ACRDO DO TRIBUNAL DE JUSTIA (Segunda Seco) 16 de Dezembro de 2010 (*) Livre prestao de servios Livre circulao de mercadorias Princpio

io da no discriminao Medida de uma autoridade pblica local que reserva o acesso s coffeeshops aos residentes neerlandeses Comercializao de drogas ditas leves Comercializao de bebidas no alcolicas e de alimentos Objectivo de combate ao turismo da droga e s perturbaes que o mesmo gera Ordem pblica Proteco da sade pblica Coerncia Proporcionalidade No processo C-137/09, que tem por objecto um pedido de deciso prejudicial nos termos do artigo 234. CE, apresentado pelo Raad van State (Pases Baixos), por deciso de 8 de Abril de 2009, entrado no Tribunal de Justia em 15 de Abril de 2009, no processo Marc Michel Josemans contra Burgemeester van Maastricht, O TRIBUNAL DE JUSTIA (Segunda Seco), composto por: J. N. Cunha Rodrigues, presidente de seco, A. Arabadjiev, A. Rosas (relator), A. Caoimh e P. Lindh, juzes, advogado-geral: Y. Bot, secretrio: M. Ferreira, administradora principal, vistos os autos e aps a audincia de 29 de Abril de 2010, vistas as observaes apresentadas: em representao de M. Josemans, por A. Beckers, advocaat, em representao do Burgemeester van Maastricht, por S. A. R. Lely, advocaat,

em representao do Governo neerlands, por C. Wissels, M. Noort e J. Langer, na qualidade de agentes, em representao do Governo belga, por C. Pochet e L. Goossens, na qualidade de agentes, em representao do Governo alemo, por M. Lumma e J. Mller, na qualidade de agentes,

em representao do Governo francs, por E. Belliard, G. de Bergues e A. Czubinski, na qualidade de agentes, em representao da Comisso Europeia, por H. van Vliet e I. Rogalski, na qualidade de agentes, ouvidas as concluses do advogado-geral na audincia de 15 de Julho de 2010, profere o presente Acrdo 1 O pedido de deciso prejudicial tem por objecto a interpretao dos artigos 12. CE, 18. CE, 29. CE e 49. CE. 2 Este pedido foi apresentado no mbito de um litgio que ope M. Josemans, proprietrio da coffeeshop Easy Going, ao Burgemeester van Maastricht (burgomestre de Maastricht), em virtude de este ltimo ter mandado encerrar temporariamente o estabelecimento em causa na sequncia de

duas inspeces em que se constatou que esse estabelecimento admitia a entrada de pessoas no residentes nos Pases Baixos, em violao das disposies em vigor nesse municpio. Quadro jurdico Regulamentao da Unio 3 A necessidade de combater a droga, nomeadamente reprimindo o seu trfico ilcito e prevenindo o consumo de estupefacientes assim como a toxicomania, foi reconhecida por diversos actos e instrumentos da Unio. 4 A Deciso-Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de Outubro de 2004, que adopta regras mnimas quanto aos elementos constitutivos das infraces penais e s sanes aplicveis no domnio do trfico ilcito de droga (JO L 335, p. 8), enuncia, no seu primeiro considerando, que o trfico de droga constitui uma ameaa para a sade, a segurana e a qualidade de vida dos cidados da Unio Europeia, bem como para a economia legal, a estabilidade e a segurana dos Estados-Membros. 5 Nos termos do artigo 2., n. 1, alnea a), da Deciso-Quadro 2004/757, cada Estado-Membro tomar as medidas necessrias para que sejam punidos, quando ilegtimos, os seguintes actos intencionais: a produo, o fabrico, a extraco, a preparao, a oferta, a comercializao, a distribuio, a venda ou o fornecimento em quaisquer condies, a intermediao, a expedio, a expedio em trnsito, o transporte, a importao ou a exportao de drogas. No n. 2 deste artigo, precisado que os actos descritos no n. 1 no so abrangidos pelo mbito de aplicao da referida deciso-quadro quando praticados exclusivamente para consumo pessoal dos seus autores, tal como definido na legislao nacional. 6 Nos termos do artigo 1. do Protocolo que integra o acervo de Schengen no mbito da Unio Europeia, anexo ao Tratado da Unio Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo Tratado de Amesterdo, treze Estados-Membros da Unio, entre os quais o Reino dos Pases Baixos, so autorizados a instituir entre si, no quadro jurdico e institucional da Unio e dos Tratados UE e CE, uma cooperao reforada no domnio abrangido pelo mbito de aplicao do acervo de Schengen, tal como definido no anexo do referido protocolo. 7 A Conveno de aplicao do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, entre os Governos dos Estados da Unio Econmica Benelux, da Repblica Federal da Alemanha e da Repblica Francesa relativo supresso gradual dos controlos nas fronteiras comuns (JO 2000, L 239, p. 19), assinada em Schengen (Luxemburgo), em 19 de Junho de 1990, faz parte do acervo de Schengen assim definido. 8 O artigo 71., n. 1, desta Conveno dispe que as partes contratantes se comprometem, no que diz respeito cesso directa ou indirecta de estupefacientes e de substncias psicotrpicas de qualquer natureza, incluindo a canbis, bem como deteno destes produtos e substncias para efeitos de cesso ou exportao, a adoptar, em conformidade com as Convenes existentes das Naes Unidas, todas as medidas necessrias preveno e represso do trfico ilcito de estupefacientes e de substncias psicotrpicas. 9 Nos n.os 2 a 4 deste artigo, so precisadas as diversas medidas que as partes se comprometem a tomar no quadro da preveno e da represso nomeadamente da exportao e da importao ilcitas de estupefacientes e de substncias psicotrpicas, incluindo a canbis, bem como no da cesso, do fornecimento e da entrega dos referidos produtos e substncias. Nos termos do n. 5 deste mesmo artigo, as partes faro tudo o que estiver ao seu alcance para prevenir e lutar contra os efeitos negativos da procura ilcita de estupefacientes e de substncias psicotrpicas. 10 Certos instrumentos da Unio, como a Resoluo do Conselho, de 29 de Novembro de 1996, sobre medidas para solucionar o problema do turismo da droga na Unio Europeia (JO C 375, p. 3), bem como a Aco Comum de 17 de Dezembro de 1996, adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da Unio Europeia, relativa aproximao das legislaes e das prticas nos

Estados-Membros da Unio Europeia tendo em vista a luta contra a toxicodependncia e a preveno e combate ao trfico ilcito de droga (JO L 342, p. 6), visam explicitamente o combate ao turismo da droga. 11 A Unio parte na Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito de Estupefacientes e Substncias Psicotrpicas, celebrada em Viena, em 20 de Dezembro de 1988 (Recueil des traits des Nations unies, vol. 1582, n. 1-27627). Segundo a declarao anexa Deciso 90/611/CEE do Conselho, de 22 de Outubro de 1990, relativa celebrao, em nome da Comunidade Econmica Europeia, da Conveno das Naes Unidas contra o trfico ilcito de estupefacientes e de substncias psicotrpicas (JO L 326, p. 56), a Comunidade competente em matria de poltica comercial respeitante s substncias frequentemente utilizadas no fabrico ilcito de estupefacientes ou de substncias psicotrpicas. Regulamentao nacional 12 Nos termos da Lei sobre os estupefacientes de 1976 (Opiumwet 1976), so proibidos a deteno, o comrcio, a cultura, o transporte, o fabrico, a importao e a exportao de estupefacientes, incluindo a canbis e seus derivados. Estes actos so passveis de sanes penais, salvo se a substncia ou o produto em causa for utilizado para fins mdicos, cientficos ou educativos, e desde que essa utilizao tenha sido previamente autorizada. 13 O Reino dos Pases Baixos aplica uma poltica de tolerncia relativamente venda e ao consumo de canbis. Esta poltica baseia-se numa distino entre, por um lado, as drogas ditas duras, que implicam riscos inaceitveis para a sade, e, por outro, as drogas ditas leves, que, embora sejam consideradas de risco, no suscitam as mesmas preocupaes. 14 A poltica de tolerncia foi implementada no mbito das directivas adoptadas pelo College van procureurs-generaal (Colgio dos procuradores-gerais). As autoridades competentes basearam-se no princpio da oportunidade dos processos para conduzirem uma poltica repressiva selectiva. Numa preocupao de eficcia dos processos penais, tolerada a venda de canbis, em quantidades estritamente limitadas e em circunstncias controladas, dando assim prioridade represso de outros delitos considerados mais perigosos. 15 A referida poltica de tolerncia traduz-se, nomeadamente, na existncia de coffeeshops. Nestes estabelecimentos, que pertencem categoria dos estabelecimentos de restaurao, vendida e consumida canbis, bem como alimentos e bebidas no alcolicas. Em contrapartida, a venda de bebidas alcolicas est proibida. 16 As autoridades locais podem autorizar a abertura de coffeeshops no respeito de certos critrios. Esses estabelecimentos necessitam de uma licena de explorao e devem satisfazer as mesmas condies de gesto e de higiene aplicveis aos outros estabelecimentos de restaurao. 17 As condies em que a comercializao de canbis nas coffeeshops pode ser tolerada so definidas, a nvel nacional, pelas directivas do Openbaar Ministerie (Ministrio Pblico). Esses critrios, habitualmente denominados critrios AHOJG, so os seguintes: A (affichering) as drogas no podem ser objecto de publicidade; H (harddrugs) nenhuma droga dura pode ser vendida; O (overlast) a coffeeshop no pode estar na origem de perturbaes; J (jeugdigen) proibido vender droga a menores (menores de 18 anos) e o acesso aos locais deve estar-lhes vedado; G (grote hoeveelheden) proibido vender mais de 5 gramas por pessoa em qualquer transaco. Alm disso, o stock de comrcio (handelsvoorraad) de uma coffeeshop que beneficie de uma tolerncia no pode ultrapassar 500 gramas. 18 O municpio de Maastricht adoptou uma poltica em matria de canbis definindo, nomeadamente, certas condies estritas nas quais um nmero limitado de coffeshops tolerado. poca dos factos do processo principal, esse nmero estava fixado em catorze. 19 Com a preocupao de reduzir o turismo da droga, e at de o impedir, o Gemeenteraad (conselho municipal) desse municpio introduziu, por deciso de 20 de Dezembro de 2005, um

critrio de residncia no Regulamento geral do municpio de Maastricht (Algemene plaatselijke verordening Maastricht), na sua verso de 2006 (a seguir APV). Esta alterao entrou em vigor em 13 de Janeiro de 2006. 20 Nos termos do artigo 2.3.1.3e, primeiro pargrafo, do APV, o proprietrio de um estabelecimento previsto no artigo 2.3.1.1, primeiro pargrafo, alnea a), ponto 3, deste mesmo regulamento est proibido de autorizar a entrada de no residentes no seu estabelecimento ou de permitir que a permaneam. O conceito de estabelecimento definido por esta ltima disposio como um espao aberto ao pblico no qual uma empresa fornece, recorrendo ou no a distribuidores automticos, alimentos e/ou bebidas no alcolicas para consumir no local. O conceito de residente abrange, nos termos do artigo 2.3.1.1, primeiro pargrafo, alnea d), do referido regulamento, as pessoas que tenham a sua residncia efectiva nos Pases Baixos. 21 O artigo 2.3.1.3e, segundo pargrafo, do APV prev que o Burgemeester van Maastricht pode determinar que o disposto no primeiro pargrafo no seja aplicvel a um ou mais tipos de estabelecimentos visados nesse regulamento em todo o municpio ou numa ou mais zonas do municpio que o mesmo precisa. Por decreto de 13 de Julho de 2006, o Burgemeester van Maastricht isentou, em todo o municpio de Maastricht, certas categorias de estabelecimentos da obrigao de recusar o acesso aos no residentes, a saber, todos os estabelecimentos visados no artigo 2.3.1.1, primeiro pargrafo, alnea a), ponto 3, com excepo das coffeeshops, sales de ch e outros, independentemente da sua denominao. 22 Nos termos do artigo 2.3.1.5a., alnea f), do APV, o Burgemeester van Maastricht pode decidir encerrar, temporria ou definitivamente, um dos estabelecimentos previstos no artigo 2.3.1.1, primeiro pargrafo, alnea a), ponto 3, do referido regulamento, caso o responsvel pela explorao do estabelecimento actue em violao do artigo 2.3.1.3e, primeiro pargrafo, desse mesmo regulamento. Factos na origem do litgio no processo principal e questes prejudiciais 23 M. Josemans explora, no municpio de Maastricht, a coffeeshop Easy Going, um estabelecimento no qual so vendidas e consumidas drogas leves, bebidas no alcolicas e alimentos. 24 A coffeeshop Easy Going est abrangida pela poltica de tolerncia aplicada pelo Reino dos Pases Baixos relativamente comercializao de canbis. Embora seja ilcita, a venda desta droga no d lugar a procedimento penal se for levada a cabo numa coffeeshop e se determinado nmero de requisitos, nomeadamente os critrios AHOJG, forem respeitados. 25 Tendo sido constatado por duas vezes que a coffeeshop em causa admitia pessoas no residentes nos Pases Baixos, em violao do disposto no artigo 2.3.1.3e, primeiro pargrafo, do APV, que estabelece um critrio de residncia, o Burgemeester van Maastricht mandou encerrar temporariamente a mesma coffeeshop, por decreto de 7 de Setembro de 2006. 26 M. Josemans apresentou reclamao desse decreto. Uma vez que essa reclamao foi rejeitada pelo Burgemeester van Maastricht, por deciso de 28 de Maro de 2007, interps recurso para o Rechtbank Maastricht (Tribunal de Primeira Instncia de Maastricht). Por acrdo de 1 de Abril de 2008, esse rgo jurisdicional anulou a referida deciso e revogou o decreto de 7 de Setembro de 2006. A proibio prevista pelo APV de admitir em coffeeshops pessoas no residentes nos Pases Baixos constitui, em seu entender, uma discriminao directa em razo da nacionalidade, contrria ao artigo 1. da Constituio desse Estado. Em contrapartida, no considerou existir uma violao do direito da Unio. Decorre dos acrdos de 5 de Julho de 1988, Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, Colect., p. 3655), e de 29 de Junho de 1999, Cofeeshop Siberi (C-158/98, Colect., p. I-3971), que o comrcio de estupefacientes no est abrangido pelo mbito de aplicao do Tratado CE. 27 M. Josemans e o Burgemeester van Maastricht interpuseram, respectivamente em 5 e 8 de

Maio de 2008, recurso dessa sentena para o Raad van State. O Burgemeester van Maastricht contesta a interpretao da Constituio neerlandesa. M. Josemans sustenta, por seu turno, que a regulamentao em causa no processo principal contm uma desigualdade de tratamento injustificada entre os cidados da Unio e, em especial, que as pessoas no residentes nos Pases Baixos lhes vem ser negada a possibilidade de adquirirem produtos legais nas coffeeshops, em violao do direito da Unio. 28 Nestas circunstncias, o Raad van State decidiu suspender a instncia e submeter ao Tribunal de Justia as seguintes questes prejudiciais: 1) Um regime como o que est em causa no processo principal, relativo ao acesso de no residentes a coffeeshops, abrangido, parcial ou integralmente, pelo mbito de aplicao do Tratado CE, em especial, pelas disposies relativas livre circulao de mercadorias e/ou servios, ou ainda pelo princpio da no discriminao estabelecido no artigo 12. [CE], em conjugao com o artigo 18. [] CE? 2) Na medida em que as disposies do Tratado CE relativas livre circulao de mercadorias e/ou servios sejam aplicveis, a proibio de admisso de no residentes em coffeeshops constitui um meio adequado e [proporcionado] para reduzir o turismo da droga e as perturbaes que [o mesmo gera]? 3) A proibio da discriminao [entre] cidados em razo da nacionalidade, consagrada no artigo 12. CE, em conjugao com o artigo 18. CE, aplicvel a um regime relativo ao acesso de no residentes a coffeeshops se as disposies do Tratado CE relativas livre circulao de mercadorias e servios no forem aplicveis? 4) Se a resposta questo anterior for afirmativa, justificada a distino indirecta feita a esse respeito entre residentes e no residentes e a proibio de acesso de no residentes a coffeeshops um meio adequado e proporcionado para combater o turismo da droga e as perturbaes que [o mesmo gera]? Quanto s questes prejudiciais Observaes preliminares 29 Com o seu pedido de deciso prejudicial, o rgo jurisdicional de reenvio pretende saber se o direito da Unio se ope a uma regulamentao municipal, como a que objecto do litgio no processo principal, que probe a admisso de pessoas no residentes nos Pases Baixos em coffeeshops situadas no municpio em causa. Mais particularmente, esse pedido respeita livre circulao de mercadorias regulada pelos artigos 28. CE e seguintes, livre prestao de servios consagrada no artigo 49. CE e seguintes, bem como ao princpio da no discriminao em razo da nacionalidade, estabelecido no artigo 12. CE, conjugado com o artigo 18. CE, relativo cidadania da Unio. 30 Desde logo, cabe recordar, como resulta dos n.os 15 a 17 do presente acrdo, que as coffeeshops constituem estabelecimentos pertencentes categoria dos estabelecimentos de restaurao em que a canbis vendida a maiores de 18 anos. Um estabelecimento dessa natureza necessita de uma licena de explorao e, alm disso, deve preencher a totalidade dos critrios AHOJG. 31 dado assente que a canbis vendida nas coffeeshops no faz parte de um circuito estritamente vigiado pelas autoridades tendo em vista a sua utilizao para fins mdicos ou cientficos. 32 Embora, segundo o Governo neerlands, existam estabelecimentos desses cuja actividade consiste exclusivamente na comercializao de canbis, no deixa de ser verdade que, em diversas coffeeshops, so igualmente vendidos e consumidos bebidas no alcolicas e alimentos. Segundo a deciso de reenvio, assim, nomeadamente, no que diz respeito coffeeshop Easy Going.

33 Nestas circunstncias, h que apreciar, luz das disposies visadas pelo pedido de deciso prejudicial, por um lado, a actividade que consiste na comercializao de canbis em coffeeshops e, por outro, a questo de saber se a venda de bebidas no alcolicas e de alimentos nesses estabelecimentos susceptvel de ter incidncia na resposta a fornecer ao rgo jurisdicional de reenvio. Quanto primeira questo 34 Com a sua primeira questo, o rgo jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o proprietrio de uma coffeeshop pode, no quadro da sua actividade que consiste na comercializao, por um lado, de estupefacientes que no fazem parte do circuito estritamente vigiado pelas autoridades competentes tendo em vista a sua utilizao para fins mdicos e cientficos e, por outro, de bebidas no alcolicas e alimentos, invocar os artigos 29. CE, 49. CE e/ou 12. CE, este ltimo lido em conjugao com o artigo 18. CE, para se opor a uma regulamentao municipal como a que est em causa no processo principal. 35 No que respeita comercializao de canbis, M. Josemans considera que esta actividade est abrangida pelo mbito de aplicao do direito da Unio e que a regulamentao em causa no processo principal contrria ao princpio da no discriminao em razo da nacionalidade. O Burgemeester van Maastricht assim como os Governos neerlands, belga, alemo e francs sustentam, em contrapartida, que a actividade em causa no recai no domnio das liberdades de circulao nem no do princpio da no discriminao, tendo em conta a existncia de uma proibio de venda de estupefacientes. A Comisso Europeia considera que, para decidir do pedido de deciso prejudicial, no necessrio apreciar a questo da comercializao da canbis. 36 Neste contexto, cabe recordar que, sendo a nocividade dos estupefacientes, incluindo os estupefacientes base de cnhamo, como a canbis, geralmente reconhecida, a sua comercializao proibida em todos os Estados-Membros, com excepo de um comrcio estritamente controlado tendo em vista uma utilizao para fins mdicos e cientficos (v., neste sentido, acrdos de 5 de Fevereiro de 1981, Horvath, 50/80, Recueil, p. 385, n. 10; de 26 de Outubro de 1982, Wolf, 221/81, Recueil, p. 3681, n. 8; de 26 e Outubro de 1982, Einberger, 240/81, Recueil, p. 3699, n. 8; de 28 de Fevereiro de 1984, Einberger, 294/82, Recueil, p. 1177, n. 15; de 5 de Julho de 1988, Mol, 269/96, Colect., p. 3627, n. 15; e Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, j referido, n. 17). 37 Esta situao jurdica conforme com diferentes instrumentos internacionais nos quais os Estados-Membros cooperaram ou aos quais aderiram, como a Conveno nica das Naes Unidas sobre os Estupefacientes, celebrada em Nova Iorque, em 30 de Maro de 1961, alterada pelo Protocolo de 1972 que modifica a Conveno nica de 1961 (Recueil des traits des Nations unies, vol. 520, n. 7515, a seguir Conveno nica), e a Conveno das Naes Unidas sobre as Substncias Psicotrpicas, celebrada em Viena, em 21 de Fevereiro de 1971 (Recueil des traits des Nations unies, vol. 1019, n. 14956). As medidas previstas por estas Convenes foram posteriormente reforadas e completadas pela Conveno celebrada em Viena, em 20 de Dezembro de 1988, na qual todos os Estados-Membros e a Unio so partes. Entre as substncias e os produtos visados por estas Convenes figura a canbis. 38 No prembulo da Conveno nica, as partes declaram-se conscientes do dever que lhes incumbe de prevenir e de combater a toxicomania, ao mesmo tempo que reconhecem que o uso mdico dos estupefacientes continua a ser indispensvel para alvio da dor e que devem ser tomadas medidas adequadas a assegurar a disponibilidade de estupefacientes para aquele fim. Nos termos do artigo 4. desta Conveno, as partes tomaro as medidas legislativas e administrativas que possam ser necessrias para limitar a fins exclusivamente mdicos e cientficos a produo, o fabrico, a exportao, a importao, a distribuio, o comrcio, o emprego e a deteno de estupefacientes (v. acrdos, j referidos, Wolf, n. 9, e de 26 de Outubro de 1982, Einberger, n. 9). 39 No que respeita mais particularmente ao direito da Unio, a Deciso-Quadro 2004/757 prev,

no seu artigo 2., n. 1, alnea a), que cada Estado-Membro adopta as medidas necessrias, nomeadamente, para punir os seguintes actos intencionais, quando forem ilegtimos: a oferta, a comercializao, a distribuio, a venda ou fornecimento em quaisquer condies e a intermediao de drogas. Nos termos do n. 2 deste artigo, os actos descritos no n. 1 so excludos do mbito de aplicao da referida deciso-quadro quando praticados exclusivamente para consumo dos seus autores, tal como definido na legislao nacional. No artigo 1., ponto 1, precisado que o conceito de droga compreende todas as substncias visadas pela Conveno nica e pela Conveno das Naes Unidas sobre as Substncias Psicotrpicas, celebrada em Viena, em 21 de Fevereiro de 1971. 40 Alm disso, nos termos do artigo 71., n. 1, da Conveno de aplicao do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, os Estados-Membros nela partes contratantes comprometem-se, no que diz respeito cesso directa ou indirecta de estupefacientes e de substncias psicotrpicas de qualquer natureza, incluindo a canbis, bem como deteno destes produtos e substncias para efeitos de cesso ou exportao, a adoptar, em conformidade com as Convenes das Naes Unidas, todas as medidas necessrias preveno e represso do trfico de estupefacientes e de substncias psicotrpicas. 41 Daqui resulta que os estupefacientes que no se encontram num circuito vigiado pelas autoridades competentes tendo em vista a sua utilizao para fins mdicos e cientficos esto abrangidos, pela sua prpria natureza, por uma proibio de importao e de comercializao em todos os Estados-Membros (v., neste sentido, acrdos, j referidos, Wolf, n. 10; de 26 de Outubro de 1982, Einberger, n. 10; de 28 de Fevereiro de 1984, Einberger, n. 15; Mol, n.os 15 e 18; Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, n.os 17 e 20; e Coffeeshop Siberi, n. 14) A circunstncia de um ou de outro Estado-Membro qualificar um estupefaciente como droga leve no pode pr em causa esta afirmao (v., neste sentido, acrdo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, j referido, n. 25). 42 Uma vez que a introduo de estupefacientes no abrangidos por esse circuito estritamente vigiado no circuito econmico e comercial da Unio est proibida, o proprietrio de uma coffeeshop no pode invocar as liberdades de circulao e o princpio da no discriminao, relativamente actividade que consiste na comercializao de canbis, para se opor a uma regulamentao municipal como a que est em causa no processo principal. 43 Esta concluso no pode ser infirmada pela circunstncia de, como resulta dos n.os 12 a 14 do presente acrdo, o Reino dos Pases Baixos aplicar uma poltica de tolerncia relativamente venda de canbis apesar de o comrcio de estupefacientes ser proibido neste Estado-Membro. Com efeito, decorre da jurisprudncia do Tribunal de Justia que essa proibio no afectada pelo simples facto de as autoridades nacionais encarregadas da sua aplicao, tendo em conta as capacidades pessoais e materiais evidentemente limitadas, conferirem uma prioridade menor represso de certo tipo de comrcio de estupefacientes porque consideram outros tipos como mais perigosos. Tal posio no pode, sobretudo, equiparar o trfico ilegal de estupefacientes ao circuito econmico estritamente fiscalizado pelas autoridades competentes no domnio mdico e cientfico. Com efeito, este ltimo comrcio est efectivamente legalizado, enquanto o trfico ilcito, apesar de ser tolerado, permanece proibido (v., neste sentido, acrdo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, j referido, n. 29). 44 Quanto comercializao de bebidas no alcolicas e de alimentos em coffeeshops, M. Josemans, o Governo alemo e a Comisso consideram que o Tribunal de Justia deveria apreciar os efeitos da regulamentao em causa no processo principal no exerccio dessa actividade. O Governo alemo sublinha que esses produtos so consumidos no local. A Comisso duvida de que os no residentes comprem os referidos produtos com a inteno de os exportar para os seus Estados de residncia. Assim, as disposies aplicveis so as que regulam a livre prestao de servios na acepo do artigo 49. CE, e no as disposies relativas livre circulao de mercadorias na acepo do artigo 29. CE.

45 O Burgemeester van Maastricht assim como os Governos neerlands, belga e francs sustentam, por seu turno, que a comercializao de bebidas no alcolicas e de alimentos em estabelecimentos dessa natureza completamente secundria relativamente comercializao de canbis e no pode ter incidncia na soluo do litgio no processo principal. 46 Esta ltima tese no pode ser aceite. Embora se reconhea que as coffeeshops se dedicam principalmente venda e ao consumo de canbis, no menos certo que a comercializao, nesses estabelecimentos, de bebidas no alcolicas e de alimentos constitui, regra geral, uma actividade econmica no negligencivel. Em resposta a uma questo colocada pelo Tribunal de Justia, o Governo neerlands precisou, na audincia de alegaes, que essa actividade representa geralmente entre 2,5% e 7,1% do volume de negcios das coffeeshops do municpio de Maastricht. No que respeita mais especialmente situao econmica da coffeeshop Easy Going, segundo as indicaes fornecidas por M. Josemans, a parte do volume de negcios desse estabelecimento que provm da venda dos referidos produtos situa-se dentro desse parmetro. 47 Por conseguinte, cabe examinar se, e, sendo caso disso, em que medida, a regulamentao em causa no processo principal susceptvel de afectar, no que respeita comercializao de bebidas no alcolicas e de alimentos, o exerccio das liberdades de circulao reguladas pelos artigos 29. CE e 49. CE ou de violar o princpio da no discriminao em razo da nacionalidade na acepo do artigo 12. CE, conjugado com o artigo 18. CE. 48 A fim de determinar se uma actividade dessa natureza est relacionada com a livre circulao de mercadorias ou a livre prestao de servios, deve recordar-se que o conceito de estabelecimento definido, no artigo 2.3.1.1, primeiro pargrafo, alnea a), ponto 3, do APV, como um espao aberto ao pblico no qual uma empresa fornece, recorrendo ou no a distribuidores automticos, alimentos e/ou bebidas no alcolicas para consumir no local. 49 Nestas circunstncias, como referiu o advogado-geral no n. 76 das suas concluses, a comercializao de bebidas no alcolicas e de alimentos em coffeeshops constitui uma actividade de restaurao, caracterizada por um conjunto de elementos e actos em que os servios predominam relativamente ao fornecimento do prprio bem (v., por analogia, acrdo de 10 de Maro de 2005, Hermann, C-491/03, Colect., p. I-2025, n. 27). 50 Uma vez que o aspecto da livre circulao de mercadorias completamente secundrio relativamente livre prestao de servios e lhe pode estar subordinado, o Tribunal de Justia aprecia a regulamentao em causa no processo principal apenas luz desta ltima liberdade fundamental (v., neste sentido, acrdos de 24 de Maro de 1994, Schindler, C-275/92, Colect., p. I-1039, n. 22; de 25 de Maro de 2004, Karner, C-71/02, Colect., p. I-3025, n. 46; de 14 de Outubro de 2004, Omega, C-36/02, Colect., p. I-9609, n. 26; de 3 de Outubro de 2006, Fidium Finanz, C-452/04, Colect., p. I-9521, n. 34; e de 1 de Julho de 2010, Dijkman e Dijkman-Laveleije, C-233/09, ainda no publicado na Colectnea, n. 33). 51 No que respeita aplicabilidade do artigo 12. CE, que estabelece um princpio geral de proibio de qualquer discriminao em razo da nacionalidade, cumpre salientar que esta disposio s deve ser aplicada de modo autnomo a situaes regidas pelo direito da Unio em relao s quais o Tratado CE no preveja regras especficas de no discriminao (v., designadamente, acrdos de 30 de Maio de 1989, Comisso/Grcia, 305/87, Colect., p. 1461, n.os 12 e 13; de 11 de Outubro de 2007, Hollmann, C-443/06, Colect., p. I-8491, n. 28; e de 10 de Setembro de 2009, Comisso/Alemanha, C-269/07, Colect., p. I-7811, n. 98). 52 Dado que o princpio da no discriminao foi aplicado, no domnio da livre prestao de servios, pelo artigo 49. CE, o artigo 12. CE no aplicvel em circunstncias como as do processo principal. 53 Quanto aplicabilidade do artigo 18. CE, que enuncia de modo geral o direito de qualquer cidado da Unio de circular e de permanecer livremente no territrio dos Estados-Membros, importa referir que esta disposio encontra expresso especfica nas disposies que asseguram a

livre prestao de servios (v., designadamente, acrdos de 6 de Fevereiro de 2003, Stylianakis, C-92/01, Colect., p. I-1291, n. 18; de 11 de Setembro de 2007, Schwarz e Gootjes-Schwarz, C-76/05, Colect., p. I-6849, n. 34; e de 20 de Maio de 2010, Zanotti, C-56/09, ainda no publicado na Colectnea, n. 24). Uma vez que os cidados da Unio que no residem nos Pases Baixos e pretendem ir a coffeeshops, no municpio de Maastricht, para consumir produtos legais devem ser considerados destinatrios de servios na acepo do artigo 49. CE, no necessrio que o Tribunal de Justia se pronuncie sobre a interpretao do artigo 18. CE. 54 Consequentemente, deve responder-se primeira questo que, no quadro da sua actividade que consiste na comercializao de estupefacientes que no fazem parte do circuito estritamente vigiado pelas autoridades competentes tendo em vista a sua utilizao para fins mdicos ou cientficos, o proprietrio de uma coffeeshop no pode invocar os artigos 12. CE, 18. CE, 29. CE ou 49. CE para se opor a uma regulamentao municipal, como a que est em causa no processo principal, que probe a admisso de pessoas no residentes nos Pases Baixos nesses estabelecimentos. Quanto actividade que consiste na comercializao de bebidas no alcolicas e de alimentos nesses mesmos estabelecimentos, os artigos 49. CE e seguintes podem ser utilmente invocados por esse proprietrio. Quanto segunda questo 55 A segunda questo foi submetida na hiptese de as disposies que regulam a livre circulao de mercadorias ou as disposies relativas livre prestao de servios serem aplicveis nas circunstncias do litgio no processo principal. No essencial, com esta questo, pretende-se saber se uma regulamentao municipal como a que est em causa no processo principal constitui uma restrio ao exerccio de uma dessas liberdades e, sendo esse o caso, se a referida medida pode ser justificada pelo objectivo de combater o turismo da droga e as perturbaes que o mesmo gera, e, por ltimo, se constitui uma medida proporcionada luz desse objectivo. 56 Tendo em conta a resposta dada primeira questo, importa apreciar esta questo apenas luz dos artigos 49. CE e seguintes, limitando essa apreciao ao exame dos efeitos da referida regulamentao na comercializao, em coffeeshops, de bebidas no alcolicas e de alimentos. 57 dado assente que, nos termos da regulamentao em causa no processo principal, apenas so admitidos residentes nas coffeeshops. Este conceito visa, nos termos do artigo 2.3.1.1, primeiro pargrafo, alnea d), do APV, as pessoas que tenham a sua residncia efectiva nos Pases Baixos. Assim, os proprietrios desses estabelecimentos no tm o direito de prestar servios de restaurao a pessoas residentes noutros Estados-Membros, as quais esto excludas do benefcio desses servios. 58 Resulta de jurisprudncia do Tribunal de Justia que o princpio da igualdade de tratamento, do qual o artigo 49. CE uma expresso particular, probe no s as discriminaes ostensivas, baseadas na nacionalidade, mas ainda quaisquer formas dissimuladas de discriminao que, por aplicao de outros critrios de distino, conduzam, de facto, ao mesmo resultado (v., designadamente, acrdos de 5 de Dezembro de 1989, Comisso/Itlia, C-3/88, Colect., p. 4035, n. 8; de 16 de Janeiro de 2003, Comisso/Itlia, C-388/01, Colect., p. I-721, n. 13; de 30 de Junho de 2005, Tods e Tods France, C-28/04, Colect., p. I-5781, n. 19; e de 7 de Julho de 2005, Comisso/ustria, C-147/03, Colect., p. I-5969, n. 41). 59 esse o caso, designadamente, de uma medida que prev uma distino com base no critrio da residncia, na medida em que este critrio comporta o risco de actuar principalmente em detrimento dos nacionais de outros Estados-Membros, dado que, na maior parte das vezes, os no residentes so no nacionais (v., designadamente, acrdos de 29 de Abril de 1999, Ciola, C-224/97, Colect., p. I-2517, n. 14; de 16 de Janeiro de 2003, Comisso/Itlia, j referido, n. 14; de 1 de Outubro de 2009, Gottwald, C-103/08, Colect., p. I-9117, n. 28; e de 13 de Abril de 2010, Bressol e o., C-73/08, ainda no publicado na Colectnea, n. 45). 60 Importa, porm, examinar se semelhante restrio pode ser objectivamente justificada por

interesses legtimos reconhecidos pelo direito da Unio. 61 O Governo alemo considera que a regulamentao em causa no processo principal se justifica pelas disposies derrogatrias previstas no artigo 46., n. 1, CE, conjugado com o artigo 55. CE, ou seja, as razes de ordem pblica, de segurana pblica e de sade pblica. O Burgemeester van Maastricht e o Governo belga invocam razes de ordem pblica e de segurana pblica a ttulo subsidirio. Segundo o Governo neerlands, a necessidade de combater o turismo da droga constitui um objectivo de interesse geral na acepo da jurisprudncia inaugurada pelo acrdo de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe-Zentral, dito Cassis de Dijon (120/78, Colect., p. 327). 62 Ao mesmo tempo que reconhece a importncia do combate ao turismo da droga, a Comisso sustenta que, na medida em que possui carcter discriminatrio, a referida regulamentao s pode ser compatvel com o direito da Unio se estiver abrangida por uma disposio derrogatria expressa, como o artigo 46. CE, conjugado com o artigo 55. CE. As derrogaes previstas por estas disposies deveriam ser objecto de interpretao restritiva. No que respeita, mais particularmente, s razes de ordem pblica, apenas podem ser invocadas em caso de ameaa real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade (v., designadamente, acrdo de 27 de Outubro de 1977, Bouchereau, 30/77, Colect., p. 715, n. 35). 63 No caso vertente, dado assente que a regulamentao em causa no processo principal se destina a pr termo s perturbaes provocadas pelo grande nmero de turistas que pretendem adquirir ou consumir canbis em coffeeshops no municpio de Maastricht. Segundo as informaes fornecidas pelo Burgemeester van Maastricht na audincia de alegaes, as catorze coffeeshops desse municpio atraem cerca de 10 000 visitantes por dia e um pouco mais de 3,9 milhes de visitantes por ano, 70% dos quais no residem nos Pases Baixos. 64 O Burgemeester van Maastricht e o Governo neerlands sublinham que os problemas ligados venda de drogas leves que se colocam nesse municpio, como as diferentes formas de perturbaes e de criminalidade e o nmero crescente de pontos de venda ilegais de drogas, incluindo drogas duras, se agravaram com o turismo da droga. Os Governos belga, alemo e francs do conta das perturbaes da ordem pblica que esse fenmeno, incluindo a exportao ilcita de canbis, origina noutros Estados-Membros diferentes do Reino dos Pases Baixos, em especial nos Estados limtrofes deste ltimo. 65 Importa sublinhar que o combate ao turismo da droga e s perturbaes que o mesmo gera se inscreve no quadro do combate droga. Est associado tanto manuteno da ordem pblica como proteco da sade dos cidados, e isso quer a nvel dos Estados-Membros quer a nvel da Unio. 66 Atendendo aos compromissos assumidos pela Unio e pelos seus Estados-Membros, no h dvida de que os objectivos acima referidos constituem um interesse legtimo susceptvel de justificar, em princpio, uma restrio s obrigaes impostas pelo direito da Unio, mesmo por fora de uma liberdade fundamental como a livre prestao de servios. 67 Neste contexto, cumpre recordar, como resulta dos n.os 11, 37 e 38 do presente acrdo, que a necessidade de combater a droga foi reconhecida por diferentes Convenes internacionais nas quais os Estados-Membros, e at a Unio, cooperaram ou s quais aderiram. Nos prembulos desses instrumentos, so recordados o perigo que constituem para a sade e o bem-estar dos indivduos, nomeadamente, a procura e o trfico ilcito de estupefacientes e de substncias psicotrpicas assim como os efeitos nefastos que esses fenmenos tm nos alicerces econmicos, culturais e polticos da sociedade. 68 Alm disso, a necessidade de combater a droga, nomeadamente prevenindo a toxicomania e reprimindo o trfico ilcito desses produtos ou substncias, foi consagrada, respectivamente, no artigo 152., n. 1, CE e nos artigos 29. UE e 31. UE. Quanto s disposies de direito derivado, a Deciso-Quadro 2004/757 enuncia, no seu primeiro considerando, que o trfico de droga constitui uma ameaa para a sade, a segurana e a qualidade de vida dos cidados da Unio Europeia, bem

como para a economia legal, a estabilidade e a segurana dos Estados-Membros. Por outro lado, como resulta do n. 10 do presente acrdo, certos instrumentos da Unio visam explicitamente a preveno do turismo da droga. 69 Todavia, as medidas restritivas da livre prestao de servios apenas podem ser justificadas pelo objectivo de combater o turismo da droga e as perturbaes que o mesmo gera se forem adequadas para garantir a realizao do objectivo prosseguido e no ultrapassarem o necessrio para o alcanar (v., neste sentido, acrdos Omega, j referido, n. 36; de 11 de Dezembro de 2007, International Transport Workers Federation e Finnish Seamens Union, C-438/05, Colect., p. I-10799, n. 75; e de 14 de Fevereiro de 2008, Dynamic Medien, C-244/06, Colect., p. I-505, n. 42). 70 Neste contexto, cabe recordar que uma medida restritiva s pode ser considerada adequada para garantir a realizao do objectivo pretendido se responder verdadeiramente preocupao de o atingir de maneira coerente e sistemtica (v., neste sentido, acrdos de 10 de Maro de 2009, Hartlauer, C-169/07, Colect., p. I-1721, n. 55; de 19 de Maio de