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LE MAITRE MOT DES TRANSPORTS: PERENNISER, TANT LES INFRASTRUCTURES QUE LES REFORMES INSTITUTIONNELLES
Pierre Graftieaux238
Cette note na aucunement lambition de vouloir remplacer une stratgie sectorielle, et encore moins de se vouloir exhaustive, ne serait-ce quen raison de sa longueur. Lobjectif de concision a ncessit de faire des choix. Au vu du flagrant dficit dinfrastructures dont souffre Madagascar, il a t dcid de focaliser cette note sur celles-ci (ports, routes, lignes de chemin de fer) et sur leur gestion, et de naborder que tangentiellement, et ce dessein, le sujet, transversal, de leurs utilisateurs (transporteurs, coopratives de transport public et par consquent scurit routire, tat de la flotte, gares routires, poids du transport dans le budget des mnages, etc.). Sur cette base, un bref rappel de la fragilit du secteur tant en termes dinfrastructures que dinstitutions, malgr les efforts raliss au cours de ces dernires annes, permettra de cerner les enjeux pour pouvoir ensuite mettre en exergue les principaux obstacles et contraintes qui constituent les facteurs explicatifs des problmes vcus aujourdhui par ce secteur. Cette note conclura par une srie de recommandations qui identifieront comme premire priorit la prennisation des infrastructures et des institutions existantes, souvent mises mal par linstabilit des institutions, le manque de financement, les atermoiements des dcideurs politiques, et labsence de stratgie claire et consensuelle, sans oublier les alas climatiques propres Madagascar.

1. Contexte / historique
Aujourdhui Madagascar, de nombreuses zones demeurent enclaves, laccs aux coles et aux centres de sant de base savre souvent difficile, le secteur agricole se voit pnalis par les difficults rencontres dans lacheminement des intrants et la sortie des productions, et les cots de transport rodent le pouvoir dachat des mnages et la comptitivit des produits malgaches sur les marchs internationaux. Les dficits de Madagascar en matire dinfrastructure de transports sont bien connus et dcrits brivement dans lencadr ci-joint. Leur tendue justifie lattention prte par les autorits aux infrastructures routires, portuaires et ferroviaires et leur gestion.239 Conscient de
Cette note a t crite en concertation avec lUnion Europenne, JICA, lAgence Franaise de Dveloppement et la Banque Africaine de Dveloppement. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour du transport sous la direction actuelle de lUnion Europenne. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version tient compte des commentaires reus lors de ces rencontres. 239 Le secteur arien, dans lequel les bailleurs sont peu impliqus, ne sera abord que via cette note de pied de page, dautant plus que les problmes dont il souffre sont moins lis linfrastructure aroportuaire qu ltat de la concurrence dans le domaine du transport arien : faible nombre de compagnies ariennes oprant Madagascar, do des tarifs perus comme trop levs ; un march local potentiel rduit d au faible pouvoir dachat de la population. La rforme du secteur arien se caractrise par : tout dabord, la cration de lAviation Civile de Madagascar (ACM), charge de dfinir et de suivre lapplication des textes et normes rgissant le secteur selon les
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la fragilit des progrs constats depuis la crise de 2002 en matire dindicateurs socioconomiques, le Gouvernement de Madagascar a en effet pris conscience ds 2003 de limportance de prenniser cette volution positive au travers dinvestissements consquents visant assurer que le manque dinfrastructure ne reprsente plus un frein la croissance et la rduction de la pauvret.
Un rappel des dficits dinfrastructure a Madagascar. 1. A titre de comparaison, la densit de routes en Afrique Sub-saharienne est estime 31 km de routes revtues par millier de km2 (134 pour la moyenne des pays faibles revenus dans le monde / Source : Africa Infrastructure Country Diagnostic), alors que la valeur de cet indicateur pour Madagascar est de 9,7 (5.700 km pour 587 000 km2), soit trois fois moins. 44 % des routes nationales sont juges en mauvais tat, contre seulement 31% en bon tat (voir carte ci-dessous) En ce qui concerne les ports, bien videmment cruciaux pour une le, seul Toamasina, de par son tirant deau, peut accueillir des navires de gros tonnage. Le port dEhoala peut aussi jouer ce rle sur le papier mais son enclavement rduit aujourdhui fortement sa pertinence. Quant au rseau ferr, il na connu aucune extension au cours des 70 dernires annes

2. 3. 4.

Entre 2003 et 2008, cette politique volontariste a permis de compenser partiellement les criants retards dinvestissements dans le secteur grce une monte en flche des dpenses publiques ddies aux infrastructures, comme en tmoigne le graphique 1, qui reflte aussi la dpendance du secteur vis--vis des ressources externes (jusqu 80 % des dpenses dinvestissements). Ces investissements se sont inscrits dans la cadre de lengagement 2 du Madagascar Action Plan (MAP),240 intitul infrastructures relies, et qui reconnat le rle fondamental du secteur transport comme outil indispensable de la croissance conomique. Le MAP a lavantage de proposer un cadre pour les investissements futurs, mais il sest toutefois attir, de par son ampleur, certaines critiques justifies: les priorits ne sont pas hirarchises et les
standards internationaux ; deuximement, ladoption dun nouveau code de laviation civile, dont lobjectif principal tait douvrir le march arien la concurrence, via la politique de lopen sky , qui na pas produits les effets escompts, peu de compagnies ariennes se montrant intresses par le march malgache, et le trafic intrieur restant de fait un monopole ; et enfin, la confirmation de la politique de dsengagement de ltat des activits oprationnelles, dont la gestion des aroports : 12 aroports, les principaux, sont actuellement confis lADEMA (Aroports de Madagascar), tandis que 22 aroports secondaires sont grs par des oprateurs privs avec ou sans subvention de lEtat. 240 Pour faciliter la lecture, la liste des principales abrviations : ACM : Aviation Civile de Madagascar, ADEMA : Aroport de Madagascar, AFD : Agence Franaise de Dveloppement, AO : Appel doffres, APMF : Agence Portuaire Maritime et Fluviale, ARM : Autorit Routire de Madagascar, ATT : Agence de Transport Terrestre, CA : Conseil dAdministration, CG : Concession Globale, DAO : Dossier d'Appel d'offres, DIRTP : Direction Interrgionale des Travaux Publics, DRTP : Direction Rgionale des Travaux Publics, FCE : Fianarantsoa Cte Est, FER : Fonds dEntretien Routier, GENIS : Gestion de l'Entretien par Niveau de Service, HIMO : Haute Intensit de Main duvre, ININFRA : Institut National des Infrastructures, LNTPB : Laboratoire National des Travaux Publics et du Btiment, MAP : Madagascar Action Plan, MICTSL : Madagascar International Container Terminal Service Ltd, MLA : Moramanga Lac Alaotra, MT : Ministre des Transports, MTPM : Ministre des Travaux Publics et de la Mtorologie, OTU : Office des Travaux dUrgence, PGA : Ports Gestion Autonome, PME : Petites et Moyennes Entreprises, PNEOA : Programme National dEntretien des Ouvrages dArt, PNER : Programme National dEntretien Routier, QMM : QIT Madagascar Minerals, TA : Tananarive Antsirabe, TCE : Tananarive Cte Est, USAID : United States Agency for International Development, VMC : Vohidiala Morarano Chrome.

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montants ncessaires totale sont plus que mesure avec moyens pourra disposer le mme en supposant soutenue dans le futur.

sa ralisation sans commune financiers dont Gouvernement, une croissance

Paralllement, le Gouvernement a lanc diffrentes rformes visant : - recentrer les Ministres des Transports et des Travaux Publics sur leurs fonctions rgaliennes (stratgie, politique, rgulation) tandis que les fonctions oprationnelles taient dlgues des agences telles que lARM (Autorit Routire de Madagascar), lATT (Agence de Transport Terrestre), lACM (Aviation Civile de Madagascar) et lAPMF (Agence Portuaire Maritime et Fluviale). - encourager la participation du secteur priv l o elle se rvle pertinente, cest--dire dans les activits oprationnelles, de service et/ou de production : Madarail est ainsi devenu le concessionnaire du rseau nord de chemin de fer en 2003 (les infrastructures restant proprit de ltat), et le prolongement du mle B au port de Toamasina ainsi que la construction dun nouveau port en eau profonde Ehoala - Fort Dauphin se sont raliss dans le cadre de PPP lis des projets miniers, (projet dextraction de cobalt-nickel avec Sherritt et dilmnite zircon avec QMM). Enfin le Terminal conteneurs de Tamatave a t confi MICTSL (Madagascar International Container Terminal Service Ltd). Ces rformes sappuyaient sur le constat que les Ministres taient peu efficaces dans la mise en uvre des oprations de par leur lourdeur administrative, mais aussi sur lexprience dautres pays, o le transfert des oprations des agences autonomes rendait le secteur plus performant, et o limplication dans la gestion des infrastructures dun secteur priv, dont le succs est directement tributaire du bon fonctionnement de celles-ci, avait donn des rsultats probants. La mise en place du MAP et des rformes institutionnelles mentionnes ci-dessus sest traduite de diffrentes manires selon les sous-secteurs, chacun de ceux-ci tant confront des ralits diverses mais tous souffrant historiquement dun manque dentretien et dinvestissement :
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Graphique 1: : La monte en flche des dpenses publiques dans le secteur transport.

500 Milliards d'ariary 400 300 200 100 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Ressources internes MTPM Ressources internes MT

Financement externe MTPM Financement externe MT

Secteur portuaire La rforme du secteur portuaire entame en 2003 reposait sur la volont de supprimer un certain nombre de dysfonctionnements dus principalement : (i) au caractre trop administratif et trop centralis du systme ; (ii) au dfaut dentretien des infrastructures portuaires ; et (iii) au fait que les ressources pour le renouvellement et lamlioration des ports se montraient insuffisantes, les revenus portuaires ntant pas rinvestis dans les infrastructures qui les gnraient. En consquence, un nouveau cadre institutionnel institution a t mis en place, destin amliorer la gestion du sous sous-secteur secteur des ports en faisant en sorte quil sautofinance, tout en permettant une plus large dcentralisation au niveau des provinces. La rforme sest essentiellement traduite par la cration de lAgence Portuaire, Maritime et Fluviale, qui doit jouir dune autonomie administrative et financire, et par la classification des ports en ports dintrt rgional et ports dintrt national. Malheureusement, la mise en place des deux volets suivants de la rforme, savoir la dvolution du rle dautorit portuaire des structures publiques-prives nommes Ports Gestion Autonome pour les ports les plus importants, voire des socits prives titulaires de concessions globales241 pour les ports dimportance secondaire, et la cession au secteur priv de lensemble des tches dexploitation, se trouve aujourdhui paralyse. Cette rforme inacheve sest accompagne dun ambitieux plan dinvestissements soutenu par les bailleurs de fonds, qui sest ralis partiellement et a permis la rhabilitation des ports de Morondava et Diego Suarez (par lAgence Franaise de Dveloppement - AFD), du quai batelage Tular et du quai Villemin Mahajanga (Banque Mondiale) et la construction du nouveau port en ea eau u profonde dEhoala dans le cadre dun partenariat entre ltat et la socit minire QMM. En revanche, les axes de navigation intrieure, essentiels pour certaines rgions enclaves, tel le Canal des Pangalanes pour la cte Est, ou encore la rivire Tsiribihina, bihina, ont t peu ou prou ignors ces dernires annes.
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Le concessionnaire devient alors la fois autorit portuaire et manutentionnaire.

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Secteur routier Le patrimoine routier sest fortement dtrior en raison dun manque dentretien et de maintenance. On estime que durant la priode 1970-2000, le pays a perdu en moyenne environ 1.000 km de routes par an, ce qui sest traduit par une rduction du linaire routier, passant denviron 50.000 km au dbut des annes 60 38.000 aujourdhui, dont environ 5.700 sont revtus. Cependant, des efforts considrables ont t raliss ces dernires annes pour inflchir cette tendance, avec lappui de bailleurs de fonds tels que la Commission Europenne, la Banque Africaine de Dveloppement, la Banque Mondiale, la JICA, etc., le tout en accord avec les objectifs du MAP. En 2007, sur 5 700 km de routes nationales bitumes, 56 % se trouvaient en bon tat, 42 % en tat passable et 2 % en mauvais tat (voir carte page prcdente). Sur 6 050 km de routes nationales en terre, 2 % taient en bon tat, 33 % en tat passable et 65 % en mauvais tat. Malgr ces efforts significatifs et en raison de limportance des retards accumuls dans la programmation des investissements, une partie importante du rseau national reste difficilement praticable, notamment en saison des pluies et certaines routes essentielles pour le pays (RN2 qui relie Toamasina, le principal port du pays Antananarivo, RN7 qui relie Antananarivo au port de Toliara 900 km au Sud) ne sont pas adaptes aux trafics quelles supportent. Par ailleurs, le rseau routier ne se limite pas aux routes nationales : le rseau rural (routes ex-provinciales et routes communales) compte 30 000 km de pistes et semble premire vue bien couvrir le territoire. Malheureusement, ces pistes sont rarement praticables toute lanne et souffrent dun manque dentretien dautant plus lourd de consquences que la pluviomtrie saisonnire trs leve, ajoute un relief accident, leur font payer un lourd tribut. En consquence, et daprs une tude ralise en 2007, seulement 22,4 % de la population rurale vit moins de 2 km dune route circulable toute lanne, ce qui, bien sr, porte prjudice au dveloppement, rduit l'accs aux services sociaux, perptue lenclavement des rgions et des villages et bride la lutte contre la pauvret. Secteur ferroviaire Les deux rseaux de chemin de fer [le rseau Nord dune longueur de 732 km reliant Antananarivo Toamasina (TCE), Antsirabe (TA), Ambatondrazaka (MLA) et Morarano Chrome (VMC) et le rseau Sud dune longueur de 163 km reliant Fianarantsoa et Manakara (FCE)] se sont graduellement dtriors jusquen 2000, date laquelle la circulation sest mme interrompue sur le rseau Nord. partir de cette date, il convient de diffrencier les deux rseaux qui ont connu des fortunes trs contrastes : Rseau Nord : limportance de ce rseau, qui relie notamment le principal port du pays et la capitale, a t reconnue par le Gouvernement, tant pour ses avantages comparatifs par rapport au transport routier en termes de scurit, cot la tonne - km (jusqu 40 % infrieur), consommation, pollution, etc. que pour son rle essentiel bien quindirect dans
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la rduction des dgradations occasionnes par les poids lourds sur le rseau routier mesure que le trafic routier se reporte sur le rail. En consquence, et la demande du Gouvernement, le rseau Nord, proprit de ltat et exploit par Madarail, a bnfici du soutien des bailleurs de fonds (Banque Mondiale hauteur de 55 millions US$, Banque Europenne dInvestissements pour 11 millions ). Ces investissements lui permettent aujourdhui de jouer un rle majeur et croissant dans le transport dhydrocarbures, de chromite, de conteneurs, de riz et de ciment. Le tonnage transport par rail a cr de 75 % entre 2004 et 2008, reprsentant environ 15 % du fret sur le corridor AntananarivoToamasina. Le concessionnaire a de plus su rsister la crise de 2009, rcoltant les fruits d'investissements aviss en matriel roulant (porte-conteneurs, wagon-citerne, locomotives plus puissantes) qui lui ont permis daugmenter sa part de march et datteindre ses objectifs malgr un contexte conomique morose et une baisse gnrale du volume dactivits. Lanne 2010 sannonce toute fois plus dlicate. FCE : Le rseau Sud sest dtrior au fil des annes, tant au niveau de linfrastructure (qui comporte 67 ponts, 48 tunnels sur seulement 163 km de ligne) que du matriel roulant, et na t sauv dune mort certaine que grce un appui durgence de lUSAID, de lUE et de la Banque Africaine de Dveloppement suite des cyclones dvastateurs (Eline et Gloria en 2000). Sa vocation est radicalement diffrente de celle du rseau Nord, de nature sociale en ce sens quil joue un rle de dsenclavement fondamental pour des populations qui seraient autrement totalement isoles. Sa gestion incombe entirement lEtat, encore quune tentative de confier son exploitation au secteur priv en 2005 et pu tre couronne de succs si le processus dattribution du contrat (donnant lieu paiement dune subvention au concessionnaire, ou redevance ngative ) navait pas t arbitrairement stopp par les autorits dalors.

2. Principaux obstacles / problmes


Tout en tant conscient quune telle analyse peut se voir taxe dexagrment rductrice, il semble aujourdhui quon peut lier la grande majorit des problmes du secteur trois constats principaux : Des investissements lourds sont ncessaires, quasi-dmesurs face au budget de ltat242, ne serait-ce que pour retrouver le niveau de qualit dinfrastructures dont jouissait Madagascar au dbut des annes 70, indispensable une politique efficace de dveloppement du pays. cela vient sajouter la ncessit daller plus loin encore pour certaines infrastructures-cls dont la capacit doit tre augmente de manire rpondre aux besoins dune conomie globalise o la comptitivit de Madagascar se mesure celle de pays ayant fortement progress lors des deux ou trois dernires dcennies. Il faut bien videmment assurer la prennit de ces investissements via une politique dentretien la hauteur des enjeux, ce qui na pas t le cas jusqu prsent malgr quelques progrs notables depuis 2002. Il faut tirer les leons du pass et du drame

Le budget de ltat dans la Loi de Finances 2009 tait de 3,246 milliards dariary. Les besoins de rhabilitation du rseau routier sont estims eux seuls prs de 3.000 milliards dAriary alors que depuis 2002 le budget total du Ministre des Travaux Publics na jamais dpass 400 milliards dAriary.

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reprsent par la ruine progressive des infrastructures au cours des deux ou trois dernires dcennies du XXme sicle, et mobiliser les ressources financires et humaines ncessaires la prservation des infrastructures existantes et futures dans le cadre dune politique rationnelle dentretien. Les rformes engages ces dernires annes, tout en tant fondes sur des principes solides et prouvs, demeurent encore fragiles et les institutions nouvellement cres, qui constitueront les chevilles ouvrires des actions requises pour rsoudre de manire efficace les deux problmes prcdents, sont encore vulnrables, voire menaces. Elles ncessitent dtre renforces au niveau de leur capacit et de leur autonomie tant administrative que financire, et leur rle doit tre reconnu comme complmentaire de celui de leurs Ministres de tutelle maintenant recentrs sur leurs fonctions rgaliennes, et non pas en comptition avec ceux-ci.

Ces trois constats peuvent se dcliner par sous-secteur, avec quelques variantes et diffrents facteurs aggravants. Secteur portuaire Les principaux problmes rencontrs par le secteur portuaire ont t identifis par lAPMF dans son document de mars 2008 intitul Politique Nationale Maritime de Madagascar et peuvent se rsumer comme suit : 1. Labsence dun Schma Directeur pour le secteur portuaire qui puisse dfinir les rles dvolus chaque port, en particulier aux nouveaux ports construits ou construire dans le cadre dinvestissements miniers, et qui permette de prioriser les investissements ; 2. Le besoin daugmenter la capacit du port de Toamasina, principal port du pays par lequel transitent environ 80 % des changes avec lextrieur ; 3. La persistance du manque de maintenance, notamment pour les ports secondaires, devenus vtustes et inadapts aux exigences du commerce maritime international : tirant deau trop faible suite au manque de dragage, zones de stockage de conteneurs insuffisantes, quais en fin de vie, etc. ; 4. Le manque de scurit le long des ctes malgaches, d la vtust et/ou labsence dquipements maritimes de signalisation, et illustr en 2008 par trois graves accidents de navigation ; 5. La ncessit de renforcer lAPMF et de la doter dans les faits de lautonomie dont elle dispose sur le papier selon son statut ; 6. Les retards importants constats dans la mise en place des PGA, dus de nombreuses tergiversations et atermoiements au niveau du Ministre des Transports (changements rpts de la cl de rpartition de lactionnariat des PGA entre le public et le priv, annulation du premier appel souscription, non-disponibilit des fonds ncessaires pour couvrir la partie publique lors du deuxime appel souscription), et qui ont considrablement tempr lenthousiasme initial du secteur priv simpliquer dans la gestion des ports.

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Secteur routier La principale proccupation relative au secteur routier a trait la prennit du rseau, qui souffre du non-respect de la charge lessieu, lequel occasionne des pertes estimes en 2006 40 millions deuros annuels. Lopposition des transporteurs routiers, le manque de courage politique, les complications engendres par la ncessit dune action conjointe sur ce thme entre deux Ministres aux intrts a priori divergents sur ce sujet243, et un contexte politique peu favorable caractris par un tat affaibli depuis dbut 2009 expliquent, au moins en partie, la non-application de la loi alors mme que les textes, mme sils doivent tre amliors, existent et que les quipements ncessaires sont disponibles la sortie du port de Toamasina, en amont de laccs la RN2. Autre atteinte la prennit du rseau, des sections importantes du rseau, notamment hors rseau national, ne sont pas entretenues, mettant en pril les investissements rcents. La dernire augmentation du taux de la redevance dentretien routier va dans le bon sens (prlvement de 7 % sur le prix la pompe) mais les montants dont dispose le Fonds dEntretien Routier (79,2 milliards dariary en 2007, soit de lordre de 30 millions ) restent encore insuffisants pour couvrir lensemble des besoins, et la gestion de ce fonds se rvle parfois la limite de lopacit, malgr les remarques rgulires des bailleurs exigeant davantage de transparence. linsuffisance des financements viennent sajouter dautres points de blocage tels que : le trop faible recours aux collectivits locales tels les fokontany et au systme Haute Intensit de Main duvre (HIMO) pour les tches simples (cantonnement, coupe des herbes, lagage, curage des assainissements) ; une probable mconnaissance des points critiques du rseau et des priorits dintervention de la part de ceux qui dcident de laffectation des ressources du FER, laquelle nest pas toujours exempte de considrations politiques ; la non-mise jour de la Charte Routire qui ne reflte pas la rforme constitutionnelle de 2007 et la cration des rgions, laissant orphelines les routes autrefois sous la responsabilit des provinces aujourdhui disparues ; la lourdeur et la complexit des dossiers dappel doffres, suite l'application du code des marchs publics de 2004, qui rebutent les petites entreprises ; labsence dune politique sectorielle claire accompagne dun cadre de dpenses moyen terme et dune programmation de rfrence ; la faiblesse du secteur priv local, notamment les PME, en termes de ressources humaines, dorganisation, de capacit, daccs aux crdits ; les difficults rencontres pour proposer des contrats dentretien pluriannuels, automatiquement reconductibles par le matre douvrage lanne suivante si lentreprise a donn satisfaction.

La prennit du rseau se voit aussi menace par lincivisme (vols de buses mtalliques, de platelages de ponts, de panneaux de signalisation, etc.), la longueur du temps de raction des autorits face aux dgts cycloniques, due des lourdeurs administratives (manque de procdures expditives pour la passation de march en cas durgence, difficult mobiliser des
le Ministre des Transports, en cas dapplication de la loi, se voyant perdant en ce sens quil sattirera les foudres des transporteurs sous sa tutelle, et de celui des Travaux Publics, gagnant pour ce que lapplication de la loi laiderait rduire ses dpenses dentretien et prserver le patrimoine dont il est responsable.
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fonds pour ce genre de travaux), mais aussi depuis le mois de mars 2009 par le gel des dcaissements chez les principaux bailleurs de fonds du secteur, qui a pour consquence linterruption de certains chantiers et le report de contrats dentretien priodique sur des sections et des ouvrages qui ne vont pas manquer de se dgrader trs rapidement. Enfin, il convient de mentionner limpact du changement climatique sur les infrastructures : des cyclones plus puissants et plus frquents, des pluies diluviennes qui viennent sabattre sur des zones o la dforestation acclre lrosion et rduit le temps de concentration des bassins versants, augmentant les dbits de pointe, et ncessitant donc de redimensionner nombre douvrages conus, pour certains dentre eux, il y a quatre ou cinq dcennies. Dans le domaine institutionnel, la cration de lARM ne sest pas faite sans heurts et son existence, encore sans ralit juridique du fait de la non-promulgation du dcret dapplication de la loi la crant, semble menace par labsence dun mcanisme de financement prenne, alors que lAgence a fait ses preuves dans la gestion des grands chantiers des bailleurs de fonds. La rpartition des responsabilits sur le rseau national apparat encore floue, avec un enchevtrement dinstitutions (Direction Rgionale des Travaux Publics, Office des Travaux dUrgence, Programme National dEntretien Routier, Autorit Routire) qui tend diluer les responsabilits, alors mme que la loi portant cration de lARM stipule clairement la totale responsabilit de l'Agence sur le rseau national en tant que matre douvrage dlgu du MTPM. Le tableau ne se montre pas satisfaisant non plus du ct priv : le tissu dentreprises de travaux publics a t grandement affaibli par les retards considrables du Gouvernement dans le rglement de la part Ressources Propres Internes sur les projets financs par les bailleurs de fonds : ces arrirs gnrent de srieux problmes de trsorerie pour les entreprises : Ils mettent en pril la sant financire des intervenants concerns. Ils freinent le dveloppement des petites et moyennes entreprises. Ils fragilisent la position de lEtat en cas de contentieux avec une entreprise. Ils risquent, terme, de fortement rduire la concurrence Madagascar, en forant certaines entreprises cesser leur activit mais aussi en en dissuadant dautres de participer des appels doffres financs tout ou partie par lEtat. Ceci peut aussi conduire et a mme vraisemblablement dj conduit un renchrissement du cot des travaux, les entreprises faisant des offres financires intgrant une sorte de prime de risque , supposant ds le dbut que la part tat ne sera pas paye, ou paye avec beaucoup de retard.

Secteur ferroviaire FCE : le chemin de fer entre Fianarantsoa et Manakara (FCE) est en butte de rcurrents problmes financiers, les subventions perues suffisant peine couvrir les cots directs dexploitation, alors que la ligne ncessite des investissements lourds tant au niveau de linfrastructure (besoins estims 40 millions US$) que du matriel roulant (manque de locomotives). Cette situation rend impossible un entretien correct des infrastructures (rails, traverses, ballast, canaux, talus, ouvrages) et du matriel roulant (locomotives, wagons). Lentretien lourd et la rhabilitation des portions de voie les plus fragilises restent tributaires de ressources libres de faon exceptionnelle et au coup par coup par
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le Ministre des Transports. Le matriel de traction demeure insuffisant avec, en 2008 et 2009, une seule locomotive en tat de fonctionnement. En consquence, le trafic est trs souvent interrompu, et parfois pour de trs longues dures, notamment en cas de draillement ou de problmes srieux sur la voie. Le corridor desservi par la FCE reste alors isol du reste du pays et les rcoltes de litchis, bananes, etc. peuvent tre perdues, faute dtre vacues temps vers les marchs de Fianarantsoa. Une interruption dfinitive du service viendrait bouleverser lconomie de la rgion et fragiliser les communauts vivant proximit des gares, dans une zone encore riche en fort primaire qui pourrait se trouver menace si ces populations se trouvaient contraintes de se ddier des cultures de subsistance en utilisant la technique traditionnelle du tavy. Daucuns argumentent donc que la ligne doit tre prserve pour des motifs non seulement sociaux mais aussi environnementaux, tout en gardant prsent lesprit que son important potentiel touristique doit pouvoir contribuer rduire le dficit dexploitation en misant sur une clientle aise. Rseau Nord : de manire consolider les succs dcrits ci-dessus et anticiper la croissance de trafic, de consquents travaux de rhabilitation saffirment ncessaires, notamment sur les dernires portions de voie originelles datant du dbut du sicle dernier, de faon rduire encore les temps de parcours et augmenter la capacit du rseau pour prenniser lquilibre financier de la concession, qui devrait pouvoir couvrir ses cots dexploitation pour la premire fois en 2010, dans lhypothse o la situation conomique cesse de se dtriorer. Il convient de noter ici que le Rseau Nord offre des services passagers, lesquels sont dficitaires et vocation sociale entre Moramanga et Toamasina, et que les pertes induites doivent, selon laccord de concession, tre couvertes par les pouvoirs publics, ce qui nest plus le cas depuis prs dun an. Ces prestations, encore que limites faute dune flotte de wagons passagers importante, fragilisent la concession. Dautres menaces semblent entourer la concession sous forme de rumeurs persistantes de renationalisation, ajoutes des manuvres en sous-main dune partie de la concurrence routire, inquite de voir ses parts de march seffriter au profit du rail, et peu scrupuleuse sur les moyens de rtablir son hgmonie.

3. Solutions / Axes de dveloppement


Au vu de la longue liste de problmes rencontrs par le secteur transport, et de la nature de ces derniers, il semble que le matre mot de la future politique mettre en place pour les rsoudre soit prenniser : prenniser les infrastructures existantes en donnant la priorit lentretien et la rhabilitation sur les nouveaux investissements (exception faite peut-tre des projets dextension du port de Toamasina) ; prenniser les rformes institutionnelles engages ces dernires annes en adhrant pleinement et non du bout des lvres leurs principes fondateurs, en donnant aux agences qui en sont issues les moyens financiers et humains, le cadre juridique et la lgitimit qui, seuls, leur permettront de fonctionner efficacement dans lintrt de tous, et en dotant les

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Ministres concerns des moyens financiers et humains ncessaires pour quils puissent remplir correctement leur mission rgalienne et leur rle stratgique. Lattention prte la prennisation peut surprendre de prime abord car le faible linaire du rseau routier, voire ferroviaire, pourrait conduire la conclusion quil est indispensable de ltendre. Lisolement des rgions et le manque de connectivit lintrieur du pays semble plaider pour plus de routes et plus de moyens de communication. Toutefois, il sagit de ne pas se tromper de cible. Il parat peu opportun de construire de nouveaux axes routiers alors que le budget dentretien se rvle dj insuffisant pour le rseau actuel et que certaines sections du rseau structurant se dgradent rapidement. Certes, dans un monde idal et sans contraintes, quelles soient dordre financier ou technique, tous les investissements justifiables dans labsolu devraient tre entrepris simultanment ; en revanche, dans un monde rel, la hirarchisation des objectifs devient indispensable. Elle passe par une scurisation de lexistant, voire par une rsurrection de ce qui a exist (les 50 000 km voqus ci-dessus), laquelle reprsente dj un objectif quasi-inabordable car il ne sagit pas moins que de reconstruire environ 12 000 km de routes, quon pourrait dailleurs presque considrer comme des routes nouvelles. Il est vrai que cette scurisation de lexistant peut sassortir ici et l de la construction de quelques sections nouvelles qui prendraient en compte lvolution du pays en termes dmographiques et/ou lapparition de besoins ponctuels - lis lmergence de nouvelles activits conomiques -, dpendantes de lexistence dun lien routier fiable, prenne et, pourquoi pas, totalement nouveau244. Mais le principe gnral doit consister, tout au moins dans le court terme (sur un horizon minimum de 5 ans), affecter en priorit les ressources alloues au secteur transport la prennisation des infrastructures et des institutions existantes. Les ventuels projets de nouvelles infrastructures, quelques exceptions prs qui doivent rester limites, ne devraient tre considrs que lorsque lexistant sera remis niveau et que les fonds ncessaires lentretien de lexistant et des ventuelles extensions seront scuriss de manire durable. Certaines mesures, pour rendre effective cette prennisation, doivent tre appliques transversalement, tous les sous-secteurs, alors que dautres restent spcifiques au rail, la route ou au secteur portuaire. Parmi les mesures que lon peut qualifier de transversales, il convient de mentionner : la mise jour de la dernire politique sectorielle, en dfinissant notamment des critres clairs de priorisation des investissements et en dfinissant un plan daction, port par les Ministres et appuy par la socit civile, visant amliorer la gouvernance du secteur de faon restaurer la confiance du secteur priv ; le dveloppement dun Cadre de Dpenses Moyen Terme : titre dordre de grandeur, linvestissement requis pour restaurer le rseau routier national est estim 1 milliard deuros ; le renforcement des capacits techniques du MTPM et du MT ncessaires leur recentrage sur leurs fonctions rgaliennes ; .

Dans ce dernier cas (secteur minier par exemple), il conviendra aussi de rechercher la participation financire des entits prive bnficiaires de linvestissement propos.

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le renforcement des capacits des PME et bureaux dtudes malgaches (formation, marchs en adquation avec leurs moyens, facilits daccs au crdit, professionnalisation) ; la cration dun fonds ddi rserv aux travaux durgence, et assorti de rgles de passation de march ad hoc ; la scurisation et la priorisation du paiement sur RPI des sommes dues aux entreprises, de manire minimiser les risques de contentieux et les pnalits, et restaurer la confiance du secteur priv dans les appels doffres cofinancs par ltat. Une autre option pourrait consister absorber partie des arrirs via un systme de compensation de la TVA. Ces arrirs constituent une charge difficilement supportable pour les entreprises, en particulier pour les PME par dfinition fragiles, dans un pays o le loyer de largent est trs lev ; la simplification des procdures de passation de march pour acclrer les rponses aux situations durgence ; louverture dun dialogue suivi et constructif entre les autorits de ltat et le secteur priv qui, par son exprience des ralits du terrain, peut proposer et suggrer, dans loptique constructive daider ltat excuter sa politique de transports ; La dfinition des investissements dans le cadre dune approche chane logistique , o les diffrents modes de transport sont complmentaires (par exemple, la viabilit dEhoala comme port dintrt national et pas seulement minralier passe par la rhabilitation de la RN13, ou encore laugmentation de la capacit du port de Toamasina devra tre envisage en parallle avec les investissements requis pour augmenter celle du Rseau Nord de Chemin de Fer et de la RN2).

De manire plus spcifique, la prennisation des infrastructures se dcline aussi de diverses faons selon le sous-secteur considr, et il convient dagir sur les moyens, les mthodes et les acteurs, comme le prsente le tableau ci-dessous qui essaie de synthtiser les lments dune bauche de feuille de route visant lever les obstacles et traiter les problmes dcrits et analyss ci-dessus.

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Tableau 1 : Liste des principales recommandations.


ROUTIER FERROVIAIRE PORTUAIRE Adopter un mcanisme de Rseau Nord : au vu du Une fois la mise en financement stable pour lARM succs de la reprise de trafic place effective des PGA, et (prlvement dun pourcentage sur sur le rseau Nord et de ses comme prvu par la loi, les les montants de travaux dont elle impacts positifs, il devrait tre revenus des ports (droits assure la matrise douvrage, assez ais pour le dentre, de stationnement, dotation annuelle de ltat, tablie Gouvernement, une fois la redevances de concession) sur la base du volume dactivits situation politique revenue la seront grs par les PGA prvu et valide par les Ministres normale, de mobiliser les eux-mmes et ces revenus de tutelle, panachage des deux bailleurs de fonds pour doivent leur permettre de options) apporter les fonds ncessaires subvenir leurs dpenses dernire tape de courantes (police, service, Augmenter progressivement le la estims entretien de routine), voire taux de la Redevance dEntretien rhabilitation, Routier (RER) jusqu atteindre 10 environ 40 millions de dollars. de provisionner pour le des % du prix la pompe en trois ans, Ceci permettra de poursuivre renouvellement pour mieux couvrir les besoins en les efforts visant augmenter infrastructures. Ceci tant, matire dentretien courant et la part de march du rail pour les trafics demeurent faibles priodique du rseau routier national le transport de marchandises et les revenus limits, ce qui (minerai, signifie que ce modle ne (tout en prcisant les responsabilits pondreuses des collectivits locales quant au conteneurs) et dangereuses fonctionnera a priori que si sur les lesdits PGA se voient financement de lentretien et de la (hydrocarbures) rhabilitation du rseau secondaire, destinations o le fer se montre confier une infrastructure rhabilite, ce qui de manire sassurer que la part de plus comptitif que la route, dj la RER destine au rseau national dans loptique de rduire les nest vrai aujourdhui que cots de transport et de pour Diego Suarez. La reste suffisante). de la Scuriser au plus vite le prserver le patrimoine routier, poursuite financement de la rhabilitation des tout en gnrant des co- rhabilitation des ports de en termes Tular, Nosy-Be, ponts essentiels mais aussi bnfices extrmement fragiles, comme par denvironnement et de scurit Mahajanga devra faire appel dautres sources de exemple sur la RN13 (pont de la routire. financement et ne se FCE : au contraire du Mandrare et pont de Fanjahira au justifiera que sur la base des rseau Nord, la FCE nest pas PK 478+100), sur la RN4 (ponts de du Schma la Betsiboka et de la Kamoro, qui, en mesure de couvrir ses cots rsultats sils devaient scrouler, isoleraient dexploitation et le maintien du Directeur Portuaire. totalement les rgions de Mahajanga service ncessite, pour quil Les besoins en dragage soutenable, une tant rels mais trop limits et de Diego Suarez du reste de la soit Grande le), sur la RN6 (pont assignation claire et prenne de pour quiper chaque port Mahavavy Ambilobe), sur la RN9 ressources publiques pour concern dune drague, il couvrir ledit dficit, cest-- faut sans doute recourir la au PK60, etc. dire un effort financier mutualisation des moyens malheureusement peu de dragage, concept de base compatible avec la situation dont les dtails doivent tre actuelle (estim 500 000 US$ dvelopps dans la stratgie par an suite la tentative de de dragage. mise en concession en 2005). Simplifier les procdures de Rseau Nord : assainir les Dfinir la stratgie de passation de march pour rduire la conditions de concurrence dragage de lensemble des complexit des documents dAO sur entre le transport par rail et le ports malgaches. les petits marchs dentretien transport par route, en laborer un schma courant afin dencourager la sassurant que ce dernier directeur national du secteur participation dun maximum de respecte la lgislation en portuaire qui dfinisse le PME locales. vigueur (paiement de la TVA, rle de chaque port

Moyens financiers

Mthodes

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tendre lusage des contrats dentretien multi-annuels renouvels sur la base de la performance constate. De tels contrats permettent aux entreprises (et missions de contrle) de dvelopper une relle connaissance du tronon dont elles ont la charge, et dinvestir en matriel grce la visibilit donne par la dure de ces contrats245. Promouvoir les concepts ayant fait leur preuve Madagascar ou ailleurs : route volutive, logique ditinraire, gestion de lentretien par niveau de service, Promouvoir limplication des communauts de base dans lentretien pour les travaux simples (coupe de la vgtation, curage des assainissements), via des techniques HIMO cratrices demplois et au cot faible compar celui des mthodes employes aujourdhui. Dvelopper une base de donnes routires, notamment sur les quelques 3000 4000 ouvrages dart sur le territoire, et mobiliser les ressources financires ncessaires pour la mettre jour rgulirement, de manire pouvoir mieux prioriser les interventions sur le rseau. Dfinir dans le cadre de cet exercice la stratgie et les critres utiliser pour adapter progressivement tout ou partie des ouvrages malgaches aux dbits de pointe plus levs et aux temps de rponse hydrographique rduits des bassins versants, dus aux nouvelles conditions climatiques et la dforestation. Faire appliquer la lgislation sur la charge lessieu, sur la RN2 dans un premier temps, puis progressivement sur lintgralit du rseau national. Tirer parti, lors de chaque gros chantier sur le rseau national, de la prsence dengins lourds pour dvelopper le rseau connexe de routes agricoles.

respect des normes (lhgmonie de Toamasina environnementales et surtout doit-elle saccentuer ? Quid respect de la charge lessieu). de lquilibre entre la cte Dvelopper un port sec Est et la cte Ouest ? Quid Antananarivo au bnfice tant du rle des ports dj du rail que de la route pour : construits [Ehoala] ou - dsengorger le port de construire, lis des Toamasina en permettant le investissements miniers ?). transfert sous douane des Mettre les ports conteneurs jusqu malgaches en conformit Antananarivo. avec les dispositions des rationaliser le trafic conventions internationales marchandises dans le Grand en matire de scurit et Antananarivo. denvironnement. FCE : la gestion prive de (MARPOL, ISPS, SOLAS). lexploitation de la ligne reste tudier la pertinence une option, comme le montre du trafic de cabotage et le lexprience de 2005 rle que celui-ci pourrait malheureusement avorte, mais jouer pour dsenclaver les ne peut senvisager que sous zones encore inaccessibles forme de concession ngative, par la route, notamment les ltat versant une subvention rgions situes entre dexploitation loprateur. La Mahajanga, Tular et Fortligne ncessite de toute faon Dauphin. de lourds investissements, pour lesquels il sera plus difficile de mobiliser les bailleurs de fonds de par le caractre intrinsquement dficitaire du rseau, moins de prsenter le projet non pas comme un projet de transport mais comme un investissement aux vises essentiellement environnementales et sociales.

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Selon le syndicat du BTP, une machine peut samortir sur 4/5 ans, soit 10 000 heures environ.

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Acteurs

Autorits locales : mettre jour Rseau Nord : assurer une Assurer une la Charte Routire et ladapter la implication relle de lEtat via autonomie relle lAPMF, Rforme Constitutionnelle adopte le Comit de Suivi de en accord avec lesprit du par referendum en 2007, de Concession, couper court aux dcret 2003-659 du 4 juin manire dfinir clairement les manuvres illicites de la 2003, et renforcer sa responsabilits de chaque niveau de concurrence routire visant capacit technique. Gouvernement sur le rseau routier porter prjudice au transport De manire assurer malgache. sur rail. une participation active du ARM : clarifier les statuts et FCE : mobiliser les secteur priv, mener son responsabilits de celle-ci, assurer rgions et les collectivits terme la mise en place des sa prennit et indpendance et y locales bnficiant des services Ports Gestion Autonome, instaurer une culture de rsultats, via de la FCE, pour contribuer aux via ventuellement un par exemple un systme de primes subventions ncessaires au retour une participation au de rsultats. fonctionnement de celle-ci, si capital plus leve du priv. OTU/PNER : limiter la zone la dcision politique tait prise dintervention de ces entits aux de maintenir le service. routes non couvertes par lARM. DRTP : raffecter en appui aux collectivits locales une partie du personnel des DRTP autrefois responsables du Rseau National. PME : tirer parti des grands chantiers pour ventuellement associer une entreprise reconnue avec une ou plusieurs PME locales, de faon former ces dernires selon le principe des chantiers-coles.

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