La reforma agraria mexicana: una visin de largo plazo Arturo Warman

Antroplogo y ex Ministro de la Reforma Agraria de Mxico. La reforma agraria mexicana tuvo su origen en una revolucin popular de gran envergadura y se desarroll en tiempos de la guerra civil. A lo largo de un extenso perodo se entregaron a los campesinos ms de 100 millones de hectreas de tierras, equivalentes a la mitad del territorio de Mxico y a cerca de las dos terceras partes de la propiedad rstica total del pas, con los que se establecieron cerca de 30 000 ejidos y comunidades que comprendieron ms de 3 millones de jefes de familia. Sin embargo, la reforma no logr el bienestar perseguido, y los campesinos a los que lleg viven hoy en una pobreza extrema. El deterioro paulatino del sector rural se prolong hasta 1992, cuando se consigui reorientar cabalmente el desarrollo rural. La reforma agraria qued inconclusa, y sus objetivos sociales y econmicos no se alcanzaron. Pese a estas limitaciones, la experiencia reformista fue determinante y produjo efectos que conviene analizar para discernir nuevas alternativas. Ni desastre ni triunfo, la reforma es un proceso abierto pero imperfecto; sus soluciones de mediano plazo solo sern viables si se logran de inmediato los acuerdos nacionales y se inician los programas destinados a conducir la reforma a su trmino CARACTERSTICAS DEL PROCESO REFORMISTA La reforma agraria se desarroll como un proceso de formacin de unos minifundios cuya produccin era insuficiente para satisfacer plenamente las necesidades de las familias campesinas. Los campesinos que luchaban por la obtencin de tierras pedan tierras de cultivo, y queran conseguir la seguridad alimentaria y la autonoma mediante el consumo directo de alimentos bsicos de produccin propia. En el primer perodo de la reforma agraria, que se extiende de 1920 a 1934, las tierras repartidas fueron un complemento del salario de los trabajadores rurales, un pegujal que deba proporcionar una base alimentaria, una vivienda y otros bienes para mejorar los ingresos que se obtuvieran de las haciendas y propiedades agroexportadoras, que eran el sector ms dinmico de la economa mexicana. El reparto de las tierras se entendi entonces como un acto de justicia que elevaba el bienestar de los campesinos; pero su importancia para el desarrollo econmico nacional no se tom en consideracin. La inercia de la poltica minifundista del primer perodo de la reforma persisti. Diversas normas y ordenamientos establecieron las dimensiones de la superficie de la unidad de dotacin de tierras: en 1922 la parcela individual para uso particular y disfrute familiar en los ejidos deba medir entre 3 y 5 hectreas para las tierras de riego, o entre 4 y 6 hectreas para las tierras de temporal. El Cdigo Agrario de 1934 fij estas dimensiones mnimas en 4 y 8 ha respectivamente; la relacin de equivalencia era pues de 1:2. El Cdigo Agrario de 1942 elev el mnimo a 5 ha de tierras de riego, y la reforma constitucional de 1946 lo llev a 10, sin que hubiese ampliacin posterior. Sin embargo, estas medidas de dotacin mnimas, que parecen estrechas, nunca se cumplieron. Hasta 1992, las Resoluciones Presidenciales reflejan la clasificacin de las tierras en el momento en que fueron emitidas, y mencionan los siguientes promedios por beneficiario: 0,6 ha de tierras de riego, 4,2 ha de tierras de temporal, 18,6 ha de tierras de agostadero, 3,6 ha de tierras de monte, 0,4 ha de tierras desrticas y 7,1 ha de tierras indefinidas por un total de 34,5 ha. Las parcelas individuales slo contenan las dos primeras categoras - de riego y de temporal (tierras cultivables) -, mientras que las dems eran para el disfrute comunitario. Un predio promedio de 5,4 ha tierras de temporal corresponda a un minifundio, y su dimensin permaneci invariada.

La crisis mundial de 1929 termin con la aspiracin de Mxico de convertirse en un pas agroexportador. La quiebra de las haciendas tradicionales remanentes, as como de algunas empresas modernas recientes, replante el papel de la reforma agraria en la economa nacional. La expropiacin de las empresas petroleras extranjeras en 1938 encamin al pas hacia el desarrollo industrial. Se asign al sector reformado del campo la funcin de abastecer de alimentos suficientes y a precios bajos a la creciente poblacin urbana. El autoconsumo, privilegiado durante la etapa pegujalera, tuvo un papel subordinado respecto al objetivo de abastecer unos mercados controlados por el Estado. Un conjunto de empresas pblicas o paraestatales se fue estableciendo para promover la participacin de los ejidos en los mercados y en la autosuficiencia alimentaria. Las empresas constructoras de infraestructuras de irrigacin, las empresas financieras, las empresas aseguradoras rurales, los monopolios comerciales del Gobierno, las empresas pblicas de fertilizantes, maquinaria y semillas, y una multitud de dependencias de servicios tejieron una red que diriga, financiaba, distribua y comercializaba la produccin del sector reformado. El intervencionismo gubernamental se volvi la fuerza ms poderosa de la economa rural mexicana. La produccin de algodn - las exportaciones algodoneras fueron el sector agrcola ms dinmico y redituable entre 1940 y 1970 - constituy una excepcin ya que generalmente qued bajo el control de empresas privadas extranjeras. EL PAPEL DE LA LEGISLACIN AGRARIA La subordinacin al Gobierno del sector reformado tena un poderoso apoyo en la legislacin agraria. Las tierras que se entregaban en usufructo permanecan como propiedad de la nacin por concesin a una corporacin civil: el ejido o la comunidad. El ejido, entidad dotada de personalidad jurdica, asamblea de socios y autoridades representativas, era tambin la autoridad pblica encargada de vigilar el cumplimiento de la concesin. Las parcelas que se entregaban para disfrute particular a los ejidatarios quedaban sujetas a condiciones restrictivas: la tierra deba ser cultivada personalmente por el titular, no poda mantenerse ociosa, venderse, alquilarse ni usarse como garanta; era inalienable pero poda ser heredada por un sucesor escogido por el titular siempre que no hubiese sido fragmentada. El incumplimiento de estas condiciones implicaba sanciones que anulaban sin compensacin los derechos de goce de la parcela y la pertenencia al ejido. El sujeto legal y social del reparto de las tierras era el ejido, una sociedad o corporacin civil que poda trasmitir a sus integrantes unos derechos individuales precarios. Corresponda a la asamblea ejidal tomar las decisiones fundamentales, pero dicha asamblea solo poda reunirse luego de haber sido convocada por las dependencias agrarias del gobierno, y deba ser validada por la presencia de funcionarios pblicos. Cuando ocurra una privacin de derechos agrarios, corresponda a la autoridad agraria federal asignar tales derechos a otro solicitante de tierras. La subordinacin formal y jurdica del ejido al Presidente de la Repblica - fundamentada constitucionalmente en una concesin de poderes extraordinarios en materia agraria - poda ejercerse de manera limitada. En 1940 haba ms de 1,5 millones de ejidatarios, nmero que exceda la capacidad de control y vigilancia de las autoridades. Se toler en algunos casos importantes el arrendamiento, la aparcera y la venta de parcelas entre ejidatarios y sus descendientes, as como la herencia fragmentada de parcelas ejidales, lo que agudiz el fenmeno minifundista. Pero el vnculo de subordinacin legal del ejido permaneca, y se usaba cuando era necesario o resultaba conveniente. Otro elemento que fortaleci el intervencionismo y el dirigismo estatales en el sector reformado fueron los prolongados trmites de ampliacin de las tierras para permitir que nuevas generaciones de campesinos se incorporasen a las labores agrcolas. Estos trmites requeran ms de diez aos desde la solicitud de dotacin hasta la correspondiente emisin de la Resolucin Presidencial. La subordinacin jurdica y econmica del sector reformado al gobierno federal, o ms precisamente al Presidente de la Repblica, siempre tuvo un signo poltico.
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Desde 1936, el poder ejecutivo organiz a los campesinos del sector reformado, primero en una central nica, y despus en una central mayoritaria: la Confederacin Nacional Campesina (CNC). La CNC era tambin la entidad agraria del partido del gobierno. La CNC se movilizaba para respaldar las decisiones presidenciales; muchas de stas eran fundamentales para la definicin de la poltica nacional, pero la CNC tambin apoyaba polticas facciosas e incluso lleg a constituir una milicia armada para acotar otras corrientes polticas deseosas de recurrir a la fuerza. La incorporacin del sector reformado al poder presidencial implicaba una sumisin a ste, pero a cambio aqul reciba concesiones. Antes que nada dicha sumisin daba acceso a la tierra, pero tambin abra una va a la participacin poltica y al ejercicio de la ciudadana en el marco del partido de gobierno. Los cuadros militantes de la CNC ocupaban posiciones de presidentes municipales, legisladores locales y federales y gobernadores de los estados de la federacin, e influan en el proceso de seleccin del sucesor del presidente de turno. Los cuadros dirigentes de la CNC, que no siempre eran de origen campesino, establecan con la base relaciones de obligacin y fortalecan un vnculo de dependencia clientelista. En estas relaciones, las concesiones o privilegios encubran los derechos. El ejido, sociedad usufructuaria de la tierra, adquiri nuevas dimensiones como instancia poltica, demandante de servicios pblicos, conjunto social y entidad organizadora del desarrollo rural y de la identidad comunitaria. Adems de cumplir con sus funciones iniciales de reparticin de las tierras, el ejido arraig como institucin slida de la organizacin rural mexicana, presentando aspectos democrticos y residuos de una ideologa igualitaria o solidaria. Empero, en muchos casos que no lo invalidan, el ejido no tuvo esta orientacin positiva y qued sometido a los intereses particulares. LA MARGINALIZACIN PROGRESIVA DEL SECTOR REFORMADO De resultas del crecimiento explosivo de la poblacin mexicana durante el siglo XX, adems de otros factores estructurales, el sector rural reformado qued relegado a una posicin cada vez ms marginal. La poblacin rural equivala en 1960 a la mitad de la poblacin del pas; poco ms del 50 por ciento de la poblacin encontraba ocupacin en las labores agropecuarias. Esta proporcin descendi al 25 por ciento en el ao 2000. En ese ao, ms de la mitad de la poblacin nacional viva en ciudades de ms de 100 000 habitantes, y el 75 por ciento de la poblacin estaba empleado en los sectores secundario y terciario de la economa. La urbanizacin de la poblacin estaba avanzada y era irreversible, pero quedaba una importante minora campesina en condiciones de pobreza extrema, rezago y frustracin. El progreso toc marginalmente el campo pero no arraig en l. Entre 1940 y 1965 el crecimiento de la produccin agropecuaria super al crecimiento de la poblacin nacional debido principalmente a la incorporacin al cultivo y al uso agropecuario de las tierras que haban sido repartidas. El riego, el crdito, la mecanizacin, el uso de insumos agroqumicos, y en especial los precios administrados y la compra de las cosechas por el Gobierno - elementos en los que se hizo patente la diligencia del Estado -, pesaron menos que el esfuerzo de los campesinos por extender los cultivos hasta las fronteras de las tierras reformadas. En este perodo fue fundamental el autoconsumo de las familias campesinas de alimentos producidos con un alto coeficiente de mano de obra y escasos insumos comerciales. La produccin de autoconsumo aportaba no slo seguridad alimentaria sino tambin autonoma para reproducir las condiciones de existencia tradicionales. Importante era el ingreso monetario obtenido sobre todo por la venta de la fuerza de trabajo; pero la proporcin de los alimentos comprados con ese ingreso era relativamente pequea y menor de la que se obtena con el autoconsumo: la reforma agraria minifundista y pegujalera haba cumplido aparentemente su propsito. Las tierras aptas para el cultivo fueron escaseando y cada vez daban rendimientos ms bajos; ello se deba a la falta de humedad, al excesivo nmero de tierras en pendiente, a la vulnerabilidad a las plagas, y a riesgos relacionados con la incorporacin de tierras marginales. En el presupuesto de los productores campesinos, la proporcin de los alimentos de autoconsumo descendi

respecto al gasto monetario. Se integraron a la lista de consumos fertilizantes e insecticidas que compensaban la prdida de fertilidad de las tierras; herramientas, gastos en concepto de transportes, medicinas y otros bienes y servicios que se adquiran en el mercado. El sector de la produccin rural, administrado y financiado por el Estado, ocupaba un lugar estratgico, pero era pequeo y tena pocas posibilidades financieras y tcnicas de expansin, y no consegua abarcar a la gran masa campesina del sector reformado. Los costos crecientes de las obras, subsidios e incluso privilegios no podan ampliarse de manera significativa. El financiamiento pblico slo benefici al 15 por ciento de los productores sociales con unos crditos de avo que apenas cubran parte del costo del ciclo agrcola anual. El sector de la propiedad privada, que especulaba en el sector rural con cultivos exportables como el algodn o la ganadera, obtena rentas extraordinarias de los subsidios pblicos pero no inverta en capital fijo. Los propietarios privados de la tierra alegaban la falta de seguridad para invertir en una situacin de reparto agrario permanente y de conflictos crecientes por la tierra. La rentabilidad de la produccin agropecuaria haba descendido en todo el mundo; durante el siglo XX los precios constantes de los alimentos disminuyeron un 50 por ciento. Las nuevas tecnologas asociadas a la revolucin verde ofrecan milagrosos incrementos en los rendimientos a cambio de inversiones muy altas. Slo los pases ms ricos pudieron cubrir esos costos mediante subsidios enormes que distorsionaron los mercados globales. Entre 1960 y 2000 los precios reales de los alimentos descendieron un 40 por ciento, y la disponibilidad de alimentos per cpita creci casi un 20 por ciento. Quedaba por consiguiente probado que la profeca maltusiana del crecimiento aritmtico de la produccin de alimentos respecto a la expansin geomtrica de la poblacin era infundada. A partir de 1970, la desigualdad del sector reformado era evidente. Dependiendo de la poca, de la localizacin geogrfica y de la correlacin de las fuerzas polticas, los ejidos fueron dotados tierras de extensiones y calidades diversas. Adems de la desigualdad fsica, en los ejidos haba situaciones de iniquidad como consecuencia de herencias, matrimonios y compras de parcelas ilegales pero toleradas. El igualitarismo propugnado por las leyes no pudo mantenerse en el tiempo. Segn la certificacin posterior a la reforma de 1992 del 70 por ciento de los derechos ejidales, el 50,1 por ciento de los ejidatarios posea parcelas de un promedio de 2,8 ha y controlaba apenas el 14,7 por ciento de la superficie parcelada total; el 1,2 por ciento de los ejidatarios posea un promedio de 124 ha de tierras parceladas y ms tierras que la mitad de los ejidatarios que posea las parcelas ms pequeas; y las tres cuartas partes de los ejidatarios posean parcelas de superficie inferior a la mitad del promedio nacional. Entre los propietarios privados la desigualdad era todava mayor que en el sector de la propiedad social. Estos resultados negativos se moderaran si se tomara en cuenta la calidad de la tierra, pero persistira aun una grave desigualdad. La desigualdad se agudiz debido a la fragmentacin de las parcelas ejidales. En promedio a nivel de la nacin, cada ejidatario divida su parcela en dos parcelas distintas, a veces distantes entre s. El 50 por ciento de los ejidatarios posea una sola parcela; el 25 por ciento, dos; el 12,8 por ciento, 5,3; y el 12 por ciento, tres. La fragmentacin de las parcelas en el sector de la propiedad social era la causa de que un gran nmero de parcelas se consideraran tcnicamente como minifundios. El envejecimiento de los agricultores del sector de la propiedad social agrav las situaciones que resultaban de la desigualdad y fragmentacin de los predios. La mitad de los ejidatarios certificados tena ms de cincuenta aos de edad, y la cuarta parte del total ms de 65. La carencia de un sistema de seguridad social y de pensiones para los trabajadores del campo converta la parcela en el nico patrimonio para enfrentar las necesidades de la vejez; por consiguiente, el manejo de ese patrimonio ha sido fundamentalmente conservador. La herencia o sucesin se recibe en Mxico en torno a los 50 aos, que es la edad umbral en que inicia el manejo conservador del patrimonio.
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Tradicionalmente, en el campo convivan dos generaciones. El aumento de la esperanza promedio de vida introdujo una tercera generacin, que ha competido con la de sus padres por la herencia de la generacin mayor. La coexistencia de estas generaciones tambin ha afectado a la estructura de la unidad de produccin y consumo campesina y a los mtodos de trabajo y de transmisin del conocimiento. Las escasas dimensiones de los predios cultivables por unidad familiar, su fragmentacin, la insuficiente calidad de la tierra y el alto riesgo econmico de las actividades agrcolas han conducido a la actual administracin a considerar que de los 4 millones de explotaciones agropecuarias del pas slo un milln pueden ser viables como empresas comerciales. De estas, 700 000 necesitan un apoyo considerable y prolongado para convertirse en empresas comerciales, y 3 millones deberan ser objeto de atencin social debido a que no consiguen consolidarse como empresas agropecuarias. Estos factores han erosionado el funcionamiento del sector primario y del sector reformado a partir de la dcada de 1960. Entre 1964 y 1970, el Gobierno realiz un esfuerzo postrero para completar el reparto de las tierras del sector agrario. Sin embargo, el carcter autoritario de las polticas, la burocracia y la falta de alternativas para la poblacin rural impidieron que los campesinos y otras fuerzas sociales adoptasen los planes propuestos. El movimiento estudiantil de 1968, que confront al Gobierno con las clases urbanas medias emergentes, oblig a convocar al sector social campesino para garantizar la paz y la sucesin presidencial. A cambio, se ofreci al sector agrario la continuacin del reparto de las tierras, a pesar de que comenzaba a ser manifiesto que la poltica de redistribucin de tierras haba sido ineficaz para alcanzar la justicia y el bienestar, y que, por el contrario, haba agudizado los conflictos polticos agrarios, la incertidumbre y la precariedad. Las repetidas crisis econmicas nacionales hicieron que disminuyese el intervencionismo pblico y que los inversionistas privados se retirasen del sector primario. El campo mexicano se descapitaliz y la pobreza extrema se concentr en l. Desde 1965 el crecimiento del producto agropecuario fue en promedio inferior al aumento de la poblacin nacional y, en algunos aos, fue incluso inferior al aumento de la poblacin rural. A pesar de los cambios en la estructura de la produccin agraria, el suministro nacional de alimentos registr un dficit. Desde 1970, en promedio cerca de la tercera parte del consumo aparente de granos bsicos se ha cubierto con importaciones. La importancia relativa de las exportaciones agropecuarias en la balanza comercial ha disminuido. Afines del siglo XX un poco ms de la quinta parte de la fuerza de trabajo nacional dedicada a la produccin agropecuaria aportaba apenas un 5 por ciento del producto interno bruto: esta cifra refleja la pobreza de los trabajadores del campo, la aguda desigualdad existente en el sector rural, y la situacin marginal del sector rural en la economa y la poltica nacionales. El 57 por ciento de la poblacin rural vive hoy en condiciones de pobreza extrema, que es la forma de pobreza que pone en riesgo la salud y las capacidades de desarrollo del individuo. Las tres cuartas partes de las personas ms pobres viven en localidades agrarias de menos de 15 000 habitantes. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1992 El deterioro progresivo pero acelerado del sector rural se prolong hasta 1992, cuando fue posible alcanzar un consenso suficiente, aunque distante de la unanimidad, para reorientar y dar dinamismo al desarrollo rural, y combatir la pobreza, el atraso y la marginacin. La primera etapa ese proyecto de reorientacin de largo alcance fue la reforma del artculo 27 Constitucional en materia agraria, as como las leyes reglamentarias derivadas. La nueva versin del artculo se promulg el 6 de enero de 1992, y unos meses ms tarde se promulg la Ley Agraria y la Ley Forestal. Sin embargo, la crisis poltica de 1994 y la crisis econmica de 1995 retrasaron o suspendieron la aplicacin de los programas compensatorios y, lo que era ms importante, de una reforma institucional que no slo era complemento sino condicin de la reforma integral de gran alcance. La reforma qued inconclusa; sus metas sociales y econmicas no se alcanzaron. Pese a estas limitaciones, la reforma produjo efectos positivos que conviene analizar.

La reforma constitucional de 1992 parta de un principio, enunciado en la Exposicin de Motivos del Poder Ejecutivo, que recibi poca atencin: a saber, que la iniciativa y la libertad para promover el desarrollo rural pasaban a manos de los productores rurales y sus organizaciones. La reforma inverta el enfoque previo que otorgaba al Estado y al Gobierno la facultad de planear y dirigir la produccin en las zonas rurales. El Presidente de la Repblica perda las facultades extraordinarias relativas al reparto de la tierra como proceso administrativo, las cuales le haban permitido intervenir directamente en las decisiones internas de los ejidos. La nacin dejaba de ser propietaria jurdica de las tierras sociales, y la propiedad de stas pasaba a los ejidos. Los ejidos, en su calidad de sociedades propietarias de las tierras, no quedaban subordinados a las autoridades gubernamentales. La asamblea ejidal, autoridad suprema de unos ejidos reformados, gozaba de autonoma y era independiente respecto a cualquier intervencin gubernamental. El valor de la tierra como capital se transfera del Estado a los ncleos ejidales para su uso y disfrute, incluida la comercializacin. La justicia agraria se trasladaba a los tribunales agrarios ordinarios, y el poder ejecutivo perda sus facultades jurisdiccionales. Se rompa as el vnculo tutelar entre el Estado y los campesinos; y los productores rurales, dotados de un capital territorial, fueron libres de manejar su propio desarrollo. La otra vertiente del principio toral fue la de la justicia, porque corresponda al Estado y a sus instituciones no solo vigilar el cumplimiento de la ley sino crear las condiciones y dar el estmulo para que la libertad de los productores pudiera ejercerse plenamente. Para enfrentar los problemas de la pobreza, desigualdad y atraso de la mayora de los productores minifundistas, la reforma propona impulsar unos programas compensatorios orientados a la igualdad de oportunidades en el sector rural. Se cre la Procuradura Agraria, una institucin pblica dotada de autonoma tcnica para asistir, representar y arbitrar la solucin de los problemas agrarios, y se otorg prioridad a los sujetos de la propiedad social al recibir sus servicios. El reparto agrario, entendido como una obligacin del Estado, haba cumplido su propsito despus de 75 aos. El ejido, sociedad de propietarios de tierras, permaneci como sujeto jurdico de la propiedad social. A travs de la decisin mayoritaria de sus socios, reunidos en asamblea con facultades especiales, el ejido poda vender la tierra de uso comn, arrendarla, aportarla como capital a una sociedad mercantil, usarla como garanta hipotecaria, o decidir su explotacin colectiva. El ejido poda incluso disolverse o adoptar la forma de una comunidad agraria con objeto de conseguir una mayor proteccin. La asamblea tambin poda autorizar a sus socios particulares a enajenar las parcelas de uso individual a personas no miembros del ejido. La cesin onerosa o gratuita de los derechos ejidales entre los socios ejidatarios, sus sucesores o avecindados no requera autorizacin de la asamblea; bastaba solo que sta fuese notificada del acto. La asamblea no poda imponer condiciones restrictivas a las parcelas ejidales ni incautarlas por ociosidad de aprovechamiento. El ejido mantuvo su estructura histrica y su importancia como sujeto de la propiedad social, pero se normaron las relaciones entre sus socios, a quienes se concedieron derechos explcitos sobre sus parcelas y sobre su participacin en la tenencia de las tierras comunes. La tierra ejidal no se poda privatizar, aunque se poda llegar a la privatizacin de las parcelas individuales despus de un procedimiento cuidadoso. La reforma favoreci la circulacin de la tenencia de la tierra y la formacin de un mercado de tierras, pero mantuvo la propiedad social con salvaguardas especiales para evitar despojos y concentracin. Se prohibi el latifundio, y las tierras excedentes deban ser enajenadas por el propietario o la autoridad. Los lmites mximos de la propiedad particular individual, establecidos en 1946, se mantuvieron; pero a diferencia de lo estipulado por la legislacin anterior, se pudieron crear, con propsitos agropecuarios, sociedades mercantiles dotadas de tierras de una extensin 25 veces superior a las tierras de propiedad particular individual. LOS EFECTOS DE LA REFORMA: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE TRABAJO

Desde 1992, el crecimiento de la produccin agropecuaria ha sido equivalente al crecimiento de la poblacin, que ha descendido al 1,5 por ciento anual. El ndice de crecimiento de la produccin ha sido insuficiente para frenar el deterioro del sector agropecuario y acabar con la pobreza. Las exportaciones agropecuarias han crecido aceleradamente aprovechando las ventajas proporcionadas por el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. La produccin nacional de cereales y plantas oleaginosas no ha descendido aunque su estructura se ha modificado a causa del abandono de los cultivos no competitivos. El capital privado externo o de otros sectores no se ha invertido en gran escala en la produccin agropecuaria debido a la falta de incentivos, y los porcentajes de ganancia no han resultado atractivos. La privatizacin abusiva y el restablecimiento de los latifundios por las grandes empresas no han tenido lugar. Se crearon unas diez empresas agropecuarias mercantiles, que no prosperaron; dos de ellas se asociaron a distintas formas de propiedad. La privatizacin de las tierras ejidales ha sido inferior al 1 por ciento de las tierras de propiedad social. Las tierras privatizadas se han incorporado casi siempre al sector urbano en desarrollo, del cual los ejidos han obtenido enormes plusvalas. La transmisin de los derechos ejidales, no siempre registrada a pesar de su carcter legal, parece haber aumentado ligeramente. En una situacin de mayor seguridad, ha habido seales de un modesto proceso de capitalizacin que los propietarios rurales sociales o privados han llevado a cabo con sus propios ahorros. Aparentemente, el mercado de tierras no ha conocido progresos [23]. Para que ese mercado tuviese auge habra sido necesario poner un trmino a los ttulos y registros de propiedad no fiables. Desde 1993, el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales (PROCEDE) ha expedido a los ejidos y a cada uno de los parceleros unos certificados que son conformes a los requisitos de calidad jurdica y cartogrfica. Hasta el ao 2000, el Programa haba logrado la certificacin de casi el 80 por ciento de los ejidos del pas, pero a nivel regional los progresos seguan siendo desiguales. El Registro Agrario Nacional, otra institucin creada por la reforma, ha conseguido apoyar con firmeza el mercado de tierras. Sin embargo, los registros pblicos estatales de la propiedad rstica privada han sido menos eficaces que los registros de la propiedad social federal, y no han podido dar fiabilidad a sus escrituras. La falta de financiamiento ha sido uno de los problemas que ha entorpecido la formacin de un mercado de tierras. El sistema financiero bancario privado no ha operado en el campo, y el sistema financiero bancario pblico ha sido desmantelado con objeto de su ulterior reorganizacin. El financiamiento, una de las condiciones de una reforma rural de gran alcance, ha estado ausente del proceso reformista. Por otra parte, no se han creado mecanismos que brinden seguridad e ingreso a unos campesinos de avanzada edad que se aferran a su propiedad para enfrentar la vejez. El traspaso de las tierras de una generacin a la siguiente, condicin para acelerar los cambios tcnicos y consolidar la organizacin de los productores, as como para atraer al campo a una proporcin de jvenes emprendedores, no ha contado con el apoyo pblico que la habra hecho posible. Mxico ha carecido de un sistema de seguridad social que asegure a los campesinos una jubilacin digna. Los jvenes han seguido abandonando el campo; y las remesas de dinero de los jvenes a las personas que han permanecido en el campo se han convertido en un factor muy importante de los ingresos rurales. En cifras absolutas, en las ltimas dos dcadas la poblacin rural y la poblacin ocupada en actividades primarias se han prcticamente estancado, y su nmero probablemente descender en los prximos decenios. La reforma agraria mexicana ha tenido, desde sus orgenes, un sesgo machista: solo los hombres eran sujetos de dotacin agraria, y solo sus viudas podan ser titulares de tierras. Pese a esta restriccin jurdica, las mujeres constituan, por herencia y por otros mecanismos, casi la quinta parte del total de los ejidatarios titulares en la dcada de 1990. La reforma de 1992 no
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estableci distincin de gnero en materia de propiedad agraria. El creciente proceso de feminizacin de la agricultura minifundista (los varones encontraban empleo como peones u obreros fuera del predio familiar) ha incrementado la proporcin de mujeres dotadas de derechos agrarios, en la medida en que las leyes ya no impedan o penalizaban dicho proceso. Ha comenzado quiz una etapa en que la mujer predomina en la propiedad y en la explotacin de los minifundios, y en que la obtencin de un complemento a los ingresos familiares constituir, en el siglo XXI, un nuevo pegujal. En 1994, como medida complementaria a la reforma constitucional, se cre el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), un programa de pagos directos a los productores de granos bsicos en base a la superficie cultivada. Este programa de compensacin de desventajas estructurales brind por primera vez un apoyo a los minifundistas que no haban podido tener acceso a los mercados porque consuman ntegramente su propia produccin. El nmero de minifundios que se han beneficiado con el programa ha sido estimado en 2,5 millones. PROCAMPO invirti los sistemas anteriores que subvencionaban los precios de los productos comercializados, y beneficiaban nicamente a los productores comerciales ms grandes. En 1997 se cre el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), un programa de transferencias directas en beneficio de las familias rurales pobres que alcanza a 2,5 millones de familias, la mayora de ellas de campesinos minifundistas. Gracias a estos apoyos directos, los campesinos y dems personas pobres del campo han podido hacer frente, sufriendo prdidas menores que otros sectores, a los devastadores efectos de la crisis econmica de 1995. Sin embargo, los objetivos de los dos programas mencionados eran mucho ms amplios, porque intentaban crear una base de justicia para los habitantes del campo mediante la progresividad de los subsidios pblicos a la produccin. Anteriormente, la desigual distribucin de los subsidios haba sido causa de injusticia. Desde 1995, la crisis econmica, los recortes presupuestarios y la inflacin han afectado a los sistemas de apoyo universales directos. Estos apoyos no lograron sustituir ntegramente a los subsidios de precios extraordinarios de los productos comercializados exigidos por los grupos econmicos ms poderosos y polticamente influyentes. Los subsidios extraordinarios se siguieron otorgando en nmero similar o superior al de los apoyos directos. El sistema de apoyos y subsidios pblicos al sector rural, la otra faz de la reforma constitucional, qued a medio camino entre la inercia y la reforma. En la misma situacin qued la reforma institucional. La reforma constitucional cre instituciones como los Tribunales Agrarios, la Procuradura Agraria y el Registro Agrario Nacional, pero al igual que en la mayora de las instituciones de promocin y fomento, las inercias persistieron. El sistema de financiamiento pblico rural, que tcnicamente estaba en quiebra, fue desmantelado para ser reorganizado posteriormente; este proceso an no ha culminado. El aparato institucional y su burocracia no han seguido el ritmo de las nuevas normas legales ni se han adaptado al espritu de la reforma. Persiste un centralismo de carcter autoritario y paternalista. CONCLUSIN An no es posible hacer un balance de una reforma muy reciente, afectada por una crisis econmica profunda y por la alternancia poltica del Gobierno. La reforma presenta signos alentadores pero no est exenta de incertidumbre y seales de alarma. Los conflictos agrarios han sido menos frecuentes e intensos, aunque persisten focos aislados de riesgo en regiones indgenas, donde los conflictos se utilizan como instrumento para la satisfaccin de otras demandas. Aparentemente se ha detenido el deterioro econmico del sector agropecuario, aunque su crecimiento ha sido modesto e insuficiente para compensar los atrasos acumulados. Los ingresos y el nivel de vida de la mayor parte de los sectores ms pobres del campo no han

disminuido, aunque las aspiraciones y las expectativas creadas por las reformas distan de haberse realizado. Hay desaliento, confusin e incertidumbre entre los productores rurales; y pese a la movilizacin reciente de las organizaciones rurales, las instituciones pblicas se han mostrado indiferentes o ineficaces al atender sus peticiones. En la opinin y en los debates sobre cuestiones nacionales, el campo no ha tenido prioridad; los partidos polticos no han formulado propuestas claras y alternativas posibles, y la opinin slo ha reaccionado ante desastres o enfrentamientos. El debate legislativo sobre el campo ha sido escaso, y ha omitido considerar el problema central: que sin un autntico desarrollo rural sostenible que combata la pobreza y el atraso no podr haber en Mxico un progreso econmico y democrtico. Las soluciones de mediano plazo slo sern posibles si se logran de inmediato los acuerdos nacionales y se inician los programas que ponganfin a una reforma inconclusa y quiz imperfecta. BIBLIOGRAFA Centro de Investigaciones Agrarias. 1974. Estructura agraria y desarrollo agrcola en Mxico. Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica. Comisin Econmica para Amrica Latina. 1982. Economa campesina y agricultura empresarial. Mxico, D.F., Siglo XXI. Simpson, E.N. 1952. El ejido, nica salida para Mxico. Problemas agrcolas e industriales de Mxico, IV(4): octubre-diciembre. Mxico, D.F. Tannembaum, F. 1929. The Mexican agrarian revolution . Washington, DC, The Brookings Institution. Warman, A. 2001 y 2002. El campo mexicano en el siglo XX. Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica. Whetten, N. 1953. Mxico rural. Problemas agrcolas e industriales de Mxico , V(2): abriljunio. Mxico, D.F.

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