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Le tableau de bord de pilotage

CGP du 20 dcembre 2006

le 11.12 2006

Prpare par un groupe de synthse 1 interministriel runi par la DGME, la prsente note de contrle de gestion vise soutenir la mise en uvre du pilotage infra annuel dans les services de ltat, et notamment la tenue rgulire de runions pour faire le point, en cours danne, sur la performance attendue et sur la mise en uvre des leviers daction. La note est limite aux points clefs, notamment les questions impliquant fortement la direction des units. Elle ne dispense pas dune lecture des publications rcentes de rfrence (cf. bibliographie). Elle naborde pas non plus les schmas directeurs des systmes informatiques de pilotage, traits par ailleurs2. Simple cadrage de lapport du contrle de gestion au pilotage des services, la note na pas de vocation normative : chaque administration fixant par elle-mme le cadre gnral de conception et de dploiement de ses outils de pilotage. Rsum Introduction 1. 1.1 1.2 1.3 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 4. 4.1 4.2 4.3 Dfinir les finalits des tableaux de bord Le tableaux de bord de pilotage Les tableaux de bord dactivit des services Les tableaux de bord de projet, pour les responsables de projet Mettre en place les rfrences et les outils danalyse Dfinir les objectifs de performance Dfinir le modle danalyse Identifier les leviers daction Dfinir les indicateurs du tableau de bord Organiser les analyses de gestion Conduire des projets de conception de tableaux de bord de pilotage Fixer les orientations Impliquer la direction Organiser le processus de concertation au sein dune unit Assurer lembotement des tableaux de bord au sein dune administration Utiliser le tableau de bord en tant quoutil dcisionnel, de reporting et danimation Formaliser et suivre les dcisions prises Satisfaire les besoins du reporting infra annuel Assurer lanimation des quipes en fonction des objectifs de performance

Membres participants / Pilotes : Ministre des affaires trangres - Emmanuel Millard / Ministre de la Dfense Grard Blond / Ministre des transports, de lquipement, du tourisme et de la mer : Pierre Marx / Membres : Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie - Bernard.Schneidermann / Ministre de lducation nationale - Tanguy Chatel / Ministre de lintrieur et de lamnagement du territoire Henry de Medlege / Ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative - Alexis Manouvrier / Direction gnrale de laviation civile - Thibaut Lallemand / Direction rgionale de laction sanitaire et sociale Orlans - Isabelle Robinet / IGPDE Recherche, tudes et veille, comparaisons internationales Annie. Chemla Lafay - Brigitte Cou / DGME - Alexis Meyer / Rapporteur : Direction gnrale de la modernisation de ltat - Gilles Viger Membres correspondants / Services du premier ministre - Patrick Vincent / Ministre de la culture et de la communication - Anne Fendt / Ministre de lcologie et du dveloppement durable - Jean Able / Ministre de lemploi de la cohsion sociale et du logement - Danielle Bugeaud / Ministre de lIntrieur et de lamnagement du territoire Christian Riguet 2 Cf. Initiative Adle aide la dcision

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Rsum de la note En sinscrivant dans le cadre de la dclinaison des objectifs de performance et de sa traduction en plans daction, le tableau de bord sert les besoins des units pour leur propre pilotage, selon une organisation de linformation galement cohrente avec les besoins de reporting. Il permet de suivre la ralisation des oprations engages et dalerter sur les carts, afin dengager les actions correctives ncessaires la ralisation des objectifs. La matrise de larticulation entre les objectifs et les leviers daction, sur lesquels portent effectivement le pilotage, est un point clef. Elle peut sappuyer soit sur llaboration dune carte stratgique visant intgrer les leviers daction dans des chanes causales, selon un schma danalyse prdfini, soit sur une concertation directe entre les responsables sur les actions entreprendre pour atteindre les objectifs. Les indicateurs de performance figurant dans le tableau de bord permettent de mobiliser les quipes sur les objectifs de performance. Ils doivent cependant tre souvent complts par des indicateurs qui portent directement sur la mise en uvre des leviers daction : disponibles en infra annuel, ils sont aussi situs plus en amont dans la chane de causalit et permettent dalerter plus tt. Les commentaires de gestion, systmatiquement associs aux indicateurs, valuent limpact des carts constats sur la performance finale. Ils participent aussi la scurisation des informations de gestion et sont un lment majeur du contrle interne. La conception des tableaux de bord se conduit en mode projet, dans le cadre dorientations relatives larchitecture densemble, et fixes au niveau des ministres ainsi que des programmes. Elle requiert une forte implication de la direction, notamment pour prciser larticulation des responsabilits managriales par levier daction et la hirarchisation des diffrents axes danalyse, ainsi que larticulation de loutil avec le dialogue de gestion. Il est aussi important de sassurer de la cohrence du pilotage au sein dune mme chane de management, au travers de lembotement des tableaux de bord, qui doit permettre de dfinir la contribution de chaque niveau la ralisation des objectifs du PAP et de rendre lisible cette contribution lensemble. Lutilisation du tableau de bord en tant quoutil de reporting est en principe limite au contrle des rsultats, dans le cadre du dialogue de gestion et en contrepartie de lautonomie de gestion. Par exception, et ds lors que les rsultats ne seraient pas atteints, le dialogue peut aussi porter sur ladquation des leviers daction et sur les conditions de leur mise en uvre. La direction dcide des modalits de discussion du tableau de bord en comit de direction, et des conditions de sa diffusion, en fonction des enjeux et des exigences de la communication interne sur les rsultats raliss.

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INTRODUCTION Le contrle de gestion vise matriser les activits pour que les rsultats attendus soient atteints : la performance est le vritable objet du contrle de gestion , qui est conu avec les responsables oprationnels afin quils servent leurs besoins. Le contrleur de gestion nest pas propritaire de cette dmarche qui est lune des dimensions de la fonction de manageur : il a seulement pour mission de la faciliter, dans le cadre dune vritable culture de mesure et de pilotage au sein de ladministration. Cette dmarche comprend plusieurs tapes organises en boucle, notamment : Dfinir la stratgie, les objectifs, la nature et le niveau la performance attendue, Ajuster les moyens, dfinir les plans daction et mobiliser les ressources, Suivre les ralisations et dtecter les besoins de raction pour assurer latteinte des objectifs, Rajuster les objectifs.

Elle comporte la fois : Un volet pilotage , au niveau des services, ax sur le suivi des ralisations, et correspondant la mise en uvre des leviers daction. Ce pilotage est exerc par les responsables oprationnels sur les activits qui leur sont dlgues, dans le cadre leur autonomie de gestion. Un volet reporting , associ au dialogue de gestion entre les niveaux hirarchiques, et qui satisfait essentiellement les besoins de contrle de linstance dlgante sur les activits dlgues.

Focalis sur le suivi des ralisations et la dtection des besoins de raction, le tableau de bord sert dabord les besoins de pilotage des services , selon une structure et une organisation de linformation galement cohrentes avec les besoins de reporting.

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1. 1.1

DFINIR LES FINALITES DES TABLEAUX DE BORD Le tableaux de bord de pilotage

Le tableau de bord est un outil de pilotage oprationnel conu pour un responsable, ou plus gnralement pour son quipe de direction, en vue de sassurer de la ralisation des objectifs de performance, sur lesquels il est engag. En sinscrivant dans le cadre de la dclinaison de la stratgie des programmes et de sa traduction en plans daction, le tableau de bord doit permettre : de suivre la ralisation des plans daction : leur avancement et leurs rsultats. dalerter sur les carts afin dengager des actions correctives.

Il est constitu dindicateurs chiffrs et gnralement de commentaires associs. Permettre le pilotage oprationnel

Pour tre reconnus comme de vritables outils de pilotage par les responsables auxquels ils sont destins, les tableaux de bord doivent satisfaire une triple exigence : Ractivit, en sappuyant sur des indicateurs rapidement accessibles et suffisamment en amont dans la chane de causalit (action / rsultat). Cela suppose aussi une rflexion pralable quant aux frquences de mesures les plus adaptes, qui peuvent tre variables selon les leviers daction mis en uvre. Slectivit, en sappuyant sur un nombre rduit dindicateurs. Cela suppose de structurer les informations, afin de limiter le nombre dindicateurs par responsable Orientation vers la prise de dcision, en sappuyant largement sur des indicateurs qui soient proches des oprations (tels que les indicateurs de mise en uvre de leviers daction), et en incluant des commentaires de gestion (cf. infra). Cela suppose une reprsentation claire des relations causales entre les leviers daction et les objectifs de performance. Dcliner la stratgie des programmes dans les plans daction

Les plans daction sont au service de la stratgie des programmes et le tableau de bord est entirement focalis sur celle-ci, mme sil nest pas toujours possible de retenir lidentique lensemble des indicateurs de performance dfinis au niveau des programmes (cf. infra : soit quils ne sont pas totalement adapts au niveau dconcentr, soit quils ne se prtent pas un suivi infra annuel, soit quils ne sont pas suffisamment orients vers la prise de dcision oprationnelle). Apprhender la performance dans son ensemble

Le tableau de bord de pilotage vise rendre compte de lensemble des rsultats dont est redevable le responsable dunit, dans son champ de comptence.

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1.2

Les tableaux de bord dactivit des services (pour mmoire)

Les tableaux de bord dactivit nont pas la mme ambition que les tableaux de bord de pilotage : ils ne sintressent pas des actions structures et relies entre elles pour atteindre des objectifs. Mme sils peuvent se rapporter des objectifs des services, au niveau desquels ils sont conus, les outils de suivi des activits se situent rarement dans le cadre global des objectifs de performance des programmes dont ils relvent. Ils peuvent galement tre porteurs dincohrences dans les objectifs poursuivis. Ils prsentent nanmoins lavantage dtre proches des responsables oprationnels et de rpondre leurs besoins. Exemples de tableaux de bord dactivit : Pour un service oprationnel : les nombres doprations ralises, par nature, les moyens affects et la consommation de ressources, Pour la fonction RH : suivi des activits de la fonction RH : paye, formation, recrutement, mutations, etc. Pour un service informatique : les relevs dactivit de production et de matrise duvre, les activits de maintenance, le suivi davancement des projets et les ressources consommes, etc. Pour la fonction qualit : la mise en place de conventions et de chartes, de certifications, etc. Pour le contrle interne : le suivi des missions de contrle, la ralisation des autocontrles, etc. 1.3 Les tableaux de bord de projet (pour mmoire)

De mme que le tableau de bord de pilotage, le tableau de bord de projet est structur pour atteindre des objectifs. Il sen distingue cependant par la prise en compte dun chancier (un dbut, une fin, des jalons) et la dfinition de rsultats intermdiaires. Lenchanement des actions et leur regroupement en grandes phases rpond une logique propre au projet, oriente vers la recherche permanente du chemin critique optimum. La matrise des techniques de pilotage de projet ne relve pas spcifiquement du domaine dexpertise usuelle du contrleur de gestion, mme sil doit en connatre les bases. Ltude des tableaux de bord projet nest pas aborde dans la prsente note de contrle de gestion.

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2. 2.1

METTRE EN PLACE LES RFRENCES ET LES OUTILS DANALYSE Dfinir les objectifs de performance

Le pilotage infra annuel vise sassurer de la ralisation des objectifs de performance des programmes, dclins dans les units selon les modalits dtailles dans la note de cadrage de la premire runion plnire de contrle de gestion des programmes (6 juillet 2006)

Schma de mise en place des objectifs oprationnels du programme

Objectifs sur lesquels sengagent le responsable de programme et son ministre vis--vis du Parlement

Objectifs de performance nationaux (PAP)

Si possible
Objectifs sur lesquels sengagent les responsables de BOP vis--vis du responsable de programme

Si ncessaire
Traduits en objectifs intermdiaires
- Objectifs et indicateurs adapts au champ de comptence et aux leviers daction du responsable de BOP : intermdiaires si ncessaire (dactivit, de processus, de production, de moyens)

Si utile
Objectifs complmentaires
Dfinis au niveau national ou local, en complment de ceux dclins du PAP Non contradictoires avec ceux du PAP

Dclins directement (tels quels)


- Objectifs et indicateurs nationaux sont conservs - Leur valeur est adapte au contexte

NB : un objectif complmentaire peut tre national, dans la mesure o il sappliquerait tous les BOP concerns

Les objectifs oprationnels sont ici dfinis comme ceux sur lesquels sengage le responsable dunit, vis--vis de son responsable de programme, quils contribuent aux objectifs du programme ou quils soient spcifiques lunit. Ils peuvent tre complts par des objectifs internes aux units, en particulier pour sassurer de la mobilisation et de limplication des agents sur des actions damlioration dcides par le responsable dunit, dans le cadre de ses comptences. Les objectifs de performance internes aux units rpondent aux mmes critres que les objectifs de performance du programme : ils sont conus selon une logique de rsultat (et non de moyens).

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2.2

Dfinir le modle danalyse

Matriser larticulation entre, dune part, les objectifs de performance (traduisant la vision stratgique du programme) et, dautre part, les leviers daction devant tre mis en uvre (et sur lesquels porte essentiellement le pilotage infra annuel), est certainement le point clef pour laborer des tableaux de bord pertinents. Diffrents modles danalyse de cette articulation peuvent tre utiliss en fonction des modes de management. Il est cependant dusage de distinguer principalement deux modles de rfrence, selon que la dmarche sappuie : soit sur une analyse logique, structure selon des axes prdfinis au niveau du programme, et intgrant les leviers daction identifis sur chaque axe, dans une chane causale les reliant aux objectifs de performance (Cf. annexe : principes dlaboration de la carte stratgique, introduits par R. Kaplan et D. Norton - Harvard BS). soit sur une concertation directe entre les responsables, sur les leviers daction que chacun doit mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs : cette approche, introduite dans la maquette des BOP, est proche des mthodes dlaboration des tableaux de bord qui, en France, ont fait lobjet dapprofondissements constants, notamment sous lgide du groupe HEC (cf. mthode OVAR).

Les ouvrages les plus rcents (cf. bibliographie jointe en annexe et documentation) prsentent les grandes lignes de ces modles en soulignant leur convergence. La prsente note na pas pour objet den faire une prsentation complte, mais simplement de souligner le rle du contrle de gestion des programmes qui doit coordonner les travaux dlaboration des tableaux de bord des units, selon une dmarche danalyse cohrente de larticulation entre objectifs et leviers daction.

2.3

Identifier les leviers daction

La prsentation des leviers daction est indissociable de la mise en place des objectifs de performance : elle les rend crdibles vis--vis de la hirarchie qui les valide et du personnel dont ils permettent la mobilisation. Elle est aussi au cur de la dmarche de pilotage infra annuel, en assurant le lien entre la prsentation des objectifs de rsultat, et la dfinition des actions qui sont ncessaires leur ralisation et sur lesquelles porte le pilotage. Les leviers daction, dont la mise en uvre est suivie dans les tableaux de bord de pilotage, correspondent aux lments les plus significatifs des projets damlioration labors par les organisations. Ils peuvent tre conus et conduits : - au niveau ministriel ou au niveau des Programmes, notamment dans les FRM feuilles de route de modernisation ou partir des audits de modernisation, - au niveau local, dans les BOP ou les UO. Ils figurent dans les BOP, titre dinformation, en distinguant ceux qui relvent du niveau du BOP, et, le cas chant, ceux qui relvent de niveaux suprieurs et qui ont un impact dterminant sur la performance attendue des BOP.

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Il appartient aux responsables, chaque niveau, de dterminer si les objectifs peuvent tre atteints au moyen, par exemple, de : simples ajustements de processus ou dallocation de moyens, mthodes damlioration continue comme, par exemple, le management par la qualit totale des processus existants (rsolution de problme pour rduire puis supprimer les dfauts : retards, dfaut de valeur ajoute, produits dfectueux, dfaillances globales, manque de qualification des oprateurs). mthodes damlioration discontinue comme, par exemple, la ringnierie ou les rorganisations. Au-del des projets damlioration, lorganisation peut aussi conduire des programmes de transformation qui visent dvelopper de nouvelles mthodes de mise en uvre de processus Les actions sont la dclinaison directe et quantifie des leviers daction. Leur identification permet de sassurer que lintention damlioration sera mise en uvre et que sa ralisation fera lobjet dun suivi prcis, le cas chant dans le cadre dun plan daction spcifique. La dfinition des responsabilits de mise en uvre prolonge lanalyse des leviers daction. Elle permet de structurer les tableaux de bord par ple de responsabilit, voire de les emboter entre niveau diffrents. 2.4 Dfinir les indicateurs du tableau de bord

Le choix des indicateurs rpond diffrents critres de slection : la fidlit ; cest dire bien reflter le sens et limportance du phnomne tudi la clart et le lien avec laction ; cest dire pouvoir tre facilement compris le risque de manipulation ; c'est--dire ne pas tre facilement manipulable la capacit danticipation ; c'est--dire pouvoir alerter avant que les consquences ne soient irrversibles, en tant situ en amont, dans la chane de causalit Ils peuvent mesurer, soit des rsultats par rapport des objectifs de performance, soit la ralisation ou le degr de mise en uvre des leviers daction Il est important de sattacher dcliner, dans les services, les indicateurs de performance des PAP, afin de mobiliser lensemble de la chane de responsabilit sur les objectifs collectifs du programme. Cependant les indicateurs de performance peuvent tre mal adapts aux besoins du pilotage oprationnel, ds lors quils ne seraient pas mesurables, en infra annuel, ou quils seraient trop loigns des oprations ralises. A loppos, le suivi de la mise en uvre des leviers daction, ds lors que ceux-ci sont bien corrls aux objectifs de performance, peut tre mieux adapt aux besoins du pilotage, dune part du fait de son caractre infra annuel, et aussi de sa capacit alerter plus tt, en tant plus en amont dans la chane de causalit. Il appartient la direction, avec lappui du contrle de gestion, de slectionner les indicateurs adapts ses besoins, en optimisant la fois : le niveau de proximit avec les objectifs de performance, lefficacit pour le pilotage, la limitation du nombre dindicateurs.

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2.5

Organiser les analyses de gestion

Les commentaires de gestion sont rdigs indicateur par indicateur. Ils permettent, dans un contexte donn, de dpasser le caractre ventuellement imparfait des indicateurs, et de sattacher la ralit de la performance. Elabors par rapport des objectifs, les commentaires de gestion analysent lcart entre des ralisations, et des donnes attendues la date de la mesure. Ils ncessitent de dcliner dans le temps les valeurs cibles des objectifs et comportent trois niveaux danalyse : - la recherche de lorigine de lcart (par exemple : la consommation de telle ressource) - lexplication de lcart identifi (ses causes) - la mise en perspective de lcart (son impact prvisible sur la performance finale). Les commentaires de synthse portent sur un ensemble dindicateurs (un tableau, ou ensemble de tableaux). Ils attirent lattention de la direction sur les lments majeurs, et sont orientes, si besoin, vers la prise de dcision. Les notes de pilotage (mensuelles ou trimestrielles) ont une porte plus gnrale. Synthses du tableau de bord, notamment pour les niveaux suprieurs de direction (ministre, programme), elles font le point sur la performance attendue et sur les ressources consommes. En fonction des modes dorganisation (cf. 4.3), la rdaction des commentaires est assure soit : par le contrle de gestion de lunit, directement par les divers responsables oprationnels dune mme unit, (chacun pour les indicateurs relevant de ses comptences propres). Dans ce deuxime cas, il appartient au contrleur de gestion de lunit de formuler une synthse critique sur les commentaires transmis au responsable de lunit. De faon gnrale, la pertinence des commentaires de gestion, sur lesquels sappuie le responsable dunit, relve de la fonction de contrle de gestion, dans sa mission premire daide au pilotage. Les commentaires de gestion participent la scurisation des informations de gestion ; ce titre, ils sont un lment clef du contrle interne. Les commentaires de gestion, de synthse ou les notes de pilotage peuvent, ou non, tre rgulirement transmis au niveau hirarchique suprieur, selon un format prdtermin. 3. CONDUIRE DES PROJETS DE CONCEPTION DE TABLEAUX DE BORD DE PILOTAGE

Lorganisation et le format du tableau de bord rpondent aux exigences de stabilit et de continuit auxquelles doivent satisfaire le management et ses modes de pilotage. Sa conception engage la direction sur plusieurs annes, mme si des actualisations doivent tre rgulirement ralises, par exemple pour prendre en compte de nouvelles activits ou des rorganisations majeures, ou encore pour traduire de nouvelles priorits dans la slection des indicateurs.

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Les travaux de conception du tableau de bord se conduisent en mode projet ; ils comportent gnralement un volet informatique, non abord ici. 3.1 Fixer les orientations

Les units doivent assumer pleinement la matrise douvrage de leurs tableaux de bord, en fonction de leurs propres besoins. Cependant, il peut savrer ncessaire de prciser des rgles et des orientations communes au niveau des administrations centrales, pour la conduite des projets de dveloppement et de mise en place des outils de pilotage. Gnralement tablies sous lautorit des secrtaires gnraux ministriels et/ou des DAF, et intgres dans les chartes de gestion des programmes, ces orientations peuvent par exemple avoir pour objectif de : - assurer la cohrence des projets avec les principes durbanisation des systmes centraux dinformations de gestion, - optimiser les cots de conception, de dveloppement et de mise en uvre, et sassurer de lefficacit et de lefficience des processus de reporting et de contrle, notamment dans le cas o plusieurs programmes se partagent un mme rseau de services dconcentrs. - situer les outils de chaque programme les uns par rapport aux autres, notamment dans la mesure o ils ont vocation partager des indicateurs de performance ou de plans daction (par exemple avec des programmes de soutien), voire alimenter le tableau de bord ministriel. De mme, au sein de chaque programme, il peut aussi tre ncessaire de cadrer les initiatives attendues de chaque niveau, en prcisant si les projets peuvent tre conduits sparment, en parallle ou de faon coordonne (projets des directions centrales, des programmes, des directions rgionales ou dpartementales, des BOP, des UO). En premire approche, et de faon non limitative, trois schmas type peuvent tre esquisss pour illustrer les options envisageables : - un embotement des tableaux de bord (par exemple : Programme / BOP / UO) : les indicateurs de chaque niveau ont alors vocation tre partiellement consolids au niveau suprieur, dans le cadre dun pilotage intgr pouvant relever dune mme application informatique (par exemple : mission travail emploi, comptabilit publique, etc.) - des simples relations dchanges dinformation prdfinis entre diffrentes sphres de pilotage, relevant dune administration commune, chaque sphre ayant son systme de pilotage propre (par exemple : programmes du ministre de la dfense) - un fractionnement total de la dmarche de pilotage : chaque BOP labore son propre tableau de bord de pilotage infra annuel, sans devoir se coordonner avec dautres BOP relevant du mme programme En appui de cette dmarche de cadrage densemble, le contrle de gestion ministriel value les diffrents schmas darchitecture envisageables en termes defficacit, defficience, et de cohrence avec les modes dorganisation et de management. 3.2 Impliquer la direction

Les choix majeurs oprer pour conduire des projets de conception de tableaux de bord de pilotage sont dessence managriale ; ils ne se rduisent pas leur dimension purement technique.

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Mme sil revient au contrle de gestion de conduire les projets de conception, chaque niveau et dans le respect des orientations fixes au niveau central, limplication de la direction est ncessaire chacune des tapes et plus particulirement dans les tapes initiales (cadrage, dossier de conception), afin de prciser notamment : - larticulation des responsabilits managriales qui sous-tendent lorganisation de loutil, ainsi que, le cas chant, les chanes causales ou les cartes stratgiques, - lquilibre entre les diffrents les types dindicateurs (ralisation dobjectifs, mise en uvre de leviers daction), - les modes de prsentation et de mise en perspective des rsultats : cart sur objectif, volution dans le temps, talonnage interne et externe, prvisions de ralisation - la place et la profondeur des commentaires, - la frquence et le contenu des phases de pilotage (mensuel, trimestriel, annuel), - larticulation de loutil avec le dialogue de gestion. Accessoirement, la direction peut aussi tre amene faire part de ses prfrences pour les styles de prsentation et de mise en forme. 3.3 Organiser le processus de concertation au sein dune unit

Les processus de concertation sur le contenu et la forme du tableau de bord sont essentiels pour garantir sa parfaite appropriation par les responsables oprationnels. Conduits par le contrle de gestion, avec lappui de la direction, ils sont adapts chaque entit, et la complexit du projet. Les processus de concertation sappuient sur une rflexion pralable, chaque responsable de ple (service, dpartement, secteur dactivit, ple fonctionnel) tant appel formaliser trois questions type, partir des objectifs de performance du programme dclins au niveau de son unit : - quels sont les objectifs pour ma propre fonction ? - quels moyens sont mis en uvre pour atteindre ces objectifs ? - quels acteurs sont impliqus ? Inscrites dans une grille danalyse matricielle objectifs/actions, les rponses permettent de vrifier la pertinence des objectifs, limpact des leviers daction, et dapprofondir leurs relations de causalit. Elles permettent aussi de comprendre les logiques de management de chaque responsable. La concertation porte principalement sur des grilles danalyse de ce type : elle doit prcder la fixation des indicateurs. Elle permet de confronter les difficults danalyse, de mettre en vidence les points forts qui vont structurer le tableau de bord de lunit, dassurer la cohrence de son pilotage, dindividualiser les responsabilits, et dharmoniser les grilles danalyse. Ce nest qu lissue de ce processus, dont lampleur doit bien sr tre adapte aux enjeux, que chaque participant est appel prciser les schmas de mise en uvre des actions dont il est responsable et slectionner les indicateurs adapts.

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3.4

Assurer lembotement des tableaux de bord de pilotage au sein dune administration (ministre / programmes / BOP / UO)

Assurer la cohrence du pilotage, au travers de lembotement des tableaux de bord des units Au sein des administrations, les tableaux de bord sont conus par les services pour leurs propres besoins de pilotage. Cependant, la constitution des Programmes rpondant aux exigences de la LOLF amne sassurer, au sein de chaque Programme, dune organisation des divers tableaux de bord, sous forme dun systme, tenant compte des interdpendances entre les plans daction chaque niveau, et permettant dexercer les contrles infra annuels adapts aux partages de responsabilits et aux modes de management. Lalignement des leviers et des plans daction sur la stratgie des programmes Limplication des Responsables de Programme dans llaboration des tableaux de bord des BOP est ncessaire pour assurer la cohrence des outils de reporting. Au minimum, les responsables de Programme sont informs, annuellement et dans le cadre du dialogue de gestion, des leviers daction mis en uvre dans les BOP ; ils veillent leur alignement sur la stratgie du Programme. Il en est de mme des responsables de BOP par rapport aux UO. Lalignement vertical des plans daction sur la stratgie du programme est gnralement doubl par un alignement horizontal entre les plans daction des BOP : utilisant des structures communes de soutien : il sagit alors de sassurer de la cohrence des rsultats attendus par les BOP, concernant des actions relevant des processus partags. ou contribuant par exemple une mme action territoriale coordonne par le Prfet

Lembotement des tableaux de bord en fonction des responsabilits de mise en oeuvre Au-del de la cohrence des objectifs et des leviers daction avec la stratgie des programmes, il est aussi ncessaire de les positionner selon les diffrents niveaux hirarchiques (Programme / BOP / UO et, le cas chant : direction centrale, rgionale) Lanalyse de cet embotement traduit les dfinitions des champs de comptence et les modes de collaboration entre les niveaux. Elle est ralise dans le cadre dun processus de concertation, analogue ceux qui sont conduits au sein des units. Elle est base essentiellement sur lanalyse des leviers daction, et des diverses responsabilits impliques dans leur mise en uvre (ministre, administration centrale, responsable de programme, BOP, UO) en distinguant les fonctions oprationnelles, et les fonctions de soutien. Cette cartographie est rgulirement documente et mise jour par le contrle de gestion sous lautorit du responsable de programme. Elle permet, si ncessaire :

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de traduire des leviers dactions de niveau n+1 en objectifs intermdiaires de niveau n, et vis versa, de sassurer de lclatement des leviers daction en plusieurs plans daction ou types dactions, attribus des responsabilits distinctes, entre les diffrents niveaux, didentifier les responsables chef de file , en cas de responsabilits partages, de dfinir des indicateurs cohrents de suivi, qui seront intgrs, le cas chant, dans des tableaux de bord de diffrents niveaux.

Risques : Juxtaposer dun ct des indicateurs stratgiques du PAP, et de lautre des indicateurs de plans daction oprationnels, chacun disposant, son niveau, de son propre tableau de bord. Il est important de commencer par la concertation sur les objectifs, les leviers daction et leur mise en uvre (le choix des indicateurs est second), didentifier la contribution de chacun la ralisation des objectifs du PAP et de rendre lisible cette contribution lensemble. Opportunits : Opportunit de dialogue sur les facteurs de performance, et sur la mise en cohrence de la stratgie avec les oprations. Favoriser le dcloisonnement en articulant les activits des diffrents acteurs de la performance, et en introduisant des indicateurs transversaux, par exemple, et si ncessaire, pour le pilotage de processus partags. UTILISER LE TABLEAU DE BORD, EN TANT QUOUTIL DCISIONNEL, DE REPORTING ET DANIMATION Formaliser et suivre les dcisions prises

4.

4.1

En tant quoutil dcisionnel, le tableau de bord permet dalerter et dorienter la direction pour dcider dactions correctives. Cependant, et le plus souvent, les leviers daction correspondant ces actions correctives sont dj intgrs dans le tableau de bord : il est rare de devoir mettre en uvre un levier daction nouveau, qui remettrait en cause, en cours danne, lorganisation ou le contenu du tableau de bord. Les actions correctives sont le plus souvent de simples ajustements dans limportance relative accorde aux leviers daction pr identifis ; en ce sens, elles correspondent plus des impulsions managriales, qu de vritables plans daction improviss en cours dexercice. En tout tat de cause, il est conseill de ne pas modifier lorganisation des tableaux de bord en cours dexercice, ni dailleurs les objectifs oprationnels et les cibles. Si besoin, un document annex au tableau de bord regroupera les objectifs et engagements complmentaires tablis en cours danne ; on procdera de mme pour les nouveaux plans daction.

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Ces principes gnraux ne valent videmment pas pour la gouvernance des activits conduites en mode projet : elles sont dotes doutils de pilotage appropris qui, par nature, intgrent le suivi des dcisions de pilotage prises en continu. 4.2 Satisfaire les besoins du reporting infra annuel

Le reporting infra annuel de performance est organis partir des outils de pilotage des units. Il peut avoir diverses finalits : Le contrle des rsultats, dans le cadre du dialogue de gestion et en contrepartie de lautonomie de gestion. On doit distinguer le contrle annuel de rsultat (ou valuation), des rapports de gestion intermdiaires qui visent anticiper les rsultats venir. Des rythmes spcifiques peuvent toutefois tre retenus, en fonction du risque peru, ou encore pour les Oprateurs. En cohrence avec les principes dautonomie de gestion, le contrle des services porte essentiellement sur latteinte des objectifs, et sappuie sur les indicateurs de rsultat. Si les objectifs ne sont pas atteints, le dialogue porte alors sur ladquation des leviers daction mis en uvre, par rapport la stratgie du programme. En dernier ressort, et si le choix des leviers daction nest pas en cause, le dialogue porte sur la conduite des plans daction et sur le dtail des actions. Le pilotage de niveau n, intgrant des rsultats de niveau n-1 Par exemple : le pilotage infra annuel des Programmes Les tableaux de bord de pilotage de niveau n sont en gnral aliments, en partie, par des donnes extraites des tableaux de bord de niveau n-1 Ce besoin ne saurait remettre en cause lautonomie de gestion du niveau n-1 : le contrle porte avant tout sur le rsultat, mais le rythme en est gnralement plus soutenu, pour rpondre aux besoins de pilotage infra annuel propres au niveau n. * * * Sous lautorit du responsable de programme, le contrle de gestion sassure de lefficacit et de lefficience des processus de reporting de performance, par rapport aux niveaux infrieurs de pilotage, et en concertation avec ceux-ci. Les critres defficacit portent notamment sur les dlais de ralisation des reporting, leur fiabilit, leur utilit relle, la pertinence des indicateurs et des alertes correspondantes. Les critres defficience portent notamment sur la matrise du cot des processus, rapport aux enjeux, c'est--dire aux risques de non ralisation des objectifs fixs. Quelque soit son objet, le reporting infra annuel ne saurait conduire analyser au niveau n+1 lintgralit des indicateurs de niveau n. Il doit tendre moduler le contrle en fonction des rsultats constats, et aussi en fonction du risque peru.

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4.3

Assurer lanimation des quipes en fonction des objectifs de performance

Lanimation des quipes de direction Le tableau de bord est rarement conu pour un dcideur seul, mais, plus gnralement pour une quipe de direction. A ce titre, cest dj, en soi, un outil partag. En ralit, le format du tableau de bord et ses processus dlaboration sont en partie conditionns par la composition du comit de direction auquel il est prsent, par ses modes de travail, et de faon plus gnrale par les modes de management (hirarchique, matriciel, etc.). En particulier, et lorsque le comit de direction regroupe plusieurs domaines de responsabilit, il est frquent que le tableau de bord comprenne un chapitre de synthse, et des chapitres complmentaires relevant de chaque domaine, considr comme un centre de responsabilit individualis dot dun pilotage autonome. Ces chapitres complmentaires reprsentent soit une synthse, soit de simples extraits des tableaux de bord des responsables concerns. Les points clefs concernent : la responsabilit des commentaires de gestion : le choix entre les diverses options (cf. 2.5) et leurs variantes relve du responsable dunit. Au minimum, le contrle de gestion central assume un commentaire de synthse, lequel ne peut pas se rduire la simple juxtaposition des commentaires des sous ensembles qui constituent lunit. les modes de prsentation du tableau de bord en comit de direction, en fonction de ses modes danimation : tour de table, prsentation unique, dbat ou simple communication, etc.

Dans tous les cas, il est ncessaire de bien prdfinir les rles et les interventions attendues de chacun, notamment selon que cette prsentation doive dboucher sur des dcisions diffres, ou formalises sur le champ. Lanimation de lensemble des collaborateurs Au-del du comit de direction de lunit, le tableau de bord est parfois plus largement diffus, afin de mobiliser lensemble des collaborateurs sur les rsultats des actions auxquels ils participent. Cependant, lutilisation du tableau de bord comme outil de communication interne, et pas seulement comme outil de pilotage exploit par une quipe de direction, nest pas neutre : elle conditionne son contenu et aussi lorientation des commentaires de gestion ainsi publis. Il appartient donc au management de prendre position sur ltendue de la diffusion du tableau de bord, en choisissant parmi les diverses options possibles : - publication intgrale du tableau de bord et des commentaires de gestion associs, avec un accompagnement managrial appropri, - publication dextraits ou de synthses, ventuellement diffrencis et cibls selon les quipes destinataires, et avec des relais de communication au niveau de lencadrement intermdiaire, - diffusion restreinte aux seuls dcideurs impliqus dans les processus de pilotage. Risques :

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Indiffrence des agents en cas dinsuffisance de communication ou, loppos, banalisation du pilotage et de ses enjeux en cas dexcs, prdominance des exigences de la communication sur celles de lanalyse factuelle par centre de responsabilit, langue de bois , etc.

Opportunits : Dvelopper une culture commune, donner du sens aux activits individuelles, montrer que la performance est simple et ralisable, responsabiliser, mettre sous tension, accrotre la ractivit, etc. Ces risques et opportunits sont souvent renforcs par le dbordement de la communication interne sur la communication externe : prendre le parti de diffuser largement les tableaux de bord revient les rendre publics, ce qui suppose de prendre les mesures daccompagnement propres en anticiper les consquences.

Le contrleur de gestion contribue fixer ces choix, par sa connaissance des enjeux et des conditions pratiques de mise en uvre, en sachant quune large diffusion imposera une rigueur accrue dans les processus dlaboration du tableau de bord et de rdaction des commentaires, qui devront tre sous-tendus par une solide vision prospective.

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Bibliographie Le contrle de gestion - Henri Bouquin - 7me dition - PUF - Aot 2006 Tableaux de bord pour dcideurs qualit - Jean-Yves Saulou - AFNOR Juillet 2006 Les tableaux de bord de la performance - Patrick Iribarne - 2 me dition - Juin 2006 Tableaux de bord et balanced scorecards - Carla Mendoza, Marie-Hlne Delmond, Franoise Giraud, Hlne Lning, Alexis de Font Raulx - GRF - novembre 2005 Manager avec la LOLF Xavier Inglebert GRF - Juillet 2005 La dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs. Guide mthodologique pour lapplication de la LOLF juin 2004 The American balanced scorecard versus the French tableau de bord : the ideological dimension Annick Bourguignon, Vronique Malleret, Hanne Noerreklit - Management Accounting Research, 15, 2, June 2004, Le contrle de gestion dans les administrations de ltat, lments de mthodologie DIRE - sous la direction de Patrick Gibert - Juin 2002 Comment utiliser le tableau de bord prospectif : pour crer une organisation oriente stratgie. R. Kaplan et David P.Norton - Editions dOrganisation - 2001 Le tableau de bord prospectif : pilotage stratgique R. Kaplan et David P.Norton - Editions dOrganisation - 1998 Centre de ressources interministriel de contrle de gestion http://controledegestion.modernisation.gouv.fr/

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Annexe : la carte stratgique La carte stratgique est un des lments majeurs introduits 80 par Robert Kaplan et David Norton, dans le cadre de leur modle stratgique (Balanced Scorecard). La carte stratgique est une structure danalyse logique destine dcrire et appliquer la stratgie ; elle propose un systme dvaluation des relations de cause effet, qui fournit les bases pour concevoir un tableau de bord dans lequel chaque indicateur est intgr dans une chane causale qui relie les rsultats aux lments qui les induisent. Adapte au secteur public, la mthode prend appui sur quatre axes danalyse, afin de fournir une image quilibre de la performance actuelle et future : - Laxe citoyens / bnficiaires relatif la satisfaction de leurs attentes : sur quels points amliorer la performance socio-conomique, et la satisfaction des usagers ? - Laxe processus internes relatif lefficacit et lefficience des processus clefs : quels processus de travail faut-il amliorer ? (par exemple : production de services, dmarche qualit, processus de gestion, etc.). - Laxe apprentissage organisationnel relatif la manire dont linnovation se produit : quelles comptences faut-il dvelopper et comment tre en progrs continu ? (par exemple : comptence et motivation du personnel, gouvernance informatique, etc.). - Laxe budget/tutelle/finances relatif la gestion des ressources financires : comment grer au mieux le budget allou ? (par exemple : optimiser le cot des services concds, maintenir des marges de manuvre budgtaires, etc.).

Axe usagers/bnficiaires
Objectif 1 Objectif 2

Axe performance des processus


Objectif 1 Objectif 2

Axe budgtaire
Objectif 1

Objectif 2

Axe apprentissage organisationnel


Objectif 1 Objectif 2 Objectif 3 Objectif 3

Daprs Xavier Inglebert, Manager avec la LOLF, 2005

Ainsi conue (cf. les dveloppements conceptuels dans les publications des auteurs), la carte stratgique formalise la mission de lorganisation, ses valeurs, la vision de ses responsables. Cest une feuille de route, alors que les donnes ncessaires au pilotage (leviers daction, mesures,) sont regroupes dans le tableau de bord prospectif. La carte stratgique et le tableau de bord prospectif constituent un modle stratgique complet.