GUIA OT Web

I
INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL
Gua Tcnica para la Interpretacin y Aplicacin del Anlisis de Amenazas y Riesgos
INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN
Secretara General de la Comunidad Andina Av. Arambur, cuadra 4 esquina con Paseo de la Repblica, San Isidro - Per Telfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3229 www.comunidadandina.org
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-09903 ISBN: 978-9972-787-87-4 DIRECTORA Ana Campos Garca JEFE DE ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL Harald Mossbrucker (2005 a marzo de 2009) Jan Karremans (a partir de abril de 2009) COORDINADORA TCNICA Doris Suaza Espaol ELABORADO POR Diana Marcela Rubiano Vargas Fernando Ramrez Corts REVISIN DE CONTENIDO Carolina Daz Giraldo CORRECCIN DE ESTILO Enrique Len Huamn COORDINACIN EDITORIAL Ibis Liulla Torres FOTOGRAFAS PREDECAN Gabriel Jaime Arango PORTADA Marcos Castellanos Sols DIAGRAMACIN E IMPRESIN Maite Flores Pirola Miguel Len Morales - PULL CREATIVO S.R.L.
La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la ayuda nanciera de la Unin Europea y la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN. El contenido de este documento es el fruto de los aportes, discusiones y planteamientos esbozados en los diversos talleres desarrollados en el marco de las acciones del Proyecto PREDECAN. No reeja necesariamente la opinin de la Comisin Europea ni, de la Secretara General de la Comunidad Andina, ni del Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres - CAPRADE. Primera Edicin Lima Per, 2009 1,000 ejemplares
TABLA DE CONTENIDO
PRLOGO ......................................................................................................................................... PRESENTACIN ............................................................................................................................... PARTE I INTRODUCCIN Y BASES CONCEPTUALES ................................................................................ 1.1. 1.2 INTRODUCCIN 1.1.1 Justificacin ............................................................................................................. 1.1.2 Descripcin del problema ...................................................................................... 1.1.3 Objetivos ................................................................................................................... 1.1.4 Alcance y limitaciones ........................................................................................... 1.1.5 Grupo objetivo ....................................................................................................... 1.1.6 Organizacin de la gua ........................................................................................... NOCIN DE TRES EJES ESENCIALES ..................................................................................
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13 13 15 16 16 17
17 1.2.1 El conocimiento de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ............................... 18 1.2.2 La Gestin del Riesgo: Nocin, polticas, instrumentos ......................................... 19 1.2.3 La planificacin territorial ........................................................................................ 21
PARTE II EL CONOCIMIENTO Y LA REPRESENTACIN DE LAS AMENAZAS, VULNERABILIDADES Y RIESGOS ................................................................................................. 2.1 2.2 DESLIZAMIENTOS ............................................................................................................. 2.1.1 Caractersticas bsicas ........................................................................................... 2.1.2 La nocin de impacto ........................................................................................... 2.1.3 Escalas de trabajo ................................................................................................. 2.1.4 Metodologas ........................................................................................................... 2.1.5 Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ................................ 2.1.6 Mitigabilidad ............................................................................................................. INUNDACIONES ................................................................................................................... 2.2.1 Caractersticas bsicas ........................................................................................... 2.2.2 La nocin de impacto ........................................................................................... 2.2.3 Escalas de trabajo 2.2.4 Metodologas ................................................................................................. .......................................................................................................
25 27 27 28 28 31 33 36 37 37 38 39 39 41 44
2.2.5 Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ................................ 2.2.6 Mitigabilidad .............................................................................................................
2.3 2.4
SISMOS ............................................................................................................................... 2.3.1 Caractersticas bsicas ........................................................................................... 2.3.2 La nocin de impacto ........................................................................................... 2.3.3 Escalas de trabajo 2.3.4 Metodologas ................................................................................................. .......................................................................................................
2.3.5 Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ................................ 2.3.6 Mitigabilidad ............................................................................................................. ERUPCIONES VOLCNICAS ............................................................................................... 2.4.1 Caractersticas bsicas ............................................................................................. 2.4.2 La nocin de impacto .............................................................................................. 2.4.3 Escalas de trabajo ..................................................................................................... 2.4.4 Metodologas ........................................................................................................... 2.4.5 Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ................................ 2.4.6 Mitigabilidad .............................................................................................................
45 45 46 47 47 50 52 53 53 53 54 55 56 58
PARTE III ENFOQUE Y APLICACIN ............................................................................................................. 3.1 3.2 ENFOQUE .............................................................................................................................. 3.1.1 Tipo de definiciones que se adoptan en un POT ................................................... 3.1.2 Enfoque desde la seguridad ..................................................................................... 3.1.3 Componente regulatorio ........................................................................................ 3.1.4 Componente programtico .................................................................................... 3.1.5 Instrumentos de gestin .......................................................................................... PROCESO PARA INCORPORAR LAS AMENAZAS, VULNERABILIDADES Y RIESGOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PASO A PASO) ..............................
59 61 61 62 63 66 67
68 77
bibliografia ................................................................................................................................. ANEXO I PRINCIPALES ACTIVIDADES DE LAS ETAPAS DEL PROCESO DE PLANIFICACIN TERRITORIAL ....................................................................................................... ANEXO II ALTERNATIVAS DE REGULACIN DADAS PARA LAS ZONAS URBANAS Y RURALES EXPUESTAS A FENMENOS DE DESLIZAMIENTOS, INUNDACIONES, SISMOS Y ERUPCIONES VOLCNICAS ........................................................
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PRLOGO
s evidente que los desastres no respetan las fronteras nacionales y pueden tener una dimensin transnacional, como ocurri con el fenmeno de El Nio en la regin andina en el 1997-1998, las inundaciones en Europa en el 2002 y el tsunami de Asia en el 2004, por mencionar algunos. Resulta, asimismo, indiscutible que los desastres pueden tener un efecto importante en la produccin e infraestructura de los pases, llegando a generar impactos negativos en las polticas macroeconmicas y perjudicando el logro de los objetivos de desarrollo. Existe cada vez una mayor conciencia de que los desastres no son eventos de la naturaleza per se, sino el resultado de desequilibrios en la relacin entre la dinmica de lo natural y la dinmica humana. Los organismos del Sistema de Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales han puesto de manifiesto que existe una vulnerabilidad creciente ante los desastres, derivada en parte de una utilizacin del suelo cada vez ms intensiva, del desarrollo industrial, de la expansin urbana y de la construccin de infraestructuras1. Lo anterior ratifica la relacin de doble va entre riesgo de desastres y desarrollo. Por una parte, las causas del riesgo estn arraigadas en errores y problemas de abordaje de los procesos de desarrollo, al no tener en cuenta las restricciones y potencialidades del territorio y del contexto econmico y social en la planificacin, definicin de usos del suelo e implementacin de proyectos. Por otra parte, en la medida que no se corrijan los problemas generados por estos procesos inadecuados de desarrollo, estos riesgos se materializan en desastres. Ello no slo termina afectando la poblacin, la produccin y la infraestructura, sino que retrasan el avance de los pases debido a la necesidad de dirigir los recursos destinados al desarrollo de nuevas inversiones a procesos de reconstruccin y recuperacin. Concientes de esta situacin, los representantes del Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres - CAPRADE, a travs de la Estrategia Andina del mismo nombre, Decisin 591 del 2004, han priorizado el trabajo en el campo de la prevencin mediante el fortalecimiento de las polticas e instrumentos de planificacin del desarrollo y del territorio con criterios de seguridad y de sostenibilidad. La Unin Europea ha apoyado esta iniciativa a travs del Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN, en el marco del Convenio de Financiacin N ASR/B7-3100/99/313 suscrito con la Secretara General de la Comunidad Andina. En este contexto, el CAPRADE, con el apoyo del Proyecto PREDECAN dentro del Resultado 3, promovi la realizacin de un diagnstico sobre los avances en la incorporacin de la reduccin de riesgo en la planificacin e inversin pblica, identificando que el tema de ordenamiento territorial en Amrica Latina y particularmente en la subregin andina es an incipiente, destacndose
EIRD, Global Trends Report, 2007.
por el nivel de avance e institucionalizacin de los procesos el caso de Colombia. Sin embargo, existe conciencia por parte de los gobiernos y tomadores de decisin en todos los pases, sobre la necesidad de desarrollar marcos normativos, institucionales y financieros, as como instrumentos tcnicos que apoyen y faciliten procesos de ordenamiento territorial con criterios de seguridad y sostenibilidad en todos los niveles. Durante los ltimos cuatro aos se propiciaron espacios de intercambio de experiencias entre representantes de los pases europeos y andinos, y se inici el desarrollo de criterios de prevencin de desastres basados en el conocimiento de las amenazas y otros factores generadores de riesgo, as como la descripcin de alternativas para la aplicacin de los estudios de riesgo en los procesos de planificacin territorial, acordes con el contexto de cada pas. Con lo anterior, se busca contribuir a salvar algunos de los principales obstculos que cotidianamente enfrentan los tcnicos y planificadores de los gobiernos locales en la toma de decisiones en asuntos relativos a la incorporacin de criterios de reduccin de riesgo en la planificacin y gestin territorial en los pases de la Comunidad Andina. Se espera asimismo contribuir a la generacin de una cultura social y poltica que reconozca y privilegie la gestin en torno a la construccin de territorios seguros, como base slida para avanzar hacia mejores y ms sustentables condiciones de vida en la regin.
PRESENTACIN
l ordenamiento territorial es una de las estrategias ms valiosas para orientar el desarrollo hacia metas de sostenibilidad y seguridad, ya que permite establecer un referente fsico espacial que sustenta las acciones para el desarrollo social, econmico y poltico de un pas, regin o localidad. Los planes territoriales, sectoriales y de desarrollo son los instrumentos que permiten la materializacin parcial de las polticas del gobierno a travs de estrategias, programas y proyectos, por lo tanto se constituyen en uno de los mecanismos principales para orientar las acciones de las autoridades, administradores pblicos y del sector privado. A partir del inters existente en los pases de la Subregin andina de trabajar en el tema de la incorporacin de la reduccin del riesgo en los procesos de planificacin e inversin pblica, las labores de apoyo del Proyecto PREDECAN se iniciaron con el Taller Internacional Incorporacin del Anlisis del Riesgo en procesos de planificacin e inversin pblica en Amrica Latina y El Caribe, en septiembre de 2005, donde se realizaron los diagnsticos de los avances en la regin. Posteriormente, se llevaron a cabo aproximadamente 20 reuniones nacionales, 4 subregionales y 2 talleres internacionales, con la participacin de ms de 1.046 delegados en el perodo 2005 - 2008, donde se trabajaron de manera participativa los temas de ordenamiento territorial, planes de desarrollo, la inversin pblica y el tema del sector agropecuario, generando de manera consensuada lineamientos con carcter subregional y estrategias diferenciadas para la implementacin por pas, para abordar el tema de riesgo desde las diferentes instancias de planificacin y sus instrumentos de gestin. Las actividades desarrolladas en el tema de planificacin y gestin territorial se pueden dividir en tres diferentes momentos: la etapa inicial 2006 - 2007, en la cual se construyeron los lineamientos con carcter subregional, como criterios mnimos de referencia comn sobre los aspectos a considerar desde el punto de vista de riesgo en la planificacin territorial, permitiendo tener una claridad conceptual sobre Qu es la gestin y planificacin territorial y qu hay que hacer para incorporar la reduccin del riesgo en la gestin y planificacin territorial? En esta fase se llevaron a cabo reuniones tcnicas nacionales y un taller subregional con el apoyo del Programa de Desarrollo Rural Sostenible - PDRS-de la GTZ. Como producto de este trabajo se gener el documento INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIN TERRITORIAL - ORIENTACIONES PARA EL NIVEL MUNICIPAL. La segunda fase, desarrollada durante el 2008, y cuyo resultado es el presente documento: INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL - GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS DE RIESGOS, busca facilitar la aplicacin de resultados de los anlisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por deslizamientos, inundaciones, sismos y erupciones volcnicas en procesos especficos de ordenamiento y gestin territorial. La gua hace nfasis en proveer insumos para facilitar la identificacin y seleccin de polticas, objetivos estratgicos, disposiciones
regulatorias y programas y proyectos de reduccin de riesgo de desastre, a fin de incorporarlos en los planes de ordenamiento territorial y los dems instrumentos. Este producto responde a la pregunta de Cmo hacer el diagnstico de las amenazas y riesgos y cmo involucrarlo en la formulacin del plan de ordenamiento territorial?. En esta fase, no slo se recogieron los aportes brindados por representantes de los cuatro pases de la CAN en los talleres tcnicos nacionales y talleres subregionales, sino que adems se llev a cabo la validacin de las propuestas a travs de su aplicacin en los Proyectos Piloto, en el marco del Resultado 5 del Proyecto PREDECAN, en los municipios de Calca (Per), Los Patios (Colombia), Portoviejo (Ecuador) y San Borja (Bolivia). La tercera fase llevada a cabo en el 2009, consisti en definir cmo implementar las guas y cules son las prximas etapas para fortalecer el proceso de incorporacin de la reduccin de riesgo en la planificacin y gestin territorial en cada pas con sus niveles de avance. Queremos expresar nuestro agradecimiento a todos los profesionales de las diferentes entidades que participaron en los talleres subregionales y nacionales, quienes con sus aportes ayudaron a construir el proceso, al Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la GTZ en Per y en especial al ingeniero Alberto Aquino, como coordinador del Equipo Regional de Competencias en Gestin del Riesgo y Cambio Climtico - ERC, por el apoyo brindado en la etapa inicial del proceso. A Nancy Zapata y Doris Suaza, quienes desde PREDECAN, como coordinadoras del Resultado 3, y a Lenkiza Angulo desde el Resultado 5, contribuyeron a orientar el desarrollo de las diferentes actividades. A Fernando Ramrez Corts y Diana Rubiano Vargas, quienes con su valiosa experiencia lograron la concrecin de las propuestas y elaboracin del presente documento. A Philippe Masure y Jairo Brcenas, por su contribucin en la facilitacin de la etapa inicial de la discusin conceptual, y a Juana Mario, por su orientacin en la fase final del proceso de divulgacin de los resultados y de concertacin con los pases para la formulacin de las estrategias de implementacin. A quienes les interese profundizar ms sobre el tema de la reduccin del riesgo en la planificacin del desarrollo y sobre la articulacin entre el ordenamiento territorial y los planes de desarrollo como instrumentos complementarios, les recomendamos el documento INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Lineamientos generales para la formulacin de planes a nivle local, desarrollada de manera paralela al presente documento. Dentro de esa misma lgica de relacin entre los diferentes productos del proceso de planificacin, es decir, las polticas, los planes, los programas y los proyectos, estos ltimos constituyen la base sobre la cual se operacionalizan las decisiones de la ejecucin de la inversin pblica, constituyendo la etapa final de dicho proceso. En este sentido tambin se han generado criterios para la evaluacin del riesgo desde la etapa de prefactibilidad de los proyectos de inversin pblica.
Aunque los avances en el tema de reduccin de riesgo, planificacin e inversin pblica en la subregin andina son importantes, el camino por recorrer an es largo, pues se requiere que la implementacin de planes de ordenamiento territorial sea una prctica mucho ms generalizada a lo largo de los diferentes niveles territoriales; por lo tanto, es necesaria la formulacin de polticas ms explcitas que regulen la obligatoriedad de los procesos de ordenamiento, involucrando a todos los actores del desarrollo. Para la implementacin de estas polticas se requerira un proceso de fortalecimiento de la organizacin institucional alrededor del tema, permitiendo una clara definicin de funciones, el fortalecimiento de capacidades de profesionales de diferentes disciplinas, y la bsqueda de mecanismos para una mejor articulacin de los diferentes procesos de planificacin e inversin pblica.
Proyecto PREDECAN
PARTE I
INTRODUCCIN y BASES CONCEPTUALES
FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO ZAPATA
GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS
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INTRODUCCIN Y BASES CONCEPTUALES
1.1 INTRODUCCIN 1.1.1 Justificacin

l ordenamiento territorial es un proceso relativamente reciente en la mayora de los pases de la regin andina que avanza en condiciones muy heterogneas de desarrollo normativo y descentralizacin poltico-administrativa. Actualmente existe amplio consenso en que este proceso constituye una oportunidad para evitar la generacin de nuevas vulnerabilidades y para la reduccin del riesgo de desastre existente. En la medida en que se ordena el territorio y se inducen nuevos desarrollos, es posible incorporar criterios de reduccin de riesgo de desastre que, en consonancia con otros objetivos ambientales, econmicos y sociales, permiten identificar alternativas de uso y ocupacin del territorio ms seguras y sostenibles. En este contexto, en los aos recientes, surge la necesidad de desarrollar metodologas, guas e instrumentos que faciliten y orienten el trabajo de los expertos en los fenmenos naturales, los planificadores y dems tcnicos responsables del ordenamiento territorial. Es as como en algunos pases se han generado guas a partir de iniciativas gubernamentales y/o en el marco de proyectos de cooperacin a travs de ONG. La mayor parte de estos documentos se centran en el anlisis conceptual del problema y la fundamentacin terica de la relacin entre gestin del riesgo y ordenamiento territorial o, por otro lado, se refieren a propuestas de metodologas de evaluacin y zonificacin de amenazas, vulnerabilidades y riesgos, principalmente. Si bien estos constituyen un avance necesario y muy importante, en desarrollo de las actividades de CAPRADE con el apoyo del Proyecto PREDECAN (Resultados 3 y 5), se
encontr que an persisten serias dificultades y obstculos en la interpretacin y aplicacin prctica de los resultados de los estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en procesos y decisiones concretas de planificacin o gestin territorial. Ahora y de manera complementaria, es necesario avanzar en el desarrollo de instrumentos que se centren en el cmo para la definicin y adopcin de polticas, regulaciones y acciones de reduccin del riesgo de desastre en los procesos, instrumentos y momentos especficos del ordenamiento territorial, atendiendo las caractersticas y particularidades de cada uno de los fenmenos, en este caso, deslizamientos, inundaciones, sismos y erupciones volcnicas. Este propsito, en el marco del CAPRADE y de las acciones del proyecto PREDECAN, enfrenta necesariamente las dificultades inherentes a las diferencias existentes entre los pases en relacin con el avance y desarrollo del ordenamiento territorial, conceptos y terminologa, caractersticas de descentralizacin, capacidades para la generacin de informacin tcnico-cientfica y competencias de los entes subnacionales. Por ello, el esfuerzo al generar esta gua se justifica siempre que logre construir un puente entre los resultados de los anlisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo y los procesos e instrumentos de ordenamiento territorial, independientemente de las metodologas utilizadas en cada caso.
1.1.2 Descripcin del problema

Frecuentemente la situacin que enfrenta un municipio para incorporar criterios de reduccin de riesgo de desastre en el ordenamiento territorial encuentra, entre otros, los siguientes obstculos:
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Vacos en el conocimiento de amenazas, vulnerabilidades y riesgos: dificultad e incertidumbre para la definicin del tipo y alcance de los estudios requeridos de acuerdo con el contexto especfico del municipio. En ocasiones existen estudios previos que proveen, por su profundidad y especializacin, alguna informacin pero no la suficiente, o existen estudios recientes que no resultan fcilmente comprensibles y aplicables para tcnicos no especialistas responsables de la planificacin. Interpretacin y aplicacin de resultados: dificultad para interpretar los anlisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo y derivar en definiciones y decisiones concretas de carcter regulatorio o programtico en el proceso de ordenamiento territorial, as como su inclusin en los instrumentos de gestin, por ejemplo, licencias de construccin o urbanismo, planes sectoriales o zonales y permisos, entre otros. Roles y responsabilidades para la toma de decisin: ambigedad en el rol y responsabilidad que tienen los diferentes actores que participan en el proceso (especialistas en los fenmenos, planificadores, funcionarios de los gobiernos locales, alcaldes, comunidades afectadas) para la toma de decisin frente al riesgo y sus implicaciones en el ordenamiento y gestin territorial. Para tratar de entender el origen de estas dificultades y las circunstancias en las que se desarrollan estos procesos, a continuacin se hace una sntesis de elementos claves que subyacen la problemtica de la incorporacin de la gestin del riesgo en el ordenamiento territorial: Tres dimensiones pueden considerarse en la valoracin del riesgo de desastre (Figura
1.1): la valoracin objetiva (estimaciones tcnicas), la representacin social (imaginario colectivo, dimensin poltica) y la percepcin individual. La concrecin de cualquier poltica pblica de gestin del riesgo est mediada fundamentalmente por el nivel de coincidencia y/o concertacin que exista entre la valoracin objetiva y la representacin social. Esto tiene un profundo significado en el problema que nos ocupa porque permite entender que la aplicacin de los anlisis de riesgos en el ordenamiento territorial no es solo un problema tcnico, sino tambin poltico, social y econmico.
Valoracin objetiva Representacin social Percepcin individual
Figura 1.1 Dimensiones clave en la valoracin del riesgo de desastre
La valoracin objetiva tiene frecuentemente la posibilidad de incidir en el imaginario colectivo e incluso movilizar la decisin poltica, siempre que dichos estudios estn rodeados de legitimad social en razn a quien los realiza (credibilidad en las fuentes), claridad y coherencia en el alcance y los resultados y adecuada correspondencia con el contexto socio cultural. As, varias condiciones son necesarias en este tipo de anlisis y evaluaciones: rigurosidad tcnica en todas sus fases, es decir, adecuada definicin de alcance, escala de trabajo, nivel de detalle y metodologas consecuentes con la informacin bsica, la capacidad tcnica y los recursos disponibles.
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I NTROD UCCI N Y B A S E S C O N C E P T U A L E S
Por otra parte, es crtica la comprensin y clara exposicin del alcance y significado espacial y temporal de los resultados obtenidos y las incertidumbres asociadas en cada caso. Esta es una de las causas ms frecuentes por la que se frustran objetivos de reduccin del riesgo en el ordenamiento territorial. Un ejemplo tpico de ello son los mapas multiamenazas o multiriesgos que presentan categoras (ej. alta, media, baja) a partir de combinaciones cuya interpretacin es confusa y ms an sus implicaciones en asuntos especficos de ordenamiento y gestin territorial. As mismo para la definicin de ciertos parmetros tcnicos, necesarios para los anlisis, se requiere hacer una adecuada interpretacin del contexto socio cultural en el cual se desarrolla el estudio (ej. adopcin de los perodos de retorno). Fundamentalmente se busca que a partir de la interpretacin de los anlisis de amenazas y riesgos, se definan y adopten disposiciones de carcter restrictivo, condicionante o correctivo. El reto se hace complejo porque el mbito de procesos y actividades que involucra el ordenamiento y la gestin territorial es vasto y diverso en su naturaleza y alcance (nivel de gestin, marco normativo, divisin poltica administrativa del territorio, competencias institucionales e instrumentos de gestin, entre otros). En este contexto resulta evidente que, por una parte, entre procesos y actividades de planificacin/gestin territorial existen diferencias en las posibilidades y alcance de las disposiciones restrictivas, condicionantes o correctivas que se puedan aplicar por razones de riesgo de desastre; y por otra, se requiere informacin diferenciada y especfica de los anlisis de amenazas, vulnerabilidad y riesgo incluso en relacin con un mismo fenmeno.
Es por lo anterior que en la definicin del alcance de un estudio (si se lleva hasta la evaluacin de vulnerabilidades o riesgos) es necesario tener en mente a qu tipo de proceso de gestin territorial se aplicar y qu tipo de acciones de gestin del riesgo se esperan definir. Por ejemplo, para la regulacin de futuros desarrollos urbansticos en una rea expuesta a amenaza de inundacin, se podra utilizar un perodo de retorno de 25 aos para la delimitacin de la franja de proteccin, mientras que para un programa de reasentamiento de familias expuesta a la amenaza de inundacin, probablemente sea ms factible, por limitacin de recursos econmicos, reducir el perodo de retorno a 10 aos (como criterio para definir el rea a reasentar) y llevar a cabo un anlisis de vulnerabilidad para priorizar, por ejemplo, la compra de edificaciones. Ello sugiere que las condiciones de amenaza o riesgo pueden ser valoradas de diferente manera dependiendo del propsito para el cual se apliquen; pero que en el mismo sentido, las posibilidades de regulacin y aplicacin de polticas de reduccin del riesgo dependen a su vez del nivel de entendimiento y avance en el conocimiento de estos fenmenos. Se trata entonces de desagregar, clarificar y relacionar conceptos e instrumentos alrededor de tres ejes temticos principales: valoracin del riesgo, procesos especficos de planificacin/ gestin territorial y polticas especficas de gestin del riesgo. Este es el enfoque que orienta esta gua.
1.1.3. Objetivos Objetivo general

Facilitar y orientar la aplicacin de resultados de anlisis de amenaza, vulnerabilidad y
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riesgo por deslizamientos, inundaciones, sismos y erupciones volcnicas, para la definicin y adopcin de medidas regulatorias y programticas en la planificacin y gestin territorial orientadas a la reduccin del riesgo de desastre.
uso y ocupacin del territorio. El contenido de la gua se refiere a los fenmenos de inundaciones, deslizamientos, sismos y erupciones volcnicas. La gua presenta un panorama de la clasificacin, aplicabilidad y escalas de trabajo sobre las metodologas frecuentemente utilizadas para la evaluacin y zonificacin de amenaza, vulnerabilidad y riesgo de cada uno de los fenmenos. No describe ni profundiza ninguna en particular. La gua no presenta ni hace un desarrollo exhaustivo del significado y alcance de la planificacin territorial. Solamente se refiere a aspectos prcticos (decisiones, momentos, instrumentos) fuertemente relacionados con la posibilidad de incorporar criterios de reduccin de riesgo de desastre. Dado que es el nivel local donde mayor concrecin tiene el ordenamiento territorial, la gua hace nfasis hacia los procesos, decisiones e instrumentos tpicos de municipios, cantones, distritos, entre otros entes subnacionales. Algunas definiciones y conceptos utilizados en la gua pueden diferir en algn grado de las definiciones especficas en los pases de la subregin andina. En algunos casos se han generalizado o simplificado por razones prcticas de diseo e interpretacin de la gua.
Objetivos especficos
Proveer elementos conceptuales bsicos acerca de las caractersticas, metodologas, escalas y formas de representacin de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo por cada uno de los fenmenos analizados, as como de su significado en trminos de impacto y mitigabilidad para la planificacin territorial. Facilitar la compresin de la articulacin entre los procesos de generacin de conocimiento tcnico cientfico de los fenmenos, el ordenamiento territorial y la gestin del riesgo de desastre. Proveer una propuesta metodolgica para la definicin y adopcin de medidas regulatorias y programticas por cada uno de los fenmenos analizados, que permitan la concrecin y aplicacin de polticas de reduccin de riesgo en la planificacin territorial.
1.1.4. Alcance y limitaciones

Los siguientes enunciados definen el alcance y mbito de aplicacin de la gua: La gua se circunscribe en el mbito de la poltica pblica para el ordenamiento del territorio y la gestin del riesgo de desastre. Aborda esencialmente un componente tcnico de un proceso poltico relacionado con la regulacin del
1.1.5. Grupo objetivo

Este es un documento tcnico dirigido a profesionales que participan en los procesos
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de ordenamiento territorial, esto es, especialistas en el estudio de los fenmenos y anlisis de amenaza y riesgo, profesionales que participan, coordinan o son responsables de la planificacin y la gestin territorial, especialmente en el nivel local, y urbanistas y otros planificadores que disean y aplican instrumentos de gestin territorial.
1.1.6. Organizacin de la gua

La gua est organizada en tres partes: Introduccin y bases conceptuales, el conocimiento y la representacin de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos y su aplicacin en el ordenamiento territorial, que incluye el proceso completo de incorporacin paso a paso. En la primera parte se presenta la justificacin, alcance y limitaciones y grupo objetivo con el fin de contextualizar la utilidad de la gua. As mismo, se expone de manera conceptual tres componentes esenciales que orientan la gua: la gestin del riesgo, el ordenamiento territorial y el conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos. La segunda parte busca ilustrar las caractersticas bsicas, metodologas, escalas de anlisis, nocin de impacto y mitigabilidad, as como el significado de la representacin cartogrfica de los fenmenos considerados: deslizamientos, inundaciones, sismos y erupciones volcnicas. La tercera parte describe el tipo de definiciones que se adoptan en un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), identifica objetivos estratgicos desde el enfoque de la seguridad y presenta las bases conceptuales para la definicin de los componentes regulatorio y
programtico en el POT. A manera de proceso se presentan las consideraciones a tener en cuenta para la inclusin de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos en el ordenamiento territorial, comenzando con el diagnstico y sugiriendo para cada tipo de fenmeno, condiciones y/o restricciones que pueden ser adoptados en el POT como parte de la formulacin. Se incluye adicionalmente propuestas que pueden ser consideradas en el aspecto programtico del ordenamiento territorial.
1.2. NOCIN DE TRES EJES ESENCIALES

Como se expuso anteriormente, la efectiva incorporacin de criterios de reduccin de riesgo en el ordenamiento territorial puede entenderse a partir de la articulacin de tres ejes como se muestra en la Figura 1.2.
Conocimiento de A,V,R
Marco de polticas de G.R.
Incorporacin de la reduccin del riesgo en el O.T.
Instrumentos de gestin del O.T.
Figura 1.2. Tres ejes esenciales: Conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, polticas de gestin del riesgo e instrumentos de gestin
El conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos se refiere al acervo de informacin que se debe generar para entender la gnesis, causas, frecuencia e intensidad de los fenmenos, as como su significado espacial y temporal.
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La gestin del riesgo de desastre es un concepto utilizado en Amrica Latina para agrupar el conjunto de polticas y acciones necesarias para el control y reduccin del riesgo, tanto en el mbito de las polticas pblicas como de la gestin del sector privado y las comunidades. Este eje ofrece, de manera comprensiva y estructurada, el conjunto de polticas pblicas que pueden ser seleccionadas y combinadas para la definicin del componente regulatorio y programtico del Plan de Ordenamiento Territorial. El ordenamiento territorial es un amplio y complejo proceso multidimensional de intervencin del territorio que busca inducir formas de uso y ocupacin consecuentes con escenarios proyectados y deseables de desarrollo territorial. La incorporacin de criterios de reduccin de riesgo de desastre puede entenderse como la definicin y adopcin de un conjunto de medidas regulatorias y programticas acordes con el alcance, metodologa, estructura, cronograma e instrumentos de gestin que se utilizan en cada proceso de ordenamiento en particular. En los siguientes prrafos se ampla el concepto y alcance de estos tres ejes solamente para delimitar un marco conceptual bsico que subyace la propuesta metodolgica de la gua y facilita al usuario evaluar su pertinencia en contextos especficos.
identificacin de los procesos territoriales y sectoriales que contribuyen a la generacin del riesgo, y las posibles consecuencias sociales y econmicas son, entre muchos otros, aspectos que se deben resolver a travs de los estudios especficos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, como base para la toma de decisin en el ordenamiento territorial. El tipo, alcance y resolucin de los estudios determina en alto grado las posibilidades prcticas de incorporar criterios de reduccin de riesgo en los procesos e instrumentos especficos de planificacin y gestin territorial. Estos son estudios especializados, que demandan recursos humanos y econmicos importantes y que no siempre los municipios tienen la capacidad tcnica y econmica para asumirlos. No obstante, pueden ser acometidos de manera gradual atendiendo algunos de los criterios que se enuncian a continuacin:
De la incertidumbre: La capacidad del ser humano para modelar los fenmenos naturales es limitada y por lo tanto, siempre existe un margen de incertidumbre tanto para la explicacin de los eventos pasados como para el pronstico de eventos futuros. Sin embargo, las posibilidades actuales de conocimiento ofrecen una base suficiente para la toma de decisin. El manejo de la incertidumbre es inherente al manejo del riesgo y por ello es propio del mbito de la poltica pblica. De las relaciones de causalidad: Los fenmenos en la naturaleza estn relacionados entre s y responden a leyes fsicas globales que determinan la dinmica endgena (interna) y exgena (superficial) del planeta. En consecuencia, entre los fenmenos naturales existen relaciones de causalidad, esto es, de ocurrencia de eventos
1.2.1. El conocimiento de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo

El conocimiento y entendimiento del origen y ocurrencia de los fenmenos, su distribucin espacial y temporal en el territorio, su significado en trminos de impacto sobre las personas y los elementos expuestos, la
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secundarios a partir de un evento inicial o primario1. Los estudios y el tratamiento de cada fenmeno en el ordenamiento territorial no son del todo independientes. Si bien existen regulaciones o programas especficos por fenmeno, diversos aspectos deben ser definidos en consideracin a la relacin entre los fenmenos (ej. sismo-tsunami-licuacin; erosin-deslizamiento).
necesidades especficas de informacin en procesos particulares de ordenamiento y gestin territorial.
De la gradualidad de los estudios: La aproximacin al conocimiento y entendimiento de los fenmenos naturales puede y debe hacerse de manera progresiva, es decir, graduando el alcance y resolucin de los estudios en una secuencia lgica que inicia con actividades de reconocimiento y estimaciones gruesas y profundiza progresivamente de acuerdo con la naturaleza del fenmeno hasta alcanzar los niveles de mayor resolucin y refinamiento analtico. Todo lo anterior, en concordancia con la necesidad de la informacin y los recursos humanos, tecnolgicos y econmicos disponibles. En cualquier fase de esta secuencia es posible y recomendable aplicar los resultados de los anlisis a decisiones de ordenamiento territorial. De la necesidad de los anlisis de vulnerabilidad y riesgo: Los conceptos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo son abstracciones conceptuales necesarias para diferenciar los factores generadores de riesgo y facilitar su manejo. Los mapas de amenaza, vulnerabilidad y riesgo no son un fin sino un medio para tomar decisiones, en este caso, de ordenamiento y gestin territorial. En consecuencia, la naturaleza y alcance de los anlisis de vulnerabilidad y riesgo deben estar determinados a partir de
1 Los sismos son fenmenos de primer orden que desencadenan varios tipos de eventos secundarios: deslizamientos, inundaciones, incendios, tsunamis, entre otros. 2 Tomado del documento La Gestin Local del Riesgo: Concepto y Prcticas. PNUD, CEPREDENAC, 2005. Dirigido por un grupo liderado por Allan Lavell.
El rol de los actores en la valoracin del riesgo: Mientras que la evaluacin de la amenaza puede entenderse como del mbito particular de los tcnicos expertos en estos fenmenos, no as la valoracin de la vulnerabilidad o el riesgo en tanto incorpora consideraciones adicionales de carcter econmico, poltico y social. Por ello, valorar la vulnerabilidad y/o el riesgo como base para la toma de decisin en el ordenamiento territorial, es a la vez un asunto tcnico y poltico.
1.2.2. La Gestin del Riesgo: Nocin, poltica e instrumentos

De acuerdo con la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD) la gestin del riesgo se define como el conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar polticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnolgicos consecuentes. Desde la perspectiva social La gestin del riesgo de desastre definida en forma genrica, se refiere a un proceso social complejo cuyo fin ltimo es la reduccin o previsin y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, econmico, ambiental y territorial, sostenibles. Admite, en principio, distintos niveles de coordinacin e intervencin que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar2.
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Son dos las ideas esenciales en esta definicin: 1) La gestin como proceso y no como fin ltimo y 2) la gestin para reducir el riesgo existente y la gestin para evitar la generacin de nuevas vulnerabilidades. La gestin correctiva o para reducir el riesgo existente, busca llevar a cabo acciones integrales que permitan disminuir el riesgo ya creado por las inadecuadas intervenciones al territorio. Dentro de estas acciones es posible encontrar la realizacin de obras de mitigacin, la reubicacin de familias en alto riesgo no mitigable y reforzamiento ssmico, entre otros. La gestin prospectiva o para evitar la generacin de nuevo riesgo, busca realizar
acciones que impidan la creacin de nuevas vulnerabilidades a travs de la intervencin de procesos territoriales y sectoriales generadores de riesgo. La planificacin territorial y sectorial y la educacin forman parte de estas acciones. En el desarrollo del proyecto PREDECAN se adopta el concepto de gestin reactiva, que busca planificar y ejecutar acciones para la atencin de emergencias/desastres, planes de contingencia y emergencias, as como planes de rehabilitacin y reconstruccin. Desde la perspectiva de polticas pblicas la gestin del riesgo puede llevarse a cabo mediante las siguientes lneas de accin e instrumentos (Tabla 1.1).
tabla 1.1 Lneas de accin e instrumentos para la gestin del riesgo LNEAS DE ACCIN
IDENTIFICACIN Y VALORACIN DEL RIESGO
INSTRUMENTOS
Estudios, monitoreo, inventarios, modelos, mapas, sistemas de informacin. Encuestas de percepcin individual y de imaginario social. Planificacin concientizacin: Ordenamiento territorial, planificacin sectorial, cdigos, normas, informacin pblica y educacin. Intervencin fsica en el territorio: Obras correctivas, reforzamiento estructural, mejoramiento de viviendas, reduccin de vulnerabilidad funcional y reasentamiento de familias. Mecanismos financieros de retencin (Crditos contingentes, Fondos de reserva, Impuestos, etc) Mecanismos financieros de transferencia (Seguros, BONCAT, etc) Sistemas de Alerta Temprana. Planes de emergencia y contingencia. Entrenamiento para respuesta. Infraestructura tecnolgica, comunicaciones y logstica. Normativa especfica. Estrategias. Planes de reconstruccin.
REDUCCIN DEL RIESGO
PROTECCIN FINANCIERA
PREPARATIVOS Y RESPUESTA A DESASTRES
RECUPERACIN POS DESASTRE
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Como se puede observar en la Tabla anterior, el ordenamiento territorial es en s mismo un instrumento para la Reduccin del Riesgo y por lo tanto la mayor parte de disposiciones regulatorias y programticas se circunscriben a esta lnea de accin.
Con el ordenamiento territorial se busca fundamentalmente: Optimizar la organizacin de los asentamientos humanos, la infraestructura y las actividades econmicas para facilitar su articulacin en trminos de acceso de la poblacin a los servicios y los medios de produccin. Promover el uso adecuado de los recursos naturales y de las reas de fragilidad ecolgica as como de rgimen especial, incluyendo su recuperacin. Orientar las inversiones pblicas y privadas a travs de la formulacin e implementacin de polticas de uso y de ocupacin del territorio que consideran las normas que condicionan la sostenibilidad de los medios naturales y humanos. Contribuir a la reduccin de la vulnerabilidad de las personas, bienes e infraestructura frente a amenazas socio naturales y tecnolgicas. El ordenamiento territorial desemboca en la adopcin colectiva de una serie de decisiones a partir de las cuales una sociedad, a travs de sus diferentes formas de organizacin social, poltica, administrativa, econmica, tcnica, ambiental y cultural, da una ocupacin ordenada y un uso adecuado y racional al territorio. Los principios rectores que deben guiar los procesos de Ordenamiento Territorial, para promover el desarrollo sostenible, son los siguientes: La sostenibilidad del uso y la ocupacin ordenada del territorio en armona con las condiciones del ambiente y de seguridad fsica.
1.2.3. La planificacin territorial

En el marco las actividades del CAPRADE, con el apoyo del proyecto PREDECAN, se llevaron a cabo talleres nacionales y subregionales que buscaron por una parte evaluar el estado actual del ordenamiento territorial en cada pas y en particular revisar el avance y las dificultades de la incorporacin del riesgo de desastre y, por otra parte, generar consenso alrededor de unos lineamientos de referencia que fueran aplicables para los cuatro pases de la regin andina. A continuacin se hace una sntesis de los principales resultados obtenidos en relacin con el concepto y alcance del ordenamiento territorial3.
Qu es el ordenamiento territorial? Es un proceso poltico-tcnico a travs del cual se organiza el uso y ocupacin del territorio en funcin de sus caractersticas biofsicas, socio-econmicas, culturales, poltico-institucionales, sus potencialidades y limitaciones a efectos de generar procesos de desarrollo sostenible. El punto de partida es una reflexin y acuerdo colectivo sobre un escenario futuro deseable, coherente con las posibilidades actuales, para orientar la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial.
3 Las diferencias en el concepto, administracin, gobernabilidad, legislacin y derechos sobre el territorio son muy marcadas en cada pas y por ello no es posible construir una nocin nica del ordenamiento territorial. Estos lineamientos son enunciados que en general fueron aceptados por los participantes de los talleres
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La integralidad del territorio, teniendo en cuenta todas sus dimensiones biofsicas, econmicas, socioculturales, ambientales y poltico-administrativos, con perspectiva de largo plazo. La complementariedad en todos los niveles territoriales, propiciando la articulacin de las polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales. La gobernabilidad, orientada a armonizar polticas, planes, programas, procesos, instrumentos, mecanismos e informacin; as como al monitoreo del cumplimiento de las normas y regulaciones. La subsidiariedad, como un proceso descentralizado con responsabilidades definidas en cada uno de los niveles nacional, regional y local. La equidad, orientada a generar condiciones para asegurar mejor correlacin de la diversidad territorial en los procesos de toma de decisiones, acceso a recursos productivos, financieros y no financieros, de tal forma que se garanticen las oportunidades, bienes y servicios en todo el pas, para las generaciones presentes y futuras.
El respeto de la diversidad cultural, de los conocimientos y prcticas colectivas.
El proceso de Ordenamiento Territorial La Figura 1.3 muestra las etapas que frecuentemente se desarrollan en un proceso formal de ordenamiento territorial. En el Anexo 1 Tabla 1.1 se resumen las principales actividades especficas de cada una de ellas. El contenido y recomendaciones de esta gua tienen mayor aplicacin en las etapas de diagnstico y formulacin, como se expone en detalle en la parte 3. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Es el instrumento de gestin pblica que recoge y organiza los resultados del proceso de ordenamiento territorial y permite su aplicacin real en los diferentes niveles territoriales, poltico-administrativos y sectoriales en los procesos cotidianos de desarrollo territorial.
Estructuralmente el POT define: Las polticas, estrategias y objetivos que deben guiar el desarrollo territorial. Un marco de regulaciones sobre el uso y ocupacin del territorio consecuente con modelo de desarrollo territorial que se quiere inducir. En adelante denominado componente regulatorio.
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Figura 1.3 Etapas seguidas en proceso de planificacin territorial
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Un conjunto estructurado de programas y proyectos de inversin que deben ejecutarse en el corto, mediano y largo plazo para asegurar el desarrollo de espacios fsicos y procesos sociales consecuentes con el modelo de desarrollo. En adelante denominado componente programtico. Un conjunto articulado de instrumentos de gestin que permitan su implementacin en los diferentes niveles territoriales (ej. municipio, zona, cantn, barrio, predio), poltico-administrativos (ej. gobiernos regionales, municipales, locales, mancomunidades) y sectoriales (ej. salud, educacin, agropecuario, infraestructura, recreacin, deporte, etc.). Algunos instrumentos pueden ser planes (ej. maestros, parciales, zonales, sectoriales),
permisos y licencias (ej. urbanismo, construccin, demolicin) y cdigos y normas tcnicas (ej. construccin). Se resalta que el POT debe tener un adecuado nivel de articulacin con los otros instrumentos de planificacin e inversin, como por ejemplo, los planes de desarrollo municipal, los planes de desarrollo concertados, los planes sectoriales y, en algunos pases, los planes de gestin del riesgo, entre otros. La forma especfica de articulacin depender del alcance especfico de estos instrumentos, del marco normativo y del horizonte de planificacin e implementacin. A manera de ejemplo se presenta la Figura 1.4 que ilustra un esquema de articulacin mediante el cual la implementacin de Programas y Proyectos se concreta a travs de los Planes de Desarrollo Municipal.
Programas y Proyectos para la reduccin del riesgo de d desastre
Programas y Proyectos de diferentes sectores
Programas y Proyectos del ordenamiento territorial
PDM Polticas, objetivos, estrategias para el desarrollo de un municipio
Figura 1.4 Esquema de articulacin mediante el cual la implementacin de Programas y Proyectos se concreta a travs de los Planes de Desarrollo Municipal.
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PARTE II
El CONOCIMIENTO y la REPRESENTACIN de las AMENAZAS, VULNERABILIDADES y RIESGOS
FOTO: PREDECAN
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EL CONOCIMIENTO Y LA REPRESENTACIN DE LAS AMENAZAS, VULNERABILIDADES Y RIESGOS
n esta parte de la gua se presenta una sntesis de las caractersticas bsicas, la nocin de impacto, escalas de trabajo, metodologas de anlisis, formas de representacin de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo y aspectos de mitigabilidad para cada uno de los cuatro (4) fenmenos considerados. Esta sntesis tiene por objetivo destacar los principales aspectos que facilitan o tienen utilidad para la interpretacin de los anlisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo y su aplicacin en los procesos de planificacin o gestin territorial.
es alterada por factores externos (tambin conocidos como agentes detonantes) como las lluvias, los sismos y/o la accin antrpica, principalmente. Los deslizamientos son entonces fenmenos de segundo orden, es decir, que se desencadenan a partir de otros fenmenos antecedentes. Si bien los deslizamientos pueden ocurrir de forma natural, en la mayora de los casos la intervencin antrpica constituye uno de los principales factores desencadenantes. El deterioro ambiental de las cuencas hidrogrficas, la prdida de cobertura vegetal, los cortes o rellenos inadecuados en zonas de pendiente, el aporte incontrolado de agua y la alteracin de cauces naturales son algunos de los factores tpicos que favorecen la inestabilidad de las laderas. Los deslizamientos se clasifican segn el mecanismo de falla en cadas, volcamiento, flujos, deslizamientos y propagacin lateral. Cada mecanismo de falla imprime caractersticas fsicas particulares al fenmeno tales como velocidad de movimiento, profundidad, volumen, posibilidades de evolucin, entre otras. Los deslizamientos son fenmenos de carcter local, esto es, que responden a las condiciones geoambientales locales y su manifestacin espacial se circunscribe a reas delimitadas, evidentemente menores que fenmenos como los sismos y las inundaciones. Adems, a diferencia de estos, en los deslizamientos no es posible establecer, para un sitio dado, una relacin magnitud-frecuencia del fenmeno6. Estas caractersticas hacen que las posibilidades de modelamiento y pronstico del fenmeno estn fuertemente limitadas por la escala de estudio. Una particularidad de este fenmeno es que en general existen amplias posibilidades de
2.1 DESLIZAMIENTOS 2.1.1. Caractersticas bsicas

El trmino deslizamiento4 se refiere al movimiento de masas de suelo o roca en el sentido de la pendiente de una ladera por accin de la gravedad. Hacen parte de la dinmica natural de la superficie terrestre y junto con la erosin5 y la meteorizacin constituyen los denominados procesos degradacionales, que contribuyen al modelamiento del relieve en direccin opuesta a los procesos agradacionales (depositacin, sedimentacin). Las laderas tienen una condicin natural de equilibrio determinada por sus caractersticas intrnsecas como la pendiente, el tipo de material, la cobertura vegetal, la condicin de drenaje superficial y subsuperficial, entre otras, la cual
4 Existen en Amrica Latina diferentes trminos tcnicos para referirse a este fenmeno tales como fenmenos de remocin en masa y movimientos en masa. En estos casos el trmino deslizamiento se refiere solo a uno de los mecanismos de falla posibles (rotacionales o traslacionales). En el lenguaje comn se pueden referir a ellos con derrumbes, huaycos, deslaves, hundimientos, entre otros. Para propsitos de esta gua se utilizar el trmino deslizamiento como expresin genrica de los diferentes mecanismos de falla de las laderas. 5 Frecuentemente existe confusin entre los trminos deslizamientos, erosin y meteorizacin: la erosin es un fenmeno en el que el material (suelo o roca) es arrancado y transportado por un agente, normalmente el agua (erosin hdrica), el viento (erosin elica) e incluso el ser humano (erosin antrpica). Por su parte la meteorizacin se refiere a la descomposicin in situ de los materiales por la accin fsico - qumica del medio ambiente. 6 En las inundaciones y los sismos es posible para un sito de anlisis determinar la relacin magnitud frecuencia a partir de una serie histrica de eventos. En el caso de los deslizamientos se pueden establecer tendencias en reas mayores (unidades geomorfolgicas).
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intervencin con medidas correctivas y de control, tcnica y econmicamente viables, y por lo tanto en el manejo del riesgo por deslizamiento se centra generalmente en la mitigacin de la amenaza y la reduccin de la exposicin, como se explicar adelante.
tipo de impacto y limitaciones de pronstico tienen implicaciones prcticas tanto para la seleccin de las metodologas de evaluacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo, como en el tipo de decisiones que se pueden tomar para efectos de la gestin o planificacin territorial. As, en el mbito de la evaluacin de la amenaza es especialmente importante entender qu tipo de informacin sobre el fenmeno proveen los estudios y mapas segn su escala de trabajo y definir con claridad los diferentes niveles de resolucin requeridos, pertinentes para el propsito y tipo de decisiones que se quieren tomar. En relacin con la vulnerabilidad es corriente asumir que la resistencia fsica de los elementos expuestos es nula, con lo cual los anlisis se circunscriben principalmente a la exposicin y en algunos casos incluyen adems la resiliencia o capacidad de recuperacin. De acuerdo con esta aproximacin, la diferencia de vulnerabilidad de dos casas expuestas a un flujo de lodos no est determinada por el tipo de estructura (se asume que a pesar de las diferencias en la resistencia al impacto, el dao es tan alto que puede aproximarse a 100%) sino por su ubicacin en relacin con la posible trayectoria del flujo, es decir, por la exposicin. Finalmente, como consecuencia de lo anterior, el alcance y naturaleza de los anlisis de riesgo por deslizamiento vara ampliamente segn las particularidades de los anlisis de la amenaza y las posibilidades de evaluacin de la vulnerabilidad.
2.1.2. La nocin de impacto

En general el impacto fsico de los deslizamientos se refiere a desplazamiento, impacto y aplastamiento principalmente, frente a los cuales el ser humano y los elementos construidos (edificaciones e infraestructura) son muy vulnerables. La Figura 2.1 presenta diferentes tipos de falla y su efecto fsico sobre algunos elementos expuestos. Ntese que en todos los casos el dao es total, bien sea fsico (por destruccin del elemento) o funcional, es decir, por la imposibilidad para que el elemento cumpla su funcin especfica. No obstante, bajo ciertas condiciones de velocidad de movimiento y volumen de la masa inestable, el dao puede ser menor. As por ejemplo, en movimientos muy lentos7 es posible tomar oportunamente medidas para reducir el dao sobre los elementos expuestos o cuando el volumen de la masa es pequeo la prdida causada (por ejemplo, sobre una va) no necesariamente es total. Por otra parte, a pesar de que se realicen anlisis de detalle para pronstico, persiste la incertidumbre en la definicin de parmetros como el volumen de la masa y velocidad. En la medida en que la escala de anlisis es menor, se incrementa la incertidumbre sobre los mecanismos de falla y la localizacin de los deslizamientos. Estas circunstancias de
2.1.3. Escalas de trabajo

Tcnicamente el estudio de los deslizamientos comprende el anlisis de factores intrnsecos y factores detonantes segn se describen en la Tabla 1.1. Esta clasificacin conceptual
7 Se denominan reptamiento o creep y se refiere al movimiento de grandes masas de suelo a velocidades de apenas algunos cm/ao.
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E L CONOCI M I E NTO Y L A RE P RE S E NTA C I N D E L A S A M E N A Z A S , V U L N E R A B I L I D A D E S Y R I E S G O S
TIPO
ANTES
DESPUS
IMPACTO POR CADA DE MASAS DE ROCA
IMPACTO POR CADA DE BLOQUES INDIVIDUALES
IMPACTO POR DESLIZAMIENTOS (ROTACIONALES / TRASLACIONALES)
IMPACTO POR FALLA EN UN TALUD DE CORTE
IMPACTO POR DEFORMACIN DIFERENCIAL DEL TERRENO /MOVIMIENTO LENTO
IMPACTO POR REPTAMIENTO DE MASAS PROFUNDAS
IMPACTO POR FLUJO DE DETRITOS / LODO
Figura 2.1 Esquema de formas de impacto por diferentes tipo de mecanismos de falla (Adaptado de Landslide Hazard and Risk Assessmet , Course on Geo-information for Natural Disaster Reduction, Deparment of geography, International Institute for Geo-information Science and Earth Observation)
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se basa en la hiptesis que a partir de la evaluacin de los factores intrnsecos es posible conocer la condicin de susceptibilidad o fragilidad natural de la ladera a la inestabilidad, y con los factores detonantes es posible determinar las condiciones de falla o umbrales de disparo8. Las escalas de trabajo para evaluacin de la amenaza por deslizamiento estn en consecuencia determinadas por la unidad de anlisis9 que se utilice y los niveles de resolucin bajo los cuales sea posible y deseable evaluar los factores intrnsecos y detonantes. Para propsitos de ordenamiento territorial es recomendable utilizar al menos tres niveles de escala10 para la planificacin y organizacin de este tipo de estudios, as: Escala general (1:25.000 1: 10.000) Se utiliza como primer nivel de evaluacin gruesa de la condicin de estabilidad de las reas de ladera a partir de informacin
bsica del relieve, geologa, geomorfologa y ocurrencia histrica de eventos, principalmente. Es til para diagnstico, es decir, delimitacin de reas propensas, caracterizacin general de los principales mecanismos de falla y sus caractersticas, reconocimiento de principales elementos expuestos, entre otras. A partir de estos resultados es posible planificar y priorizar un programa de estudios complementarios de mayor detalle. En este nivel el nfasis es el conocimiento de la amenaza y existen limitaciones para adelantar un anlisis de vulnerabilidad y riesgo. Escala intermedia (1:10.000 a 1:5.000) Esta escala es pertinente para la evaluacin de reas priorizadas en los estudios de escala general. Por el nivel de resolucin es posible obtener informacin cuantitativa y cualitativa de cada uno de los factores de anlisis (intrnsecos y detonantes), localizacin y caractersticas principales de
Tabla 2.1 Factores que controlan la condicin de estabilidad de una ladera

Relieve: pendiente, tipo de perfil Geologa: caractersticas de los materiales y la estructuras ( fracturas, diaclasas, etc.) Geotecnia: comportamiento geomecnico y dinmico de los materiales Geomorfologa: morfognesis, morfodinmica y morfometra Drenaje: caractersticas del drenaje superficial y subsuperficial Cobertura Vegetal: tipo y caractersticas de la vegetacin Sismos: fenmeno que impone cargas dinmicas al talud Precipitacin: alteracin de las condiciones de saturacin de los suelos Intervencin antrpica: las actividades del ser humano alteran las condiciones fsicas de esfuerzos, morfologa y drenaje
FACTORES INTRNSECOS
FACTORES DETONANTES
8 Un ejemplo es la denominada lluvia crtica que se refiere a las condiciones de intensidad y duracin de la precipitacin por encima de las cuales se disparan deslizamientos en un rea especfica. 9 Desde la geomorfologa es posible definir unidades que tienen relacin jerrquica: vertiente, valles, laderas, taludes, por ejemplo. 10 Los rangos de escala sugeridos son de carcter indicativo y se pueden ajustar de acuerdo con la extensin del municipio y las caractersticas particulares de sus reas de ladera. Lo importante es diferenciar los diferentes niveles.
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los deslizamientos existentes, evidencias de deslizamientos antiguos, principales conflictos de uso del suelo en relacin con los procesos de inestabilidad. As mismo, es posible identificar y localizar reas construidas, infraestructura y poblacin expuesta, y por lo tanto hacer aproximaciones (generalmente cualitativas) para la valoracin de la vulnerabilidad y el riesgo. Escala de detalle (1: 2.000 y mayores) Este nivel de detalle debe utilizarse frente a problemas especficos de riesgo de deslizamiento. Corresponde al estudio detallado del fenmeno de inestabilidad con tcnicas de modelamiento cuantitativo; supone la ejecucin de programas amplios de exploracin del subsuelo (perforaciones, instrumentacin, toma de muestras, etc.) y ensayos de laboratorio. En este nivel se tiene informacin de detalle sobre la poblacin, edificaciones e infraestructura y actividades econmicas expuestas, y por lo tanto es un nivel adecuado para desarrollar evaluaciones de vulnerabilidad y riesgo. Tpicamente este nivel de anlisis se utiliza para precisar y ampliar en el territorio ciertas disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial a travs de otros instrumentos de gestin como las licencias de urbanismo y construccin, por ejemplo. As mismo los resultados de estos anlisis proveen soporte tcnico para definir la factibilidad tcnica de mitigacin y facilitar la toma de decisin, por ejemplo, para el reasentamiento de familias. Se entiende entonces que el estudio y modelamiento de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo por deslizamientos para propsitos de ordenamiento territorial, es necesariamente un proceso de aproximacin que parte de estudios / zonificaciones de nivel general y detalla progresivamente sobre fenmenos y reas
especficas que se van identificando y priorizando.
2.1.4. Metodologas
Las metodologas utilizadas para la zonificacin de la amenaza pueden clasificarse en cuatro grupos principales, a saber: ocurrencia histrica, mtodos heursticos, mtodos estadsticos y mtodos determinsticos. La Tabla 2.2 indica la pertinencia de estas metodologas segn el nivel de detalle o escalas de trabajo. Al respecto es conveniente resaltar lo siguiente: En cada uno de estos grupos existe un nmero muy amplio de metodologas que son modificadas y adaptadas en las regiones y pases de acuerdo con las caractersticas propias de sus territorios y la prctica cotidiana de actividades relacionadas con las ciencias de la tierra y la ingeniera. No todas las metodologas tienen el mismo nivel de resolucin, es decir, alcance en la caracterizacin de los factores intrnsecos y detonantes y por ello se restringe su uso para ciertas escalas de trabajo. A mayor nivel de detalle, mayor es la demanda de recursos humanos, tecnolgicos, econmicos y de tiempo. Por ello, el xito de un programa de evaluacin de la amenaza por deslizamiento radica en lograr un adecuado balance entre las necesidades de conocimiento, los recursos disponibles, las escalas de trabajo pertinentes y la priorizacin de reas de estudio.
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Tabla 2.2 Tipos de metodologas para zonificacin de la amenaza por deslizamiento y utilidad segn la escala de y trabajo (Adaptado del ITC)
METODOLOGAS DE ANLISIS Y SNTESIS DESCRIPCIN ESCALA GENERAL ESCALA INTERMEDIA ESCALA DE DETALLE
Ocurrencia Histrica
Zonificacin directa a partir de inventarios de deslizamientos: tipo y caractersticas, relacin con lluvias y sismos histricos.
Anlisis Heurstico
Anlisis cualitativo o semi cuantitativo, combinacin de factores a partir del criterio de expertos y/o reglas de decisin.
Anlisis Estadstico
Mtodos matemticos indirectos que utilizan anlisis estadsticos de algunos factores para la zonificacin de la amenaza. Pueden ser de tipo univariado o multivariado
Mtodos Determinsticos
Mtodos analticos de equilibrio lmite o relaciones esfuerzo deformacin
Nota:
1: No usado; 2: Uso limitado; 3: Muy til
En relacin con los mtodos de evaluacin de vulnerabilidad y riesgo por deslizamiento, la oferta de metodologas es mucho ms restringida por la naturaleza del fenmeno y las limitaciones de pronstico que ya se mencionaron. Al respecto pueden mencionarse los siguientes: Mtodos cuantitativos: comprende mtodos probabilsticos y determinsticos que son aplicables en escala de detalle, especialmente en el estudio de deslizamientos complejos o como parte de los anlisis de ingeniera de grandes obras de infraestructura como presas y puentes. En estos casos mediante la modelacin
numrica es posible evaluar el efecto de las deformaciones del terreno sobre las instalaciones y estructuras. Por el costo y detalle de la informacin requerida, estos mtodos tienen aplicacin muy limitada para fines de ordenamiento territorial. Mtodos semi - cuantitativos: son mtodos que combinan la caracterizacin cuantitativa de algunas variables con la cualificacin de la vulnerabilidad o el riesgo. Estos mtodos son de frecuente utilizacin en escala intermedia y de detalle, aunque como se comentar adelante presentan dificultades para su interpretacin para fines de ordenamiento territorial.
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Mtodos cualitativos: son de frecuente utilizacin para la cualificacin de la vulnerabilidad no fsica, es decir, la vulnerabilidad social, institucional, ambiental, entre otras. En este caso se utilizan variables socio econmicas para caracterizar la poblacin y su entorno, como elemento diferenciador de vulnerabilidad frente a los deslizamientos. Adelante se discutir en detalle la pertinencia y limitaciones de este tipo de estudios en el ordenamiento territorial.
procesos de inestabilidad y las categoras de susceptibilidad o amenaza. En el primer caso, se trata de representar y espacializar el tipo y caractersticas del fenmeno de inestabilidad (ej. cadas, flujos, deslizamientos); y en segundo caso se representan categoras de susceptibilidad o amenaza11. El proceso lgico para interpretar estos resultados en procesos de ordenamiento territorial, parte de entender el significado espacial de los fenmenos y su relacin con los usos y actividades que se desarrollan en su rea de influencia. Esto es particularmente crtico en el caso de los deslizamientos y por ello se hacen las siguientes consideraciones: Son necesarios y tiles tanto los mapas de procesos como los de categoras de amenaza, en especial para escalas intermedia y de detalle. No son suficientes los mapas de categoras de amenaza. Lo ideal es unificar la informacin en cada escala. Es recomendable asegurar que los mapas de amenaza tengan de manera explcita los criterios de categorizacin utilizados. Por la naturaleza y carcter local de los deslizamientos, los mapas de amenaza, vulnerabilidad y riesgo deben ser actualizados con mayor frecuencia que otros fenmenos naturales.
2.1.5. Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo

Siempre que los resultados de estos estudios concluyen normalmente en mapas de amenaza, vulnerabilidad o riesgo, categorizados, conviene hacer algunas precisiones de las implicaciones de estas representaciones en la interpretacin de los resultados y toma de decisin en el proceso de ordenamiento y gestin territorial. La Tabla 1.3 presenta una relacin de los mapas frecuentemente utilizados segn la representacin de la amenaza, el nivel de resolucin, los parmetros o variables utilizados e indica su alcance y utilidad. Como se puede observar son dos las alternativas ms utilizadas para la representacin de la amenaza por deslizamientos: los
11 Frecuentemente estas categoras estn expresadas como alto, medio , bajo, por ejemplo.
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TABLA 2.3 ALTERNATIVAS DE REPRESENTACIN DE LA AMENAZA, VULNERABILIDAD O RIESGO POR DESLIZAMIENTO

ALTERNATIVAS DE REPRESENTACIN NIVEL DE RESOLUCIN PARMETROS / VARIABLES ALCANCE Y UTILIDAD DE LOS MAPAS
Reciben diferentes nombres como mapa morfodinmico o mapa de procesos, entre otros. En esta escala es posible identificar grandes y medianos deslizamientos, grandes cicatrices de antiguos deslizamientos, depsitos de ladera y conos de depositacin. Son tiles para tener un panorama general de la dinmica histrica y actual de las reas de ladera. En esta escala es posible diferenciar deslizamientos particulares, evidencias de deslizamientos, grandes cicatrices de antiguos deslizamientos, depsitos de ladera y conos de depositacin. Son tiles para la zonificacin de reas inestables, identificacin y priorizacin de reas donde se requieren estudios de mayor detalle, identificacin de principales elementos expuestos.
Escala General
Tipo y direccin del movimiento, reas aproximadas afectadas
Los procesos de inestabilidad y sus caractersticas
Escala Intermedia
Delimitacin de deslizamientos especficos: tipo y direccin del movimiento, rea, altura, trayectoria Morfometra detallada de deslizamientos especficos, evolucin del movimiento, caracterizacin detalladas de factores intrnsecos y detonantes
Escala de Detalle
Los mapas, perfiles, esquemas en esta escala proveen informacin de detalle sobre deslizamientos particulares, esto es, las caractersticas morfomtricas de la ladera, su composicin y estructura, caractersticas geomecnicas de los materiales, mecanismos de falla y trayectorias de movimiento probables, entre otra informacin. Estos anlisis son tiles para la zonificacin de la amenaza por deslizamientos especficos, anlisis de vulnerabilidad y riesgo, identificacin y diseo de medidas de mitigacin.
Escala General
Principales caractersticas topogrficas, geolgicas, geomorfolgicas y de lluvia
Ofrecen la zonificacin de la susceptibilidad a la inestabilidad o amenaza relativa, expresada en categoras (ej. alta, media y baja), a partir de la caracterizacin gruesa y comparacin de algunos de los factores intrnsecos (ej. topografa, geologa y geomorfologa) y en algunas ocasiones de la lluvia como factor detonante. En este nivel de resolucin la zonificacin tiene un carcter indicativo, es decir, que es til para orientar y priorizar algunas polticas y decisiones generales de manejo e intervencin de las reas susceptibles o propensas a la inestabilidad. Utilidad: No es recomendable a partir de estos mapas definir restricciones o condicionamientos en reas urbanas, si es necesario, pueden ser de carcter temporal mientras se elaboran estudios de mayor detalle en las reas priorizadas. Tienen mayor utilidad para reas rurales extensas. Es til para definir grandes lneas de accin, priorizar reas de intervencin y estructurar programas de estudios de mayor detalle. Ofrecen la zonificacin de la susceptibilidad a la inestabilidad o amenaza relativa, expresada en categoras (ej. alta, media y baja), a partir de la caracterizacin cuantitativa y comparacin de todos de los factores intrnsecos y los factores detonantes. Este nivel de resolucin es adecuado para la delimitacin de las reas inestables y de mayor susceptibilidad o amenaza para propsitos de ordenamiento territorial. Utilidad: Es muy til en reas urbanas para definir restricciones o condicionamientos diferenciando reas ocupadas y no ocupadas. No es un nivel de resolucin suficiente para resolver aspectos regulatorios a nivel de manzanas o predios. Tiene limitaciones de aplicacin en reas rurales extensas. Es til para definir los programas y proyectos de reduccin de riesgo para un Plan de Ordenamiento Territorial, priorizar reas de intervencin y definir las necesidades de estudios de detalle. Proveen informacin cuantitativa de la amenaza, probabilidad de ocurrencia, volumen de masa inestable, mecanismos de falla, umbrales de lluvia y/o sismo detonante, entre otra informacin. Normalmente en este nivel de detalles no se utilizan categoras de amenaza relativa. Utilidad: Es muy til en reas urbanas para definir restricciones o condicionamientos en reas expuestas a fenmenos especficos de inestabilidad a nivel de manzanas o predios. No es aplicable en reas rurales extensas. Es til para definir medidas especficas de mitigacin (ej. obras de estabilizacin), necesidades de reasentamiento de familias y en general anlisis de mitigabilidad.
Categoras de susceptibilidad de amenazas
Escala Intermedia
Factores intrnsecos (topografa, geologa, geotecnia, geomorfologa, cobertura) y factores detonantes (lluvia, sismos, actividades antrpicas)
Escala de detalle
Factores intrnsecos y detonantes de la unidad de anlisis: talud o ladera
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Mapa 1: Ejemplo de mapa de procesos a escala de detalle (FOPAE, 2003)
Mapa 2: Ejemplo de mapa de zonificacin de amenazas por remocin en masa escala de detalle (DPAE, 2003)
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2.1.6. Mitigabilidad
Un deslizamiento es un fenmeno frente al cual el ser humano tiene muchas posibilidades de control y mitigacin. Sin embargo, cuando se enfrentan grandes reas de ladera ambientalmente degradadas con diversos procesos de inestabilidad y erosin y, adems, densamente urbanizadas, las posibilidades de mitigacin se ven seriamente limitadas por la magnitud de las obras requeridas, las restricciones econmicas de los gobiernos y las dinmicas sociales y culturales de la poblacin. Por ello, es muy frecuente que en un proceso de ordenamiento y gestin territorial en reas afectadas por deslizamientos, los gobiernos tengan que enfrentar situaciones que les exige definir explcitamente si el riesgo es o no mitigable. La mitigabilidad se puede entender como una condicin en la que es factible tcnica, econmica, social y polticamente intervenir un territorio para reducir el riesgo de deslizamiento a efectos de que permanezcan la poblacin, la infraestructura y las actividades econmicas dentro de mrgenes razonables y socialmente aceptables de seguridad. En el contexto del ordenamiento territorial es una declaracin que la autoridad hace sobre un territorio para restringir o condicionar los usos y ocupaciones actuales y futuros, dada una condicin de riesgo de deslizamiento existente. Siempre que es finalmente una decisin poltica, no puede existir una frmula o procedimiento nico para su definicin. A continuacin se relacionan algunas consideraciones prcticas que pueden ser tiles en procesos de ordenamiento territorial: La mitigabilidad es pertinente solamente en reas ocupadas (desarrollo urbano e
infraestructura) expuestas a la amenaza de deslizamientos. Es principalmente un problema propio del ordenamiento de las reas urbanas. En las reas rurales el enfoque predominante es de conflictos de uso del suelo. En las reas no ocupadas del rea urbana expuestas a amenaza de deslizamiento, no existe condicin de riesgo y por lo tanto all no puede existir un problema de mitigabilidad. El anlisis de mitigabilidad se facilita en la medida en que se relacione con problemas especficos de inestabilidad, en los que sea posible delimitar con la mayor precisin posible el rea afectada, las caractersticas del deslizamiento, los elementos expuestos, la poblacin y sus caractersticas y las alternativas de mitigacin. Por ello, estos anlisis deben llevarse a cabo localmente a partir de estudios de nivel de detalle. La definicin de la mitigabilidad a escala general o intermedia involucra altsima incertidumbre y conduce casi con seguridad a problemas de aplicabilidad. La declaracin de un rea urbanizada como de riesgo de deslizamiento no mitigable es una de las decisiones que tiene mayores implicaciones econmicas, sociales y polticas. Ello enfrenta al gobierno fundamentalmente a dos lneas de accin: la reubicacin de la poblacin e infraestructura all asentada y el diseo e implementacin de una estrategia de recuperacin y manejo de dichas reas. Por lo anterior, estas decisiones deben soportarse en estudios detallados de amenaza, vulnerabilidad y riesgo. Estos ltimos cobran especial importancia dado que facilitan la evaluacin beneficio/costo,
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as como los procesos de concertacin con los actores sociales involucrados. Los programas de reasentamiento de familias es una consecuencia casi obligada cuando se incorpora este concepto de riesgo no mitigable por deslizamiento en las polticas e instrumentos de planificacin territorial. De all que su diseo e instrumentacin normativa e institucional debe considerarse como parte integral del proceso de ordenamiento del territorio.
hidrometereolgico. Como fenmeno natural son de segundo orden, es decir, que son consecuencia de eventos antecedentes, principalmente las lluvias. Como en el caso de los deslizamientos, la actividad antrpica es un agente contribuyente o desencadenante de las inundaciones en tanto modifica la cobertura del suelo, altera el curso y seccin de los cauces, construye obras hidrulicas de regulacin, ocupa reas de amortiguamiento, embalsa volmenes importantes de agua y altera globalmente las condiciones hidrometereolgicas (cambio climtico), entre muchos otros efectos. De all que las inundaciones pueden ser clasificadas en naturales y antrpicas segn se muestra en la Tabla 2.4. El carcter espacial y temporal de las inundaciones vara ampliamente segn el tipo de inundacin, siendo la inundacin por desbordamiento de cauces por lluvias intensas la que con mayor frecuencia causa desastres12. An as, la extensin del rea afectada y la intensidad de la inundacin varan segn el tipo de corriente (pendiente, caudal, sedimentos, seccin, etc.), la intensidad y duracin de las lluvias y las caractersticas fsicas de las reas adyacentes (pendiente, cobertura).
2.2. INUNDACIONES 2.2.1. Caractersticas bsicas

Las inundaciones son eventos de acumulacin temporal de agua fuera de los cauces y reas de reserva hdrica de las redes de drenaje (naturales y construidas). Se presentan debido a que los caudales de escorrenta superan la capacidad de retencin e infiltracin del suelo y/o la capacidad de transporte de los canales. Las inundaciones son eventos propios y peridicos de la dinmica natural de las cuencas hidrogrficas controlada por sus propias caractersticas fsicas y su entorno
Tabla 2.4 Clasificacin de las inundaciones NATURALES

Empozamiento por lluvia Zonas bajas Zonas planas impermeables Desbordamiento De lagos De corrientes (ros, quebradas, arroyos) Represamiento Confluencias de cauces Coincidencia de crecientes Deslizamientos Palizada Mareas
ANTRPICAS
Empozamiento por lluvia Deficiencia de drenaje Obstculos, obstrucciones Desbordamiento De embalses De canales Represamiento Por obstruccin del cauce Por descargas de caudal Mal manejo del recurso Alteracin de cursos de agua
12 Por esta razn en esta gua se hace nfasis en este tipo de inundacin.
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Una inundacin puede ser caracterizada a travs de los siguientes parmetros: rea, profundidad, velocidad de flujo, tasa de inundacin, tiempo de arribo, tiempo de inundacin y perodo de retorno de la creciente. La intensidad de la inundacin se puede expresar a travs de uno de ellos o su combinacin (ej. el producto de la profundidad por la velocidad de flujo). El fenmeno de inundacin es caracterstico (relacin frecuencia intensidad) de cada corriente particular (ro, quebrada, arroyo, etc.) pero correlacionado con la cuenca a la cual pertenece. Por ello en el manejo del riesgo de inundacin es necesario considerar integralmente las cuencas o microcuencas y su efecto especfico sobre los ros de inters.
mayor es el dao de los elementos expuestos por el deterioro causado por el contacto con el agua. Finalmente el tipo y contenido de slidos puede aumentar el dao por mayor energa de impacto, as como por exposicin directa sobre los elementos expuestos (ej. residuos de lodo y sustancias orgnicas). En general las personas son muy vulnerables a inundaciones rpidas y torrenciales; la profundidad de inundacin aumenta la probabilidad de muertes especialmente de nios, ancianos y personas discapacitadas; y el tiempo de inundacin incrementa la afectacin a la salud y economa de la poblacin expuesta. El dao sobre los elementos materiales (edificaciones e infraestructura) y las actividades econmicas vara ampliamente de acuerdo con su naturaleza. As por ejemplo, mientras el dao de edificaciones en mampostera confinada es relativamente menor en inundaciones lentas, aun a profundidades importantes, en edificaciones de adobe/bareque bastan profundidades entre 0,5m y 1,0 m para causar daos importantes sobre sus muros y cimientos. El efecto de la inundacin sobre una escuela o un hospital probablemente est mayormente determinado por el tiempo en el cual se suspende el servicio, que por los daos fsicos de algunos de sus elementos.

El efecto de la inundacin sobre los elementos expuestos depende principalmente de la profundidad de inundacin, la velocidad del flujo, el tiempo de inundacin y el tipo y contenido de slidos. En relacin con las inundaciones por desborde, la velocidad de flujo est relacionada con la energa de impacto que es baja en inundaciones lentas y muy alta en inundaciones rpidas. Si a ello se agrega el efecto de la profundidad, se comprende que a mayor profundidad mayor es el impacto13. As mismo, a mayor tiempo de inundacin,
13 Por ello algunas metodologas proponen evaluar la intensidad de la inundacin como el producto de estos dos parmetros
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Dada esta amplitud en las caractersticas del fenmeno de inundacin y su efecto sobre los elementos expuestos, los anlisis de vulnerabilidad pueden resultar muy dispendiosos. Por ello se recomienda focalizarlos territorialmente (sectores crticos), as como para ciertos elementos expuestos de mayor significado o importancia (ej. instalaciones esenciales). Es comn que en la prctica se hagan simplificaciones como no considerar la resistencia de las edificaciones como criterio diferenciador (por la variacin y bajo porcentaje de dao) y acotar los anlisis de vulnerabilidad a partir de las diferencias de exposicin y resiliencia.
sobre caractersticas de probables crecientes en los puntos de inters (hidrogramas de salida) y la capacidad hidrulica. Ello facilita la identificacin de sitios crticos por desborde pero, dado que no delimita las posibles reas de inundacin y sus caractersticas, se tienen limitaciones para realizar anlisis de vulnerabilidad y riesgo. Escala de detalle (1: 2000 y mayores) En este rango se llevan a cabo el modelamiento hidrulico de crecientes segn el alcance que se describe en el siguiente numeral. Corresponde al mayor nivel de resolucin y caracterizacin de la amenaza y en consecuencia provee insumos para los anlisis de vulnerabilidad y riesgo. En este nivel se tiene informacin de detalle sobre la poblacin, edificaciones, e infraestructura y actividades econmicas expuestas. Por ello es el nivel de mayor utilidad para definicin de medidas de reduccin y control del riesgo, en especial en los sectores o tramos de ro prioritarios.
2.2.3 Escalas de trabajo

Para los anlisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, las escalas de trabajo estn determinadas por las caractersticas de la cuenca, la corriente en estudio y el nivel de resolucin que desee obtener para caracterizar el fenmeno. Una clasificacin til es la siguiente: Escala general (1:25.000 y menores) Se utiliza para anlisis geomorfolgicos. En este nivel, el nfasis es el conocimiento de la amenaza y particularmente de eventos histricos. Los anlisis multi - temporales son muy tiles para delimitar variaciones de la trayectoria de los ros y reas de inundacin. Por la baja resolucin existen limitaciones para adelantar anlisis de vulnerabilidad y riesgo. Escala intermedia (1:10.000 a 1:5.000) Este rango de escalas es frecuentemente utilizado para desarrollar el modelamiento hidrolgico en corrientes segn el alcance que se describe en el siguiente numeral. En este nivel hay un mayor conocimiento
2.2.4. Metodologas
Las fases utilizadas para estudiar y modelar el fenmeno de crecientes fluviales son tres, a saber: anlisis geomorfolgico, modelamiento hidrolgico y modelamiento hidrulico. La Tabla 2.5 resume el alcance, ventajas y limitaciones de cada una de ellas. Como se puede observar, en este caso se sigue un proceso lgico de aproximacin al fenmeno de manera que, a diferencia de los deslizamientos donde es posible llevar a cabo estudios independientes a diferentes escalas, en este caso es necesario seguir dichas fases para la realizacin de los estudios. Los anlisis de vulnerabilidad y riesgo corresponden a una fase posterior al modelamiento hidrulico.
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Tabla 2.5 FASES Y METODOLOGAS PARA EL MODELAMIENTO DE INUNDACIONES

FASE ALCANCE METODOS / INSTRUMENTOS
Anlisis Geomorfolgico Escalas de trabajo (1:50.000 1.10.000)
Estudio de la dinmica fluvial a partir del anlisis multitemporal y las evidencias de terreno. Se busca hacer el mapeo de datos histricos de inundacin (cotas y extensiones), caractersticas del sistema fluvial (paleocauces, terrazas, diques naturales, conos de depositacin), dinmica de taludes del cauce ( deslizamientos, zonas de erosin/sedimentacin, rpidos), estimacin de perodos de retorno e identificacin de principales elementos expuestos (reas pobladas, actividades agrcolas, infraestructura)
Interpretacin y anlisis de imgenes y cartografa, reconocimiento de campo
Modelamiento Hidrogrfico Escalas de trabajo (1:50.000 1.10.000)
A partir del anlisis de datos histricos metereolgicos (precipitacin, evaporacin, temperatura) e hidromtricos (caudales), de las caractersticas de la cuenca y de las corrientes, se busca construir modelos de caudales mximos para diferentes perodos de retorno (hidrogramas) la capacidad hidrulica (relacin caudal lmina de agua en una seccin) en diferentes puntos de inters del ro.
Mtodos estadsticos, modelos unidimensionales
Modelamiento Hidrulico Escalas de trabajo (1:5.000 y mayores)
Con base en los caudales estimados en el modelo hidrolgico, se lleva a cabo la modelacin de las condiciones de las condiciones de flujo en las corrientes y tramos de inters. Requiere informacin detallada de topografa, batimetra de los tramos de cauce y otras caractersticas como sedimentos, rugosidad, condiciones de borde, entre otras. A travs de esta modelacin se determina la distribucin espacial de la inundacin, profundidad, velocidad, tiempo de arribo y duracin, entre otras caractersticas.
Modelos matemticos 1D y 2D, como: HEC RAS LISFLOOD 2D DELF FLS MIKE 21
En esencia, mediante el anlisis geomorfolgico, se busca reconstruir y caracterizar la dinmica histrica del ro a partir de los anlisis multi-temporales y las evidencias de terreno. Ello constituye una primera aproximacin al conocimiento de la amenaza y es muy til cuando hay limitaciones de recursos econmicos. El modelamiento hidrolgico permite conocer la respuesta del sistema fluvial a los eventos climatolgicos, es decir, la relacin entre precipitacin, caudales y perodos de retorno. El modelamiento hidrulico busca establecer las caractersticas fsicas de la inundacin en un tramo especfico del ro. De esta forma, mediante los modelos hidrolgicos e hidrulicos, es posible disear escenarios de inundacin para diferentes perodos de retorno, los cuales son de gran utilidad para ordenamiento territorial como se explicar adelante.
Siempre que estos modelos se basan en mtodos probabilsticos y por lo tanto requieren registros histricos de lluvia y otra informacin hidrometereolgica, la existencia de redes de monitoreo y de registros constituyen frecuentemente una de las principales limitaciones para llevar a cabo estos anlisis. Por ello es importante advertir que, si bien es deseable para el proceso de planificacin territorial contar con estos modelos prospectivos de posibles inundaciones futuras, si ello no es factible por limitaciones de recursos o informacin, igualmente a partir de la informacin histrica se puede avanzar en la incorporacin de criterios de reduccin de riesgo en la planificacin territorial. Un adecuado programa de estudios de la amenaza por inundacin debe lograr un balance entre el tipo y resolucin de
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los resultados deseables, los recursos tecnolgicos y econmicos y la informacin histrica disponible. Es deseable desarrollar los anlisis de vulnerabilidad y riesgo en escala de detalle a partir del modelamiento hidrulico, que ofrece la mayor informacin de las caractersticas de inundacin y por lo tanto facilita la determinacin de funciones de dao y el clculo de prdida probable. Sin embargo, en escalas intermedia y general es posible hacer aproximaciones gruesas utilizando metodologas simplificadas que frecuentemente se centran en la exposicin como factor determinante de la vulnerabilidad, las caractersticas sociales de las comunidades y factores de dao generales por grandes sectores (vivienda, cultivos, ganadera, etc.). La informacin de prdidas causadas en inundaciones histricas es muy til para determinar estos factores.
la amenaza por inundacin son: procesos histricos de inundacin y categoras de amenaza relacionadas con parmetros como perodo de retorno, profundidad y velocidad. Al respecto se hacen las siguientes consideraciones: Dado que normalmente las inundaciones por desbordamiento pueden involucrar amplias extensiones de terreno y que cualquier medida que se adopte puede afectar un gran porcentaje de poblacin y de actividades econmicas, es recomendable que la delimitacin de las reas de amenaza y su categorizacin estn relacionadas hasta donde sea posible con los parmetros fsicos caractersticos de la inundacin. Ello reducir la ambigedad en el significado de cada categora, permitir priorizar las reas crticas y facilitar su interpretacin para el ordenamiento y la gestin territorial. Los criterios para relacionar parmetros de la inundacin con categoras de amenaza varan entre pases y principalmente de acuerdo con el contexto local. As por ejemplo, utilizar un perodo de retorno de 25 aos para definir las reas de Alta Amenaza puede resultar excesivo en un rea urbana densamente poblada y no as en ciertas reas rurales. En otro caso, por ejemplo, podra utilizarse como criterios un perodo de retorno de 10 aos y profundidad de inundacin igual o mayor a 1m, con lo cual el rea afectada ser menor, no solamente porque se redujo el perodo de retorno, sino porque se estableci tambin un lmite de profundidad de inundacin. En sntesis, la categorizacin de la amenaza por inundacin es a la vez un ejercicio tcnico de interpretar y combinar los parmetros del fenmeno y una decisin poltica
2.2.5 Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo

Siempre que los resultados de estos estudios concluyen normalmente en mapas de amenaza, vulnerabilidad o riesgo, categorizados, conviene hacer algunas precisiones de las implicaciones de estas representaciones en la interpretacin de los resultados y toma de decisin en el proceso de ordenamiento y gestin territorial. La Tabla 2.6 presenta una relacin de los tipos de mapas frecuentemente utilizados segn las alternativas de representacin de la amenaza, el nivel de resolucin, los parmetros o variables utilizados, e indica en cada caso el alcance y utilidad de cada uno de ellos. Como se puede observar, las alternativas ms utilizadas para la representacin de
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TABLA 2.6 ALTERNATIVAS DE REPRESENTACIN DE LA AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR INUNDACIN

ALTERNATIVAS DE REPRESENTACION NIVEL DE RESOLUCION PARAMETROS / VARIABLES ALCANCE Y UTILIDAD DE LOS MAPAS
Escala general e intermedia
Dinmica de corriente (terrazas, antiguos cauces, diques, conos, zonas de erosin)
Los procesos histricos de inundacin
Corresponden a mapas producto de los anlisis geomorfolgicos, que incorporan informacin cartogrfica e imgenes (multitemporal), reconocimiento de campo y conocimiento local de las comunidades. Presentan la delimitacin de reas histricamente inundables, variaciones del curso de cauces (meandros, paleo cauces), reas de erosin y depositacin, y en algunos casos se alcanzan estimativos perodos de retorno aproximados. Son tiles para tener un panorama general de la dinmica histrica y actual de ro y del tipo e intensidad de las inundaciones presentadas en el pasado. A partir de esta informacin es posible hacer un primer desarrollo de disposiciones de regulacin de las reas inundables as como identificar proyectos de mitigacin.
Escala Detalle
reas de inundacin histrica
Generalmente corresponden a la categorizacin cualitativa de las reas de inundacin determinadas mediante los anlisis geomorfolgicos, y por lo tanto el alcance y utilidad del mapa es la misma que la descrita anteriormente. Es recomendable que dicha categorizacin est asociada con alguna medida de regulacin o inversin.
Escala General
reas de inundacin histrica
Generalmente corresponden a la categorizacin cualitativa de las reas de inundacin determinadas mediante los anlisis geomorfolgicos, y por lo tanto el alcance y utilidad del mapa es la misma que la descrita anteriormente. Es recomendable que dicha categorizacin est asociada con alguna medida de regulacin o inversin.
Categoras de amenaza
Escala Intermedia
reas de inundacin y perodos de retorno
Ofrecen categoras de amenaza relacionadas con las reas expuestas a inundacin para diferentes perodos de retorno (ej. 10, 25, 50 y 100 aos). Son los de uso ms extendido en el nivel municipal para la planificacin territorial. Utilidad: Es muy til en reas urbanas para definir restricciones o condicionamientos diferenciando reas ocupadas y no ocupadas. No es un nivel de resolucin suficiente para resolver aspectos regulatorios de detalle. Es til para definir los programas y proyectos de reduccin de riesgo para un Plan de Ordenamiento Territorial, priorizar reas de intervencin y definir las necesidades de estudios de detalle.
Escala de detalle
reas de inundacin, perodo de retorno, profundidad y velocidad de inundacin
Las categoras de amenaza se establecen mediante la combinacin de dos o ms parmetros de la inundacin: perodo de retorno, profundidad, velocidad de inundacin. Permiten precisar con mejor resolucin las reas crticas de manejo. Utilidad: Es muy til en reas urbanas para definir restricciones y condicionamientos en reas expuestas a inundaciones. Es til para definir programas de mitigacin, necesidades de reasentamiento de familias, puntos crticos.
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Mapa 3: Ejemplo de mapa de reas de inundacin histrica a escala general (OXFAM - FUNDEPCO, 2008)
de armonizar estos anlisis a la realidad econmica y social. Como se explica en el siguiente numeral, debido a las caractersticas de mitigabilidad del fenmeno de inundacin, los mapas de amenaza, vulnerabilidad y riesgo deben ser ajustados frecuentemente en la medida en que avanzan las obras de mitigacin, especialmente cuando se trata de barreras hidrulicas.
(positivos o negativos) aguas abajo y/o aguas arriba del municipio. Ahora bien, en el marco de actuacin del ente territorial, el riesgo de inundacin tiene amplias posibilidades tcnicas de mitigacin en relacin con las cuales conviene hacer los siguientes comentarios: La mitigabilidad se puede entender como una condicin en la que es factible tcnica, econmica, social y polticamente intervenir un territorio para reducir el riesgo de inundacin a efectos de que permanezcan la poblacin, la infraestructura y las actividades econmicas dentro de mrgenes razonables y socialmente aceptables de seguridad. En el contexto del ordenamiento territorial es una declaracin que la autoridad hace sobre un territorio para restringir o condicionar los usos y ocupaciones actuales y futuros dada una condicin de riesgo de inundacin existente. En el contexto del ordenamiento territorial, la decisin de mitigacin del riesgo de inundacin y su implementacin es del mbito de la poltica pblica, esto es, la unidad de anlisis e intervencin es el ro o la cuenca y la definicin de las medidas de mitigacin deben atender el inters general sobre el particular. Por ello en la planificacin y gestin territorial, tanto la afectacin por amenaza o riesgo de inundacin, as como la mitigacin, se hace en bloque para las reas y comunidades expuestas. En otras palabras, a diferencia de los deslizamientos donde en ocasiones es posible manejar el riesgo a nivel de predios o sectores individuales, en este caso la mitigacin no se puede definir a partir de intervenciones individuales predio a predio.
Como se explic en la parte inicial, el fenmeno de inundacin es la respuesta de un sistema de drenaje (cuenca) a cambios o variaciones climatolgicas o intervenciones antrpicas, y por ello las posibilidades de mitigacin del riesgo por inundacin igualmente dependen de la capacidad de intervenir en los diferentes factores que determinan el comportamiento de dicha red de drenaje fluvial. En otras palabras, en rigor, la mitigacin del riesgo de inundacin no es un problema de tramos o sectores del ro sino, y ante todo, de una unidad hdrica (el ro) que se relaciona con otra red de corrientes con las que conforman una cuenca hidrogrfica. Esta consideracin tiene implicaciones prcticas importantes en la planificacin y gestin territorial: en primer lugar es necesario explicitar las limitaciones que en lo correspondiente tiene el ente territorial (municipio, distrito, cantn) por fuera de sus lmites poltico - administrativos14. En segundo lugar, entender que las disposiciones e intervenciones que se hagan en el ro y su cuenca tendrn necesariamente efectos
14 Es por esta razn que los programas integrales de control de inundaciones son casi siempre programas supra municipales.
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Es recomendable tener especial cuidado en otorgar carcter de temporalidad a las restricciones y condicionamientos que se definan en el POT por razones de amenaza o riesgo por inundacin, cuando dicha condicin pueda modificarse con la implementacin de los programas o proyectos de mitigacin definidos. El ejemplo tpico es la construccin de una presa de regulacin o una barrera hidrulica (diques), que son proyectos importantes que normalmente demandan varios aos para su diseo y construccin. Entre tanto, podran adoptarse algunas restricciones y condicionamientos transitorios en las reas de influencia de dichos proyectos. En el caso de las inundaciones, la condicin de riesgo no mitigable se circunscribe a la franja o ronda hidrulica del ro15 y sus zonas de amortiguamiento (lagunas, humedales, reservorios, etc.). Rara vez por fuera de estas reas se afectan terrenos bajo esta condicin. Es muy frecuente que la definicin y adopcin de esta franja hidrulica implique la reubicacin de algunas comunidades e infraestructura y el diseo e implementacin de una estrategia de recuperacin y proteccin.
se rompe produciendo sismos en los lugares ms dbiles de la corteza. Los puntos donde se producen los sismos se denominan focos y su proyeccin sobre la superficie terrestre epicentros. Existen diferentes maneras de medir los sismos. En especial, se realiza por la cantidad de energa liberada (Magnitud) y por los daos que causa la onda ssmica a medida que avanza (Intensidad). La magnitud es un dato medido de manera instrumental, por lo que es una caracterstica netamente objetiva; y la intensidad se mide a travs de la observacin de los daos o de la percepcin de los individuos, lo que la hace subjetiva. Debido a las caractersticas de las fuentes sismognicas (lugares donde es ms probable la ocurrencia de sismos), de la topografa del lugar de estudio y de las caractersticas (espesor y tipo de material) de los suelos, su respuesta ante los sismos es diferente. Por lo tanto, las ondas ssmicas medidas a travs de frecuencia, perodo, aceleracin, velocidad y desplazamiento, nos ayudan a entender las caractersticas especficas del comportamiento dinmico de los suelos. En resumen, la condicin de amenaza ssmica est caracterizada por movimientos ondulatorios y, por lo tanto, est representada por variables fsicas que indican la respuesta del suelo ante las particularidades del sitio de estudio. La Figura 2.2 se refleja el problema a resolver cuando se estudia la amenaza ssmica. Las condiciones geolgicas y geotcnicas permiten establecer los perodos de vibracin fundamental del suelo. Adicionalmente, existen correlaciones entre el nmero de pisos y el perodo fundamental del edificio. De esta manera
2.3. SISMOS 2.3.1 Caractersticas bsicas

Un sismo es una vibracin de la Tierra producida por una rpida liberacin de energa. La energa se acumula por la interaccin de los diferentes movimientos de la corteza terrestre, a travs de las placas tectnicas, que al no resistir ms la continua deformacin
15 Se refiere al cauce del ro y la franja adyacente a cada lado que bajo criterios hidrulicos, ambientales y legales se considera como parte del ro.
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Figura 2.2 El esquema presenta el recorrido que hacen las ondas ssmicas desde la fuente hasta el sitio de estudio y el cambio en el registro de las seales que atraviesa diferentes tipos de suelos.
se pueden hacer estimaciones con los perodos fundamentales de vibracin (del suelo y del edificio), que cuando coinciden con el perodo de la onda ssmica producida por un sismo en particular, podran provocar el fenmeno conocido como resonancia, uno de los mayores causantes de daos estructurales en las edificaciones. Existen condiciones de sitio especiales, como el potencial de licuacin (arena con alto contenido de humedad, que hace que ante un movimiento fuerte el suelo se comporte como un lquido) y topografa con valles o colinas, que inciden en la amplificacin de la onda ssmica. Estas condiciones particulares exigen que el diseo y construccin de edificaciones en estos lugares contemplen caractersticas especficas.
La vulnerabilidad est en funcin de la exposicin, la resistencia de los elementos expuestos y la resiliencia de una poblacin para recuperarse ante un desastre. La exposicin ante la amenaza ssmica est condicionada a las aceleraciones, velocidades o desplazamientos mximos probables que se puedan presentar como consecuencia de un movimiento ssmico. La resistencia depende de varios factores como: localizacin de estructuras, altura de edificaciones, tipo de materiales, diseo y calidad de las construcciones, entre otros. Ante la condicin de amenaza ssmica, las edificaciones e infraestructura deben responder a la fuerza que le impone el sismo. Por lo tanto, el diseo de las construcciones debe cumplir ciertas condiciones tcnicas que le permitan resistir un evento probable. En nuestras ciudades la vulnerabilidad ssmica se ha ido construyendo mediante procesos histricos constructivos formales e informales. La ocurrencia de un sismo en una zona vulnerable produce consecuencias negativas en los mbitos sociales y econmicos, afectando el desarrollo del territorio. Dentro de los impactos negativos se encuentra la afectacin a la poblacin, daos estructurales y disminucin en la capacidad econmica y productiva.

Desde el punto de vista espacial, el fenmeno ssmico afecta reas extensas, de tal manera que el conjunto de la poblacin, edificaciones, infraestructura y actividades econmicas estn expuestas de forma permanente a esta amenaza, por ello el manejo del riesgo ssmico se centra fundamentalmente en la reduccin de la vulnerabilidad.
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De los fenmenos analizados en esta gua, los sismos son los que ms eventos secundarios pueden generar, tales como deslizamientos, licuacin, tsunamis, inundaciones e incendios, entre otros, por lo que normalmente el efecto directo del sismo se incrementa en razn a dichos eventos secundarios.

La aproximacin del conocimiento de la amenaza ssmica se aborda desde diferentes escalas: Escala general (1:500.000 o menores) Esta escala es generalmente usada para la definicin de Cdigos o Normas de Sismo resistencia Nacionales. A partir de all se definen las aceleraciones, velocidades y desplazamientos mximos que deben considerarse en el diseo de las edificaciones para las diferentes ciudades o municipios. Es importante mencionar que estos valores de movimiento son puntuales, es decir, un solo dato por ciudad o municipio, por lo tanto, en este nivel existen limitaciones para adelantar anlisis de vulnerabilidad y de riesgo. Escala intermedia (1:50.000 1:25.000) Las caractersticas especficas de cada ciudad (tipos de suelo, efectos topogrficos, caractersticas fsicas y dinmicas, entre otros) le imprimen unas condiciones especiales de respuesta ssmica del subsuelo. Es decir, lo que se busca a esta escala es realizar una especie de zoom que permita conocer en mejor detalle las caractersticas especficas de la zona de estudio y, por lo tanto, la respuesta de los diferentes tipos de suelo debido a estas caractersticas especiales. A esta escala los estudios generalmente se denominan Microzonificacin ssmica y su uso est
orientado a adoptar, a nivel de municipio, los espectros de diseo o parmetros de diseo especficos para diferentes zonas. El alcance de este tipo de estudios es diferente dependiendo de la escuela y pas donde se lleve a cabo. Lo importante es conocer las caractersticas particulares del comportamiento del suelo que permitan realizar una zonificacin de reas homogneas a escala municipal con indicaciones de perodos fundamentales, aceleraciones mximas y espectros de diseo, entre otros. Este nivel permite establecer posibles escenarios de dao debido a la ocurrencia de un sismo especfico, lo cual es til a los gobiernos locales para tomar decisiones frente a priorizacin de acciones para evaluacin e intervencin de la vulnerabilidad y establecimiento de Planes de Emergencia y Contingencia, entre otros. Escala local 1:1.000 o mayor detalle Este tipo de estudios se llevan a cabo para el desarrollo de obras de ingeniera especficas como puentes, presas hidrulicas y redes de telecomunicaciones, entre otros. A esta escala se busca conocer con mayor detalle la respuesta dinmica de los suelos, analizar y adoptar espectros de diseo ms rigurosos, consecuentes con la funcin que desempea la infraestructura a construir. Estos estudios no tienen aplicacin en trminos de ordenamiento territorial.
2.3.4. Metodologas
En consideracin a las diferentes escalas de trabajo las metodologas varan. Para la evaluacin de la amenaza ssmica a escala nacional se han desarrollado diferentes metodologas que incluyen la
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seleccin de las fuentes sismognicas (forma de representar el lugar donde pueden ocurrir los eventos), localizacin de eventos histricos e instrumentales (catlogos de sismicidad), la atenuacin de la onda ssmica, el clculo numrico de la amenaza y los estudios de sensibilidad. Como resultado del anlisis de amenaza, se presentan los valores de aceleracin, velocidad y/o desplazamiento para diferentes perodos de retorno en puntos seleccionados (generalmente, las poblaciones o municipios del pas). De all se identifican los parmetros de diseo que de acuerdo con el tipo de suelo deben ser usados. La Tabla 2.7 muestra diversas metodologas de evaluacin de la amenaza ssmica a este nivel. El aspecto fundamental de los estudios de microzonificacin ssmica se concentra en el conocimiento de las caractersticas estticas y dinmicas especficas del suelo y subsuelo de una poblacin. Para ello es necesaria la obtencin de la siguiente informacin:
Tectnica y Neotectnica, que identifique la presencia de fallas geolgicas diferenciando las activas y su potencial de activacin. Sismicidad histrica e instrumental, que permita construir un catlogo de informacin para poder identificar la frecuencia de los sismos y sus fuentes originadoras. Geofsica, que indique caractersticas fsicas de los suelos, permitiendo a travs de ensayos no invasivos corroborar informacin registrada en los estudios geolgicos y geotcnicos, conllevando a mejorar el conocimiento de parmetros del suelo y subsuelo. Se encuentran tambin los estudios llamados de microtrepidaciones que identifican perodos de vibracin del suelo para diferentes puntos de la ciudad, lo que permite realizar una zonificacin de isoperiodos. Geotecnia, que indique a travs de zonas las caractersticas particulares de los suelos y el comportamiento dinmico. Es indispensable la identificacin de reas con potencial de licuacin, la correlacin de variables en profundidad y los parmetros especficos de cada tipo de suelo existentes, entre otros.
Geologa, que especifique la tipologa de las formaciones, su origen y espesores, dando conocimiento de cmo ha sido la evolucin del terreno.
Tabla 2.7 Metodologas de evaluacin sobre amenaza ssmica

Ocurrencia reas Fuente Mecanismos Fallas activas Fallas probables Fallas escondidas
FUENTE: TOMADO Y TRADUCIDO DE Assessing and Managing earthquake risk (Carlos Sousa Oliveira, Antoni Roca y Xavier Goula)
Propagacin Atenuacin Mtodos estadsticos Mtodos estadsticos Mtodos de Simulacin Mtodos fsicos
Convolucin Clculo Determinsticos Analticos Probabilsticos Valores extremos Estimacin Bayesiana
Estudios de sensibilidad Procedimientos alternativos Anlisis de incertidumbres
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NIVEL 1
Cdigos nacionales con identicacin de tipos de suelos
NIVEL 2
Sismicidad histrica
NIVEL 3
Sismicidad instrumental (registro de sismos)
Geologa bsica
Geologa supercial de detalle y estructural
Estudios de suelos existentes. Ensayos de microtrepidaciones
Caracterizacin esttica y dinmica de suelos (exploracin geofsica y geotcnica) Modelos unidimensionales y bidimiensionales de respuesta. Efectos topogrcos.
Figura 2.3 Para cada uno de los niveles se recomienda considerar la informacin propuesta.
Modelos unidimensionales de respuesta del subsuelo
Respuesta del suelo, que refleja el comportamiento del suelo y subsuelo cuando es recorrido por movimientos ondulatorios en el terreno. Para ello, es indispensable llevar a cabo anlisis numricos a travs de diferentes programas de computador con el fin de evaluar los cambios de la aceleracin, velocidad y desplazamiento desde la roca (donde llega inicialmente la seal) hasta la superficie. Con el anlisis bidimensional se pueden, entre otros, realizar estudios de efectos de sitio.
Para la ejecucin en detalle de los estudios mencionados debe contemplarse una inversin importante. Por lo tanto, la aproximacin a la solucin del problema podra llevarse a cabo de manera progresiva. La Figura 2.3 sugiere una aproximacin. De la misma manera se podra considerar que los municipios pequeos pueden estar en el nivel 1, ciudades intermedias en el 2 y grandes ciudades en el 3. Finalmente, para el diseo especficas que requieren seguridad importante por cumplen a la sociedad, por de obras civiles un factor de el servicio que ejemplo presas,
tneles y puentes, entre otros, se realizan modelaciones numricas complejas para conocer en detalle el comportamiento del suelo y la interaccin suelo estructura. Los estudios de vulnerabilidad llevan a cabo anlisis de la respuesta de las edificaciones ante un movimiento fuerte en el terreno, de manera que para diferentes tipologas estructurales se cuentan con anlisis especficos a medida que se imponen mayor aceleracin, velocidad o desplazamiento a la estructura16. La Figura 2.4 ilustra un ejemplo del tipo de curvas, resultado de investigaciones hechas para una tipologa estructural especfica.
Figura 2.4 Ejemplo de curvas de porcentaje de dao que se pueden realizar para diferente tipologas estructurales.
16 Existen diferentes metodologas cualitativas y cuantitativas para evaluar la vulnerabilidad estructural.
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El conocimiento de las caractersticas bsicas de una ciudad, la amenaza ssmica por zonas y la vulnerabilidad de acuerdo a diferentes tipologas estructurales, permiten plantear escenarios de dao posibles para un valor de amenaza dado (magnitudes y tiempo de retorno probables). Estos escenarios pueden darse en funcin de porcentaje de dao, nmero de personas afectadas y prdidas econmicas, lo que finalmente representa el riesgo ssmico para una poblacin por un sismo de condiciones particulares.

Para la representacin de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo ssmico, es necesario hacer las siguientes precisiones. Los mapas a escala nacional generalmente son categorizados en alto, medio o bajo, de acuerdo con rangos de valores de aceleracin,velocidady/odesplazamiento, y permiten visualizar la condicin de amenaza general para el pas. A diferencia de los mapas de deslizamientos e inundaciones, que identifican los sitios
especficos donde estos fenmenos ocurren, el mapa de microzonificacin ssmica muestra las caractersticas estticas y dinmicas del suelo, que indican el comportamiento de ste cuando es atravesado por las ondas ssmicas y que inciden en los parmetros de diseo sismo resistente que deben emplearse. La vulnerabilidad est representada en curvas de un parmetro dinmico contra porcentaje de dao de diferentes tipologas constructivas. La representacin de un escenario de dao especfico a un sismo dado, es orientador a las consecuencias que pueden presentarse si ese sismo ocurre (con las mismas caractersticas del modelo analizado) y, por lo tanto, es un indicador para los tomadores de decisin en cuanto a priorizacin de acciones y planes de emergencia, entre otros. Con el fin de entender el significado de las diferentes representaciones de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo ssmico, y precisar la toma de decisiones en el proceso de ordenamiento y gestin territorial, se presentan en la Tabla 2.8 las diversas maneras de representacin para este fenmeno.
Tabla 2.8 Alternativas de representacin de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por sismos

ALTERNATIVAS DE REPRESENTACIN NIVEL DE RESOLUCIN PARMETROS / VARIABLES ALCANCE Y UTILIDAD DE LOS MAPAS Estos mapas muestran la distribucin de los valores mximos del movimiento ondulatorio. Se pueden llevar a cabo mapas de isoaceleracin, isodesplazamiento o isovelocidad. Son tiles para tener un panorama general de los valores mximos de movimientos vibratorios de una regin o pas. Con esta informacin los Cdigos o Normas Nacionales definen valores de aceleracin, desplazamiento o velocidad para los municipios (un valor por municipio). Aunque este nivel permite plantear lneas gruesas de investigacin, no permite definir medidas para la planificacin o gestin territorial. Los mapas muestran zonas de comportamiento homogneo indicando los parmetros para el diseo y construccin sismo resistente. Su utilidad est enfocada a la definicin de Cdigo o Norma de Construccin especfica para un municipio. A esta escala es posible definir zonas con potencial de licuacin o con topografa que amerita la realizacin de estudios de sitios especficos. Adicionalmente, este mapa permite definir medidas para la planificacin o gestin territorial.
Los parmetros de movimiento y/o vibracin
Escalas Generales
Variables de movimiento ondulatorio (aceleracin, velocidad, desplazamiento) o intensidad debida a un sismo en particular.
Los parmetros de diseo sismo resistente
Escalas Intermedias
Espectros que indican los parmetros de diseo
Parmetros de daos o afectacin por la ocurrencia especfica de un sismo
Escalas Intermedias
Escenarios de dao debida a la ocurrencia de un sismo de magnitud, periodo de retorno y fuente sismognica dada
Los mapas que representan escenarios de afectacin permiten visualizar las reas de mayor dao fsico y econmico (por ejemplo, % dao con respecto a una manzana) y reas de mayor afectacin a personas, entre otros. Estos escenarios pueden presentarse en varios momentos del da donde el flujo de personas vara dependiendo de la hora. Estos mapas permiten la identificacin de acciones especficas de intervencin como reforzamiento y el establecimiento de Planes de Emergencia.
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Mapa 4: Ejemplo de mapa de isoaceleraciones escala general (CISMID-UNI,1993)
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Mapa 5: Ejemplo de mapa de microzonificacin ssmica de Bogot
La mitigabilidad entendida como acciones para la reduccin del riesgo ssmico pueden llevarse a cabo a travs de planes de gestin del riesgo que incluyan aspectos relacionados con el mejoramiento del conocimiento, la adopcin de normas, el reforzamiento estructural de edificaciones y concientizacin y educacin frente al tema, entre otros.
A diferencia de los deslizamientos y las inundaciones, los sismos no restringen o condicionan el territorio en trminos de mitigabilidad. Podran presentarse casos puntuales relacionados con rellenos de basura o con potencial de licuacin que inciden en tomas de decisin especfica para una intervencin territorial. Para zonas de laderas es deseable considerar estudios de efectos locales inducidos por la topografa, con el fin de considerar en el diseo valores especficos para disminuir dichos efectos.
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2.4. ERUPCIONES VOLCNICAS 2.4.1. Caractersticas bsicas

Un volcn es una estructura geolgica por la cual emergen magma y gases del interior de la Tierra. Los materiales que pueden ser arrojados por un volcn activo en erupcin son bsicamente coladas de lava, gases y flujos piroclsticos. Las coladas de lava pueden ser ms o menos fluidas dependiendo de la composicin qumica. El magma contiene cantidades variables de gases disueltos que se mantienen en la roca fundida por la presin de confinamiento (exactamente como se mantiene el dixido de carbono en los refrescos). Cuando se reduce la presin, los gases empiezan a escapar. Piroclastos, significa fragmentos incandescentes (rocas quebradas, bombas de lava, ceniza fina y polvo). El tamao de estos fragmentos expulsados oscila entre un polvo muy fino (menor a 0.063 mm de dimetro), cenizas volcnicas del tamao de la arena (de menos de 2 mm), lapilli (ms de 2 mm) y bloques que pueden pesar ms de 1 ton y algunas veces pueden ser expulsados como lava incandescente (comnmente denominados bombas). Es importante mencionar la posibilidad de presencia de lahares que son una mezcla de fragmentos de roca, arena, limo y agua, que se desplazan por los valles de las quebradas a velocidades de decenas de kilmetros por hora. Se generan, al tiempo y despus de la erupcin, por una variedad de mecanismos que permiten la mezcla de flujo de aguas con materiales volcnicos y no volcnicos. Las fuentes de agua para formar lahares pueden provenir de nieve, de hielo, de lagos cratricos, de lluvia o de escorrenta fluvial.
Uno de los parmetros que juega un papel importante en el anlisis de la amenaza es la explosividad del volcn. Existen dos tipos de volcanes, los efusivos, que arrojan bsicamente coladas de lava de manera pausada, y los explosivos, que pueden arrojar todo tipo de material de una manera repentina. Por lo anterior, la condicin de amenaza volcnica est asociada a: Historia geolgica y eruptiva del volcn. Tipos de erupciones y productos predominantes - flujos de lava, cada de piroclastos (cenizas y rocas), flujos de piroclastos (nubes ardientes), gases y lahares (flujo de materiales fragmentarios). Potencial de distribucin de los productos. Probabilidad de ocurrencia de eventos. Vale la pena resaltar la importancia de la vigilancia de los volcanes activos que han permitido no slo conocer las caractersticas nicas de cada volcn, sino monitorear su actividad y establecer protocolos que permiten generar alertas para reducir el riesgo en la zona de influencia.

El impacto fsico de las erupciones volcnicas hace referencia al aplastamiento, sepultamiento e incineracin de los elementos expuestos, frente a los cuales el ser humano y los elementos construidos (edificaciones e infraestructura) son muy vulnerables. Adicionalmente, la cada de cenizas produce efectos como problemas respiratorios, obstruccin de drenajes naturales y artificiales, daos estructurales por sobrecarga en estructuras livianas y contaminacin del suelo, agua y aire, entre otros.
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La presencia de cenizas en la atmsfera conlleva adicionalmente al cierre de operaciones aeroportuarias, a la disminucin de productividad agropecuaria y finalmente a la reduccin econmica de una poblacin. Dependiendo del conocimiento del volcn, del tipo de explosividad (efusivo o explosivo) y del monitoreo que se le lleve a cabo, es posible tener algunos pronsticos que permiten tomar oportunamente medidas con el fin de reducir el dao. El anlisis de vulnerabilidad est asociado al impacto ocasionado por el tipo de productos volcnicos arrojados por el volcn. Es as como el impacto ocasionado por la cada de cenizas no es el mismo que el producido por un lahar con una gran cantidad de material que se desplaza a grandes velocidades pendiente abajo del crter del volcn, generalmente por una corriente fluvial. A continuacin se presenta la Tabla 2.9 que muestra los efectos principales debidos a la amenaza o peligro de diferentes productos volcnicos.

Debido al rea de influencia del volcn, el anlisis de amenaza considera grandes reas de exposicin. Por ello los mapas se llevan a cabo en escala de 1:50.000 o menores. Estos mapas indican las zonas expuestas a la cada de los diferentes productos volcnicos y espesores esperados. De all se parte para la evaluacin de la vulnerabilidad y riesgo de los elementos expuestos (personas, construcciones, infraestructura, cultivos y ganados, entre otros). Estos mapas son tiles para el establecimiento de Planes de Contingencia y de Emergencia locales, regionales y nacionales, as como de los Planes de Gestin del Riesgo. De la misma manera ayudan a la identificacin de los sitios especficos para el establecimiento de alertas. Para efectos de planificacin permiten disponer restricciones y condicionamientos de acuerdo con la amenaza volcnica presente, en general, por el tipo de material arrojado.
Tabla 2.9 Efectos principales por la cada de diferentes materiales

Peligro / Amenaza Proyeccin de escoria y bombas Cada de piroclastos y cenizas Lava y domos Coladas y oleadas piroclsticas Lahares Colapso total o parcial del edificio volcnico Gases volcnicos Ondas de choque Efecto Daos por impacto. Incendios Recubrimiento por cenizas, colapso de estructuras, daos a la agricultura Dao a estructuras, incendio, recubrimiento por lava Dao a estructuras, incendio, recubrimiento por cenizas Dao a estructuras, arrastre de materiales recubrimiento de barro Dao a estructuras, recubrimiento por derrumbes, avalanchas , tsunami inducido Envenenamiento contaminacin de agua y aire Rotura de cristales y paneles
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2.4.4. Metodologas
El anlisis de la amenaza volcnica incluye la realizacin de actividades relacionadas con: Geologa y Geomorfologa, que especifique la morfologa y tipologa de las formaciones, su origen y espesores, dando conocimiento de cmo ha sido la evolucin del terreno. Tectnica y Neotectnica, que identifique la presencia de fallas geolgicas diferenciando las activas y su potencial de activacin. Historia eruptiva pasada del volcn, que permite a travs de dataciones caracterizar las reas que han sido afectadas, tipo y espesor de los productos volcnicos y finalmente el entendimiento del modelo eruptivo del volcn.
Modelos eruptivos potenciales, que a travs de modelaciones numricas permiten proponer posibles escenarios de erupciones futuras de acuerdo con las caractersticas especficas del volcn y su geomorfologa. Vigilancia volcnica, que permite hacer seguimiento constante de la condicin del volcn y as mismo mejorar la caracterizacin de los sismos volcnicos, condiciones del estado del volcn y, si fuese necesario, dar inicio a los protocolos de emergencia. En la Figura 2.5 se presenta una propuesta metodolgica realizada por INGEOMINAS17, la cual plantea las variables que controlan la delimitacin de los mapas de amenaza de acuerdo con el tipo de material eruptivo predominante del volcn.
Cada de piroclastos
Tamao y distancia alcanzada Espesor a diferentes distancias Direcciones y velocidad del viento Tasa de acumulacin
Flujos piroclsticos y oleadas

Modelos basados en ujos piroclsticos ms grandes, de diferentes tipos en la historia del volcn Morfologa rea de inuencias de la nube
Lahares
Eventos histricos y prehistricos Material suelo, precipitaciones importantes Hielo, nieve Posibles represamientos Lagos cratricos
Flujos de lava
Eventos histricos y prehistricos Composicin Morfologa
Explosin lateral dirigida

Topografa del rea del crter Localizacin de fumarolas Direccin de la deformacin del volcn (vigilancia) Estado de alteracin del edicio volcnico Fracturacin Simulaciones basadas en el edicio volcnico
Figura 2.5 Variables que controlan la delimitacin de los mapas de amenaza/peligro volcnico
17 Servicio Geolgico de Colombia
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GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DE ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGO PARA PROPSITOS DE PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL

Los resultados de estos estudios concluyen normalmente en mapas de amenaza, vulnerabilidad o riesgo, categorizados; por ello conviene hacer algunas precisiones de las implicaciones de estas representaciones en la interpretacin de los resultados y toma de decisin en el proceso de ordenamiento y gestin territorial: Se podra decir que los mapas de amenaza volcnica tienen una nica escala en la que se representa el volcn y su rea de influencia. Debido a la variedad de los productos volcnicos existentes, el significado de la condicin de amenaza es diferente, ya
que el impacto generado por cada tipo de producto vara. De all, la relevancia de diferenciar claramente en los mapas las reas con potencial cubrimiento de productos volcnicos, las caractersticas de dichos materiales, los espesores probables y sus impactos asociados. No es lo mismo tener cada de cenizas que afecta probablemente a estructuras por el peso ocasionado en las cubiertas, que lahares con material mixto viajando a una gran velocidad. Con el fin de entender el significado de las diferentes representaciones de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo volcnico y precisar la toma de decisiones en el proceso de ordenamiento y gestin territorial, se presentan en la Tabla 2.10 las diversas maneras de representacin para este fenmeno.
Tabla 2.10 Alternativas de representacin de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por erupciones volcnicas
ALTERNATIVAS DE REPRESENTACIN NIVEL DE RESOLUCIN PARMETROS / VARIABLES ALCANCE Y UTILIDAD DE LOS MAPAS
Estos mapas muestran la distribucin de los productos volcnicos y la poca en que fueron arrojados por el volcn. Estos mapas son tiles para contar con un panorama general de los modelos eruptivos del pasado que pueden dar un indicio de los escenarios futuros.
Cobertura de productos volcnicos en erupciones pasadas
Escala General
Tipos de producto volcnico y modelos de erupciones pasadas
Caractersticas especficas de los productos volcnicos
Escala General
Tipos de producto volcnico: flujos de lava, cada de piroclastos, flujo de piroclastos, gases y lahares
Estos mapas muestran la distribucin de los productos volcnicos, sus caractersticas fsicas y qumicas, sus espesores e impactos. Son tiles para tener un panorama general del cubrimiento probable de los productos volcnicos y su impacto, con el fin de establecer la amenaza generada por cada uno de ellos. Sirven para la identificacin de restricciones y condicionamiento de construcciones y el establecimiento de Planes de Emergencia y Planes de Gestin del Riesgo. Estos mapas categorizan la amenaza en alta, media y baja, dependiendo de los productos volcnicos potenciales y sus combinaciones, llevando de manera implcita el efecto del impacto. Es decir, existen zonas que son cubiertas por diferentes productos volcnicos cuyo impacto negativo ser mayor (amenaza alta) que aquellas zonas cubiertas por cenizas de poco espesor (amenaza baja). Estos mapas son tiles para tener un panorama general de la amenaza de tal manera que son insumos para los Planes de Gestin del Riesgo y Planes de Emergencia.
Caractersticas especficas de los productos volcnicos
Escala General
Alto, Medio y Bajo
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Mapa 6: Ejemplo de mapa de amenaza volcnica
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Como se ha mencionado anteriormente, en una erupcin cada producto volcnico presenta un impacto diferente, debido especficamente al tipo de material, composicin qumica, distancia recorrida y temperatura, entre otros. La mitigabilidad, por lo tanto, se establecer de acuerdo con las condiciones especficas de dichos materiales. La mitigabilidad se puede entender como una condicin en la que es factible tcnica, econmica, social y polticamente intervenir un territorio para reducir el riesgo a efectos de que permanezcan la poblacin, la infraestructura y las actividades econmicas dentro de mrgenes razonables y socialmente aceptables de seguridad. En el contexto del ordenamiento territorial es una declaracin que la autoridad hace sobre un territorio para restringir o condicionar los usos y ocupaciones actuales y futuros, dada una condicin de riesgo existente. Siempre que es finalmente una decisin poltica, no puede existir una frmula o procedimiento nico para su definicin. A continuacin se relacionan algunas consideraciones prcticas que pueden ser tiles en procesos de ordenamiento territorial: Para los volcanes activos existen reas, cercanas a la chimenea principal, donde no es posible mitigar ningn tipo de efecto causados por una erupcin. Las reas de influencia del crter crteres, chimeneas, domos, lagos cratricos, en
general, las estructuras que se encuentran en la cima del volcn. Estas zonas son las que siempre van a estar afectadas por la presencia de materiales producto de las erupciones (gases, piroclastos de gran tamao, bombas, nubes ardientes). Las zonas de amenaza por lahares, las cuales hacen parte de corrientes fluviales, son las que por su velocidad producen mayor impacto y afectan un rea extensa a lo largo de las corriente. Desde la perspectiva de la seguridad estas reas debieran quedar restringidas; sin embargo, debido a la incertidumbre de las erupciones volcnicas y a los perodos de activacin de los volcanes, es muy difcil restringir la totalidad de las zonas de lahares en trminos de planificacin. Generalmente, es ms prctico mejorar el Sistema de Alerta Temprana que permita realizar evacuaciones oportunas en caso de crisis. La cada de cenizas, que puede llegar a cubrir grandes extensiones de tierra, puede ser mitigable en algunos casos a travs de la construccin de cubiertas de dos aguas que permitan que la ceniza ruede hacia tierra firme. El fenmeno volcnico, cuando se ha identificado y se monitorea, en general es gradual y previsible. De esta manera, en trminos de planificacin, no es muy recomendado restringir grandes zonas productivas por la presencia de un volcn activo. Se debe contar con planes de emergencia y contingencia y sistemas de alerta temprana.
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PARTE III
ENFOQUE y APLICACIN
FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO ZAPATA
E NF O Q U E Y A P L I C A C I N
3.1. ENFOQUE 3.1.1. Tipo de definiciones que se adoptan en un Plan de Ordenamiento Territorial - POT
Como se explic en la primera parte del documento, un POT es un instrumento de planificacin de las intervenciones actuales y futuras en relacin con el uso y ocupacin del territorio, orientadas y articuladas para alcanzar un escenario deseado de desarrollo. Ello se concreta esencialmente a travs de la definicin de las polticas y objetivos estratgicos, las disposiciones regulatorias para el uso y ocupacin del suelo (componente regulatorio), los programas y proyectos (componente programtico) y finalmente los instrumentos de gestin para la implementacin del plan (ej. planes, licencias y permisos, cdigos y normas tcnicas). En esta lgica, la interpretacin y aplicacin de los anlisis de amenaza y riesgo para propsitos de ordenamiento territorial es el proceso de anlisis mediante el cual es posible definir los contenidos especficos de polticas, regulaciones, programas y proyectos pertinentes a un contexto especfico de riesgos, para asegurar la incorporacin de criterios de reduccin de riesgo de desastre en los procesos de uso y ocupacin que se desencadenen a partir de la implementacin del POT. Ello, lejos de ser un problema solamente tcnico, impone el reto de identificar, priorizar y graduar dichas disposiciones de regulacin e inversin segn la factibilidad econmica, poltica y social. La decisin en relacin con estos asuntos se integra e inserta en la concertacin poltica y social que es inherente al proceso de ordenamiento territorial en todas sus dimensiones.
Tcnicamente se busca que haya coherencia y articulacin entre las polticas, el componente regulatorio, el componente programtico y los instrumentos de gestin, a fin de asegurar su eficacia para alcanzar objetivos concretos de reduccin y control del riesgo de desastre en el rea urbana y en el rea rural. Dichos objetivos deben contribuir tanto con la reduccin del riesgo existente en las reas ocupadas (gestin correctiva), as como a evitar la generacin de nuevos riesgos por la inadecuada localizacin de poblacin y/o infraestructura en reas no ocupadas (gestin prospectiva). En el marco de los asuntos territoriales propios de un POT, se busca identificar alternativas de localizacin y construccin segura de los artefactos construidos por el ser humano (edificaciones e infraestructura) y para el desarrollo seguro de las actividades econmicas, buscando armonizarlas con la dinmica natural del territorio. La Figura 3.1 representa los componentes del POT que se han mencionado y que constituyen la base para la organizacin y desarrollo de esta gua. Incorporar los enunciados de poltica de gestin del riesgo en el POT es necesario no solamente para dar cuenta de la aproximacin conceptual al problema, sino tambin para justificar las decisiones de regulacin e inversin que se derivan de este proceso. As, si la seguridad humana y la sostenibilidad del desarrollo son parte de los pilares de un POT, en consecuencia las consideraciones de reduccin de riesgo de desastre sern determinantes de jerarqua junto con otras determinantes ambientales.
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DIMENSIONES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL REGULATORIO Localizacin Segura Construccin Segura Ac vidades Seguras PROGRAMTICO Localizacin Segura Construccin Segura Ac vidades Seguras
Pol cas y Estrategias
INSTRUMENTOS DE GESTIN
Figura 3.1 Componentes del POT
3.1.2. Enfoque desde la seguridad

En el contexto de esta temtica el concepto de seguridad no se refiere a una categora o condicin absoluta de ausencia de riesgo, sino ms bien a una nocin relativa de seguridad dentro de mrgenes socialmente aceptables. Puede expresarse, por ejemplo, como una condicin en el territorio en la que se han controlado los factores de riesgo (amenazas y vulnerabilidades) hasta reducir el riesgo a dichos mrgenes. Toda la superficie del planeta es moldeada permanentemente por diferentes fenmenos naturales, algunos de ellos intensificados por las actividades antrpicas, de tal manera que es irreal simplificar el concepto de seguridad a territorios sin amenazas para sus habitantes. La reduccin de la vulnerabilidad del ser humano y sus medios de vida frente a estas amenazas es, entonces, la clave para intervenir a travs de la planificacin territorial.
Por supuesto, el riesgo socialmente aceptable no tiene una sola forma de manifestacin explcita, ni se refiere necesariamente a un ente objetivo, sino se trata ms bien de un acuerdo social, explcito o implcito, que generalmente resulta de la concertacin social, poltica y econmica entre los gobiernos y los actores privados y comunitarios frente a las condiciones de riesgo de desastre presentes en el territorio. As, la nocin de seguridad es una categorizacin social que surge de la interaccin entre la valoracin objetiva (estudios, mapas, modelos, etc.), el imaginario social y la percepcin individual. En consecuencia, la nocin de riesgo, y por ende de seguridad, es dinmica y cambiante dependiendo de los actores y sus circunstancias. Con ello queremos reafirmar el hecho que no existe un estndar general de riesgo aceptable aplicable indistintamente en diferentes sociedades, entes territoriales y contextos socioeconmicos.
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Pero por otra parte esta relatividad no es un obstculo para la aplicacin de criterios especficos de reduccin de riesgo en el ordenamiento territorial. La principal bondad de este proceso es precisamente que fija ciertos lmites y condiciones, desde la poltica pblica, para la reduccin y control del riesgo. Ello es, fundamentalmente, un mecanismo para explicitar el concepto de seguridad que est fuertemente determinado por las posibilidades econmicas, jurdicas y polticas del gobierno municipal. Por los efectos derivados de estas decisiones sobre los actores sociales, es necesario insistir en que este proceso haga parte integral de la negociacin poltica del Plan de Ordenamiento. En el marco de estas consideraciones se pueden establecer los objetivos estratgicos que se persiguen con la aplicacin de los resultados de anlisis de amenazas y riesgos en el ordenamiento territorial: i) Localizacin segura: la reduccin del riesgo existente y/o la generacin de nuevos riesgos generados por la inadecuada localizacin de las edificaciones e infraestructura en relacin con las amenazas socio naturales presentes en el territorio. ii) Construccin segura: la reduccin del riesgo existente y/o la generacin de nuevos riesgos generados por el inadecuado diseo y/o construccin de las edificaciones y de la infraestructura, en relacin con las exigencias de estabilidad y funcionalidad que impone su localizacin en el territorio y los usos a los cuales se destinan. iii) Actividades seguras: la reduccin del riesgo existente y/o la generacin
de nuevos riesgos derivados de las actividades econmicas y los flujos de bienes y servicios que se desarrollan en el territorio con caractersticas particulares de localizacin, operacin y efectos sobre el entorno y vulnerabilidad funcional. A estos tres objetivos nos referiremos en adelante bajo la denominacin de localizacin segura, construccin segura y actividades seguras, respectivamente. Centrar la atencin en estos tres objetivos, bien sea en el proceso de formulacin del POT o en la gestin territorial, busca incidir estratgicamente en las disposiciones e instrumentos que finalmente regulan y promueven el uso y ocupacin del territorio. En los siguientes numerales se desarrollan los aspectos regulatorios y programticos alrededor de estos tres objetivos.
3.1.3. Componente regulatorio

Es el conjunto de disposiciones regulatorias definidas en el POT para avanzar hacia el logro de objetivos estratgicos relacionados con la localizacin y construccin segura de edificaciones e infraestructura, as como de actividades seguras en el territorio. Esta gua desarrolla lo relativo a sismos, deslizamientos, inundaciones y erupciones volcnicas. La regulacin en este contexto se refiere a restricciones y/o condicionamientos para el uso y ocupacin de reas especficas y/o de actividades productivas en un escenario particular de amenazas y riesgos. Para ello se asumen las siguientes definiciones: Restriccin: limitar las posibilidades de uso, ocupacin y/o actividades en un territorio a algunas definidas explcitamente (ej. un rea
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sujeta a inundaciones crticas se restringe para usos de recreacin pasiva). Condicionamiento: fijar un conjunto de condiciones que se deben cumplir (ex ante y/o ex post) para permitir ciertos usos, formas de ocupacin o actividades especficas en el territorio, explcitamente definidas (ej. el desarrollo de proyectos de vivienda en un rea propensa a deslizamientos queda condicionado a los resultados de estudios geotcnicos de detalle). Estas disposiciones pueden ser temporales o permanentes. Las restricciones y/o condicionamientos tienen efectos econmicos, tanto para los actores interesados (cambio de precio del suelo, costo de los estudios, etc.) como para el gobierno (presupuesto para acciones correctivas o de control), as como efectos sociales y polticos. Por ello, conviene sealar algunas consideraciones prcticas que ayuden al adecuado manejo de estas decisiones: Hasta donde sea posible es recomendable hacer mayor nfasis en condicionamientos que en restricciones. Ello facilita la concertacin social y poltica y su sostenibilidad. Las restricciones y condicionamientos deben estar referidos siempre a fenmenos especficos y reas delimitadas. A mayor nivel de detalle, mejores posibilidades de concrecin. Las caractersticas del fenmeno condicionan el tipo de disposiciones que se deben adoptar. Cuando se requiera establecer restricciones, es necesario hacer explcito su alcance con el mayor nivel de detalle posible. Se recomienda que estas
decisiones se apoyen en los resultados de estudios tcnicos rigurosos, que no solamente proveen el conocimiento requerido sino que facilitan la concertacin con los actores sociales afectados. El tipo y calidad de la informacin de diagnstico disponible sobre las amenazas y riesgos condiciona el alcance de estas disposiciones. Si hay deficiencia en esta informacin, se puede iniciar con disposiciones bsicas que gradualmente se irn complementando en la medida que avancen los estudios. Este tipo de disposiciones regulatorias supone definir tambin estrategias y mecanismos para el monitoreo y control. En la prctica, la afectacin de reas del territorio es un proceso de anlisis y toma de decisin frente a aspectos relativos a: rea urbana y rural: las diferencias en las formas de ocupacin, actividades econmicas, densidad de construcciones e infraestructura, densidad y distribucin poblacional, exigen regulacin diferenciada en uno u otro caso. Entre el rea urbana y el rea rural existe una zona suburbana que tiene caractersticas combinadas de cada una de ellas. Igualmente, en el rea rural se localizan pequeos centros poblados con algunas caractersticas similares al rea urbana. Esta gua no contiene disposiciones especficas para estas dos particularidades; sin embargo, los criterios y lgica de decisin aplican en uno u otro caso, es decir, los definidos para las reas urbanas y rurales. Ocupacin actual del territorio: es evidente que existen diferentes posibilidades de regulacin sobre reas no ocupadas y reas ocupadas dentro del permetro urbano. En el
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primer caso, las regulaciones estn dirigidas a evitar la creacin de nuevos riesgos, mientras que en el segundo, el enfoque ser de tipo correctivo frente a condiciones de riesgo existente. Para propsitos de esta gua se entiende por reas no ocupadas dentro del permetro urbano tanto las reas de expansin como las reas libres de construcciones (ej. terrenos y lotes vacos dentro de reas urbanizadas). En el rea rural la ocupacin se refiere principalmente a las actividades agropecuarias, forestales y mineras que se desarrollan en estos sectores. Tipo de construcciones: la regulacin tambin tiene algunos aspectos especficos segn el tipo de construcciones. En esta gua se utilizan tres grupos: Desarrollos urbansticos: agrupa todo tipo de proyecto que involucra el desarrollo tanto de edificaciones (grupos de casas, bodegas, edificios) como su infraestructura particular (redes, vas internas, equipamientos urbanos como parques, entre otros). Edificaciones: agrupa unidades estructurales independientes como casas, edificios, bodegas, etc. Infraestructura: agrupa los sistemas (con todos sus componentes como redes, edificaciones, equipos, estaciones, etc.) de provisin de agua, energa, gas, comunicacin y la red vial con todos sus elementos (vas, puentes, edificaciones, etc.). Valoracin de la amenaza/riesgo: la regulacin es fundamentalmente un proceso de toma de decisin frente a la valoracin de condiciones especficas de amenaza, vulnerabilidad o riesgo en
el territorio, resultante de la estimacin objetiva (estudios tcnicos) y la percepcin social (valoracin subjetiva) en un contexto legal, econmico, poltico y socio cultural. Como se ha mencionado reiteradamente, este es un proceso de concertacin sociopoltica entre los gobiernos y los actores sociales y, en consecuencia, es diferente y particular en cada territorio, sociedad o ente territorial. La mayor dificultad de concretar recomendaciones de regulacin para un POT radica precisamente en este punto. Es por ello que las recomendaciones descritas en el siguiente numeral se han organizado alrededor del este esquema conceptual (Figura 3.2). La barra de colores representa la gradualidad de la intensidad, magnitud, categora o cualquier nivel que se le asigne a cierta condicin de amenaza o riesgo en el proceso de valoracin. La regulacin que se define est en funcin de dicha valoracin, de tal manera que hacia un extremo (izquierda de la barra) es generalmente condicionante y, al contrario, en el mayor nivel (extremo derecho de la barra), ser una regulacin muy restrictiva. La gua ofrece alternativas de regulacin especfica segn el tipo de fenmeno, el rea rural y urbana, la ocupacin del territorio, el tipo de construcciones y los objetivos estratgicos. Estn hechas para los extremos, es decir, para una condicin 1 que corresponde a un nivel bajo de valoracin, y una condicin 2 que es un nivel alto. La realidad se enfrenta casi siempre en el intermedio, as que estas disposiciones podrn moverse a lo largo de la barra segn lo imponga la decisin y factibilidad poltica, econmica y social. El usuario de la gua puede seleccionar y mejorar aquellas que se acomoden a su situacin particular.
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Figura 3.2 Esquema conceptual de la regulacin del uso y ocupacin del territorio en funcin de la valoracin de las condiciones de amenaza y riesgo de desastre
3.1.4. Componente programtico

Este componente se refiere al conjunto de programas y proyectos que se proponen en el POT a fin de consolidar los objetivos estratgicos relacionados con la localizacin y construccin segura de edificaciones e infraestructura, as como de actividades seguras en el territorio. La naturaleza y alcance de estos programas/proyectos vara ampliamente segn el contexto de amenazas y riesgos, el carcter legal del POT y la existencia de otros instrumentos de planificacin del desarrollo. Algunas orientaciones son las siguientes: El alcance y naturaleza de los proyectos debe guardar relacin con la estructura y
nivel de resolucin del POT. Es necesario definir qu tipo de proyectos de gestin del riesgo son pertinentes para el POT, ya que existen mbitos que no son propios del ordenamiento territorial como la atencin de emergencias o la proteccin financiera frente a desastres, por ejemplo. Al respecto no existe consenso en los pases y ello vara segn el enfoque particular de los POT. No obstante, un criterio til es definir programas / proyectos que tengan relacin directa con los objetivos estratgicos, es decir, localizacin segura, construccin segura y actividades seguras. Es necesario establecer la relacin entre el POT y los otros instrumentos de planificacin, como planes de desarrollo
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municipal, planes ambientales, planes sectoriales o planes de gestin del riesgo, entre otros. Se busca con ello evitar la duplicidad de proyectos, la distribucin adecuada de stos segn el alcance de cada instrumento, la articulacin de objetivos y estrategias y la identificacin de mecanismos de implementacin. En general un POT tiene un horizonte de planificacin de largo plazo, ofrece una mirada prospectiva macro del territorio y un conjunto de instrumentos de gestin para su implementacin. Por otra parte, la dinmica de generacin, acumulacin y manifestacin de riesgos y la ocurrencia de desastres, exige la planificacin en diferentes niveles para atender las necesidades y ajustes de
corto y mediano plazo. Lo anterior indica que el POT no es el instrumento que resuelve por s solo una agenda integral de gestin del riesgo.
3.1.5 Instrumentos de gestin

El POT requiere, para su implementacin, de instrumentos de gestin territorial mediante los cuales se concretan las acciones en el territorio (ver Tabla 3.1). El tipo, alcance y nmero de instrumentos de gestin varan ampliamente entre pases, de acuerdo con el marco jurdico que regula la propiedad de la tierra y las acciones de autoridad y gobierno sobre el territorio. Por ello esta gua no desarrolla aspectos especficos de instrumentos de gestin territorial.
Tabla 3.1 Instrumentos de Gestin Territorial

Instrumentos Instrumentos Plan de ordenamiento Planes sectoriales o maestros Planes zonales Planes de mejoramiento de barrios
Planes
Permisos y licencias
Licencias de urbanismo Licencia/Permiso de construccin Licencia/Permiso de remodelacin, de reforzamiento Licencia/Permiso de demolicin
Normas y especificaciones tcnicas
Cdigos de construcciones Normas sismo resistentes Normas tcnicas de excavacin de obras en tierra Disposiciones arquitectnicas y de proteccin contra incendios
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3.2. PROCESO PARA INCORPORAR LAS AMENAZAS, VULNERABILIDADES Y RIESGOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PASO A PASO)
Las etapas principales de un proceso de planificacin territorial se presentan en la Figura 2.2. Esta gua se circunscribe a las etapas de diagnstico y formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial, como se resalta en la figura3.3.
En relacin con el diagnstico de la capacidad municipal para la gestin del riesgo se busca profundizar en los siguientes aspectos:
Organizacin institucional
Incluye la descripcin, identificacin de las instancias o dependencias de la estructura institucional del municipio que atienden temas relativos tanto a la reduccin y control de riesgo de desastre, como a la respuesta a emergencias. Es importante explicitar los roles institucionales y los mecanismos de coordinacin que vienen operando.
Marco normativo
Es el inventario y anlisis de los instrumentos normativos de carcter nacional, regional o local existentes relacionados con la gestin del riesgo que tienen aplicacin en el municipio. As mismo, si es posible en esta etapa, es recomendable identificar vacos jurdicos.
C y on Ap ce ro rta ba ci ci n n ta ci n Im pl e m en ia tic o n M y oni co to nt reo ro l or os at ar g n ep rm Fo ul ac i
Pr
Figura 3.3 Etapas seguidas en proceso de planificacin territorial
Di
Polticas
A continuacin se presenta el proceso a seguir para incorporar las amenazas, vulnerabilidades y riesgos al ordenamiento territorial, en concordancia con los conceptos y enfoques definidos anteriormente. Es el inventario y anlisis de documentos de poltica nacional, regional o local existentes sobre gestin del riesgo que tienen aplicacin en el mbito municipal. En este punto se trata de identificar si existen criterios explcitos que orienten la toma de decisin en las diferentes lneas de accin de la gestin del riesgo.
PRIMER PASO eL diagnstico

El diagnstico puede subdividirse en dos grandes bloques. El primero relativo al diagnstico de la capacidad municipal para la gestin del riesgo de desastre, es decir, organizacin institucional, marco normativo (nacional, regional y local), polticas orientadoras y mecanismos de financiamiento. El segundo bloque se refiere al diagnstico de los aspectos especficos de cada uno de los riesgos existentes en el municipio.
Mecanismos de financiamiento de la gestin del riesgo

Identificacin y descripcin de la inversin histrica en las lneas de accin de la gestin del riesgo, fuentes de financiacin utilizadas y proyecciones de presupuestos. Es importante mencionar que los diferentes sectores de desarrollo normalmente contribuyen a la reduccin y control del riesgo a travs de sus propios programas y proyectos. Normas presupuestarias que regulan la inversin en esta temtica.
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El paso inicial es conocer la situacin del municipio en relacin con la condicin de amenazas y riesgos. Para ello es necesario entender, entre otros aspectos, las caractersticas de cmo se manifiesta el riesgo, su manejo histrico y actual, los procesos territoriales y econmicos vinculados en su generacin y/o acumulacin, la condicin del entorno o contexto supramunicipal y los efectos e impactos que el riesgo y las emergencias han generado histricamente.
Considerando que el diagnstico con frecuencia es uno de los principales obstculos a nivel municipal y que demanda recursos tcnicos y econmicos considerables, se ha elaborado la Tabla 3.2 que propone mbitos del diagnstico, aspectos de anlisis y ejemplos que es deseable conocer sobre un riesgo particular. Esta tabla puede ser utilizada de referencia o lista de chequeo por cada uno de los riesgos que se requiera incluir en el diagnstico.
Tabla 3.2 Estructura y organizacin de un diagnstico para un tipo de riesgo de desastre particular a nivel municipal
MBITO DEL DIAGNSTICO ASPECTOS Ejemplos Parmetros fsicos que caracterizan el fenmeno: volumen de masa desplazada, profundidad de inundacin, frecuencia de ocurrencia y magnitud de sismos pasados, entre otros.
Caractersticas del fenmeno en eventos pasados
Registro histrico de eventos (reas, caractersticas, tipo de afectacin) Manifestacin del riesgo: Consiste en identificar y valorar el riesgo existente, su ocurrencia histrica y condiciones actuales Categoras de amenaza Distribucin espacial del riesgo Sitios crticos actuales: afectados con mayor frecuencia, evidencia de riesgo inminente, exposicin crtica. Diferenciacin de reas ocupadas y no ocupadas propensas a riesgo, en el permetro urbano y rural
Poblacin expuesta (urbana y rural) Infraestructura: componentes de redes de servicios y vas a nivel urbano y rural Edificaciones esenciales: hospitales, bomberos, polica, gobierno, otros. Otras actividades econmicas importantes: industrias, comercio, entre otros. reas de inters ambiental y arqueolgico
Exposicin de la poblacin, la infraestructura y la economa ante la ocurrencia del fenmeno
Manejo histrico y actual del riesgo: Consiste en identificar las acciones anteriores y actuales que ha desarrollado el municipio para la reduccin y control de este riesgo as como la participacin de los actores privados y comunitarios
Medidas de reduccin del riesgo que se hayan tomado en el pasado
Medidas estructurales: obras de ingeniera como muros, defensas hidrulicas, reforzamiento, etc. Medidas no estructurales: normas, programas de divulgacin. Comentarios sobre efectividad de medidas implementadas Inventario y anlisis de estudios previos (calidad, escala y alcance)
Identificacin de estudios previos y existencia de redes de monitoreo del fenmeno nacionales o locales
Redes metereolgicas Redes de monitoreo hidrolgico Redes de monitoreo del movimiento ssmico Redes de monitoreo del fenmeno volcnico
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MBITO DEL DIAGNSTICO (Continuacin)
ASPECTOS (Continuacin)
Ejemplos (Continuacin) Estado de Planes de emergencia y contingencia
Capacidad de respuesta a emergencias
Recursos logsticos y de comunicacin Planes comunitarios y/o escolares de emergencia Sistemas de alerta temprana Procesos de ocupacin de reas propensas a la ocurrencia del fenmeno (informal, invasin, por ejemplo) Prcticas inadecuadas de uso del suelo que favorecen la ocurrencia del fenmeno (deforestacin, basuras, alteracin de cauces, etc.) Tcnicas constructivas inadecuadas que generan vulnerabilidad frente a la amenaza. Intervenciones inadecuadas en reas de antigua explotacin minera Dficit en la oferta de tierra para desarrollo formal vs. Demanda de viviendas de bajo costo.
Procesos territoriales y econmicos vinculados en la generacin y/o acumulacin del riesgo: Incluye la identificacin y caracterizacin de los procesos territoriales o econmicos, las reas donde tienen lugar y los principales actores involucrados (pblicos, privados o comunitarios)
Identificar los procesos territoriales que favorecen la generacin o acumulacin del riesgo (actuales y tendencias)
Identificar las actividades econmicos que favorecen la generacin o acumulacin del riesgo (actuales y tendencias)
Actividades agropecuarias en el rea rural que contribuyen a la generacin del riesgo (ej. cultivos inadecuados, quemas). Identificacin de sectores productivos ms vulnerables (almacenamiento de residuos peligrosos o radioactivos). Vacos normativos que favorecen la generacin del riesgo Aspectos institucionales que influyen en el control del riesgo Aspectos de polticas sectoriales (nivel nacional, regional) que favorecen la construccin de vulnerabilidades Condiciones de economa supra municipal que pueden favorecer la generacin del riesgo
Condiciones de contexto supra municipal: Consiste en identificar aspectos normativos, de poltica, econmicos o institucionales que estn por fuera de la competencia municipal pero que tienen inherencia en la generacin del riesgo
Aspectos normativos, institucionales y polticos
Aspectos econmicos
Sectores econmicos con mayor relacin en la generacin, acumulacin y/o control del riesgo Aspectos culturales que contribuyen a la generacin de vulnerabilidades
Aspectos socio culturales Condiciones sociales que dificultan la concertacin para la reduccin y control del riesgo Histrico de emergencias y su impacto en trminos de: Poblacin: muertos, heridos, damnificados Afectacin a la Infraestructura: interrupciones en servicios pblicos y vas Dao a edificaciones esenciales: hospitales, bomberos, polica, gobierno, otros Afectacin a las actividades rurales (ganadera y cultivos) Afectacin a la economa: comercio, industria, etc. Prdida de valor del suelo Prdida por restriccin de actividades econmicas Descripcin del imaginario social en relacin con el tipo de riesgo
Efectos e impactos del riesgo / emergencias: Consiste en identificar el impacto histrico que este tipo de eventos ha tenido en el municipio
Daos y prdidas causadas por emergencias (datos histricos)
Efectos indirectos del riesgo
Percepcin social del riesgo
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Un diagnstico de este alcance puede iniciarse con la recopilacin de informacin territorial bsica y del conocimiento local sobre la problemtica. Si para cada tipo de riesgo socio natural presente en el municipio, se desarrolla est lista de chequeo, no solo se podr recopilar y organizar la informacin disponible, tambin se identificarn los vacos de informacin especficos que se irn superando a medida que la informacin y los recursos tcnicos y econmicos lo permitan. Algunas recomendaciones prcticas para llevar a cabo el diagnstico, son las siguientes: Es necesario priorizar y seleccionar las amenazas y riesgos a incluir en el ordenamiento territorial. Es recomendable iniciar con aquellas que representen el riesgo ms alto (potencial de prdidas), tengan alta frecuencia y que tengan mayor relacin con los procesos de uso y ocupacin del territorio. El diagnstico debe ser dirigido y coordinado por alguna de las dependencias tcnicas del municipio. Si bien los estudios especficos pueden ser elaborados por expertos en el estudio de los fenmenos (consultores), es necesario garantizar la pertinencia de estos en relacin con las necesidades especficas del municipio y facilitar la apropiacin de los resultados de dichos estudios para su futura utilizacin. Es deseable que a travs de talleres entre los tcnicos del municipio, los encargados de producir y manejar la informacin y los planificadores, se realicen dinmicas que permitan comprender la condicin del municipio y conocer el avance y estado del conocimiento e informacin.
Sobre cada amenaza o riesgo, es necesario generar un documento sntesis que exponga clara y concretamente los resultados finales de zonificacin y caractersticas de cada amenaza y/o riesgo. Este documento es la base para interpretar los resultados y definir los aspectos regulatorios y programticos, como se explica adelante.
Segundo paso Las polticas y los objetivos estratgicos

Con el fin de orientar las estrategias a seguir, es importante enmarcar las polticas y los objetivos que permitan guiar las decisiones que se tomarn en torno a la inclusin de criterios de reduccin de riesgo de desastre al ordenamiento territorial. Considerando que la incorporacin del conocimiento de amenazas y riesgo en la planificacin debe propender por la seguridad humana, los objetivos estratgicos definidos en esta gua consideran ese enfoque. A continuacin se proponen enunciados de polticas y objetivos estratgicos que contribuyen a fortalecer el componente de reduccin de riesgo de desastres en el ordenamiento territorial.
Polticas
La gestin del riesgo desde la perspectiva del desarrollo
Siempre que el desarrollo social, econmico, ambiental y territorial no es sostenible sin la eficiente previsin y control del riesgo de desastre, el Plan de Ordenamiento Territorial aborda la gestin del riesgo de desastre como una estrategia permanente que busca la seguridad humana.
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El fortalecimiento institucional como plataforma para la reduccin del riesgo de desastre Dado que para la adecuada coordinacin de las acciones de gestin del riesgo se requiere una organizacin institucional permanente y sostenible, es estratgico garantizar el fortalecimiento institucional y la capacidad tcnica en la administracin municipal. Integracin y coordinacin con otros niveles territoriales Considerando que las causas del riesgo de desastre frecuentemente involucran actores y procesos externos al territorio municipal, los programas y proyectos para la reduccin del riesgo del Plan de Ordenamiento Territorial requieren negociacin, concertacin, concurrencia, colaboracin y coordinacin con otros niveles territoriales y sectoriales, cuando as sea pertinente.
Actividades seguras: la reduccin del riesgo existente y/o la generacin de nuevos riesgos derivados de las actividades econmicas y los flujos de bienes y servicios que se desarrollan en el territorio con caractersticas particulares de localizacin, operacin y efectos sobre el entorno y vulnerabilidad funcional.
Tercer paso Restricciones y condicionamientos para la localizacin segura, construccin segura y actividades seguras por fenmeno
Para cada uno de los fenmenos analizados en la gua (deslizamientos, inundaciones, sismos y erupciones volcnicas) se presenta una propuesta de regulaciones dadas en restricciones y condicionamientos segn se expuso en Parte 3, Numeral 1.3. Para su utilizacin se debe tener en cuenta lo siguiente: La propuesta de regulacin se desarrolla a travs de tablas. Las tablas propuestas se encuentran en el Anexo 2. Las tablas estn organizadas por tipo de fenmeno. Para cada fenmeno se presenta un esquema que permite identificar cada uno de las tablas asociadas (ver Figuras 3.4 a 3.9). Dicho esquema indica que para las reas no ocupadas corresponde consultar las Tablas 2.7 y 2.8 del Anexo 2, para las condiciones 1 y 2 de amenaza (segn los conceptos de la Figura 1.2).
Objetivos estratgicos
Localizacin segura: la reduccin del riesgo existente y/o la generacin de nuevos riesgos generados por la inadecuada localizacin de las edificaciones e infraestructura en relacin con las amenazas socio naturales presentes en el territorio. Construccin segura: la reduccin del riesgo existente y/o la generacin de nuevos riesgos generados por el inadecuado diseo y/o construccin de las edificaciones y de la infraestructura, en relacin con las exigencias de estabilidad y funcionalidad que impone su localizacin en el territorio y los usos a los cuales se destinan.
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Dependiendo del fenmeno las tablas se clasifican segn el rea rural o urbana, la condicin de ocupacin y la condicin de amenaza/riesgo. En cada tabla se presenta la propuesta de regulacin asociada a los objetivos de localizacin segura, construccin segura y actividades seguras para desarrollos urbansticos, edificaciones, infraestructura y actividades econmicas. En general las regulaciones se presentan para las condiciones extremas de amenaza y/o riesgo (condicin 1 y condicin 2) que pueden facilitar el desarrollo de disposiciones para situaciones intermedias. El siguiente ejemplo ilustra el proceso de utilizacin de las Tablas.
se encuentra localizada en condicin de amenaza ssmica alta. La oficina de Planeacin est interesada en identificar algunas disposiciones para las reas no construidas expuestas a estos fenmenos.
En este caso, se deben consultar los esquemas para los fenmenos de inundacin y sismos (Figuras 3.6, 3.7 y 3.8). Como el problema a resolver se encuentra en la zona urbana, para inundaciones se selecciona la Figura 2.5. Dicho esquema indica que para las reas no ocupadas corresponde consultar las Tablas 2.7 y 2.8 del Anexo 2, para las condiciones 1 y 2 de amenaza. Del contenido de dichas tablas se puede seleccionar y adecuar las disposiciones ms convenientes para el contexto particular del municipio. De la misma manera, las disposiciones para la condicin de amenaza/riesgo ssmico las podr observar en la Tabla 2.13 del Anexo 2. A continuacin se presentan las Figuras anunciadas para cada uno de los fenmenos.
El diagnstico de un municipio indic que una parte del rea urbana est expuesta a inundaciones y adems que la regin
Deslizamientos
Figura 3.4 Esquema para regulaciones de zonas urbanas expuestas a deslizamientos
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Figura 3.5 Esquema para regulaciones de zonas rurales expuestas a deslizamientos
Inundaciones
Figura 3.6 Esquema para regulaciones de zonas urbanas expuestas a inundaciones
Figura 3.7 Esquema para regulaciones de zonas rurales expuestas a inundaciones
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Sismos
Figura 3.8 Esquema para regulaciones de zonas urbanas y rurales expuestas a sismos
Erupciones volcnicas
Figura 3.9 Esquema para regulaciones de zonas urbanas y rurales expuestas a erupciones volcnicos
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Cuarto paso Identificacin de Programas y Proyectos

De acuerdo con el Numeral 1.4 de la Parte 3, la Tabla 3.3 expone para los objetivos estratgicos una serie de programas y/o proyectos que pueden ser incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.
Tabla 3.3 Programas o Proyectos propuestos del componente Programtico

OBJETIVOS PROGRAMAS O PROYECTOS PARA INCLUIR EN EL COMPONENTE PROGRAMTICO Evaluacin de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en el territorio urbano y rural Evaluacin de amenaza, vulnerabilidad y riesgo para infraestructura especfica (relacionada con los sectores de educacin, salud y lneas vitales, entre otros) Elaboracin y/o ajustes a normas e instrumentos de gestin territorial Reubicacin de familias por razones de riesgo Localizacin Segura Relocalizacin de edificaciones esenciales o infraestructura especfica por razones de riesgo Manejo y control de reas recuperadas en procesos de reasentamiento y/o alta amenaza Recuperacin de reas ambientalmente degradadas (antiguas canteras, cauces de corrientes de agua) Fortalecimiento de los mecanismos de control y vigilancia de ocupacin ilegal Implementacin y operacin de redes de monitoreo de fenmenos naturales. Fortalecimiento de informacin territorial bsica, catastral, econmica y poblacional Elaboracin y/o ajustes a Cdigos de Construccin de edificaciones y de lneas vitales y de normas tcnicas Mejoramiento de barrios y viviendas Obras correctivas para estabilizacin de laderas Construccin de barreras y rellenos hidrulicos para control de crecientes Fortalecimiento de los mecanismos de control y vigilancia en los diseos y construcciones de edificaciones y de infraestructura Reforzamiento estructural de edificaciones esenciales Identificacin y mecanismos para reducir conflictos de uso de suelo Monitoreo y alerta temprana por falla en las redes de servicios Actividades Seguras Reconversin de sistemas de produccin agroforestal y pecuario Elaboracin y/o ajustes a Normas de Seguridad en operaciones en redes Construccin de sistemas y componentes redundantes para las redes
Construccin Segura
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ANEXO I
Principales ACTIVIDADES de las ETAPAS del PROCESO de PLANIFICACIN Territorial
FOTO: PREDECAN
Tabla 1.1 Principales actividades de las etapas del proceso de planificacin territorial
Preparatoria Definicin de la unidad de planificacin territorial. Define escala de trabajo y de anlisis. Organizacin del equipo tcnico multidisciplinario e interinstitucional. Evaluacin preliminar de capacidades e informacin existente. Designacin del Comit gestor o impulsor dentro de la autoridad competente. Difusin del proceso a seguir; estrategia de comunicacin e informacin. Sensibilizacin a los actores claves a efectos de lograr la apropiacin del proceso. Definicin de mecanismos de participacin de la poblacin y actores clave en el proceso. Elaboracin de herramientas para estimular y sustentar la toma de decisiones informada y participativa. Concertacin de acciones con unidades territoriales vecinas y con otros niveles de gobierno. Establecimiento de compromisos y responsabilidades de todos los actores y formalizacin de acuerdos Planificacin y organizacin del proceso (roles y responsabilidades). Asignacin de recursos necesarios. Capacitacin en el tema a los participantes del proceso de acuerdo con los roles asignados Diagnstico Planificacin de la recopilacin de informacin: definicin de informacin relevante, instrumentos de recojo, identificacin de fuentes de informacin, etc. Recopilacin de informacin, para las dimensiones del territorio: Estructura: referido al ambiente fsico, natural y construido. Funciones: que incluye el ecosistema y actividades humanas: produccin, consumo e intercambio. Lgica y dinmica de desarrollo: que incluye la organizacin, las polticas y decisiones de desarrollo, las normas, la institucionalidad, la gobernabilidad, el control social, etc. Identificacin de procesos en marcha sobre uso y ocupacin del territorio (proyectos de desarrollo por ejemplo) y evaluacin de los cambios que podran generar. Sistematizacin, procesamiento y anlisis de informacin. Uso de mapas temticos y de sntesis. Construccin de escenarios de las tendencias de ocupacin y uso del territorio. Formulacin Definicin consensuada y coherente de la Visin del Territorio considerando las potencialidades y limitaciones. Definicin de los objetivos que se quiere lograr con el ordenamiento territorial Zonificacin del territorio (uso y ocupacin) Diseo de polticas y regulaciones en el uso y ocupacin del territorio Identificacin acciones para alcanzar la organizacin del territorio establecida en funcin a la visin. Identificacin de los proyectos de inversin que posibilitarn la articulacin del territorio y la provisin de infraestructura productiva y de servicios que concreten los objetivos del ordenamiento territorial. Diseo de mecanismos para el monitoreo y control de la implementacin de las medidas establecidas en el plan y evaluacin de los impactos. Establecimiento de la temporalidad y responsables de la implementacin del plan. Definicin de los mecanismos de articulacin con los instrumentos de planificacin del desarrollo y de asignacin de presupuesto. Definicin de medidas para fortalecer de las capacidades institucionales y actores clave para la implantacin del plan.
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A N E XO S
Aprobacin
Implementacin
Monitoreo y Control
Preparar informacin para la socializacin del plan: los aspectos relevantes son la visin, las polticas generales, las acciones y proyectos estratgicos, las responsabilidades. Socializar el plan: diseo y aplicacin de una estrategia de comunicacin e informacin adecuada a los distintos grupos y actores clave. Consulta ciudadana: diseo y aplicacin de mecanismos de consulta y aprobacin del plan por parte de las organizaciones sociales y actores claves. Aprobacin del plan por las instancias de decisin. Aprobacin de los mecanismos y criterios para ajustes o actualizacin del plan.
Incorporacin de las medidas en los instrumentos de planificacin del desarrollo y de asignacin de recursos. Emisin de normas y regulaciones para el uso y ocupacin del territorio. Ejecucin de proyectos de soporte a la articulacin del territorio, de provisin de infraestructura productiva y de servicios ejecutados. Instalacin de mecanismos de monitoreo del cumplimiento de normas y regulaciones. Instalacin de mecanismos de control social del cumplimiento de normas y regulaciones. Desarrollo de capacidades institucionales y de la poblacin para el monitoreo y control ciudadano. Evaluacin de los impactos de las medidas ejecutadas en el uso y ocupacin del territorio para retroalimentar el diagnstico y ajustar el plan.
Funcionamiento de mecanismos de monitoreo de la ejecucin e impactos de las medidas establecidas en el plan Funcionamiento de mecanismos de control ciudadano e institucionales. Generacin de informacin para construccin de indicadores. Socializacin de los resultados del monitoreo y control ciudadano, de la implementacin del plan y el cumplimiento de las regulaciones establecidas en relacin con el uso y ocupacin del territorio. Planteamiento de ajustes al plan sobre la base de los resultados del monitoreo.
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ANEXO II
ALTERNATIVAS de REGULACIN dadas para las ZONAS URBANAS y RURALES expuestas a FENMENOS de DESLIZAMIENTOS, INUNDACIONES, SISMOS y erupciones VOLCNICAS
FOTO: PREDECAN
A N E XO S
Deslizamientos
TABLA 2.1 REGULACIONES PARA ZONAS URBANAS NO OCUPADAS CON AMENAZAS POR DESLIZAMIENTOS - CONDICIN 1 Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Desarrollo de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan profundizar el conocimiento de la condicin de estabilidad del rea de in uencia del proyecto Localizacin segura Condicionar su localizacin a: Estudios detallados de estabilidad de taludes para el diseo y construccin de medidas de mi gacin requeridas Construccin de obras de mi gacin requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, rellenos en zonas de ladera) Expedicin de plizas de garan a de estabilidad a favor de las autoridades locales Condicionar la operacin de redes de servicio a: Construccin de obras requeridas de acuerdo con los estudios Edi caciones Estudios detallados de estabilidad en el predio de implantacin y su entorno Infraestructura Desarrollo de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan profundizar el conocimiento de la condicin de estabilidad del rea y el impacto del proyecto Estudios detallados de estabilidad de taludes por componente del sistema para el diseo y construccin de obras de estabilizacin requeridas Construccin de obras de estabilizacin requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes)
Construccin segura
Condicionar su construccin a:
Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, rellenos en zonas de ladera) Expedicin de pliza de estabilidad a favor del propietario
segura
Diseo y construccin de componentes redundantes de las redes
Nota: El trmino redes engloba el conjunto de componen tes como ductos, edi caciones, estructuras, equipo, torres y puentes entre otros.
LS : Localizacion Segura C : Condicionamiento
CS : Construccin segura R : Restriccin
AS : Actividades seguras
85
TABLA 2.2 REGULACIONES PARA ZONAS URBANAS NO OCUPADAS CON AMENAZAS POR DESLIZAMIENTOS - CONDICIN 2 Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Se prohibe su localizacin. Los usos se restringen unicamente a proteccin, conservacin y recreacin pasiva Edi caciones Se prohibe su localizacin. Los usos se restringen unicamente a proteccin, conservacin y recreacin pasiva Infraestructura Evitar la localizacin de los componentes principales del sistema.
Localizacin segura
Restringir su localizacin a:
Se condiciona al desarrollo de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan profundizar el conocimiento de la condicin de estabilidad del rea y el impacto del proyecto Se condiciona al desarrollo de estudios detallados de estabilidad de taludes por componente del sistema para el diseo y construccin de obras de estabilizacin requeridas Se condiciona a la construccin de obras de estabilizacin requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes) Diseo y construccin de componentes redundantes de las redes
Construccin segura
segura
Condicionar la operacin de redes de servicio a
Nota: El trmino redes engloba el conjunto de componentes como ductos, edi caciones, estructuras, equipo, torres y puentes entre otros.
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A N E XO S
TABLA 2.3 REGULACIONES PARA ZONAS URBANIZADAS CON RIESGO DE DESLIZAMIENTOS - CONDICIN 1 Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Para nuevos desarrollo urbanos resultado de procesos de densi cacin, renovacin y/o mejoramiento integral se condiciona a desarrollo de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan profundizar el conocimiento de la condicin de estabilidad del rea de in uencia del proyecto Se condiciona a estudios detallados de estabilidad de taludes para el diseo y construccin de medidas de mi gacin requeridas Para nuevos desarrollo urbanos resultado de procesos de densi cacin y/o renovacin urbana se condiciona a la construccin de obras de mi gacin requeridas de acuerdo con los estudios realizados Programas de regularizacin y mejoramiento de barrios de origen informal se condicionan a las recomendaciones de estudios detallados de estabilidad adelantados por una en dad competente Para edi caciones esenciales y edi cios se condiciona a la construccin de obras requeridas de acuerdo con los estudios Construccin de obras de estabilizacin requeridas de acuerdo con los estudios realizados Edi caciones Para edi caciones esenciales y edi cios se condiciona a la realizacin de estudios detallados de estabilidad en el predio de implantacin y su entorno Infraestructura Para ampliacin y/o renovacin de las redes, se condiciona a estudios detallados de estabilidad de taludes por componente del sistema para el diseo y construccin de obras de estabilizacin requeridas
Localizacin segura
Condicionar su localizacin a:
Construccin segura
Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, rellenos en zonas de ladera y manejo de aguas)
Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes)
Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, rellenos en zonas de ladera) Expedicin de plizas de garan a de estabilidad a favor de las autoridades locales
segura
Condicionar la operacin de redes de servicio a:
Nota: El trmino redes engloba el conjunto de componen tes co mo ducto s, edi caciones, estructuras, equipo, torres y puentes entre otro s.
87
TABLA 2.4 REGULACIONES PARA ZONAS URBANIZADAS CON RIESGO POR DESLIZAMIENTOS - CONDICIN 2
Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Se prohibe la localizacin de nuevos desarrollo urbanos. Los usos se restringen suelos de proteccin, conservacin y de recreacin pasiva Edi caciones Se prohibe la localizacin de nuevas edi caciones. Los usos se restringen unicamente a proteccin, conservacin y recreacin pasiva Adelantar procesos de relocalizacin de familias de manera gradual y de acuerdo con las recomendaciones de estudios de riesgo de detalle desarrollado por en dad competente Infraestructura Se prohibe la localizacin de nueva infraestructura. Los usos se restringen unicamente a proteccin, conservacin y recreacin pasiva Relocalizacin progresiva de los componentes de las redes
Localizacin segura
Adelantar procesos de relocalizacin de familias de manera gradual y de acuerdo con las recomendaciones de estudios de riesgo de detalle desarrollado por en dad competente. Declarar las zonas recuperados como suelos de proteccin.
Adelantar procesos de relocalizacin de edi caciones escenciales de acuerdo con las recomendaciones de estudios de riesgo de detalle desarrollado por en dad competente
Construccin segura
Condicionar su construccin a Condicionar la operacin de redes de servicio a
segura
88
A N E XO S
TABLA 2.5 REGULACIONES PARA ZONAS RURALES EXPUESTAS AMENAZA/RIESGO POR DESLIZAMIENTOS - CONDICIN 1 Obje vo Estratgico Ac vidades agropecuarias, mineras y forestales
C/R
Infraestructura Desarrollo de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan profundizar el conocimiento de la condicin de estabilidad del rea y el impacto del proyecto Estudios detallados de estabilidad de taludes por componente del sistema para el diseo y construccin de obras de estabilizacin requeridas
Localizacin segura
Condicionar su localizacin a:
Construccin segura
Condicionar su construccin a
Cumplimiento de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, manjo de aguas)
Construccin de obras de estabilizacin requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes)
Ar culacin con la regulacin ambiental para la proteccin de ecosistemas frgiles Adoptar recomendaciones de los estudios de uso del suelo adecuados para la condicin de estabilidad de la ladera, realizado por una en dad competente Promover tcnicas y prc cas agropecuarias adecuadas para las condiciones par culares de estabilidad de las laderas (ej: sobrecarga por excesiva concentracin de ganado en zonas de pendiente) Incorporar estudios de riesgo (de la zona de explotacin y su entorno) de deslizamientos debido a la ac vidad minera a los expedientes existentes que regulen el Sector Minero Cada proyecto minero deber implementar las medidas de estabilidad recomendadas en los estudios para el proceso de explotacin (ej: manejo de drenaje y tcnicas de excavacin adecuadas) Para propsitos de estabilidad de las laderas se deben de nir Planes espec cos de recuperacin geomorfolgica y futuros usos.
segura
Condicionar las ac vidades econmicas a
Nota: El trmino redes engloba el conjunto de componen tes co mo ducto s, edi caciones, estructuras, equipo, torres y puentes entre otro s.
89
TABLA 2.6 REGULACIONES PARA ZONAS RURALES EXPUESTAS A AMENAZA/RIESGO POR DESLIZAMIENTOS - CONDICIN 2
Obje vo Estratgico
C/R
Ac vidades agropecuarias, mineras y forestales
Infraestructura Evitar la localizacin de los componentes principales del sistema. Se condiciona al desarrollo de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan profundizar el conocimiento de la condicin de estabilidad del rea y el impacto del proyecto
Localizacin segura
Se condiciona al desarrollo de estudios detallados de estabilidad de taludes por componente del sistema para el diseo y construccin de obras de estabilizacin requeridas Se condiciona a la construccin de obras de estabilizacin requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes) De nir posibles usos de suelo rural adecuados a par r de estudios de estabilidad de laderas Restringir las ac vidades econmicas a: Diseo y construccin de componentes redundantes de las redes
Construccin segura
segura
Incorporar estas reas a suelos de proteccin y conservacin Restringir la ac vidad minera Restringir las talas forestales
90
A N E XO S
TABLA 2.7 REGULACIONES PARA ZONAS URBANAS NO OCUPADAS CON AMENAZA POR INUNDACIONES - CONDICIN 1 Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Edi caciones Infraestructura Desarrollo de estudios hidrolgicos e hidrulicos que permitan disear las medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad frente a inundaciones del sistema
No hay condicionamientos Evitar la localizacin de para nuevos desarrollo edi caciones esenciales en urbanos que se localicen por estas reas fuera de lmite de inundacin cr ca de nida por la autoridad competente
Localizacin segura
Condicionar su localizacin a: No hay condicionamientos para nuevas edi caciones que se localicen por fuera de lmite de inundacin cr ca de nida por la autoridad competente
Construccin segura
Cumplimiento de normas tcnicas espec cas frente a posibles inundaciones (ej: proteccin de tanques de agua potable, instalaciones electricas, equipos de bombeo)
Cumplimiento de normas tcnicas espec cas frente a posibles inundaciones (ej: proteccin de tanques de agua potable, instalaciones electricas, equipos de bombeo)
Construccin de medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad frente a inundaciones del sistema
segura
Nota: El trmino redes engloba el conjunto de componentes como ductos, edi caciones, estructuras, equipo, torres y puentes entre otros. Inun dacin cr ca se re ere a la condicin de la amenaza lmite qu e d e ne una autoridad competente.
Inundaciones
91
TABLA 2.8 REGULACIONES PARA ZONAS URBANAS NO OCUPADAS CON AMENAZA POR INUNDACIONES - CONDICIN 2 Obje vo Estratgico
C/R
Desarrollo Urbanis co
Edi caciones
Infraestructura
Localizacin Restringir su segura localizacin a:
Se prohibe su localizacin. Los usos se restringen a proteccin, conservacin y recreacin pasiva
Se prohibe su localizacin. Los usos se restringen a proteccin, conservacin y recreacin pasiva
Desarrollo de estudios hidrolgicos e hidrulicos que permitan disear las medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad de inundaciones del sistema
Construccin de medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad frente a inundaciones del sistema

Construccin Condicionar su segura construccin a:
segura
Condicionar la operacin de redes de servicio a
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A N E XO S
TABLA 2.9 REGULACIONES PARA ZONAS URBANIZADAS CON RIESGO POR INUNDACIONES - CONDICIN 1 Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co No hay condicionamientos para nuevos desarrollos urbanos de procesos de densi cacin y/o renovacin urbana que se localicen por fuera de lmite de inundacin cr ca de nida por la autoridad competente Edi caciones Evitar la localizacin de edi caciones esenciales en estas reas Infraestructura Desarrollo de estudios hidrolgicos e hidrulicos que permitan disear las medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad frente a inundaciones del sistema
Localizacin Condicionar su segura localizacin a:
No hay condicionamientos para nuevas edi caciones que se localicen por fuera de lmite de inundacin cr ca de nida por la autoridad competente Cumplimiento de normas tcnicas espec cas frente a posibles inundaciones (ej: proteccin de tanques de agua potable, instalaciones electricas, equipos de bombeo) No hay condicionamientos para los programas de regularizacin y mejoramiento de barrios de origen informal Condicionar la operacin de redes de servicio a: Cumplimiento de normas tcnicas espec cas frente a posibles inundaciones (ej: proteccin de tanques de agua potable, instalaciones electricas, equipos de bombeo) Construccin de medidas estructurales de reduccin de vulnerabilidad de inundaciones del sistema requeridas de acuerdo con los estudios realizados
segura
Nota: El trmino redes engloba el conjunto de componentes como ductos, edi caciones, estructuras, equipo, torres y puentes entre otros. Inun dacin cr ca se re ere a la condicin de la amenaza lmite qu e d e ne una autoridad competente.
93
TABLA 2.10 REGULACIONES PARA ZONAS URBANIZADAS CON RIESGO POR INUNDACIONES - CONDICIN 2 Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Se prohibe su localizacin. Los usos se restringen unicamente a proteccin, conservacin y recreacin pasiva
Localizacin segura
Edi caciones Se prohibe su localizacin. Los usos se restringen unicamente a proteccin, conservacin y recreacin pasiva
Infraestructura Desarrollo de estudios hidrolgicos e hidrulicos que permitan disear las medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad de inundaciones del sistema
Adelantar procesos de relocalizacin de familias de manera gradual y de acuerdo con las recomendaciones de estudios de riesgo de detalle desarrollado por en dad competente Construccin de medidas estructurales de reduccin de vulnerabilidad de inundaciones del sistema requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes)
Construccin segura
segura
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TABLA 2.11 REGULACIONES PARA ZONAS RURALES EXPUESTAS A AMENAZAS/RIESGO POR INUNDACIONES - CONDICIN 1 Obje vo Estratgico C/R Ac vidades agropecuarias, mineras y forestales Infraestructura Desarrollo de estudios hidrolgicos e hidrulicos que permitan disear las medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad de inundaciones del sistema Construccin de medidas estructurales vulnerabilidad de inundaciones del sistema requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes) Ar culacin con la regulacin ambiental para la proteccin del sistema de drenaje natural Adoptar recomendaciones de los estudios de uso del suelo adecuados para las caracters cas espec cas de los suelos y de las inundaciones histricas, realizadas por una en dad competente Incorporar estudios del efecto de la ac vidad minera como posible factor contribuyente a la inundacin (ej: intensi cacin de procesos de sedimentacin, obstruccin de cauces)
segura
Condicionar las ac vidades econmicas a
95
TABLA 2.12 REGULACIONES PARA ZONAS RURALES EXPUESTAS A AMENAZA/RIESGO POR INUNDACIONES - CONDICIN 2 Obje vo Estratgico C/R Ac vidades agropecuarias, mineras y forestales Infraestructura Evitar la localizacin de los componentes principales del sistema.
Localizacin segura
Desarrollo de estudios hidrolgicos e hidrulicos que permitan disear las medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad de inundaciones del sistema Construccin de medidas estructurales vulnerabilidad de inundaciones del sistema requeridas de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: excavaciones, construccin de redes) Restringir ac vidades agropecuarias a aquellas estacionales compa bles con los perodos de inundacin Diseo y construccin de componentes redundantes de las redes
segura
Restringir las ac vidades econmicas a:
Incorporar estas reas a suelos de proteccin y conservacin Restringir la ac vidad minera Restringir las talas forestales
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A N E XO S
TABLA 2.13 REGULACIONES PARA ZONAS URBANAS Y RURALES EXPUESTAS A AMENAZA SSMICA Obje vo Estratgico C/R Desarrollos Urbans cos y Edi caciones NUEVAS Prohibir la localizacin de nuevas estructuras en zonas de rellenos antrpicos con carencias tcnicas (ej: botadero de materiales de construccin)
Desarrollos Urbans cos y Edi caciones EXISTENTES
Infraestructura Prohibir la localizacin de nueva infraestructura en zonas de rellenos antrpicos con carencias tcnicas (ej: botadero de materiales de construccin) En reas con potencial de licuacin se condiciona la localizacin de nueva infraestructura a estudios detallados para de nir los diseos de cimentacin competentes
En reas con potencial de licuacin como criterio general se recomienda restringir la localizacin de nuevos desarrollos urbans cos. Para nuevas edi caciones se condicional a la realizacin de estudios detallados para de nir los diseos de cimentacin competentes Cumplimiento de Cdigos para diseo y construccin sismo resistente y de normas tcnicas espec cas Incorporar mecanismos para el incen vo de reforzamiento estructuras en los Programas de Mejoramiento de barrios y viviiendas Reforzamiento gradual de edi caciones esenciales de acuerdo con las prioridades establecidas por las en dades competentes
Construccin Condicionar la segura construccin a:
Cumplimiento de Cdigos para diseo y construccin sismo resistente y de normas tcnicas espec cas (ej: construccin de redes) Reforzamiento gradual de infraestructura existente de acuerdo con las prioridades establecidas por las en dades competentes Diseo y construccin de componentes redundantes de las redes
segura
Sismos
97
TABLA 2.14 REGULACIONES PARA ZONAS URBANAS NO OCUPADAS EXPUESTAS A AMENAZAS POR ERUPCIONES VOLCNICAS Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Edi caciones Infraestructura
Las reas expuestas a ujos de lodo, ujos pirocls cos y coladas de lava, delimitadas por una en dad competente, no son aptas como reas de expansin urbana
Prohibir la localizacin de nuevas edi caciones, incluyendo las esenciales, en reas expuestas a ujos de lodo, ujos pirocls cos y coladas de lava y en el rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente
Prohibir la localizacin de nueva infraestructura en un rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente
Localizacin Condicionar su localizacin a: segura
Prohibir nuevos desarrollos urbanos en un rea cercana al cono volcnico delimitada por una autoridad competente
Condicionar la localizacin de nueva infraestructura en el rea de in uencia del volcn (diferente al rea cercana al cono volcnico) a estudios tcnicos para diseo de medidas de reduccin de la vulnerabilidad (ej: aumento de luces o galibo para construccin de puentes)
Cumplimiento de normas tcnicas espec cas frente a posibles caidas de ceniza(ej: proteccin de tanques de agua potable, instalaciones electricas, cubiertas de vivienda)
Construccin de medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad de acuerdo con los estudios realizados
Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: construccin de redes)
segura
98
A N E XO S
TABLA 2.15 REGULACIONES PARA ZONAS RURALES ESPUESTAS A AMENAZA/RIESGO POR ERUPCIONES VOLCNICAS Obje vo Estratgico C/R Ac vidades agropecuarias, mineras y forestales Infraestructura
Prohibir la localizacin de nueva infraestructura en un rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente Condicionar la localizacin de nueva infraestructura en el rea de in uencia del volcn (diferente al rea cercana al cono volcnico) a estudios tcnicos para diseo de medidas de reduccin de la vulnerabilidad (ej: aumento de luces o galibo para construccin de puentes) Construccin de medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad de acuerdo con los estudios realizados Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: construccin de redes) Condicionar las ac vidades econmicas a: Ar culacin con la regulacin ambiental Diseo y construccin de para la proteccin del sistema de componentes redundantes de las drenaje natural redes
segura
Erupciones volcnicas
99
GUA G U TCNICA A T CPARA N I CLA A INTERPRETACIN PARA LA IN Y APLICACIN T E R P R E TDE AC ANLISIS I N YDEAAMENAZAS P L I C A CYI RIESGO N D PARA EL A PROPSITOS N L I S I SDEDPLANIFICACIN E A M E N A ZY AGESTIN S Y RTERRITORIAL IESGOS
TABLA 2.16 REGULACIONES PARA ZONAS URBANIZADAS EXPUESTAS A RIESGO POR ERUPCIONES VOLCNICAS Obje vo Estratgico C/R Desarrollo Urbanis co Prohibir nuevos desarrollo urbanos resultado de procesos de densi cacin, renovacin urbana y/o legalizacin de barrios, en reas expuestas a ujos de lodo, ujos pirocls cos y coladas de lava y en el rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente En reas expuestas a ujos de lodo, ujos pirocls cos y coladas de lava y en el rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente, adelantar procesos de relocalizacin de familias de manera gradual y de acuerdo con las recomendaciones de estudios desarrollados por en dad competente Edi caciones Prohibir nuevas edi caciones en reas expuestas a ujos de lodo, ujos pirocls cos y coladas de lava y en el rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente Infraestructura Prohibir la localizacin de nueva infraestructura en un rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente
En reas expuestas a ujos de lodo, ujos pirocls cos y coladas de lava y en el rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente, adelantar procesos de relocalizacin de familias de manera gradual y de acuerdo con las recomendaciones de los estudios desarrollados.
Condicionar la localizacin de nueva infraestructura en el rea de in uencia del volcn (diferente al rea cercana al cono volcnico) a estudios tcnicos para diseo de medidas de reduccin de la vulnerabilidad (ej: aumento de luces o galibo para construccin de puentes)
En reas expuestas a ujos de lodo, ujos pirocls cos y coladas de lava y en el rea cercana al cono volcnico delimitada por una en dad competente, adelantar procesos de relocalizacin de edi caciones esenciales de acuerdo con las recomendaciones de estudios desarrollados.
Construccin de medidas estructurales de reduccin de la vulnerabilidad de acuerdo con los estudios realizados
Cumplimiento de Cdigos y de normas tcnicas espec cas (ej: construccin de redes)
segura
100
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I

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL

Gua Tcnica para la Interpretacin y Aplicacin del Anlisis de Amenazas y Riesgos

2.2.5 Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ................................ 2.2.6 Mitigabilidad .............................................................................................................

EIRD, Global Trends Report, 2007.

INTRODUCCIN y BASES CONCEPTUALES

FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO ZAPATA

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

INTRODUCCIN Y BASES CONCEPTUALES

1.1 INTRODUCCIN 1.1.1 Justificacin

1.1.2 Descripcin del problema

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

Valoracin objetiva Representacin social Percepcin individual

Figura 1.1 Dimensiones clave en la valoracin del riesgo de desastre

1.1.3. Objetivos Objetivo general

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

1.1.4. Alcance y limitaciones

1.1.5. Grupo objetivo

1.1.6. Organizacin de la gua

1.2. NOCIN DE TRES EJES ESENCIALES

Marco de polticas de G.R.

Incorporacin de la reduccin del riesgo en el O.T.

Instrumentos de gestin del O.T.

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

1.2.1. El conocimiento de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo

necesidades especficas de informacin en procesos particulares de ordenamiento y gestin territorial.

1.2.2. La Gestin del Riesgo: Nocin, poltica e instrumentos

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

REDUCCIN DEL RIESGO

PREPARATIVOS Y RESPUESTA A DESASTRES

RECUPERACIN POS DESASTRE

1.2.3. La planificacin territorial

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

El respeto de la diversidad cultural, de los conocimientos y prcticas colectivas.

Figura 1.3 Etapas seguidas en proceso de planificacin territorial

Programas y Proyectos para la reduccin del riesgo de d desastre

Programas y Proyectos de diferentes sectores

Programas y Proyectos del ordenamiento territorial

PDM Polticas, objetivos, estrategias para el desarrollo de un municipio

El CONOCIMIENTO y la REPRESENTACIN de las AMENAZAS, VULNERABILIDADES y RIESGOS

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

EL CONOCIMIENTO Y LA REPRESENTACIN DE LAS AMENAZAS, VULNERABILIDADES Y RIESGOS

2.1 DESLIZAMIENTOS 2.1.1. Caractersticas bsicas

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

2.1.2. La nocin de impacto

2.1.3. Escalas de trabajo

E L CONOCI M I E NTO Y L A RE P RE S E NTA C I N D E L A S A M E N A Z A S , V U L N E R A B I L I D A D E S Y R I E S G O S

IMPACTO POR CADA DE MASAS DE ROCA

IMPACTO POR CADA DE BLOQUES INDIVIDUALES

IMPACTO POR DESLIZAMIENTOS (ROTACIONALES / TRASLACIONALES)

IMPACTO POR FALLA EN UN TALUD DE CORTE

IMPACTO POR DEFORMACIN DIFERENCIAL DEL TERRENO /MOVIMIENTO LENTO

IMPACTO POR REPTAMIENTO DE MASAS PROFUNDAS

IMPACTO POR FLUJO DE DETRITOS / LODO

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

Tabla 2.1 Factores que controlan la condicin de estabilidad de una ladera

E L CONOCI M I E NTO Y L A RE P RE S E NTA C I N D E L A S A M E N A Z A S , V U L N E R A B I L I D A D E S Y R I E S G O S

especficas que se van identificando y priorizando.

GUA TCNICA PARA LA INTERPRETACIN Y APLICACIN DEL ANLISIS DE AMENAZAS Y RIESGOS

Mtodos analticos de equilibrio lmite o relaciones esfuerzo deformacin

1: No usado; 2: Uso limitado; 3: Muy til

E L CONOCI M I E NTO Y L A RE P RE S E NTA C I N D E L A S A M E N A Z A S , V U L N E R A B I L I D A D E S Y R I E S G O S

2.1.5. Representacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo