Anlisis

El foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico la formacin de un rgimen internacional?

Dagoberto Amparo Tello*

esde la formacin del foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (APEC ** ), en noviembre de 1989, mucho se ha comentado sobre el papel que dicha organizacin ha cumplido en la conduccin de algunos asuntos clave para la regin en el contexto de la creciente interdependencia que se registra en la zona. Llama la atencin el cuestionamiento sobre la operatividad de una agrupacin integrada por economas tan desiguales. En el APEC encontramos a varios de los pases de ms alto ingreso per cpita del mundo (Estados Unidos, Japn, Singapur), pero tambin tenemos que estos superan hasta por 30 veces a algunos pases de la regin (China, Vietnam, Indonesia). Esta desigualdad se argumenta- es la que fundamenta la pertinencia de la organizacin, ya que en este foro se podrn contrarrestar sus posibles efectos adversos y coadyuvar a la integracin econmica, que de manera natural se ha venido realizando en el rea durante las dcadas recientes. Otro de los principales cuestionamientos es el de si es necesaria la creacin de estructuras regionales formales o debe el APEC seguir tal y como se concibi: como un proceso intergubernamental informal. En el presente trabajo se analiza la evolucin del APEC y se plantea la interrogante de si el foro tiende a ser un rgimen internacional, entendido ste como los principios, normas, reglas y procedimientos de
* Investigador del Departamento de Estudios del Pacfico de la Universidad de Guadalajara.

toma de decisiones, explcitos o implcitos, alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen en un rea dada de relaciones internacionales.1 Es decir, el APEC est evolucionando hacia la conformacin de un rgimen internacional?, esto conduce a la convergencia de expectativas de los actores participantes? Se entiende que un rgimen internacional se establece con base en el reconocimiento comn de que existe la necesidad de cooperar para regular la conducta de los actores involucrados (generalmente Estados) con el objetivo de hacer ms manejable ciertos niveles de interdependencia entre ellos. Esto conduce necesariamente a la coordinacin de las polticas y las estrategias de cooperacin, para producir resultados de suma positiva, en beneficio de todos los participantes. Por otra parte, una vez que el rgimen internacional est en operacin empieza tambin a operar un complejo mecanismo de retroalimentacin, que profundiza la interdependencia y hace necesarios mayores niveles de cooperacin para manejarla. Como resultado tenemos que la creacin de un rgimen internacional puede conducir a casos de integracin funcional, lo cual es ms probable cuanto ms amplio sea dicho rgimen.

Antecedentes
Las ideas que haban sealado la necesidad de contar con algn organismo de cooperacin que

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ayudara a encauzar la creciente relacin entre las economas de la regin, del tipo que fuera, se empezaron a ventilar desde principios de los sesenta. Estas ideas han ido evolucionando de acuerdo con las circunstancias cambiantes del rea o bien como resultado de la evaluacin crtica de los conceptos mismos. As, Kiyoshi Kojima propuso la creacin de un rea de Libre Comercio en el Pacfico (PAFTA), que involucraba a las cinco economas desarrolladas de la regin (Australia, Canad, Japn, Nueva Zelanda y Estados Unidos) y el argumento era que la lgica indicaba que stas promovieran su integracin econmica para desarrollar el rea, pues su potencial era mayor que el que tena la entonces Comunidad Econmica Europea. Posteriormente, el mismo Kojima hace otra propuesta en la que reconoce ciertas dificultades que enfrent la anterior. En ella sugiere un arreglo por medio del cual se pudiera fortalecer la integracin funcional, en lugar de la integracin institucional, la cual se llamo Organizacin de Comercio y Desarrollo del Pacfico (OPTAD) que tena mucha semejanza con la Organizacin para el Comercio y Desarrollo Econmico (OECD). Ya en la OPTAD se especificaban tres cdigos de conducta internacional: uno de buena conducta en el campo de la poltica comercial, otro sobre inversin externa y uno ms relacionado con la ayuda y el comercio con los pases en desarrollo que se incorporaran. La supervisin de cada uno de estos cdigos correspondera a tres comits: el de comercio, el de inversin y el de ayuda. Posteriores desarrollos de esta idea por parte de Peter Drysdale y Hugh Patrick llevaron a la propuesta de que la OPTAD funcionara como un punto de referencia regional que ayudara a enfrentar los problemas que se estaban presentando en la regin y que las instituciones, regionales e internacionales existentes hasta entonces, no podan resolver. Adems de que se avanz en la definicin de la membresa, la cual, a diferencia de la OECD, incluira tanto a pases desarrollados como en desarrollo, tambin se estableci que su estilo de operacin sera informal y con base en el consenso y la comunicacin efectiva entre las partes, muy al estilo de la Asociacin de Naciones del Sudeste de Asia (ASEAN). Otro eslabn importante lo constituy el desarrollo del Concepto de Cooperacin de la Cuenca del Pacfico (PBCC) iniciado por un grupo de estudio japons, encabezado por Saburo Okita. Este grupo tomaba en cuenta ya varias objeciones que se haban hecho a las propuestas anteriores de acuerdos institucionales en el rea. Por ejemplo, trataba de evitar las suspicacias que despertaba cualquier iniciativa por parte del gobierno japons. As, el reporte del PBCC, de 1980, propone un enfoque en el que el proceso sea gradual, paso a paso, y recomienda el establecimiento de un comit como primer paso para la conformacin de la maquinaria que posibilitara la cooperacin econmica en Asia Pacfico. Este comit creara grupos de trabajo que tendran por tarea la realizacin de estudios regionales y hacer recomendaciones por consenso. Se esperaba que a largo plazo el comit evolucionara hacia un organismo intergubernamental con un secretariado permanente, y cuya membresa estara abierta a todos los pases interesados en la cooperacin regional. 2 Las recomendaciones de este grupo de estudio japons fueron examinadas en un seminario no gubernamental, aunque patrocinado por los entonces primeros ministros de Australia y Japn (Malcolm Fraser y Masayoshi Ohira, respectivamente), en la Universidad Nacional de Australia, en septiembre de 1980. Una de las principales recomendaciones emanadas del seminario fue establecer un comit permanente, llamado Comit de Cooperacin del Pacfico (PCC) el cual, a pesar de haberse propuesto que fuera privado, informal y no oficial, se condicion a su aprobacin por los gobiernos. De cualquier manera se hizo nfasis en que la composicin sera tripartita: empresarios, acadmicos y representantes de los gobiernos de las economas miembros. Posteriormente, en junio de 1982 en Bangkok, se cambi el nombre a Conferencia de

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El foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico la formacin de un rgimen internacional? Cooperacin Econmica del Pacfico (PECC)3, y se adopt el enfoque de que se trabajara en la construccin de un sentimiento de comunidad en la regin. En los inicios del APEC, en 1989, su principal objetivo fue coordinar y conducir las fuerzas regionales para el mantenimiento y fortalecimiento de la estructura global de comercio multilateral; asimismo contribuir al Una de las cosas ms relevantes realizadas crecimiento y desarrollo de la regin y del a travs del PECC es la de mundo, fomentar el flujo de que ha servido como vehculo bienes, servicios, capital y para la formacin de un tecnologa a travs de la Lo que se ha logrado consenso regional, el cual se reduccin de las barreras al a travs del APEC es manifiesta concretamente en comercio y la cooperacin la Declaracin de Vancouver tecnolgica. En la reunin de fortalecer la sobre la Cooperacin Singapur, en 1990, se reflej operacin de Econmica en el Pacfico, que en el APEC el ideal de regmenes globales, fue presentada en la 5 regionalismo abierto, en como los de comercio reunin de la PECC (1986), y contraposicin a la idea de un la Declaracin de San bloque comercial cerrado al e inversin. Francisco sobre el estilo de la Unin Europea. Regionalismo Abierto, dada a Ah se acord la promocin de conocer en la 9 reunin (1992). En esencia, estas un sistema de comercio ms declaraciones enfatizan la importancia del abierto, proponiendo la exploracin de medidas fortalecimiento del concepto de una regin que ampliaran la liberalizacin del comercio abierta y el acuerdo sobre las medidas regional de forma no discriminatoria. necesarias para mantenerla y ampliar sus objetivos. Pero, sin lugar a dudas, el logro ms En la reunin de Sel, en 1991, adems importante del PECC es que ste ha abierto el de que se admiti a China, Hong Kong y Taiwn, camino o quizs aun, dio nacimiento- al proceso se adopt la Declaracin de Sel, que especific 4 intergubernamental del APEC. su rango de actividad, el modo de operacin y los principios para la participacin en APEC. Principios y normas en APEC Con respecto al rango de actividad, se incluye el intercambio de informacin y consultas sobre las El surgimiento del APEC se empieza a concretar polticas relevantes para los esfuerzos comunes en enero de 1989 durante la visita del entonces de crecimiento; la promocin de los ajustes y la primer ministro de Australia, Robert Hawke, a reduccin de las disparidades econmicas; el Corea, en el curso de la cual propuso una reunin desarrollo de estrategias para reducir los de ministros para discutir la manera de impedimentos al comercio y la inversin; la establecer la cooperacin econmica en la regin promocin del comercio y la inversin regional, de Asia Pacfico desde el mbito gubernamental. el desarrollo de los recursos humanos, la As, en noviembre del mismo ao se llev a cabo transferencia de tecnologa y la cooperacin en la 1 reunin ministerial del APEC en Canberra, sectores especficos tales como energa, pesca, a la que asistieron ministros de doce de las turismo, transporte y telecomunicaciones. Por economas de la regin: Australia, Brunei, lo que toca al modo de operacin se estipul que Canad, Corea, Estados Unidos, Filipinas, sera con base en el beneficio mutuo a travs Indonesia, Japn, Malasia, Nueva Zelanda, del dilogo abierto y el consenso. Finalmente, Singapur y Tailandia. Adems, fueron aceptadas con respecto a la participacin se acord que tres organizaciones como observadores oficiales: estara abierta a cualquier economa de la regin la ASEAN, el PECC y el Foro del Pacfico Sur. de Asia Pacfico que tenga vnculos econmicos fuertes con los dems miembros y que acepten

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sus objetivos. Las decisiones acerca de la participacin son tomadas por consenso. As, se fueron definiendo los principios fundamentales del APEC ya que el vocabulario normativo del APEC esta lleno de otros principios significativos ms operacionales transparencia, no-discriminacin, comprensin, consistencia con la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), beneficio mutuo. 5 Sin embargo, tales principios slo sirven como guas que influyen en la puesta en prctica de reglas en el mbito nacional, bilateral o subregional. Esto es, a decir de uno de los estudiosos ms reconocidos sobre el tema, en una asociacin voluntaria como APEC, tales principios seran directrices a seguir ms que reglas fijas.6 No obstante, la falta de mecanismos de reforzamiento de los principios, no permite asegurar el cumplimiento de stos por parte de todos los miembros. De este modo, el APEC es un rgimen dbil que carece de mecanismos para limitar o forzar las acciones de aquellos y resolver las tensiones.7 Contra lo anterior se podra argumentar que lo primordial sera encontrar una manera de distinguir entre las propuestas que beneficien a todos los miembros, de suma positiva, y las que slo sean del inters de algunos participantes. As, todos se sumaran a las propuestas y no habra necesidad de redactar textos legales, hacindolos obligatorios y requiriendo la ratificacin formal de los tratados internacionales en las legislaturas de cada uno de las economas miembros. Si cada propuesta cumple con la caracterstica de ser de suma positiva, entonces cada participante la puede adoptar sin la necesidad de armar negociaciones complejas ni habra necesidad de forzar decisiones de la mayora sobre la minora. 8 comercio regional y global, eran objetivos centrales de APEC. Adems, el inicio de las Reuniones Informales de los Lderes del APEC llev a una superacin del proceso de manera que los lderes en Seattle inician el proceso de convertir al APEC de un cuerpo meramente consultivo en una institucin internacional sustantiva.9 Sin embargo, no todos los miembros del APEC estn de acuerdo con lo anterior, especialmente los miembros de la ASEAN, quienes consideran que el desarrollo de la cooperacin econmica en la regin de Asia Pacfico en general, y el proceso de APEC en particular, necesita ser guiado por la sabidura de que los procesos son ms importantes que las estructuras. A pesar de esto la ASEAN acepta una institucionalizacin gradual de APEC, tal como lo estableci, en 1994, el entonces primer ministro de Indonesia Al Alatas: APEC debera tender a ser una organizacin con un secretariado y un arreglo codificado de reglas y procedimientos de manera gradual al estilo de la ASEAN.10 Paradjicamente, fue durante la conduccin del proceso del APEC por parte de Indonesia, que se dio un impulso importante a su institucionalizacin. En primer lugar, propuso la continuacin de las Reuniones Informales de los Lderes de APEC, con lo que stas pasaron a ser la parte ms importante del proceso. En segundo lugar, la Declaracin de Bogor marc un parteaguas al establecer las metas para la liberalizacin del comercio y la inversin en la regin: en un lapso de 25 aos, hacia el 2020, seran totalmente desmantelados los obstculos impuestos al comercio y la inversin entre las economas de APEC. Esta declaracin asegur que la tendencia hacia la desregulacin y la apertura, fundamentales para la prosperidad creciente y la interdependencia en la regin, sera sostenida. Esto conduce a que, en tanto el APEC tienda a estar ms institucionalizado, particularmente despus de que las Reuniones

Reglas y procedimientos en APEC

Durante la reunin ministerial de Seattle, en noviembre de 1993, los ministros reiteraron que el fortalecimiento de las reglas y procedimientos, consistentes con el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) en el sistema multilateral de comercio y la expansin del

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El foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico la formacin de un rgimen internacional? Informales de Lderes formaron parte importante de la agenda del foro, sus miembros adquieren una mayor confianza en la institucin.11 De esta manera, las reuniones, tanto ministeriales como de lderes, llevadas a cabo en Osaka en noviembre de 1995, y en Manila/Subic en noviembre de 1996, representan puntos lgidos en la evolucin de APEC, ya que marcan el trnsito de la mera visin a la puesta en prctica de sus propuestas ms importantes. La Agenda de Accin de Osaka provee una plataforma para la realizacin de las metas econmicas de Bogor, lo que se refleja en la primera parte, en la que se acordaron por parte de las economas miembro los objetivos y las lneas generales de accin que rigen los Planes de Accin Individual (IAP). La reunin de Manila, por su parte, provey la primera prueba de la liberalizacin unilateral concertada, a travs de la presentacin de los IAP de cada uno de los miembros del APEC. En esta ocasin algunos de los IAP fueron ms all de los compromisos adquiridos (los de China e Indonesia, por ejemplo) mientras que los de Japn y Estados Unidos fueron decepcionantes. Lo que podra suceder es que el APEC promueva la realizacin de esfuerzos por parte de las economas para ajustarse a los regmenes regionales existentes, aunque regularmente dbiles, y haga intentos colectivos para impulsar la formacin o consolidacin de los regmenes globales. Notas
Estas siglas corresponden al nombre en ingls. En adelante las siglas que se manejen se harn en el mismo idioma 1 Stephen D. Krasner (ed.), International Regimes , Cornell University Press, New York, 1984. 2 Hadi Soesastro, The Institutional Framework for APEC: An ASEAN Perspective, en Chia Siow Yue (ed.), APEC -Challenges and Opportunities, Institute of Southeast Asian Studies, Singapore, 1994, pp. 36-53. 3 En 1992, durante la 9 reunin de PECC en San Francisco, se acord cambiar de nuevo el nombre, aunque se mantienen las siglas, quedando como se conoce actualmente: Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico. 4 Hadi Soesastro, op. cit., p. 41. 5 Vinod K. Aggarwal y Charles E. Morrison, The Future of APEC, en Vinod K. Aggarwal y Charles E. Morrison (eds.), Asia-Pacific Crossroads Regime Creation and the Future of APEC, St. Martins Press, New York, 1998, pp. 385-406. 6 Andrew Elek, APEC Beyond Bogor: An Open Economic Association in the Asian-Pacific region, en AsianPacific Economic Literature, Vol. 9, nm. 1, mayo de 1995, p. 6. 7 Maxwell A. Cameron, Nesting NAFTA in APEC: The Political Economy of Open Regionalism, en Vinod K. Aggarwal y Charles E. Morrison (eds.), op. cit., pp. 255278. 8 Andrew Elek, op. cit., pp. 1-16. 9 Fred Bergsten, citado por Hadi Soesastro, op. cit., p. 46. 10 Al Alatas, citado por Hadi Soesastro, op. cit., p. 49. 11 Charles E. Morrison, APEC: The Evolution of an Institution, en Vinod K. Aggarwal y Charles E. Morrison (eds.), op. cit., pp. 1-12.
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Conclusiones
Aun cuando no se pueda hablar de la existencia del APEC como un rgimen internacional, dada la disparidad de perspectivas entre los miembros del mismo y la falta de una serie de principios y normas compartidas (debido a la diversidad de la regin), las cuales se supondran una condicin necesaria para la construccin de regmenes e instituciones fuertes, s se puede cuando menos argumentar que esta debilidad no es un factor determinante de la institucionalizacin. Esto lo podemos observar en el hecho de que se ha estado avanzando en la formalizacin del APEC y en la convergencia de expectativas de los participantes al fortalecer la confianza en el mismo. De este modo, lo que se ha logrado a travs del APEC es fortalecer la operacin de regmenes globales en el mbito regional o buscar la extensin de los regmenes ya existentes, como los de comercio e inversin.

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