Constitucin peruana e integracin econmica: E necesario cambiar el texto de 1993 para que la integracin progrese?

Eloy Espinosa-Saldaa Barrera (*)

APUNTES PRELIMINARES

El mundo cambia, y con ello tambin varan los mbitos en lo invoca tener respuestas jurdicas, cuando no pasan ms bien a reform alcances de las respuestas ya dadas a algunos temas. Por ello, hoy se formulacin de preguntas acerca de si es conveniente que una Constit pautas sobre integracin econmica; y de ser as, uno procede a cuestion podra consignarse al respecto. Finalmente, y ya mirando el caso peru interrogarse sobre si es en rigor necesario cambiar el actual texto constitu as facilitar el cabal desarrollo de un proceso de integracin econmica decididamente se articule nuestro pas. Nos encontramos pues ante p innegable relevancia y actualidad que de inmediato intentaremos responde

EL SENTIDO DE INCLUIR HOY PRECEPTOS SOBRE INTE ECONMICA EN UN TEXTO CONSTITUCIONAL

No se necesita ser un experto en materias jurdicas o finan percibir que en un mundo globalizado la integracin econmica se nos pre uno de los principales instrumentos para enfrentar los nuevos req existentes. Ello llevar indudablemente a la generacin de mltiples per opiniones al respecto, situaciones ineludiblemente acompaadas por u preguntas y preocupaciones, las cuales, no por el hecho de ser recurrente necesariamente en menos relevantes, sino precisamente lo contrario.

Aqu es donde se encuadra nuestra primera gran interrogan conviene que una Constitucin contenga pautas sobre integracin econm responderemos de inmediato que si la Constitucin de un Estado es, entre

el parmetro de validez formal y el parmetro de validez material del or jurdico de dicho Estado[1], parece evidente que las diversas constitu debieran decir al respecto, ya que pocos temas propician ms comprom cules seran las tareas a desempear por diversas instancias pblicas co integracin econmica.

Por otro lado, si rescatamos el fin ltimo del Derecho, el de la de los derechos ciudadanos, es innegable que los procesos de integracin inciden directamente (ya sea a favor o en contra) en el ejercicio de l derechos. La inclusin de alguna referencia a nivel constitucional a c procesos de integracin econmica se nos presenta as como una asignatur de ineludible cumplimiento.

Esta es la lnea de pensamiento que ha llevado a much comprometidos con impulsar la integracin del quehacer econmico a ni a modificar sus constituciones para incluir diversos preceptos al respecto textos constitucionales ms recientes, desde ya vienen colocando alguna sobre el particular. Sin embargo, este primer consenso no resuelve d problemas que suelen encontrarse ante situaciones como las aqu Preocupacin reiterada ser sin duda la de determinar cul ser el marge que desde una Constitucin puede adjudicarse a las estrategias e institu propician la integracin econmica, materia que tendr especial relev regulacin de espacios e instancias de carcter comunitario. Ese es prec tema que veremos a continuacin.

LA DIFICULTAD PARA DETERMINAR UN CONTENIDO PTIM LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES SOBRE INTE ECONMICA

La constatacin de los problemas existentes

La condicin de norma abierta que debe caracterizar a toda C nos lleva a ser prudentes sobre cules son los contenidos que ese conjunto debiera incluir. Esta sensata precaucin toma especial relevancia si el tem es el de la integracin econmica, pues la discusin de fondo sobre el accin o la cantidad de competencias delegadas o transferidas gira en torno a cmo queda la soberana del Estado o Estados en cuestin en c integracin como los aqu esbozados.

Lo recientemente reseado puede explicar como incluso co ms bien recientes se limitan a recoger invocaciones de tipo genric fenmeno de la integracin econmica. Este es el tenor, por ejemplo, del a la Constitucin Brasilea de 1988 o del artculo 44 del texto actualmente el Per. La sola lectura de estas disposiciones, o de otras similares, no de habilitan la transferencia (o por lo menos, la delegacin) de com organismos creados para tutelar, propiciar o consolidar los espacios de int existentes o aquellos prontos a instaurarse.

Por otro lado, y para corroborar como no existe hasta hoy respecto, existen ya algunos Estados (como Argentina en Amrica Luxemburgo y Holanda en Europa) donde no solamente se permite la de potestades legislativas en organismos generados como consecuencia procesos de integracin, sino tambin se admite la delegacin de facultad jurisdiccional.

Indudablemente una indagacin ms profunda sobre cmo qu de la soberana de cada Estado ante el desarrollo de estrategias y e integracin econmica nos obligara a abordar aspectos cuyo anlisis rebasa muy ampliamente los limitados alcances de este necesariam comentario. Sin nimo entonces de cerrar una evidentemente rica discusi al respecto, nos limitaremos aqu a anotar que, independientemente de s relevancia en la consolidacin poltica y jurdica del actual Estado Con consideramos conveniente no perder de vista que la soberana es un co apareci con ciertos rasgos, los cuales eran funcionales a determinad social, histrico y poltico. Tiempo despus la soberana ha seguido sien utilizada, pero su contenido, alcances y titularidad han ido reform modificndose.

Aparentemente superadas hoy discusiones sobre quin es el so dentro del Estado, y apreciando este carcter cambiante de la sob atrevemos a anotar, sabiendo lo polmico que ello puede resultar que no e justificacin suficiente para cuestionar como un Estado en el ejercicio de s puede en algn caso hasta transferir ciertas atribuciones que tradicionalm sido consideradas como propias. Quien sabe incluso si esa actuacin sobe llevar en el futuro al traslado de toda la soberana estatal a otro titular, e una instancia supranacional.

Ahora bien, la atencin de materias tan sensibles como la d pertinencia y alcances de la soberana no debe hacernos perder la perspe

cul es el problema que intentamos enfrentar: qu es lo que parece se consignar sobre integracin econmica en una Constitucin, sin nicamente en el plano de lo lrico o lo especulativo. En nuestra modesta criterio til y ms objetivo para poder dar una respuesta a este tipo de inq el de definir cmo compatibilizaran las normas nacionales (y sobre t rango constitucional) con las emitidas por organismos que son parte o co de dinmicas de integracin econmica, pauta que en este momento p explorar.

La compatibilizacin entre las normativas interna y de integracin c para fijar un contenido constitucional en estos temas

No se crea que este esfuerzo de compatibilizacin es una ta plasmada en todas partes recurriendo a frmulas claras. A modo de ejem entonces como, a nivel latinoamericano, si bien se asume una postu (mediante la cual todos los tratados en general, y los vinculados a la econmica en particular, son parte del ordenamiento jurdico interno una sido ratificados) y se aprecia una progresiva tendencia a consagrar pri centrales para el Derecho de Integracin como los de aplicacin dire inmediatos e incluso de la prevalencia de la normativa sobre integraci interna de cada pas, la plasmacin de estas lneas de pensamiento no es p tan clara como sera deseable para quienes sinceramente apostamos a f verdadero proceso de integracin.

Explicitemos algunas de nuestras preocupaciones al respecto. Amrica Latina, como tambin en otras partes del mundo, Estados en lo admite la necesidad de apuntalar un orden jurdico supranacional p procesos de integracin. Sin embargo, esta posibilidad se deja en m evaluacin de organismos que, por su propia naturaleza, suelen principalmente por consideraciones de correlacin poltica, las cuales no las ms aconsejables y objetivas para este tipo de situaciones. Ello es lo constituciones como la actualmente vigente en Paraguay, en donde pod decisiones promotoras de un ya aqu mencionado orden jurdico supranac a rengln seguido, se seala que esto nicamente depender de si se cuen la mayora absoluta de cada cmara del Congreso, sin establecerse adem tipo de condicionamiento de forma o fondo.

Problema notorio es tambin el de que en muchos incorporacin de los tratados de integracin al ordenamiento jurdi importante avance sin duda, solamente admite reconocerle a dichos tratad inferior al de la Constitucin del Estado o Estados en cuestin. Est incorporacin deja abierto el riesgo de que, alegndose el respet

constitucional vigente, o la necesidad de plantear una reforma Constitucin(es), se deje de lado todo el andamiaje propiciado por los integracin[2].

Como bien podemos presumir, estos problemas no son exclusivos del escenario latinoamericano. Aqu entonces a doctrina a niv aunque pensando ms expresamente en la compatibilizacin entre Comunitario y la normativa interna de cada Estado parte de un integracin, ha planteado como sntesis a los siguientes como los esc posiblemente pueden presentarse al respecto[3].

Un primer escenario posible es el de la inclusin de clus diversas constituciones (ya sea como consecuencia de modificaciones a existentes o por la aprobacin de nuevas cartas constitucionales), clusula a consagrar la supremaca de la normativa sobre integracin (y en el caso d Comunitario, tanto el de carcter primario como el del denominado p secundario, y por otros, derivado) sobre las normas internas de los Es Estamos indudablemente ante un contexto que en principio se presenta co aunque no debemos perder de vista que el introducir reformas a una Con vigente, o aprobar una nueva, puede, si no se toman los recaudos condicionar el desarrollo de todo un proceso integrador a muy respet normalmente tambin muy variables) factores polticos internos, con los ello puede implicar.

En Amrica Latina, la Constitucin cuya redaccin tal vez se al escenario planteado en el prrafo anterior es la venezolana de 1999. artculo 153 de dicha norma no solamente reconoce y dice propiciar la ple de principios como los de prevalencia (o primaca), aplicacin direct inmediatos de la normativa de integracin, sino que tambin la misma dis comento permite atribuir a organismos supranacionales las facultades que necesarias para adelantar los procesos de integracin. Por otro lado, y con principio no tan enftico, pero s con una sostenida jurisprudencia d Constitucional, encontramos en el fondo un entendimiento similar al vene experiencia colombiana iniciada con su actual Constitucin de 1991.

Sin embargo, esta no ha sido la nica frmula de compa sugerida y puesta en prctica. En otros Estados, el eventual reconocim normativa de integracin y de instituciones con competencia supranaciona el otorgamiento del carcter de cosa juzgada a los fallos de instancias supr generadas por la dinmica de procesos integradores en marcha, sern situa cuales se podr llegar como consecuencia de una evaluacin de su com con la Constitucin vigente en el momento de la ratificacin del (o de los

de integracin correspondiente(s).

En este caso en principio la ratificacin debiera darse sig recaudos exigibles en el Estado en cuestin para la aprobacin de un nue constitucional[4]. Ntese entonces la diferencia entre este modelo y e anterior: en el primer caso al cual hemos hecho referencia, la norm integracin prima, y esta prevalencia es tal que si la Constitucin estatal s dicha Constitucin deber ser modificada. En el segundo escenario, la n integracin se aprueba y aplica en tanto y en cuanto se adapte al marco co vigente (y por ello se entienden incluso los requerimientos de respetar ci de procedimiento). Volviendo entonces al segundo modelo de compatib cual acabamos de hacer referencia, no podemos dejar de expre preocupacin frente a los riesgos implcitos de esta opcin, la cual finalm condicionar y hasta someter el desarrollo de la integracin econmica en real o supuesta adecuacin constitucional, tema sobre el cual pu volveremos luego.

Ahora bien, oportuno es anotar que las dos frmulas de compa a las cuales hemos hecho referencia no son en la prctica las ms util enfrentar este tipo de situaciones. En los hechos, lo ms habitual suele Estados aprueban y ratifican diversa normativa vinculada con la din integracin, y adems, la incorporan a sus respectivos ordenamiento asumiendo el compromiso de adecuar a posteriori sus normas internas a exigencias propias del proceso integrador con el cual dicen querer involuc

De primera impresin, esta opcin presenta la ventaja de su o y de all puede comprenderse la mayor frecuencia de su utilizacin. Si encierra un riesgo grande y grave, pues deja al esfuerzo de cada Estado compromiso de compatibilizar su normativa interna con la proveniente promotores de la integracin. Ello con el agravante de que en muchos nuevas dinmicas integradoras no cuentan con mecanismos a travs de puedan sancionar a quien incumpla con los ofrecimientos efectuados. En estamos ante un escenario que necesariamente asegure un real e compatibilizacin posterior, y de all su riesgo y su sesgo.

Existe tambin en el Derecho Comparado otra opcin prom algunos, pero que, por su propia naturaleza, se nos presenta como po nicamente aplicable a situaciones muy especiales: la de dejar en suspens disposicin(es) constitucional(es) o legal(es) que contradigan lo presc normativa de integracin mientras que el Estado al cual estamos hacien sea parte de esta dinmica integradora. Tomando en cuenta el carcter es multilateral de esta normativa, o los efectos que suele originar la aplica

preceptos sobre integracin en diversas situaciones y relaciones jur solamente mencionar dos factores a evaluar, rpidamente puede entende predicamento alcanzado por esta alternativa.

Diferentes caminos para intentar alcanzar un mismo objetivo, y con ventajas y desventajas. Alternativas que no siempre recurren a constitucional para plasmarse o consolidarse. Perspectivas que en alg aquellos en los cuales se busca un control o adecuacin de la norm integracin a la Constitucin y dems disposiciones internas, tam indispensable el preguntarse quin o quines asumirn esta labor co Congreso, la judicatura ordinaria, el Tribunal Constitucional, o una c entre todos o algunos de ellos. Y frente a esta diversidad de criterios debiera ser un contenido siquiera mnimo a nivel constitucional relac temas de integracin econmica, habra que preguntarse acerca de la opci en el Per al respecto.

Aqu, en los terrenos ms propios de la ltima pregunt formulramos, es donde vamos a apreciar cun frgiles pueden ser lo pocos consensos generados en estos puntos. Discutir si es necesaria o no u constitucional para favorecer la integracin econmica implica sin embar claro previamente qu es lo ya incluido en la Constitucin cuya mod insina, y especialmente no dudar sobre si ya se ha asumido un criterio s ser el camino a seguir para especificar el grado de relacin entre la proveniente de la dinmica de integracin y las disposiciones constituci rango inferior a nivel interno. Una vez explicada la discusin exis experiencia comparada al respecto, as como las alternativas de solucin esbozarse sobre el particular, hagamos un puntual diagnstico del caso pe requisito previo para opinar si en nuestro pas la promocin de la econmica pasa necesariamente por una reforma de la Constitucin vigente.

UNA MIRADA AL CASO PERUANO: SU ESTADO ACTUA ANLISIS SOBRE LA CONVENIENCIA DE UNA EVENTUAL R CONSTITUCIONAL

El tema de la integracin no es nuevo en el Per, Estado que e los ms decididos promotores de espacios como aquel que hoy conoc Comunidad Andina. Sin embargo, y aun cuando pueda ser doloroso o decirlo, muchas veces lo avanzado al respecto se ha quedado ms bien en discurso o las buenas intenciones, cuando no ha sido ms que aquello ac

prcticamente cubrir con ciertas formas dentro del contexto internacional situaciones que no se tiene la mayor voluntad de plasmar o hacer cumplir.

Lo expuesto puede explicar cmo un anlisis de lo explcit previsto al respecto a nivel constitucional se caracteriza por incurrir en u imprecisiones. El documento de 1993 plantea como un deber del Estado de la promocin de la integracin, estableciendo incluso una vocacin pre la integracin con los otros Estados latinoamericanos (en este sentido prrafo de su artculo 44). Opta adems por un modelo monista, asum tratados ratificados por el Per como parte del ordenamiento jurdico naci respecto los artculos 55 a 57, y adems, el cuarto inciso del artculo 20 constitucional vigente).

Sin embargo, tambin es oportuno anotar como el de establecido se queda en la notoria generalidad del ya mencionado artc otro lado, la opcin monista peruana se traduce en reconocerse rango tratados sobre integracin (artculo 200 inciso cuarto), con todos los aquello puede acarrear. No existe precepto alguno que consagre la pre aplicacin directa o el efecto inmediato de la normativa de integracin. Fi independientemente de si los tratados de integracin deben ser aprobados Congreso antes de su ratificacin presidencial, est abierta la discusin seguimiento del procedimiento establecido en el segundo prrafo del art actual texto constitucional es exigible para todos los tratados o sola aquellos no contemplados en el artculo 56 de la Carta Magna actualmente el Per.

Un mayor acercamiento a todo lo aqu descrito nos demuestr Per se declara a favor de la promocin de la integracin, pero poco es que se plantea al respecto. Asimismo, la incorporacin de los tratados con deja abierto el escenario para todos los riesgos que hemos anotado en apartado de este mismo trabajo.

Materia sin duda digna de resaltarse es que la misma nat tratamiento a otorgarse a los tratados sobre integracin se pone en dejndose a la interpretacin el determinar si es necesaria una aproba mismos por el Congreso. Y es que, como es de conocimiento genera Constitucin peruana obliga a que deban ser aprobados por el Congreso, ratificacin por el Presidente de la Repblica, los tratados que versen sob Humanos; soberana, dominio o integridad del Estado; Defensa obligaciones financieras del Estado. Tambin debern ser aprobados por e los tratados que creen, modifiquen o suprimen tributos; los que modificaciones legislativas para su ejecucin (en este sentido el artcu

Constitucin de 1993). En todos los otros caso, el Presidente de la Rep celebrar, ratificar o adherirse a tratados sin contar con una aprobacin Congreso.

En nuestra opinin, los tratados sobre integracin econmica, hubiese sido mejor decirlo expresamente, deben ser considerados entre los cuales es exigible una aprobacin previa del Congreso peruano. E ventaja de otorgarnos el mayor marco garantista proporcionado por parlamentario. Sin embargo, ste no es el nico problema a hacer fren revisamos el segundo prrafo del artculo 57 del texto de 1993, all lite nos dice lo siguiente:

[] Artculo 57 (segundo prrafo).- Cuando el trata disposiciones constitucionales debe ser aprobado por procedimiento que rige la reforma de la Constitucin, a ratificado por el Presidente de la Repblica []

Aplicar este precepto a todos los tratados, tanto a los p aprobados por el Congreso como a aquellos que no requieren de dicha podra llevarnos a adoptar en el Per un parmetro de compatibilizaci normativa de integracin y la normativa interna similar al segundo caso que planteamos cuando comentamos las experiencias existentes en Comparado sobre el particular. Si esta fuese la alternativa a la cual indudablemente tarde o temprano podran generarse algunas dificultades a de la integracin econmica, pues ella podra ser condicionada y hasta so previsto por el texto constitucional de cada pas, convirtindose la reform Constitucin como una si no la mejor- alternativa posible.

Ahora bien, y al estar esta prescripcin constitucional dentro 57 del texto en comento, artculo cuyo primer prrafo habla de aquellos t no requieren aprobacin parlamentaria, se genera una confusin sobre su aplicacin, que en la prctica ha llevado que en el tema de los tra integracin la opcin peruana haya sido la de la ratificacin con el com posterior adecuacin de la normativa interna a la dinmica de la compromiso que, dicho casi eufemsticamente, se ha cumplido relativamente.

El escenario constitucional peruano en sntesis no es claro, convendra tal vez una reforma constitucional que, si somos consecuen prdica y prctica promotoras de la integracin, debiera estar dirigida a

preceptos peruanos a alternativas como la asumida en Venezuela o la de sustentada en Colombia. El no efectuar cambios hoy puede no generar c inmediato, pero tender a mantenernos en el escenario del compromiso poco firme, cuando no a sumergirnos en un contexto con significativo potenciales contradicciones.

Con lo sealado tampoco queremos que se pierdan de importantes factores a los cuales no debemos descuidar. Toda Constituci queda en el plano ms bien semntico, tiene un rol central en el de cualquier actividad con mnima relevancia dentro de un Estado determ embargo, las precisiones y alcances, as como las estrategias a asumir como la integracin econmica no se agotan en los preceptos constituc puedan alcanzarse al respecto.

Y es que buena parte del desarrollo de procesos de integracin pueden apuntalarse incluso a despecho de las limitaciones existent constitucional, siempre y cuando se den condiciones fcticas favorables, queremos incidir- se proporcionen desde otras disciplinas jurdicas elem potenciar acciones concretas, o por lo menos, manejar perspectivas clar particular. Si, como ya ha sucedido en otros pases, pronto se entiende l necesidad de atender este tipo de requerimientos, el rol que le correspon ramas del Derecho (y entre ellas, muy especialmente al Derecho Adm tendr especialsima relevancia para que la integracin econmica sea b que un bello discurso, salvo mejor parecer.

NOTAS:

[1] Se dice que la Constitucin de un Estado es el punto de partida de lo re jurdicamente vlido dentro del ordenamiento jurdico de dicho Estado. Por constitucional se le considera parmetro de validez material de todo el ordenamiento Estado al cual pertenece.

Sin embargo, indispensable es anotar que las Constituciones no solamente hace sobre contenidos asumidos como jurdicamente vlidos, sino tambin acerca de los pr procesos o pautas que deben seguirse para formular o alcanzar esos contenidos. La establecer tanto lo inobjetablemente considerado como jurdico como el camin seguirse para generar ese(esos) contenido(s) jurdico(s).

De all que se diga que el texto constitucional es tambin parmetro de validez form ordenamiento jurdico de un Estado determinado. Un desarrollo ms detallado de conceptos es el que hacemos en nuestro libro Jurisdiccin Constitucional, Impartici Debido Proceso, libro publicado en Lima por ARA Editores el ao 2003, y sobre entendido ya hay varias reimpresiones.
[2]

Con esta afirmacin no estamos buscando desconocer la existencia de trat Convencin de Viena, la cual prescribe que no puede alegarse la existencia de norm

vigente como razn o justificante del incumplimiento del compromiso asumido a tratado. Nuestra intencin es ms bien la de ubicar a ese tipo de disposiciones trminos, aquellos a los cuales nos circunscriben las especiales caractersticas y actual de ejercicio del poder en el escenario internacional.

Como es de conocimiento general, en la actualidad no existe a nivel mundial un m asegure el cumplimiento de todos y cada uno de los compromisos que cualquier previsto asumir a novel internacional. Es la buena voluntad de dichos Estados el elem a tomar en cuenta para apreciar si finalmente se honrarn o no la mayor parte de los contrados. Cierto es que algunos tratados (y entre ellos, varios relacionados con econmica) poseen instrumentos destinados a asegurar determinadas posibilidade sancin a quienes incumplen lo acordado, pero, repetimos, la especial configu relaciones de poder en el mbito internacional hace que lo expuesto no sea predicabl tratados, o aplicable con la misma intensidad a todos los Estados que suscribieron alg en rigor s cuenta con mecanismos destinados a preservar su eficacia. Por ello, c apreciaciones no destinadas a descalificar a determinada normativa, sino anotaci estrategias como las hoy desafortunadamente empleadas por algunos Estados.

[3] Un interesante acercamiento a este mismo tema lo encontramos en MARGARI La supranacionalidad en el Constitucionalismo Latinoamericano: el caso de los pases la ALADI. En: Soberana y Derecho Comunitario en las pases andinos. Lima: Secr de la Comunidad Andina, 2001, p. 145 y ss. (especialmente p. 148-149). [4]

En similar sentido, MARGARIOS, Gustavo. Op. Cit., p. 149.