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UNION ECONOMIQUE ET MONETAIRE OUEST AFRICAINE ----------------------La Commission

GUIDE DIDACTIQUE DE LA DIRECTIVE N 06/2009/CM/UEMOA DU 26 JUIN 2009 PORTANT LOIS DE FINANCES AU SEIN DE LUEMOA

I.

SOMMAIRE

INTRODUCTION .......................................................................................................... 6 I. STRUCTURE ET OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE N 06/2009/CM/UEMOA PORTANT LOIS DE FINANCES AU SEIN DE LUEMOA ........................................... 7 A. B. C. D. 1. 2. 3. 4. E. 1. Contexte dadoption ........................................................................................ 8 Objectifs et destination du prsent guide ........................................................ 8 Structure de la directive en section, chapitres, paragraphes, etc. .................. 9 Les ambitions de la rforme budgtaire ........................................................ 10 Le passage dune logique de moyens une logique de rsultats ............ 10 La rforme des modes de gestion ............................................................. 11 Le renforcement de la transparence .......................................................... 11 Le dveloppement de la pluri annualit ..................................................... 12 Les principales innovations de la rforme budgtaire .................................. 12 Le principe de sincrit budgtaire. ........................................................... 12 2. La prsentation du budget par politiques publiques et la dmarche de performance ........................................................................................................ 13 3. 4. 5. A. La rforme de lexcution........................................................................... 15 Les nouvelles mthodes de budgtisation ................................................ 17 Le renforcement des contrles .................................................................. 19 TITRE PREMIER : DES DISPOSITIONS GENERALES .............................. 22

II. PRESENTATION DES ARTICLES DE LA DIRECTIVE ....................................... 21 Article 1 ................................................................................................................... 22 Article 2 ................................................................................................................... 23 B. TITRE II : DU DOMAINE ET DE LA CLASSIFICATION DES LOIS DE FINANCES. ............................................................................................................. 23 Article 3 ................................................................................................................... 23 Article 4 ................................................................................................................... 25 Article 5 ................................................................................................................... 26 C. TITRE III : DU CONTENU DES LOIS DE FINANCES DE LANNEE ........... 27 Article 6 ................................................................................................................... 27 Article 7 ................................................................................................................... 27 Article 8 ................................................................................................................... 28 Article 9 ................................................................................................................... 28 Article 10 ................................................................................................................. 29 Article 11 ................................................................................................................. 29

Article 12 ................................................................................................................. 30 Article 13 ................................................................................................................. 32 Article 14 ................................................................................................................. 33 Article 15 ................................................................................................................. 34 Article 16 ................................................................................................................. 36 Article 17 ................................................................................................................. 36 Article 18 ................................................................................................................. 37 Article 19 ................................................................................................................. 38 Article 20 ................................................................................................................. 38 Article 21 ................................................................................................................. 39 Article 22 ................................................................................................................. 40 Article 23 ................................................................................................................. 40 Article 24 ................................................................................................................. 40 Article 25 ................................................................................................................. 41 Article 26 ................................................................................................................. 42 Article 27 ................................................................................................................. 42 Article 28 ................................................................................................................. 43 Article 29 ................................................................................................................. 43 Article 30 ................................................................................................................. 44 Article 31 ................................................................................................................. 45 Article 32 ................................................................................................................. 45 Article 33 ................................................................................................................. 45 Article 34 ................................................................................................................. 46 Article 35 ................................................................................................................. 47 Article 36 ................................................................................................................. 47 Article 37 ................................................................................................................. 48 Article 38 ................................................................................................................. 48 Article 39 ................................................................................................................. 49 Article 40 ................................................................................................................. 49 Article 41 ................................................................................................................. 49 Article 42 ................................................................................................................. 50 Article 43 ................................................................................................................. 51 D. TITRE IV : DE LA PRESENTATION ET DES DISPOSITIONS DES LOIS DE FINANCES .............................................................................................................. 51 Article 44 ................................................................................................................. 51 Article 45 ................................................................................................................. 52 Article 46 ................................................................................................................. 53

Article 47 ................................................................................................................. 56 Article 48 ................................................................................................................. 56 Article 49 ................................................................................................................. 56 Article 50 ................................................................................................................. 57 Article 51 ................................................................................................................. 57 E. TITRE V : DU CADRAGE MACROECONOMIQUE DES LOIS DE FINANCES .............................................................................................................. 58 Article 52 ................................................................................................................. 58 Article 53 ................................................................................................................. 60 Article 54 ................................................................................................................. 61 Article 55 ................................................................................................................. 62 F. TITRE VI : DE LA PROCEDURE DELABORATION ET DE VOTE ................ 62 Article 56 ................................................................................................................. 62 Article 57 ................................................................................................................. 64 Article 58 ................................................................................................................. 65 Article 59 ................................................................................................................. 65 Article 60 ................................................................................................................. 66 Article 61 ................................................................................................................. 66 Article 62 ................................................................................................................. 67 Article 63 ................................................................................................................. 67 G. TITRE VII : DES REGLES FONDAMENTALES DE MISE EN UVRE DES BUDGETS PUBLICS .............................................................................................. 68 Article 64 ................................................................................................................. 68 Article 65 ................................................................................................................. 69 Article 66 ................................................................................................................. 70 Article 67 ................................................................................................................. 70 Article 68 ................................................................................................................. 71 Article 69 ................................................................................................................. 71 Article 70 ................................................................................................................. 72 Article 71 ................................................................................................................. 73 Article 72 ................................................................................................................. 73 Article 73 ................................................................................................................. 74 H. TITRE VIII : DU CONTRLE PARLEMENTAIRE ET JURIDICTIONNEL .... 74 Article 74 ................................................................................................................. 74 Article 75 ................................................................................................................. 75 I. TITRE IX : DES RESPONSABILITES EN MATIERE DEXECUTION DES BUDGETS PUBLICS .............................................................................................. 76 Article 76 ................................................................................................................. 76

Article 77 ................................................................................................................. 76 Article 78 ................................................................................................................. 76 Article 79 ................................................................................................................. 77 Article 80 ................................................................................................................. 77 Article 81 ................................................................................................................. 78 Article 82 ................................................................................................................. 78 Article 83 ................................................................................................................. 79 Article 84 ................................................................................................................. 79 J. TITRE X : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES ..................... 79 Article 85 ................................................................................................................. 79 Article 86 ................................................................................................................. 80 Article 87 ................................................................................................................. 81 Article 88 ................................................................................................................. 81 Article 89 ................................................................................................................. 82 GLOSSAIRE ............................................................................................................... 83

INTRODUCTION

Le Conseil des Ministres de lUEMOA avait adopt en 1997 et 1998 cinq Directives constitutives du cadre harmonis des finances publiques au sein de l'Union. En outre, afin de consolider les acquis enregistrs par les tats membres de l'Union en matire d'assainissement budgtaire et de bonne gestion des finances publiques, le Conseil des Ministres a adopt en 2000 la directive n 02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques dans lespace UEMOA. Aprs une mission dvaluation conduite en 2004 sur la mise en uvre de ces 6 premires directives du cadre harmonis des finances publiques, et sur recommandation du Comit de suivi de ces directives, la Commission a dcid de proposer au Conseil des Ministres une rcriture des directives de 1997, 1998 et 2000. Cest ainsi que le Conseil des Ministres de lUEMOA a adopt en mars et juin 2009 les six nouvelles Directives rnovant le cadre harmonis des finances publiques au sein de l'Union, la suite dun long processus participatif anim par les experts des Etats et les reprsentants de la Commission et des partenaires techniques et financiers. Le Conseil, lors des dbats tenus loccasion de ladoption de ces directives, a recommand dlaborer un plan daction de mise en uvre des directives afin dassurer leurs bonnes diffusion, appropriation et transposition dans les cadres lgaux et rglementaires nationaux. Ce programme dappui aux rformes des finances publiques adopt par dcision de la Commission sarticule en plusieurs composantes : 1. 2. 3. 4. 5. 6. communication et dissmination ; formation ; transposition des directives dans les droits nationaux ; suivi/valuation de la transposition des directives ; adaptation et renforcement des systmes dinformation ; mise en uvre des rformes des finances publiques.

Le guide ci-aprs sinscrit dans le cadre de ce programme dappui. Il a pour objet de permettre lappropriation des concepts nouveaux promus par ces directives et den faciliter la transposition puis la mise en uvre.

I. STRUCTURE ET OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE N 06/2009/CM/UEMOA PORTANT LOIS DE FINANCES AU SEIN DE LUEMOA

A.

Contexte dadoption

Dans le cadre de la ralisation de ses objectifs en matire dintgration rgionale1, le Conseil des ministres de lUnion conomique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) a adopt de nouvelles directives relatives lamlioration et la modernisation des instruments de gestion des finances publiques au sein des huit pays membres de la zone. Ces directives, au nombre de six, sont relatives au code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA2, aux lois de finances3, la comptabilit publique4, la nomenclature budgtaire de ltat5, au plan comptable de ltat6 et au tableau des oprations financires de ltat7 (TOFE). Elles modifient le cadre lgislatif communautaire dans lequel les pays membres de la zone staient inscrits jusqu prsent. En effet, ces directives font suite celles labores entre 1997 et 2000 qui avaient pour objectif dharmoniser le cadre juridique, comptable et statistique des finances publiques des Etats membres. Limpact relatif de ces premiers textes sur les lgislations nationales et la ncessit dadapter le cadre juridique des finances publiques aux nouveaux standards de gestion internationaux ont plaid pour une rforme denvergure du systme. Cest dans ce contexte quun travail de rvision et de modernisation a t entrepris depuis 2004. Le processus de rcriture a mobilis les experts des Etats membres, de la Commission de lUEMOA, de la Cour des Comptes de lUEMOA, du FMI, de la Banque Mondiale, de la Banque Africaine de Dveloppement, de la Fondation pour le Renforcement des Capacits en Afrique et du centre rgional du PNUD pour lAfrique de lOuest. Les versions dfinitives des textes ont t arrtes en mai 2009 au cours dune runion qui a consacr ladhsion des Etats membres et des partenaires techniques aux orientations et au contenu du projet de nouvelle Directive. La transposition des nouvelles Directives au sein des lgislations nationales est prvue, au plus tard, pour le 31 Dcembre 2011. Au cours de la phase transitoire, des actions dappui, dans lesquelles sinscrit le prsent guide mthodologique, sont labores pour accompagner les Etats membres dans la mise en uvre de la rforme.

B.

Objectifs et destination du prsent guide

Le prsent guide mthodologique est un lment du programme dappui de lUEMOA la transposition des directives. De faon gnrale, il vise prsenter la Directive
Art. 4, Trait de lUnion conomique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) : [] lUnion poursuit, dans les conditions tablies par le prsent Trait, la ralisation des objectifs ci-aprs : [] assurer la convergence des performances et des politiques conomiques des Etats membres par linstitution dune procdure de surveillance multilatrale. 2 Directive n01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA. 3 Directive n06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de lUEMOA. 4 Directive n07/2009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA. 5 Directive n08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire de lEtat au sein de lUEMOA. 6 Directive n09/2009/CM/UEMOA portant plan comptable de lEtat au sein de lUEMOA. 7 Directive n10/2009/CM/UEMOA portant tableau des oprations financires de lEtat au sein de lUEMOA.
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n06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de lUEMOA et de mettre ses dispositions dans la perspective plus gnrale de la rforme des finances publiques au sein de la zone UEMOA. Plus spcifiquement, ce guide vise : assurer une information et une comprhension uniforme des professionnels de la sous-rgion des concepts et innovations abords par la Directive ; faciliter la transposition et permettre aux administrations nationales danticiper les changements induits par la mise en uvre de la rforme ; fournir des dtails techniques prcis (notamment par le biais des annexes techniques au prsent guide mthodologique) sur certaines innovations de la Directive qui mritent, compte tenu de leur importance et de leur impact, un clairage particulier ; faciliter la formation des professionnels de la zone UEMOA qui auront conduire et mettre en uvre les rformes budgtaires.

Il sadresse en priorit aux acteurs nationaux qui interviennent dans les procdures budgtaires et financires de lEtat : membres du Gouvernement ; gestionnaires de crdits et services financiers des ministres (ex. Directions des affaires financires ou communes, directions ou services de lAdministration gnrale et de lEquipement) ; comptables publics; agents des services qui interviennent dans llaboration, lexcution du budget de lEtat (ex. Directions du budget, Directions de la planification) ; agents des services et corps de contrle (ex. Inspecteurs Gnraux dEtat, Contrleurs financiers) ; directeurs dadministrations centrales, secrtaires gnraux des ministres.

Ce guide sadresse galement aux intervenants externes ladministration qui sont intresss par la mise en uvre des rformes budgtaires dans la zone UEMOA : Parlements ; Cours des comptes Commission de lUEMOA ; partenaires techniques et financiers ; organisations de la socit civile.

C.

Structure de la directive.

La Directive n06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de lUEMOA se dcompose en 89 articles rpartis dans les 10 titres suivants : 1) Le Titre I fixe le champ dapplication de la Directive (article 1 2). 2) Le Titre II traite du domaine et de la classification des lois de finances (articles 3 5). 3) Le Titre III prsente le contenu des lois de finances (articles 6 43). Il se dcompose en deux chapitres et six sections : Le Chapitre premier dfinit les ressources et les charges de lEtat (article 6 30) ; - La section 1 dcrit les recettes et les dpenses budgtaires ; - La section 2 dcrit les ressources et les charges de trsorerie ; Le Chapitre 2 prsente la composition du budget de lEtat (articles 31 43) ; - La section 1 prsente les dispositions relatives au budget gnral ;

La section 2 prsente les dispositions relatives aux budgets annexes ; La section 3 prsente les dispositions relatives aux comptes spciaux du Trsor. 4) Le Titre IV traite des rgles rgissant la prsentation et le contenu des lois de finances (articles 44 51). Il se dcompose en trois chapitres : Le Chapitre premier prcise les rgles de prsentation et de contenu des lois de finances de lanne (articles 44 46) ; Le Chapitre 2 prcise les rgles de prsentation et de contenu des lois de finances rectificatives (articles 47 48) ; Le Chapitre 3 prcise les rgles de prsentation et de contenu des lois de rglement (articles 49 51). 5) Le Titre V dcrit le processus de cadrage macroconomique des projets de lois de finances (articles 52 55). 6) Le Titre VI dcrit la procdure dlaboration et de vote des lois de finances (articles 56 63). Il se dcompose en deux chapitres: Le Chapitre premier traite de la prparation des projets lois de finances (articles 56 57) ; Le Chapitre 2 traite des rgles relatives au vote des projets de lois de finances (articles 58 63) et comprend deux sections ; - La section 1 traite des lois de finances de lanne ; - La section 2 traite des lois de rglement. 7) Le Titre VII fixe les rgles de mise en uvre des budgets publics (articles 64 73). Il se dcompose en deux chapitres : Le Chapitre premier prcise les rgles rgissant lexcution des dpenses et des recettes (articles 64 70) ; Le Chapitre 2 prcise les rgles relatives la comptabilit et aux comptes de lEtat (articles 71 73). 8) Le Titre VIII prcise le cadre du contrle parlementaire et juridictionnel (articles 74 et 75). 9) Le Titre IX formule les rgles relatives aux responsabilits en matire dexcution des budgets publics (articles 76 84). 10) Le Titre X prvoit les dispositions transitoires et finales (articles 85 89).

D.

Les ambitions de la rforme budgtaire


1. Le passage dune logique de moyens une logique de rsultats

La nouvelle Directive relative aux lois de finances instaure de nouvelles rgles pour llaboration, lexcution, le contrle et le suivi du budget de ltat avec pour objectif damliorer lefficacit de la dpense et, travers elle, les politiques publiques. Cette notion defficacit est centrale : la Directive met laccent sur les rsultats concrets qui peuvent tre attendus de la mobilisation et de lutilisation des moyens financiers et non plus exclusivement sur la rgularit de lutilisation des moyens financiers. Jusqu prsent les rgles encadrant la formulation des budgets8 se focalisaient sur le volume des moyens consacrs laction des pouvoirs publics : les crdits taient articuls et prsents selon lorganisation administrative ( service ou ensemble de services 9) et le vote parlementaire se concentrait sur la reconduction des dotations prcdentes ( services vots10 ), par le biais dun vote densemble, et lautorisation des nouvelles dpenses par ministre. Dsormais, le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens lis lactivit
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Directive n05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances. Article 9, Directive n05/97/CM/UEMOA. 10 Article 34, Directive n05/97/CM/UEMOA.

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des pouvoirs publics, mais galement justifier la rpartition des allocations par rapport la ralisation dobjectifs dfinis ex ante pour chaque poste de dpense. Lorientation de la gestion vers des rsultats prdfinis constitue le cur de la rforme en cours et devra conduire les administrations publiques rformer leurs organisations et leurs modes de fonctionnement.
2. La rforme des modes de gestion

Les changements introduits rnovent le dialogue de gestion11 dont le responsable de programme est, dsormais, la clef de vote. En effet, la Directive consacre la responsabilisation des gestionnaires pour la conception, la mise en uvre et le suivi du budget. A travers, lvaluation des politiques publiques, les gestionnaires doivent dsormais rendre compte de la qualit de leur gestion par latteinte des objectifs qui leurs sont fixs. Le corollaire de cette responsabilisation est une plus grande marge de manuvre dans la conception et la gestion des politiques publiques. Les gestionnaires disposent dsormais de plus de souplesse dans la gestion des moyens non seulement financiers mais, galement, humains : linstauration de la fongibilit (cf. art. 15) et du plafond demplois (cf. art. 12) concourt offrir au gestionnaire une latitude accrue pour atteindre les objectifs qui lui sont assigns en minimisant les obstacles techniques et lgaux. Le gestionnaire devient donc de facto le pilote de la conception, de lexcution et du suivi du budget. Dans le cas o la dlgation des comptences dordonnateur a effectivement lieu, le responsable de programme dispose de tous les leviers pour assurer la mise en uvre des politiques publiques de son secteur et coordonner les services en charge de ces politiques.
3. Le renforcement de la transparence

Le changement de nomenclature engendr par le passage la prsentation des crdits sous forme de programme renforce la comprhension du budget par les lecteurs extrieurs ladministration : le Parlement et les citoyens. La prsentation des crdits selon les politiques publiques poursuivies par lEtat va en effet permettre aux acteurs externes dapprcier plus aisment les choix budgtaires et les priorits du Gouvernement. Lapproche plus exhaustive des finances publiques contribue par ailleurs renforcer la transparence. Afin de permettre aux Parlementaires et aux citoyens dapprhender la dpense publique dans son ensemble (budget de lEtat mais galement collectivits locales, tablissement publics, entreprises publiques), la Directive tend le primtre pris en compte par les lois de finances et complte, travers la documentation budgtaire, linformation fournie aux parlementaires. Egalement, la documentation budgtaire est amliore et complte de faon renforcer linformation des parlementaires. La documentation transmise loccasion du dpt de la loi de finances de lanne, de la loi de finances rectificative ou de la loi de rglement est plus pertinente et plus complte. Enfin, la nouvelle Directive supprime la notion de services vots qui limitait considrablement la porte de lautorisation parlementaire vote et la ncessit de justifier les crdits. Compte tenu de lextrme rigidit des budgets dune anne sur lautre, les parlementaires se prononaient sur une fraction trs faible des crdits. Dsormais, le Gouvernement est tenu dexpliquer et de justifier lutilisation de lintgralit des crdits quil
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Processus dchanges existant entre deux niveaux administratifs dont lun est subordonn lautre. Ces changes portent sur les moyens allous et les objectifs fixs par le niveau suprieur au niveau infrieur.

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sollicite. Chaque franc utilis doit tre dtaill travers une analyse du cot des politiques publiques.
4. Le dveloppement de la pluri annualit

Lintroduction de la pluri annualit constitue une innovation significative dans la gestion publique travers la prise en compte, moyen terme, de limpact des dcisions publiques. Si lannualit reste le cadre dexcution des recettes et des dpenses de ltat, la programmation budgtaire doit dsormais anticiper les exercices ultrieurs. A travers les nouvelles annexes de la loi de finances (Document de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) et Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelles (DPBEP)), une valuation de lvolution des finances publiques et de lquilibre budgtaire doit tre conduite chaque anne. Cette innovation revt un intrt particulier dans le cadre de la gestion des finances publiques des pays en dveloppement. Elle offre une rponse technique aux problmes darticulation entre les stratgies nationales de dveloppement et les budgets. La pluri annualit budgtaire permet dtre plus en phase avec ces stratgies, elles-mmes pluriannuelles, et damliorer leur prise en compte dans la loi de finances et leur mise en uvre effective.

E.

Les principales innovations de la rforme budgtaire


1. Le principe de sincrit budgtaire.

Aux cts des principes budgtaires classiques (annualit, spcialit, universalit et unit), la nouvelle directive de lUEMOA introduit un nouveau principe : la sincrit budgtaire. Le principe de sincrit apparait aux articles 30 et 72 de la Directive. Il se dfinit comme lobligation de prsenter des comptes ou un budget refltant une image sincre et fidle de la situation et des perspectives conomiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le gouvernement au moment de leur laboration. Le principe de sincrit interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources prsentes dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des lments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires sattachent ce principe : linclusion effective de lensemble des ressources et des charges (en ce sens, le principe de sincrit rejoint les obligations dcoulant du principe duniversalit12) au sein du budget ou des comptes de lEtat ainsi que la cohrence des informations fournies. Le principe de sincrit se dcline au plan budgtaire (article 30) et au plan comptable (article 72). Au plan budgtaire, il implique de prsenter l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat de faon sincre. Cette rdaction induit une obligation de moyens : les autorits charges de la formulation et de la prsentation du budget doivent garantir une information fiable et complte et ne pas dissimuler manifestement des informations financires, survaluer les recettes ou sous-estimer les dpenses. Elles doivent, en outre, prsenter des documents cohrents entre eux. Au plan comptable, le principe de sincrit implique la tenue et la reddition de comptes selon une comptabilit de droits constats et les rgles de la comptabilit patrimoniale.

Le respect du principe duniversalit impose de rassembler au sein dun document unique lensemble des informations relatives aux recettes et aux dpenses sans contraction (toute les recettes et toutes les dpenses sont inscrite sans compensation entre elles) ni affectation (toutes les recettes financent toutes les dpenses).

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2. La prsentation du budget par politiques publiques et la dmarche de performance a) La notion de programme

Le programme est dfini larticle 12 de la nouvelle directive comme un regroupement de crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme et qui relvent dun mme ministre. La politique publique est ainsi le concept essentiel qui permet de formuler le programme. Une politique publique est un ensemble d'actions conduites par les institutions et les administrations publiques, ou par le biais de financements publics, afin de faire voluer une situation donne. La politique publique poursuit ainsi un but prcis, ou objectif, qui constitue sa vritable justification. La dtermination de lobjectif est, dans cette approche, le pralable la dfinition du programme. Schma n1 : Mthodologie de formulation du programme

Le programme est la nouvelle mthode de prsentation et de vote des crdits. Il constitue lenveloppe de spcialisation des crdits. Chaque programme relve dun seul ministre et est confi un responsable de programme. Au sein des programmes, les crdits sont prsents par action (article 46 de la Directive relative aux lois de finances) ainsi que par nature de dpense Schma n2 : Exemple de prsentation des programmes Ministre X
CP

Intitul du programme : ..
Personnel Biens et services Transferts courants Investissements excuts par lEtat Transferts en capital

Action n1. Action n2 Action n3

Lvolution dun budget de moyens vers un budget de programme ne doit pas donner lieu la formulation de programmes dsincarns aux contours flous : la conduite dune politique publique suppose videmment lidentification de responsabilits de gestion claires. La mise en place des programmes doit se faire en cohrence avec lorganisation administrative.

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b)

Les objectifs et les indicateurs de rsultats

Le passage dune nomenclature articule autour des services administratifs (budget de moyens) une prsentation des crdits par programmes (budget par objectif) constitue lobjet central de la rforme : le Parlement ne se prononce plus uniquement sur les crdits mais galement sur les stratgies ministrielles et les objectifs des politiques publiques. A chaque programme sont associs des objectifs et des indicateurs quantitatifs (une valeur est affiche pour lexercice de la loi de finances ainsi quune cible moyen terme) et/ou qualitatifs qui figurent dans les documents budgtaires ministriels : les projets annuels de performance annexs au projet de loi de finances. Lobjectif peut-tre spcifi en fonction du public cibl (usager, contribuable, citoyen) par la politique publique. On peut ainsi distinguer trois dimensions pour la dtermination des objectifs : lefficacit socio-conomique ; la qualit du service ; lefficience de la gestion. Schma n3 : Exemple darticulation objectif/indicateur
Dimension But Mesurer limpact des actions de ladministration. Public vis Exemples dobjectifs Tous les lves matrisent les connaissances de base (criture, lecture, calcul) au terme de la scolarit primaire. Rduction des disparits territoriales en matire daccs aux soins de base. Amlioration des conditions de gestion des forts domaniales. Exemples dindicateurs Proportion des lves matrisant, en fin de cycle primaire, les connaissances de base en mathmatiques. Nombre de communes situes plus de deux heures du dispensaire le plus proche. Cots de gestion des forts domaniales.

Efficacit socioconomique

Citoyen

Qualit du service

Mesurer la conformit de la ralisation par rapport aux attentes.

Usager

Efficience de la gestion

Mesurer la quantit de services fournie/produite niveau de ressources inchang.

Contribuable

c)

Le responsable de programme

La nouvelle directive met en place un nouvel acteur dans le pilotage des crdits budgtaires et de laction de lEtat : le responsable de programme. Sous lautorit des ministres dont ils relvent, les responsables de programme laborent la stratgie du programme dont ils ont la charge et dfinissent ou rvisent les objectifs et les indicateurs de rsultats. Ils peuvent galement, si lacte de nomination le prcise, tre ordonnateurs secondaires des crdits ministriels pour la partie concernant le programme dont ils ont la charge. Le responsable de programme est lacteur central de la rforme puisquil organise, au niveau des services qui relvent de son programme, le nouveau dialogue de gestion : formulation et actualisation des objectifs et des indicateurs, rpartition des crdits et des emplois,

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prparation du rapport de performance. Il est garant de l'excution du programme conformment aux objectifs fixs par le ministre.
d) Les projets annuels de performance (PAP)

Corollaires de lintroduction des objectifs et des indicateurs, les projets annuels de performance sont des annexes obligatoires au projet de loi de finances tablis pour chaque programme. Ils prsentent la stratgie, les objectifs et les indicateurs de performance de chacun des programmes, ainsi que des prcisions sur les mthodes de renseignement des diffrents indicateurs. Ils prcisent galement les cots des actions et des projets ainsi que la rpartition, par grandes catgories, des emplois rmunrs par lEtat des programmes auxquels ils se rfrent (cf. art. 46).
e) Les rapports annuels de performance (RAP)

Les rapports annuels de performance constituent les instruments clefs pour apprcier la qualit de laction publique. Annexs au projet de loi de rglement, ils permettent dvaluer latteinte des objectifs initialement fixs dans les projets annuels de performance. Afin de permettre les comparaisons, les formats retenus pour les PAP et les RAP doivent tre similaires.
3. La rforme de lexcution a) La dconcentration de lordonnancement

La Directive instaure le principe de la dconcentration de lordonnancement : chaque ministre sectoriel ou prsident dinstitution constitutionnelle (ex. Prsident de lAssemble nationale) sera automatiquement ordonnateur principal des crdits des programmes ou de la dotation de son secteur ministriel ou de son institution. Lordonnateur principal pourra, son tour, dlguer, dune part, sa signature des collaborateurs chargs de lexcution de certaines dpenses centrales, dautre part, ses comptences des ordonnateurs secondaires13 parmi lesquels figureront tout particulirement les responsables de programme. Dans le cadre des nouvelles modalits de gestion induites par la Directive, lordonnateur pourra procder notamment lexercice de la fongibilit sur les programmes de son secteur. Corollaire du dveloppement des responsabilits des gestionnaires des crdits budgtaires en mme temps que rponse lengorgement de la chaine de la dpense, la dconcentration de lordonnancement implique lexercice dun suivi amlior de la dpense et de lutilisation des crdits ainsi que lexercice dun contrle appropri travers : la mise en place de systmes de gestion intgrs permettant de suivre lensemble des dpenses ; la cration et le dveloppement du rseau des contrleurs financiers auprs des ministres sectoriels et des prsidents dinstitutions ainsi que de postes de comptables.
b) La fongibilit des crdits

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Article 65, Directive n06/2009/CM/UEMOA.

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A lintrieur dun mme programme, les crdits sont redployables sur dcision de lordonnateur. Les crdits sont fongibles : leur affectation, dans le cadre dun programme nest pas prdtermine de manire rigide mais simplement prvisionnelle, dans le respect de certaines limites. Le principe de fongibilit donne aux gestionnaires une autonomie accrue pour la mise en uvre des programmes dont ils ont la charge qui va de pair avec leurs nouvelles responsabilits en matire de performance. Le plafond de l'autorisation de dpense donne par le Parlement s'entend ainsi pour un programme ou une dotation en entier. Lordonnateur a autorit pour l'affectation des crdits vots l'intrieur de cette enveloppe globale : il est libre de les redployer par nature dans le respect de certaines contraintes : Les crdits de personnels peuvent abonder les crdits de biens et services, de transfert et dinvestissement ; Les crdits de biens et services ainsi que les crdits de transfert peuvent abonder les crdits dinvestissement ; Les crdits dinvestissements ne peuvent abonder aucune des autres natures de dpense ; Les crdits de personnel ne peuvent tre abonds partir des autres natures de dpense.

Schma n4 : Exercice de la fongibilit

C r d it s d e p e r s o n n e l

C r d it s d e b ie n s e t s e rv ic e s e t d e t ra n sf ert s

C r d i t s d in v e s t is s e m e n t

c)

Les comptences accrues du ministre des finances

La Directive tend les comptences du ministre des finances dans le cadre de lexcution du budget de lEtat. Afin de prserver lquilibre budgtaire et financier dfini par la loi de finances de lanne, celui-ci dispose du pouvoir de rgulation budgtaire. La rgulation est un instrument de matrise de lexcution des dpenses disposition du ministre charg des finances pour sassurer du respect du plafond de dpenses et/ou prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire : lexcution budgtaire ne doit pas engendrer de dficit insoutenable et prjuger des exercices futurs. La nouvelle Directive confre, galement, un pouvoir de contre-expertise des projets de loi ou de dcret sectoriels au ministre des finances. Les dispositions de cet article systmatisent et

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gnralisent, dans la pratique, ce pouvoir dexpertise puisque toutes les dispositions lgales ou rglementaires ont, directement ou indirectement, des impacts budgtaires et financiers.
4. Les nouvelles mthodes de budgtisation a) La prsentation pluriannuelle de crdits

Lapproche pluri annuelle pour la prsentation des recettes et des dpenses des organismes publics constitue un lment fondamental de la rforme. Sans remettre en cause le principe dannualit de la loi de finances, cette dmarche vise intgrer laction de lEtat dans un cadre de moyen terme et de prendre en compte, ds la formulation du budget, les impacts financiers des dcisions publiques annuelles sur les exercices suivants. Cette approche se concrtise en phase de programmation budgtaire et en phase dexcution. Concernant la phase de programmation budgtaire, la Directive impose llaboration de documents de cadrage pluriannuels pour justifier des choix budgtaires de la loi de finances de lanne. Ces documents prsentent lvolution moyen terme (trois ans) des dotations de la loi de finances et leurs impacts sur lquilibre gnral des finances publiques. Ils sont viss aux articles 52 et 53 de la nouvelle Directive et sont dsigns respectivement comme : le Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuel (DPBEP) et le Document de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD). Ils sintgrent dans le processus de formulation de la loi de finances dont ils sont des annexes obligatoires. Schma n5 : Articulation des exercices dans le cadre de la procdure budgtaire

Le premier document (DPBEP) a une vocation de cadrage global des recettes et des dpenses sur une priode triennale glissante. Il est le document initial de la procdure budgtaire annuelle sur la base duquel sont construites les hypothses denveloppes sectorielles des ministres.

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Schma n6 : Articulation dune anne sur lautre de la programmation pluriannuelle glissante

Le second document (DPPD) a un primtre sectoriel. Tous les ministres, budgets annexes et comptes spciaux prsentent chacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leur sont associs. Ces documents constituent les supports de prsentation pour : les crdits des programmes du secteur : anne du projet de loi de finances et annes suivantes ; les rsultats cibles poursuivis par les objectifs et les indicateurs.

Le DPPD est ainsi le vecteur principal de la performance. Par leur vocation prsenter la fois les crdits des ministres et les lments de la performance des programmes, les DPPD constituent les supports idaux pour la prsentation des projets annuels de performance, des demandes de crdits des ministres et de la budgtisation en base zro. Concernant la phase dexcution, la directive introduit aux cts des crdits de paiement, et en remplacement des anciennes autorisations de programme (AP), les autorisations dengagement (AE).Les autorisations dengagement correspondent lengagement juridique de la dpense dans la chaine de la dpense, en pralable la consommation effective des crdits (lordonnancement). Schma n 7 : Utilisation des AE et des CP dans les phases dengagement et dordonnancement

Les AE concernent uniquement les dpenses dont lexcution stale sur plusieurs exercices budgtaires (ex. dpenses dinvestissement). Une fois lengagement juridique ralis pour tout ou partie de lopration, seules des ouvertures/consommations de CP seront ralises sur les exercices suivants. Le niveau de lengagement dune anne contraint ainsi lexcution des

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annes suivantes : le pilotage des AE constitue ainsi le nouvel enjeu de la gestion des finances publiques. Schma n 8 : Existence des AE en fonction de la nature des dpenses Nature des dpenses Prsence dAE Absence dAE Dpenses de personnel Charges financires de la dette Dpenses dacquisition de biens et services Dpenses de transferts courants Dpenses en attnuation de recettes Dpenses dinvestissements excuts par lEtat Dpenses de transfert en capital

b)

Les plafonds demplois

Laction du gestionnaire ne porte pas uniquement sur les crdits budgtaires mais galement sur les emplois : la Directive assouplit les rgles relatives la cration et la modification des emplois publics qui taient auparavant du seul ressort de la loi de finances. Celle-ci fixe dsormais un plafond demploi par ministre. Les gestionnaires peuvent procder, dans le cadre des rgles propres la fonction publique de chaque pays, des recrutements et des transformations demplois en fonction des besoins quils identifient pour leurs secteurs ds lors quils respectent deux limites : le montant annuel de crdits allous au ministre pour les dpenses de personnel ; le respect du plafond demploi ministriel.

Les plafonds demplois devront tre dtaills titre indicatif par programme afin de donner une image exhaustive (crdits, performance, emplois) des moyens et du cadre qui concourent la ralisation de la politique publique poursuivie.
5. Le renforcement des contrles a) Le rle accru du Parlement

La nouvelle Directive procde plusieurs amnagements afin damliorer linformation des parlementaires et de les associer plus troitement la formulation et lexcution de la loi de finances. Elle instaure, tout dabord, en amont du dpt du projet de loi de finances de lanne n+1 au Parlement, un dbat au cours duquel le DPBEP, qui peut tre accompagn des projets de DPPD, est prsent aux parlementaires. Ce document offre des indications aux Parlement sur les choix et les objectifs du Gouvernement. Dans le cadre de lexamen du projet de loi de finances, le parlement dispose ensuite dune vision exhaustive des demandes de crdits. La budgtisation en base zro permet dsormais aux parlementaires dexercer leurs comptences de contrle sur lensemble des crdits de paiement (CP) et des autorisations dengagement (AE). Ensuite, en cours dexcution le Parlement est destinataire dun rapport trimestriel sur lexcution budgtaire (cf. art. 74). Enfin, le projet de loi de rglement de lanne n-1, accompagn des rapports annuels de performance (RAP), doit tre prsent au

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Parlement au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte 14. Ainsi, les parlementaires disposent des lments relatifs la gestion de lanne n-1 avant de se prononcer sur les perspectives de dpenses de lanne n+1.
b) Un rle accru de la Cour des comptes

La Directive largit les comptences de la Cour des comptes, notamment dans son rle dappui au Parlement. Ainsi, elle est dsormais habilite contrler les rsultats des programmes et en valuer l'efficacit (valuation des rsultats obtenus par rapport aux buts fixs), l'conomie (valuation des moyens et des cots) et l'efficience (valuation de la quantit de services fournie/produite niveau de ressources inchang). Elle contrle, galement, le systme de contrle interne et le dispositif de contrle de gestion mis en place par le responsable de programme. Enfin, la Cour des comptes transmet au Parlement des avis assortis de recommandation au moment du dpt de la loi de rglement. Ces avis portent, notamment, sur lexcution des lois de finances et sur les rapports annuels de performance.

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Article 63, Directive n06/2009/CM/UEMOA.

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II. PRESENTATION DES ARTICLES DE LA DIRECTIVE

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A.

TITRE PREMIER : DES DISPOSITIONS GENERALES

Article 1
La prsente Directive fixe les rgles relatives au contenu, la prsentation, llaboration, ladoption, lexcution et au contrle des lois de finances. Elle dtermine les conditions dans lesquelles est arrte la politique budgtaire moyen terme pour lensemble des finances publiques. Elle nonce les principes relatifs lexcution des budgets publics, la comptabilit publique et aux responsabilits des agents publics intervenant dans la gestion des finances publiques. Le premier article introduit de faon gnrale la Directive et fixe son primtre dapplication. Il prsente de faon concise les nouvelles ambitions qui sattachent dsormais la formulation des budgets publics pour la zone UEMOA : la valorisation de la notion de politique budgtaire ; la rfrence lhorizon de moyen terme ; lapprhension des finances publiques dans leur ensemble.

Tout dabord, la Directive entend que les lois de finances ne se contentent plus uniquement dtre la description des dpenses et des recettes de lEtat15, mais deviennent des documents dynamiques, traduisant les objectifs nationaux, permettant la mise en uvre dune vritable stratgie de dveloppement (cf. annexe n1). Le terme de politique budgtaire est ainsi rvlateur de la dimension doutil du dveloppement que reprsente la loi de finances, utilis dans le cadre strict des rgles communautaires du pacte de convergence. A ce titre, le renforcement de la relation entre le budget de lEtat et les documents stratgiques de dveloppement (ex. DSRP) est encourag par la Directive. Ensuite, elle introduit une rfrence appuye au moyen terme. Sans remettre en cause le principe de lannualit budgtaire qui est maintenu pour la mise en uvre de la loi de finances, la Directive impose la prise en compte des impacts des choix budgtaires annuels sur les annes suivantes que ce soit par le biais des informations que le gouvernement doit fournir au Parlement lors du dpt de loi de finances (ex. les documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) - articles 46 et 53 de la prsente Directive) ou par lapproche pluriannuelle des engagements financiers de lEtat (ex. les autorisations dengagement (AE) - article 17). Enfin, le remplacement du terme "budget de l'Etat" tel quil apparaissait dans la Directive prcdente par le terme plus gnral de "Finances publiques" indique lextension du primtre de la loi de finances qui doit dsormais sattacher dcrire les relations financires entre lEtat et les organismes publics tels que les collectivits locales, les tablissements publics caractre administratif et les organismes de protection sociale (cf. art.55). Les concours de lEtat au profit des entreprises publiques font galement partie des informations qui doivent apparaitre dans les documents budgtaires (cf. art. 46 & 52).

Les lois de finances dterminent [] le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat , art. 1er, Directive n05/97/CM/UEMOA relatives aux lois de finances.

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Article 2
Les modalits dapplication des dispositions de la prsente Directive sont dveloppes dans les Directives portant rglement gnral sur la comptabilit publique, nomenclature budgtaire de lEtat, plan comptable de lEtat et tableau des oprations financires de lEtat. Larticle 2 fait rfrence aux autres Directives qui compltent la prsente Directive sur des aspects particuliers : comptabilit publique16, nomenclature budgtaire de ltat17, plan 18 19 comptable de ltat et tableau des oprations financires de ltat (TOFE). La rdaction du prsent article incite se rfrer aux Directives cites afin de complter les dispositions de la Directive budgtaire : la Directive relative la comptabilit publique pour les questions de comptabilit budgtaire et gnrale, pour les modalits dexcution des crdits et les rgles de contrle budgtaire (a priori et a posteriori) ; la Directive relative la nomenclature budgtaire pour les questions de prsentation des crdits (ex. programmes) et de classification des dpenses (ex. classification fonctionnelle COFOG) ; la Directive relative au plan comptable de lEtat pour les rgles relatives la tenue des comptes et des tats financiers de lEtat ; la Directive relative au TOFE pour la prsentation des oprations financires de lEtat.

Les Directives constituent ainsi un ensemble cohrent.

B. TITRE II : DU DOMAINE ET DE LA CLASSIFICATION DES LOIS DE FINANCES. Article 3


Les lois de finances dterminent la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat ainsi que lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte, compte tenu de la situation et des objectifs macro-conomiques des Etats membre et des obligations du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit. Les dispositions relatives lassiette, au taux et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature, quelles soient perues par lEtat ou affectes dautres organismes publics, sont du domaine de la loi. En vertu des rgles de sparation des domaines de la loi et du rglement, larticle 3 de la prsente Directive raffirme le rle de la loi et du Parlement avec une meilleure implication de ce dernier dans la prparation du budget. Ainsi, travers la loi de finances, le Parlement est seul comptent pour : dterminer la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat ;

Directive n07/2009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA. 17 Directive n08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire de lEtat au sein de lUEMOA. 18 Directive n09/2009/CM/UEMOA portant plan comptable de lEtat au sein de lUEMOA. 19 Directive n10/2009/CM/UEMOA portant tableau des oprations financires de lEtat au sein de lUEMOA.

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dterminer lquilibre budgtaire et financier rsultant de la confrontation des charges aux ressources ; dterminer les dispositions relatives lassiette, au taux et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature.

Tout dabord, la loi de finances dtermine la nature des recettes (ex. impt ou taxe) et des dpenses (ex. dpenses de personnel, dpenses dinvestissement) ainsi que les montants attendus des recettes et des dpenses. Le gouvernement est cependant habilit modifier lautorisation parlementaire initiale en cours dexcution (ex. virements et transferts de larticle 21, dcret davance de larticle 23, reports de larticle 24 ou annulation de crdits de larticle 25). Les conditions dexercice de ces exceptions sont strictement encadres et font lobjet de dveloppements aux articles correspondants. Ensuite, en fonction du principe de spcialit, la loi de finances dtermine laffectation des ressources et des charges. Le principe de spcialit signifie que les crdits ouverts en loi de finances ont tous un objet spcifique. En dehors de quelques exceptions (ex. crdits globaux pour dpenses accidentelles de larticle 14 qui peuvent tre rpartis en cours dexercice par dcret article 22) lensemble des crdits (crdits de paiement et autorisations dengagement) sont dploys selon la nomenclature retenue (ex. programmes et ministres) et rpartis en fonction de la nature des dpenses (ex. dpenses de personnel, dpenses dacquisition de biens et services, dpenses dinvestissements excuts par lEtat) dtaille larticle 11 de la prsente Directive. A lissue de ce travail de dtermination et daffectation des ressources et des charges, la loi de finances dtermine lquilibre financier et budgtaire. La rdaction de larticle implique trois types de consquences pour la dtermination de cet quilibre : le projet de loi de finances doit tre quilibr : les charges ne peuvent pas tre suprieures aux ressources ce qui impose de dterminer au moment du vote du budget les autorisations de recourir lemprunt pour lexercice venir. Le solde budgtaire doit tre financ : les emplois ne peuvent pas tre suprieurs aux ressources ce qui conduit faire approuver au Parlement un tableau de financement rcapitulant les prvisions de ressources et de charges de trsorerie, en plus du tableau dquilibre du projet de loi de finances (cf. article 45) ; la notion dquilibre sapprcie au regard (1) de la situation macro conomique (ex. les perspectives de recettes doivent tre cohrentes avec les projections macro conomique qui sous-tendent la formulation du budget) et (2) des objectifs du pacte de convergence de lUEMOA. Les Gouvernements sont ainsi contraints de respecter les rgles rgionales (ex. taux de pression fiscale) et de prsenter un budget cohrent avec les hypothses conomiques pour lanne suivante et qui sont annexes au projet de loi de finances (article 46) ; la loi de finances nest pas le seul vecteur pour le vote des dispositions fiscales (cf. infra). La rgle dquilibre de la loi de finances impose cependant que les dispositions fiscales adoptes en dehors ne soient pas de nature remettre en cause lquilibre budgtaire et financier dtermin par la loi de finances, limitant, ainsi, la marge de manuvre du Gouvernement. En cas de dsquilibre rsultant de dispositions lgislatives ou rglementaires, le Gouvernement est tenu de dposer une loi de finances rectificatives (article 48).

Enfin, larticle 3 raffirme la prminence de la loi pour la dtermination de lassiette (montant sur la base duquel est calcul limpt), du taux (pourcentage appliqu lassiette pour la dtermination de limpt) et les modalits de recouvrement des impositions de toute nature (ex. impts, taxes, redevances). La rdaction retenue fait obligation de recourir la loi

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pour dterminer ces lments mais ne consacre pas le monopole de la loi de finances : des dispositions fiscales peuvent ainsi apparaitre dans des lois autres que la loi de finances sous rserve de lavis conforme du Ministre des finances.

Article 4
Aucune recette ne peut tre liquide ou encaisse, aucune dpense publique ne peut tre engage ou paye si elle na t au pralable autorise par une loi de finances. Toutefois, conformment larticle 5 alina 3, des recettes non prvues par une loi de finances initiale peuvent tre liquides ou encaisses conditions dtre autorises par un dcret pris en conseil des ministres et rgularises dans la plus prochaine loi de finances. Lorsque des dispositions dordre lgislatif ou rglementaire doivent entraner des charges nouvelles ou des pertes de ressources, aucun projet de loi ne peut tre dfinitivement vot, aucun dcret ne peut tre sign tant que ces charges ou pertes de ressources nont pas t prvues, values et soumises lavis conforme du ministre charg des finances. Larticle 4 raffirme tout dabord le rle de la loi de finances en tant que document dautorisation. La loi de finances de lanne constitue lautorisation donne par le Parlement reprsentant les lecteurs-citoyens - lexcutif pour conduire son action. Cette autorisation se dcline sous deux aspects : 1) autorisation de percevoir les recettes : lment fondamental dans un systme parlementaire, la loi de finances consacre annuellement le principe du consentement limpt ; 2) autorisation dexcuter les dpenses : les moyens financiers ncessaires lexcutif pour conduire son action sont approuvs avant le dbut de lexercice budgtaire auquel ils se rapportent, cest le principe de lantriorit budgtaire. Ainsi, si le projet de lois de finances nest pas approuv par le Parlement dans les dlais requis (cf. art. 58), lexcutif ne peut mettre en uvre son action autrement que par douzimes provisoires. Une exception est toutefois mnage pour des recettes non-prvues si deux conditions sont runies : 1) les recettes doivent tre autorises par dcret en conseil des ministres ; 2) la rgularisation a posteriori doit intervenir dans la plus prochaine loi de finances, c'est--dire en loi de finance rectificative ou en loi de rglement. Larticle 4 confre, galement, un pouvoir de contre-expertise des projets de loi ou de dcret au ministre des finances. Alors que lancien texte de la Directive budgtaire20 ne prvoyait quun dispositif dvaluation des projets lgislatifs (projets de lois et projets de dcrets) sans dsigner dautorit particulire, larticle 4 de la Directive reprend la procdure en chargeant le ministre des finances de ce rle. Les dispositions de cet article systmatisent et encadrent ce travail dexpertise financire : le ministre des finances doit formuler un avis conforme sans lequel le texte de loi ou le dcret ne saurait tre adopt et promulgu. Concernant cette nouvelle responsabilit du ministre des finances, il faut souligner que quasiment tous les textes ont un impact direct ou indirect sur les finances publiques, ce qui conduit gnraliser de fait ce pouvoir de contre-expertise. Cela suppose, dune part, que les services du ministre des finances sorganisent de faon absorber cette charge nouvelle de travail et soient capables de dvelopper des comptences techniques sectorielles de faon pouvoir valuer les impacts des projets lgislatifs. Cela suppose, dautre part, que les
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Article 2, Directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances.

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ministres sectoriels, prsentent systmatiquement une fiche dimpact socio conomique et financier en accompagnement de textes lgislatifs ou rglementaires. Exemple : au Mali, au sein de la Direction gnrale du budget, la sous-direction en charge de la prparation et du suivi de la loi de finances (sous-direction prparation et suivi budgtaire ) comporte trois divisions organises en fonction des thmatiques sectorielles : (1) la division conomie et infrastructures , (2) la division socioculturelle et (3) la division souverainet et institutions . Ce mode dorganisation permet la Direction gnrale du budget de concentrer les sujets budgtaires sectoriels (ex. les questions budgtaires relatives au Ministre de lquipement et des transports, la fois pour la prparation du budget et pour le suivi de lexcution de la loi de finances, sont traites par la division conomie et infrastructures ) et de dvelopper des capacits de contre-expertise technique et financire.

Article 5
Ont le caractre de lois de finances : (I) la loi de finances de lanne ; (II) les lois de finances rectificatives ; (III) la loi de rglement. La loi de finances de lanne prvoit et autorise, pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges de lEtat. Les lois de finances rectificatives modifient, en cours danne, les dispositions de la loi de finances de lanne. La loi de rglement constate les rsultats financiers de chaque anne civile et rend compte de lexcution du budget ainsi que de lutilisation des crdits. La loi de finances est le texte juridique produit et mis en uvre par le Gouvernement, vot par le Parlement et qui retrace et autorise chaque anne le prlvement des ressources et la ralisation des charges dun Etat pour lanne suivante. Larticle 5 prcise ici que : 1) le terme de loi de finances ne sapplique pas uniquement au document initial de prvision budgtaire (loi de finances de lanne) mais galement au(x) texte(s) lgislatif(s) qui modifie(nt) les recettes et les dpenses initialement envisages en cours dexercice (loi(s) de finances rectificative(s), LFR) ainsi quau texte qui constate et clture la gestion dune anne (loi de rglement, LR). La politique budgtaire, dont la loi de finances est linstrument de mise en uvre par excellence, est, ainsi, prsente comme un cycle : pour le budget de lanne n, on a ainsi une phase de prvision initiale en n-1 (prparation de la LFI), une phase dexcution en anne n (adoption selon les besoins dune ou plusieurs LFR) et une phase dvaluation en n+1 (LR) ; 2) en dpit des dispositions de l'article 1 relatives la politique budgtaire moyen terme et de lapproche pluriannuelle des nouveaux documents annexs au projet de loi de finances (articles 52 et 53), la loi de finances reste un document porte annuelle. Egalement, larticle 5 raffirme le principe dunit : le document budgtaire prsent chaque anne au Parlement doit contenir lensemble des informations permettant la reprsentation nationale de se prononcer en toute connaissance de cause. De la rgle dunit dcoule une exigence de forme et une exigence de fond : concernant lexigence de forme, le principe dunit impose au gouvernement de prsenter un document budgtaire unique au Parlement, afin de permettre aux lus davoir une vue densemble et de faciliter la comprhension globale des choix gouvernementaux. Techniquement, la loi de finances ne constitue pas un objet unique mais, au contraire, regroupe un ensemble de documents divers. Ainsi, au ct de la loi de finances proprement dite - document relativement succinct qui se compose des articles fiscaux, de larticle dquilibre et des tats financiers

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synthtiques prsentant les dpenses -, dautres documents sont annexs afin de fournir des informations dtailles la comprhension du document budgtaire (ex. rapport conomique et financier, Document de programmation pluriannuelle des dpenses). Les articles 46, 47 et 50 de la prsente Directive prcisent les documents qui doivent accompagner les projets de loi de finances. Le principe dunit impose dans ce sens que les documents dposs au Parlement forment un tout cohrent permettant un rel travail danalyse des parlementaires ; lexigence de fond sous-entend, quand elle, que lensemble des dpenses et des recettes de lEtat figurent dans le budget.

C.

TITRE III : DU CONTENU DES LOIS DE FINANCES DE LANNEE

Article 6
Les ressources et les charges de lEtat sont constitues de recettes et de dpenses budgtaires ainsi que de ressources et de charges de trsorerie. Larticle 6 procde la distinction entre "recettes et dpenses budgtaires" et "ressources et charges de trsorerie" (cf. art. 27) : les ressources et charges de trsorerie ne sont pas prises en compte dans le solde budgtaire. Les "oprations de trsorerie" concernent la couverture des besoins de financement de l'Etat (ex. produits de cession d'actifs, produits et remboursements des emprunts, oprations de dpt et de retraits sur les comptes des correspondants, remboursements ou dlivrance de prts et avances). Seules les charges budgtaires rsultant de ces oprations, par exemple les intrts des emprunts sont comptabilises en oprations budgtaires : les remboursements du capital ou les ressources tires des emprunts sont traits comme des oprations de trsorerie et n'affectent pas le dficit budgtaire. Les oprations de trsorerie comprennent les oprations destines prendre en charge les besoins gnrs en cours danne par les dcalages entre les recettes recouvres et les besoins de paiement. Cette distinction dcoule directement de la ncessit dinscrire au budget des oprations considres comme permanentes ou, du moins, rcurrentes (ex. service de la dette) et de les sparer des oprations ponctuelles (ex. recours lemprunt).

Article 7
La loi de finances de lanne contient le budget de lEtat pour lanne civile. Le budget dcrit les recettes et les dpenses budgtaires autorises par la loi de finances. Larticle 7 rappelle le caractre annuel de la loi de finances (principe dannualit) et donne une dfinition du terme budget : le budget est un lment de la loi de finances qui dcrit les recettes et les dpenses budgtaires et ne comprend donc pas les ressources et charges de trsorerie. Le principe dannualit signifie que la loi de finances doit tre dpose chaque anne devant le Parlement, quelle nouvre de droits quau titre dune anne civile et que son excution doit tre effectue au cours de cette anne civile. Le Gouvernement est tenu de procder chaque anne au renouvellement de lautorisation budgtaire et dpose un projet de budget devant le Parlement qui doit tre adopt avant le dbut de lanne laquelle il se rapporte pour viter le recours au systme des douzimes provisoires. Des amnagements ce principe sont nanmoins prvus aux articles 24 (reports de crdits) et 17 (autorisations

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dengagement) de la prsente Directive. Des dveloppements sont consacrs ces procdures dans lannexe n1 au prsent guide. Ce principe, dj prsent dans lancienne rdaction de la Directive budgtaire, doit tre analys au regard des volutions du nouveau texte : en matire de programmation, les articles 52 et 53 prvoient de nouveaux documents budgtaires pluriannuels qui prsentent lvolution des crdits sur une priode de trois ans. Cette prsentation reste nanmoins indicative : seule la premire anne de ces documents triennaux glissants entraine des consquences budgtaires puisquelle quivaut la loi de finances proprement dite (article 44). La rgle de lannualit de la loi de finances nest pas remise en cause ; en matire dexcution, la rgle de lannualit sinterprte au regard des dispositions de larticle 72 de la prsente directive : lensemble des oprations sont rattaches lexercice partir de leur date de liquidation (droits constats) et non plus partir de la date de paiement ou dencaissement sauf en ce qui concerne la comptabilit budgtaire qui continue se faire sur une base de caisse.

Article 8
Les recettes budgtaires de lEtat comprennent : (I) les impts, les taxes ainsi que le produit des amendes ; (II) les rmunrations des services rendus et redevances ; (III) les fonds de concours, dons et legs ; (IV) les revenus des domaines et des participations financires ; (V) les produits divers. Larticle 8 dtermine la liste des recettes budgtaires de lEtat. Il met en cohrence le texte de la Directive budgtaire en prcisant les implications de larticle 6 de la prsente Directive en termes de ressources : les "remboursements de prts et avances" ou les "produits des emprunts moyen et long terme" sont dsormais rpertoris au niveau des ressources de trsorerie (article 27).

Article 9
Lautorisation de percevoir les impts est annuelle. Le rendement des impts dont le produit est affect lEtat est valu par les lois de finances. Les taxes parafiscales perues dans un intrt conomique ou social au profit dune personne morale de droit public ou priv autre que lEtat, les collectivits locales et leurs tablissements publics administratifs, sont tablies par dcret pris sur rapport du ministre charg des finances et du ministre intress. La perception de ces taxes au-del du 31 dcembre de lanne de leur tablissement est autorise chaque anne par une loi de finances. Larticle 9 rappelle que le vote et lautorisation de percevoir limpt constituent une prrogative du Parlement et que la loi de finances doit dtailler et valuer, de faon cohrente avec larticle dquilibre, le produit attendu des impts affects lEtat. Il rappelle galement les rles respectifs de la loi et du rglement en matire de taxes. La taxe est un prlvement obligatoire effectu l'occasion d'une opration de service public mais qui ne constitue pas la contrepartie montaire de ce service. Dans ce sens les taxes, dun point de vue gnral, ne se distinguent pas juridiquement des impts : certaines taxes sont ainsi, par abus de langage en ralit des impts (ex. taxe sur la valeur ajoute (TVA)) car ne donnant lieu aucune contrepartie. Concernant le cas particulier des taxes parafiscales (ex. contribution audiovisuelle, enlvement des ordures) celles-ci sont du domaine du rglement et sont cres par dcret.

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La loi de finances doit chaque anne en autoriser la perception au mme titre que les impts.

Article 10
La rmunration des services rendus par lEtat ne peut tre tablie et perue que si elle est institue par dcret pris sur rapport du ministre charg des finances et du ministre intress. Le produit des amendes, des rmunrations pour services rendus, les revenus du domaine et des participations financires, les bnfices des entreprises publiques et le montant des produits divers sont prvus et valus par la loi de finances de lanne. La procdure de rmunration pour services rendus relve galement du domaine du rglement : un dcret en autorise la perception. Le produit des rmunrations pour services rendus et les autres types de recettes budgtaires lists larticle 10 doivent faire lobjet dune valuation en loi de finances de lanne : cette valuation sintgre dans la partie recette budgtaire du projet de loi et est prise en compte pour la dtermination de lquilibre financier.

Article 11
Les dpenses budgtaires de lEtat comprennent : (I) les dpenses ordinaires ; (II) les dpenses en capital. Les dpenses ordinaires sont constitues des : dpenses de personnel ; charges financires de la dette ; dpenses dacquisitions de biens et services ; dpenses de transfert courant ; dpenses en attnuation de recettes. Les dpenses en capital comprennent : les dpenses dinvestissements excuts par lEtat ; les dpenses de transferts en capital. Larticle 11 modifie la nomenclature budgtaire par nature qui compte dsormais sept catgories de dpenses (contre six prcdemment). Cinq catgories concernent les dpenses ordinaires : dpenses de personnel (ex. traitement, salaires, indemnits, primes, prestations familiales, cotisations patronales) ; charges financires de la dette : toutes charges relatives la dette lexception des remboursements de capital (ces dpenses tant dsormais classes dans les oprations de trsorerie) ; dpenses dacquisition de biens et services (ex. fonctionnement matriel des services administratifs) ; dpenses de transferts courants (ex. dotations aux tablissements publics, transferts aux mnages, contributions aux organisations internationales) ; dpenses en attnuation de recettes : il sagit des remboursements par lEtat des impositions prleves pour le compte de tiers (ex. collectivits locales).

Deux catgories concernent les dpenses en capital : dpenses dinvestissements excuts par lEtat (ex. contreparties) ; dpenses de transfert en capital (ex. subventions dinvestissement accordes par lEtat).

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Article 12
Les lois de finances rpartissent les crdits budgtaires quelles ouvrent entre les diffrents ministres et institutions constitutionnelles. A lintrieur des ministres, ces crdits sont dcomposs en programmes, sous rserve des dispositions de larticle 14 de la prsente Directive. Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus. Ces rsultats, mesurs notamment par des indicateurs de performance, font lobjet dvaluations rgulires et donnent lieu un rapport de performance labor en fin de gestion par les ministres et institutions constitutionnelles concerns. Un programme peut regrouper, tout ou partie des crdits dune direction, dun service, dun ensemble de directions ou de services dun mme ministre. Les crdits de chaque programme sont dcomposs selon leur nature en crdits de : (I) personnel ; (II) biens et services ; (III) investissement ; (IV) transferts. Les crdits de personnel sont assortis, par ministre, de plafonds dautorisation demplois rmunrs par lEtat. Les crdits sont spcialiss par programme. Larticle 12 procde la modification des mthodes de prsentation et de formulation des budgets : 1) les ministres et les institutions constitutionnelles dlimitent les primtres de prsentation des crdits autrefois prsents par services ou ensemble de services ; 2) les crdits sont dsormais regroups par programme, qui deviennent les units de spcialisation des crdits, et non plus par chapitres et articles comme dans la prcdente directive. Tout dabord, les ministres sont dsormais les primtres de prsentation des crdits au sein desquels sont regroups des programmes : il n'y a pas de programme interministriel. Les programmes rassemblent de faon cohrente une ou plusieurs politiques publiques au sein dun mme ministre et peuvent ce titre concerner un ou plusieurs services d'un mme ministre. Dans le cas o une politique publique est mise en uvre par plusieurs ministres (ex. laccs leau qui peut tre mise en uvre par les ministres de leau et de lassainissement (adduction deau dans les villes) ou de lagriculture (ex. hydraulique rurale)) ceux-ci la dclinent dans des programmes spcifiques. Le programme est dfini comme un regroupement de crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatifs dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme et qui relvent dun mme ministre. Les programmes traduisent une ou plusieurs politiques publiques. La cration ou la suppression de programmes est de la comptence exclusive du Gouvernement (cf. art. 59) mais elles doivent tre entrines par le Parlement dans le cadre du vote des lois de finances. Le nombre de programmes, pour un mme ministre, doit tre raisonnable. La rdaction de larticle 12 fournit ainsi les premiers lments pour dtailler la constitution des programmes : la prsentation des crdits par service ou ensemble de services21, la nouvelle directive substitue une prsentation par politiques publiques poursuivies qui sont constitues en programmes ; les politiques publiques envisages dans les programmes doivent sinscrire dans une perspective de moyen terme et donc tre relativement prennes ;

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Article 9, Directive n05/97/CM/UEMOA.

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les programmes ne peuvent relever que dun seul ministre.

Conformment aux dispositions de larticle 46 relatives aux modalits de prsentation du budget de lEtat, les crdits des programmes sont dtaills en actions et en projets. La politique publique est ainsi le concept essentiel qui permet de formuler le programme. Une politique publique est un ensemble d'actions conduites par les institutions et les administrations publiques o par le biais de financements publics afin de faire voluer une situation donne. Ladministration transforme des ressources ou moyens, par le biais des activits, en produits ou biens et services rendus. Ces produits induisent des rsultats socioconomiques, cest--dire une transformation de lenvironnement conomique et social. Cest le cas par exemple pour la politique publique en matire dducation de base : le ministre charg de lducation primaire utilise les crdits budgtaires qui lui sont allous au cours de lanne pour faire fonctionner ses services et fournir des produits (ex. btiments, contenus pdagogiques) afin de maintenir et damliorer loffre dducation de base et faire reculer lillettrisme. Dans cette dynamique, la notion de politique publique est essentielle pour la comprhension du programme en ce quelle permet de mesurer laction publique. La fixation dobjectifs, accompagns dindicateurs permettant de mesurer latteinte des buts viss, constitue la vritable raison dtre du changement de nomenclature induit par lintroduction du programme comme instrument de prsentation des crdits budgtaires. Dans ce sens, la fixation d'un objectif se prsente comme un pralable la conception dun programme : les objectifs constituent les buts stratgiques associs chaque politique publique. Lobjectif peut-tre spcifi en fonction du public cibl (usager, contribuable, citoyen) par la politique publique. On peut ainsi distinguer trois dimensions pour la dtermination des objectifs : lefficacit socio-conomique ; la qualit du service ; lefficience de la gestion. Lobjectif est mesur par un ou plusieurs indicateur(s) de rsultat(s). Lindicateur correspond une valeur, qui nest pas obligatoirement chiffre (ex. conduite dune rforme lgislative ou rglementaire), qui permet de mesurer la ralisation le plus objectivement possible. Il doit tre cohrent avec lobjectif et apporter une information utile la mesure. Il doit tre bti sur des lments vrifiables et suffisamment prennes pour ne pas ncessiter une modification du mode de calcul chaque exercice. Afin de situer laction publique dans le moyen terme, lindicateur doit rappeler la valeur atteindre pour lanne en cours (n), tre assorti dindications sur les ralisations passes (n-1, n-2), afficher une prvision pour lanne venir (n+1) et fixer une cible moyen terme. Afin dtre pertinents et utiles, les objectifs et les indicateurs doivent tre en nombre limit : dans lidal cinq objectifs au maximum par programme et deux indicateurs par objectif. Les rsultats issus des indicateurs sont agrgs au sein des rapports annuels de performance (RAP). Ceux-ci permettent de mesurer latteinte des objectifs qui ont t fixs pour chaque programme dans le document budgtaire de lanne coule. Afin de faciliter la lecture et permettre les comparaisons, il est ncessaire que la prsentation des RAP et des PAP soient homognes. Lobjectif de ces documents est de permettre au Parlement de disposer dlments relatifs la qualit de la gestion des politiques publiques en plus des informations sur lexcution financire disponible dans la loi de rglement. Ces deux documents sont, ainsi, dposs en mme temps au Parlement22 sachant que la nouvelle

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Article 50, Directive n06/2009/CM/UEMOA.

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Directive a fix un nouveau dlai pour le dpt de la loi de rglement23 (la loi de rglement de lexercice n-1 doit au plus tard tre dpose au Parlement le jour de louverture de la session budgtaire pour le PLF n+1). Les parlementaires disposent ainsi des informations concrtes sur la gestion des programmes avant de se prononcer sur les nouvelles autorisations budgtaires. Larticle 12 procde, galement, lintroduction dun nouveau concept : le plafond dautorisations demplois rmunrs par lEtat. Jusqu prsent, la loi de finances tait assez restrictive en matire de dpense de personnel24 : la loi de finances indiquait le montant limitatif pour les dpenses de personnel et autorisait les recrutements et les transformations demploi. La nouvelle Directive permet une approche plus souple des dpenses de personnel qui est un corollaire de la responsabilisation des gestionnaires. Les gestionnaires peuvent dsormais procder, dans le cadre des rgles propres la fonction publique de chaque pays, des recrutements et des transformations demplois en fonction des besoins quils identifient pour leurs secteurs ds lors quils respectent deux limites : le montant annuel de crdits allous au ministre pour les dpenses de personnel ; le respect du plafond demploi ministriel.

Cette nouvelle notion de plafond demplois est une modalit de dcompte des personnels employs par ltat quel que soit leur statut (ex. titulaire ou contractuel) ou leur grade. Au montant financier allou pour chaque programme est dsormais associ un nombre demplois que le ministre ne peut pas dpasser, quand bien mme lenveloppe de crdits destine aux dpenses de personnel ne serait pas sature (tous les crdits ne sont pas affects) au cours dun exercice. Ces plafonds sont fixs au niveau du ministre et devront tre dclins titre indicatif par programme et par catgorie demplois dans le projet de loi de finances (PLF). Le respect de ce plafond devra faire lobjet de dveloppements dans les rapports annuels de performance.

Article 13
Les responsables de programme sont nomms par ou sur proposition du ministre sectoriel dont ils relvent. Lacte de nomination prcise, le cas chant, les conditions dans lesquelles les comptences dordonnateur leur sont dlgues, ainsi que les modalits de gestion du programme, en application des articles 15, 67 et 70 de la prsente Directive. Sur la base des objectifs gnraux fixs par le ministre sectoriel, le responsable de programme dtermine les objectifs spcifiques, affecte les moyens et contrle les rsultats des services chargs de la mise en uvre du programme. Il sassure du respect des dispositifs de contrle interne et de contrle de gestion. Les modalits de mise en uvre des contrles budgtaires et comptables prvus par la prsente Directive ainsi que par la Directive portant rglement gnral sur la comptabilit publique tiennent compte tant de la qualit et de lefficacit du contrle interne que du contrle de gestion pour chaque programme. Sans prjudice de leurs missions de contrle et de vrification de la rgularit des oprations financires, les corps et institutions de contrle, ainsi que la Cour des comptes, contrlent les rsultats des programmes et en valuent lefficacit, lconomie et lefficience.

Larticle 13 de la nouvelle directive met en place un nouvel acteur dans le pilotage des crdits budgtaires et de laction de lEtat : le responsable de programme. Comme indiqu prcdemment, les programmes sont des ensembles cohrents de politiques publiques par
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Article 63, Directive n06/2009/CM/UEMOA. Article 3, Directive n05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances.

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ministre en fonction desquels sont rpartis les crdits budgtaires. Les programmes vots en loi de finances sont sous la responsabilit des ministres qui dsignent des responsables de programme pour leur mise en uvre. Les responsables de programme sont sous lautorit des ministres dont ils relvent. Les responsables de programme sont nomms parmi les cadres suprieurs. Il faut noter que la nomination dun responsable de programme ne doit pas conduire la cration dun chelon hirarchique supplmentaire. La rdaction de la directive prcise que : tous les programmes ont leur tte un responsable clairement identifi ; les responsables de programmes sont dsigns (directement ou sur proposition) par les ministres en charge du secteur dont le programme relve ; le responsable de programme a la charge de dterminer les objectifs spcifiques permettant de mettre en uvre un programme et son projet annuel de performances ; le responsable de programme nest pas automatiquement ordonnateur dlgu des crdits de son programme : lacte de nomination doit le prciser. Dans lhypothse o le responsable de programme nest pas dsign ordonnateur, lordonnateur des crdits demeure alors le ministre sectoriel ou son dlgu.

Le responsable de programme a trois missions principales : 1) lors de la phase de formulation de son budget, il labore la stratgie de son programme et fixe, en accord avec son ministre de tutelle, les objectifs et les rsultats cibles . Sur cette base et en fonction des informations relatives lvolution des dotations qui lui seront alloues et de son plafond demploi, il procde la rpartition des crdits et des emplois ; 2) lors de la phase dexcution, le responsable de programme est charg de la mise en uvre du programme. Il gre les crdits et les emplois conformment aux objectifs prsents et aux rsultats recherchs et de faon compatible, dans la dure, avec les objectifs de matrise de la dpense publique ; 3) postrieurement lexcution, le responsable de programme prpare son rapport de performance. Il est garant de l'excution du programme conformment aux objectifs fixs par le ministre. Larticle 13 largit, par ailleurs, les comptences des corps et institutions de contrle (ex. Inspection gnrale des finances) et de la Cour des comptes. Ceux-ci sont dsormais habilits contrler les rsultats des programmes et en valuer l'efficacit (valuation des rsultats obtenus par rapport aux buts fixs), l'conomie (valuation des moyens et des cots) et l'efficience (valuation de la quantit de services fournie/produite niveau de ressources inchang).

Article 14
Les crdits budgtaires non rpartis en programmes sont rpartis en dotations. Chaque dotation regroupe un ensemble de crdits globaliss destins couvrir des dpenses spcifiques auxquelles ne peuvent tre directement associs des objectifs de politiques publiques ou des critres de performance. Font lobjet de dotations : (I) les crdits destins aux pouvoirs publics pour chacune des institutions constitutionnelles. Les crdits de la dotation de chaque institution constitutionnelle couvrent les dpenses de personnel, de biens et services, de transfert et dinvestissement directement ncessaires lexercice de ses fonctions constitutionnelles ; (II) les crdits globaux pour des dpenses accidentelles et imprvisibles ; (III) les crdits destins couvrir les dfauts de remboursement ou appels en

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garantie intervenus sur les comptes davances, de prts, davals et de garanties ; (IV) les charges financires de la dette de lEtat. Larticle 14 dfinit la dotation comme la mthode de prsentation de crdits spcifiques qui font lobjet dune numration limitative. Il existe ainsi quatre catgories de crdits qui peuvent tre constitus en dotation : 1) les crdits dits de pouvoirs publics relatifs aux institutions constitutionnelles (ex. Assemble nationale, Cour constitutionnelle, Prsidence de la rpublique) qui, en raison des rgles tenant la sparation des pouvoirs, doivent recevoir un traitement particulier en matire budgtaire. Les crdits des dotations de pouvoirs publics doivent tre prsents par nature (personnel, fonctionnement, investissement) ; 2) les crdits globaux pour dpenses accidentelles ou imprvisibles : crdits non spcialiss dbloqus en cas daccident (ex. catastrophe naturelle) et rpartis alors par dcret sur les programme des ministres concerns (cf. article 22) ; 3) les crdits destins couvrir les dfauts de remboursement ou appel en garantie intervenus sur les comptes davances, de prts, davals ou de garantie : provisions pour des actions ayant entrain le recours la garantie de l'Etat pour pouvoir tre conduites ; 4) les charges financires de la dette de ltat : toutes charges relatives la dette lexception des remboursements de capital (ces dpenses tant dsormais classes dans les oprations de trsorerie). Contrairement aux programmes, les dotations ne sont pas assorties dobjectifs et dindicateurs de rsultat du fait de leur nature globalise ou spcifique. De fait, les dotations constituent une catgorie part de dpenses. A lexception notable des dotations pour dpenses accidentelles, les crdits des dotations ne peuvent venir abonder ceux des programmes. Les rgles de transfert et de virement25 ne leurs sont pas applicables. Si larticle 12 fait obligation aux budgets des ministres dtre prsents en programmes, la Directive introduit une nuance larticle 14 pour indiquer que sont constitus en dotation les budgets des institutions constitutionnelles qui ne peuvent pas faire lobjet dun contrle de performance, soit que ce contrle nest pas matriellement possible, soit quil nest constitutionnellement pas ralisable (ex. quel contrle oprer sur la performance de lAssemble nationale ?). Aussi, les dispositions de larticle 14 sont interprter de faon souple en ce quelles ouvrent une possibilit de droger aux dispositions de larticle 12 mais ne constituent pas une obligation : aucune disposition de larticle 14 ninterdit aux budgets des institutions constitutionnelles dtre prsents par programmes. Il appartient donc chaque Etat de prciser lapplication de larticle 14 dans son cas propre et dans la mesure o la prsentation dun budget sous forme de dotations ne doit pas remettre en cause la ncessaire transparence budgtaire dans la prsentation des budgets publics tel quil ressort des dispositions de la Directive portant code de transparence26.

Article 15
Les crdits rpartis en programme ou en dotation et dcomposs par nature conformment aux dispositions des articles 12 et 14 de la prsente Directive constituent des plafonds de
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Article 21, Directive n06/2009/CM/UEMOA. Directive n01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA.

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dpense qui simposent dans lexcution de la loi de finances aux ordonnateurs de crdits ainsi quaux comptables. Toutefois, lintrieur dun mme programme, les ordonnateurs peuvent, en cours dexcution, modifier la nature des crdits pour les utiliser, sils sont libres demploi dans les cas ci-aprs : (i) des crdits de personnel, pour majorer les crdits de biens et services, de transfert ou dinvestissement ; (ii) des crdits de biens et services et de transfert, pour majorer les crdits dinvestissement. Ces modifications sont dcides par arrt du ministre concern. Il en informe le ministre charg des finances.

Le texte de la nouvelle directive fait du programme lunit de spcialisation des crdits et les crdits des programmes ou des dotations constituent des plafonds de dpenses qui simposent dans lexcution. Les crdits des programmes et dotations sont ainsi la limite suprieure au-del de laquelle aucune dpense ne peut plus tre engage. Toutefois, au sein des programmes, les crdits sont susceptibles de modifications de faon encadre. A lintrieur dun mme programme les crdits sont redployables sur dcision de lordonnateur. Les crdits sont fongibles c'est--dire que leur affectation, dans le cadre dun programme, nest pas prdtermine de manire rigide mais simplement prvisionnelle, voire indicative. La fongibilit laisse donc la facult de dfinir, sous certaines limites, lobjet et la nature des dpenses dans le cadre du programme pour en optimiser la mise en uvre. Le plafond de l'autorisation de dpense donne par le Parlement s'entend ainsi pour un programme en entier. Lordonnateur a autorit pour l'affectation des crdits vots l'intrieur de cette enveloppe globale : il est libre de les redployer par nature dans le respect de certaines contraintes. Ces contraintes sont prcises dans la rdaction de larticle 15 : les crdits de personnels peuvent abonder les crdits de biens et services, de transfert et dinvestissement ; les crdits de biens et services ainsi que les crdits de transfert peuvent abonder les crdits dinvestissement.

Ainsi, dans un programme, les crdits prvisionnels destins aux dpenses de personnel ne peuvent tre majors par d'autres crdits, mais peuvent en sens inverse abonder d'autres titres : la fongibilit des dpenses de personnel ainsi que celles des dpenses de fonctionnement sont donc asymtriques. Les dpenses de personnels et, dans une moindre mesure, les dpenses de fonctionnement (biens et services et transferts) deviennent les variables dajustement pour le pilotage de lexcution du programme au profit des dpenses dinvestissement. Les crdits destins aux dpenses dinvestissement sont, de par la rdaction retenue pour larticle 15, intangibles : lordonnateur ne peut pas diminuer les dpenses dinvestissement de son programme au profit des autres postes de dpenses. Les modifications interviennent par voie d'arrt du ministre sectoriel qui en informe le ministre des finances. Lintroduction des autorisations dengagement (AE) (article 17) et le fait que seuls certains crdits (dpenses en capital) bnficient dAE ont des implications sur lexercice de la fongibilit asymtrique. Cette approche limite, en effet, lexercice de la fongibilit asymtrique : lexercice de la fongibilit dune dpense de personnel au profit dune dpense dinvestissement ne pourra, de fait, porter que sur les CP (les dpenses de personnel ne sont, par exemple, pas assorties dAE). Pour que les CP ainsi transfrs en investissement soient utilisables (rgle de lengagement pralable) ceci implique : soit quil existe en investissement des AE disponibles sur le projet dinvestissement mais pour lesquelles il est identifi un dficit de CP (ex. le montant de la tranche annuelle verser lentreprise est majore en cours danne et le ministre utilise alors la fongibilit asymtrique pour faire face ce dcalage ponctuel qui ne change pas lquilibre gnral du projet dinvestissement) ;

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soit quil existe un besoin de CP pour une opration dinvestissement dj engage (ex. le projet dinvestissement a t engag lanne prcdente mais la loi de finances na pas accord de CP pour la tranche annuelle ou a accord un montant insuffisant).

Dans les mmes conditions que les CP, les AE sont susceptibles de donner lieu des ouvertures en LFR ou en dcret davance. Les mouvements rglementaires et les reports leurs sont applicables dans les conditions fixes par, respectivement, les articles 21 et 24 de la prsente Directive.

Article 16
Le budget gnral de lEtat, les budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor sont prsents selon les classifications administratives, par programme, fonctionnelle et conomique. La nomenclature budgtaire est construite dans le respect des articles 8, 11, 12, 14 et 15 de la prsente Directive.

Les dispositions de larticle 16 sarticulent avec celles de la Directive n08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire de lEtat au sein de lUEMOA. Le budget et ses annexes doivent permettre de prsenter les crdits selon les classifications suivantes : classification administrative : le critre de classement rside dans le ministre et le service appel traiter l'opration en fonction de l'organisation des services et des ministres (ex. police, justice, travaux publics) ; classification par programme (norme de prsentation du budget dsormais, cf. article 12) ; classification fonctionnelle (prsentation des dpenses en fonction de groupes de tches ralises par l'Etat selon une nomenclature internationale (Classification of the Fonctions of Government (COFOG)) (ex. Services gnraux des administrations publiques, Dfense nationale) ; classification conomique : permet de classer les recettes et les dpenses de l'Etat d'aprs leur nature conomique et suivant un plan ax sur la comptabilit nationale. Elle a pour objet de dgager la nature conomique de l'activit de l'Etat et de mettre ainsi en vidence l'influence des transactions de l'Etat sur l'conomie nationale.

Article 17
Les crdits ouverts par les lois de finances sont constitus : (i) de crdits de paiement, pour les dpenses de personnel, les acquisitions de biens et services et les dpenses de transfert ; (ii) dautorisations dengagement et de crdits de paiement, pour les dpenses dinvestissement et les contrats de partenariats publics-privs. Larticle 17 procde la suppression des autorisations de programme (AP) remplaces par les autorisations d'engagement (AE). A la diffrence des AP, qui demeuraient valables dun exercice budgtaire lautre pendant une priode maximale de six ans, les autorisations dengagement (AE) sont annuelles et sont annules la fin de lexercice budgtaire si elles nont pas t consommes, sauf procdure de report (article 24). Larticle 17 tend, galement, lutilisation des crdits de paiement (CP) : ils ne concernent plus uniquement les oprations en capital mais tous les titres.

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Les autorisations dengagement correspondent lengagement juridique de la dpense. En effet, dans la chaine de la dpense, en pralable la consommation effective des crdits (le paiement), lordonnateur procde la phase dengagement. Au cours de cette phase, o lordonnateur ralise la premire tape des actions qui mneront au paiement effectif de la prestation, les AE sont entirement consommes ds lorigine de la dpense, lors de la signature de lacte qui engage juridiquement ltat. Les autorisations d'engagement (AE) sont associes aux crdits de paiement uniquement pour les dpenses d'investissement et les contrats de partenariats publics-privs (PPP) : une distinction est ainsi opre entre les dpenses dont le cadre d'excution est annuel et pour lesquelles il n'y a que des CP inscrits au budget et les dpenses qui s'excutent dans un cadre pluriannuel pour lesquelles on associe aux CP des AE reprsentant les montants thoriques ncessaires pour la conduite de l'opration d'investissement sur plusieurs annes. Dans le cas d'un investissement qui s'excuterait sur une anne le montant dAE correspond au montant de CP (AE=CP). Lorsque lon compare les dispositions du prsent article la typologie des dpenses budgtaires de larticle 11 il apparait que : dpenses de personnel : pas dAE ; charges financires de la dette : pas dAE ; dpenses dacquisition de biens et services : pas dAE ; dpenses de transferts courants : pas dAE ; dpenses en attnuation de recettes : pas dAE ; dpenses dinvestissements excuts par lEtat : prsence dAE ; dpenses de transfert en capital : prsence dAE.

Cette prsentation reprend, ainsi, la distinction de larticle 17 entre dpenses qui sexcutent dans un cadre annuel (dpenses ordinaires) et celles qui sexcutent dans un cadre pluriannuel (dpenses en capital). L'valuation du montant d'AE ncessaire est stratgique pour le pilotage de la dpense : la phase dengagement et de consommation des AE devant obligatoirement prcder la phase de paiement et de consommation des CP, ceux-ci ne sont pas utilisables et deviennent donc sans objet sans AE correspondantes. Des dveloppements techniques sont consacrs aux AE et CP dans lannexe n1 au prsent guide mthodologique.

Article 18
Les autorisations dengagement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre juridiquement engages au cours de lexercice pour la ralisation des investissements prvus par la loi de finances. Pour une opration dinvestissement directement excute par lEtat, lautorisation dengagement couvre une tranche constituant une unit individualise formant un ensemble cohrent et de nature tre mise en service sans adjonction. Pour les contrats de partenariats publics-privs, par lesquels lEtat confie un tiers le financement, la ralisation, la maintenance ou lexploitation doprations dinvestissements dintrt public, les autorisations dengagement couvrent, ds lanne o les contrats sont conclus, la totalit de lengagement juridique. Larticle 18 prcise les modalits de formulation des AE au sein du budget. En effet, le caractre pluriannuel de lengagement (une fois engage, la dpense est rpercute dune

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anne sur lautre sans ncessit dautre procdure dengagement) ncessite de prciser le cadre de mise en uvre et les modalits de dcomptes. La Directive relative aux lois de finances opre une distinction en fonction de lobjet de lengagement. Sil sagit : dun partenariat public-priv (PPP) : les autorisations d'engagement (AE) votes doivent couvrir l'intgralit de l'engagement juridique : la loi de finance de lanne comprendra en AE le montant global de lopration et en CP uniquement la tranche annuelle le cas chant. Les lois de finances ultrieures ne comprendront que les CP rsultants du reste payer jusqu extinction de la crance et de lopration, selon les termes des conventions signes entre lEtat ou dautres organismes publics (ex. tablissement publics) et leur(s) partenaire(s) priv(s) ; dun investissement directement ralis par lEtat : le Gouvernement a la possibilit de sparer lopration en tranches cohrentes (ex. marchs publics bon de commande ou tranches) et dinscrire en loi de finances uniquement les besoins en AE de couverture des tranches, selon le rythme quil dtermine.

Article 19
Les crdits de paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes au cours de lexercice. Le montant des crdits de paiement (CP) accord par la loi de finances de lanne constitue le plafond des ordonnancements et/ou des paiements. Cette rgle est cependant relativiser aux regards des dispositions des articles : article 20 : dpenses en anticipation, crdits valuatifs pour les charges financires ; article 23 : procdure de dcret davance. article 24 : procdure de report de crdits ;

Egalement, en cours danne, le gouvernement la possibilit de dposer une loi de finances rectificative au Parlement pour modifier les plafonds de dpense.

Article 20
Toutes les autorisations dengagement et tous les crdits de paiement ainsi que les plafonds dautorisation demplois rmunrs par lEtat sont limitatifs. Sauf dispositions spciales dune loi de finances prvoyant un engagement par anticipation sur les crdits de lanne suivante, les dpenses sur crdits limitatifs ne peuvent tre engages et ordonnances que dans la limite des crdits ouverts. Par exception aux dispositions de lalina 1er du prsent article, les crdits relatifs aux charges financires de lEtat sont valuatifs. Ces crdits valuatifs simputent, au besoin, au-del de la dotation qui les concerne. Alors que la rdaction de lancienne Directive prvoyait un ensemble de crdits valuatifs (en autorisations de programme (AP) et en crdits de paiement (CP) lists en annexe de la loi de finances27 (ex. tat H), la nouvelle Directive pose comme principe gnral que tous les crdits de la loi de finances (AE/CP) ainsi que les plafonds demplois sont limitatifs avec une seule exception : les crdits inscrits dans la dotation relative aux charges
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Article 11, Directive n 05/97/CM/UEMOA.

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financires (intrts de la dette) sont valuatifs et peuvent tre excuts en dpassement du montant ouvert en loi de finances et inscrit dans la dotation correspondante. Larticle 20 dispose galement que tous les plafonds demplois ouverts en loi de finances de lanne sont limitatifs : ceux-ci ne sont concerns ni par la procdure de report, ni par les virements ou transferts, ni par la procdure de dcret davance qui ne concernent que les crdits budgtaires (AE/CP). La modification des plafonds demplois ouverts en loi de finances de lanne ne peut donc intervenir qu travers le vote dune loi de finances rectificative.

Article 21
Des transferts et des virements de crdits peuvent, en cours dexercice, modifier la rpartition des crdits budgtaires entre programmes. Les transferts de crdits modifient la rpartition des crdits budgtaires entre programmes de ministres distincts. Ils sont autoriss par dcret pris en Conseil des Ministres sur rapport conjoint du ministre charg des finances et des ministres concerns. Les virements de crdits modifient la rpartition des crdits budgtaires entre programmes dun mme ministre. Sils ne changent pas la nature de la dpense selon les catgories dfinies lalina 7 de larticle 12 de la prsente Directive, ils sont pris par arrt interministriel du ministre intress et du ministre charg des finances. Dans le cas contraire, ils sont autoriss par dcret sur rapport conjoint du ministre charg des finances et du ministre concern. Le montant annuel cumul des virements et transferts affectant un programme ne peut dpasser dix pour cent (10%) des crdits vots de ce programme. A lexception des crdits globaux pour des dpenses accidentelles et imprvisibles, aucun transfert ni virement ne peut tre opr dune dotation vers un programme. Conformment aux dispositions de larticle 12 de la prsente Directive, les crdits budgtaires sont spcialiss par programmes et par ministres. Nanmoins, afin de permettre au Gouvernement de faire face aux alas de la gestion annuelle et lui autoriser une certaine marge de manuvre des mouvements de crdits entre programmes peuvent modifier en cours d'exercice la rpartition initiale. Ces mouvements sont constitus des transferts et des virements de crdits. Les transferts de crdits modifient les plafonds de crdits entre ministres. Les virements de crdits quant eux soprent entre les programmes dun mme ministre. Larticle 21 instaure une limite lutilisation de ces mouvements : le montant cumul des mouvements (virements et transfert de crdits) ne peut pas excder 10% des crdits des programmes concerns : lassiette des 10% ninclut que les crdits ouverts en loi de finances initiale ou loi de finances rectificative et ne comprend donc pas les crdits reports. Cette limite doit tre interprte comme concernant aussi bien le programme dorigine des mouvements que le programme de destination (si lun des deux programmes a dj satur sa limite de 10%, le mouvement ne pourra tre ralis). Les mouvements rglementaires de larticle 21 ne concernent pas les emplois : les transferts ou virements demplois entre programmes et ministres ne sont pas autoriss (cf. art. 20). Il faut noter que le terme de crdits de larticle 21 doit sinterprter comme concernant aussi bien les crdits de paiement (CP) que les autorisations dengagement (AE). En effet, dans le cas o le mouvement ne modifie pas la nature de la dpense (crdits dinvestissement) le transfert des seuls crdits de paiement sans les autorisations dengagement associes empchera le service destinataire du mouvement de consommer les crdits transfrs : dans la rforme, la consommation des AE correspondantes est le pralable impratif la consommation des CP pour les dpenses dinvestissement.

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Enfin, larticle 21 prcise les rapports entre les dotations et les programmes : l'exception de la dotation concernant les dpenses accidentelles dont les crdits ne peuvent tre excuts partir de cette dotation elle-mme et doivent imprativement tre rattachs un programme du ministre qui se chargera de leur mise en uvre (article 22), les mouvements des dotations vers les programmes sont interdits : les dotations ne sont donc pas concernes par les procdures de virement ou de transfert de crdits.

Article 22
La rpartition par programme des crdits globaux pour des dpenses accidentelles et imprvisibles se fait par dcret. Aucune dpense ne peut tre directement impute sur ces crdits globaux avant cette rpartition. L'excution des crdits de la dotation pour dpenses accidentelles et imprvisibles se fait travers les programmes. Les crdits de cette dotation ne peuvent pas tre engags, ordonnancs ou pays partir de la dotation elle-mme. Un dcret doit en affecter les crdits un ou plusieurs programmes dont le ministre correspondant se chargera de la mise en uvre et de lexcution.

Article 23
En cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcret davances pris en Conseil des Ministres. Le Parlement en est immdiatement inform et un projet de loi de finances portant ratification de ces crdits est dpos ds louverture de la plus prochaine session du Parlement. Le dcret davance est une procdure permettant au Gouvernement de majorer les crdits limitatifs et d'en ouvrir de nouveaux sans demander l'autorisation du Parlement, qui est nanmoins inform et devra tout de mme ratifier le dcret, a posteriori, dans les meilleurs dlais. Alors que lancien texte de la Directive28 distinguait les cas d urgence et les cas d urgence et de ncessit imprieuse , la nouvelle Directive ne retient plus dans son article 23 que la seconde notion. Elle supprime par ce fait la gradation des possibilits de recours au dcret davance et lobligation de prserver lquilibre financier de la loi de finances de lanne. La procdure des dcrets d'avance doit permettre de faire face des situations exceptionnelles qui mriteront nanmoins dtre prcises dans la pratique.

Article 24
Sous rserve des dispositions concernant les autorisations dengagement, les crdits ouverts et les plafonds des autorisations demplois fixs au titre dune anne ne crent aucun droit au titre des annes suivantes. Les autorisations dengagement, au sens de larticle 18 de la prsente Directive disponibles sur un programme la fin de lanne peuvent tre reportes sur le mme programme par dcret pris en conseil des ministres, majorant due concurrence les crdits de lanne suivante. Les crdits de paiement ne peuvent tre reports. Par exception, les crdits de paiement relatifs aux dpenses dinvestissement disponibles sur un programme la fin de lanne peuvent tre reports sur le mme programme dans la mesure o les reports de crdits retenus ne dgradent pas lquilibre
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Art. 12, Directive n 05/97/CM/UEMOA.

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budgtaire tel que dfini larticle 45 de la prsente Directive. Les reports seffectuent par dcret pris en conseil des ministres, en majoration des crdits de paiement pour les investissements de lanne suivante, sous rserve de la disponibilit des financements correspondants. Ce dcret, qui ne peut tre pris quaprs clture des comptes de lexercice prcdent, est conscutif un rapport du ministre charg des finances. Ce rapport value et justifie les ressources permettant de couvrir le financement des reports, sans dgradation du solde du budget autoris de lanne en cours. Larticle 24 organise la procdure annuelle de report de crdits. Amnagement la rgle dannualit budgtaire (les crdits sexcutent dans un cadre annuel et ne crent pas de droits pour les annes suivantes), le report de crdits consiste ajouter un crdit non consomm en fin d'anne au budget de l'anne suivante. Elle permet dviter lannulation des crdits non consomms quand les projets nont pas pu tre excuts mais ne sont pas pour autant remise en cause. La procdure de reports seffectue par dcret pris en conseil des ministres. Concernant les autorisations dengagement, le report nest pas automatique mais autoris par dcret en conseil des ministres. Les AE dun programme ne sont reportables que sur le mme programme dune anne sur lautre : les reports croiss entre programme sont ainsi interdits afin de prserver lobjet de la dpense et responsabiliser le gestionnaire. Concernant les crdits de paiement, seuls les crdits des dpenses dinvestissement peuvent tre reports dans la mesure o le montant report ne dgrade pas l'quilibre budgtaire de la loi de finances en cours : le report des crdits de paiement disponibles en fin d'exercice est autoris si leur financement est possible par l'identification de nouvelles ressources ou marges de manuvre budgtaire. Cette rdaction limite fortement en pratique lexercice du report de CP. Larticle 24 prcise que le dcret de reports ne peut tre pris quaprs la clture dfinitive des comptes de lexercice n-1. Il est obligatoirement accompagn dun rapport justifiant en ressources et/ou en dpenses la prservation de lquilibre budgtaire dtermin par larticle dquilibre de la loi de finances de lanne. Des dveloppements techniques sont consacrs aux reports de crdits dans lannexe n1 au prsent guide mthodologique.

Article 25
Des crdits budgtaires peuvent tre annuls, par arrt du ministre charg des finances, aprs information du ministre sectoriel, lorsquils sont devenus sans objet ou dans le cadre de la mise en uvre du pouvoir de rgulation budgtaire dfini larticle 67 de la prsente Directive. Larticle 25 encadre la procdure dannulation de crdits qui consiste en la suppression, en cours d'anne, d'un crdit ouvert par la loi de finances. Cette comptence est du ressort du ministre des finances qui lexerce par le biais darrts. Elle ne peut tre exerce que dans deux cas : 1) soit, le crdit est devenu sans objet, c'est--dire que lvnement gnrateur de la dpense na pas eu lieu ou pour un montant infrieur aux prvisions (ex. annulation dun concours de la fonction publique) ; 2) soit, lannulation intervient dans le cadre du pouvoir de rgulation du ministre des finances de larticle 67 (annulation de crdits pour prvenir la dgradation de lquilibre budgtaire et financier de la loi de finances).

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Article 26
Les arrts et dcrets relatifs aux mouvements de crdits prvus aux articles 21 25 de la prsente Directive sont transmis, ds leur signature, au Parlement et la Cour des comptes. La ratification de ces mouvements est demande au Parlement dans la plus prochaine loi de finances relative lexercice concern. La Directive rend obligatoire la communication au Parlement et la Cour des comptes des modifications apportes par l'excutif la loi de finances et qui concernent : les transferts et les virements de crdits ; les dcrets de rpartition des crdits globaux de la dotation pour dpenses accidentelles et imprvisibles ; les dcrets davances ; le dcret annuel de report ; les arrts dannulation de crdits.

Cette communication seffectue ds signature des actes rglementaires. Les dispositions de larticle 26 vont dans le sens dun accroissement de linformation dont disposent les parlementaires et du renforcement des moyens de contrle de laction du Gouvernement en les impliquant plus troitement dans les vnements de gestion annuelle. En effet, lexception des dcrets davance, lancien texte de la Directive ne prvoyait pas de communication spcifique aux Parlementaires pour les actes de gestion modifiant la loi de finances de lanne. Grce la procdure de ratification de ces diffrents mouvements et la communication, par ailleurs, dun rapport trimestriel sur lexcution du budget (cf. art. 74), les Parlementaires sont dsormais en mesure de suivre et de contrler effectivement, lexcution des recettes et des dpenses ainsi que les vnements financiers intervenus en gestion.

Article 27
Les ressources de trsorerie de lEtat comprennent : (i) les produits provenant de la cession des actifs ; (ii) les produits des emprunts court, moyen et long termes ; (iii) les dpts sur les comptes des correspondants ; (iv) les remboursements de prts et avances. Ces ressources de trsorerie sont values et, sagissant des emprunts moyen et long termes, autorises par une loi de finances. La variation nette de lencours des emprunts moyen et long termes qui peuvent tre mis est plafonne annuellement par une loi de finances. Sauf disposition expresse dune loi de finances, les titres demprunts publics mis par lEtat sont libells en monnaie nationale ; ils ne peuvent prvoir dexonration fiscale et ne peuvent tre utiliss comme moyen de paiement dune dpense publique. Larticle 27 dtermine la liste des ressources de trsorerie de lEtat. Il complte l'article 6 qui opre la distinction entre recettes budgtaires (cf. art. 8) et ressources de trsorerie. Sont considrs comme ressources de trsorerie : les produits de cession dactifs (ex. vente de participation de lEtat dans les entreprises publiques) ; les produits des emprunts (ex. intrts et arrrages perus) ; les dpts sur les comptes des correspondants (collectivits territoriales, les tablissements publics et les entreprises qui, par obligation lgislative ou par commodit, disposent dun compte auprs dun comptable public) ; les remboursements de prts et avances.

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Ces ressources font lobjet dune valuation en loi de finances (plan de trsorerie prvisionnel mensualis annex la loi de finances article 46). Larticle 27 prcise, galement, les modalits pratiques de recours lemprunt : les emprunts moyen et long termes sont autoriss par la loi de finances de lanne (ils sont prsents en annexes de la loi de finances article 46) qui plafonne annuellement la variation nette de lencours (montant total des crdits souscrits par un emprunteur) et dtermine ainsi le rythme de remboursement et de souscription de nouveaux emprunts ; les missions demprunts sont obligatoirement effectues en monnaie nationale.

Article 28
Les charges de trsorerie de lEtat comprennent : (i) le remboursement des produits des emprunts court, moyen et long termes ; (ii) les retraits sur les comptes des correspondants ; (iii) les prts et avances. Ces charges de trsorerie sont values par une loi de finances. Les remboursements demprunts sont excuts conformment au contrat dmission. Les oprations de dpt sont faites dans les conditions prvues par les rgles de comptabilit publique. Larticle 28 dtaille les charges de trsorerie de lEtat en cohrence avec la distinction opre par larticle 6 entre dpenses budgtaires et charges de trsorerie. Ces dernires sont composes : du remboursement des produits des emprunts (remboursements des emprunts et des dettes assimiles arrivs chance) ; des retraits sur les comptes des correspondants du Trsor public (ex. collectivits locales, tablissements publics) ; des prts et avances.

Les charges de trsorerie font lobjet dune valuation en loi de finance (plan de trsorerie annex la loi de finances de lanne article 46).

Article 29
Sauf drogation accorde par dcret, les organismes publics autres que lEtat sont tenus de dposer toutes leurs disponibilits au Trsor public. Le Trsor public est tenu dassurer la liquidit de ces dpts dans les conditions dfinies au moment du dpt. Larticle 29 pose le principe de lobligation de dpt des disponibilits des organismes publics auprs du Trsor public. Ces organismes sont les collectivits locales, les tablissements publics caractre administratif et les organismes de protection sociale (cf. art. 55). La Directive prvoit que les drogations ce principe constituent lexception et quelles sont expressment autorises par dcret. Les organismes viss par larticle 29 forment un ensemble dnomm couramment correspondants du Trsor . La contrepartie de lobligation de dpt est que le Trsor public est tenu dassurer la liquidit des sommes dposes et sengage, donc, fournir les moyens de paiement lorsque les correspondants le rclament. La Directive renvoie aux lgislations nationales le soin de dterminer les conditions de cette liquidit.

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Article 30
Les prvisions de ressources et de charges de lEtat doivent tre sincres. Elles doivent tre effectues avec ralisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment o le projet de loi de finances est tabli. Aux cts des principes budgtaires classiques (annualit, spcialit, unit, universalit), la nouvelle Directive introduit dans son article 30 le principe de sincrit budgtaire. Ce principe est complt par la notion, larticle 72, du principe de sincrit comptable. Ces deux notions ne doivent pas tre confondues, leurs applications et consquences concrtes tant substantiellement diffrentes. Le principe de sincrit peut tre dfini comme lobligation de prsenter des comptes ou un budget refltant une image sincre et fidle de la situation et des perspectives conomiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le gouvernement au moment de leur laboration. Le principe de sincrit interdit de sousestimer les charges ou de surestimer les ressources prsentes dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des lments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires sattachent ce principe : linclusion effective de lensemble des ressources et des charges (en ce sens, le principe de sincrit rejoint les obligations dcoulant du principe duniversalit29) au sein du budget ou des comptes de lEtat ainsi que la cohrence des informations fournies. En ce qui concerne la sincrit budgtaire, il sagit dun principe relatif, les modalits dexercice dun contrle de la sincrit budgtaire tant relativement malaises dfinir. Tout dabord, l'obligation de prsenter l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat de faon sincre sapprcie, en effet, en fonction des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler. Ensuite, les budgets publics ont essentiellement un caractre de prvision et saccompagnent obligatoirement dalas, les prvisions ne pouvant jamais tre parfaitement exactes. Enfin, lexercice de ce contrle revient aux parlementaires loccasion de la discussion et du vote de la loi de finances, lautorit charge, le cas chant, du contrle de constitutionalit des lois et, ex post, la Cour des comptes dans la mesure o celle-ci doit se prononcer sur la loi de rglement. Ainsi, la sincrit budgtaire apparatrait plutt comme une obligation de moyens : les autorits charges de la formulation et de la prsentation du budget doivent garantir une information fiable et complte et ne pas manifestement dissimuler des informations financires, survaluer les recettes ou sous-estimer les dpenses. Elles doivent, en outre, prsenter des documents cohrents : par exemple les projections macro-conomiques ne doivent pas tre diffrentes entre le projet de loi de finances et le Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP). De mme, les projections de dpenses entre le budget et les Documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) doivent tre identiques. A titre dexemple, une prvision de revenus manifestement plus leve dune anne sur lautre alors que la conjoncture conomique se dgrade ou encore une rduction trs significative des dpenses inluctables ou faible flexibilit (i.e. dpenses de personnel) sont autant dlments qui devraient logiquement alerter le Parlement sur la sincrit du budget qui lui est prsent.

Le respect du principe duniversalit impose de rassembler au sein dun document unique lensemble des informations relatives aux recettes et aux dpenses sans contraction (toute les recettes et toutes les dpenses sont inscrite sans compensation entre elles) ni affectation (toutes les recettes financent toutes les dpenses).

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Article 31
Sous rserve des dispositions concernant les budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor, les recettes et les dpenses budgtaires de lEtat sont retraces, sous forme de recettes et de dpenses, dans le budget gnral. Larticle 31 dfinit la notion de budget gnral. Celui-ci est le document qui retrace toutes les recettes budgtaires (article 8) et toutes les dpenses de ltat (article 11), lexception des recettes affectes par la loi aux budgets annexes et aux comptes spciaux.

Article 32
Il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses. Lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses, toutes les dpenses et toutes les recettes sont imputes au budget gnral. Larticle 32 raffirme le principe duniversalit budgtaire. Rgle fondamentale du droit budgtaire, l'universalit implique le rassemblement dans un mme document de l'ensemble des recettes brutes sur lequel doit s'imputer l'ensemble des dpenses brutes. Ce principe se matrialise en deux composantes : 1) les recettes et les dpenses sont inscrites au budget pour leur montant brut, sans compensation ni contraction afin dassurer la sincrit des cots affichs (ex. les services des impts nont pas le droit de dduire les charges de fonctionnement du service des sommes recouvres) ; 2) des recettes ne peuvent tre affectes des dpenses particulires. Quelques drogations sont nanmoins permises et vises dans la prsente Directive : la procdure de fonds de concours (article 33) ; la procdure de rtablissement de crdits (article 33) ; les budgets annexes (articles 34 et 35) ; les comptes spciaux du Trsor (articles 36 et suivants).

Article 33
Par drogation aux dispositions de larticle 32 de la prsente Directive, des procdures particulires peuvent permettre dassurer une affectation au sein du budget gnral. Ces procdures sont la procdure du fonds de concours et la procdure de rtablissement de crdits. Les fonds de concours sont constitus par : - des contributions volontaires verses par des personnes morales ou physiques, et notamment par les bailleurs de fonds, pour concourir avec ceux de lEtat des dpenses dintrt public ; - des legs et des donations attribus lEtat. Les fonds de concours sont ports en recettes au budget gnral et un crdit supplmentaire de mme montant est ouvert sur le programme concern par arrt du ministre charg des finances. Lemploi des fonds de concours doit tre conforme lintention de la partie versante ou du donateur. Les rtablissements de crdits sont constitus par : - les recettes provenant de la restitution au Trsor public de sommes payes indment ou titre provisoire sur crdits budgtaires ;

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- les recettes provenant de cessions ayant donn lieu un paiement sur crdits budgtaires. Larticle 33 organise une partie des drogations au principe duniversalit budgtaire vis larticle 32 travers : (1) la procdure des fonds de concours et (2) la procdure des rtablissements de crdits. Les fonds de concours sont des sommes verses par des personnes physiques ou morales et qui contribuent entirement ou en partie des dpenses dintrt public. Ils peuvent tre constitus de dons ou de legs et, dans les pays en dveloppement, des contributions des bailleurs de fonds (partenaires techniques et financiers). Dans ce dernier cas, il faut noter que le texte de la Directive ne mentionne plus la notion de convention mais parle de contributions volontaires. Lutilisation des sommes des fonds de concours est subordonne au respect de lintention de la partie versante : les recettes provenant des fonds de concours ne servent pas payer indiffremment toutes les dpenses mais sont, au contraire, affectes une dpense cible pralablement par le donateur. Les fonds de concours constituent des recettes du budget gnral et doivent tre dtaills et identifis dans les documents budgtaires, particulirement ceux prsentant les prvisions de dpenses des ministres sectoriels. La loi de finances value le montant des fonds de concours pour lanne laquelle elle se rfre mais cest le ministre des finances qui ouvre les crdits correspondants sur les programmes et les dotations par voie darrt. La procdure de rtablissement de crdits correspond la reconstitution budgtaire de crdits consomms : annulation dune dpense dj effectue. La recette du remboursement nest pas verse au budget gnral sans affectation mais revient directement au service lorigine de la dpense. La Directive prvoit deux cas pour le rtablissement de crdits : la restitution par des tiers de sommes payes indment ou titre provisoire (ex. erreur des services de lEtat en faveur dun contribuable donnant lieu restitution des sommes indment verses) ; les cessions ayant donn lieu paiement sur crdits budgtaires (ex. remboursement entre services de lEtat).

Article 34
Les oprations financires des services de lEtat que la loi na pas dots de la personnalit morale et dont lactivit tend essentiellement produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent faire lobjet de budgets annexes. La cration dun budget annexe et sa suppression ainsi que laffectation dune recette celui-ci sont dcides par une loi de finances. Un budget annexe constitue un programme au sens de larticle 12 de la prsente Directive. Chaque budget annexe est rattach un ministre. Larticle 34 dfinit les rgles de constitution et de cration/suppression de la drogation au principe duniversalit de larticle 32 appele : budget annexe. Les budgets annexes constituent une procdure didentification budgtaire dune activit de lEtat dont les services nont pas t constitus en tablissement public (ex. aviation civile). Ils sont constitus en programme au sens de larticle 12 et des objectifs et des indicateurs de rsultats leurs sont donc associs. De mme, un responsable de programme est dsign pour le pilotage de la performance des budgets annexes dans les conditions de larticle 13. Au mme titre que les programmes, les budgets annexes sont rattachs un ministre sectoriel. Ils constituent cependant un document indpendant du ministre de rattachement pour la production du document vise larticle 53 : chaque budget annexe donne lieu la rdaction dun DPPD.

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Conformment aux dispositions de larticle 59 de la prsente Directive, si la cration/suppression dun budget annexe relve uniquement de la loi de finances (lutilisation dun autre texte de loi constituerait un cavalier), cette prrogative appartient uniquement au Gouvernement, le Parlement ne pouvant procder la cration ni la suppression dun programme, dun budget annexe ou dun compte spcial du Trsor. La loi de finances prvoit, galement, laffectation dune recette un budget annexe (ex. taxes aroportuaires).

Article 35
Les budgets annexes comprennent, dune part, les recettes et les dpenses dexploitation, dautre part, les dpenses dinvestissement et les recettes spciales affectes ces dpenses. Les oprations des budgets annexes sexcutent comme les oprations du budget gnral. Les dpenses dexploitation suivent les mmes rgles que les dpenses ordinaires tandis que les dpenses dinvestissement suivent les mmes rgles que les dpenses en capital. Les emplois des agents publics rmunrs sur chaque budget annexe sont plafonns par une loi de finances. Toutefois, les crdits limitatifs se rapportant aux dpenses dexploitation et dinvestissement peuvent tre majors, non seulement dans les conditions prvues larticle 15 de la prsente Directive mais galement par arrt du ministre charg des finances, sil est tabli que lquilibre financier du budget annexe tel quil est prvu par la dernire loi de finances nest pas modifi et quil nen rsulte aucune charge supplmentaire pour les annes suivantes. Larticle 35 dtaille les rgles de prsentation et de fonctionnement particulires des budgets annexes du fait de leurs activits souvent lies des fonctions conomiques et commerciales. Les budgets annexes comprennent une section exploitation qui suit les mmes rgles (en matire dAE et de CP notamment) que les dpenses ordinaires du budget gnral vises larticle 11 et une section investissement similaire aux dpenses en capital. En matire dexcution, les crdits des budgets annexes sexcutent dans les mmes conditions que les crdits du budget de lEtat (vises au Titre 7 de la prsente directive). Ils disposent de plafonds demplois par budget annexe, fonctionnent avec des crdits limitatifs et les rgles relatives la fongibilit de larticle 15 leurs sont applicables. Cependant, le ministre des finances peut majorer leurs crdits si lquilibre de la loi de finances nest pas modifi et que cela nentraine pas de charge rcurrente.

Article 36
Des comptes spciaux du Trsor peuvent tre ouverts par une loi de finances pour retracer des oprations effectues par les services de lEtat. Les comptes spciaux du Trsor peuvent tre traits comme des programmes. Les comptes spciaux du Trsor comprennent les catgories suivantes : (i) les comptes daffectation spciale ; (ii) les comptes de commerce ; (iii) les comptes de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers ; (iv) les comptes de prts ; (v) les comptes davances ; (vi) les comptes de garanties et davals. A lexception des comptes de commerce et de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers, les comptes spciaux du Trsor ne peuvent tre dcouvert. Larticle 36 introduit la notion de comptes spciaux du Trsor (CST). Ils constituent, aux cots du budget gnral et des budgets annexes, la troisime et dernire modalit de prsentation des crdits budgtaires. Ils se distinguent du budget gnral en retraant les oprations de services de l'Etat que l'on entend sparer en raison de leur caractre temporaire, de leur nature industrielle ou commerciale ou de l'affectation de certaines ressources certaines dpenses.

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La cration relve de la loi de finances. La Directive distingue six catgories de comptes spciaux : les comptes d'affectation spciale (article 38) ; les comptes de commerce (article 39) ; les comptes de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers (article 40) ; les comptes de prts (article 42) ; les comptes davances (article 41) ; les comptes de garanties et davals (article 43).

Les comptes d'oprations montaires (qui suivent les recettes et dpenses caractre montaire : pertes et bnfice de change, oprations avec le FMI) ne sont plus rpertoris comme faisant partie des comptes spciaux du trsor. Les comptes spciaux du trsor ne peuvent tre dcouvert, l'exception des comptes de commerce et de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers.

Article 37
Sous rserve des rgles particulires nonces aux articles 38 43 de la prsente Directive, les oprations des comptes spciaux du Trsor sont prvues, autorises et excutes dans les mmes conditions que les oprations du budget gnral. Sauf drogations prvues par une loi de finances, il est interdit dimputer directement un compte spcial du Trsor des dpenses rsultant du paiement des traitements ou indemnits des agents de lEtat ou dautres organismes publics. Sauf dispositions contraires prvues par une loi de finances, le solde de chaque compte spcial du Trsor est report de droit sur lexercice suivant. Larticle 37 prcise les modalits de mise en uvre des CST. Ceux-ci sont excuts dans les mmes conditions que le budget gnral (Titre 7 de la prsente Directive). Les fonctionnaires de lEtat ou des organismes publics (ex. collectivits locales, tablissements publics) ne peuvent tre pays sur les crdits des CST (sauf drogation expresse de la loi de finances). Les crdits disponibles sur les CST la fin de chaque exercice budgtaire donnent lieu report automatique sur lexercice suivant.

Article 38
Les comptes daffectation spciale retracent des oprations qui sont finances au moyen de recettes particulires. Une subvention du budget gnral de lEtat ne peut complter les recettes dun compte spcial que si elle est au plus gale dix pour cent (10%) du total des prvisions de dpenses. Le total des dpenses engages ou ordonnances au titre dun compte daffectation spciale ne peut excder le total des recettes du mme compte. Si, en cours danne, les recettes dun compte daffectation spciale apparaissent suprieures aux valuations, les crdits peuvent tre majors par arrt du ministre charg des finances dans la limite de cet excdent de recettes. Chaque compte daffectation spciale constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive. Larticle 38 dfinit les modalits de mise en uvre des comptes daffectations spciales (CAS) qui retracent des oprations finances au moyen de ressources particulires (ex ; CAS des pensions des fonctionnaires de lEtat, compte daffectation des produits des privatisations). Les CAS sont caractriss par :

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la stricte corrlation des dpenses aux recettes (quilibre) ; la limite faite au budget de lEtat pour abonder les CAS : 10% des dpenses prvues par ce compte (contre 20% dans la Directive prcdente) ; la majoration possible des crdits en cours danne par arrt du ministre des finances en cas dun excdent de recettes par rapport aux valuations initiales ; le respect de la rgle dquilibre en programmation et en excution.

Chaque compte d'affectation spciale est constitu en programme : formulation dobjectifs et dindicateurs, prsence dun responsable de programme.

Article 39
Les comptes de commerce retracent des oprations caractre industriel ou commercial effectues titre accessoire par des services publics de lEtat. Les prvisions de dpenses concernant ces comptes ont un caractre valuatif ; seul le dcouvert fix annuellement pour chacun deux a un caractre limitatif. Sauf drogations expresses prvues par une loi de finances, il est interdit dexcuter, au titre de comptes de commerce, des oprations dinvestissement financier, de prts ou davances, ainsi que des oprations demprunts. Les rsultats annuels sont tablis pour chaque compte selon les rgles du plan comptable gnral de lEtat. Larticle 39 dfinit les modalits de mise en uvre des comptes de commerce. Cet article nintroduit pas de changement par rapport au texte de l'ancienne Directive. Les comptes de commerce retracent des oprations caractre industriel et commercial effectues titre accessoire par les services de lEtat (ex. oprations sur les produits ptroliers). Les crdits inscrits aux comptes de commerce sont valuatifs mais l'autorisation de dcouvert est plafonne.

Article 40
Les comptes de rglement avec les gouvernements ou autres organismes trangers retracent des oprations faites en application daccords internationaux approuvs par la loi. Les prvisions de recettes et de dpenses sur ces comptes ont un caractre valuatif ; seul le dcouvert fix annuellement pour chacun deux a un caractre limitatif. Larticle 40 dfinit les modalits de mise en uvre des comptes de rglement avec les gouvernements et autres organismes trangers. Contrairement lancienne rdaction de la Directive30, la prsentation des prvisions de recettes et de dpenses pour ce type de compte est dsormais obligatoire. Les crdits inscrits sont valuatifs mais l'autorisation de dcouvert est plafonne.

Article 41
Les comptes davances dcrivent les avances que le ministre charg des finances est autoris consentir dans la limite des crdits ouverts cet effet. Un compte davances distinct doit tre ouvert pour chaque dbiteur ou catgorie de dbiteur. Les avances du Trsor sont productives dintrt un taux qui ne peut tre infrieur au taux moyen des bons du Trsor. Sauf dispositions spciales contenues dans une loi de finances, leur dure ne peut excder un an, renouvelable une fois. Toute avance non rembourse lexpiration du dlai fix doit faire lobjet : (i) soit dune dcision de recouvrement immdiat ou, dfaut de recouvrement, de poursuites effectives engages dans un dlai de trois mois ; (ii) soit dune
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Art. 29, Directive n05/97/CM/UEMOA.

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autorisation de consolidation sous forme de prts du Trsor assortis dun transfert un compte de prts ; (iii) soit de la constatation dune perte par un transfert immdiat, du mme montant, du budget gnral au compte spcial. La variation nette de lencours des avances qui peuvent tre accordes par lEtat sur chaque compte davances est plafonne annuellement par une loi de finances. A lexception du produit du remboursement des avances pralablement consenties, tout abondement en crdits dun compte davances constitue une dpense budgtaire. Lensemble des comptes davances constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive. Larticle 41 dfinit les modalits de mise en uvre des comptes davances. Ils dcrivent et retracent les avances faites par ltat des collectivits, organismes ou personnes prives (ex. compte davance de lEtat aux collectivits locales sur le montant des impts locaux perus par les services de lEtat). Le montant de lencours (diffrence entre les avances et leurs remboursements) est plafonn en loi de finances pour chaque compte davance. Les avances sont productrices dintrts dont le taux ne peut pas tre infrieur au taux moyen des bons du Trsor. Lensemble des comptes davance est constitu en un seul programme : formulation dobjectifs et dindicateurs, prsence dun responsable de programme. Le remboursement des avances seffectue dans un dlai gal ou infrieur deux ans. En cas de dfaut de remboursement lexpiration du dlai, lEtat doit mettre en uvre les mesures ncessaires lobtention du remboursement (ex. poursuites). A la suite de cette action, si une perte est constate (ex. le dbiteur est dans limpossibilit de rembourser lavance en dpit des poursuites) celle-ci est compense par le budget gnral partir de la dotation prvue cet effet (cf. art.14). LEtat et le dbiteur peuvent galement saccorder sur la transformation de lavance en prt (dune dure suprieure deux ans). Dans ce cas, lavance est convertie en prt du Trsor et inscrite au compte de prt.

Article 42
Les comptes de prts retracent les prts, dune dure suprieure deux ans mais gale ou infrieure dix ans, consentis par lEtat dans la limite des crdits ouverts cet effet, soit titre doprations nouvelles, soit titre de consolidation. Les prts consentis sont productifs dintrts un taux qui ne peut tre infrieur au taux moyen des bons du Trsor. Tout prt non rembours lchance doit faire lobjet : (i) soit dune dcision de recouvrement immdiat ou, dfaut, de poursuites effectives engages dans un dlai de trois mois ; (ii) soit de la constatation dune perte par un versement immdiat, du mme montant, du budget gnral au compte spcial. La variation nette de lencours des prts qui peuvent tre accords par lEtat sur chaque compte de prts est plafonne annuellement par une loi de finances. A lexception du remboursement des prts pralablement consentis, tout abondement en crdits dun compte de prts constitue une dpense budgtaire. Lensemble des comptes de prts constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive. Larticle 42 dfinit les modalits de mise en uvre des comptes de prts qui retracent les oprations de prts ralises par ltat ds lors que le prt est ralis pour une priode comprise entre 2 et 10 ans. Le taux d'intrt des prts ne peut tre infrieur au taux moyen des bons du trsor. Le montant de lencours (diffrence entre les prts raliss et leurs remboursements) est plafonn en loi de finances. Lensemble des comptes de prts est constitu en un seul programme : formulation dobjectifs et dindicateurs, prsence dun responsable de programme. La nouvelle rdaction de la Directive supprime la mention des rgles d'amortissement en capital des prts de l'Etat.

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Les prts inscrits au prsent compte sont remboursables dans un dlai compris entre deux et dix ans. En cas de dfaut de remboursement lchance prvue par la convention de prt, des poursuites peuvent tre mises en uvre pour obtenir le remboursement du prt. Si une perte est constate celle-ci est compense par le budget gnral partir de la dotation prvue cet effet (cf.art.14).

Article 43
Les comptes de garanties et davals retracent les engagements de lEtat rsultant des garanties financires accordes par lui une personne physique ou morale, notamment, les garanties octroyes par lEtat pour les contrats de partenariats publics-privs viss larticle 18 de la prsente Directive. La dotation portant les crdits destins couvrir les dfauts de remboursement ou appels en garantie intervenus sur les comptes davances, de prts, davals et de garanties vise larticle 41 de la prsente Directive est provisionne au minimum hauteur de dix pour cent (10%) des chances annuelles dues par les bnficiaires des garanties et avals de lEtat. La variation nette de lencours des garanties et avals qui peuvent tre accords par lEtat sur chaque compte de garanties et davals est plafonne annuellement par une loi de finances. Les garanties et les avals sont donns par dcret pris en Conseil des Ministres. Les conditions doctroi des garanties doivent respecter les dispositions du Rglement portant cadre de rfrence de la politique dendettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de lUEMOA. Lensemble des comptes de garanties et davals constitue un programme au sens des articles 12 et 13 de la prsente Directive. Larticle 43 dfinit les modalits de mise en uvre des comptes de garanties et d'avals qui retracent notamment les garanties octroyes par l'Etat pour les contrats de partenariats public-privs (PPP). La variation nette de l'encours des garanties et avals est plafonne chaque anne par la loi de finances (contre plafonnement du montant dans la Directive prcdente). Les conditions d'octroi des garanties doivent respecter les dispositions des rglements de l'UEMOA en la matire et ne sont plus seulement tablis par dcret en Conseil des Ministres comme dans lancienne rdaction de la Directive. Lensemble des comptes de garantie et d'aval constitue un programme. Afin de couvrir les ventuels appels en garantie au cours de lexercice, une provision correspondant au minimum 10% des chances annuelles des bnficiaires des garanties de lEtat est inscrite sur la dotation mentionne larticle 14 de la prsente Directive. La rdaction de larticle 43 comporte une erreur : la dotation relative aux dfauts de remboursements ou dappels en garantie est mentionne larticle 14 de la prsente directive et non larticle 41.

D. TITRE IV : DE LA PRESENTATION ET DES DISPOSITIONS DES LOIS DE FINANCES Article 44


La loi de finances de lanne comprend le texte de loi proprement dit et les annexes qui laccompagnent et qui en font partie intgrante. Larticle 44 illustre ici laspect formel du principe dunit du budget. Le terme de loi de finances regroupe ainsi le document lgislatif qui autorise et prvoit la perception des

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ressources et des dpenses (texte de la loi de finances) mais galement des annexes explicatives ncessaires pour dtailler le budget de lEtat auprs des parlementaires. Cest cet ensemble de documents qui est constitutif du dpt du projet de loi de finances de lanne au Parlement et qui lance la phase dexamen du budget par les parlementaires (article 58).

Article 45
Le texte de la loi de finances de lanne comprend deux parties distinctes. Dans la premire partie, la loi de finances de lanne : - prvoit et autorise les recettes budgtaires et les ressources de trsorerie de lEtat ; - autorise la perception des impts affects aux collectivits locales et aux tablissements publics ; - fixe les plafonds des dpenses du budget gnral et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catgorie de comptes spciaux du Trsor ainsi que le plafond dautorisation des emplois rmunrs par lEtat ; - arrte les dispositions ncessaires la ralisation, conformment aux lois en vigueur, des oprations demprunt destines couvrir les charges de trsorerie ; - arrte les donnes gnrales de lquilibre budgtaire et financier prsentes dans un tableau dquilibre faisant apparaitre : a) le solde budgtaire global rsultant de la diffrence entre les recettes et les dpenses budgtaires telles que dfinies respectivement aux articles 8 et 11 de la prsente Directive b) le solde budgtaire de base tel que dfini par le Pacte de convergence de stabilit, de croissance et de solidarit entre les Etats membres de lUEMOA. - approuve le tableau de financement rcapitulant, pour la dure de lexercice, les prvisions de ressources et de charges de trsorerie. Dans la seconde partie, la loi de finances de lanne : - fixe, pour le budget gnral, par programme et par dotation, le montant des crdits de paiement et, le cas chant, des autorisations dengagement ; - dtermine, par ministre et par budget annexe, le plafond des autorisations demplois rmunrs par lEtat ; - fixe, par budget annexe et par compte spcial du Trsor, le montant des crdits de paiement et, le cas chant, des autorisations dengagement ; - dfinit les modalits de rpartition des concours financiers de lEtat aux autres administrations publiques ; - autorise loctroi des garanties et avals accords par lEtat ; - approuve les conventions financires conclues par lEtat ; - comporte, le cas chant, toutes rgles fondamentales relatives lexcution des budgets publics, la comptabilit publique et aux responsabilits des agents intervenant dans la gestion des finances publiques. Larticle 45 dtaille le format de la prsentation de la loi de finances proprement dite et qui se dcompose entre une premire partie ddie aux recettes, aux emprunts et la dtermination des conditions gnrales de lquilibre budgtaire et financier pour lanne venir et une deuxime partie ddie aux dpenses. Larticle 60 de la prsente Directive rappelle que les parlementaires doivent tout dabord voter la partie recettes avant de se pencher sur lexamen de la seconde partie ddie aux dpenses. Larticle 45 introduit plusieurs changements par rapport lancienne Directive31. Concernant les recettes :
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Art. 32, Directive n 05/97/CM/UEMOA.

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il met la prsentation de la loi de finances en cohrence avec les dispositions de larticle 6 (distinction entre recettes budgtaires et ressources de trsorerie). Il introduit lobligation de fournir un tableau de trsorerie prsentant les prvisions de ressources et de charges ; il complte les plafonds de dpenses par les plafonds demplois rmunrs par lEtat conformment aux dispositions de larticle 12 de la prsente Directive ; il introduit la cration du "tableau d'quilibre" prsentant le solde budgtaire global (diffrence entre les recettes et les dpenses budgtaires) et le solde budgtaire de base (qui permet d'valuer l'quilibre des finances publiques indpendamment de l'aide au dveloppement = recettes totales hors dons - dpenses courantes dpenses en capital sur ressources propres).

Concernant spcifiquement la partie dpenses de la loi de finances, larticle 45 procde : la mise en cohrence avec les dispositions de l'article 12 (programmes et plafonds demplois) ; la suppression des notions de services vots et mesures/autorisations nouvelles en cohrence avec les nouveaux impratifs de budgtisation en base zro (article 61) ; lintroduction de la notion dautorisations dengagement (AE) par programme et par dotation pour le budget gnral, par budget annexe et par compte spcial du trsor conformment aux dispositions de larticle 17 ; lintroduction par ministre et par budget annexe, du plafond des autorisations d'emplois rmunrs par l'Etat ;

Enfin, le texte de la loi de finances doit dsormais approuver les conventions financires et autoriser les garanties.

Article 46
La loi de finances de lanne est accompagne : - dun rapport dfinissant lquilibre conomique et financier, les rsultats connus et les perspectives ; - dun plan de trsorerie prvisionnel et mensualis de l'excution du budget de l'Etat ; - du document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle tel que dfini larticle 52 de la prsente Directive; - des documents de programmation pluriannuelle des dpenses, tels que prvus larticle 53 de la prsente Directive, ayant servi de base la prparation des budgets des ministres ; - dannexes explicatives : 1. dveloppant pour lanne en cours et lanne considre, par programme ou par dotation, le montant des crdits prsents par nature de dpense. Ces annexes sont accompagnes du projet annuel de performance de chaque programme qui prcise : a) la prsentation de chacune des actions et de chacun des projets prvus par le programme, des cots associs, des objectifs poursuivis, des rsultats obtenus et attendus pour les annes venir mesurs par des indicateurs de performance ; b) la justification de lvolution des crdits par rapport aux dpenses effectives de lanne antrieure ; c) lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagement ; d) par catgorie demploi, la rpartition prvisionnelle des emplois rmunrs par lEtat et la justification des variations par rapport la situation existante ; 2. dveloppant, pour chaque budget annexe et chaque compte spcial, le montant des recettes et des dpenses ventiles par nature. Dans le cas des comptes de prts et

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davances, les annexes contiennent un tat de lencours et des chances des prts et avances octroys. Sagissant des budgets annexes, ces annexes explicatives sont accompagnes du projet annuel de performance de chaque programme, dans les conditions prvues au 1er alina ; 3. comportant un tat dvelopp des restes payer de lEtat tabli la date du dpt du projet de loi de finances ; 4. comportant un tat dvelopp des restes recouvrer ; 5. indiquant le montant, les bnficiaires et les modalits de rpartition des concours financiers accords par lEtat aux autres administrations publiques ; 6. contenant un tat dvelopp de lencours et des chances du service de la dette de lEtat et la stratgie dendettement public prvue dans les dispositions du Rglement relatif au cadre de rfrence de la politique dendettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de lUEMOA ; 7. prsentant les tableaux suivants : a) un tableau des recettes ; b) un tableau matriciel crois de classifications fonctionnelle et conomique ; c) un tableau matriciel crois de classifications administrative et fonctionnelle; d) un tableau matriciel crois de classifications administrative et conomique; e) le tableau rcapitulatif des programmes par ministre. Larticle 46 dresse la liste des documents explicatifs qui doivent obligatoirement accompagner le projet de loi de finances de larticle 45. Par rapport au texte de lancienne Directive32, larticle 46 introduit de nouveaux documents comme annexes : en cohrence avec les articles 52 et 53, le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) ainsi que les documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) : ladjonction de ces documents en annexe au projet de loi de finances se traduit par une obligation de cohrence des informations dun document lautre. Compte tenu des diffrents stades de llaboration du projet de loi de finances, les services du Gouvernement chargs du budget doivent donc mettre jour les informations des documents pluriannuels postrieurement aux arbitrages budgtaires afin de prsenter des donnes uniformes et cohrentes ; la stratgie dendettement de lEtat ; un tableau des recettes (prsentant lensemble des recettes de lEtat : impts, taxes parafiscales, recettes affectes aux organismes publics, etc.) ; la liste rcapitulative des programmes pour chaque ministre (y compris budgets annexes et CST) ; les matrices de prsentation des dpenses en fonction des classifications croises ; des annexes ddies la prsentation de crdits et des emplois pour chaque budget annexes et chaque compte spcial du Trsor ; des annexes prsentant par les crdits par programmes ou dotations. Dans le cas des programmes les projets annuels de performance prsentent :

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Art. 33, Directive n05/97/CM/UEMOA.

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a) les autorisations dengagement et leurs chanciers de paiement (remplacement des autorisations de programme conformment aux dispositions de larticle 17) ; b) le dtail des crdits pour chaque programme (article 12) dtaill par actions et par projets au sein des programmes ; c) les projets annuels de performances ; d) la rpartition des emplois par catgories (ex. A, B, C) et la justification des variations par rapport lanne prcdente ; e) la justification des crdits par rapport lexcution budgtaire de lanne antrieure (soit lexcution n-2 pour le budget de lanne n). Sur ce point particulier des annexes et comme prcdemment voqu dans les dveloppements ddis larticle 53, il apparait ncessaire dapporter ici une clarification de forme pour rationaliser le travail budgtaire. Les obligations dinformation de larticle 46 doivent pouvoir tre interprtes comme une obligation de rsultat. Ainsi, un mme document pourra prsenter lensemble des informations requises : les diffrentes informations attendues en annexes ne doivent pas ncessairement donner lieu la production dun document ddi. Au contraire, cette division de linformation pourrait tre contreproductive pour linformation du Parlement qui doit pouvoir disposer dune vision globale sur un ensemble cohrent. A ce titre, il apparait que les documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD), qui constituent les supports de prsentation de la performance, peuvent tre complts des diffrentes informations requises par larticle 46 : le DPPD tant ministriel, il pourra tre dcompos par programme prsentant les crdits, les AE et leurs chanciers, la rpartition pour le ministre du plafond demplois, et le projet annuel de performance du programme. Cette approche a, galement, pour objet de faciliter le travail des administrations charges de la production du budget en vitant la multiplication des documents sans pour autant rduire loffre dinformation. Par rapport aux dispositions de lancienne Directive, larticle 46 procde la suppression de : lobligation de prsenter les normes prvisionnelles de rgulation des crdits en annexe du plan prvisionnel de trsorerie, renforant ainsi la marge de manuvre du ministre des finances ; la rfrence aux services vots conformment aux dispositions de larticle 61 ; la liste des taxes parafiscales, qui doivent faire lobjet dune prsentation au mme titre que les autres sources de recettes dans le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) et dans le tableau des recettes.

Il faut noter que les DPBEP et les DPPD, sils sont introduits par la prsente Directive comme documents obligatoires accompagnant le projet de loi de finances, ne constituent pas pour autant des innovations. En effet, la structure et les objectifs de ces documents rappellent certains outils budgtaires dvelopps dans plusieurs pays de lUEMOA (ex. Burkina Faso, Mali, Bnin) : 1) les Tableaux des Oprations Financires de lEtat prvisionnels (TOFE), les Cadres de dpenses moyen terme globaux (CDMTg) et les Cadres budgtaires moyen terme (CBMT) pour le DPBEP ; 2) les Cadres de dpenses moyen terme sectoriels (CDsMT) et les budgets programmes (BP) pour les DPPD. Ces documents pourront valablement servir de base pour llaboration des DPBEP et des DPPD mais ncessiteront certaines adaptations.

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Article 47
Les textes des lois de finances rectificatives sont dfinis conformment larticle 5 de la prsente Directive. Les lois de finances rectificatives sont accompagnes : - dune annexe dcrivant lvolution de la conjoncture conomique depuis le dbut de lexercice et son impact sur les recettes et dpenses ; - dune annexe rcapitulant lensemble des mouvements de crdits et mesures de rgulation intervenus au cours de lexercice ; - dun tableau rcapitulatif de lexcution du budget de lEtat, par programme, dotation, budget annexe et compte spcial, indiquant galement les prvisions de dpenses pour la fin de lexercice. Larticle 47 introduit lobligation pour le Gouvernement de produire certains documents lappui du dpt des lois de finances rectificatives. Dans le texte de lancienne Directive33 aucune annexe ntait exige. Cette dmarche va dans le sens dune meilleure information du Parlement et dun renforcement de son contrle sur lexcution de la loi de finances.

Article 48
En cours dexercice, un projet de loi de finances rectificative doit tre dpos par le Gouvernement : - si les grandes lignes de lquilibre budgtaire ou financier dfini par la loi de finances de lanne se trouvent bouleverses, notamment par lintervention de dcrets davances ou darrts dannulation de crdits ; - si les recettes constates dpassent sensiblement les prvisions de la loi de finances de lanne ; - sil y a intervention de mesures lgislatives ou rglementaires affectant de manire substantielle lexcution du budget. Larticle 48 prcise les cas o le dpt dune loi de finances rectificative est obligatoire : si le Gouvernement a eu recours la procdure de dcret davance (article 23) ; en cas de recours la procdure dannulation de crdits par arrt du ministre des finances (articles 25 et 67) ; modification de lquilibre budgtaire par augmentation des recettes (ex. amlioration de conjoncture conomique en cours danne et donc augmentation des recettes fiscales) ; modification de lquilibre budgtaire du fait des volutions du cadre lgal ou rglementaire (ex. cration dune nouvelle contribution ou modification du cadre lgal existant entrainant une charge nouvelle ou une augmentation de charge pour lEtat).

Article 49
La loi de rglement dun exercice : - constate le montant dfinitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dpenses. A ce titre, elle : 1) ratifie, le cas chant, les ouvertures supplmentaires de crdits dcides par dcret davances depuis la dernire loi de finances ;

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Art. 37, Directive n 05/97/CM/UEMOA.

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2) rgularise les dpassements de crdits constats rsultant de circonstances de force majeure ou des reports de crdits et procde lannulation des crdits non consomms ; - rend compte de la gestion de la trsorerie de lEtat et de lapplication du tableau de financement de lEtat ; - arrte les comptes et les tats financiers de lEtat et affecte les rsultats de lanne; - rend compte de la gestion et des rsultats des programmes viss larticle 12 de la prsente Directive. La loi de rglement est adopte, postrieurement la clture de lexercice budgtaire auquel elle se rapporte. Elle clture lexercice budgtaire auquel elle se rapporte et ratifie les mouvements indiqus larticle 49. Elle clture, galement, les oprations de trsorerie, arrte les comptes de lEtat et affecte les rsultats. La loi de rglement constitue une loi de finances conformment aux dispositions de larticle 5. Elle est dpose, accompagne du rapport annuel de performance, au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne qui suit lexercice auquel elle se rapporte (article 63).

Article 50
La loi de rglement est accompagne : - des comptes et des tats financiers de lEtat issus de la comptabilit budgtaire et de la comptabilit gnrale de lEtat ; - dannexes explicatives dveloppant, par programme, dotation, budget annexe et comptes spciaux du Trsor, le montant dfinitif des crdits ouverts, des dpenses et, le cas chant, des recettes constates ; - des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs rsultats. Comme pour la loi de finances rectificative, la nouvelle Directive fait obligation au Gouvernement de produire certains documents lappui du dpt des lois de rglement, renforant ainsi linformation du Parlement et son contrle sur lexcution de la loi de finances. La nouvelle Directive rend ainsi obligatoire la production des rapports de performance (article 12) en appui la loi de rglement, les documents comptables issus de la comptabilit budgtaire et de la comptabilit gnrale et les annexes relatives aux crdits et aux recettes. Afin de faciliter la lecture et permettre les comparaisons, les documents annexs la loi de rglement doivent adopter une prsentation similaire et homogne ceux du projet de loi de finances de sorte que les comparaisons ne se trouvent pas gnes en raison des formats diffrents des documents. De mme que les annexes de larticle 46 au projet de loi de finances pourraient tre rassembles au sein dun document unique qui prsenterait toutes les informations requises, ce modle pourrait tre adapt et utilis pour prsenter les annexes explicatives de la loi de rglement ainsi que les rapports annuels de performance (RAP). En cohrence avec les dveloppements de larticle 12, il faut noter que seuls les programmes pour lesquels sont tablis des projets annuels de performance (PAP) (cf. art. 46) donnent lieu production de RAP (cf. art. 13 et 50). Une prsentation homogne entre les PAP et les RAP permettra un meilleur contrle par les parlementaires.

Article 51
La loi de rglement est accompagne du rapport de la Cour des comptes sur lexcution de la loi de finances et de la dclaration gnrale de conformit entre les comptes des ordonnateurs et ceux des comptables publics.

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La Cour des comptes donne son avis sur le systme de contrle interne et le dispositif de contrle de gestion, sur la qualit des procdures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance. Cet avis est accompagn de recommandations sur les amliorations souhaitables. La loi de rglement permet dassocier fortement lexpertise de la Cour des comptes, qui est prcise larticle 75 de la prsente Directive. La Cour des comptes formule : un rapport sur lexcution de la loi de finances ; une dclaration gnrale de conformit entre les comptes des ordonnateurs et ceux des comptables publics (rapprochement entre le compte administratif et le compte de gestion) (cf. art. 75 et 97 de la Directive RGCP) ; un avis sur le systme de contrle interne et le dispositif de contrle de gestion ; un avis sur la qualit des procdures comptables et des comptes ; un avis sur les rapports annuels de performances (RAP).

Lobligation de dpt de ces documents en annexe du projet de loi de rglements ncessite que : 1) la Cour des comptes soit en mesure de produire ces annexes (dans de nombreux pays de la zone UEMOA les Cours des comptes accusent un retard de cinq annes en moyenne dans la certification des comptes) ; 2) les RAP soient transmis la Cour des comptes pralablement leur dpt au Parlement (en annexe au projet de loi de rglement).

E. TITRE V : DU CADRAGE MACROECONOMIQUE DES LOIS DE FINANCES


Cette partie concerne principalement la phase amont de formulation de la loi de finances. Cette phase permet de dterminer la stratgie budgtaire et financire de lEtat moyen terme et de mettre en perspective les principaux paramtres qui dterminent lvolution probable de la conjoncture, des perspectives de ressources, de la situation des organismes publics et de leurs besoins financiers. Lobjet de cette phase amont est de permettre aux autorits nationales charges des arbitrages et de la politique budgtaire doprer les choix stratgiques pour llaboration de la loi de finances. Cette partie constitue une grande innovation de la Directive puisquelle consacre juridiquement une pratique gnralise dans la zone UEMOA : les documents produits au cours de cette phase font, dsormais, partie intgrante du processus budgtaire et sont obligatoirement annexs au projet de loi de finances de lanne. Ils constituent galement un support privilgi pour la dmarche de performance de larticle 12.

Article 52
Le projet de loi de finances de lanne est labor par rfrence un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle couvrant une priode minimale de trois ans. Sur la base dhypothses conomiques prcises et justifies, le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value le niveau global des recettes attendues de

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lEtat, dcomposes par grande catgorie dimpts et de taxes et les dpenses budgtaires dcomposes par grande catgorie de dpenses. Ce document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value galement lvolution de lensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en dtaillant en particulier les catgories dorganismes publics vises larticle 55 de la prsente Directive. Il prvoit la situation financire des entreprises publiques sur la priode considre et, ventuellement, les concours que lEtat peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit. Larticle 52 introduit un nouveau document budgtaire : le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP). Il tablit, sur la base dhypothses conomiques, l'volution des recettes (par catgories d'impts et de taxes) et des dpenses de l'Etat et du secteur public (organismes et entreprises publiques) dans son ensemble sur une priode minimale de trois ans ainsi que les objectifs d'quilibre budgtaire. Le DPBEP est linstrument de programmation pluriannuel glissant pour lensemble des recettes et des dpenses. Couvrant une priode minimale de trois ans, la premire anne correspondant lexercice vis par le projet de loi de finances que le DPBEP accompagne, il se compose de deux parties : une partie dcrivant les perspectives de recettes et une partie consacre aux dpenses budgtaires. Au sein du DPBEP les lments suivants doivent apparaitre : les hypothses conomiques prcises et justifies : les lments du cadrage macro conomique pluriannuel doivent dsormais apparaitre comme justification des choix budgtaires ; les perspectives de recettes du secteur public sur la priode couverte par le DPBEP (au minimum trois ans) ; les perspectives de dpenses du secteur public sur la mme priode ; lvolution de la dette du secteur public ; les perspectives financires pour les entreprises publiques en prcisant les transferts que ltat peut oprer leur profit ; les objectifs dquilibre budgtaire qui doivent respecter les dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit (ex. solde budgtaire de base sur PIB nominal, encours de la dette publique totale rapporte au PIB nominal infrieur 70%, non accumulation darrirs de paiement intrieurs et extrieurs, masse salariale infrieure 35% des recettes fiscales, investissements financs sur ressources intrieures au moins gaux 20% des recettes fiscales, taux de pression fiscale) .

Par secteur public , la Directive entend ne pas limiter le champ dapplication du DPBEP au seul secteur de ltat entendu au sens des administrations centrales et dconcentres mais galement aux autres organismes publics34 . Ainsi, les collectivits locales, les tablissements publics caractre administratif, les entreprises publiques et les organismes

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Article 55, Directive n06/2009/CM/UEMOA.

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de protection sociale doivent galement fournir un clairage sur la situation de leurs recettes, dpenses et endettement. Dans le cadre de la procdure budgtaire le DPBEP a deux objectifs : il est le point de dpart de lexercice de formulation de la loi de finances. Selon les termes de larticle 52 il sert de rfrence pour llaboration du projet de loi de finances de lanne. En ce sens, sa mise jour/laboration sur la base des hypothses du cadrage macroconomique constitue la phase initiale de la procdure budgtaire pour lanne n+1. Lobjectif est de corrler les perspectives dvolution macro-conomiques et de recettes aux projections de dpenses : le DPBEP procde lallocation des enveloppes budgtaires sectorielles en fonction des priorits nationales et des perspectives de ressources. A ce titre, il joue un rle central dans la traduction budgtaire des documents stratgiques pluriannuels (ex. document de rduction de la pauvret, stratgies de croissance). en fin de procdure budgtaire, le DPBEP, doit offrir une vision synthtique et globale des perspectives dvolution des finances publiques moyen terme. En ce sens, il doit tre cohrent avec les arbitrages budgtaires et de ce fait avec le projet de loi de finances (pour la premire anne du DPBEP) et les Documents pluriannuels de programmation des dpenses (DPPD) (sur lensemble de la priode).

Techniquement, le DPBEP apparait comme une version obligatoire, plus exhaustive et synthtique des anciens cadres de dpenses moyen terme (CDMT) et cadres budgtaire moyen terme (CBMT). Des dveloppements techniques sont consacrs au DPBEP dans lannexe n1 au prsent guide mthodologique. Llaboration du DPBEP doit intervenir tt dans le processus budgtaire. En effet, larticle 57 de la Directive dispose que le DPBEP sert de base au dbat dorientation budgtaire (DOB) organis chaque anne au plus tard la fin du deuxime trimestre. Ceci impose que le Gouvernement soit en mesure de produire une version provisoire mais nanmoins suffisamment finalise du DPBEP avant le 30 juin de chaque anne civile.

Article 53
Les programmes sinscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des dpenses par ministres, budgets annexes et comptes spciaux cohrents avec le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle vis larticle 52 de la prsente Directive. Les documents de programmation pluriannuelle des dpenses prvoient, pour une priode minimale de trois ans, titre indicatif, lvolution des crdits et des rsultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis. Larticle 53 introduit les documents pluriannuels de programmation des dpenses (DPPD). tablis en rfrence au document vis larticle 52 (DPBEP), les DPPD prsentent lvolution budgtaire des programmes. Au contraire du DPBEP, qui dveloppe une approche globale, les Documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) ont un primtre sectoriel. Tous les ministres, budgets annexes et comptes spciaux prsentent chacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leurs sont associs. Par cohrence, il est ncessaire dtendre aux institutions constitutionnelles lobligation de formuler et prsenter des DPPD : ceux-ci ne seront, de par la nature particulire des dotations, pas assortis dobjectifs et dindicateurs (article 14).

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Les DPPD constituent les supports de prsentation pour : les crdits des programmes du secteur : anne du projet de loi de finances et annes suivantes ; les rsultats cibles poursuivis par les objectifs et les indicateurs.

Le DPPD est ainsi le vecteur principal de la performance : travers les programmes qui le composent, il prcise les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques. Ces objectifs et indicateurs sinscrivent dans le moyen terme. Cest sur la base de la prsentation retenue pour les DPPD que sont labors les rapports annuels de performance (RAP). Chaque programme au sein du DPPD dcline sur trois annes au minimum (la premire anne correspondant lanne vise par le projet de loi de finance lappui duquel les DPPD sont prsents) lvolution des crdits et les perspectives de rsultats. Larticle 53 dispose que les DPPD sont cohrents avec le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle vis larticle 52 . Les informations contenues dans les deux documents doivent donc tre similaires. Dans le cadre de la procdure budgtaire, les DPBEP et les DPPD sont complmentaires. Sur le sujet de la performance, la Directive introduit une ambigit larticle 46 : dans la liste des documents joints en annexe au projet de loi de finances de lanne, la Directive distingue les DPPD et les projets annuels de performance (PAP). Outre le fait que les PAP ne sont pas mentionns dans dautres articles de la Directive, il apparait ncessaire dapporter ici une clarification tendant la rationalisation du travail budgtaire. Les documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) constituent les supports de prsentation de la performance. Par extension, on peut considrer que les projets annuels de performance (PAP) viss par larticle 46 sont des lments constitutifs du DPPD (au mme titre que la prsentation des crdits par programme ou de la justification des crdits en base zro) et que les dispositions de larticle 46 doivent sentendre comme une obligation de rsultat indpendante de la forme de prsentation retenue. A travers larticle 53, la nouvelle Directive consacre juridiquement une pratique budgtaire gnralise mais pas uniforme au sein des pays de lUEMOA : les budgets-programmes (BP). Larticle 53 innove cependant par rapport la pratique actuelle en encadrant la production des documents (ex. primtres ministriels) ainsi que leur articulation avec le document de cadrage global (DPBEP) et le projet de loi de finances de lanne : les lments de ces documents doivent tre cohrents entre eux au moment du dpt du projet de loi de finances au parlement. Ceci impose une actualisation permanente des documents jusquau moment du dpt afin de garantir lhomognit des informations. Les DPPD peuvent accompagner le DPBEP lors du dbat dorientation budgtaire prvu larticle 57 de la prsente Directive. Des dveloppements techniques sont consacrs aux DPPD dans lannexe n1 au prsent guide mthodologique

Article 54
Lquilibre budgtaire et financier dfini larticle 45 de la prsente Directive par chaque loi de finances doit tre conforme aux prescriptions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit. Larticle 45 de la prsente Directive prcise que la loi de finances arrte les donnes gnrales de lquilibre budgtaire et financier. En complment, larticle 54 dispose que, non seulement lquilibre budgtaire ainsi dfini doit tre compatible avec le solde budgtaire de base tel que dfini par le Pacte de convergence de stabilit, de croissance et de solidarit entre les Etats membres de lUEMOA (ratio du solde budgtaire de base suprieur ou gal

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0 %) mais que ce solde doit tre respect compte tenu de lensemble des critres du pacte de convergence (taux dinflation annuel moyen maintenu 3 % au maximum par an, ratio de lencours de la dette intrieure et extrieure rapport au PIB nominal infrieur 70%, nonaccumulation darrirs de paiement extrieurs et intrieurs sur la gestion de la priode courante, ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales infrieur 35%, ratio des investissements publics financs sur ressources internes rapports aux recettes fiscales au moins gal 20%, ratio du dficit extrieur courant hors dons par rapport au PIB nominal infrieur 5%, taux de pression fiscale au moins gal 17 %).

Article 55
Quelle que soit leur forme, tous les concours financiers de lEtat aux organismes publics doivent tre approuvs par une loi de finances. Ces concours peuvent comprendre des subventions du budget gnral, des budgets annexes ou des comptes spciaux, laffectation de tout ou partie du produit dimpositions de toute nature, ou toute autre forme de contribution, subvention ou rtrocession de recettes. Les organismes publics comprennent en particulier les collectivits locales, les tablissements publics caractre administratif et les organismes de protection sociale. Les budgets de fonctionnement de ces organismes publics doivent tre quilibrs sans recours lemprunt. Les Etats membres doivent adopter des rgles encadrant et plafonnant les possibilits demprunt des organismes publics qui ne peuvent tre affects quau financement de leurs investissements. Conformment aux dispositions de l'article 1, la loi de finances doit dsormais prendre en compte l'ensemble des finances publiques : les moyens financiers attribus par l'Etat aux organismes publics doivent tre consigns dans la loi de finances. Larticle 55 a, ainsi, pour objet de fournir une vision exhaustive du budget de lEtat et des finances publiques dans leur ensemble aux parlementaires en application du principe duniversalit. Elle a, galement, pour but dviter toute dbudgtisation de certaines dpenses (ex. transfert) ou recettes (ex. affectation de recettes aux collectivits locales). Larticle 55 introduit, galement, une rgle de gestion contraignante concernant les budgets des organismes publics : les dpenses de fonctionnement doivent tre finances sur les ressources propres de ces organismes. Seules les dpenses dinvestissement peuvent tre finances par emprunt : la Directive renvoie, cependant, chaque lgislation nationale le soin de dterminer les conditions dans lesquelles les organismes publics peuvent recourir lemprunt pour financer leurs dpenses dinvestissement.

F.

TITRE VI : DE LA PROCEDURE DELABORATION ET DE VOTE

Article 56
Le ministre charg des finances prpare les projets de lois de finances qui sont adopts en Conseil des Ministres.

Cet article nintroduit pas de changement par rapport lancienne Directive. Le ministre des finances est charg de faire la synthse des demandes de crdits manant des ministres sectoriels et de conduire la procdure dlaboration, dadoption, de suivi et de clture des budgets pour le compte du gouvernement. Dans les faits, le ministre des finances et les directions qui le composent (ex. Directions charges du budget, des impts, charge de la prvision), conduisent la procdure dlaboration et de prsentation des diffrents projets de lois de finances (loi de finances de lanne, loi de finances rectificatives, loi de rglement). Au cours de lanne civile et en

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fonction des chances dtermines par la prsente Directive (article 57 et 58), ils conduisent, organisent et assurent la synthse des demandes qui manent des ministres sectoriels et intgrent les arbitrages gouvernementaux. Le calendrier budgtaire peut ainsi tre dcompos en plusieurs phases (indicatif) : 1) cadrage macroconomique et laboration du DPBEP initial : le cadrage macroconomique constitue la premire tape de la procdure budgtaire. La projection des principaux comptes macroconomiques (ex. secteur rel, balance des paiements, comptes montaires, situations des finances publiques) permet de dterminer les perspectives de recettes, dquilibre ainsi que le niveau global des dpenses. Le DPBEP initial est tabli sur la base du cadrage macroconomique (cf. art.52) ; 2) organisation du DOB : une fois le DPEB initial tabli et valid par le Conseil des ministres, le Ministre charg des finances le transmet au Parlement afin que puisse se drouler le dbat dorientation budgtaire qui se tient au plus tard le 30 juin de lanne civile ; celui-ci est ventuellement accompagn des DPPD (dans ce cas, la lettre de cadrage, particulirement les enveloppes ministrielles, et la circulaire budgtaire ont t transmises pralablement aux ministres (tape 3) qui ont tabli leur proposition de budget sur cette base (tape 4)); 3) laboration de la lettre de cadrage, de la circulaire budgtaire et du DPBEP initial : ces documents informent les ministres sur le droulement de la procdure (ex. calendrier, fiches techniques remplir). La lettre de cadrage est accompagne dune version provisoire et indicative du DPBEP (DPBEP initial) prvu larticle 52 afin de fournir aux ministres sectoriels les premires informations sur le volume de crdits qui peut leur tre allou en cohrence avec lexercice de cadrage macro conomique moyen terme pralable et les objectifs dquilibre budgtaire. La Direction du budget du ministre des finances apparait comme lacteur pivot de cette premire tape : elle conduit le travail technique de synthse des informations pour llaboration du DPBEP initial qui nourrit la lettre de cadrage et la circulaire budgtaire (le cas chant) envoyes aux ministres sectoriels ; 4) laboration des projets de DPPD (article 53) par les ministres : la rception des documents prcdents, les ministres sectoriels formulent leurs projets de budget travers lvaluation des besoins pour la conduite des politiques publiques dont ils ont la charge ainsi que leurs projets de performance. Les demandes de crdits sont accompagnes des justifications pour ltablissement de leurs budgets en base zro (cf. article 61). Les ordonnateurs dlgus et les responsables de programme assurent la production et la cohrence des informations. Les Direction des affaires financires ou Directions des affaires communes assurent la synthse du projet de DPPD du ministre et leur transmission la Direction du budget pour la prparation des confrences de budgtisation ; 5) confrences de budgtisation et phase darbitrage : aprs analyse du projet des projets de DPPD (ex. en collaboration avec la Direction de la planification ou du dveloppement), la Direction du budget organise les auditions des responsables de programmes et des Directions des affaires financires des ministres afin dliminer les divergences et darrter des enveloppes de crdits (AE/CP) et des projets de performance communs : les discussions relatives aux crdits budgtaires et aux objectifs/indicateurs doivent tre concomitantes sous peine de vider la dmarche de performance de sa substance dans la recherche dune plus grande efficacit de la dpense publique. Les points de dsaccord sont retracs dans un dossier darbitrage soumis au ministre des finances et/ou au Premier ministre ;

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6) finalisation du projet de loi de finances et des documents budgtaires : sur la base des arbitrages, le projet de budget est adopt par le Conseil des ministres qui peut procder des modifications. La loi de finances de lanne, le DPBEP et les DPPD doivent tre cohrents entre eux : le DPBEP et les DPPD tant des documents triennaux glissants, la premire anne de ces documents doit correspondre la loi de finances de lanne ; 7) transmission du projet de loi de finances accompagn des documents viss par larticle 46 de la prsente Directive le jour de louverture de la session budgtaire ; 8) phase de discussion parlementaire ; 9) promulgation de la loi et laboration du dcret de rpartition. A ce calendrier dlaboration du projet de loi de finances de lanne se rajoutent les exercices lis la formulation des lois de finances rectificatives qui peuvent intervenir tout au long de lexercice budgtaire et des lois de rglement dont la prparation relve galement de la responsabilit du ministre des finances.

Article 57
Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle vis larticle 52 de la prsente Directive, ventuellement accompagn des documents de programmation pluriannuelle des dpenses vises larticle 53 de la prsente Directive est adopt en Conseil des Ministres. Ces documents sont publis et soumis un dbat dorientation budgtaire au Parlement au plus tard la fin du deuxime trimestre de lanne. Larticle 57 conforte, tout dabord, la position particulire du document de programmation budgtaire et conomique pluriannuel (DPBEP) et des documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) au sein du processus dlaboration de la loi de finances de lanne. Leur adoption en Conseil des ministres, au mme titre que les projets de lois de finances (article 56) leur confre le statut de document financier engageant le Gouvernement dans son ensemble lors de cette phase de discussion budgtaire pralable au Parlement que constitue le Dbat dorientation budgtaire (DOB). Larticle 57 modifie ainsi substantiellement lorganisation annuelle de la procdure dlaboration du budget en introduisant une nouvelle chance. Jusqu prsent, la seule obligation calendaire consistait pour le Gouvernement dposer le projet de loi de finances de lanne [] le jour de la session ordinaire doctobre 35. Dsormais, il devra tre en mesure de publier et de dposer au Parlement les documents budgtaires pluriannuels (DPBEP et DPPD) pour permettre un dbat avant le 30 juin de chaque anne. Cette nouvelle chance implique une rorganisation des services en charge de la production des documents budgtaires pour pouvoir laborer les documents requis dans leur version la plus acheve. Compte tenu que trois mois, environ, sparent le DOB du dpt officiel du projet de loi de finances36 ces documents devront tre considrs comme des versions provisoires et pourront, compte tenu des lments susceptibles de modifier les conditions dquilibre du budget (ex. modifications des prvisions macroconomiques, volution des volumes daide extrieure ou du service de la dette, changement des orientations politiques), subir des modifications jusqu ladoption du projet de loi de finances par le conseil des ministres. Cela suppose galement que les DPBEP et DPPD prsents pour le DOB soient actualiss des ventuelles modifications qui pourront intervenir, notamment en conseil des ministres, de faon tre cohrents avec le projet de loi de finances annuel dpos au Parlement.
35 36

Al. 1, art. 39, Directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances. Al. 1, art. 58, Directive n 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de lUEMOA.

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Le DOB ne donne pas lieu un vote : les parlementaires ne peuvent se stade procder des modifications des documents que le Gouvernement leur transmet pour information.

Article 58
Le projet de loi de finances de lanne, y compris le rapport et les annexes explicatives prvus larticle 46 de la prsente Directive, est dpos sur le bureau du Parlement au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire. Lorsque le projet de loi de finances a t dpos dans les dlais sur le bureau du Parlement, il doit tre adopt au plus tard la date de clture de la session budgtaire. A dfaut, il peut tre mis en vigueur par ordonnance. Lorsque le projet de loi de finances na pu tre dpos en temps utile pour que le Parlement dispose avant la fin de la session ordinaire de lentier dlai prvu lalina prcdent, celleci est immdiatement et de plein droit suivie dune session extraordinaire dont la dure est au plus gale au temps ncessaire pour parfaire ledit dlai. Si lexpiration de ce dlai, le projet de loi de finances nest pas adopt, il est mis en vigueur par ordonnance. Dans la mesure o, compte tenu de la procdure prvue lalina prcdent, le projet de loi de finances na pu tre vot avant le dbut de lanne financire, le Gouvernement est autoris, conformment aux dispositions constitutionnelles en vigueur, continuer de percevoir les impts et reprendre en dpenses le budget de lanne prcdente par douzimes provisoires. Cet article nintroduit pas de changement majeur par rapport lancienne Directive. Le projet de loi de finances de lanne accompagn de lensemble des documents numrs larticle 46 de la prsente Directive doit tre dpos le jour de louverture de la session budgtaire. Les dlais dexamen du projet de loi de finances de lanne sont encadrs pour inciter les parlementaires se prononcer sur les autorisations de recettes et de dpenses de faon ne pas handicaper la mise en uvre du budget et laction du gouvernement. Il est noter que la date de dpt du projet de budget est plus vague dans la nouvelle Directive. Alors que lancienne rdaction prcisait que le dpt devait seffectuer [] le jour de louverture de la session ordinaire doctobre37. , larticle 58 indique uniquement que le projet de loi de finances doit tre dpos au plus tard [] le jour de louverture de la session budgtaire. , renvoyant ainsi au droit interne de chaque Etat membre le soin de dfinir le calendrier de la discussion budgtaire au Parlement.

Article 59
Aucun article additionnel, aucun amendement un projet de loi de finances ne peut tre propos par le Parlement, sauf sil tend supprimer ou rduire effectivement une dpense, crer ou accrotre une recette. De mme, le Parlement ne peut proposer ni la cration ni la suppression dun programme, dun budget annexe ou dun compte spcial du Trsor. Tout article additionnel et tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient. La disjonction darticles additionnels ou damendements qui contreviennent aux dispositions du prsent article ou lobjet des lois de finances dfini larticle 3 de la prsente Directive est de droit. La discussion budgtaire annuelle constitue un moment clef de toute lgislature : elle est loccasion pour les reprsentants des citoyens danalyser et de se prononcer sur le bien fond des choix du Gouvernement traduit travers ses demandes de financement. A limage des autres projets de loi, les parlementaires disposent du droit damender les propositions du
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Al. 1, art. 39, Directive n 05/97/CM/UEMOA.

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gouvernement. Dans le cadre particulier des projets de loi de finances, des exceptions, de nature rationaliser le dbat budgtaire et garantir lquilibre des finances publiques, existent travers des rgles qui encadrent le dpt des amendements parlementaires. Tout dabord, en ce qui concerne les charges, sont interdits les amendements qui ont pour consquence daccroitre une dpense. Seuls les amendements visant rduire une ou plusieurs charges sont recevables. Ensuite, concernant les recettes, sont interdits les amendements qui auraient pour consquence de diminuer les recettes du budget. Egalement, un amendement parlementaire nest recevable quaccompagn des dveloppements qui justifient son dpt. Enfin, les parlementaires ne sont pas habilits modifier par voie damendement la structure du budget : la composition des programmes, budget annexes et CST est du ressort exclusif du gouvernement. Ces rgles, destines scuriser la proposition de budget manant du Gouvernement et lui permettre, ainsi, de disposer des moyens de sa politique, ne doivent pas, pour autant, rduire dmesurment le rle du Parlement et vider le dbat budgtaire de sa substance. Ainsi, les rgles relatives aux charges et aux ressources peuvent-elles tre interprtes comme la ncessit de prserver lquilibre financier dfini par le projet de loi de finances de lanne. Dans ce sens, un accroissement de charges gag par un accroissement de ressources due concurrence ou la diminution dune ressource compense par le relvement dune ou plusieurs autres ressources doit pouvoir tre recevable par voie damendement.

Article 60
La seconde partie de la loi de finances de lanne ne peut tre mise en discussion devant le Parlement avant ladoption de la premire partie. Cet article nintroduit pas de changement par rapport lancienne Directive dont elle reprend la rdaction38. Cette disposition a, ainsi, un objectif vertueux pour le droulement du dbat budgtaire : les dpenses ne peuvent tre examines tant que les conditions de lquilibre financier nont pas t arrtes. Rciproquement, le vote des dpenses doit se faire en cohrence avec les plafonds de recettes dtermines par larticle dquilibre afin dviter laggravation des dficits.

Article 61
Les valuations de recettes font lobjet dun vote densemble pour le budget gnral. Les crdits du budget gnral font lobjet dun vote par programme et dun vote par dotation. Les votes portent la fois sur les autorisations dengagement et les crdits de paiement. Les plafonds des autorisations demplois rmunrs par lEtat font lobjet dun vote unique. Les valuations de recettes font lobjet dun vote densemble par budget annexe et par compte spcial du Trsor. Les crdits des budgets annexes et des comptes spciaux font lobjet dun vote par budget annexe et par compte spcial du Trsor. Les valuations de ressources et de charges de trsorerie font lobjet dun vote unique. La rdaction de larticle 61 a deux objets : 1) La mise en cohrence des procdures dadoption du budget avec les innovations de la prsente Directive ;

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Art. 41, Directive n 05/97/CM/UEMOA.

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2) Lextension de lautorisation parlementaire qui porte dsormais sur lintgralit des crdits du budget. Concernant les questions de cohrence, les programmes et les dotations remplacent dsormais les titres et les ministres comme unit de vote : les parlementaires auront ainsi se prononcer sur chacune des composantes du budget. De mme, la rdaction de larticle 61 dissocie le vote pour les valuations recettes budgtaires et de trsorerie concrtisant ainsi au moment de la discussion parlementaire la distinction opre par larticle 6. Enfin, les autorisations de plafonds demplois telles quelles sont institues par larticle 12 de la prsente Directive, font lobjet dun vote unique et global pour lensemble du budget de lEtat. Les modalits de vote concernant les valuations de recettes et les autorisations de dpense des budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor ne changent pas dans la nouvelle Directive : le vote du Parlement seffectue toujours, en recette et en dpense, par budget annexe et par compte spcial. Concernant lextension de lautorisation parlementaire, la rdaction de la nouvelle Directive supprime les notions de services vots et de mesures nouvelles. Alors que dans le cadre de la Directive prcdente, lautorisation parlementaire ne portait que sur les volutions financires dune anne sur lautre, les dotations prcdentes tant considres comme acquises, celle-ci portera dsormais sur lintgralit des crdits (crdits de paiement (CP) et autorisations dengagement (AE)) des programmes. Le gouvernement est dsormais tenu de justifier au sein des documents budgtaires comment il prvoit dutiliser les demandes de crdits, ainsi que les personnels qui leur sont associs, en base zro. Cette dmarche de budgtisation en base zro implique que chaque franc CFA demand par le gouvernement puisse tre expliqu par des dterminants objectifs : cots unitaires, volume dactivit attendu, nombre dunit de matriel acquis, etc. Cette approche ncessite le renforcement des capacits dvaluation des besoins ministriels et un renforcement du dialogue de gestion entre le gestionnaire et/ou responsable de programme et les responsables des services qui relvent dun mme programme. La ralit de lexcution et la crdibilit des cots pourront tre values ex post travers les rapports annuels de performance (RAP).

Article 62
Ds la promulgation de la loi de finances de lanne ou la publication de lordonnance prvue larticle 58 de la prsente Directive, le Gouvernement prend les dispositions rglementaires ou administratives portant rpartition des crdits du budget gnral, des budgets annexes et des comptes spciaux selon la nomenclature en vigueur. Ces dispositions rpartissent et fixent les crdits conformment aux annexes explicatives de larticle 46 de la prsente Directive, modifies, le cas chant, par les votes du Parlement. Une fois le projet de loi de finances de lanne adopte, le Gouvernement labore et publie le Dcret de rpartition afin de permettre la mise en uvre effective du budget et la mise en place des crdits, notamment auprs des contrles financiers et dans les systmes dinformation. Le Dcret de rpartition prend en compte les modifications votes par le Parlement au cours de la discussion budgtaire.

Article 63
Le projet de loi de rglement est dpos sur le bureau du Parlement et distribu au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte. Il est accompagn des documents prvus larticle 51 de la prsente Directive. Le rapport sur lexcution des lois de finances, la dclaration gnrale de conformit et, le cas chant, lavis de la Cour des comptes sur la qualit des procdures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance prvus

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larticle 51 de la prsente Directive sont remis au Parlement sitt leur adoption dfinitive par la Cour des comptes. La prsente Directive opre une innovation par rapport lancien texte : le projet de loi de finances de lanne n+1 (dpos au parlement en anne n) ne peut tre discut tant que le projet de loi de rglement de lanne n-1 na pas t dpos accompagn des documents viss aux articles 50 et 51 : les comptes et tats financiers de lEtat ; les annexes explicatives prcisant le montant dfinitif des crdits ouverts, des dpenses ralises et des recettes constates ; les rapports annuels de performance ; le rapport de la Cour des comptes sur lexcution de la loi de finances ; la dclaration gnrale de conformit entre les comptes des ordonnateurs (compte administratif) et ceux des comptables publics (compte de gestion) ; le cas chant, les avis et recommandation de la Cour des comptes.

Le projet de loi de rglement est dpos au Parlement au plus tard le jour de l'ouverture de la session budgtaire et non plus au plus tard la fin de l'anne qui suit l'anne d'excution du budget. Cette mesure vise lamlioration de l'information du Parlement qui dispose du projet de loi de rglement de l'anne n-1 avant de commencer travailler sur le projet de loi de finances de l'anne n+1. Les dispositions de larticle 63 ont galement un objectif incitatif la production des lois de rglement dont llaboration connait un retard notoire dans la sous-rgion.

G. TITRE VII : DES REGLES FONDAMENTALES DE MISE EN UVRE DES BUDGETS PUBLICS
Les dispositions du prsent titre sarticulent avec celles de la Directive n07/2009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA, notamment dans ses titres II et III relatifs aux modalits et rgles dexcution du budget de lEtat.

Article 64
Les oprations dexcution du budget de lEtat incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics. Les fonctions dordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles. Larticle 64 est le miroir de larticle 4 de la Directive relative la comptabilit publique39. Elle supprime la notion dadministrateur de crdits qui apparaissait dans la Directive prcdente, rendue ncessaire par concentration de lordonnancement entre les mains du ministre des finances. Dsormais, Les ministres et les prsidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crdits, des programmes et des budgets annexes de leur ministre ou de leur institution40 . Les ministres sectoriels disposent, ainsi, dagents habilit raliser les oprations dexcution des crdits. Cet article reprend les rgles de sparation des ordonnateurs, qui assurent les phases dengagement, de liquidation et dordonnancement de la dpense, et des comptables qui
Art. 4, Directive n07/2009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA. 40 Art. 68, Directive n06/2009/CM/UEMOA.
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sont chargs des opration de recouvrement des crances et de paiement des dpenses. Deux phases de lexcution sont ici distinguer : 1) La phase administrative de la dpense qui relve de lordonnateur ; 2) La phase comptable qui relve du comptable public. La phase administrative commence tout dabord avec lengagement de la dpense par lordonnateur (ex. signature dun contrat ou dun bon de commande) qui se concrtise budgtairement par la consommation du montant dautorisation dengagement (AE) sur les lignes budgtaires correspondantes. Une fois le service ralis (rgle du service fait) les services de lordonnateur constatent la ralit de la crance et arrtent le montant de la dpense au cours de la phase de liquidation. Sur la base des lments de la liquidation, lordonnateur donne ensuite instruction au comptable de payer la crance de lEtat par la production dun acte administratif appel ordonnancement. La phase comptable dbute la rception de lordonnancement par le comptable public. Celui-ci effectue les vrifications vises larticle 26 de la Directive relative la comptabilit publique (ex. service fait) et peux le cas chant refuser deffectuer la dpense. Lordonnateur peut alors, sauf cas particulier (ex. indisponibilit des crdits) rquisitionner le comptable qui doit procder au paiement de la dpense41.

Article 65
Les ordonnateurs peuvent dlguer leur pouvoir des agents publics dans les conditions dtermines par les rglementations nationales. Ils peuvent dlguer ces agents la gestion de tout ou partie des crdits dont ils ont la charge. Les ministres et les prsidents dinstitutions constitutionnelles ont la possibilit de dlguer leurs comptences dordonnateur des agents publics (y compris leurs responsables de programme). La prsente Directive renvoie aux rglementations nationales le soin de dterminer les conditions dans lesquelles seffectue la dlgation de pouvoir. Cette dlgation, cest--dire le pouvoir dengager pour le compte du ministre ou de linstitution, peut porter sur lensemble du budget du ministre ou de linstitution ou uniquement sur une partie de celui-ci. Ainsi, par exemple, conformment aux dispositions de larticle 13 de la prsente Directive, un responsable de programme pourra recevoir dlgation de comptence pour la partie des crdits ministriels relevant de son programme. Larticle 65 de la prsente Directive est repris et dtaill dans les dispositions de larticle 8 de la Directive relative la comptabilit publique42. Les comptences dordonnateur des ministres sectoriels sexercent nanmoins compte tenu de deux limites : 1) les crdits des ministres ouverts par la loi de finances sont susceptibles dtre soumis rgulation budgtaire dans les conditions dfinies larticle 67 de la prsente Directive ; 2) les oprations de lordonnateur doivent tre justifies auprs du contrleur financier tel que prcis par larticle 69 de la prsente Directive.

41 42

Art. 50, n07/2009/CM/UEMOA Directive n 07/2009/CM/UEMOA. Directive n07/2009/CM/UEMOA

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Article 66
Le ministre charg des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget gnral, des comptes spciaux du Trsor et de lensemble des oprations de trsorerie. Le ministre charg des finances est ordonnateur principal des crdits, des programmes et des budgets annexes de son ministre. Il peut dlguer son pouvoir dordonnateur dans les conditions dfinies larticle 65 de la prsente Directive. Cet article nintroduit pas de changement par rapport lancienne Directive : sur la partie recettes, le ministre des finances demeure lordonnateur principal unique des recettes de lEtat que celles-ci concerne le budget gnral (ex. impts et taxes), les budgets annexes (ex. redevances) ou les comptes spciaux du trsor (ex. affectation du produit de privatisations). Il est seul habilit prescrire lexcution des recettes : constatation des droits des organismes publiques et mission des titres de crances (ex. rle dimposition). Concernant les dpenses, le ministre charg des finances est, de droit, ordonnateur principal des crdits du ministre chargs des finances et non plus comme dans le pass ordonnateur unique de droit de lensemble des dpenses de lEtat. Larticle 68 de la prsente Directive instaure, cependant, un dlai de transition de 5 ans compter de lentre en vigueur des nouvelles dispositions budgtaire de la prsente Directive : 1er janvier 2012. Au cours de cette phase, le ministre des finances peut rester ordonnateur principal des dpenses de lEtat et dlguer au fur et mesure les comptences dordonnateurs aux ministres sectoriels. Larticle 66 de la prsente Directive trouve sa correspondance dans larticle 10 de la Directive relative la comptabilit publique43.

Article 67
Le ministre charg des finances est responsable de lexcution de la loi de finances et du respect des quilibres budgtaire et financier dfinis par celle-ci. A ce titre, il dispose dun pouvoir de rgulation budgtaire qui lui permet, au cours de lexcution du budget : - dannuler un crdit devenu sans objet au cours de lexercice ; - dannuler un crdit pour prvenir une dtrioration des quilibres budgtaire et financier de la loi de finances. En outre, le ministre charg des finances peut subordonner lutilisation des crdits par les ordonnateurs aux disponibilits de trsorerie de lEtat.

Larticle 67 confre au ministre des finances la capacit de modifier lautorisation budgtaire en cour danne, aprs information du ministre sectoriel concern (cf. art. 25), ds lors : quun crdit est devenu sans objet (ex. non ralisation du fait gnrant la dpense : abandon dun projet) ; que la perspective de la dtrioration de lquilibre financier dfini par la loi de finances apparait certaine (ex. annulation dune aide financire extrieure).

Dans ce cas, les crdits (AE/CP) sont dduits des capacits financires des ministres et institutions (ex. modification dans les systmes dinformation). Egalement, le ministre des finances est comptent pour dcider de diffrer une dpense si le plan de trsorerie dfini a priori subit des modifications en cours dexercice (ex. dcalage ou retard dans la perception dimpts). Les crdits budgtaires sont rendus indisponibles : les
43

Directive n07/2009/CM/UEMOA.

70

crdits ainsi bloqus ne peuvent pas faire lobjet d'engagement de la part des ministres ni tre ordonnancs. Ils sont soit librs dans le cas du retour dune meilleure conjoncture, soit annuls en fin dexercice dans le cas contraire. Concrtement, ce pouvoir de rgulation du ministre des finances sexerce travers les contrleurs financiers placs auprs des ministres sectoriels et qui sont, notamment, chargs de suivre les montants de crdits disponibles du secteur dont ils ont la charge et deffectuer les oprations de mise en rserve des crdits le cas chant.

Article 68
Les ministres et les prsidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crdits, des programmes et des budgets annexes de leur ministre ou de leur institution. Ils peuvent dlguer leur pouvoir dordonnateur dans les conditions dfinies larticle 65 de la prsente Directive. Le ministre charg des finances est responsable de la centralisation des oprations budgtaires des ordonnateurs, en vue de la reddition des comptes relatifs lexcution des lois de finances. Toutefois, pendant une priode maximum de cinq (5) ans compter du 01 janvier 2012, les Etats membres peuvent continuer confrer au ministre charg des finances la qualit dordonnateur principal unique du budget gnral, des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor. Pendant cette priode de cinq (5) ans, le ministre charg des finances peut dlguer son pouvoir dengagement et dordonnancement un ou plusieurs ministres ainsi quaux prsidents des institutions constitutionnelles pour leurs budgets respectifs. Larticle 68 de la prsente Directive introduit la dconcentration de l'ordonnancement comme mode d'organisation pour l'excution du budget de l'Etat : les ministres sectoriels et les prsidents des institutions sont dsormais, de droit, ordonnateurs principaux des crdits de leur secteur en lieu et place du ministre des finances qui demeure ordonnateur principal des crdits de son ministre. Nanmoins, compte tenu des implications techniques (ex. mise en place de systmes dinformation fiables pour suivre lexcution, organisation des procdures, dploiement du rseau des contrleurs financiers auprs des ministres sectoriels), un dlai de transition de 5 ans compter de lentre en vigueur des nouvelles dispositions budgtaire de la prsente Directive (1er janvier 2012) est prvu. Au cours de cette phase, le ministre des finances peut rester ordonnateur principal des dpenses de lEtat et dlguer au fur et mesure les comptences dordonnateurs aux ministres sectoriels. Les dispositions de larticle 68 sont reprises dans la rdaction des articles 8 et 9 de la Directive relative la comptabilit publique44.

Article 69
Les contrleurs financiers relvent du ministre charg des finances et sont nomms par celui-ci ou son initiative auprs des ordonnateurs. Ils sont chargs des contrles a priori des oprations budgtaires. Ils peuvent donner des avis sur la qualit de la gestion des ordonnateurs et sur la performance des programmes. Le contrle a priori ralis par le contrleur financier est un contrle de rgularit pralable lengagement des dpenses par lordonnateur. Les dispositions de cet article sont mettre en parallle avec celles de larticle 87 de la Directive RGCP.
Directive n07/2009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA.
44

71

Tous les actes ayant pour consquence dengager financirement lEtat (ex. dcisions de recrutement, marchs publics) sont soumis au visa pralable du contrleur financier. Il vrifie, ainsi, la rgularit de la dpense que ce soit au point de vue financier (ex. autorisations financires contenues dans les lois de finances) et lgal (ex. conformit des actes de lordonnateur lensemble des lois et rglements). Larticle 91 de la Directive RGCP ouvre la possibilit au contrleur financier dadapter les contrles quil opre. Dans le cadre de la rglementation propre chaque Etat, le contrleur financier peut, sil estime que le contrle interne et le contrle de gestion oprs par lordonnateur sont dune qualit suffisante, accepter de ne plus contrler certains actes de faon allger les procdures et concentrer ses activits sur certaines dpenses. Le contrleur financier est galement le relais naturel du ministre des finances auprs des ordonnateurs : il est charg de suivre lexcution du secteur ministriel afin de prvenir tout engagement incompatible avec lautorisation parlementaire. Il est galement charg de mettre concrtement en uvre la rgulation budgtaire dcide par le ministre des finances. Enfin, si son pouvoir de contrle porte toujours sur les aspects relatifs la rgularit, et non dopportunit, de la dpense, la prsente Directive incite dvelopper un rle de conseil et dapprciation, limits la formulation davis, sur la qualit de la gestion et la conduite de la performance du secteur. Jusqu prsent limit du fait de la concentration des comptences dordonnateur des dpenses au ministre des finances45, le dveloppement dun rseau de contrleur financier plac auprs de chaque ministre sectoriel apparait comme le corollaire indispensable de la dconcentration de lordonnancement.

Article 70
Sont prescrites au profit de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public, toutes crances dont le paiement na pas t rclam dans un dlai de quatre ans partir du premier jour de lanne suivant celle au cours de laquelle les droits ont t acquis. La prescription peut tre interrompue dans les conditions dfinies par la lgislation en vigueur. Les rgles de prescription des crances de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public, sur des particuliers ou personnes morales, doivent tre dfinies dans les lgislations nationales. Quelle que soit leur nature, les actifs de lEtat ou de tout autre organisme public dot dun comptable public sont insaisissables. Larticle 70 organise la prescription des crances lencontre et au profit de lEtat ou de tout organisme dot dun comptable public. La prescription est un concept juridique qui dsigne la dure au del de laquelle une action n'est plus recevable. Dans le cas particulier des finances publiques, la prescription dsigne le dlai lchance du quel une crance nest plus exigible et ne peut plus donner lieu paiement. Pour les crances lencontre de lEtat (ex. paiement un fournisseur pour des matriels livrs), la Directive maintient la prescription quadriennale : la crance sur une personne publique, quelque quen soit la nature, steint au bout de quatre ans. Pour les crances au profit de lEtat (ex. impts), la nouvelle Directive renvoie chaque lgislation nationale le soin de dterminer les rgles de prescription.

45

Art. 65, Directive n05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances.

72

Larticle 70 maintient la rgle dinsaisissabilit de lancienne rdaction de la Directive budgtaire46. La nouvelle rdaction remplace cependant le terme "fonds publics" par "actifs de l'Etat" : linsaisissabilit sapplique, ainsi, lensemble de patrimoine de lEtat (ex ; biens meubles et immeubles) et non plus seulement aux fonds publics.

Article 71
LEtat tient : - une comptabilit budgtaire ; - une comptabilit gnrale. Larticle 71 de la prsente Directive trouve sa correspondance les dispositions des articles 70 et 71 de la Directive relative la comptabilit publique. La comptabilit de lEtat est compose, dune part, de la comptabilit budgtaire, tenue par lordonnateur pour la phase juridique des oprations de dpense et par les comptables publiques pour les oprations de recettes et de dpenses. Dautre part, elle se compose aussi de la comptabilit gnrale, tenue par les comptables directs du Trsor et les comptables des administrations financires.

Article 72
La comptabilit budgtaire a pour objet de retracer, pour lexercice concern, les oprations dexcution du budget de lEtat en recettes et en dpenses, conformment la nomenclature de prsentation et de vote du budget. La comptabilit gnrale de lEtat a pour objet de dcrire le patrimoine de lEtat et son volution. Elle doit tre sincre et reflter une image fidle de la situation financire de lEtat. Elle est fonde sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les oprations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent indpendamment de leur date de paiement ou dencaissement. La comptabilit gnrale de lEtat sappuie sur la comptabilit des matires. Larticle 72 prcise les concepts et les modalits de la comptabilit budgtaire et de la comptabilit gnrale de lEtat qui sont plus amplement dtaills dans les articles 72 80 de la Directive relative la comptabilit publique. La comptabilit budgtaire retrace les actes des ordonnateurs en engagement, liquidation et ordonnancement (article 14 de la Directive relative la comptabilit publique). Elle dcrit la mise en place des crdits et retrace leur utilisation au niveau des autorisations dengagement et au niveau de la consommation des crdits de paiement en retraant lexcution des dpenses budgtaires au moment o elles sont ordonnances (comptabilit de caisse). La comptabilit gnrale vise dcrire la situation financire et patrimoniale de ltat et son volution. Elle se fonde sur les principes des droits constats et de la comptabilit des matires. Une comptabilit en droits constats consiste rattacher un exercice les dpenses et les recettes ds la naissance du fait gnrateur (engagement dune dpense ou constatation dune crance). En fin d'exercice, les oprations qui ont pris naissance dans l'anne mais qui n'ont pas donn lieu encaissement ou paiement sont rattaches l'exercice comptable sous forme de produits recevoir (crances), de provisions ou de charges payer (dettes). Jusqualors les directives communautaires nimposaient que la tenue dune comptabilit dite de
46

Al. 2, art. 49, Directive n05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances.

73

caisse (ou comptabilit de trsorerie) qui consiste n'enregistrer les oprations qu' partir du moment o celles-ci sont recouvres ou payes. La comptabilit des matires concerne, quant elle, toutes les oprations relatives aux entres ou sorties de biens et aux stocks et immobilisations qui en dcoulent. Elle concerne le recensement et le suivi comptable, sous le double aspect quantit et valeur en principe non amortie, de tout bien, meuble et immeuble, proprit ou possession de l'tat et des autres collectivits publiques et tablissements publics.

Article 73
Les ressources et les charges de trsorerie de lEtat sont imputes des comptes de trsorerie par opration lors de leur encaissement et paiement. De la mme manire que les oprations budgtaires sont retraces dans la comptabilit budgtaires, les oprations de trsorerie dcrites aux articles 27 et 28 de la prsente Directives et aux articles 55 et suivants de la Directive relative la comptabilit publique47 sont retraces dans des comptes de trsorerie. Les oprations de trsorerie sont du ressort exclusif des comptables publics.

H. TITRE VIII : DU CONTRLE PARLEMENTAIRE ET JURIDICTIONNEL Article 74


Sans prjudice des pouvoirs gnraux de contrle du Parlement, les Commissions des finances veillent au cours de la gestion annuelle, la bonne excution des lois de finances. A cette fin, le Gouvernement transmet trimestriellement au Parlement, titre dinformation, des rapports sur lexcution du budget et lapplication du texte de la loi de finances. Ces rapports sont mis la disposition du public. Les informations ou les investigations sur place que le Parlement pourrait demander ne sauraient lui tre refuses. Il peut procder laudition des ministres.

Larticle 74 procde llargissement des pouvoirs de contrle du Parlement au cours de lexcution. Celui-ci, via sa Commission des finances, est dsormais destinataire, de faon automatique, dinformations relatives la gestion infra-annuelle et lexcution de la loi de finances : auparavant ces informations ne pouvaient tre transmise que sur demande expresse48. Ces informations relatives lexcution prennent la forme dun rapport trimestriel qui prsente lexcution du budget et la mise en uvre de la loi de finances : consommation des autorisations dengagement (AE) et des crdits de paiement (CP) ; mouvements de crdits : transferts et virements (rappel des mouvements en plus des dispositions de larticle 26) ; mouvements rglementaires affectant lautorisation parlementaire initiale : arrts dannulation de crdits, rgulation budgtaire de larticle 67, dcret de reports (en plus des dispositions de larticle 26).

47 48

Directive n 07/2009/CM/UEMOA. Art. 73, Directive n05/97/CM/UEMOA.

74

Au-del, de ces rapports trimestrielle, le Parlement conserve la possibilit de conduire des investigations sur place et dauditionner des ministres. Il peut, galement, sappuyer sur la Cour des comptes pour la ralisation denqutes (article 75).

Article 75
La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics. Sans prjudice de ses attributions propres en matire de contrle juridictionnel et non juridictionnel telles que dfinies par les lgislations nationales, la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrle de lexcution des lois de finances. La Cour des comptes exerce un contrle sur la gestion des administrations en charge de lexcution des programmes et dotations. Elle met un avis sur les rapports annuels de performance. Le Parlement peut demander la Cour des comptes la ralisation de toutes enqutes ncessaires son information. Les comptes de gestion, dposs en tat dexamen la Cour des Comptes, doivent tre jugs dans un dlai de cinq (5) ans. En labsence de jugement de la Cour des comptes dans ce dlai, le comptable public est dcharg doffice de sa gestion. La Cour des comptes exerce le contrle juridictionnel sur les budgets et les comptes publics. Larticle 97 de la Directive relative la comptabilit publique49 dispose que la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics et se prononce sur la qualit de la gestion des ordonnateurs. Concernant les comptes publics, les comptables principaux de lEtat lui remettent, accompagnes de lensemble des pices justificatives, leurs comptes au plus tard le 30 juin de lexercice suivant celui au titre duquel il est tabli. La Cour des comptes dispose dun dlai de cinq ans pour se prononcer sur la tenue des comptes. Ces comptences taient dj prvues dans le texte de lancienne Directive50. Concernant la qualit de la gestion, larticle 75 tend les comptences de la Cour des comptes qui peut dsormais contrler la qualit de la gestion des administrations. Associ larticle 13 la Cour est dsormais habilite contrler les rsultats des programmes et en valuer l'efficacit (valuation des rsultats obtenus par rapport aux buts fixs), l'conomie (valuation des moyens et des cots) et l'efficience (valuation de la quantit de services fournie/produite niveau de ressources inchang). Enfin, la Cour des comptes a, travers la nouvelle Directive, un rle dappui au Parlement renforc. Au moment du dpt de la loi de rglement (article 51), la Cour transmet au Parlement des avis assortis de recommandations sur : un rapport sur lexcution de la loi de finances ; un avis sur le systme de contrle interne et le dispositif de contrle de gestion (efficacit du responsable de programme); un avis sur la qualit des procdures comptables et des comptes ; un avis sur les rapports annuels de performances (RAP).

Le parlement peut en outre lui demander de raliser des enqutes ponctuelles.

49 50

Directive n07/2009/CM/UEMOA. Art. 69 72, Directive n05/97/CM/UEMOA.

75

I. TITRE IX : DES RESPONSABILITES EN MATIERE DEXECUTION DES BUDGETS PUBLICS Article 76


Les membres du Gouvernement et les prsidents des institutions constitutionnelles encourent, en raison de lexercice de leurs attributions, les responsabilits que prvoit la constitution de chaque Etat. A cet effet, les Etats membres prennent toutes mesures lgislatives, rglementaires, juridictionnelles, institutionnelles, et administratives pour rendre effectives ces dispositions constitutionnelles. Larticle 76 tend les rgles de responsabilit applicables aux ordonnateurs aux prsidents des institutions constitutionnelles conformment aux dispositions de larticle 68 de la prsente Directive. La Directive renvoie aux rgles constitutionnelles nationales de chacun des Etats membres de lUEMOA le soin de dfinir les responsabilits des ordonnateurs. Elle renvoie, galement, aux rglementations nationales la mise en uvre de cette responsabilit. Exemple : au Sngal, la Loi organique n99-70 du 17 fvrier 1999 relative la Cour des comptes a instaur une Chambre de Discipline Financire charge de sanctionner les fautes de gestion (ex. infraction la rglementation en vigueur concernant les marchs publics). Peuvent tre dfrs devant la chambre, les agents de lEtat, des collectivits locales ou des tablissements publics, les membres des cabinets, les agents des socits nationales ou participation publique ou de tout organisme bnficiant du concours financier public et les personnes investies dun mandat public ou exerant de fait lesdites fonctions. Il sagit dune chambre non permanente de la Cour des comptes, qui ne peut tre saisie que par un nombre limit de personnes (ex. le Prsident de la Rpublique, le Prsident de lAssemble nationale, le Premier Ministre). Elle peut infliger des sanctions financires dont les montants minimum et maximum sont prciss pas la loi organique. Les arrts de la chambre peuvent faire lobjet dun recours en cassation devant le Conseil dEtat.

Article 77
Sous rserve des dispositions de larticle 76, les ordonnateurs de lEtat et des autres organismes publics encourent une responsabilit qui peut tre disciplinaire, pnale et civile sans prjudice des sanctions qui peuvent leur tre infliges par la Cour des comptes raison de fautes de gestion dans les conditions dfinies par les articles 78 81 de la prsente Directive. Cet article reprend les dispositions de larticle 14 de la Directive relative la comptabilit publique51. Il nintroduit pas de changement par rapport au texte de l'ancienne Directive52.

Article 78
Toute personne appartenant au cabinet dun membre du Gouvernement, tout fonctionnaire ou agent dun organisme public, tout reprsentant, administrateur ou agent dorganismes soumis un titre quelconque au contrle de la Cour des comptes et toute personne qui est reproch un des faits numrs larticle 80 de la prsente Directive, peut tre sanctionn pour faute de gestion.

51 52

Directive 07/2009/CM/UEMOA. Art. 76, Directive n05/97/CM/UEMOA.

76

Larticle 78 nintroduit pas de changement majeur par rapport lancienne Directive53 : toute personne fonctionnaire ou non, employ ou mandataire dorganismes soumis au contrle de la Cour des comptes peut tre sanctionne pour faute de gestion. La faute de gestion est constitue par toute action transgressant les rgles rgissant les deniers publics de faon active, par ngligence ou par non application. La faute de gestion est juge et prononce par la Cour des comptes (article 80).

Article 79
Les contrleurs financiers sont responsables aux plans disciplinaire, pnal et civil, sans prjudice des sanctions qui peuvent leur tre infliges par la Cour des comptes, du visa quils apposent sur les actes portant engagement de dpenses ou les ordonnances, mandats de paiement ou dlgations de crdits. Le contrleur financier est personnellement responsable du visa appos sur les actes de gestion. Larticle 92 de la Directive relative la comptabilit publique54 prcise que cette responsabilit personnelle porte sur les contrles de la disponibilit des crdits, sur la vrification des prix par rapport la mercuriale en vigueur et sur la validit de la crance. Un visa entach derreur entraine la responsabilit du contrleur financier aux plans cits par larticle 79 ainsi que des sanctions qui peuvent galement tre prononces par la Cour des comptes. Les conditions de la responsabilit du contrleur financier sont prcises larticle 92 de la Directive RGCP.

Article 80
Les fautes de gestion sanctionnables par la Cour des comptes sont constitues par : - la violation des rgles relatives lexcution des recettes et des dpenses de lEtat et des autres organismes publics ; - la violation des rgles relatives la gestion des biens appartenant lEtat et aux autres organismes publics ; - lapprobation donne une dcision violant les rgles vises aux 1er et 2me tirets du prsent article par une autorit charge de la tutelle ou du contrle desdits organismes ; - le fait, pour toute personne dans lexercice de ses fonctions, doctroyer ou de tenter doctroyer elle-mme ou autrui un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature ; - le fait davoir entran la condamnation dune personne morale de droit public ou dune personne de droit priv charge de la gestion dun service public, en raison de linexcution totale ou partielle ou de lexcution tardive dune dcision de justice ; - le fait davoir dans lexercice de ses fonctions ou attributions, en mconnaissance de ses obligations, procur ou tent de procurer autrui ou soi-mme, directement ou indirectement, un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature, entranant un prjudice pour lEtat, ou tout autre organisme public ; - le fait davoir produit, lappui ou loccasion des liquidations des dpenses, des fausses certifications ; - le fait davoir omis sciemment de souscrire les dclarations quils sont tenus de fournir aux administrations fiscales conformment aux lgislations nationales ou davoir fourni sciemment des dclarations inexactes ou incompltes.
53 54

Art. 77, Directive n05/97/CM/UEMOA. Directive 07/2009/CM/UEMOA.

77

Larticle 80 numre et prcise les infractions constitutives dune faute de gestion : non-respect des rgles dexcution des recettes, des dpenses ou des rgles de gestion des biens publics (ex. engagement sans visa pralable du contrleur financier) ; couverture hirarchique de lacte constitutif de linfraction : les gestionnaires peuvent tre sanctionns pour les fautes commises par leurs subordonns ; inexcution des dcisions de justice ; violation des rgles fiscales ; octroi davantages injustifis autrui (en argent ou en nature).

Chaque Etat doit dfinir les modalits de mise en uvre des fautes de gestion de mme que les mcanismes dattnuation des responsabilits (cf. art. 76).

Article 81
Le rgime des sanctions autres que disciplinaires relatif aux fautes de gestion numres larticle 80 de la prsente Directive est dfini par les lgislations nationales. La Directive renvoie aux lgislations nationales le soin de dfinir les sanctions pnales et civiles applicables aux cas de faute de gestion, hors sanctions disciplinaires qui relvent du ministre des finances.

Article 82
Les comptables publics patents sont personnellement et pcuniairement responsables des oprations dont ils ont la charge et des contrles quils sont tenus deffectuer. Les comptables de fait encourent les mmes sanctions que les comptables publics patents. En cas de dfaillance dans la tenue des comptes, la Cour des comptes peut condamner le comptable public concern des sanctions prvues par la lgislation nationale. Les articles 82 et suivants reprennent les dispositions des articles 29 et suivants de la Directive portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA relatives aux rgles de responsabilit des comptables publics. La fonction de comptable public est dfinie larticle 16 de la Directive relative la comptabilit publique comme celle remplie par un agent public rgulirement habilit effectuer au nom de lEtat ou dun organisme public des oprations de recettes, de dpenses ou de maniement de titres. Les fonctions de comptable public et celles d'ordonnateur sont incompatibles. Les comptables publics ont une responsabilit pcuniaire et personnelle de leurs gestions : en cas de manquement (ex. dficit constat dans la caisse), ils doivent combler le dficit sur leurs deniers propres. Les comptables de fait, cest--dire, toute personne qui manie des deniers publics sans habilitation, sont passibles des mmes sanctions que les comptables publics. La Directive renvoie chaque lgislation nationale le soin de dterminer ces sanctions.

78

Article 83
La responsabilit pcuniaire des comptables publics se trouve engage ds lors quune des situations suivantes advient : - un dficit de caisse ou un manquant en deniers ou en valeurs a t constat ; - une recette na pas t recouvre ; - une dpense a t irrgulirement paye ; - un organisme public a d procder, par la faute du comptable public, lindemnisation dun autre organisme public ou dun tiers. Larticle 83, qui numre les cas dans lesquels la responsabilit pcuniaire des comptables publique peut tre engage, nintroduit pas de changement par rapport au texte de l'ancienne Directive55.

Article 84
La responsabilit pcuniaire dun agent public ne peut tre mise en jeu que par le ministre charg des finances ou la Cour des comptes. Quand la responsabilit pcuniaire dun agent public est engage, il est constitu en dbet. Le dbet est lobligation, pour lagent public de rparer, sur ses deniers propres, le prjudice quil a caus la collectivit publique. Tout agent public dont la responsabilit pcuniaire est engage peut obtenir remise gracieuse des sommes laisses sa charge dans les conditions prvues par la rglementation nationale. La remise gracieuse suite un arrt de dbet est soumise un avis conforme de la Cour des comptes. Lorsquun agent commet une faute de gestion prvue larticle 80 de la prsente Directive ou un manquement aux rgles de discipline dans le domaine budgtaire ou financier, le pouvoir disciplinaire prvu par les lgislations nationales sur la fonction publique est exerc par le ministre charg des finances, quel que soit le ministre de rattachement de lagent. En cas de mise en cause de sa responsabilit pour les manquements numrs larticle 83, le ministre des finances (par voie darrt) ou la Cour des comptes (par arrt) peuvent prononcer la mise en dbet du comptable le dbet. Le dbet est la constatation dun manquement ou dune irrgularit donnant lieu remboursement sur les deniers propres du comptable public. Le comptable public dispose nanmoins de la possibilit de demander une remise gracieuse (ou dcharge de responsabilit) des sommes quil est condamn rembours. La Directive renvoie la rglementation nationale la dfinition des rgles de remise gracieuse. Enfin, le pouvoir disciplinaire exerc en cas de faut de gestion relve exclusivement du ministre des finances.

J.

TITRE X : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 85
Les dispositions de la prsente Directive sont transposes par les Etats membres dans leur lgislation nationale au plus tard le 31 dcembre 2011.

55

Art. 80, Directive n05/97/CM/UEMOA.

79

Le dlai de transposition est fix au 31 dcembre 2010 : compter du 1er janvier 2012, les Etats membres de lUEMOA devront avoir adapt leurs lgislations budgtaires aux nouvelles dispositions de la prsente Directive. Il appartient chaque Etat membre de transposer la prsente Directive dans sa lgislation nationale de la faon qui lui est propre et quil considre comme la plus approprie. Nanmoins, afin de souligner limportance des dispositions contenues dans la prsente Directive, il est recommand que la transposition prenne la forme dune loi organique afin que les dispositions ne puissent pas tre modifies par une loi ordinaire.

Article 86
Les dispositions de la prsente Directive sont appliques au plus tard le 1er janvier 2012. Toutefois, les Etats membres ont jusquau 1er janvier 2017 pour procder lapplication intgrale des dispositions relatives : - la dconcentration de la fonction dordonnateur principal telle que prvue larticle 68 de la prsente Directive ; - aux programmes et aux dotations tels que prvus notamment aux articles 12, 13, 14, 15 et 16 de la prsente Directive, ainsi que des annexes y relatives dans les articles 46, 47 et 50 de la prsente Directive ; - la programmation pluriannuelle des dpenses, telle que prvue larticle 53 de la prsente Directive ; - aux tableaux matriciels croiss prvus au 7 de larticle 46 de la prsente Directive ; - aux rgles et procdures dcoulant du principe de la constatation des droits et obligations rgissant la comptabilit gnrale prvue l'article 72 de la prsente Directive. Pour ce dernier cas, les Etats membres qui le souhaitent disposent dun dlai supplmentaire de deux (2) ans. Lorsquun Etat membre utilise les dlais prvus aux alinas ci-dessus, les rgles prescrites par la Directive n 5-97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de finances et ses textes modificatifs restent applicables.

Larticle 86 prvoit nanmoins une phase de transition : si lobligation de transposition au 31 dcembre 2011 demeure, certaines dispositions, parmi les plus difficiles mettre en uvre, bnficient dun dlai de grce pour leur mise en uvre : 1) 1er janvier 2012 : transposition de la Directive dans les lgislations nationales ; laboration du document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (article 53) ; nouvelles rgles en matire de gestion (mise en place des autorisations dengagement) et de mouvements de crdits (compte tenu de la mise en place des programmes) ; nouvelles comptences du ministre des finances et rgulation budgtaire ; transmission trimestrielle des donnes dexcution au Parlement ; rgles relatives aux lois de finances (lois de finances de lanne, lois de finances rectificatives, lois de rglement (compte tenu de la mise en place des programmes et de la formulation des rapports annuels de performance).

2) 1er janvier 2017 :

80

dconcentration de l'ordonnancement (dconcentration progressive possible du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2017) ; laboration des programmes et des dotations, dsignation des responsables de programme, dfinition des objectifs et des indicateurs, laboration des rapports annuels de performance ; mise en place des plafonds demplois ; laboration du document de programmation pluriannuelle des dpenses (article 53) ; laboration des tableaux matriciels prsents en annexe du projet de loi de finances ; intgration de la comptabilit en droits constats.

3) 1er janvier 2019 : intgration de la comptabilit en droits constats (pour les tats qui souhaitent bnficier dun dlai supplmentaire).

Le recours au dlai de transition est laiss lapprciation des Etats membres : sils choisissent dy avoir recours les rgles budgtaires et financires de la Directive prcdentes continueront sappliquer tout au long de la priode de transition. Il faut cependant signaler que le recours au dlai de transition astreindra les administrations nationales une plus grande charge de travail : dune part les administrations auront a travailler sur les modalits de mise en uvre de la nouvelle Directive (prsentation des crdits, formulation des programme, rgle dexcution du budget etc.) et dautre part elles auront produire des documents budgtaires selon les dispositions de la Directive prcdente puisque les rgles seront maintenues pour la priode de transition.

Article 87
Sous rserve de la disposition spcifique prvue au dernier alina de larticle 86 ci-dessus, la prsente Directive abroge et remplace toutes les dispositions antrieures contraires, notamment la Directive n 5-97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de finances et ses textes modificatifs. Les Etats qui le choisissent peuvent dcider de mettre en uvre la nouvelle Directive compter du 1er janvier 2012 dans son intgralit.

Article 88
La Commission de lUEMOA met en place un systme de suivi des mesures de transposition et dapplication de la prsente Directive par les Etats membres. Elle met leur disposition des mesures de soutien et un dispositif daccompagnement pour la mise en uvre de la prsente Directive. Un plan daction pour la priode 2010-2017, baptis Programme dAppui aux rformes des Finances Publiques (PAFP), a t adopt par la dcision n33/2009/CM/UEMOA du 17 dcembre 2009 du Conseil des Ministres pour appuyer les Etats-membres dans la transposition et la mise en uvre des nouvelles directives. Le prsent guide constitue un lment de ce plan daction prvu par lUEMOA pour la mise en uvre du nouveau cadre relatif aux finances publiques.

81

Article 89
La prsente Directive qui entre en vigueur compter de sa date de signature, sera publie au Bulletin Officiel de lUnion.

82

GLOSSAIRE
Administrations publiques (APU) constituent un des cinq secteurs de lconomie dun pays selon le Systme de Comptabilit National 1993. Il se compose dunits institutionnelles institues par dcision politique et exerant un pouvoir lgislatif, judiciaire ou excutif sur un espace territorial donn. Les principales fonctions conomiques des administrations publiques consistent 1) fournir la collectivit des biens et des services non marchands destins la consommation collective ou individuelle et 2) redistribuer le revenu et la richesse au moyen de transferts. Les administrations publiques se caractrisent en outre, par le fait que leurs activits doivent tre finances principalement par limpt ou par dautres transferts obligatoires. Le secteur des APU comprend trois sous secteurs qui sont : sous secteur de ladministration centrale, sous secteur des Etats fdrs et sous secteur des administrations locales : modification, soumise au vote d'une assemble, apporte un projet de loi et dont lexercice est rserv aux membres de lassemble et/ou au gouvernement. : le principe dannualit signifie que la loi de finances doit tre dpose chaque anne devant le parlement, quelle nouvre de droits quau titre dune anne civile et que son excution doit tre effectue au cours de cette anne civile. Le Gouvernement est tenu de procder chaque anne au renouvellement de lautorisation budgtaire et dpose un projet de budget devant le Parlement qui doit tre adopt avant le dbut de lanne laquelle il se rapporte pour viter le recours au systme des douzimes provisoires. Des amnagements ce principe sont nanmoins prvus aux articles 24 (reports de crdits) et 17 (autorisations dengagement) de la prsente Directive. : suppression en cours d'anne d'un crdit ouvert par la loi de finances initiale soit parce que le crdit en cause est devenu sans objet, soit en application du pouvoir de rgulation du ministre des finances. : limite suprieur des dpenses pouvant tre engages au cours dun exercice budgtaire. Les autorisations dengagement correspondent lengagement juridique de la dpense, phase de la dpense en pralable la consommation effective des crdits au cours de laquelle lordonnateur ralise la premire tape des actions qui mneront au paiement effectif de la prestation. Les AE sont entirement consommes ds lorigine de la dpense, lors de la signature de lacte qui engage juridiquement ltat. Dans le cadre particulier des Directives de lUEMOA les autorisations d'engagement (AE) sont associes aux crdits de paiement uniquement pour les dpenses d'investissement et les contrats de partenariats publics-privs (PPP). : crdits accords par anticipation dune recette future dont le produit, une fois recouvr, est directement affect au remboursement de lavance. : procd de planification et de budgtisation exigeant de chaque :

Amendement

Annualit budgtaire (principe d)

Annulation de crdits

Autorisations dengagement (AE)

Avances

Budget en base

83

zro

Budget gnral

Budget de lEtat

Budget annexe

Budget oprationnel de programme (BOP)

Cadre macroconomique

Charges financires

Charte de gestion

composante la justification dtaille de la totalit de son budget et en lui demandant d'apporter la preuve de la ncessit des dpenses projetes. document qui retrace toutes les recettes budgtaires et toutes les dpenses de ltat, lexception des recettes affectes par la loi aux budgets annexes et aux comptes spciaux. acte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses annuelles de ltat ; ensemble des comptes qui dcrivent pour une anne civile toutes les ressources et toutes les charges de ltat budget retraant les dpenses et les recettes dun service de ltat dont lactivit tend essentiellement produire des biens ou rendre des services donnant lieu paiement. Ils constituent des missions et sont spcialiss par programme. regroupe la part des crdits dun programme mise la disposition dun responsable identifi pour un primtre dactivits (une partie des actions du programme par exemple) ou pour un territoire (une rgion, un dpartement,). Le BOP a les mmes attributs que le programme : cest un ensemble globalis de moyens associs des objectifs mesurs par des indicateurs de rsultats. Les objectifs du budget oprationnel de programme sont dfinis par dclinaison des objectifs du programme. compilation de scnarios conomiques pluriannuels formuls sur la base dhypothses concernant lvolution de lenvironnement conomique national et international (ex. croissance de la zone UEMOA, prix du ptrole, cours du dollars, consommation des mnages, exportations, investissements des entreprises, volution des prix la consommation, besoin de financement des administrations publiques, etc. ). Le cadrage macroconomique formule ainsi plusieurs scnarios en tenant compte de la variation probable de ces hypothses et de leurs consquences en termes dinteraction : lobjectif est danticiper lvolution moyen terme de lconomie nationale et dclairer la dcision politique quant aux choix effectuer (ex. soutien la consommation des mnages, privatisation, augmentation/baisse des impts, etc.). charges rsultant des dettes financires, des instruments financiers terme, de la trsorerie et des immobilisations financires, lexclusion des frais des services bancaires, des intrts moratoires et des pertes de change. document explicitant et formalisant les rgles du jeu entre le responsable de programme et les acteurs participant sa mise en uvre (services centraux en charge des affaires financires, des ressources humaines ou de lquipement, contrleurs des dpenses, services dconcentrs, tablissements publics, oprateurs), labor gnralement lchelle de chaque ministre. A ce titre, une charte de gestion prcise notamment : les espaces dautonomie de chaque acteur (globalisation des crdits et modalits dexercice de la fongibilit, cadre de gestion de la performance, etc.), les espaces de responsabilit de chaque acteur (engagements sur les objectifs ou sur certains dlais de procdure, mise a disposition des crdits, etc.), les rgles de circulation de linformation, ainsi que les supports et

84

Cible (de rsultat) Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) Classification conomique

: :

principales chances du dialogue de gestion. Dautres supports ministriels, peuvent avoir le mme usage (circulaire de cadrage du dialogue de gestion /ou de la gestion des programmes, directive nationale dorientation pour la gestion de la performance). rsultat attendu (valeur chiffre dun indicateur par exemple) une chance temporelle dfinie. ventilation dtaille des dpenses par fonctions, ou objectifs socioconomiques, que les administrations publiques sefforcent datteindre. classification employe pour identifier le type de dpense encouru lorsquune administration publique fournit des biens et services la socit ou redistribue le revenu et la richesse. Cette classification est drive des concepts de la comptabilit nationale. Dans le MSFP 2001, ses principales composantes sont la rmunration des salaries, lutilisation des biens et services (correspondant approximativement la consommation intermdiaire), les consommations de capital fixe et les transferts (intrts, subventions, dons et transferts sociaux) et les autres charges. classification utilise pour identifier quelle fin ou pour quel objectif socioconomique une charge a t effectue ou un actif non financier a t acquis. comprend une comptabilit budgtaire et une comptabilit gnrale. Elle retrace les oprations de recouvrement et de paiement, les entres et sorties de fonds. La comptabilit de lEtat, contrairement celle des entreprises, doit rendre compte dune excution budgtaire, en mme temps que dune situation patrimoniale. La logique de fonctionnement des comptes publics devrait concilier deux proccupations: celle permettant de sassurer de la sincrit de rsultats patrimoniaux (exigence qui concide avec celle de la comptabilit prive) et celle garantissant la fidlit aux dcisions prises par les autorits budgtaires. Elle comporte toutes les oprations rattaches au budget de lanne en cause jusqu la date de clture de ce budget, ainsi que toutes les oprations de trsorerie et les oprations sur le patrimoine faites au cours de lanne, y compris, les oprations de rgularisation. dcrit la mise en place des crdits et retrace leur utilisation. Les restitutions comprennent deux volets : - la comptabilit des engagements qui va de la mise en place des crdits jusqu leur engagement ; - la comptabilit des encaissements/dcaissements vise larticle 72 de la Directive N07/2009/CM/UEMOA portant RGCP. La consommation des crdits se fait en deux tapes : - la premire enregistre limpact des engagements juridiques sur les crdits dengagement ; - la seconde dcrit la consommation des crdits de paiement dans une logique de caisse en retraant lexcution des dpenses budgtaires, au moment o elles sont payes (par

Classification fonctionnelle Comptabilit de lEtat

Comptabilit budgtaire

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Comptabilit des matires

Comptable de fait

Comptable public

Comptes spciaux du Trsor

Contrat de performance / de programme

Contrle de gestion

Contrle financier

exemple, mission dun virement au profit dun fournisseur) et lexcution des recettes, au moment o elles sont encaisses (par exemple, le traitement des chques remis par les contribuables) et elle dgage le solde de lexcution budgtaire. concerne le recensement et le suivi comptable, sous le double aspect quantit et valeur en principe non amortie, de tout bien, meuble et immeuble, proprit ou possession de l'tat et des autres collectivits publiques et tablissements publics. Elle dresse linventaire et permet le suivi des immobilisations corporelles, incorporelles, des stocks et des valeurs inactives. qualification pour toute personne qui manie des deniers publics sans habilitation. Les comptables de fait sont passibles des mmes sanctions que les comptables publics. autorit charge de recouvrer les crances dune personne publique et de payer ses dpenses. Elle contrle lexactitude de lengagement ralis par lordonnateur et la validit de lordonnancement (ex. : correcte imputation, disponibilit des crdits) avant deffectuer les oprations matrielles de recouvrement et de paiement. modalit de prsentation des crdits budgtaires, ils distinguent des oprations de services de l'Etat en raison de leur caractre temporaire, de leur nature industrielle ou commerciale ou de l'affectation de certaines ressources certaines dpenses. document crit, non juridique, pass entre un service administratifs ou une agence et son autorit de tutelle, fixant les objectifs et les obligations de chacune des parties pour la priode venir. Sil sagit bien dengagements rciproques, de nature quasi-contractuelle, ces engagements, tant internes lEtat, nont toutefois pas la porte juridique des vritables contrats, qui sont passs entre deux personnes morales distinctes. Leur force et leur autorit dpendent finalement de la volont des parties respect de manire effective leurs engagements ; cest la pratique, ds les premires annes de mise en uvre de tels contrats, qui leur confre force et autorit ou qui les disqualifie. outils et processus visant mieux connatre et mieux matriser les activits, les cots, les rsultats et leurs liens mutuels permettant dapprcier lefficacit et lefficience. Contrairement ce que laisse penser ce mot, il ne sagit pas dun contrle mais plutt dun lment du pilotage dune institution ou dun programme. Dans le cadre de la Gestion Budgtaire par Objectif, le contrle de gestion a vocation alimenter en donns objectives le dialogue de gestion entre les diffrents niveaux de ladministration, en clairant les enjeux de performance. la mise en uvre de la LOLF a induit la ncessit de rnover en profondeur linstitution du contrle financier. Dsormais, le contrle financier est charg de veiller au caractre soutenable, tant des documents prvisionnels de gestion labors par les responsables de crdits que des actes de dpense les plus importants pris par les ordonnateurs. La prvention du risque budgtaire constitue donc le cur du nouveau contrle financier. Organismes et particuliers qui, soit en application des lois et rglements, soit en vertu de conventions, dposent, titre obligatoire ou facultatif, des fonds au Trsor ou sont autoriss

Correspondants du Trsor

86

procder des oprations de recettes et de dpenses par lintermdiaire de ses comptables. Les rglementations nationales fixent les conditions douverture ou de fonctionnement des comptes ouverts au nom des correspondants. Les comptes ouverts au nom des correspondants ne peuvent prsenter de dcouvert. institution charge de juger les comptes des comptables publics et de se prononcer sur la qualit de la gestion des ordonnateurs, notamment la bonne excution de leurs programmes. Les comptables principaux de lEtat tablissent un compte de gestion, sur chiffres et sur pices, par budget et par exercice budgtaire dfinitivement cltur. Ce compte est transmis la Cour des comptes au plus tard le 30 juin de lexercice suivant celui au titre duquel il est tabli (article 97 alina 2 du RGCP). constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre payes pendant l'anne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations d'engagement (AE). crdits pouvant donner lieu paiement ou engagement au-del du montant ouvert en loi de finances. crdits ne pouvant pas donner lieu paiement ou engagement au-del du montant ouvert en loi de finances. Cette rgle peuttre contourne par le biais des procdures de reports de crdits (qui majorent due concurrence les crdits ouverts en loi de finances de lanne) et de dcret davance. crdits pouvant donner lieu paiement ou engagement au-del du montant ouvert en loi de finances. crdits ne pouvant pas donner lieu paiement ou engagement au-del du montant ouvert en loi de finances. Cette rgle peuttre contourner par le biais des procdures de reports de crdits (qui majorent due concurrence les crdits ouverts en loi de finances de lanne) et de dcret davance. dans le cadre du renforcement des pouvoirs de contrle du Parlement et afin damliorer linformation des parlementaires sur lvolution des finances publiques moyen terme, le Gouvernement prsente, au plus tard le 30 juin de lanne, les documents budgtaires pluriannuels (DPBEP et DPPD). Les orientations prsentes dans ces documents donnent lieu un dbat et offre aux parlementaires une premire estimation de lvolution de la situation budgtaire et des besoins de crdits du Gouvernement en amont de la discussion sur le projet de loi de finances de lanne. constatation dun manquement ou dune irrgularit comptable donnant lieu remboursement sur les deniers propres du comptable public. procdure permettant au Gouvernement de majorer les crdits limitatifs de la loi de finances de lanne et d'en ouvrir de nouveaux sans demander l'autorisation du Parlement. Celui-ci est, nanmoins, inform de la procdure et doit ratifier le dcret, a posteriori, dans les meilleurs dlais. dpassement des dpenses budgtaires dfinitives (dpenses civiles, ordinaires et en capital, dpenses militaires) sur les ressources fiscales et assimiles. tout passif obligeant le dbiteur effectuer en faveur du

Cour des comptes

Crdits de paiement (CP) Crdits valuatifs Crdits limitatifs

: :

Crdits valuatifs Crdits limitatifs

: :

Dbat dorientation budgtaire (DOB)

Dbet (mise en)

Dcret davance

Dficit budgtaire

Dette

87

Dette publique Dialogue de gestion

Disjonction Document de prvision budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP)

Document de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD)

crancier un paiement ou des paiements dintrts ou de principal une date ou des dates futures. Dans le systme SFP, tous les passifs sont des dettes, sauf les actions et autres participations et les produits financiers drivs. : ensemble des engagements financiers contracts par lEtat, nets des remboursements effectus. : processus d'changes et de dcision institu entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonns, concernant les moyens mis disposition des entits subordonnes, la mise en uvre des actions et les objectifs qui leur sont assigns, et plus gnralement la notion de performance applicable aux politiques publiques considres. On parle aussi danimation de gestion . Le responsable de programme est gardien et animateur du dialogue de gestion, qui stablit la fois selon un axe horizontal et selon un axe vertical. : constatation de lirrecevabilit dun amendement. : instrument de programmation pluriannuel glissant pour lensemble des recettes et des dpenses. Couvrant une priode minimale de trois ans, la premire anne correspondant lexercice vis par le projet de loi de finances que le DPBEP accompagne, il se compose de deux parties : une partie dcrivant les perspectives de recettes dcomposes par grande catgories dimpts et de taxes et dune partie consacre aux dpenses budgtaires dcomposes par grande catgories de dpenses. : instrument budgtaire sectoriel pluriannuel glissant tabli en rfrence au DPBEP, les DPPD prsentent lvolution budgtaire des programmes sur une priode de trois ans. Tous les ministres, budgets annexes et comptes spciaux prsentent chacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leurs sont associs. Ces documents constituent les supports de prsentation pour :

les crdits des programmes du secteur : anne du projet de loi de finances et annes suivantes ; les rsultats cibles poursuivis par les objectifs et les indicateurs.

Douzimes provisoires

Droits constats (principe

Les DPPD sont ainsi le vecteur principal de la performance : travers les programmes qui le composent, ils prcisent les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques. Cest sur la base de la prsentation retenue pour les DPPD que sont labors les rapports annuels de performance (RAP). lorsque la loi de finances de lanne na pas pu tre adopte avant le dbut de lexercice par le Parlement, selon les dlais qui encadrent la procdure de vote, les douzimes provisoires permettent dassurer la continuit de laction de lEtat. Ils accordent pour une priode d'un mois reconductible les ouvertures de crdit et les autorisations de percevoir les impts et revenus publics ncessaires pour assurer la continuit des services sur la base du budget de lanne prcdente. rattachement un exercice les dpenses et les recettes ds la naissance du fait gnrateur (engagement dune dpense ou

88

des)

Engagement

Efficacit

Efficience

Emprunts Engagement

: :

Enveloppes additionnelle

Enveloppes de rfrence

Enveloppe globale Etablissements publics

: :

constatation dune crance). En fin d'exercice, les oprations qui ont pris naissance dans l'anne mais qui n'ont pas donn lieu encaissement ou paiement sont rattaches l'exercice comptable sous forme de produits recevoir (crances), de provisions ou de charges payer (dettes). tape initiale de la procdure dexcution budgtaire, ralise par lordonnateur, concrtise par la formalisation dune obligation juridique dhonorer une dpense (ex. signature dun bon de commande ou passation dun contrat). Dans le cadre de certaines oprations publiques (ex. investissement) lengagement peut prcder le paiement effectif de plusieurs mois. Lengagement se concrtise au niveau budgtaire par la consommation des autorisations dengagement (AE). dcrit la capacit d'une personne, d'un groupe ou d'un systme arriver ses buts ou aux buts qu'on lui a fix. tre efficace consiste produire des rsultats escompts et raliser des objectifs fixs en terme de qualit, de rapidit et/ou de cots. Lefficacit dsigne aussi le rapport entre les rsultats obtenus et les objectifs dsigne, partir dune situation de rfrence, la mesure de la quantit de service fournie/produite niveau de ressource inchang. Dans le cadre particulier des finances publiques, lefficience met en relation les rsultats atteints (nombre de salles de classes construites, de km de routes ralises, de tonnes de produit distribues, de personnes touches,...) avec les ressources financires utilises. La recherche dune plus grande efficience consiste garantir un niveau de service quivalent au moindre cot. Elle dsigne galement le rapport entre les rsultats obtenus et les moyens utiliss. dette contracte sur le march des capitaux par lEtat ou par une collectivit publique. tape initiale de la procdure dexcution budgtaire, ralise par lordonnateur, concrtise par la formalisation dune obligation juridique dhonorer une dpense (ex. signature dun bon de commande ou passation dun contrat). Dans le cadre de certaines oprations publiques (ex. investissement) lengagement peut prcder le paiement effectif de plusieurs mois. Lengagement se concrtise au niveau budgtaire par la consommation des autorisations dengagement (AE). montants redployables en fonction de la clef de rpartition retenue. Ces montants correspondent la diffrence entre les enveloppes de rfrence et les enveloppes globales identifies par la projection du TOFE. montants actualiss pour chaque ministre et nature de dpense sur la base de la LFI de lanne compte tenu de lexcution de lexercice prcdent, des conomies potentielles et des risques financiers prvisibles en cours de la LFI de lanne. montant global de crdits dont un Etat peut disposer pour un exercice budgtaire. entits dotes dun budget propre qui sont sous la tutelle ou le contrle de ladministration centrale, dcentralise ou locale. En gnral, ces entits disposent de sources de revenus propres compltes par des transferts du budget de lEtat. Elles sont cres par les pouvoirs publics pour remplir des missions

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Fonctions dappui / de support

Fonds de concours

Fongibilit des crdits (ou globalisation des crdits)

Impt

Indicateur de performance

Liquidation

spcifiques. ensemble des fonctions dites dtat major (direction gnrale, tudes et recherche, communication, conseil juridique, contrles internes) et aux fonctions de gestion des moyens (personnel, budget-finances, immobilier et quipement, informatique, systmes dinformation, etc.) dune institution. sommes verses par des personnes physiques ou morales et qui contribuent entirement ou en partie des dpenses dintrt public. Ils peuvent tre constitus de dons ou de legs et dans le cas particulier des pays en dveloppement des contributions des bailleurs de fonds (partenaires techniques et financiers). Lutilisation des sommes des fonds de concours est subordonne au respect de lintention de la partie versante. La loi de finances value le montant des fonds de concours pour lanne laquelle elle se rfre mais cest le ministre des finances qui ouvre les crdits correspondant sur les programmes et les dotations par voie arrt. rgle selon laquelle les ordonnateurs peuvent utiliser indiffremment les crdits relevant de plusieurs lignes budgtaires (paragraphes, articles voire chapitres actuels, au sein dune mme partie par exemple) figurant dans le primtre de la fongibilit dcrt. La fongibilit confre lordonnateur dimportantes marges de manuvre pour mobiliser et combiner des ressources et modes dintervention quil juge les plus appropris aux circonstances. Se trouvent ainsi allges certaines contraintes traditionnelles du processus dexcution de la dpense publique, telles que les rgles et restrictions aux virements, ou les contraintes lies la disponibilit des crdits et la bonne imputation des dpenses. Des modalits dencadrement allges de la fongibilit peuvent nanmoins tre dictes au niveau interministriel ou ministriel. En outre, la nomenclature budgtaire doit tre adapte pour assurer la cohrence des catgories de crdits, et les ordonnateurs comme les comptables doivent fournir les informations permettant un contrle a posteriori. transfert obligatoire au secteur des administrations publiques. Certains transferts obligatoires comme les amendes, les pnalits et les cotisations de scurit sociale sont exclus. Les remboursements et corrections de recettes fiscales perues par erreur sont considrs comme des impts ngatifs. Les droits dont le montant est manifestement disproportionn au cot de fourniture des services sont inclus. reprsentation chiffre qui mesure la ralisation dun objectif et permet dapprcier le plus objectivement et le plus fidlement possible le niveau de performance dune institution ou dun service. Un bon indicateur doit tre pertinent (cest--dire spcifique et reprsentatif), pratique (cest--dire simple, comprhensible, produit annuellement un cot raisonnable), mesurable et fiable (bien dfini en termes mthodologiques, prcis, sensible la ralit mesure mais non manipulable et vrifiable). seconde phase de la procdure dexcution ralise par lordonnateur qui vise constater effectivement le montant de la crance (ex. rception des pices justificatives du service,

90

Loi de finances

Mesures nouvelles

Nomenclature budgtaire

Oprations de trsorerie

Ordonnance

Ordonnancement

Ordonnateur

contrle du service fait). texte juridique vot par le Parlement qui retrace et autorise chaque anne le prlvement des ressources dun Etat et la ralisation des charges pour lanne suivante. La loi de finances dtermine galement les conditions de lquilibre financier : elle autorise le recours lendettement pour complter le besoin de ressources. La version vote lanne prcdent lexercice auquel elle se rapporte est appele loi de finances de lanne (LF). Elle peut tre modifie en cours dexercice par les lois de finances rectificatives (LFR) ou collectifs budgtaires. Elle donne lieu, postrieurement la clture de lexercice auquel elle se rapporte, au dpt et au vote dune loi de rglement par laquelle le Parlement constate et approuve lexcution des recettes et des dpenses de lexercice. volume de crdits prsents de la loi de finances annuelle qui vient en diffrence des services vots lanne prcdente. Ces crdits peuvent ainsi correspondre au financement de nouvelles dpenses ou la prise en compte de surcouts dactions publiques en cours ou au contraire reprsenter des conomies ralises sur des actions en cours. mode de classement des crdits budgtaires par titre, partie, chapitre, article, paragraphe et sous-paragraphe. Le classement des crdits dans ces catgories peut suivre diffrents critres : un classement par destination (programmes, activits) et un classement par nature de dpenses (dpenses de personnel, autres moyens de fonctionnement, interventions de lEtat, investissements). oprations financires qui concernent la couverture des besoins de financement de l'Etat (ex. produits de cession d'actifs, produits et remboursements des emprunts, oprations de dpt et de retraits sur les comptes des correspondants, remboursements ou dlivrance de prts et avances). Seules les charges budgtaires rsultant de ces oprations, par exemple les intrts des emprunts sont comptabiliss en oprations budgtaires : les remboursements du capital o les ressources tires des emprunts sont traits comme des oprations de trsorerie et n'affectent pas le dficit budgtaire. texte juridique labor et mis en uvre par le gouvernement dans une matire relevant normalement du domaine du Parlement. dernire tape de la phase juridique de la dpense par laquelle lordonnateur donne ordre au comptable assignataire de payer une crance de lEtat. autorit qui a le pouvoir dengager les dpenses dune personne publique et donc de gnrer une dette pour la personne publique. Les fonctions dordonnateur sont incompatibles avec celles de comptable. Il faut distinguer les fonctions dordonnateur des recettes, qui incombe uniquement aux ministres des finances56, et les fonctions dordonnateur des dpenses qui relve des ministres sectoriels et des prsidents dinstitutions57.

56 57

Art. 66, Directive n 06/2009/CM/UEMOA. Art. 68, Directive n 06/2009/CM/UEMOA.

91

Pacte de convergence de lUEMOA

Partenariat publicpriv (PPP)

Plafond demplois

Performance Priode complmentaire

Plafond demplois

trait58 tabli entre les huit pays membre de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine afin d'assurer une meilleure discipline budgtaire en appui la politique montaire commune, afin de crer les conditions propices la stabilit des prix et une croissance forte et durable et tablissant des critres encadrant les marges de manuvres nationales en matire budgtaire et fiscale. Ils se dcomposent en quatre critres de premier rang (ratio du solde budgtaire de base suprieur ou gal 0 %, taux dinflation annuel moyen maintenu 3 % au maximum par an, ratio de lencours de la dette intrieure et extrieure rapport au PIB nominal infrieur 70% en lan 2002, non-accumulation darrirs de paiement extrieurs et intrieurs sur la gestion de la priode courante) et quatre critres de second rand (ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales infrieur 35%, ratio des investissements publics financs sur ressources internes rapports aux recettes fiscales au moins gal 20%, ratio du dficit extrieur courant hors dons par rapport au PIB nominal infrieur 5%, taux de pression fiscale au moins gal 17 %). mode de financement par lequel une autorit publique fait appel des prestataires privs pour financer et grer un quipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire priv reoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gre. Au terme du contrat de PPP lactif peut tre transfr lautorit publique cocontractante. modalit de dcompte des personnels employs par ltat quel que soit leur statut (ex. titulaire ou contractuel) ou leur grade. Au montant financier allou pour chaque programme est dsormais associ un nombre demplois que le ministre ne peut pas dpasser quand bien mme lenveloppe de crdits destine aux dpenses de personnel ne serait pas sature au cours dun exercice. Le respect de ce plafond est valu dans les rapports annuels de performances au mme titre que la consommation des crdits. mesure selon laquelle une action obtient des rsultats conformes aux objectifs affichs ou planifis. correspond au dlai imparti pour lachvement des recettes et des dpenses. Elle couvre la fois les oprations de caisse et les oprations de rgularisation. Voir galement la journe complmentaire qui est une journe fictive qui prolonge lanne civile pour lachvement des oprations complmentaires de rgularisation de lexercice mais est cense en comptabilit, appartenir cette anne civile. Seules des oprations de rgularisation dordre comptable peuvent tre effectues au cours de la priode complmentaire. Aucune opration budgtaire ne peut tre effectue au cours de cette priode. modalit de dcompte des personnels employs par ltat quel que soit leur statut (ex. titulaire ou contractuel) ou leur grade. Au montant financier allou pour chaque programme est dsormais associ un nombre demplois que le ministre ne peut pas dpasser quand bien mme lenveloppe de crdits destine aux

58

Acte Additionnel n 04/99, portant pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit entre les tats membres de l'Union conomique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA).

92

Programme

Rgulation budgtaire

Rquisition comptable

Rmunrations pour service rendu Report de crdits

: :

Responsable de programme

Ressources de lEtat

Rtablissement de crdits (procdure

dpenses de personnel ne serait pas sature au cours dun exercice. Le respect de ce plafond est valu dans les rapports annuels de performances au mme titre que la consommation des crdits. regroupement de crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme et qui relvent dun mme ministre. Le programme est lunit de prsentation et de spcialisation des crdits. comptence du ministre des finances consistant rendre indisponibles titre provisoire ou dfinitif des crdits ouverts (AE/CP) sur les budgets des ministres en cours dexercice afin dviter la dgradation de lquilibre financier dfini par la loi de finances. ordre manant de lordonnateur visant lexcution dune dpense pour laquelle le comptable a pralablement refus son visa. La rquisition ne peut tre opre dans certains cas (ex ; indisponibilit des crdits, absence de justification du service fait). La rquisition a pour consquence de transfrer la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public vers lordonnateur. prlvements caractre non fiscal. Ils sont exigs des usagers pour couvrir les charges dun service public. majoration des crdits ouverts par la loi de finances de lanne par tout ou partie des crdits non consomms de lanne prcdente selon des rgles spcifiques pour les AE et aux CP. fonctionnaire dsign par le ministre pour coordonner la mise en uvre du programme dont il a la charge. Sur la base dune large concertation avec les acteurs concerns, le responsable de programme arrte la stratgie et le budget du programme, ainsi que ses objectifs et cibles de performance sur lesquels il sengage ; il organise le dialogue de gestion et la cohrence des cadres nationaux et locaux de pilotage de la performance ; il suit les aspects de mise en uvre oprationnelle et rend compte des rsultats annuels du programme. Il est formellement responsable de la production du PAP et du RAP pour son programme. Audel de son propre champ, il participe aux travaux permettant de perfectionner progressivement les outils de gestion et les systmes dinformation du ministre. Ce faisant, le responsable de programme est en quelque sorte un chef dorchestre, ou un matre duvre, qui doit certes prendre des dcisions pour le programme et simpliquer personnellement, mais aussi et cest essentiel susciter une large concertation, faciliter la mobilisation des divers acteurs, et organiser une coordination efficace entre les diffrents aspects de la gestion de la performance. les ressources de lEtat sont constitues de tous les produits qui permettent le financement de lactivit publique selon les principes de luniversalit et de lunit de caisse. Elles se composent des recettes budgtaires (ex. impts et taxes) et des ressources de trsorerie (ex. produits des emprunts moyen et long terme). reconstitution budgtaire de crdits consomms et provenant soit :

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de)

de la restitution par de tiers de sommes payes indument ou titre provisoire (ex. erreur des services de lEtat en faveur dun contribuable donnant lieu restitution des sommes indument verses) ; soit des cessions ayant donn lieu paiement sur crdits budgtaires (ex. remboursement entre services de lEtat).

Salaires et traitements

Service fait (rgle du)

Services vots

Sincrit (principe de)

Solde budgtaire global Solde budgtaire de base

poste qui inclut toutes les rmunrations perues par les salaris lexception des cotisations sociales verses par leur employeur. Les paiements en espces et en nature sont inclus. Les cotisations sociales retenues sur les salaires et traitements des agents sont incluses aussi dans cette catgorie. Le remboursement des frais engags par les salaris pour prendre leurs fonctions ou effectuer leur travail, tels que lachat doutils, dquipements, de vtements spciaux ou dautres articles destins tre utiliss exclusivement ou principalement dans leur travail, est exclu. Les prestations sociales payes par les employeurs sont galement exclues. Voir rmunration des salaris. : principe selon lequel une personne publique ne peut procder au paiement effectif quaprs lexcution effective du service gnrateur de la crance (ex. livraison de matriels commands, ralisation de travaux). Cette rgle peut souffrir des exceptions qui doivent tre prvues par les textes lgaux (lois et rglements) (ex. cas des marchs publics qui peuvent donner lieu des avances). : volume de crdits considrs comme ncessaire pour reconduire primtre constant les actions publiques qui ont fait lobjet dune autorisation budgtaire lanne prcdente. : obligation de prsenter des comptes ou un budget refltant une image sincre et fidle de la situation et des perspectives conomiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le gouvernement au moment de leur laboration. Le principe de sincrit interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources prsentes dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des lments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires sattachent ce principe : linclusion effective de lensemble des ressources et des charges (en ce sens, le principe de sincrit rejoint les obligations dcoulant du principe duniversalit59) au sein du budget ou des comptes de lEtat ainsi que la cohrence des informations fournies. : il se calcul par diffrence entre les recettes et les dpenses budgtaires. : permet d'valuer l'quilibre des finances publiques indpendamment de l'aide au dveloppement. Il se calcule de la manire suivante = recettes totales hors dons - dpenses courantes - dpenses en capital sur ressources propres.

Le respect principe duniversalit impose de rassembler au sein dun document unique lensemble des informations relatives aux recettes et aux dpenses sans contraction (toute les recettes et toutes les dpenses sont inscrite sans compensation entre elles) ni affectation (toutes les recettes financent toutes les dpenses).

59

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Socit publique Solde budgtaire de base

: :

Solde budgtaire global

Solde budgtaire global corrig

Soutenabilit

Spcialit (principe de)

Systme dinformations

Tableau de bord

Tableau des oprations financires (TOFE)

Taxe

socit possde ou contrle par une unit de ladministration publique. permet d'valuer l'quilibre des finances publiques indpendamment de l'aide au dveloppement. Il se calcule de la manire suivante: recettes totales hors dons - dpenses courantes - dpenses en capital sur ressources propres. capacit/besoin de financement, ajust par la rorganisation des transactions sur actifs et passifs financiers lies aux objectifs de politique gnrale. Il est noter que le produit des privatisations doit toujours tre class comme financement et nentre pas dans ce solde; les subventions verses sous forme de prts doivent tre considres comme des dpenses affectant ce solde. solde budgtaire global lexclusion de tout ou partie des recettes sous forme de dons, des activits de certaines enclaves conomiques (le secteur ptrolier, par exemple) ou des transactions importantes et peu frquentes qui risquent de fausser lanalyse. Voir solde budgtaire global. dsigne, dans le cadre des finances publiques, la capacit dun Etat conduire des actions sans mettre en danger sa capacit honorer ses engagements financiers dans le futur, c'est--dire rester solvable. principe budgtaire consistant dtailler l'autorisation parlementaire, afin que chaque crdit ait une destination indique par la loi de finances. Le respect de ce principe et de la rdaction de larticle 3 de la prsente Directive induit deux critres pour l'application du principe de spcialit : (1) le critre de la nature de la dpense (ex. : une dpense de personnel) et (2) le critre de la destination (ex. : enseignement suprieur). ensemble ordonn dinformations collectes, traites, mmorises, et diffuses au sein dune institution. Le systme dinformation comprend des applications de gestion, de statistique, de suivi dactivit, de comptabilit, etc., utilisant ou non linformatique, et organises en fichiers simples ou en bases de donnes. ensemble dindicateurs, financiers ou non, qui se rapportent une institution, qui ont t slectionns par le responsable de cette institution et qui lui sont destins. Outil de lecture synthtique, global et rapide, le tableau de bord est utilis des fins de mesure et de matrise des grands processus de fonctionnement de cette institution et de sa performance ; il a vocation aider le responsable prendre des dcisions ; il doit donc contenir des informations utiles cette fin. document standardis constitu dagrgats des ressources et des charges de lEtat. Sa projection, gnralement trois ans, donne un clairage indispensable sur lvolution de la structure du budget de lEtat et facilite lencadrement des programmes budgtaires pluriannuels notamment dans la dtermination de marges de manuvre. prlvement obligatoire l'occasion d'une opration de service public mais qui ne constitue pas la contrepartie montaire de ce service. Elle diffre de :

l'impt par son assiette (elle est paye l'occasion d'une opration) et par son redevable (l'usager) ;

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la redevance celle-ci tant la contrepartie montaire d'un service rendu.

Taxes parafiscales

Unit budgtaire (principe d)

Universalit budgtaire (principe d)

prlvements obligatoires perus dans un intrt conomique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou priv autre que l'Etat (ex. collectivits locales). Elles sont tablies par dcret et leur perception au-del du 31 dcembre de chaque anne doit tre autorise par la loi de finances. Sur ce fondement, le Gouvernement peut ainsi instaurer des prlvements obligatoires sans l'autorisation pralable du Parlement, en drogeant l'article 3 de la Directive portant loi de finances au sein de lUEMOA qui dispose que " Les dispositions relatives lassiette, au taux et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature, quelles soient perues par lEtat ou affectes dautres organismes publics, sont du domaine de la loi.". rgle impliquant que le document budgtaire prsent chaque anne au Parlement contienne lensemble des informations permettant la reprsentation nationale de se prononcer en toute connaissance de cause. De la rgle dunit dcoule une exigence de forme (le gouvernement doit prsenter un document budgtaire unique au Parlement, afin de permettre aux lus davoir une vue densemble et de faciliter la comprhension globale des choix gouvernementaux) et une exigence de fond (lensemble des dpenses et des recettes de lEtat doivent figurer dans le budget). rgle budgtaire impliquant le rassemblement dans un mme document l'ensemble des recettes brutes sur laquelle doit s'imputer l'ensemble des dpenses brutes. Ce principe se matrialise en deux composantes :

les recettes et les dpenses sont inscrites au budget pour leur montant brut, sans compensation ni contraction afin dassurer la sincrit des couts affichs (ex. les services des impts nont pas le droit de dduire les charges de fonctionnement du service de impts les sommes recouvres) ; des recettes ne peuvent tre affectes des dpenses particulires.

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Guide mthodologique pour la mise en uvre de la Directive portant loi de finances au sein de lUEMOA Annexe n1 : la pluri annualit

Sommaire I. A. B. II. Larticulation des stratgies de dveloppement et du cycle budgtaire .................... 2 La planification nationale et le budget de lEtat ......................................................................... 3 La planification sectorielle et les projets de budgets des ministres...................................... 4 Les documents de programmation pluriannuelle ......................................................... 6 A. Le dveloppement des instruments de programmation pluriannuelle dans les pays de lUEMOA avant la rforme de la Directive relative aux lois de finances ........................................ 6 B. Lintroduction de la pluri-annualit dans le cadre harmonis des finances publiques de lUEMOA : enjeux et typologie des documents de programmation pluriannuelle. ....................... 6 C. Le cadre gnral dlaboration du budget : le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuel (DPBEP) .................................................................................................. 8 1. 2. 3. Prsentation de loutil DPBEP et son utilisation dans la procdure budgtaire ............... 9 Les lments du DPBEB et les informations attendues..................................................... 10 Proposition de prsentation du DPBEP ................................................................................ 13

D. Les outils dvaluation des crdits et de formulation de la performance des programmes budgtaires : les documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) ................................................................................................................................................... 15 1. 2. 3. 4. Les objectifs du DPPD ............................................................................................................. 15 Les lments du DPPD et les informations attendues ....................................................... 15 Les tapes dlaboration du DPPD ....................................................................................... 16 Proposition de prsentation du DPPD .................................................................................. 18

E. Larticulation des processus dlaboration des documents de programmation pluriannuelle et le calendrier budgtaire ........................................................................................... 22 1. La cohrence entre les documents de programmation et la loi de finances ................... 22

3. Proposition de calendrier du processus dlaboration des documents de programmation pluriannuelle .......................................................................................................... 24 III. 1. 2. 3. 4. IV. Les reports de crdits .................................................................................................... 25 Champ dapplication ................................................................................................................ 25 Les reports dAE ....................................................................................................................... 26 Les reports de CP .................................................................................................................... 26 Les limites en termes de procdure ...................................................................................... 27 Les autorisations dengagement (AE) et les crdits de paiement (CP) .................... 27

I.

Larticulation des stratgies de dveloppement et du cycle budgtaire

Le budget de lEtat est linstrument majeur de mise en uvre des politiques labores par les gouvernants. La loi de finances est un document de prvision et dautorisation qui prcise les orientations et les actions du gouvernement pour une anne civile, dans le cas des pays de lUEMOA. Nanmoins, laction de lEtat doit sinscrire dans la dure et de manire cohrente dune anne sur lautre : les choix politiques et stratgiques oprs au sein de la loi de finances doivent se faire en rfrence des stratgies nationales et sectorielles labores sur le moyen ou long terme. Ces documents, vocation stratgique, sont souvent accompagns de plan dactions ou de programme prioritaire dactions (PAP) pour leur mise en uvre, dtaillant de faon plus oprationnelles les actions entreprendre ou les projets raliser. Linstauration du Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) et des Documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) de manire formelle par la Directive 06/2009 en, respectivement, ses articles 52 et 53, donne une base lgale et obligatoire aux instruments de programmation budgtaire pluriannuelle de plus en plus utiliss dans les pays de lUEMOA. Larticulation de lensemble des outils de la chane Planification-Programmation-Budgtisation-Suivi-Evaluation (PPBSE) est donc essentielle pour lapplication de la directive relative la Loi de Finances. Cette articulation peut tre distingue entre le niveau national et le niveau sectoriel. Le premier niveau met en relation le cadre de rfrence national des politiques ou stratgies (ex. le Plan national de dveloppement ou le Document stratgique de rduction de la pauvret (DSRP)) avec ses instruments de mise en uvre (PAP), les instruments de programmation budgtaire pluriannuelle (DPBEP), de suivi-valuation (rapport de performance) et le budget de lEtat. Le deuxime niveau dfinit larticulation des stratgies ou politiques sectorielles avec les instruments de programmation pluriannuelle au niveau ministriel (DPPD, budget-programme), de suivi-valuation (rapport de performance) et le budget annuel des ministres sectoriels. Au plan stratgique, une interdpendance logique existe entre planification nationale et sectorielle. Les objectifs stratgiques sectoriels doivent tre en cohrence avec les objectifs nationaux. De mme, au niveau des orientations stratgiques et des principes directeurs, une cohrence et une continuit doivent tre garanties pour assurer lefficacit et la convergence des efforts pour la ralisation des objectifs de dveloppement. Cette ligne de cohrence doit se retrouver au niveau de la dclinaison oprationnelle des stratgies nationales et sectorielles. Par exemple, le PAP du DSRP doit tre en cohrence avec les plans daction sectoriels. Les lments du PAP doivent tre identifiables dans les programmes des ministres sectoriels. Egalement, les DPPD sont labors en cohrence avec le DPBEP. Il faut signaler que les niveaux dcentraliss de ladministration jouent un rle de plus en plus important dans la mise en uvre des politiques publiques et notamment des stratgies de dveloppement. Dans la plupart des pays de lUEMOA, laune de processus de dcentralisation plus ou moins avancs, ces administrations territoriales (rgions, communes, cercles, districts, etc.) gagnent de plus en plus dautonomie et de comptences et grent une part des ressources publiques grandissante, quoique encore limite. Pour assurer latteinte des objectifs nationaux de dveloppement, il devient donc de plus en plus incontournable darticuler 2

de faon approprie laction de ladministration centrale et celle des administrations territoriales en termes de planification, de programmation et de budgtisation. Malheureusement, dans la plupart des pays, cette articulation nest pas encore trs dveloppe, en raison notamment des faiblesses des capacits des administrations territoriales et du caractre inachev des processus de dcentralisation (la transmission des comptences consacre par les lois restant souvent thorique). Lhtrognit des processus de dcentralisation entre les pays de lUEMOA, la raret des outils pour aborder de faon systmatique cette problmatique et le fait que la directive de lUEMOA se focalise sur ladministration centrale, amnent centrer cette annexe sur les niveaux central et sectoriel de la programmation budgtaire. A. La planification nationale et le budget de lEtat Les politiques publiques doivent sinscrire dans un cadre de planification national cohrent pour garder toute leur efficacit par rapport aux objectifs de dveloppement que les pays se fixent. Ce cadre de planification dans les pays de lUEMOA peut varier en termes de dure prise en compte : Le document de prospective national pour le long terme (exemple : Burkina 2025) ; Les Documents1 de stratgie de rduction de la pauvret (DSRP) pour le moyen et parfois long terme2 ; Le document budgtaire pour le court terme.

A ct de ces documents de planification, de nouveaux instruments de programmation (CDMT global et sectoriels, projets et rapports annuels de performance) se sont dvelopps, notamment pour faciliter la mise en uvre des stratgies de moyen terme, et sinscrivent dans la dmarche dune gestion axe sur la performance. Les stratgies nationales de rfrence sont labores en amont des processus de budgtisation et de programmation financire. Deux principes importants doivent guider leur utilisation dans le cadre de la programmation pluriannuelle telle que dfinie par les directives de lUEMOA : Une unicit du cadre de rfrence selon la perspective temporelle choisie : par exemple pour le moyen terme, le DSRP ne devrait pas tre en concurrence avec des documents de planification alternatifs pour faciliter le choix des objectifs poursuivis et la dtermination des programmes. A tout le moins, ces documents doivent sarticuler et tre cohrents entre eux ; Une cohrence avec les dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit de lUEMOA (art. 52 et 54, directive 06/2009).

Les documents de programmation pluriannuelle, DPBEP et DPPD sont ainsi des outils qui permettent damliorer le lien entre le budget et les plans et stratgies de dveloppement (dont le DSRP).

Sous ce vocable, on peut regrouper diffrentes dnominations qui vont des Cadres Stratgiques de Lutte contre la Pauvret (CSLP) aux Stratgies de croissance acclre pour la rduction de la pauvret (SCARP). 2 Dans les pays UEMOA les DSRP ont dhabitude une dure de 4-5 ans, mais il ny a pas de rgles strictes en la matire et, par exemple, le DSRP de la Cte dIvoire couvre la priode 2009-2015, cest-dire 7 ans.

Larticulation au niveau global entre le cadre national de rfrence stratgique et le budget par lintermdiaire du DPBEP et du DPPD stablit par la prise en compte des contraintes financires moyen terme identifies dans le DPBEP, le respect de la hirarchisation des actions telle que dfinie dans le plan dactions prioritaires du DSRP et la dtermination des allocations inter et intra ministrielles par le DPBEP et les DPPD. Le DPBEP permet de cadrer les orientations stratgiques pluriannuelles dfinies dans le PAP du DSRP avec la loi de finances annuelle. Ainsi, les dotations attribues aux ministres doivent permettre datteindre les objectifs stratgiques identifis dans le document national de rfrence en fonction du niveau global de recettes attendues partir des hypothses et du contexte conomiques dfinis dans le DPBEP (art. 52 directive 06/2009). Compte tenu dune enveloppe budgtaire globale, le DPBEP doit permettre de prioriser les allocations ou rallocations de crdits entre les diffrents ministres en fonction des priorits stratgiques et ainsi favoriser les ministres qui sont au cur de la stratgie nationale de dveloppement. Sur la base des valuations financires des projets et programmes ralises dans le PAP et des objectifs prioritaires du DSRP, le DPBEP dtermine les clefs de rpartition pour lallocation des marges de manuvre budgtaires disponibles entre les diffrents ministres de faon ce que la composition et lvolution du budget de lEtat refltent autant que possible les orientations stratgiques nationales. Lintroduction des DPBEP et DPPD devrait permettre de renforcer les liens entre les stratgies et les documents budgtaires, qui demeurent assez faibles dans les pays de lUEMOA. Une revue des derniers DSRP disponibles dans lUMEOA montre que seulement la moiti des pays ont inclus un document de type Cadre de Dpenses Moyen Terme global dans leur document cadre de stratgie. Dans lensemble, linfluence de la stratgie nationale de dveloppement sur le budget dans les pays de lUEMOA reste limite. B. La planification sectorielle et les projets de budgets des ministres Larticulation des principales stratgies de dveloppement permet de mettre en relief le lien logique et cohrent entre la vision prospective, lorientation stratgique et les politiques sectorielles. Ce cadre de cohrence de la planification diffrents horizons doit sarticuler avec la programmation budgtaire pour la ralisation effective des objectifs de dveloppement. Les politiques sectorielles se prsentent comme les dclinaisons des objectifs de dveloppement du cadre de rfrence national en objectifs sectoriels de moyen et long terme. Le document de politique sectorielle est ainsi un document cadre dorientation politique qui analyse la situation existante du secteur et donne les perspectives dvolution de celui-ci tout en prcisant les mesures mettre en uvre en rfrence au contexte socio-conomique et en cohrence avec les orientations stratgiques globales. Le document de politique sectorielle doit permettre davoir une approche intgre dans le secteur concern afin de garantir une plus grande lisibilit et une cohrence des actions du secteur. Il peut soprationnaliser travers un plan dactions ou un programme sectoriel. Les programmes sectoriels tout comme les plans dactions sont des instruments de mise en uvre des politiques sectorielles. Ils rappellent les principes et les grandes orientations des politiques sectorielles et dfinissent les moyens ncessaires leur mise en uvre par un chiffrage des activits des programmes destins la ralisation de leurs objectifs. Cette approche doit conduire une dclinaison des objectifs du secteur en programmes planifis, soit au niveau du document de politique sectorielle, soit au niveau dun plan dactions pour la mise en uvre de la politique sectorielle. Ces programmes sinscrivent dans des DPPD par ministres (art. 53 directive 06/2009) pour traduire les propositions stratgiques dans les 4

faits et assurer la cohrence entre lambition long terme et la gestion court et moyen terme du dveloppement. Les DPPD permettent de mettre la disposition des diffrents ministres sectoriels linformation relative aux ressources financires de lEtat moyen terme (art. 53 directive 06/2009) en fournissant sur une priode minimale de trois ans lvolution des crdits et des rsultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis. Les DPPD fournissent un cadre de cohrence pour la planification des dpenses publiques moyen terme en fonction des priorits nationales et sectorielles. Schma 1 : articulation des instruments de la chane PPBSE au niveau national et sectoriel

II.

Les documents de programmation pluriannuelle A. Le dveloppement des instruments de programmation pluriannuelle dans les pays de lUEMOA avant la rforme de la Directive relative aux lois de finances

Lintroduction du CDMT global en zone UEMOA remonte au dbut des annes 2000. Elle fait suite des initiatives prises par dautres pays de la rgion ds le milieu des annes 1990 (Ghana en 1996, Guine en 1997). La grande majorit des pays de lUEMOA disposent ainsi de documents de programmation pluriannuelle.

Schma 2: Introduction du CDMT global dans les pays de lUEMOA Burkina Faso Bnin Mali Sngal 2000 2001 2005 2005 Niger Togo Cte dIvoire Guine-Bissau 2007 2009 2010 (attendu) Pas de CDMT global

Source: UNESCO (2007) et PNUD/Ple (2010)

Les objectifs communs des outils masquent des pratiques diffrentes et une terminologie non harmonise au sein de lUEMOA en matire dinstruments sectoriels de programmation pluriannuelle : budgets-programmes, CDMT sectoriels, cadre budgtaire moyen terme (CBMT), cadre de dpenses moyen terme (CDMT). Au niveau global, les diffrences portent sur laccent qui est mis dans laspect recettes (plus grande prcision et dtail dans les perspectives de recettes dans le CBMT, les dpenses ntant prsentes que par grands agrgats) ou dpenses (les recettes sont prsentes par grands agrgats et les perspectives de dpenses sont au contraire dtailles dans le CDMT global). Au niveau sectoriel, les diffrences portent notamment sur la prise en compte de la contrainte financire et sur le primtre de ces outils. Selon les pays, la contrainte budgtaire issue du CDMT global est soit intgre en amont de la formulation des documents de programmation sectorielle, soit fait lobjet de travaux dajustement ultrieurs. Concernant le primtre retenu pour les outils de programmation pluriannuelle, la notion de secteur napparat pas bien harmonise ni entre les Etats de lUEMOA ni au sein de certains de ces Etats. Le primtre actuel des budgets-programmes nest pas uniforme dans la zone UEMOA.

B. Lintroduction de la pluri-annualit dans le cadre harmonis des finances publiques de lUEMOA : enjeux et typologie des documents de programmation pluriannuelle. Lun des aspects majeurs de la rforme consiste en lintroduction dlments pluriannuels travers la cration de nouveaux documents accompagnant la loi de finances. Ces documents prsentent lvolution moyen terme des dotations de la loi de finances et leurs impacts sur lquilibre gnral des finances publiques. 6

Lintroduction de la pluri annualit constitue une innovation significative dans la gestion des finances publiques travers la prise en compte, moyen terme, de limpact des dcisions publiques. Si lannualit reste le cadre dexcution des recettes et des dpenses de ltat, dans la mesure o lautorisation budgtaire donne ne porte que sur le cadre dune anne civile et les autorisations dengagement, les crdits ouverts et les plafonds des autorisations demplois fixs au titre dune anne ne crent aucun droit au titre des annes suivantes (art. 24 de la Directive lois de finances), la programmation budgtaire doit dsormais anticiper sur les exercices ultrieurs. A travers les nouvelles annexes la loi de finances (Document de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) et Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelles (DPBEP)) une valuation de lvolution des finances publiques et de lquilibre budgtaire doit tre conduite chaque anne. Cette innovation revt un intrt particulier dans le cadre de la gestion des finances publiques des pays en dveloppement : elle offre une rponse technique aux problmes darticulation entre les stratgies de dveloppement, labores par les pays, et les budgets nationaux. La pluri annualit budgtaire permet ainsi la programmation des crdits dtre plus en phase avec les stratgies pluriannuelles et damliorer leur prise en compte dans la loi de finances et leur mise en uvre effective. La distinction entre les nouveaux outils de programmation pluriannuelle effectue par la directive relative aux lois de finances adopte par lUEMOA en juin 2009 repose sur trois critres simples : (i) le primtre couvert par loutil, (ii) le type de classification budgtaire utilis et (iii) la prise en compte de la performance. Ces critres permettent de distinguer deux outils : le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP), dcrit larticle 52 de la directive, et le document de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) introduit par larticle 53 de la directive. Le DPBEP est un instrument de programmation pluriannuelle des dpenses structur sur la base de la nomenclature conomique (nature de dpenses) et administrative (dpenses prsentes par ministres), mais qui ne prsente pas dinformations sur les programmes ni sur la performance attendue3. Il constitue un modle de CDMT global, avec la spcificit que son primtre est plus large que celui des seuls ministres et institutions habituellement retenues, puisque le DPBEP comprend le secteur public au sens large, y compris les organismes publics, les collectivits locales, les tablissements publics caractre administratif, les entreprises publiques et les organismes de protection sociale. Les documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) se basent sur une classification programmatique et comprennent des informations prcises sur la performance ct de lvaluation des cots. La dfinition retenue par la Directive consacre le choix du primtre ministriel pour le champ du document de programmation sectorielle ; le DPPD constitue ainsi une forme de CDMT ministriel ou de budget-programme ministriel. Il nest pas fait tat du niveau sectoriel dans les documents de programmation pluriannuelle prvus par la directive, ce qui nempche pas cependant de lutiliser l o cela peut tre utile, dans une approche sectorielle pluri-ministrielle (ducation, dveloppement rural, dveloppement urbain,).
3

Le DPBEP pourra cependant inclure des projections sur le respect des critres de convergence de lUEMOA tablis par lacte additionnel au trait de l'UEMOA du 8 dcembre 1999, "portant pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit entre les tats membres de l'UEMOA" et par le rglement communautaire en date du 21 dcembre 1999 "portant mise en uvre du pacte de convergence".

La nouvelle Directive de lUEMOA relative aux lois de finances conduit ainsi une harmonisation des documents de programmation pluriannuelle au sein des Etats Membres et met fin lhtrognit des outils qui caractrise la situation actuelle. La Directive permet de dfinir un consensus sur les dfinitions et darrter un socle commun doutils de programmation budgtaire pluriannuelle pour tous les pays concerns sans pour autant exclure la possibilit de dvelopper en complment dautres outils lis par exemple ltude de scnarios alternatifs de politique sectorielle. Le cadre temporel de ces outils nest cependant pas strictement dlimit, puisque la directive ne fait que prciser la borne basse de lhorizon temporel utiliser pour les CDMT global et ministriel (priode minimale de trois ans).

Schma n3 : Typologie des nouveaux documents de programmation pluriannuelle introduits par la Directive Critres Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) Secteur public Economique / Administrative Documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD ) Ministres, budgets annexes et comptes spciaux Programmatique

Primtre Classification budgtaire Performance

Informations absentes

Rsultats attendus et objectifs poursuivis sur chaque programme

Source: articles 52,53 et 55 de la Directive n06/2009/CM/UEMOA

C. Le cadre gnral dlaboration du budget : le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuel (DPBEP) Larticle 52 introduit un nouvel outil budgtaire qui rappelle par ses caractristiques, certains outils utiliss actuellement par les administrations des Etats de lUEMOA tels que le Tableau des Oprations Financires de lEtat (TOFE) prvisionnel, le Cadre budgtaire moyen terme (CBMT) et le CDMT global (CDMTg). Comme indiqu prcdemment, ces outils avaient t labors pour pallier les carences dinformation et dinstrument dans la phase de transition entre le niveau stratgique et pluriannuel et le niveau oprationnel et annuel, mais ne disposaient daucun statut juridique dans la procdure budgtaire. Le dveloppement et lutilisation de ces outils taient laisss lapprciation des Etats et les formats et les objectifs pouvaient varier fortement dun pays lautre. A travers le DPBEP, le travail de projection moyen terme et de rflexion, inhrent la formulation de ces outils, est dsormais obligatoire et uniformis.

1. Prsentation de loutil DPBEP et son utilisation dans la procdure budgtaire Aux termes de larticle 52 le projet de loi de finances est labor en rfrence un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuel . Cette dfinition prcise le double objet du DPBEP : 1) le DPBEP est un outil budgtaire partir duquel est formul le projet de loi de finances. En ce sens, sa mise jour, sur la base des hypothses du cadrage macro conomique, constitue la phase initiale de la procdure budgtaire pour lanne n+1. Outil pluriannuel, le DPBEP doit tre cohrent avec le projet de loi de finances : la premire anne du DPBEP correspond lexercice vis par le projet de loi de finances que le DPBEP accompagne ; 2) le DPBEP est un outil de programmation pluriannuel : il prvoit pour les annes considres (ex. n+1, n+2 et n+3) lvolution des recettes et des dpenses budgtaires, au sens du budget de lEtat, et prvoit galement lvolution des ressources et des charges de trsorerie du secteur public. Ainsi le DPBEP doit prsenter les informations suivantes : les valuations de recettes prsentes la fois au global et par grandes catgories dimpts et taxes ; les valuations de dpenses budgtaires dcomposes par grandes catgories de dpenses ; lvolution des ressources, des charges et de lendettement du secteur public avec un focus particulier sur les organismes publics viss larticle 55 de la Directive ; la situation financire des entreprises publiques et ventuellement les concours de lEtat ; les objectifs dquilibre budgtaire et financier. Les dispositions de larticle 52 doivent galement sinterprter laune des objectifs pratiques de loutil DPBEP. Dans le texte de la Directive, lutilisation du DPBEP intervient trois moments de la procdure budgtaire : il est transmis au Parlement et sert de base pour les discussions du Dbat dorientation budgtaire (DOB)4 : le DPBEP est dans ce cas un outil de prsentation des prvisions de recettes et des dpenses ; il sert de rfrence pour llaboration des Documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD)5 qui constituent les programmations budgtaires des ministres. Dans ce sens, le DPBEP apparait comme un outil dallocation interministrielle des ressources budgtaires ; il accompagne le projet de loi de finances lors du dpt de celui-ci au Parlement en tant quannexe obligatoire6. Il doit permettre de situer le projet de loi de finances dans une perspective pluriannuelle et de prciser, partir de la programmation budgtaire de lanne n+1, la trajectoire des finances publiques pour les annes suivantes (n+2 et n+3).

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Art. 57, Directive 06/2009/CM/UEMOA. Art. 53, Directive 06/2009/CM/UEMOA. 6 Art. 46, Directive 06/2009/CM/UEMOA.

Le DPBEP constitue un document officiel et ce titre engageant de lvolution des finances publiques dun pays moyen terme. Il est formellement adopt en conseil des ministres7 avant sa prsentation au Parlement. 2. Les lments du DPBEB et les informations attendues Compte tenu du rle du DPBEP dans la procdure budgtaire et des utilisations qui seront faites de cet outil, il apparait que celui-ci peut tre prsent selon deux axes, qui pourront constituer des parties distinctes (mais ncessairement cohrentes entre elles) : (a) projection des finances publiques moyen terme et (b) allocations interministrielles. a. Le DPBEP comme outil de cadrage et de projection des finances publiques moyen terme Dans cette fonction de cadrage et de projection des finances publiques moyen terme, le DPBEP sidentifie au Tableau des oprations financires de lEtat (TOFE) prvisionnel. Le format du TOFE pourra en effet servir de rfrence, sous rserve de certains rajustements de forme, pour en simplifier la lecture, et de fond afin de prendre en compte les diffrences de primtre qui existent nanmoins entre le DPBEP et le TOFE (ex. comptabilisation des recettes et des dpenses). Le DPBEP doit ici distinguer deux axes de prsentation : laxe budgtaire relatif au seul secteur Etat et laxe trsorerie qui concerne lui lensemble du secteur public. les recettes et dpenses budgtaires et la fixation du dficit Les informations attendues du DPBEP sur cette partie concernent les projections de recettes et de dpenses budgtaires au sens de la Directive relative aux lois de finances8. Sur le point particulier des financements externes, il est recommand que les prvisions de dons, qui ne passent pas par le procd du fonds de concours ou ne constituent pas de laide budgtaire, et les dpenses sur financement externe soient identifies mais nentrent pas dans la composition du solde budgtaire. Tout dabord, concernant les recettes, la Directive fixe le niveau de dtail attendu : les projections de recettes doivent prciser le produit attendu par catgories dimpts et taxes. Par exemple les projections devront dtailler entre les impts directs, indirects, les impts sur le capital, le revenu ou la dpense. Au-del des impts et taxes, les recettes de lEtat sont constitues galement dautres types de produits comme en dispose larticle 8 de la Directive (ex. produits des amendes, rmunrations pour services rendus, fonds de concours, dons, revenus du domaine). Il est ncessaire que ces recettes fassent galement lobjet dune valuation afin que la projection globale des recettes du DPBEP soit la plus exhaustive possible et que les lments de contraintes budgtaires (dficit et dpenses) soient fixs de faon prcise. Ensuite, concernant les projections de dpenses, le texte de la Directive est moins prcis puisquil fait obligation de prsenter les projections par grandes catgories de dpenses. Les natures de dpenses budgtaires prendre en compte sont toutefois prcises dans la Directive relative aux lois de finances larticle 11.
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Art. 57, Directive n06/2009/CM/UEMOA. Art. 8 et 11, Directive n06/2009/CM/UEMOA.

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Enfin, concernant les objectifs dquilibre budgtaire, ceux-ci sentend comme la prvision du dficit budgtaire autoris rsultant de lvaluation des recettes et des dpenses budgtaires. Le respect des dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit de lUEMOA ne concerne pas uniquement la dtermination des objectifs dquilibre budgtaire et financier (ex. encours de la dette publique totale rapporte au PIB nominal infrieur 70%, non accumulation darrirs de paiement intrieurs et extrieurs) mais galement les projections de recettes (ex. taux de pression fiscale) et de dpenses (ex. solde budgtaire de base sur PIB nominal, masse salariale infrieure 35% des recettes fiscales, investissements financs sur ressources intrieures au moins gaux 20% des recettes fiscales). Ces lments sont prendre en considration au moment de llaboration des projections de recettes et dallocation des ressources. Lvaluation des ressources et des charges du secteur public et les perspectives dendettement public La Directive entend ne pas limiter le champ dapplication du DPBEP ltat entendu au sens des administrations centrales et dconcentres mais galement aux autres entits qui composent le secteur public . Ce terme ne fait pas lobjet dune dfinition homogne dun pays lautre mais sont gnralement admis comme composant le secteur public, outre les administrations dEtat (centrales et dconcentres), les administrations locales (collectivits locales), les administrations de scurit sociale, les tablissements publics et les entreprises publiques. Aux termes de larticle 52, le DPBEP doit valuer lvolution des ressources et des charges de ces administrations et organismes, dont lEtat, et prsenter leurs perspectives dendettement. Le DPBEP doit ainsi fournir pour lEtat et les autres organismes publics les perspectives dvolution des finances publiques et de la situation de lendettement du secteur public dans son ensemble (toutes administrations publiques confondues). Au mme titre que pour les oprations budgtaires, le format du TOFE peut tre repris ici pour projeter les oprations financires relatives aux organismes publics autres que lEtat. Le TOFE, dans sa version modifie par la Directive 10/2009/CM/UEMOA, ne dveloppe cependant que certaines informations. Ainsi, le TOFE ne donne pas les informations sur les Entreprises publiques sauf les transferts accords par lEtat. Les projections financires concernant les Collectivits locales, les organismes de scurit sociale et certains tablissements publics sont, en revanche disponibles. Afin dviter de crer une surcharge de travail pour les administrations qui seront en charge de llaboration du DPBEP, il est recommand que ce document soit conu de faon utiliser les informations disponibles, ce qui nempche pas que le format du DPBEP volue au fur et mesure que de nouvelles informations sont apportes dans le TOFE9. Le TOFE ne prvoit pas dlments relatifs la situation de lendettement des administrations publiques. Ces informations constituent, nanmoins, une obligation introduite par la Directive budgtaire. Les administrations nationales devront, ainsi, tre en mesure de renseigner le DPBEP sur ce point en associant, par exemple, les services en charge du secteur de la dette la formulation du DPEB.
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Les dispositions de larticle 25 de la Directive n10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des oprations financires de lEtat (TOFE) au sein de lUEMOA, prvoit une phase transitoire jusquen 2017 pour la fourniture travers le TOFE de certaines informations (ex. oprations des autres units dadministration publique).

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b. Les allocations intersectorielles et la priorisation des dpenses budgtaires Le DPBEP sert de rfrence pour llaboration des Documents de programmation pluriannuelle des dpenses10 qui prvoient, sur une priode identique celle du DPBEP lvolution des crdits des ministres. Larticle 53 de la Directive indique que les DPPD ont une obligation de cohrence avec le DPBEP : cette obligation doit tre interprte comme le ncessaire respect de la contrainte budgtaire globale, la somme des DPPD devant correspondre au DPBEP. Afin de respecter lobligation de cohrence entre le DPBEP et les DPPD, les ministres doivent avoir connaissance de la fraction de lenveloppe globale qui leur choit. Le DPBEP doit donc tre en mesure de raliser cette fonction de rpartition entre chacun des ministres (le DPPD est ministriel) qui composent le budget de lEtat. Ce travail de rpartition de lenveloppe globale constitue la premire tape de formulation du projet de loi de finances et nest pas constitutif dun arbitrage budgtaire : les budgets des ministres ne sont pas fixs ce stade, le DPBEP doit uniquement fournir des indications aux ministres pour la formulation de leurs propositions de budget qui seront dbattues lors des confrences budgtaires et soumises larbitrage. Le DPBEP est annex la lettre de cadrage. Ce travail implique cependant que les autorits nationales et ladministration en charge de la formulation du DPBEP soient en mesure doprer des choix stratgiques entre les secteurs pour la rpartition de lenveloppe budgtaire globale par nature issue des projections de TOFE. Compte tenu de cette contrainte budgtaire globale (enveloppe globale) ce travail implique, pour ladministration en charge de la formulation du DPBEP, doprer des choix soutenables et crdibles. Les allocations entre ministres doivent : 1) respecter la contrainte budgtaire : la somme des allocations ministrielles ne doit pas excder lenveloppe globale telle que dtermine par les projections de recettes et de dpenses (cf.a). Les diffrents lments prsents dans le DPBEP sont obligatoirement cohrents entre eux ; 2) permettre aux services de fonctionner : la dtermination de lenveloppe de chaque ministre ncessite lvaluation du niveau de dpenses obligatoires et incompressibles (ex. paiement des salaires du personnel en poste, impact des AE consommes sur les exercices prcdents). Cette enveloppe de rfrence constitue le niveau de dotation ncessaire au fonctionnement des services ministriels dans les conditions de lexercice en cours ; 3) reflter les choix stratgiques du pays et orienter les dpenses budgtaires dans un sens privilgiant les ministres stratgiques. La question de la priorisation des secteurs ministriels intervient particulirement lorsque des carts (enveloppe additionnelle) apparaissent entre lenveloppe globale et lenveloppe de rfrence, dgageant ainsi une marge de manuvre budgtaire (espace budgtaire) quil faut alors rpartir. Compte tenu du stade dlaboration du DPBEP, en dbut danne, et des changements qui pourront intervenir au court de la procdure budgtaire et affecter lconomie gnrale du DPBEP, une enveloppe de prcaution devrait tre identifie.
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Art. 53, Directive 06/CM/UEMOA.

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Lutilisation des documents stratgiques nationaux comme outils pour la priorisation des allocations budgtaires : les documents stratgiques nationaux (ex. DSRP/CSLP/PAP) constituent une source dinformation pour identifier les secteurs ministriels considrs comme prioritaires pour le dveloppement de lEtat. A travers la dtermination de clefs de rpartition cohrentes avec les priorits des documents stratgiques nationaux, le DPBEP est loutil idal pour traduire budgtairement ces priorits en favorisant tel secteur ministriel dans la rpartition des marges de manuvre budgtaires ou en prservant les crdits de tel secteur en cas de diminution de lenveloppe globale (cf. I de la prsente annexe).

3. Proposition de prsentation du DPBEP

Schma n4: proposition de format pour le DPBEP ( adapter dans le cas de chaque pays) Partie projection des recettes et des dpenses budgtaires

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Partie projection des ressources et des charges du secteur public

Partie projections de dpenses par ministre et par nature

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D. Les outils dvaluation des crdits et de formulation de la performance des programmes budgtaires : les documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) 1. Les objectifs du DPPD Contrairement au DPBEP qui dveloppe une approche globale, les Documents de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) ont un primtre ministriel. Tous les ministres, budgets annexes et comptes spciaux prsentent chacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leur sont associs. Ces documents constituent les supports de prsentation pour :
les crdits des programmes du ministre : anne du projet de loi de finances et annes

suivantes ;
les rsultats cibles poursuivis par les objectifs et les indicateurs.

Le DPPD est ainsi le vecteur principal de la performance : travers les programmes qui le composent, il prcise les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques. Ces objectifs et indicateurs sinscrivent dans le moyen terme. Ainsi, le DPPD peut se prsenter comme un document qui consolide les diffrents projets annuels de performance (PAP) des programmes dun mme ministre, budget annexe ou compte spcial. Les PAP comportent notamment, selon les termes de larticle 46, une prsentation de chacune des actions et de chacun des projets prvus par le programme, des cots associs, des objectifs poursuivis, des rsultats obtenus et attendus pour les annes venir mesurs par des indicateurs de performance . Chaque programme au sein du DPPD dcline sur trois annes au minimum (la premire anne correspondant lanne vise par le projet de loi de finances lappui duquel les DPPD sont prsents) lvolution des crdits et les rsultats attendus. 2. Les lments du DPPD et les informations attendues Larticle 12 de la nouvelle Directive dispose quaux [] programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction des finalits dintrt gnral et des rsultats attendus. Ces rsultats, mesurs notamment par des indicateurs de performance, font lobjet dvaluations rgulires et donnent lieux un rapport de performance labor en fin de gestion par les ministres et institutions constitutionnelles concernes . Le programme est dfini dans la nouvelle directive comme un regroupement de crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme et qui relvent dun mme ministre. La rdaction de larticle 12 fournit ainsi les lments de base pour dtailler la constitution des programmes :
Au lieu dune prsentation des crdits par titre, ministre, services ou ensemble de

services (directive 04/98), la nouvelle directive propose une prsentation par politiques publiques poursuivies qui sont constitues en programmes; les politiques publiques envisages dans les programmes doivent sinscrire dans une perspective de moyen terme et donc tre relativement prennes ; les programmes ne peuvent relever que dun seul ministre.

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3. Les tapes dlaboration du DPPD Le processus dlaboration des DPPD peut tre dcrit sous la forme dtapes distinctes. La section suivante dfinit en cinq tapes le travail la charge des ministres sectoriels pour prparer leur DPPD. Premire tape : lanalyse du secteur La prparation du DPPD commence par une analyse du secteur et des missions du ministre qui doit porter sur les lments suivants :
Analyse du contexte. Analyse des missions du ministre et des principaux objectifs associs. Analyse des principaux documents stratgiques encadrant laction du ministre.

Lanalyse du secteur peut intgrer une analyse SWOT (forces, faiblesses, opportunits, menaces) pour aider caractriser les dfis auxquels le secteur est confront. Deuxime tape : le choix de la structure de programme Dans une deuxime tape, le ministre identifie une structure de programme exhaustive et consensuelle. Les documents stratgiques peuvent dj comporter certains programmes quil convient, lorsque ces programmes sont cohrents avec la structure administrative en place, dintgrer dans le budget-programme pour ne pas multiplier les modes de prsentation et viter dalourdir inutilement les travaux de suivi. Il est cependant important de noter que lintgration des programmes des documents stratgiques en tant qulment de la structure des programmes du budget ne peut pas tre systmatique. Dans certains cas, il peut tre difficile de grer un budget structur comme une stratgie. En effet, les stratgies sont parfois structures par objectif transversaux relevant de plusieurs ministres (tels que politique du genre) ou mettant en jeu les mmes activits ou les mmes moyens (par exemple, certaines stratgies distinguent dans lducation laccs et la qualit, mais les salaires des enseignants concourent la fois laccs et la qualit). De plus, la recherche de la performance oprationnelle suggre souvent de structurer le budget par niveau de services (enseignement de base, etc.). Ce nest pas toujours le cas des stratgies. Enfin, dans dautres cas, les programmes des stratgies sont des groupes de projet dinvestissement. Un programme du budget peut alors avoir une couverture plus vaste. La dtermination des programmes du ministre doit procder de :
la hirarchisation des besoins en fonction de leur degr de priorits ; larticulation entre les activits et les objectifs ; la mise en adquation des moyens prvus pour la mise en uvre des activits avec les

objectifs stratgiques ;
lallocation de faon plus rationnelle des ressources qui tienne plus compte des priorits

sectorielles de manire atteindre les objectifs fixs (efficacit socio-conomique et efficience) ; du dcoupage pluriannuel de la programmation des activits selon un chancier cohrent, raliste et progressif. Les critres suivants pour ltablissement dune structure de programme doivent tre respects: (i) un responsable de programme doit pouvoir tre dsign et ses attributions bien dfinies; (ii) 16

les centres de responsabilit dans la gestion du programme doivent tre identifis et une cartographie administrative des programmes doit pouvoir tre tablie. Troisime tape : llaboration des cadres stratgiques des programmes Llaboration dun cadre stratgique pour chaque programme du budget programme du ministre reprsente la troisime tape. Llaboration du cadre stratgique ncessite deffectuer un certain nombre de travaux : Schma n6 : Travaux ncessaires llaboration des cadres logiques des programmes Travaux Formulation dun diagnostic du domaine de comptences du programme Dtails Identification des priorits ou axes dintervention. Dfinition des missions du programme. Alignement des objectifs avec les missions du ministre et avec les piliers et programmes du Programme dActions Prioritaires du DSRP. Mise en cohrence des objectifs du programme avec ceux des stratgies nationales. laboration dun cadre logique du programme, qui prsente sous forme dun tableau synthtique les lments suivants Logique dintervention (objectif global et objectifs spcifiques, rsultats attendus, activits mettre en uvre). Indicateurs de performance : Sources ou moyens de vrification des indicateurs. Hypothses et conditions critiques pour la ralisation du programme. laboration dun tableau ralisation du programme de Le tableau de ralisation du programme identifie et chiffre les activits qui contribuent la ralisation du programme. Le chiffrage des activits se fait laide de cots unitaires. Identification des indicateurs du programme, des valeurs de rfrence et des valeurs cibles Identification dindicateurs de performance Identification des valeurs de rfrence et des valeurs cibles Identification des sources et moyens de vrification. laboration du plan financement (emplois ressources) du programme. de et Prsentation des ressources et les emplois du programme de faon sassurer de lquilibre ressources-emplois sur la priode concerne, en conformit avec le DPBEP. 17

Au minimum les 3 annes de projection du DPPD, et idalement 6 annes (2 annes historiques, lanne en cours, et 3 annes de projection).

Quatrime tape : la mise en place dun systme de suivi-valuation. La quatrime et dernire tape consiste en la mise en place dun systme de suivi-valuation pour le DPPD. Les lments essentiels du dispositif de suivi-valuation comprennent: Un comit de suivi-valuation. Une cellule oprationnelle de suivi-valuation. Des points focaux au niveau des structures oprationnelles. La production de rapport semestriel. La production de rapport annuel de performance soumettre la signature du ministre de tutelle.

Dans une phase transitoire de coexistence du budget de moyens et du budget par programme, une tape supplmentaire doit tre ajoute qui correspond la mise en cohrence du DPPD pour lanne N avec le budget de moyens. Cette tape ncessite la prparation dun tableau de passage entre le DPPD et le budget de moyens du ministre, qui permet de mettre en cohrence les dpenses par programme et par nature conomique de dpenses. 4. Proposition de prsentation du DPPD Le schma ci-dessous dtaille une proposition de trame de prsentation dun DPPD. Schma n7 : Proposition de prsentation du DPPD Ministre X

Introduction
Les lments suivants peuvent tre rappels : - Contexte et processus dlaboration du budget-programme - Principaux enjeux du budget programme N+1 N+3 - Annonce du plan [Longueur suggre : 1 page]

Premire partie : Contexte dlaboration du DPPD (N+1 N+3) 1. Analyse du secteur


1.1. Contexte Les lments suivants doivent tre dcrits : - Caractristiques du secteur (exemple : population, structure de production, ressources humaines, environnement conomique, acteurs du secteur) 18

Performances du secteur (exemple : volution de la production pour les secteurs productifs) Financement du secteur : volution des dpenses de fonctionnement et dinvestissement en % du PIB et du budget sur priode passe (5 10 ans)

1.2. Dfis du secteur Une analyse SWOT (forces, faiblesses, opportunits et menaces) peut tre utilise pour cette partie. Les opportunits peuvent tre dcrites court terme et long terme. Les contraintes peuvent comprendre des contraintes structurelles et institutionnelles. [Longueur suggre : 1-3 pages] 1.3. Priorits pour lanne N+1 Les priorits, en nombre limit (de 3 5) pour lanne N+1 doivent tre rappeles. [Longueur suggre : -1 page]

2. Analyse des missions, objectifs, politiques et stratgies du Ministre


2.1. Missions Les principales missions du ministre doivent tre rsumes brivement. Celles-ci peuvent utilement tre extraites du dcret rgissant les attributions du ministre. [Longueur suggre : 5-15 lignes] 2.2. Objectifs Les objectifs fondamentaux assigns aux ministres sont ici rappels. [Longueur suggre : 10-20 lignes] 2.3. Principaux documents de politique et documents stratgiques Les dates dadoption, priodes couvertes et grandes orientations du DSRP et de la lettre de politique sont ici rappeles. [Longueur suggre : 1-2 pages] 2.4. Principaux programmes et plans dactions Les programmes oprationnels (type programme dcennal) et plans dactions sectoriels doivent tre synthtiss : - Liste des programmes et plans dactions sectoriels (ces programmes et plans, qui sont souvent des groupes de projets dinvestissement, ne constitueront pas ncessairement les programmes du DPPD) - Dates dadoption - Priodes couvertes - Champs couverts - Principaux objectifs [Longueur suggre : 2-5 pages] 19

3. Excution du budget de lanne N


3.1. Mise en uvre des rformes Les principaux rsultats atteints dans la mise en uvre des rformes et mesures prvues pour lexercice N sont dcrits. [Longueur suggre : 1-2 pages] 3.2. Point dexcution physique du budget Les principales ralisations physiques de lanne N sont mentionnes. Si un tat de lexcution physique du Programme dinvestissement public est disponible au 30 juin, il convient de rappeler brivement les rsultats du ministre. [Longueur suggre : - 1 page] 3.3. Point dexcution budgtaire du budget. Cette partie dcrit la situation de lexcution budgtaire au 30 juin pour le ministre. Les taux dexcution sont indiqus pour les dpenses en capital et pour les dpenses ordinaires. [Longueur suggre : 5-15 lignes] 3.4. Contraintes rencontres dans lexcution du budget de lanne N Les contraintes lies lexcution du budget peuvent tre de trois ordres : difficults dordre gnral, contraintes institutionnelles, contraintes spcifiques aux projets. [Longueur suggre : 1-2 pages]

Deuxime partie : Prsentation des programmes 1. Prsentation de la structure des programmes


Cette section dcrit la structuration par programme retenue pour le ministre. Les principales caractristiques des programmes sont dcrites brivement. [Longueur suggre : 1 page]

2. Prsentation du Programme A (+ prsentation du responsable de programme)


2.1. Composantes du programme A Cette partie dcrit les diffrents sous-programmes qui composent le programme, en fournissant une synthse des actions et des objectifs que le programme vise raliser. [Longueur suggre : 1 2 pages] 2.2. Cadre logique du programme Cette partie prsente sous forme de tableau les objectifs gnraux, les objectifs spcifiques, les rsultats 20

attendus, les indicateurs de performance, les moyens de vrification du niveau des indicateurs et les hypothses ou conditions extrieures. Si des sous-programmes existent, le cadre logique doit tre dtaill au niveau des sous-programmes. [Longueur suggre : 2-5 pages] 2.3. Tableau de ralisation du programme Ce tableau dcrit les principales activits qui seront menes par programme et sous-programme. 2.4. Tableau des indicateurs Le tableau des indicateurs rassemble un nombre restreint dindicateurs dimpact, deffet et de rsultat, pour chaque programme. La structure responsable de la production de lindicateur doit tre mentionne dans le tableau. Le tableau devrait indiquer les valeurs de rfrence des indicateurs pour lanne N-1, les valeurs cibles dj retenues pour lanne N, et les valeurs cibles proposes pour les annes N+1 N+3. Le lien avec les indicateurs du PAP du DSRP devraient galement tre mentionn. [Longueur suggre : 1 page] 2.5. Tableau dvaluation financire du programme Le tableau dvaluation financire du programme prsente dans un tableau la nature des dpenses (dpenses de personnel, achat de biens et services, subvention dexploitation, autres transferts courants, acquisition et rparation dimmeubles, acquisitions et rparation de matriel et mobilier, acquisitions et rparation des quipements militaires, investissements) pour lanne de rfrence (N-1), lanne en cours (anne N) et les 3 annes de projection. Pour lanne N+1, lvaluation financire doit faire apparatre la distinction entre services vots et mesures nouvelles. [Longueur suggre : 1 2 pages] 2.6. Tableau de financement du programme Le tableau de financement du programme prsente lquilibre entre les ressources et les emplois du programme, pour les mmes annes que le tableau dvaluation financire du programme. Les ressources sont prsentes comme suit : - Ressources sur financement interne - Ressources sur financement extrieur o Dons o Projets Les dpenses sont classes comme suit : - Dpenses de fonctionnement o Personnel o Achat de biens et services o Subventions dexploitation o Autres transferts courants o Equipement 21

Dpenses dinvestissement

3. Prsentation du Programme B (+ prsentation du responsable de programme)


Idem prsentation type Programme A.

4. Prsentation du Programme C (+ prsentation du responsable de programme)


Idem prsentation type Programme A.

E. Larticulation des processus dlaboration des documents de programmation pluriannuelle et le calendrier budgtaire 1. La cohrence entre les documents de programmation et la loi de finances Les articles 52 et 53 de la Directive disposent que le projet de loi de finances, le DPBEP et les DPPD sarticulent et sont cohrents entre eux : cette cohrence doit tre interprte de faon souple dans le sens o chacun des documents viss correspond une phase de la procdure budgtaire et que des modifications peuvent intervenir de faon substantielle. Il apparait que larticulation des documents et leur cohrence doit plus apparaitre au niveau du produit final, savoir le projet de loi de finances et ses annexes. Ces documents voluent au fur et mesure de lavance de la procdure budgtaire : il est ncessaire de distinguer les DPBEP et DPPD initiaux, des documents finaux qui sont joints en annexe lors du dpt du projet de loi de finances. Llaboration du DPBEP constitue le point de dpart de lexercice de formulation de la loi de finances (procdure budgtaire annuelle). Une fois labores, les informations du DPBEP initial, particulirement celles relatives aux allocations interministrielles (enveloppes) sont notifies aux ministres (ex. lettre de cadrage, lettre circulaire) qui procdent aux allocations intra ministrielles au sein des projets de DPPD qui sont communiqus au ministre des finances pour la tenue des confrences budgtaires. Ces documents (les projets de DPPD) constituent les demandes budgtaires des ministres et peuvent comporter des carts avec les enveloppes notifies par la lettre de cadrage. Il appartient aux confrences budgtaires de faire merger des compromis entre les ministres sectoriels et le ministre des finances : en cas de dsaccord le diffrent est tranch au cours de la phase darbitrage. Ces lments indiquent que : 1) Le DPBEP initial a pour objet de fournir un cadre budgtaire pour le travail de formulation des budgets des ministres sectoriels. Nanmoins, des carts peuvent apparaitre ; 2) Les DPPD constituent les documents de rfrence pour les confrences budgtaires et les arbitrages ; 3) Les confrences budgtaires et les arbitrages peuvent modifier la proposition initiale du ministre sectoriel. 22

Postrieurement, aux confrences budgtaires et aux arbitrages il sera ncessaire de modifier les DPPD et le DPBEP pour prendre en compte les modifications. En fin de cycle budgtaire, le DPBEP, doit offrir une vision synthtique et globale des perspectives dvolution des finances publiques moyen terme. En ce sens, il doit tre cohrent avec les arbitrages budgtaires et de ce fait avec le projet de loi de finances (pour la premire anne du DPBEP) et les Documents pluriannuels de programmation des dpenses (DPPD) (sur lensemble de la priode). Schma n8 : articulation des exercices dans le cadre de la procdure budgtaire

2. Le DPBEP et les DPPD et le Dbat dorientation budgtaire Larticle 57 de la Directive dispose que le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle [] ventuellement accompagn des documents de programmation pluriannuelle des dpenses [] sont soumis un dbat dorientation budgtaire au Parlement au plus tard la fin du deuxime trimestre de lanne . La Directive laisse ici le choix aux Etats selon deux scnarios : soit la prsentation du seul DPBEP au Parlement (1), soit la prsentation du DPBEP et des DPPD (2). Ce schma affiche les ambitions de la rforme pour une meilleure information du Parlement. Nanmoins, il semble plus raliste de retenir uniquement la prsentation du seul DPBEP pour le DOB pour plusieurs raisons techniques et de fond. Tout dabord, la prsentation des DPPD au Parlement implique, compte tenu du format et des informations attendues pour ces outils (prsentations des programmes du ministre et des crdits et objectifs associs) que les ministres aient pu sur la base des informations communiques dans le DPBEP et la lettre de cadrage formuler leurs projets de budgets avant le 30 juin de lanne ce qui apparait une chance difficile tenir pour de nombreux pays de la zone. Ensuite, cette prsentation implique que les projets de DPPD soient valids en conseil des ministres (art. 57) : la marge de manuvre pour la modification ultrieure de ces documents sera extrmement limite. Enfin, lobjectif du DOB, qui est de susciter un dbat parlementaire autour des grandes orientations et de la trajectoire des finances publiques moyen terme risque dtre pollu par la transmission dlments trop prcis et danticiper de faon dommageable le dbat budgtaire normal. Dans ces conditions, compte tenu du calendrier, de la charge de travail imputable llaboration du budget et pour conduire le DOB dans les conditions de la Directive il apparait que seule la prsentation du DPBEP devrait tre retenue.

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3. Proposition de calendrier du processus dlaboration des documents de programmation pluriannuelle La Directive portant loi de finances introduit de nouvelles obligations la charge de ladministration afin damliorer la prvision de lvolution des finances publiques sur le moyen terme et de renforcer la transparence. Ces nouvelles obligations imposent de rorganiser le calendrier de la procdure budgtaire afin que les diffrentes tapes puissent tre conduites dans des dlais raisonnables et sarticulent de faon satisfaisante. Le tableau ci-dessous dtaille lenchainement des activits lies la procdure budgtaire compte tenu des nouveaux impratifs.

Schma n9 : Proposition de calendrier pour la conduite de la procdure budgtaire annuelle Anne N Janvier fvrier Actions Revue des dpenses sectorielles : bilan de lexcution, identification des risques et des conomies potentielles laboration du cadrage macro conomique et actualisation du TOFE Elaboration de loutil DPBEP Mars Rdaction et envoi de la lettre de cadrage aux ministres sectoriels (accompagne du DPEBP en annexe) Phase dlaboration des DPPD au sein des ministres sectoriels : estimation des dotations n+1, n+2 et n+3, prparation de la partie performance et synthse des projets dinvestissement Avril - mai Transmission des projets de DPPD au ministre des finances en vue des confrences budgtaires Actualisation du TOFE et du DPBEP Juin-juillet Organisation du Dbat dorientation Budgtaire (DOB) au plus tard le 30 juin Confrences budgtaires et synthse des demandes des ministres Rdaction du dossier darbitrage Mi-juillet Phase darbitrage des projets de DPPD

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Actualisation du TOFE et prise en compte des ajustements budgtaires si ncessaire Intgration des arbitrages dans les documents budgtaires : finalisation des DPPD et actualisation du DPBEP sur la base des DPPD arbitrs Prparation du projet de loi de finances (PLF) Fin sept. Dbut oct. Prsentation et validation du projet de loi de finances (PLF) en conseil des ministres Dpt du projet de loi de finances (PLF) Discussion du budget devant le Parlement, adoption dun document de loi de finances initial (LFI) Actualisation des documents budgtaires en fonction des votes du Parlement Prparation des dcrets de rpartition pour publication au dbut de lanne suivante

Aout sep.

Octobredcembre

III.

Les reports de crdits

Un report de crdit consiste transfrer un crdit non consomm la fin dun exercice budgtaire sur lexercice budgtaire suivant, majorant ainsi le volume des crdits disponibles au cours de cet exercice. Les reports de crdits sont viss larticle 24 de la Directive relative aux lois de finances et constituent une drogation au principe dannualit budgtaire. Ce principe est dailleurs rappel la premire phrase de larticle 24 : Sous rserve des dispositions concernant les autorisations dengagement, les crdits ouverts et les plafonds dautorisation demplois fixs au titre dune anne ne crent aucun droit a titre des annes suivantes . La technique de report de crdit constitue donc une exception et le principe dannualit demeure la rgle. Les reports de crdits doivent galement tre effectus avec prcaution afin de ne pas remettre en cause lquilibre budgtaire dfini par la loi de finances : les crdits reports sajoutent aux crdits ouverts par la loi de finances de lanne et ouvrent ainsi un droit consommation pour les services auxquels ils se rapportent. Cette consommation, qui excde lautorisation budgtaire annuelle, ne doit pas venir alourdir le dficit et remettre en cause lquilibre budgtaire. 1. Champ dapplication Par crdits il faut entendre la fois les crdits de paiement (CP) et les autorisations dengagement (AE). En effet, dans le cadre de la rforme budgtaire, la consommation des AE et des CP, pour les catgories de dpenses pourvues dAE, reprsente les deux phases dune mme dpense. Il nest ainsi pas possible de consommer de CP sur les dpenses dinvestissement sil ny a pas eu au pralable de consommation des AE correspondantes. Il est donc normal que les rgles relatives aux mouvements de crdits, dont les reports, concernent la fois les AE et les CP. Des rgles diffrentes leurs sont cependant applicables en matire de reports (infra).

25

2. Les reports dAE Les AE remplacent les autorisations de programme11. A la diffrence de ces dernires, qui demeuraient valables dun exercice budgtaire lautre pendant une priode maximale de six ans, les autorisations dengagement sont annuelles et sont annules la fin de lexercice budgtaire si elles nont pas t consommes, sauf procdure de report. Cette procdure est prvue larticle 24 de la Directive : les autorisations dengagement, au sens de larticle 18 de la prsente directive, disponibles sur un programme la fin de lanne, peuvent tre reportes sur le mme programme par dcret pris en conseil des ministres, majorant due concurrence les crdits de lanne suivante . La rdaction de cet article met en lumire trois lments : le report des AE est une possibilit et ne constitue pas un droit : toutes les AE disponibles (non engages) la fin dun exercice budgtaire ne donnent pas lieu report sur lexercice suivant ; il nest pas possible de faire de reports croiss : les AE disponibles sur le programme p de lanne n ne peuvent tre reportes que sur le programme p de lanne n+1 ; il est recommand de ne pas reporter des AE sans prvoir les crdits de paiement (CP) correspondants : ainsi il sagit de sassurer que les AE reportes sont lies un projet en cours et ne viennent pas constituer un stock dAE nonflches. Il sagit de sassurer que le report obit des contraintes de calendrier qui ont empch la consommation des AE/CP en fin danne. Le report doit donc tre effectu en AE=CP.

3. Les reports de CP Le report des CP est galement prvu larticle 24 qui dispose que par exception, les crdits de paiement relatifs aux dpenses dinvestissement disponibles sur un programme la fin de lanne peuvent tre reports sur le mme programme dans la mesure o les reports de crdits retenus ne dgradent pas lquilibre budgtaire tel que dfini larticle 45 de la prsente Directive . seuls les crdits relatifs aux dpenses dinvestissement sont reportables : les crdits non-consomms (disponibles) sur les dpenses ordinaires (personnel, biens et services, transferts courants) sont automatiquement annuls en fin dexercice ; il nest pas possible de faire de reports croiss : les CP disponibles sur le programme p de lanne n ne peuvent tre reportes que sur le programme p de lanne n+1 ; lquilibre budgtaire ne doit pas tre remis en cause par les reports : lquilibre budgtaire est dfini larticle 45 comme le solde budgtaire global rsultant de la diffrence entre les recettes et les dpenses budgtaires. Le report de crdits constitue de fait une augmentation du droit consommer pour les administrations bnficiaires et donc une augmentation mcanique de la dpense budgtaires. Le respect de lquilibre implique donc pour le gouvernement de trouver les recettes budgtaires correspondantes ou de limiter la dpense : au moment du report, c'est--dire au dbut de lexercice sur lequel les crdits sont

11

Article 13, Directive n05/97/CM/UEMOA.

26

reports, les perspectives de recettes sont juges meilleures que ce qui tait prvu en loi de finances (recettes supplmentaires autorises par dcret art. 4). De faon gnrale, le volume des reports dun exercice sur lautre doit tre limit autant que possible. 4. Les limites en termes de procdure La procdure de report constitue une exception qui ncessite un encadrement procdural. Tout dabord, les reports sont pris par dcret en Conseil des ministres, soit le niveau le plus lev dans la hirarchie rglementaire, et non plus, comme prcdemment12, par simple arrt du Ministre des finances. Ensuite, ce dcret ne peut intervenir quaprs la clture des comptes de lexercice prcdent sur la base duquel sont dtermines les possibilits de reports. Les reports ne peuvent intervenir si tous les comptes de lEtat ne sont pas clturs : dans la pratique cela signifie que les reports ne peuvent pas intervenir tant que le Compte gnral de ladministration des finances, prvu larticle 80 de la Directive RGCP na pas t arrt par le Ministre des finances. Enfin, le dcret ne peut tre pris quaprs la rdaction par le Ministre des finances dun rapport qui value les modalits pour la prservation de lquilibre dans la procdure de reports. Le rapport doit, de fait, mettre en avant les pistes de financement supplmentaires pour faire face aux dpenses supplmentaires induites par les reports. Schma n10 : Enchainement des tapes pour la procdure de reports de crdits

IV.

Les autorisations dengagement (AE) et les crdits de paiement (CP)

Larticle 17 de la Directive dispose que les crdits ouverts par la loi de finances sont constitus : (i) de crdits de paiement, pour les dpenses de personnel, les acquisitions de biens et services et les dpenses de transfert ; (ii) dautorisations dengagement et de crdits de paiement, pour les dpenses dinvestissement et les contrats de partenariat publics-privs . Les AE remplacent les autorisations de programme13. A la diffrence de ces dernires, qui demeuraient valables dun exercice budgtaire lautre pendant une priode maximale de six ans, les autorisations dengagement sont annuelles et sont annules la fin de lexercice budgtaire si elles nont pas t consommes, sauf procdure de report. Cette procdure est prvue larticle 24 de la Directive (cf. supra). Selon larticle 18 de la Directive, les autorisations dengagement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre juridiquement engages au cours de lexercice pour la ralisation des investissements prvus par la loi de finances . Les autorisations dengagement correspondent
12 13

Article 18, Directive n05/97/CM/UEMOA. Article 13, Directive n05/97/CM/UEMOA.

27

lengagement juridique de la dpense. En effet, dans la chaine de la dpense, en pralable la consommation effective des crdits (le paiement), lordonnateur procde la phase dengagement. Au cours de cette phase, o lordonnateur ralise la premire tape des actions qui mneront au paiement effectif de la prestation, les AE sont entirement consommes ds lorigine de la dpense, lors de la signature de lacte qui engage juridiquement ltat. Schma n11 : Utilisation des AE et des CP dans les phases de la dpense

Dans la rdaction de la Directive seules les dpenses dont lexcution peut tre tale sur plusieurs exercices budgtaires sont assorties dAE : seules sont concernes les dpenses dinvestissement et les contrats de partenariat public-priv (PPP). Concernant les dpenses dinvestissement directement excuts par ltat, lensemble des autorisations dengagement correspondantes peuvent tre inscrites en fonction des tranches identifies de lopration : lopration dinvestissement est scable dans la mesure o les sections constituent une unit individualise formant un ensemble cohrent et de nature tre mise en service sans adjonction14 . Cette possibilit nest pas ouverte aux contrats de PPP dont les AE doivent tre inscrites au budget pour la totalit de lengagement juridique. Le partenariat public-priv (PPP) est un mode de financement par lequel une autorit publique fait appel des prestataires privs pour financer et grer un quipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire priv reoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gre. Au terme du contrat de PPP lactif peut tre transfr lautorit publique cocontractante.

Schma n12 : exemple dune utilisation de la procdure dAE Exemple : Construction dun lyce en zone rurale March de 150 Mds CFA Excution prvue sur trois ans prvisions de la LFI anne N (AE=150 / CP=50) Consommation des AE Anne N Anne N+1 Anne N+3 Total 150 0 0 150 Consommation des CP 50 50 50 150

14

Article 18, Directive n 06/2009/CM/UEMOA.

28

Lintroduction des AE a des implications dans lexercice de la fongibilit asymtrique. Le fait que seules les dpenses dinvestissement et les PPP (dont limputation budgtaire doit encore tre prcise) disposent dAE au sein du budget, limite lexercice de la fongibilit asymtrique des dpenses de personnel, de fonctionnement ou de transfert, au profit des dpenses dinvestissement, au complment en crdits de paiement dune dpense dj engage. En effet, lexercice de la fongibilit dune dpense de personnel au profit dune dpense dinvestissement ne pourra, de fait, porter que sur les CP (les dpenses de personnel ne sont, par exemple, pas assorties dAE) qui pour tre consomms devront tre relis des AE disponibles sur le projet dinvestissement (mais pour lesquelles il est identifi un dficit de CP) ou pour complter un besoin de CP pour une opration dinvestissement dj engage.

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Guide mthodologique pour la mise en uvre de la Directive portant loi de finances au sein de lUEMOA Annexe n2 : la dmarche de performance

TABLE DES MATIERES

PRESENTATION ..................................................................................................................... 2 I. La dmarche de performance ....................................................................................... 3 II. Le Programme ................................................................................................................. 4 A. Quest ce quun programme ? ..................................................................................... 4 B. Structurer le budget en programmes ............................................................................ 5 1. La dmarche ............................................................................................................. 5 2. La cartographie des programmes ............................................................................. 6 3. Programmes, objectifs des stratgies et cadre logique............................................. 8 C. Les autres niveaux dune classification programmatique des dpenses ...................... 9 III. Les responsabilits dans la gestion dun programme .......................................... 10 A. Le responsable de programme ................................................................................... 10 B. Coordination des programmes et directions transversales ........................................ 12 C. Les niveaux oprationnels de gestion des programmes............................................. 12 D. Le contrle de gestion................................................................................................ 13 E. Les responsabilits externes au ministre sectoriel ................................................... 13 IV. Le suivi de la performance ........................................................................................ 14 A. La fonction du suivi de la performance ..................................................................... 14 B. Les indicateurs de performance ................................................................................. 14 C. Qualit des indicateurs............................................................................................... 16 V. Les documents sur la performance ............................................................................ 17 A. Le PAP dun programme ........................................................................................... 17 1. Prsentation stratgique et description................................................................... 17 2. Prsentation dtaille des objectifs du programme et des indicateurs ................... 17 3. Les difficults et dfis ............................................................................................ 19 B. Le RAP ...................................................................................................................... 19 C. Le calendrier de prparation des PAP et RAP ........................................................... 20 VI. La dmarche de performance au niveau oprationnel ......................................... 20 A. Lapproche ................................................................................................................. 20 1. Le dialogue de gestion ........................................................................................... 20 2. Objectifs et indicateurs .......................................................................................... 21 B. Les outils.................................................................................................................... 21 1. Les contrats de performance .................................................................................. 21 2. Les plans de travail ................................................................................................ 23 3. Les tableaux de bord .............................................................................................. 23 VII. Audit et valuation ...................................................................................................... 25 A. Audit du pilotage de la performance ......................................................................... 25 B. Les valuations .......................................................................................................... 26 C. Le contrle externe .................................................................................................... 26

PRESENTATION

Cette annexe au guide mthodologique dapplication de la directive 06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de finances porte sur la mise en uvre de la dmarche de performance. Elle est organise ainsi : La section 1 prsente la dmarche de performance dans la conduite des activits publiques, qui consiste en la recherche de lefficience, de lefficacit et de la qualit des services rendus. La section 2 examine les questions lies la mise en place dune classification programmatique des dpenses budgtaires. En effet, pour appuyer une dmarche de performance, les dpenses budgtaires sont souvent classes en programme. Tel que dfini dans la directive 06/2009/CM/UEMOA, un programme regroupe les crdits dun ministre destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme. La section 3 examine les responsabilits dans une gestion budgtaire sur la base du programme. La dmarche de performance implique un accroissement des responsabilits des ministres sectoriels qui sont chargs de la mise en uvre des politiques publiques. Le responsable de programme jouera un rle clef dans les nouveaux dispositifs de suivi et de gestion mettre en place. La section 4 traite du suivi de la performance qui est un lment essentiel dans la mise en place dune gestion budgtaire oriente vers la performance (ou axe sur les rsultats). La section 5 examine les projets et rapports annuels de performance prciss dans la directive 06/2009/CM/UEMOA. Ces documents prsents au Parlement visent accrotre la transparence, faciliter lanalyse du budget et des politiques publiques et rendre redevable lexcutif sur les rsultats. La section 6 examine brivement la dmarche de performance au niveau oprationnel et les outils quil sera ncessaire de dvelopper au sein des ministres, ou den poursuivre le dveloppement, la pertinence de leur dveloppement est examiner cas par cas en fonction des besoins prioritaires et des capacits disponibles. La section 7 traite de laudit du pilotage de la performance, de lvaluation et du contrle externe.

I.La dmarche de performance La notion de performance dans la conduite des activits publiques est illustre par le diagramme 1 qui prsente le processus de production des services publics et les dimensions de la performance. Les activits publiques consistent transformer les ressources (les moyens) en produits (les services rendus), qui induisent des rsultats socio-conomiques, c'est--dire une transformation de lenvironnement conomique et social. Les rsultats socioconomiques comprennent : (i) les rsultats socio-conomiques intermdiaires imputables un programme ou une organisation donne ; et (ii) les rsultats socio-conomiques finaux, ou impacts, auxquels contribuent plusieurs programmes ou organisations. La performance dans la conduite des activits publiques a plusieurs dimensions : lefficience de la gestion qui consiste pour un mme niveau de ressources, accrotre les produits des activits publiques ou, pour un mme niveau dactivit, ncessiter moins de moyens, par exemple rduire les cots unitaires de dlivrance des passeports ; la qualit du service rendu, cette dimension vise mieux spcifier la nature du produit, par exemple rduire les dlais de dlivrance des passeports ; lefficacit c'est--dire la capacit atteindre des objectifs socio-conomiques pralablement fixs, par exemple laccs lenseignement fondamental.

Diagramme 1 Le processus de production des services publics et les dimensions de la performance


Rsultats Moyens Activits Produits
(services rendus) socioconomiques

Rsultats
socioconomiques

intermdiaires Efficacit

finaux

Les dimensions de la performance

Efficience Dispositions oprationnelles Situation de rfrence

Qualit de service

Objectifs des politiques publiques

Ces notions sont relatives. Lefficience sapprcie en comparant les ralisations une situation de rfrence, comme, par exemple, les dispositions organisationnelles initialement prvues ou les rsultats passs. Lefficacit sapprcie en comparant les rsultats socioconomiques obtenus aux objectifs des politiques publiques. Certains auteurs font rfrence aux 3 E (conomie, efficience et efficacit). Lconomie, qui est la capacit acheter des moyens au moindre cot est comprise dans la notion defficience. On ne peut pas tre efficient si lon nest pas conome. La dmarche de performance sinscrit dans le renforcement du systme de gestion des finances publiques selon les trois objectifs budgtaires savoir la discipline budgtaire globale, lallocation stratgique des ressources et la prestation efficiente des services publics1. En particulier, la recherche de la performance doit seffectuer dans le respect des contraintes macroconomiques et des objectifs budgtaires globaux, dfinis
1

Cf. Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques. Secrtariat du PEFA, 2005.

dans le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP), prcis dans larticle 52 de la directive 06/2009/CM/UEMOA. II.Le Programme A. Quest ce quun programme ?

Les approches budgtaires orientes vers la recherche de la performance (ou axes sur les rsultats) sappuient le plus souvent sur une structuration du budget en programmes. Ainsi, la directive 06/2009/CM/UEMOA prconise de spcialiser les crdits par programme. Selon larticle 12 de cette directive, lintrieur dun ministre, Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus . Un programme regroupe des activits ayant des finalits communes quelle que soit leur nature conomique et leur source de financement. Lensemble des programmes constitue un recouvrement complet du budget de tous les ministres. Les seuls crdits qui peuvent ne pas tre rpartis en programme sont prciss dans larticle 14 de la directive 06/2009/CM/UEMOA. Il sagit des dotations affectes aux Pouvoirs publics, aux charges de la dette publique, la couverture des garanties et aux dpenses accidentelles et imprvisibles. Cette approche pour dfinir le programme diffre de celle adopte dans la gestion des projets et des aides extrieures selon laquelle un programme est un ensemble doprations bien dfinies, sans que lensemble du budget dun ministre soit ncessairement structur en programmes. La notion de programme est relativement voisine de la notion de fonction. Dans la classification des fonctions des administrations publiques2 (CFAP), le terme fonction dsigne des objectifs socioconomiques que les units institutionnelles poursuivent par diffrents types de dpenses 3. Toutefois, tandis que la CFAP est un standard international applicable tout pays, une classification programmatique des dpenses doit tenir compte des politiques publiques propres chaque pays et des contraintes lies la gestion budgtaire. Pour viter tout chevauchement de comptences dans la gestion et pour responsabiliser les ministres, la directive 06/2009/CM/UEMOA prcise que les programmes sont tablis par ministre. Pour appuyer la formulation des politiques, il est utile dans certains secteurs de prparer des documents interministriels de politique transversale, mais les responsabilits ministrielles dans la mise en uvre de ces politiques doivent tre clairement identifies. En revanche, au sein dun ministre la structure programmatique ne recouvre pas ncessairement la structure administrative. Le degr de dconnexion entre la structure administrative dun ministre et sa structure programmatique dpend de la manire dont le ministre est organis. Sil est souvent dsirable que le passage une prsentation budgtaire par programme donne lieu des rorganisations administratives, lvolution dun budget de moyens vers un budget de programme ne doit pas donner lieu la formulation de programmes dsincarns aux contours flous. La conduite dune politique publique ncessite une claire identification de responsabilits de gestion. La constitution de programme ne doit donc pas

2 3

En anglais, classification of functions of government (COFOG) Nomenclature des dpenses par fonction , tudes statistiques, Srie. M, No 84, Nations Unies, 2000.

faire oublier lorganisation administrative et les services chargs de mettre en uvre les politiques publiques. B. 1. Structurer le budget en programmes La dmarche

La structuration du budget dun ministre en programmes doit la fois partir des politiques publiques telles que dfinies dans les documents stratgiques et tenir compte des impratifs lis au dveloppement dune gestion budgtaire oriente vers la performance. Lanalyse des stratgies nationales et sectorielles, du programme gouvernemental et des missions et objectifs du ministre concern sera le point dpart de la mise en place dune classification programmatique. A chaque programme, il doit pouvoir tre associ un ou des objectifs de politique publique dfinis dans les documents stratgiques. Toutefois, plusieurs programmes peuvent concourir un mme objectif des stratgies et participer une mme politique publique, en particulier lorsquil sagit de politiques transversales mettant en jeu plusieurs ministres. Le nombre de programme par ministre devant tre limit, comme not plus loin, toute politique publique ne donne pas forcement lieu la formulation dun programme spcifique cette politique. La CFAP qui est un des segments de la nomenclature budgtaire prcise par la directive 08/2009/CM/UEMOA donne des pistes pour structurer le budget en programmes. Elle a lavantage dtre bien documente4. Bien que des exceptions soient invitables, compte tenu des spcificits de chaque pays, il est en gnral souhaitable que le programme soit rattachable une seule sous-fonction de la CFAP (le groupe). La structuration du budget en programmes doit tenir compte des impratifs lis la mise en place de procdures de gestion oriente vers la performance. La structure des programmes doit notamment permettre la dsignation dun responsable de programme et lexercice effectif de sa fonction, un suivi des dpenses par programme et ltablissement dindicateurs de performance par programme. Une gestion budgtaire oriente vers la performance doit placer les units de prestations des services publics et leur performance au centre des proccupations. Cela suggre de privilgier, dans les ministres, fournissant directement des prestations de service public aux citoyens une structure de programmes par niveau de service (par exemple, programme enseignement primaire , programme enseignement secondaire , etc.). Une stratgie propre au programme identifiant les objectifs spcifiques du programme doit tre tablie. Cette stratgie doit viser une contribution efficace du programme aux stratgies nationales et sectorielles et sinscrire dans une dmarche de performance. Les objectifs spcifiques dun programme doivent traduire de manire approprie au contexte national et aux problmes que lon cherche rsoudre les trois dimensions de la performance. Ils comprendront des objectifs socio-conomiques dclins des stratgies nationales ou sectorielles et des objectifs damlioration de la qualit du service rendu et de lefficience. Pour une bonne lisibilit des politiques publiques, les objectifs spcifiques du programme prsents dans les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuel de performance (RAP), destins rendre compte et rendre des comptes au Parlement (cf. section 5), doivent se focaliser sur les questions juges les plus importantes et les plus prioritaires. Ces objectifs doivent tre : (i) en nombre limit (au maximum 5 par programmes
4

Cf. Nations Unies (2000) cit ci-dessus ou le manuel de statistiques de finances publiques du FMI (2001).

et de prfrence moins) ; (ii) reprsentatifs des aspects essentiels du programme ; (iii) noncs en termes clairs, simples et faciles comprendre par tous ; (iv) traduits par des leviers daction (les moyens ncessaires leur ralisation doivent tre imputables au programme en question et non pas relever de la comptence dautres organismes ou tre trop fortement dpendants de lenvironnement socio-conomique) ; et (v) mesurables par des indicateurs de performance auxquels sont confres des valeurs cibles (cf. section 4). Pour une gestion budgtaire ordonne, la structure du budget en programmes doit tre relativement stable. Idalement, les transferts de comptences dun ministre un autre devraient consister transfrer un programme dun ministre lautre, sans en modifier le champ dactivits. Ce nest pas toujours possible. En particulier, les programmes dadministration gnrale (cf. section 2.2.2) sont affects par un changement du nombre de ministres. Nanmoins, la minimisation des risques de redfinition des programmes lors des restructurations gouvernementales est un des critres prendre en compte lors de la structuration du budget en programmes. Pour viter une gestion lourde et une trop grande dispersion des responsabilits, le nombre de programme doit tre relativement rduit (en moyenne 5 6 programmes par ministre). Les principes gnraux de la classification programmatique et de lorganisation du budget en programmes doivent tre dfinis par le ministre des Finances, en concertation avec lensemble des ministres. La structuration des budgets ministriels en programmes doit tre effectue par les ministres concerns sur la base de ces principes gnraux. Les ministres sectoriels disposent dune vue plus complte et plus dtaille des fonctions et objectifs des entits quils contrlent que le ministre des Finances. Toutefois, une procdure de validation des propositions des ministres sectoriels et de la structure du budget en programmes doit, aussi, tre en place (cf. les propositions formules section 7). 2. La cartographie des programmes

Pouvoir identifier clairement le primtre administratif de chaque programme et la chane de responsabilit correspondante est essentiel. Il convient dtablir la cartographie administrative du programme, c'est--dire la table de passage entre, dune part, les structures administratives, projets et type de transferts et, dautre part, les programmes. Par souci de transparence et de simplicit, il convient dcarter lusage de clefs de rpartition dans ltablissement de la cartographie des programmes. Une personne doit tre affecte un programme et un seul. Les activits des services transversaux (ex. Direction des affaires administratives et financires [DAAF], Direction des ressources humaines [DRH]), etc.) sont regroupes dans un programme dadministration gnrale appel aussi selon les pays programme de support ou programme politique et gestion . Toutefois, ce programme ne doit pas tre un fourre-tout, servant par exemple pallier les difficults rpartir les dpenses de personnel par programme. Lorsquune direction du programme dadministration gnrale gre certaines activits relevant des fonctions dun autre programme, les dpenses relatives ces activits devront tre imputes cet autre programme. Un programme regroupe les dpenses d'un ministre ayant les mmes finalits indpendamment de leur nature conomique. La ventilation des dpenses de personnel par programme peut ncessiter la mise niveau des fichiers de personnel ou de la paye. De mme, il convient de ventiler par programme les dpenses des projets dinvestissement multisectoriels, des projets grs centralement dans un ministre par une direction des charges des projets et les dpenses des services rgionaux. Pour les gros projets cheval sur plusieurs programmes, il convient de vrifier que les dispositifs comptables permettent de suivre les dpenses du projet programme par programme, y compris les dpenses finances sur aides-projets.

Lencadr 1 rsume quelques bons principes pour ltablissement dune classification programmatique. Lencadr 2 prsente des exemples de classification programmatique des dpenses budgtaires.

Encadr 1 Structurer le budget en programme : quelques bons principes


Le programme regroupe un ensemble cohrent dactivits auxquels sont associs des objectifs communs. Il regroupe les dpenses indpendamment de leur nature conomique. En particulier, les dpenses de personnel et dinvestissement devront tre regroupes de la mme manire que les dpenses de biens et services concourant la mme finalit. Pour la responsabilisation et la gestion courante, le programme doit tre dfini au sein des ministres. Chaque programme doit correspondre un regroupement clairement dfini de directions ou services, projets dinvestissement et transferts. Une grille de passage entre la structure administrative et le programme doit tre tablie ( cartographie du programme ). On n'utilisera pas de clef de rpartition et on ne fera pas de comptabilit analytique pour structurer le budget en programmes. Dans ces conditions : les dpenses non affectables un programme oprationnel particulier sont regroupes dans un programme dadministration gnrale ; un membre du personnel est affect un seul programme.

La structure programmatique doit tre relativement stable pour assurer une continuit dans la gestion (mais la stabilit ne doit pas conduire rendre rigide la structure des programmes qui tant ministriels sont sujets aux modifications gouvernementales) Le programme doit, lorsque possible, ne couvrir quun seul groupe de la CFAP, mais il ne s'agit pas d'une rgle universelle. Le nombre de programmes par ministre sera limit (5 6 en moyenne).

Encadr 2 Exemples de structuration du budget dun ministre en programmes Afrique du Sud Ministre de la Dfense et des anciens combattants : Programmes 1. Administration 2. Dploiement des forces 3. Dfense terrestre 4. Dfense arienne 5. Dfense maritime 6. Mdecine militaire 7. Services de renseignement militaire 8. Soutien gnral France Ministre de lducation nationale : Programmes 1. Enseignement scolaire public du premier degr 2. Enseignement scolaire public du second degr

3. Vie de llve 4. Enseignement priv du premier et du second degr 5. Soutien de la politique de l'ducation nationale Ile Maurice Ministre de la Sant et de la Qualit de la Vie : Programmes et sous-programmes 1. Politique de la Sant et Gestion 2. Services curatifs Sous-programme 2.1. Services hospitaliers et mdecine de haut niveau technique Sous-programme 2.2. Mdecine traditionnelle 3. Soins de sant primaire et sant publique Sous-programme 3.1. Services des centres de sant Sous-programme 3.2: Sant publique 4. Traitement et prvention du SIDA 5. Promotion de la qualit de la vie et prvention/contrle des maladies non infectieuses Sources : Budgets 2010

3.

Programmes, objectifs des stratgies et cadre logique

Il est quelquefois estim que pour mieux reflter les stratgies nationales, la structure du budget en programmes devrait reproduire la prsentation thmatique des stratgies. Cette approche nest pas toujours raliste. Stratgies et budget sont des documents de nature et de fonctions diffrentes. Un document stratgique national peut tre organis autour de grands objectifs transversaux tels que bonne gouvernance , promotion de la femme , etc., qui concernent en termes de gestion budgtaire de nombreux programmes. La contribution des programmes la ralisation de ces objectifs, ou leur dclinaison, doit se mesurer au moyen dindicateurs de performance. Par exemple, des indicateurs sur la diminution de labsentisme des enseignants ou la fminisation de la profession enseignante peuvent mesurer la contribution dun programme enseignement primaire des objectifs gnraux tels que bonne gouvernance et promotion de la femme . Au sein dun programme des activits spcifiques contribuant la ralisation de ces objectifs stratgiques transversaux peuvent tre identifies, mais la contribution de lensemble du programme ces objectifs transversaux ne peut pas toujours tre value en termes budgtaires (lactivit dune enseignante nouvellement recrute, et son salaire, contribue plusieurs objectifs, pas seulement celui de promotion de la femme ). La dmarche logique du programme, tel que dfini ci-dessus, prsente une lgre diffrence avec celle dveloppe lors de ltablissement du cadre logique dun projet. Le cadre logique dun projet comprend un arbre allant des objectifs aux activits, chaque activit tant rattache un objectif spcifique du projet et un seul. Par contre, certaines activits du programme contribueront plusieurs objectifs du programme, en particulier les activits forte composante de dpenses de personnel de mme que certains programmes peuvent appuyer les activits dautres programmes. Les expressions gestion budgtaire axe sur les rsultats ou gestion budgtaire par objectifs sont utilises pour dsigner les approches budgtaires orientes vers la performance. Lexpression gestion budgtaire par objectif peut prter confusion lorsquelle est interprte comme signifiant budgtisation des objectifs , ce qui pourrait conduire ngliger les contraintes financires et la recherche dune meilleure efficience et efficacit dans lutilisation des ressources existantes (cf. encadr 3).

Encadr 3 Ne pas confondre dmarche de performance et budgtisation par objectif Daprs le guide franais sur la dmarche de performance : Lorientation de la gestion vers les rsultats ne doit pas tre confondue avec une budgtisation par objectif qui consisterait fixer dabord les objectifs et les valeurs cibles souhaits puis dterminer les enveloppes de crdits ncessaires pour les raliser. Cela nest pas possible pour deux raisons : Le budget de l'tat se construit sous contrainte d'enveloppe globale. La rpartition des enveloppes entre programmes se fait donc au sein d'un montant global prdtermin en fonction de la situation globale des finances publiques et du contexte macroconomique. Le lien entre dotation budgtaire et objectifs de performance n'est pas mcanique : une amlioration des rsultats socio-conomiques ou de la qualit de service peut se faire moyens constants grce une amlioration des modalits de mise en uvre des crdits ou une meilleure allocation des moyens .

Source : Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et al., la dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs : Guide mthodologique pour lapplication de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 , La documentation franaise, Paris, 2005.

C.

Les autres niveaux dune classification programmatique des dpenses

Dans certains pays, les programmes sont regroups en domaines stratgiques ou missions et/ou diviss en sous-programmes ou actions.5 Larticle 8 de la directive 08/2009/CM/UEMOA prcise que la codification des programmes [] peut tre enrichie par des lments issus notamment du premier niveau de la classification fonctionnelle . La CFAP peut ainsi tre utilise pour regrouper les programmes par grands objectifs socioconomiques. Larticle 46 de la directive 06/2009/CM/UEMOA prcise quune information sur le cot des actions doit tre prsente dans les PAP annexs au projet de loi de finances. Cette directive ne dfinit pas laction, mais en gnral une action (sous-programme) rassemble les crdits dun programme visant un public particulier dusagers ou de bnficiaires ou un mode particulier dintervention de ladministration. Le dcoupage dun programme en actions devra faciliter lanalyse du programme dans le PAP. Ce critre de lisibilit conduira en gnral limiter le nombre dactions. Il peut exister diffrents modes de dcoupage des programmes en actions. Toutefois, pour viter la multiplication des concepts et catgories, il est suggr de dfinir laction partir du premier niveau de mise en uvre oprationnelle du programme ou, si ces niveaux sont
Larticle 8 de la directive 08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire de ltat au sein de lUEMOA ne mentionne que le programme comme lment de la classification programmatique, mais larticle 12 de cette directive 08/2009/CM/UEMOA prcise que les tats membres peuvent adopter des classifications additionnelles pour rpondre des proccupations spcifiques
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nombreux, un regroupement de ces niveaux par catgories similaires (par exemple, lensemble des tablissements de formation des matres). Ce premier niveau oprationnel peut tre constitu de directions du ministre, dtablissements publics et de projets de taille significative. La partie du budget du programme alloue chacune de ces units doit pouvoir tre identifie dans le budget ou dans des tats de rpartition des crdits. Elle correspondra en gnral soit au croisement de la classification administrative des dpenses avec le programme6, soit des dpenses de transfert du programme7. III.Les responsabilits dans la gestion dun programme A. Le responsable de programme

Une gestion sur la base du programme implique la nomination dun responsable du programme. Ce responsable travaille sous lautorit du ministre et du secrtaire gnral du ministre, lorsque ce poste existe. Lors de la phase de formulation de son budget, il labore la stratgie de son programme et fixe, en accord avec son ministre de tutelle, les objectifs et les rsultats cibles . Sur cette base et en fonction des informations relatives lvolution des dotations qui lui seront alloues et de son plafond demploi, il procde la rpartition des crdits et des emplois et prpare le PAP du programme. Il dcline les objectifs du programme en objectifs oprationnels, adapts aux comptences de chacun des services et entits et lidentification des indicateurs associs, en coordination avec les responsables de ces services et entits. Postrieurement lexcution du budget, le responsable de programme prpare son rapport de performance. Il est garant de l'excution du programme conformment aux objectifs fixs par le ministre. Lors de la phase dexcution du budget, le responsable de programme est charg du pilotage de la mise en uvre du programme. Il pilote la gestion des crdits et des emplois conformment aux objectifs prsents et aux rsultats recherchs et de faon compatible, dans la dure, avec les objectifs de matrise de la dpense publique. Les mouvements de crdit au sein du programme affectant la mise en uvre des politiques du programme doivent tre soumis son agrment. Il doit veiller une bonne excution des dpenses. A cette fin, les plans de travail, les plans de passation des marchs peuvent tre soumis son approbation. Les rapports dexcution du budget doivent lui tre transmis. Toutefois, cela ne signifie pas quil doive assurer lensemble des tches administratives lies lexcution du budget. La rpartition des responsabilits entre responsables de programme et responsables administratifs pour des tches telles que la gestion des ordonnancements ou la prparation des marchs publics doit garantir une gestion efficiente. Elle doit tenir compte de la ncessit de professionnaliser les fonctions de gestion administrative et de rechercher des conomies en mutualiser certains moyens. Il convient aussi de veiller responsabiliser les services dconcentrs et les tablissements publics chargs de la mise en uvre des programmes. Cette rpartition des responsabilits est examiner ministre par ministre en tenant compte de ces diverses exigences et en garantissant un pilotage effectif de la performance par le responsable de programme. Il est important quelle soit clairement dfinie dans un document crit qui devrait revtir la forme dune charte de gestion ou de directives (cf. encadr 4).

Par exemple, la section du programme soins de sant de base opre par une direction rgionale du ministre de la Sant publique. 7 Par exemple, les transferts aux coles prives inscrits dans le budget du programme enseignement primaire .

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Le responsable de programme peut devenir ordonnateur dlgu des dpenses du programme, si lacte de nomination le prcise (cf. article 13 de la directive 06/2009/CM/UEMOA). Il devra alors disposer des ressources humaines et de linfrastructure adquate ou, ce qui sera souvent le plus efficace, recourir aux services de la DAAF qui prendra alors en charge les aspects administratifs de cette tche. De manire plus gnrale, le responsable de programme doit travailler en troite collaboration avec les services dadministration gnrale du ministre, tels que la DAAF, et les services et entits chargs de la mise en uvre oprationnelle des programmes.

Encadr 4 Formaliser le rle des diffrents acteurs Pour viter tout chevauchement de comptences, il est ncessaire dexpliciter et formaliser dans un document crit le rle des diffrents acteurs participant la mise en uvre des programmes dun ministre et les relations entre ces diffrents acteurs. Ce document ministriel devrait revtir la forme dune charte de gestion ou dune circulaire de cadrage de la gestion des programmes mise par le Ministre. Sa prparation devrait impliquer les principaux acteurs concerns par la gestion des programmes. Ces acteurs comprennent le coordonnateur des programmes, si ce poste est tabli, les responsables de programme, les principaux services du programme dadministration gnrale (ex. la DAAF), les principaux services et entits chargs de la mise en uvre des programmes (ex. les directeurs des services dconcentrs), et les services du contrle financier. Ce document doit prciser, entre autres lments : Les responsabilits et les obligations de compte-rendu de chaque acteur dans le pilotage des activits et de la performance (prparation des PAP et RAP et des autres outils de pilotage de la performance cf section 6), ainsi que les rapports que ces acteurs entretiennent entre eux ; les rgles et les responsabilits de chaque acteur du ministre dans la gestion de crdit (mouvement de crdit, dlgation de crdit, engagement, ordonnancement) dans le respect des dispositions lgislatives et rglementaires nationales ; les dispositions en matire dexercice du contrle financier a priori, y compris, ventuellement, les adaptations prvues par larticle 13 de la directive 06/2009/CM/UEMOA et larticle 91 de la directive 07/2009/CM/UEMOA ; les responsabilits au sein du ministre en matire de prparation et passation des marchs publics, dans le respect des dispositions du code des marchs publics ; les responsabilits en matire de gestion des ressources humaines.

Ce document doit tre mis jour rgulirement en fonction du bilan de la gestion des exercices prcdents. Il est labor au niveau de chaque ministre. Il doit tenir compte des spcificits du ministre concern (ex. prsence ou non dtablissements publics semiautonomes sous tutelle). Toutefois, afin de faciliter sa confection le ministre des Finances

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devrait proposer titre indicatif un schma type.

Lorsque le primtre du programme correspond pour les services centraux du ministre celui dune direction ou dune direction gnrale, le directeur concern sera naturellement le responsable de programme. Lorsquun programme rassemble plusieurs directions ou directions gnrales du mme niveau hirarchique, la dsignation dun responsable de programme est plus dlicate et impose une trs prcise dfinition des fonctions des diffrents acteurs. Toutefois, la nomination dun responsable de programme se cumule avec un emploi existant et ne doit pas conduire la cration dun chelon hirarchique supplmentaire. Les secrtaires gnraux, ou dfaut les DAAF, seront en gnral les responsables des programmes dadministration gnrale. B. Coordination des programmes et directions transversales

Il est en gnral souhaitable de nommer, au sein dun ministre, un coordonnateur des programmes du ministre, qui sera charg de coordonner les activits des diffrents programmes et dassurer que les responsables administratifs et les responsables de programme cooprent efficacement, sans conflits. Dans les ministres o ce poste existe, la coordination des programmes pourrait tre assure par le secrtaire gnral pour lui donner une lgitimit institutionnelle. A dfaut, cette fonction de coordination peut tre exerce par un membre du cabinet du ministre ou par une direction transversale telle que la DAAF. La gestion budgtaire sur la base du programme ne remet pas en cause les directions transversales (DAAF, DRH, DEP, etc.). Les capacits humaines et matrielles sont limites et les tches exerces par ces directions transversales ncessitent du professionnalisme. Elles devront continuer grer les activits des programmes quil est plus efficace de grer de faon centralise au niveau du ministre8. Toutefois, le rle de ces directions transversales devra voluer dune situation o elles prennent souvent en charge la majorit des tches de la gestion budgtaire vers une fonction de support aux responsables de programme du ministre. Ces directions devront mettre la disposition des responsables de programme les informations quelles grent (fichier projet, fichier du personnel, etc.). Elles auront apporter un appui technique au responsable de programme pour la prparation des documents de programmation des dpenses et de performance. Les comptences respectives des directions transversales et des responsables de programme devront tre clairement dlimites dans les textes dfinissant les comptences des services du ministre. C. Les niveaux oprationnels de gestion des programmes

Un programme est mis en uvre par divers acteurs au sein dun ministre et par des entits externes au ministre qui bnficient de transferts au titre dun programme. Le premier niveau de mise en uvre oprationnelle du programme est responsable de la mise en uvre des activits et projets, selon des modalits dorganisation qui sont dterminer cas par cas. Ce premier niveau est linterlocuteur direct du responsable de programme. Il sera le plus souvent constitu de directions techniques et rgionales, de gros projets et dtablissements publics. Les directions rgionales seront souvent charges de la mise en uvre de plusieurs programmes. Comme indiqu plus haut (section 2.3), la partie du budget
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Par exemple, la direction des btiments dun ministre peut grer lensemble des constructions du ministre.

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du programme alloue chacune de ces units doit pouvoir tre identifie dans le budget ou dans des tats de rpartition des crdits. Les niveaux infrieurs de mise en uvre oprationnelle des programmes comprennent, entre autres, les units de fourniture des services publics, comme les coles ou les centres de sant, des projets et des tablissements publics. Les acteurs extrieurs au ministre mettant en uvre le programme et bnficiant dun transfert du budget du programme peuvent comprendre des tablissements publics sous tutelle dun autre ministre, des associations (par exemple, les associations de parents dlve qui grent des caisses dcole), des ONG et des tablissements privs. Les relations entre les acteurs dun programme, du responsable de programme aux units de base fournissant les services publics relvent dun dialogue de gestion qui est examin section 6. Certains pays ont mis en place un systme hirarchis de gestion des programmes comportant plusieurs niveaux dfinis formellement dans des textes rglementaires9. Cette question est examiner pays par pays, voire programme par programme. D. Le contrle de gestion

Le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en uvre par le responsable dune unit ou dun programme en vue damliorer le rapport entre les moyens engags, lactivit dveloppe et les rsultats obtenus10 . Le contrle de gestion nest donc pas du contrle au sens usuel du terme. Ses fonctions comprennent notamment : la participation la dfinition de la stratgie de chaque programme et la programmation des activits ; lappui au suivi de la performance ; lappui au dveloppement des outils du dialogue de gestion, comme les tableaux de bord (cf. section 6) ; et les analyses de cot11. La cration de postes de contrleurs de gestion peut seffectuer progressivement. La premire tape dans le dveloppement du contrle de gestion devrait tre la mise en place dun suivi de la performance comprenant lappui la prparation des PAP et RAP. Initialement un contrleur de gestion pourrait tre plac auprs du coordonnateur des programmes, si ce poste est cre, puis progressivement un contrleur de gestion serait affect chaque programme. E. Les responsabilits externes au ministre sectoriel

Le ministre des Finances, et plus particulirement la direction du Budget, devra dvelopper des capacits danalyse des politiques sectorielles et de la performance afin dtre mme danalyser les documents de programmation des dpenses et de performance (DPPD/PAP, RAP) prpars par les ministres et dexaminer avec les ministres concerns la cohrence entre les demandes budgtaires et les objectifs de performance lors des confrences budgtaires. Ce dveloppement des capacits danalyse sectorielle du ministre des

Madagascar distingue trois niveaux de responsabilit dans la mise en uvre des programmes : (i) le responsable de programme ; (ii) les gestionnaires dactivits (par exemple, les chefs de circonscriptions scolaires) ; (iii) les services oprationnels dactivits (par exemple, les coles). 10 H. Guillaume, G. Dureau et F. Silvent, Gestion publique : L'tat et la performance , Dalloz, Paris, 2002. 11 Larticle 84 de la directive 07/2009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA traite de la comptabilit analytique des cots dont les modalits de mise en uvre sont dfinies par les rglementations nationales . La comptabilit analytique relve du contrle de gestion. Sauf quelques exceptions, son usage est encore peu rpandu dans les administrations publiques des pays dvelopps. Il serait prmatur de lenvisager pour les services administratifs des pays de lUEMOA, sauf dans quelques situations particulires.

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Finances est aussi requis pour lui permettre danalyser limpact financier des projets de lois conformment larticle 4 de la directive 06/2009/CM/UEMOA. Selon les pays, la mise en place dune gestion sur la base des programmes peut ncessiter dexaminer : le rle des prfets ou des gouverneurs, afin dtablir les modalits de coordination entre leur fonction de coordination territoriale des services dconcentrs et lapproche par politique des programmes ; les modalits de coordination entre les ministres sectoriels et la direction de la solde et le ministre de la Fonction publique, dans loptique de mieux responsabiliser les ministres sectoriels dans la gestion et la programmation des dpenses de personnel et dassurer une bonne mise en uvre de la logique du plafond dautorisation demplois prcise dans larticle 12 de la directive 06/2009/CM/UEMOA.

IV.Le suivi de la performance A. La fonction du suivi de la performance

Les indicateurs de performance permettent de suivre les trois dimensions de la performance dun programme. Ils doivent permettre de fixer des cibles traduisant les objectifs et de mesurer les ralisations par rapport ces cibles. Ils sont utiliss pour comprendre et analyser les ralisations, orienter les dcisions des gestionnaires dans le but damliorer la performance et nourrir le dialogue entre les diffrentes parties prenantes dans la gestion budgtaire. Le lien entre linformation sur la performance et les dcisions dallocation des ressources est le plus souvent indirect. L'information sur la performance est utilise conjointement avec l'examen des priorits des politiques publiques, de la politique macro-conomique et des facteurs politiques lors du processus de prparation budgtaire. Si la performance d'un secteur prioritaire est mdiocre, on doit utiliser l'information sur la performance pour identifier les problmes ayant conduit de tels rsultats, mais cela n'implique pas mcaniquement la rduction du budget du secteur concern. Une utilisation plus mcanique de linformation sur la performance dans la gestion courante ncessite dailleurs quelques prcautions. Lier des sanctions positives ou ngatives un indicateur peut avoir des effets pervers tels quune vision en tunnel consistant se fixer sur la cible quantifie et ngliger les autres aspects, un trucage dlibr des rsultats ou des comportements opportunistes consistant porter les efforts sur les cibles les plus faciles atteindre. B. Les indicateurs de performance

Les indicateurs de performance comprennent des indicateurs de moyens, produits, qualit et rsultats socio-conomiques : les indicateurs de moyens dcrivent le volume (units physiques) ou la valeur des moyens mis en uvre, la disponibilit du personnel (nombre de mdecins, dinfirmiers, etc.), des locaux, les quantits ou les valeurs des intrants (livres scolaires distribus) ; les indicateurs de produits (ou services rendus) dcrivent les productions dune administration ou dun service (nombre de dossiers traits, nombre de formations

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dispenses, nombre dheures denseignement, nombre de personnes accueillies, nombre de contrles effectus, enqutes ralises, textes rglementaires labors, etc.) ; Les indicateurs de qualit spcifient la qualit attendue de la prestation rendue l'usager. Par exemple, un indicateur de qualit de service associ un ventuel programme justice judiciaire serait: rduction du dlai de rponse judiciaire de 10 jours ; Les indicateurs de rsultats socio-conomiques mesurent le niveau de ralisation des objectifs socio-conomiques du programme. Par exemple, la part des impts recouvrs sur les impts dus mesurera le degr de ralisation de lobjectif favoriser le civisme fiscal dun programme de gestion fiscale. Ces rsultats doivent tre imputables au programme, il sagira en gnral de rsultats socio-conomiques dits intermdiaires. Ainsi, lvolution du taux de rendement des rseaux dirrigation peut tre en grande partie impute un programme de gestion et rhabilitation des primtres irrigus. En revanche, le taux de croissance de la production agricole dpend de plusieurs programmes et de facteurs externes laction publique.

Pris isolment, sans tre compars aux produits, les indicateurs de moyens ne permettent en gnral pas de mesurer une des dimensions de la performance dun programme. Lefficience est mesure en comparant le rapport entre indicateurs de moyens et de produits aux objectifs defficience du programme ou une autre situation de rfrence. Lefficacit est mesure en comparant les indicateurs de rsultat socio-conomiques imputables au programme des cibles. Il est essentiel que les indicateurs soient bien documents, de manire permettre lanalyse et linterprtation de leur signification en toute connaissance de cause. Un fiche par indicateur qui explicite ses conditions dlaboration et mentionne aussi ses limites doit tre tablie. Lencadr 5 prsente une fiche type dun indicateur de performance. Lexistence de bases de donnes et la mise au point de procdures de mises jour rgulire de ces bases de donnes, par des donnes fiables, est une condition ncessaire pour un suivi efficace de la performance. Des actions visant amliorer les systmes de collecte de linformation existants seront souvent ncessaires pour tablir un systme robuste de suivi de la performance.

Encadr 5 Fiche type dun indicateur de performance Intitul du programme Objectif auquel lindicateur se rattache Intitul de lindicateur Sources et mode de collecte des donnes : o service responsable de la collecte ; o provenance gographique ; o collecte administrative, par enqute, etc. ; o priodicit ; o dlais de disponibilit. 15

Service responsable de lanalyse et du suivi Valeur de lindicateur : o unit de mesure ; o formule de calcul ; o frquence de la mesure ; o traitement en cas de donnes manquantes.

Valeur de la cible : o mode de dclinaison (par exemple par rgion) ; o sries de ralisation disponibles ; o explications de lestimation de la cible pour chaque anne de projection.

Interprtation et limite de lindicateur : o justification du choix de lindicateur, signification des rsultats ; o prcisions sur les biais connus.

Remarques

C.

Qualit des indicateurs

Les indicateurs de performance doivent tre reprsentatifs de lobjectif de performance vis, tre aiss interprter, pouvoir tre suivis un cot raisonnable et tre vrifiables. En particulier, un bon indicateur doit prsenter les caractristiques suivantes : Il doit tre pertinent : il doit tre spcifique lobjectif concern et combin dautres indicateurs il doit couvrir lessentiel de cet objectif. Il doit tre clair. Lindicateur doit tre compris par tous les lecteurs des documents sur la performance. Il convient dviter lusage dindicateurs composites, qui sont des agrgats pondrs dindicateurs individuels. La cible de performance de tels indicateurs est dlicate dfinir, puisque dpendant du poids donn aux indicateurs individuels, et leur volution est difficile interprter. Il doit tre fiable. Cette fiabilit repose sur la sret du dispositif de mesure. Il doit tre mesurable. Les indicateurs sont le plus souvent quantitatifs (par exemple, taux de scolarisation dans lenseignement primaire). Les indicateurs qui visent apprcier la qualit des services rendus (par exemple, lapprciation de la qualit des soins par les usagers dun centre de sant) sont exprims travers une chelle de valeur (par exemple, de 1 mauvais 5 excellent). Il doit pouvoir tre suivi. Bien quil puisse exister des exceptions, en rgle gnrale un indicateur doit tre disponible au moins annuellement, de manire assurer un pilotage en cohrence avec le cycle budgtaire. Il doit tre produit temps pour que son suivi soit utilis lors de la prparation budgtaire.

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Il doit tre conomique. Un indicateur doit pouvoir tre suivi un cot raisonnable. Sa dfinition doit tenir compte des ressources humaines et financires disponibles. Son suivi ne doit pas absorber des ressources au dtriment de la fourniture des prestations de service public, et donc entraver la performance. Il doit tre prenne. Le mode de collecte de lindicateur ne doit pas tre dpendant des changements dorganisation. Il doit tre auditable. Les services producteurs doivent disposer dune documentation jour sur les mthodes de collecte, synthse et contrle des informations, de manire pouvoir la fournir aux auditeurs qui seront amens certifier la sincrit de lindicateur.

V.Les documents sur la performance Le dispositif de suivi de la performance prcis dans la directive 06/2009/CM/UEMOA comporte la production par programme dun PAP (article 46) qui prsente les rsultats attendus et diverses projections financires et dun RAP qui rend compte des ralisations du PAP (article 50). Comme dvelopp dans le guide didactique dapplication de la directive 06/2009/CM/UEMOA, il est souhaitable de consolider le DPPD dun ministre et les PAP des programmes dun ministre dans un document ministriel unique. Seules les parties de ce document relevant du suivi de la performance sont examines ci-dessous. Le DPPD et les prvisions financires et deffectifs des PAP sont examins dans lannexe sur la pluriannualit A. 1. Le PAP dun programme Prsentation stratgique et description

Le PAP doit commencer par la prsentation stratgique du programme (cf. section 2.2.1). Cette prsentation sera complte par une prsentation des rformes et autres instruments partir desquels on compte amliorer la performance du programme. Une brve description du programme suit cette prsentation stratgique, qui prsente notamment : le primtre du programme et la destination des crdits du programme par actions, telles que dfinies dans la section 2.3 (groupe de directions et dtablissements publics, bnficiaires des transferts et subventions, etc.) ; les responsabilits dans la gestion du programme ; les principaux dispositifs dintervention, le cadre lgislatif et rglementaire, et, lorsque pertinent, la politique fiscale lie au programme ; le rappel des projections financires prsentes dans les autres sections du DPPD/PAP.

2.

Prsentation dtaille des objectifs du programme et des indicateurs

Pour chaque objectif on justifiera le choix des indicateurs associs, les moyens mis en uvre pour atteindre les objectifs. Les objectifs du programme noncs dans le PAP ne refltent pas ncessairement toutes les activits du programme, il convient de choisir les

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objectifs jugs les plus importants et les plus prioritaires. Les principes de leur dfinition ont t proposs dans la section 2.2.1. Le choix des indicateurs dpend des proccupations que lon a pour amliorer la performance et de leur usage. Les PAP annexs au budget doivent privilgier ce qui intresse le Parlement et les citoyens et reprsente un enjeu important pour latteinte de lobjectif vis. Leur nombre devra tre relativement rduit. Lattention sera porte sur les rsultats socio-conomiques intermdiaires pour mesurer lefficacit des programmes. Toutefois, pour les programmes dadministration gnrale, les indicateurs de performance porteront le plus souvent sur la mesure de lefficience12. Pour faciliter lanalyse des politiques poursuivies, le nombre dindicateurs de performance par objectif figurant dans les PAP et RAP prsents au Parlement doit tre limit (idalement cinq objectifs au maximum par programme et deux indicateurs par objectif). Toutefois, ces indicateurs doivent couvrir de manire substantielle les diffrentes dimensions de lobjectif. Par contre, pour un usage interne et grer les programmes les indicateurs peuvent tre plus nombreux par programme (cf. section 6). Lvolution des indicateurs de rsultats socio-conomiques finaux dfinis dans les stratgies nationales et sectorielles, comme par exemple lvolution de la production agricole nest souvent mesurable qu' moyen/long terme et ne peut pas tre impute un programme particulier. Ces indicateurs sont nanmoins importants pour dfinir les politiques publiques et les valuer. Leur volution devrait figurer pour information dans la partie introductive du document consolidant le DPPD et les PAP dun ministre. Le PAP dun programme annex au projet de budget pour lanne n+1 prsentera par indicateur: (i) les rsultats passs (si possible trois annes, n-1, n-2, n-3) ; (ii) la valeur attendue l'anne en cours (anne n) ; (iii) la valeur attendue pour les trois annes de projection (anne n+1, n+2, n+3) et, ventuellement, une anne au-del, prciser ; (iv) la source des donnes et, si ncessaire, des prcisions mthodologiques. Le tableau 1 suggre un format de prsentation des indicateurs de performance. Ce tableau doit tre accompagn de commentaires expliquant les cibles de performance, montrant leur lien avec les objectifs des stratgies, et leur cohrence avec les projections financires pour la priode de projection. Les indicateurs de performance sont examins lors des confrences budgtaires et doivent tre mis jour aprs les arbitrages budgtaires. Les difficults que posent ventuellement les contraintes financires pour la ralisation des objectifs des stratgies seront mentionnes et rcapitules dans la section sur les difficults et les dfis.

Le programme dadministration gnrale du ministre est charg de la formulation des politiques du ministre mais, ces politiques tant mis en uvre par les autres programmes, les indicateurs de rsultats socioconomiques seront suivis au niveau de ces autres programmes.

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Tableau 1 Prsentation des indicateurs de performance (PAP annex au projet de budget pour lan n+1)
Objectif k Unit Indicateur k.1 Moyens de verification et prcisions mthodologiques Indicateur k.2 Moyens de verification et prcisions mthodologiques Etc. (1) Lorqu'une anne cible postrieure n+3 a t dfinie, prciser l'anne cible. n-3 n-2 Ralisations n-1 n PAP an n. n+1 n+2 n+3 Cibles Anne prciser (1)

3.

Les difficults et dfis

Le DPPD/PAP devra comprendre une analyse des principales difficults rencontres et des dfis quelles posent. Cette analyse porte sur chacun des programmes et globalement sur la mise uvre de la stratgie du ministre. En particulier il convient de confronter les projections financires et de performance du DPPD et des PAP aux objectifs et cibles des stratgies. Si, notamment du fait des contraintes financires, des carts significatifs sont constats entre les projections du DPPD et des PAP, des mesures correctrices doivent tre proposes. Ces mesures pourront comprendre, par exemple, un talement dans le temps de la ralisation de certains objectifs des stratgies. B. Le RAP

Le RAP a deux fonctions : au sein de lexcutif, il permet de tirer les leons de lexcution du budget de lanne n-1 pour la prparation du budget de lanne n+1 ; annex au projet de loi de rglement, il rpond aux obligations de redevabilit, lexcutif rendant compte et rendant des comptes sur les rsultats atteints en matire de performance.

Le RAP suit une prsentation analogue celle du PAP, en se concentrant sur lexposition des rsultats, leur explication, et leur valuation. Il dcrit les activits conduites au cours de lanne sous revue, comme un rapport dactivits classique, puis il prsente les rsultats en matire de performance, sur la base du suivi des indicateurs figurant dans le PAP et ventuellement dautres lments, et les interprte. De mme que pour les PAP, il est souhaitable de consolider les RAP des programmes dun ministre dans un document unique. Ce RAP ministriel devrait comprendre une partie introductive prsentant au niveau du ministre : un rsum de lactivit du ministre au cours de lanne, soulignant les faits marquants et les rsultats les plus importants survenus au cours de lanne ;

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la prsentation de quelques indicateurs stratgiques au niveau du ministre et dindicateurs socio-conomiques finaux prsents dans le PAP ; un rsum de lexcution budgtaire comparant les prvisions et ralisations par programme ; la prsentation de leons tirer de ces rsultats.

Ensuite le RAP consolid devrait prsenter par programme lexcution du PAP sur le plan de la performance : Un bilan du programme, qui est le pendant de la prsentation stratgique et de la description du programme. Ce bilan vise expliquer le droulement des activits du programme et situer ces activits par rapport aux principaux axes stratgiques. Les ralisations par objectif et indicateur. Les rsultats en matire de performance doivent tre compars aux prvisions du PAP. Les carts par rapport aux cibles fixs dans le PAP doivent tre expliqus. Les rsultats particulirement mauvais seront comments et des mesures correctrices seront identifies.

Le RAP aussi rendre compte des rsultats dexcution financire du PAP par action et projet, de la gestion des autorisations dengagement et des effectifs selon un format analogue celui du PAP (les sections du PAP concernant ces lments sont prsentes dans lannexe sur la pluri-annualit). C. Le calendrier de prparation des PAP et RAP joints aux le 30 juin, rglement de lanne du budget

Les PAP sont annexs au projet de loi de finances. . Les RAP doivent tre comptes de ltat transmis la Cour (ou Chambre) des Comptes au plus tard comme prcis dans larticle 28 de la directive 07/2009/CM/UEMOA portant gnral sur la comptabilit publique. Toutefois, des lments sur les ralisations prcdente doivent tre disponibles avant cette date pour que la prparation puisse en tirer profit.

Les projets de PAP et les RAP, ou des lments substantiels des RAP devraient tre joints aux demandes budgtaires prsentes par les ministres sectoriels auprs du ministre des Finances. Lors de la finalisation du projet de budget, les ministres doivent mettre jour les projets de PAP pour assurer leur conformit avec les crdits de paiement du projet de budget. VI.La dmarche de performance au niveau oprationnel

A.

Lapproche

1.

Le dialogue de gestion

Un lment essentiel dans le dveloppement dune approche de gestion budgtaire orient vers la performance est la mise en place de processus dchanges sur les moyens mis disposition des entits charges de cette mise en uvre, les objectifs qui leur sont assigns et leurs obligations de compte rendu. Cette combinaison de flux dinformation, de

20

concertation et dengagement est appele dialogue de gestion . Ce dialogue de gestion se fonde sur des procdures, des chances et des outils. Les outils appuyant ce dialogue comprennent, entre autres, les plans de travail, les tableaux de bord et les contrats de performance. Les directives de lUEMOA ne prcisent pas la nature de ces outils. En effet, ces outils sont dfinir en fonction des capacits de chaque organisation et des priorits. En principe, le dialogue de gestion au sein dun programme se droule en cascade : (i) entre le ministre et le responsable de programme ; (ii) entre le responsable de programme et les responsables des units du premier niveau oprationnel (par exemple, les directeurs des services rgionaux dconcentrs) ; (iii) entre les responsables de ces units et leurs services sous tutelle ; (iv) etc. Les responsables de chacun de ces niveaux doivent sengager sur des objectifs, un programme dactivits, cohrent avec les moyens que le niveau suprieur sengage leur allouer dans le cadre de son budget, et des obligations de compte rendu. Tous les acteurs participant la gestion du programme doivent tre clairement identifis. II doit tre prcis par crit : (i) le champ de leurs responsabilits ; (ii) lespace dautonomie en matire de gestion budgtaire qui leur est accorde par le ministre et le responsable de programme, dans le respect de la rglementation nationale ; (iii) les rgles de circulation de linformation et les modalits de production de comptes rendus sur leur performance. 2. Objectifs et indicateurs

Au niveau oprationnel, il convient de dfinir des objectifs et des dispositions oprationnelles qui comprennent : la dclinaison des objectifs du programme prsents dans le PAP, cette dclinaison peut tre : (i) directe, lobjectif du programme tant repris tel quel au niveau oprationnel ; ou (ii) seffectuer en spcifiant des objectifs tenant compte des conditions locales13; lorsque cela est pertinent, des objectifs locaux traduisant une situation problmatique rencontre dans lentit concerne mais peu frquente lchelon national ; des dispositions oprationnelles prcisant les activits conduire, les moyens mobiliser et les produits attendus.

Plus dattention que dans le PAP doit tre porte sur les indicateurs de moyens et produits. Outre la mesure de lefficience, les indicateurs de moyens et de produits peuvent tre utiliss pour : (i) dcrire les principales activits ; (ii) suivre les dispositions oprationnelles dans des plans de travail ou dactivits ; (iii) dfinir les engagements rciproques des parties prenantes dans des contrats de performance ou toute autre forme daccord. B. Les outils

1.

Les contrats de performance

Un contrat de performance pass au sein de ladministration publique est un acte crit, non juridique, pass entre deux ou plusieurs parties, par exemple entre le ministre et la direction
Par exemple, dans ce dernier mode de dclinaison, la dclinaison de lappui appui la conservation des forts tiendrait compte des risques spcifiques aux conditions locales (incendie, dforestation, etc.).
13

21

dun service dconcentr. A la diffrence des contrats classiques, les contrats de performance passs au sein de ladministration ne sont pas excutoires , c'est--dire que ni les tribunaux, ni un arbitre ne peuvent en exiger lexcution. Ces contrats visent, en gnral, mieux cerner la dfinition des objectifs des programmes ou des organisations, dvelopper de nouveaux moyens de contrle et gestion, tout en laissant aux gestionnaires la responsabilit des oprations courantes. Un contrat de performance rappelle les objectifs gnraux, traduit ces objectifs en objectifs oprationnels et dfinit les engagements de chaque partie. Il couvre en gnral une priode pluriannuelle. Ses projections financires doivent tre compatibles avec l'volution projete des finances publiques. la diffrence des DPPD qui sont des programmes pluriannuels glissants, c'est--dire horizon mobile, les prvisions financires dun contrat de performance ont souvent un horizon fixe. Elles doivent tre revues et mises jour annuellement, mais un exercice de programmation glissante pourrait tre excessivement lourd et risquerait de faire perdre la notion danne cible, alors quil peut tre important de fixer des chances pour la ralisation de certaines actions. Un esprit contractuel doit gouverner le dialogue de gestion, nanmoins il serait difficile de gnraliser les contrats de performance. Ceux-ci seront passs en priorit avec les tablissements publics et les directions rginales dconcentres. Le contrat de performance permet alors dexercer un contrle sur ces entits tout en leur accordant une autonomie accrue de gestion. Certaines de ces entits, notamment les directions rgionales, peuvent devoir passer un (ou des) contrat(s) couvrant plusieurs programmes. Lencadr 6 prsente un plan de contrat de performance. Un contrat de ce type est accompagn dannexes qui prcisent les obligations de chaque partie, les rsultats attendus et le format des divers rapports.

Encadr 6 Plan dun contrat de performance Prambule Titre I. Dispositions gnrales Objet du contrat Parties contractantes Objectifs du contrat Dure du contrat Porte du contrat Engagements de la direction rgionale Engagements de ladministration centrale Mcanismes de suivi et dvaluation Organes de suivi et dvaluation Fonctionnement des organes de suivi et dvaluation

Titre II. Engagements des parties contractantes

Titre III. Modalits de suivi et dvaluation

22

Titre IV. Dispositions particulires Rvision du contrat Publication et archivage du contrat

Source : contrat entre ladministration centrale de la Sant et la direction rgionale de la Sant de la rgion de Taza Al Hoceina Taounate, 2007-2009. Royaume du Maroc 2. Les plans de travail

Les plans de travail (ou plans dactivits) permettent de programmer les activits dune unit ou entit et dencadrer lexcution dun programme. Ils sont le plus souvent annuels. Ces plans doivent comporter le chronogramme des activits prvues, des indicateurs de performance dclins de ceux du programme et des indicateurs de moyens et produits refltant les dispositions oprationnelles et permettant de suivre lavancement des activits. Ces indicateurs, ou certains de ces indicateurs, peuvent tre prsents dans un tableau de bord (cf. section 6.2.3). Les plans de travail sont dvelopps divers niveaux de gestion, en particulier par les units de base sous la supervision des responsables du premier niveau de mise en uvre oprationnelle du programme ou dun niveau intermdiaire. Ces plans de travail et les tableaux de bord peuvent dailleurs tre dvelopps en cascade, comme illustr par le diagramme 2 pour les tableaux de bord. Les objectifs du programme sont alors dclins et traduits en objectifs oprationnels chaque niveau de gestion du programme, tandis que les plans de travail prpars par une unit administrative ou un projet sont examins et consolids par le niveau suprieur de gestion du programme. Des projets de plans de travail sont prpars avec la demande budgtaire de lunit concerne pour appuyer cette demande. Toutefois, ils doivent imprativement tre mis jour une fois les arbitrages budgtaires effectus. Ces plans de travail ou dactivits doivent tre cohrents avec le budget allou lorganisation concerne. Ils comportent des prvisions budgtaires, mais le degr de dtail de ces prvisions doit tre apprci en fonction des dispositions en matire de suivi financier. Rien ne sert de dtailler excessivement des budgets dactivits sil savre impossible de les suivre. Pour certaines activits dune unit administrative, il est prfrable de porter les efforts sur le suivi dindicateurs physiques que deffectuer des rpartitions arbitraires des dpenses ralises par cette unit administrative entre ces activits. Les plans de travail sont complts par des plans de passation des marchs et une programmation des besoins de trsorerie conforme au budget. 3. Les tableaux de bord

Outil de lecture synthtique, global et rapide, le tableau de bord a vocation aider les responsables prendre des dcisions. Il prsente des indicateurs financiers et non financiers. Il permet un responsable de connatre ltat davancement des activits dont il a la charge et pour lequel il sest engag atteindre un ou plusieurs objectifs annuels. Destin suivre pas pas les ralisations et effectuer les adaptations ncessaires au fur et mesure des vnements, le tableau de bord est centr sur : (i) les points-cls dans la ralisation des objectifs; (ii) les points critiques (par exemple les goulets dtranglement) susceptibles de freiner ou de perturber lactivit et, par l, la ralisation des objectifs ; (iii) ltat des leviers de commande disponibles pour, ventuellement, rorienter laction ou faire face une situation particulire. Il doit tre

23

produit un rythme rgulier, dfinir selon la nature de lentit. Lencadr 7 prsente les principaux lments dun plan de tableau de bord. Les tableaux de bord peuvent tre construits en cascade. A chaque niveau de gestion du programme (par exemple, le responsable de programme, une direction rgionale, une cole) il est dfini des objectifs, des activits et des indicateurs de suivi. Chaque entit tablit son tableau de bord. Le diagramme 2 illustre cette dmarche quil serait difficile de gnraliser, mais qui peut tre pertinente pour certains programmes. Il existe toutefois dautres approches que lapproche verticale illustre par ce diagramme. Ainsi certaines administrations ont mis en pace des tableaux de bord dits prospectifs ou quilibrs (balanced scorebaoard) qui appuient la recherche de la performance sur quatre piliers : (i) la gestion des ressources financires ; (ii) la relation au citoyen ; (iii) lamlioration des processus internes ; (iv) lapprentissage organisationnel et la gestion des ressources humaines.

Encadr 7 Principaux lments dun tableau de bord Un tableau de bord comprend : le titre, le champ couvert, la priode, le destinataire, lmetteur, lunit responsable du suivi, les sources, la date ; des indicateurs de performance relatifs aux objectifs mesurs pour la priode considre et accompagns de pictogrammes servant de clignotants ; un graphique montrant lvolution de lactivit, du taux dengagement des crdits, des moyens utiliss, et comparant cette volution avec le cheminement thorique ou bien avec lvolution constate durant lanne de rfrence ; des illustrations, ventuellement ; un commentaire sur la situation, latteinte des objectifs, les carts ventuels entre les cibles et les ralisations, les menaces, les mesures correctrices envisager sil y a lieu.

24

Diagramme 2 Tableaux de bord et niveaux de gestion


Objectifs du progamme

Tableau de bord
Objectifs Objectifs Objectifs

Programme

oprationnels

oprationnels

oprationnels

Tableau de bord
Activits Interventions
Objectifs

Tableau de bord

Tableau de bord

1er niveau oprationnel

Objectifs

oprationnels

oprationnels

Tableau de bord
Activits

Tableau de bord
Activits

2me niveau oprationnel

Adapt de Bourguignon A., Malleret V., Norreklit H. : Balanced Scorecard versus French tableau de bord. Les cahiers de recherche du groupe HEC, 2001.

VII.Audit et valuation A. Audit du pilotage de la performance

Il existe diffrentes formes daudit de performance. Cette section traite de laudit de la qualit des programmes, des documents de performance et des processus de pilotage par la performance. Dans la phase initiale de mise en place des programmes et du suivi de la performance, cet audit sattachera vrifier : le primtre des programmes, en sassurant que le responsable du programme est en situation den exercer le pilotage et en examinant les dispositions internes de gestion du programme ; la pertinence des objectifs et des indicateurs de performance, en sassurant que les objectifs refltent les politiques publiques, que les indicateurs traduisent correctement le degr de ralisation des objectifs et permettent un suivi de la performance ; le dispositif dinformation sur la performance et la fiabilit de ces informations ; la cohrence entre les programmes des ministres pour favoriser lhomognit et faciliter la lecture comparative par le Parlement et les organes de contrle.

En rgime de croisire, laudit du pilotage de la performance est troitement li aux RAP. Il est essentiellement destin valider les informations de performance fournies par les ministres : vracit de linformation de performance, respect de la mthodologie de collecte et traitement des donnes, qualit de linterprtation et de la prsentation des informations

25

de performance, et degr dexploitation des informations dans la prise de dcision et la gestion. Ce type daudit a pour but damliorer la qualit des PAP et RAP, de dvelopper un processus dapprentissage interne et de faciliter le dialogue sur la performance. Son esprit est diffrent dun contrle de rgularit. Divers dispositifs sont envisageables pour conduire ces audits. Au sein de lexcutif, un dispositif simple pour engager ce type dexercice pourrait tre constitu dune cellule interministrielle travaillant sous la responsabilit de la direction du budget14. Ces audits peuvent tre confis la Cour (ou Chambre) des comptes, qui aura de toutes faons vrifier la qualit des audits conduits au sein de lexcutif. B. Les valuations

Le suivi de la performance doit tre complt par des analyses en profondeur de la pertinence des objectifs et des programmes conduites de temps autre. Ces examens peuvent prendre la forme de revue sectorielle des dpenses publiques ou dtudes dvaluation. Allant au-del des RAP, les tudes dvaluation examinent en plus de la performance la pertinence de la politique, la cohrence des diffrents lments de la politique (dispositifs rglementaires, moyens humains et financiers, etc.) et les effets collatraux plus larges que ceux explicitement viss par les dcideurs (par exemple, toute politique de dveloppement a un impact sur lenvironnement). Ces tudes dvaluation clairent la prise de dcision quant lopportunit de dvelopper, modifier ou liminer un projet, un programme ou une politique. Les PAP et RAP facilitent la conduite de ces tudes dans la mesure o ils ont permis dnoncer clairement les objectifs et de suivre leur degr de ralisation. La conduite dun programme dtudes portant sur lvaluation de quelques programmes jugs prioritaires ou au contraire problmatiques complte le suivi de la performance. Ce programme doit tenir compte des dispositifs de suivi et dvaluation existants ou en construction, notamment pour le suivi des OMD, afin dviter des doubles emplois et dexploiter au mieux les systmes de collecte dinformation existant. C. Le contrle externe

La Cour (ou Chambre) des Comptes est appele examiner les rsultats des programmes, en valuer la performance et donner son avis sur le dispositif de contrle de gestion et sur les rapports annuels de performance (articles 13, 51 et 75 de la directive 06/2009/CM/UEMOA). Lexamen des RAP portera sur la qualit et la fiabilit de linformation fournie. Elle devra aussi vrifier la qualit des audits du pilotage de la performance conduits au sein de lexcutif ou conduire elle-mme ce type daudit (cf. section 7.1). Ses avis sont accompagns de recommandations sur les amliorations souhaites. La Cour (ou Chambre) des Comptes pourra aussi conduire des audits de performance visant valuer lefficience et lefficacit des politiques. Les audits de performance conduits par lauditeur externe lexcutif se rapprochent par plusieurs aspects des tudes dvaluation, toutefois il nappartient pas lauditeur externe de juger de la pertinence des objectifs dun programme.

14 Larticle 90 de la directive 07/2009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de lUEMOA prcise : les contrleurs financiers valuent a posteriori les rsultats et les performances des programmes . Toutefois, cette activit tant diffrente des contrles classiques de rgularit, la composition de cette cellule ne doit pas tre limite aux seuls contrleurs financiers.

26

Le Parlement aura examiner les PAP annexs la loi de finances (article 46 de la directive 06/2009/CM/UEMOA) et les RAP lors de lexamen du projet de la loi de rglement (article 63). La Cour (ou Chambre) des Comptes et le Parlement devront tre dotes des capacits adquates pour assurer ces nouvelles fonctions.

27

Guide mthodologique pour la mise en uvre de la Directive portant loi de finances au sein de lUEMOA Annexe n3 : les contrles externes

SOMMAIRE

Introduction............................................................................................................ 4 I.
A.
1. 2. 3. 4.

Le contrle parlementaire........................................................................ 5
Le contrle parlementaire sur les lois de finances ............................................... 6
Le dbat dorientation budgtaire ............................................................................................... 6 Le contrle du Parlement au moment du vote du projet de loi de finances ......................... 8 Le contrle du Parlement sur lexcution des lois de finances ............................................ 11 Le vote de la loi de rglement ................................................................................................... 12

B.
1. 2. 3. 4. 5.

Le contrle parlementaire permanent .................................................................... 12


Le contrle de lexcution du budget en cours danne ........................................................ 12 Le droit dauditionner les ministres ........................................................................................... 13 Le droit du Parlement de faire des contrles .......................................................................... 13 Le contrle temporaire par les commissions denqute ........................................................ 14 Lassistance de la Cour des comptes au Parlement ............................................................. 14

II.
A.
1. 2. 3.

Le contrle externe des lois de finances .......................................... 16


Place et rle de la Cour des comptes ..................................................................... 16
La position de linstitution dans lorganisation des pouvoirs publics ................................... 17 Le statut des membres de la Cour des comptes.................................................................... 17 La procdure applicable aux activits de la Cour .................................................................. 17

B.
1. 2. 3. 4. 5.

Le contrle juridictionnel des comptes des comptables publics ................... 18


La responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public ....................................... 18 La rgulation de la responsabilit des comptables :la remise gracieuse ........................... 20 Les garanties de la gestion des comptables publics : ........................................................... 21 La responsabilit disciplinaire des comptables publics ......................................................... 22 Le cas particulier de la gestion de fait...................................................................................... 22

C.
1. 2. 3.

La responsabilit pour faute de gestion ................................................................ 24


Les personnes justiciables......................................................................................................... 24 Les principes de procdure qui pourraient tre appliqus pour faute de gestion ............. 30 Les sanctions ............................................................................................................................... 31

D.
1. 2. 3.

Le contrle de la gestion de lordonnateur par le juge des comptes ............ 31


Lapprciation des objectifs ....................................................................................................... 32 Le contenu de cette mission ...................................................................................................... 32 La procdure inhrente au contrle de gestion ...................................................................... 33

E.
1. 2. 3. 4.

Lefficacit du contrle ............................................................................................... 34


Lapproche par la sanction......................................................................................................... 35 Lapproche par linfluence .......................................................................................................... 35 Lapproche par le champ et lintensit des contrles............................................................. 35 - Lapproche politique ................................................................................................................. 35

F.

Le contrle par le citoyen .......................................................................................... 36

Conclusion ........................................................................................................... 37

Introduction La prsente annexe a pour objet de prciser les modalits pratiques de la mise en place des contrles externes sur les finances publiques prvus par les Directives portant loi de finances1 et rglement gnral sur la comptabilit publique2 au sein de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA). Le contrle des finances publiques est un impratif dmocratique en ce sens que les citoyens qui la nation demande une contribution publique doivent tre en mesure, directement ou indirectement par lintermdiaire de leurs reprsentants, den apprcier la ncessit, de la consentir, de suivre et de contrler son emploi. La prsente annexe se bornera essayer de prciser les modalits pratiques des contrles externes qui pourraient tre mis en place pour faire en sorte que le citoyen contribuable ait une assurance raisonnable que la contribution publique a t employe dans des conditions rgulires et efficace. Les dveloppements qui suivent doivent sinscrire dans le cadre constitutionnel propre chaque Etat et sous rserve de leur compatibilit avec les dispositions constitutionnelles en vigueur Quel est le champ de ces contrles ? Larticle 55 de la directive dispose que tous les concours financiers de lEtat aux organismes publics doivent tre approuvs dans une loi de finances et dfinit la notion dorganismes publics sur lesquels doivent porter les contrles. Ces contrles doivent porter sur lensemble des entits qui composent le secteur public et qui emploient des deniers publics : Ltat ; Les collectivits locales ; Les personnes morales de droit public ; Les personnes morales de droit priv investies dune mission de service public.

Quel est lobjet de ces contrles ? En premier lieu, les contrles ont pour objet de sassurer de lemploi rgulier des fonds publics. La rgularit comporte deux aspects : 1) lhonntet dans le maniement de fonds publics et donc labsence de dtournement des fins prives ;

1 2

Directive n 06/2009/CM/UEMOA. Directive n 07/2009/CM/UEMOA.

2) lexcution de la dpense conformment aux procdures lgislatives et rglementaires (budgtaires et comptables) en vigueur dont lobjet est aussi dassurer la transparence de la gestion publique. En second lieu, les contrles doivent permettre de sassurer du bon emploi des deniers publics cest--dire dun emploi raisonnable et prudent des deniers publics dans le but de mettre en uvre des politiques publiques. Il convient donc de sassurer que les buts poursuivis par une politique publique ont t atteints par une procdure dvaluation qui vise : vrifier la pertinence et la cohrence des objectifs de dpart ; apprcier la mise en uvre des moyens ainsi que leur adquation aux objectifs ; mesurer l'efficacit de l'action, c'est dire le degr d'atteinte des objectifs ; examiner la durabilit des effets observs.

Dune faon gnrale, le gouvernement prpare les projets de lois de finances, le Parlement les vote en les amendant, le Gouvernement les excute et le Parlement en contrle lexcution par lui-mme et grce au concours dinstitutions de contrle externe. Il convient donc de sassurer : que le Parlement joue son rle dans la phase de prparation, de vote et de contrle de lexcution de la loi de finances ; que les institutions (Cour des comptes) exercent un contrle externe de laction du Gouvernement ; que les citoyens sont en mesure de sassurer de lemploi rgulier et efficace de la contribution publique. Le contrle parlementaire

I.

Il est dabord important de souligner la ncessit de prvoir dans le texte constitutionnel le droit du Parlement de contrler laction du gouvernement dans tous les domaines et donc celui du contrle des lois de finances. Ainsi par exemple larticle 81 de la constitution de la rpublique du Togo dispose: lassemble nationale vote en dernier ressort la loi. Elle contrle laction du gouvernement . Le contrle parlementaire sur le budget de lEtat peut sexercer diffrents moments du cycle budgtaire : lors de llaboration du budget, loccasion du dbat dorientation budgtaire et du vote de la loi de finances ; lors de lexcution du budget grce aux rapports trimestriels dexcution et au suivi exerc par la commission des finances du Parlement ; aprs son excution notamment lors du vote de la loi de rglement.

Il convient de souligner que la loi de finances dune anne est lie la fois lexcution de la loi de finances de lanne prcdente et la loi de finances des annes suivantes; cest pourquoi le Parlement doit constamment disposer dune

information budgtaire complte et fiable et au besoin dtre en mesure de vrifier linformation qui lui est fournie. A. Le contrle parlementaire sur les lois de finances

1. Le dbat dorientation budgtaire Larticle 57 de la directive dispose : Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle vis larticle 52 de la prsente Directive, ventuellement accompagn des documents de programmation pluriannuelle des dpenses vis larticle 53 de la prsente Directive est adopt en Conseil des Ministres. Ces documents sont publis et soumis un dbat dorientation budgtaire au Parlement au plus tard la fin du deuxime trimestre de lanne . Le dbat dorientation budgtaire peut tre un moment important du contrle politique du Parlement sur la loi de finances dans la mesure o il intervient avant le dpt du projet de LFI et peut donc influer sur les choix du Gouvernement Le Gouvernement est tenu de dposer le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPDEP) adopt en conseil des ministres ce qui donne celui-ci un caractre officiel dengagement politique. Le DPDEP dtermine la stratgie budgtaire et financire de lEtat moyen terme et met en perspective les principaux paramtres qui dterminent lvolution probable de la conjoncture, les perspectives de ressources et de dpenses. Il prvoit la situation des entreprises publiques et des organismes publics lis lEtat ainsi que les objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du pacte de convergence de stabilit de croissance et de solidarit. Le dbat parlementaire porte donc cette priode de lanne sur la stratgie moyen terme compte tenu de lenvironnement conomique et politique Il donne donc au Parlement loccasion de sexprimer sur les choix du Gouvernement, de faire valoir son point de vue sur les orientations qui lui sont proposes. Ce dbat ne se conclue pas par un vote sur les rapports qui sont examins, ce qui laisse dautant plus despace et de libert lors de la discussion. Ce document est accompagn ventuellement de ceux prvus aux articles 52 et 53 de la directive. Le projet de loi de finances de lanne est labor par rfrence un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle couvrant une priode minimale de trois ans. Sur la base dhypothses conomiques prcises et justifies, le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value le niveau global des recettes attendues de lEtat, dcomposes par grande catgorie dimpts et de taxes et les dpenses budgtaires dcomposes par grande catgorie de dpenses. Ce document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value galement lvolution de lensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en dtaillant en particulier les catgories dorganismes publics vises larticle 55 de la prsente Directive. Il prvoit la situation financire des entreprises publiques sur la priode considre et ventuellement les concours que lEtat peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit.

Le Parlement peut donc disposer dinformations dorigine gouvernementale qui vont lui permettre de mettre en perspective les finances publiques non seulement pour lanne en cours mais pour une priode minimale de trois ans. Le Parlement se trouve donc associ au cadrage macroconomique de la vie financire de lEtat Le dbat dorientation budgtaire ne doit pas remettre en cause le monopole du gouvernement de prsenter le projet de loi de finances de lanne ni mme instituer une sorte de participation directe du Parlement au processus dlaboration de la LFI. Il sagit plutt dorganiser une sorte de consultation du Parlement sur les choix du gouvernement et de lui permettre dindiquer ses prfrences et ses rticences. La majorit parlementaire peut alors tre en mesure de peser sur les arbitrages gouvernementaux plus efficacement quelle ne peut le faire au moment du vote du budget (voir infra). Le choix de la date (fin du deuxime trimestre) est aussi important. Au moment o ce dbat a lieu le Parlement dispose des rsultats de lexcution budgtaire de lexercice N 2 et du rapport de la Cour des comptes relatif cet exercice et ventuellement de son avis sur les procdures de contrle interne, du contrle de gestion et de la qualit des procdures comptables. Ce rapport peut tre assorti de recommandations. Il concerne, certes un exercice clos depuis 18 mois au moment du dbat dorientation budgtaire mais il a le mrite de donner au Parlement des informations dont la source est autre que gouvernementale. Le Parlement peut alors interpeller le gouvernement sur le suivi dventuelles recommandations ou critiques de la Cour des comptes. Ainsi, lorsque la Cour des comptes a relev dans son rapport des sous valuations de crdit ds le budget initial, des insuffisances de crdits de paiement la clture de lexercice, des sous budgtisations qui affectaient le budget de lexercice N-2 le dialogue avec le gouvernement peut tre enrichi. Les documents prsents par le gouvernement loccasion du dbat dorientation budgtaire de lexercice N+1 peuvent faire lobjet dune attention particulire de la commission des finances du Parlement. Ce dbat dorientation budgtaire peut tre un moment politique fort du contrle parlementaire sur la politique mise en uvre par le gouvernement. Toutefois pour atteindre cet objectif, le Parlement doit disposer : des informations prvues par la Directive et selon le calendrier arrt ; de la volont de se saisir de ce moment pour placer le dbat dans une perspective longue et cohrente avec les hypothses conomiques et les rgles de lUEMOA et les objectifs de dveloppement du pays ; des moyens ncessaires la vrification de la cohrence et de la qualit des hypothses retenues par le gouvernement pour btir son rapport. Pour le moment, la Cour des comptes est le seul organe de contrle externe et indpendant susceptible daider le Parlement ce moment du dbat budgtaire.

Le Parlement dispose dinformations essentielles pour que le dbat dorientations budgtaires soit riche et important politiquement. Toutefois en ltat actuel de la directive la Cour des comptes nest pas tenu de dposer son rapport sur la loi de rglement au moment du DOB. Ce serait pourtant un

lment important dinformation du Parlement si la Cour faisait connaitre son opinion sur les rsultats de lexercice prcdent au moment du DOB de lanne. Cette suggestion pourrait tre faite aux Etats qui le souhaitent. 2. Le contrle du Parlement au moment du vote du projet de loi de finances a. Le dpt de la loi de finances initiale

Le projet de loi de finances adopt en conseil des ministres et dpos sur le bureau du Parlement doit respecter un certain nombre de contraintes. Tout dabord, les contraintes externes : il doit tre cohrent avec le document de programmation budgtaire et conomique couvrant une priode minimale de trois ans (article 52). Ce document dorigine gouvernementale, doit prsenter, sur la base dhypothses conomiques prcises et justifies une valuation des recettes et des dpenses y compris la charge de la dette. Il dtermine les conditions de lquilibre budgtaire sur le moyen terme. Le Parlement dispose aussi des conclusions du dbat dorientation budgtaire pour apprcier le contenu du projet de loi de finances dpos et vrifier que les proccupations du Parlement exprimes au moment du DOB ont t prises en compte ; ce projet de loi doit aussi respecter les objectifs dquilibre budgtaire et financier en application du pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit. Cette contrainte extrieure doit tre prise en compte par le Gouvernement et peut tre vrifie par le Parlement. En particulier lquilibre budgtaire et financier doit tre conforme aux prescriptions du pacte de convergence. Il appartient au Parlement de sassurer que le projet de LFI est cohrent avec Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle.

Les contraintes de prsentation : tous les concours aux organismes publics doivent tre inclus dans une loi de finances quil sagisse des concours aux collectivits locales ou aux organismes de protection sociale ; larticle 45 dtaille avec prcision le contenu du document qui constitue la loi de finances et larticle 46 liste les documents qui laccompagne. Ces dispositions paraissent de nature permettre un contrle efficace du Parlement ; la date du dbut de la session budgtaire nest pas prcise et est renvoye au lgislateur national, mais il est ncessaire que le projet de loi soit dpos une date qui permette au Parlement dexercer dans des conditions normales de calendrier son rle de contrle et dapprobation du budget ; le projet de loi de finances doit tre sincre (article 30) c'est--dire procder une valuation raliste des recettes et des dpenses ; le projet de loi de finances doit retracer toutes les recettes et toutes les dpenses sans contraction entre les unes et les autres ;

le projet de loi de finances ne doit affecter des recettes certaines dpenses sous rserve de lexistence de budgets annexes et de comptes spciaux ; les principes budgtaires ; sincrit quilibre universalit annualit ont pour objet dassurer au Parlement quil dlibre sur un projet reprsentant fidlement et intgralement lensemble des recettes et des dpenses de lEtat pour une anne. Il appartient au Parlement et plus prcisment la commission des finances de sassurer de leur respect.

La quantit et la diversit des documents qui sont fournis au Parlement en application de la directive peuvent permettre au Parlement davoir une connaissance approfondie des projets du Gouvernement. Il reste que, pour que le Parlement puisse exercer ses prrogatives au moment du vote de la loi, il doit se donner les moyens de procder lanalyse du projet de loi. La commission des finances du Parlement doit tre le lieu ou le projet de loi de finances est examin avant le dbat en sance publique. Elle doit disposer dun temps suffisant pour effectuer sa mission qui ne saurait se limiter la dure de la session budgtaire. En effet les rapporteurs de cette commission doivent suivre la prparation du projet de loi en amont de son dpt sur le bureau du Parlement par des demandes de justification des crdits demands par les ministres. Cet examen doit donner lieu la rdaction de rapports destins clairer les parlementaires. Ainsi, le rapporteur gnral de la commission des finances peut tre charg dtablir un rapport sur lquilibre gnral du budget, la qualit des informations et hypothses qui sous tendent la loi de finances, linscription du texte dans le cadre de lUEMOA. Des rapporteurs spciaux peuvent tre dsigns pour tre les correspondants permanents des ministres et ainsi tre en mesure dapprcier le caractre plus ou moins raliste des prvisions de recettes et de dpenses, de mme que lexcution des programmes antrieurs. Il faut noter que lors du dpt du projet de LFI le projet de loi de rglement relatif lanne n-1 doit tre dpos (article 63 de la directive). Ce projet de loi est accompagn de lavis de la Cour des comptes sur la qualit des procdures et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance. Les lments de ce rapport et plus particulirement les recommandations peuvent tre pris en compte par la commission des finances et par le Parlement. Pour exercer leur mission les rapporteurs de la commission des finances doivent pouvoir obtenir les informations quils estiment ncessaires. Ils doivent pouvoir adresser des questionnaires ladministration laquelle doit tre dans lobligation de rpondre dans un dlai dtermin. La commission des finances doit pouvoir auditionner les ministres et les hautsfonctionnaires (gestionnaires et responsables de programmes) sur les programmes dont ils ont la charge et pour lesquels ils demandent des crdits. En outre, si la session budgtaire commence au dbut du quatrime trimestre de lanne prcdant lanne budgtaire les rsultats de lanne prcdente sont connus et arrts mme si la loi de rglement nest pas encore formellement adopte. Larticle 63 prvoit que le dpt de la loi de rglement accompagn du rapport de la Cour des comptes prvu larticle 51 a lieu au plus tard au dbut de la session budgtaire. Afin de permettre la commission des finances de travailler avec les ministres avant le dpt officiel du projet de loi de finances, il serait opportun que le rapport de la Cour des comptes soit rendu ds la fin du deuxime trimestre. Pour que cela soit possible, il

faut que la Cour de comptes soit en possession des rapports annuels de performance de lanne n ds la fin du premier trimestre de lanne n + 1.Ceci parait dautant plus ncessaire que le rapport de la Cour des comptes donne son avis sur les rapports annuels de performance relatifs lexercice prcdent le contrle interne et les procdures comptables. La publication de ce rapport de larticle 51 la fin du deuxime trimestre de lanne prcdant lexercice budgtaire auquel la loi de finances sappliquera conciderait avec le dbat dorientation budgtaire (voir supra). b. Le vote de la loi de finances initiale

Les articles 58 63 dfinissent la procdure de vote de la loi de finances Quelques principes peuvent tre dgags de ces articles : la dure de la session budgtaire : elle nest pas fixe par le texte mais elle doit tre prvue par chacun des Etats de sorte que la loi de finances soit adopte avant le dbut de lexercice budgtaire ; la date du dpt du projet de LFI : il est ncessaire que le Gouvernement soit tenu de dposer son projet une date qui soit compatible avec la dure de la session budgtaire laquelle doit se terminer avant le dbut de lexercice. Sil ny parvient pas, une session parlementaire extraordinaire dune dure gale au retard avec lequel le Gouvernement a dpos son projet est automatiquement organis de sorte que le Parlement dispose de la dure de la session ; la dure de la session parlementaire consacre ladoption de la LFI : le Parlement dispose dun dlai, mais ne peut dpasser ce dlai sous peine dtre priv de son pouvoir budgtaire. En effet, sil ne parvient pas adopter le budget dans le dlai imparti, le Gouvernement peut mettre en vigueur son projet par ordonnance. Toutefois ces lments ne sont pas de nature affaiblir le contrle du Parlement mais doivent inciter rechercher lefficacit du travail parlementaire.

En ce qui concerne le droit damendement du Parlement celui-ci est strictement encadr par les articles viss ci-dessus. Le Gouvernement peut soulever lirrecevabilit de tout amendement qui aurait pour consquence de diminuer une recette ou daugmenter une charge. De mme la nomenclature budgtaire, ainsi que les budgets annexes et les comptes spciaux simposent au Parlement. Ces dispositions sont classiques et ont pour objet de permettre ladoption du budget dans les dlais sans dtrioration de lquilibre budgtaire. Toutefois, quelques points peuvent tre soulevs et permettre au Parlement de conserver un pouvoir damendement : si la discussion ne peut sengager sur la base dun amendement qui proposerait une diminution de recettes ou une augmentation de charges, rien nempche le Gouvernement de reprendre son compte une telle proposition. En particulier, le Gouvernement peut accepter de mettre en discussion des amendements compenss par exemple lorsquune augmentation de charges est compense par une augmentation de recettes ; le Parlement doit voter en premier lieu les recettes et les augmenter (modification des taux dimposition, cration de nouveaux impts ou taxes). Dans cette hypothse il peut se crer une sorte de marge de manuvre en vue du vote de la seconde partie relative aux dpenses. Il reste toutefois que

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le Gouvernement conserve la maitrise du dbat et sopposer laugmentation dune dpense mme gage par laugmentation des recettes. Le droit damender le projet de LFI est encadr et au stade de discussion elle-mme : le Parlement ne peut faire que des choix limits. Il convient de souligner limportance du dbat dorientation budgtaire (voir supra) au cours duquel le Parlement peut indiquer sa volont sans contrainte de procdure. Le Gouvernement peut ainsi prendre en compte dans son projet les demandes des parlementaires y compris celles conduisant des diminutions de recettes ou des augmentations de dpenses. Le Parlement peut aussi proposer des modifications de nomenclature budgtaire lors du dbat dorientation budgtaire, ce quil ne peut plus faire lors de la discussion budgtaire. Le Parlement dispose du rapport de la Cour des comptes accompagnant le projet de loi de rglement au moment de la discussion budgtaire (cf. supra). 3. Le contrle du Parlement sur lexcution des lois de finances Les articles 47 et 48 de la directive dcrivent les conditions de dpt dune loi de finances rectificatives (LFR). Une LFR doit tre dpose lorsque les hypothses sur lesquelles a t construite la LFI sont modifies (situation budgtaire, excdent de recettes, mesures lgislatives nouvelles affectant lquilibre du budget). Cette obligation est dpourvue de sanction autre que politique, mais il appartient au Parlement de se tenir inform de lvolution de la situation budgtaire. Pour cela il dispose de plusieurs moyens. Tout dabord, les rapports trimestriels dexcution du budget qui comportent : le rappel des autorisations budgtaires votes selon le degr de prcision du vote des autorisations accompagn et complt des virements et transferts de crdit ainsi que des mesures de rgulation budgtaire ; ltat des autorisations dengagement consommes ; ltat des crdits de paiement mandats et pays ; le solde des crdits disponibles en autorisation de mandatement et de paiement.

Ensuite la communication obligatoire dinformations. En application de larticle 23 de la directive les ouvertures de crdits par dcret davance sont possibles en cas de ncessit imprieuse dintrt national. Ces dcrets sont ports la connaissance du Parlement. De mme en application des articles 25 et 67 le recours la procdure dannulation de crdits par arrt du ministre des finances doit tre communiqu au Parlement. Le Parlement peut donc faire pression sur le Gouvernement pour quil dpose un projet de LFR sil estime que les conditions poses par larticle 48 sont runies. Larticle 47 dcrit les conditions de forme que doit respecter le projet de LFR, conditions qui peuvent tre vrifies grce aux informations dont le Parlement est destinataire (cf. supra).

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4. Le vote de la loi de rglement Le vote de la loi de rglement a pour objet de constater la conformit entre les comptes des ordonnateurs et des comptables, cest donc a priori un acte technique sans grande porte politique. Pourtant, il est accompagn du rapport de la Cour des comptes prvu larticle 51 qui donne son avis sur le dispositif de contrle interne et de contrle de gestion ainsi que sur les rapports annuels de performance. Cet avis est accompagn de recommandations et amliorations souhaitables. La Cour des comptes, organe indpendant, donne ainsi un avis extrieur au Parlement sur la qualit de lexcution budgtaire et sur les rapports de performance dont lobjet est de rendre compte de lefficacit et de lefficience des politiques publiques mises en uvre. La date du dpt de ce rapport nest pas indiffrente. La directive prcise quil doit tre dpos au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire laquelle devrait commencer au dbut du troisime trimestre prcdent ledit exercice. Il serait souhaitable que dans la mesure du possible le rapport de la Cour des comptes soit connu plus tt dans lanne(fin du deuxime trimestre) de sorte que le Parlement soit pleinement inform au moment du dbat dorientation budgtaire et de la discussion dune LFR (voir supra). B. Le contrle parlementaire permanent Les dispositions rgissant le contrle parlementaire doivent tre inscrites dans un texte de rang constitutionnel ; ainsi la constitution du Togo prvoit son article 96 : les membres du gouvernement [] sont galement entendus sur interpellation, par lAssemble nationale, sur des questions crites ou orales qui leur sont adresses . Ces dispositions dordre gnral sont applicables aux lois de finances. 1. Le contrle de lexcution du budget en cours danne La loi de finances UEMOA prvoit en son article 74 : Sans prjudice des pouvoirs gnraux de contrle du Parlement, les Commissions des finances veillent au cours de la gestion annuelle, la bonne excution des lois de finances. A cette fin, le Gouvernement transmet trimestriellement au Parlement, titre dinformation, des rapports sur lexcution du budget et lapplication du texte de la loi de finances. Ces rapports sont mis la disposition du public. Les informations ou les investigations sur place que le Parlement pourrait demander ne sauraient lui tre refuses. Il peut auditionner les ministres . Les rapports trimestriels dexcution du budget sont destins assurer linformation parlementaire de faon permanente. Leur confection relve de la responsabilit du Gouvernement. Ces rapports devraient comporter : le rappel des autorisations budgtaires votes selon le degr de prcision du vote des autorisations accompagn et complt des virements et transferts de crdit ainsi que des mesures de rgulation budgtaire ; ltat des autorisations dengagement consommes ; ltat des crdits de paiement mandats et pays ;

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le solde des crdits disponibles en autorisation de mandatement et de paiement.

Ces rapports remis au Parlement peuvent tre analyss par la commission des finances qui dispose donc dinformations au moment du dbat dorientation budgtaire puis au moment de la discussion budgtaire lui permettant de sassurer de la cohrence des documents entre eux. Ltude de ces rapports peut conduire la commission des finances adresser des questionnaires aux ministres et leur administration afin de complter linformation du Parlement. Lobligation de rpondre au Parlement dans un dlai pralablement fix doit figurer dans une loi organique. 2. Le droit dauditionner les ministres Ce droit daudition peut tre rserv la commission des finances sur proposition de son prsident au prsident de lassemble parlementaire. Ce droit daudition pourrait tre limit au cas o le Parlement dcle des anomalies dans le rapport qui lui est transmis sur lexcution des lois de finances par exemple des consommations de crdits trop importantes eu gard au restes payer au cours de lexercice. Ce droit daudition pourrait tre utilis lorsqu loccasion de ses propres contrles ou de contrles confis la Cour des Comptes (voir infra) des anomalies ou irrgularits seraient dceles. La demande daudition devrait tre transmise au chef du gouvernement qui a lobligation de demander au ministre concern de rpondre la convocation dans un dlai raisonnable (ex.30 jours). Il sagit de ne pas banaliser ce droit daudition qui pour tre efficace doit tre solennel et relativement rare. Il sagit aussi de permettre au chef du gouvernement de conduire la politique de son gouvernement sans tre harcel par un contrle parlementaire trop tatillon. 3. Le droit du Parlement de faire des contrles Le Parlement peut raliser lui-mme des contrles sur pices et surplace et doit pouvoir avoir accs tous les organismes qui concourent lexcution budgtaire et qui grent des fonds publics (ex. organismes publics). Le rsultat de ces contrles prend la forme dun rapport dinformations approuv par la commission qui peut contenir des recommandations et prconisations sur le domaine qui a fait lobjet de lenqute. Au-del du contrle lui-mme le Parlement doit sassurer que les prconisations quil a suggres ont t prises en compte. Cest encore une disposition dordre constitutionnelle qui peut garantir quune place dans lordre du jour de lassemble sera rserve au contrle de laction du gouvernement et lvaluation des politiques publiques. Ce contrle permanent suppose que le Parlement dispose de moyens qui lui sont propres et qui lui permettent dexercer ce rle. Il doit pouvoir sappuyer sur une administration propre et diffrente de celle de ltat mais aussi disposer de moyens budgtaires suffisants pour avoir recours des cabinets dexperts privs si cela lui parait opportun. Le travail de contrle et dvaluation qui en rsulte permet au Parlement de disposer de ses propres sources dinformation et de suggrer par lintermdiaire de recommandations des volutions dans la pratique du pouvoir excutif. Le contrle permanent du Parlement est essentiel, car il permet la reprsentation nationale de disposer dinformations en temps rel et deffectuer ses

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propres analyses de la situation budgtaire et de ragir vite en cas de drapage ou de crise sans dpendre du pouvoir excutif. Il faut quil dispose de moyens matriels et humains lui permettant dtre indpendant dans lexercice de ses missions de contrle. 4. Le contrle temporaire par les commissions denqute Les lgislations nationales peuvent prvoir la cration de commissions denqute sur un sujet prcis qui peut concerner les finances publiques. Ces commissions constitues pour une dure limite disposent de pouvoirs beaucoup plus tendus. Elles peuvent entendre toute personne dont laudition lui parait utile et recourir la force publique, faire prter serment et engager des poursuites en cas de faux tmoignage ou de subornation de tmoin. Les rgles permettant la cration de commissions denqute doivent tre dtermines par un texte de rang suprieur voir constitutionnel. La cration de ce type de commission doit rester exceptionnelle mais rpond au souci lgitime du Parlement de faire face une situation exceptionnelle et lorsque les moyens ordinaires la disposition du Parlement paraissent insuffisants. Elles peuvent tre constitues dans le domaine des finances publiques. Dautres modalits de contrle moins formalises peuvent exister. Le parlement peut, ainsi, constituer des missions dinformation dont la composition peut relever de plusieurs commissions parlementaires. Ces missions cres pour une dure limite peuvent se dplacer en tous lieux pour apporter un clairage concret sur des questions transversales. Elles travaillent sans formalisme particulier et procde principalement lvaluation des politiques publiques. Le contrle des finances publiques est en premier lieu laffaire du Parlement qui vote le principe et les modalits de la contribution publique. Les modalits dexercice de ce contrle parlementaire doivent tre dfinies dans un texte de niveau constitutionnel. Le parlement doit ensuite disposer des moyens matriels et humains suffisants pour exercer sa mission ; il doit aussi pouvoir disposer dautres moyens externes de contrler laction du gouvernement. 5. Lassistance de la Cour des comptes au Parlement Lorganisation de la Cour des comptes et son positionnement dans lensemble des pouvoirs publics sera trait ci-dessous dans la partie consacre au contrle externe. Il sagit ici dexaminer les conditions dans lesquelles la Cour peut apporter une assistance au Parlement dans sa mission de contrle des lois de finances. Le Parlement peut demander la ralisation de toutes enqutes ncessaires son information (article 75). Cette mission dassistance de la Cour au Parlement ne doit pas tre confondue avec les autres missions qui incombent la Cour en particulier avec le rapport quelle doit prsenter au moment du vote de la loi de rglement (cf. supra A.4) et qui dcoule de lapplication de larticle 51 de la Directive relative aux lois de finances. Il sagit denqutes que le Parlement estime ncessaire son information. En labsence de prcisions ces enqutes peuvent porter sur :

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lvaluation dune politique publique : le Parlement peut constater au vu des rapports annuels de performance des programmes de sant publique que les indicateurs de performance ne sont pas satisfaisants et dcider de demander la Cour des comptes de faire lvaluation de la politique de sant mise en uvre : lemploi des fonds publics est-il efficace ? Efficient ? Rgulier ?les moyens consacrs sont-ils suffisants ?est-ce que la tendance observe sur plusieurs annes est positive ou non ? La Cour devra rpondre ces questions dans le rapport spcial quelle consacrera cette question ; le fonctionnement dun service de lEtat (ministre, service dconcentr budget annexe ou compte spcial) : le Parlement peut souhaiter quune enqute soit conduite sil a des informations sur des dysfonctionnements notamment en provenance de la Cour elle-mme dans le rapport dpos avec la loi de rglement mais aussi avec ses propres sources : rapport de la commission des finances et commission denqute.

Ces rapports de la Cour doivent dcrire l le cadre juridique et financier dans lequel sinscrit la politique publique ou les services enquts : volution du cadre juridique sur plusieurs annes, moyens budgtaires consacrs y compris ceux qui ne seraient pas correctement imputs ; lapplication de la rglementation en vigueur quil sagisse de celle qui est applicable aux recettes et aux dpenses ou de celle propre la politique publique examine ; la description du rle des acteurs et la recherche dventuelles lourdeurs ou sources dinefficacit : une procdure administrative peut tre trop lourde ou inadapte ou au contraire insuffisamment scurise ; lanalyse des rsultats obtenus grce aux indicateurs en premier lieu en sintressant plus particulirement la faon dont ils sont renseigns. La qualit de linformation dpend de la fiabilit du systme dinformation et de la continuit de la chaine qui produit les indicateurs.

Cette analyse doit aussi comporter un examen critique des indicateurs retenus (ex. Sont-ils trop nombreux, pas assez ? Sont-ils pertinents pour mesurer lefficacit dune politique publique ? Ces rapports doivent comporter autant que possible des recommandations susceptibles damliorer les performances : simplification du cadre juridique, scurisation des procdures, respect des normes modification du cadre budgtaire et des indicateurs sans pour autant recommander une modification des objectifs. Il appartient au Parlement et lui seul de dterminer les objectifs et de modifier les priorits. La Cour des comptes ne saurait sengager sur ce terrain politique sans enfreindre sa mission. Les conclusions de ces enqutes doivent tre communiques au Parlement dans un dlai contraint (huit mois en France) et leur publication doit pouvoir tre dcide par le Parlement.

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Lassistance de la Cour des Comptes au Parlement dans le domaine du contrle des finances publiques prvu larticle 75 sous la forme denqutes doit rester compatible avec la ncessaire indpendance de la Cour. Cette disposition pose la question du positionnement de la Cour des Comptes par rapport au Parlement. La Cour doit tre une institution de contrle indpendante et son programme de travail ne doit pas dpendre uniquement des demandes du Parlement et des obligations qui psent sur elle en application de la directive. Elle doit pouvoir tablir de faon autonome une partie de son programme de travail, signe fort de son indpendance. Dans la mesure o le Parlement peut demander lassistance de la Cour pour effectuer des enqutes pour son compte, il peut porter atteinte lindpendance ncessaire de linstitution de contrle. La multiplication des demandes parlementaires pourrait la rendre thorique. Lquilibre peut tre difficile atteindre et doit donc tre dtermin par un texte de niveau constitutionnel puisquil sagit en fait de lorganisation des pouvoirs publics. Afin de ne pas porter atteinte lindpendance de la Cour des Comptes le nombre de ces enqutes doit tre limit et compatible avec les moyens dont dispose linstitution ce qui ncessite une coordination entre le prsident de la commission des finances et le prsident de la Cour des Comptes. La plupart des autres travaux de la Cour sont accessibles aux commissions des finances et contribuent ainsi linformation du Parlement. Ainsi en est-il des lettres adresses aux ministres la suite des travaux de contrle de la Cour (voir infra).

II.

Le contrle externe des lois de finances

Cette partie ne traitera pas des contrles internes ladministration (corps dinspection, contrle financier) qui sont traits dans les annexes du guide relatif au rglement sur la comptabilit publique. Elle ne traitera pas non plus de la procdure de mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable par le ministre des finances la suite de contrles internes diligents par ses soins. Elle sattachera proposer quelques complments sur le contrle juridictionnel des comptables, analyser la responsabilit juridictionnelle des ordonnateurs et plus particulirement la notion de faute de gestion, la notion de contrle de gestion exerce par la Cour des comptes. A. Place et rle de la Cour des comptes En prambule, il convient de sinterroger sur la place de la Cour des comptes dans les institutions de lEtat et sur la nature de linstitution. Larticle 75 dcrit les fonctions de la Cour des comptes et larticle 77 prcise que les ordonnateurs peuvent faire lobjet de sanction pour faute de gestion dans les conditions prvues aux articles 78 81 lexception des membres du Gouvernement et des prsidents des institutions constitutionnelles dont la dfinition du rgime de responsabilit est renvoy la constitution de chaque Etat. La place de la Cour des comptes nest pas aborde dans la directive et dpend de lorganisation des pouvoirs dans chaque Etat. Quelques principes peuvent nanmoins tre dgags. Ainsi, les dispositions rgissant le rle et la place de linstitution dans les pouvoirs publics doivent figurer dans un texte juridique de niveau suprieur, la constitution prsentant de ce point de vue la meilleure garantie. La Cour peut tre amene critiquer laction des pouvoirs publics (emploi des crdits faisant lobjet de dotations pour le fonctionnement des pouvoirs publics par exemple) et doit donc tre protge contre les tentations du pouvoir politique de

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modifier ses attributions trop facilement. La rvision de la constitution ncessite gnralement des majorits qualifies et des procdures lourdes. 1. La position de linstitution dans lorganisation des pouvoirs publics De nombreux pays de tradition anglo-saxonne ont rattach lorganisme de contrle externe au Parlement ; cest le cas du National Audit Office au Royaume Uni et du Governement Accounting Office aux Etats-Unis. Ce positionnement rpond une logique de contrle de laction du pouvoir excutif par le Parlement dont dpend lorganisme de contrle externe notamment pour loctroi de ses moyens humains et matriels. Il assure linstitution une grande scurit, mais son indpendance ne peut tre que relative puisque son programme est dpendant du Parlement. Dans les pays francophones, la tradition est toute autre, la Cour des comptes est place quidistance entre le Gouvernement et le Parlement et ne dpend ni de lun ni de lautre ce qui lui garantit son indpendance institutionnelle. Toutefois les moyens humains et matriels qui lui sont ddis sont dpendants du Gouvernement ce qui peut poser problme dans certaines circonstances de tension entre le pouvoir excutif et le Parlement. Larticle 75 prvoit une mission dassistance de la Cour au Parlement (voir supra) alors quaucune disposition similaire nexiste pour le Gouvernement, ce qui de fait place la Cour dans une position plus proche du Parlement. 2. Le statut des membres de la Cour des comptes Quel que soit le statut juridique de ses membres, ceux-ci doivent bnficier dune indpendance la plus large possible. Dans les pays francophones le statut de magistrat est privilgi ds lors que la Cour exerce des activits juridictionnelles. Il garantit grce linamovibilit de ses membres une grande indpendance. La gestion des carrires est entoure de garanties importantes mettant les magistrats labri de pressions qui pourraient tre exerces sur eux : existence dinstances collgiales charges de grer la carrire et la discipline des magistrats. Dautres statuts sont envisageables ds lors quils garantissent ceux qui exercent les fonctions une indpendance suffisante pour rsister aux ventuelles pressions qui pourraient tre exerces sur eux. Ce principe dindpendance est largement soulign par les dclarations internationales de Lima sur les lignes directrices du contrle des finances publiques (1977) et de Mexico sur lindpendance des institutions suprieures de contrle des finances publiques (2007)3. 3. La procdure applicable aux activits de la Cour La dfinition prcise des procdures est renvoye aux lgislations nationales rgissant les contrles de la Cour des comptes. Cependant quelques principes gnraux peuvent tre noncs.

http://www.intosai.org/fr/portal/documents/intosai/general/limaundmexikodeclaration/lima _declaration/

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la procdure dinstruction doit tre secrte et prserver ainsi lanonymat des personnes mises en cause. Seuls les jugements ou arrts doivent tre publics ; la procdure peut tre crite au moment de linstruction, mais ne pas exclure la possibilit de dbats oraux en prsence du justiciable ou de son reprsentant lors dune audience publique prcdant la sance de dlibr. Il en va ainsi notamment dans le cas o la Cour doit se prononcer en matire damende ; sagissant de son activit non juridictionnelle : les membres de la Cour sont soumis aux mmes rgles que dans la procdure juridictionnelle (secret de linstruction, possibilit daudition, dlibration collgiale). Seul le produit final diffre ; le plus souvent il sagit de rapports donnant lavis de la Cour sur la gestion des administrations, les rapports annuels de performance, le contrle interne .

Lapplication des principes du droit europen a conduit supprimer le pouvoir dauto saisine des juridictions financires europennes. Lengagement des poursuites relve du parquet financier qui dtient le monopole de la saisine. Il dpose des rquisitoires dtaillant les charges quil retient lencontre du justiciable. Il appartient aux magistrats du sige de prendre les dcisions juridictionnelles, le rapporteur ne participant pas au dlibr B. Le contrle juridictionnel des comptes des comptables publics

1. La responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public Les grands principes de la mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire sont poss par larticle 97 du projet de rglement de la comptabilit publique. Sous rserve de ce qui est dit ci-dessus la procdure de jugement des comptes du comptable public ne sera pas dtaille puisquelle relve des lgislations nationales. Les articles 82 84 du projet de directive relatif aux lois de finances apportent des prcisons sur les conditions de mise en jeu de la responsabilit des comptables. a. La production des comptes Elle est en premier lieu une obligation du comptable qui il incombe de collationner les pices reues de lordonnateur aussi bien en recettes quen dpenses selon un classement dfini par voie rglementaire. Le classement chronologique par ordre darrive dans le poste comptable est sans doute le plus simple pour le comptable mais est inexploitable pour le juge des comptes. Le classement par compte budgtaire est plus oprationnel et ne prsente pas de difficult particulire lorsquil est ralis au fil de leau. Le classement des pices justificatives des comptes de tiers doit tre effectu par compte accompagn des fiches comptables denregistrement des oprations (restes payer, restes recouvrer). Lorsque tout ou partie des pices est prsente sous forme numrise, des prcautions particulires sont prendre pour ce qui concerne la conservation des fichiers et lutilisation des logiciels de lecture et de requtes. La directive prvoit que les comptes doivent tre produits pour le 30 06 de lanne n+ 1 mais naborde pas la question de la mise en tat dexamen du compte.

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b. La procdure de dpt du compte Si lon ne souhaite pas encombrer la Cour des comptes et tre dans lobligation de recruter des fonctionnaires en trop grand nombre, il peut tre ncessaire au cas o le nombre de comptes est lev de prvoir une procdure en amont de la production au juge des comptes dont lobjectif est de sassurer que le compte produit par le comptable est en tat dtre jug.

c. La mise en tat dexamen Les textes rglementaires doivent prvoir la forme dans laquelle le compte doit tre prsent et en particulier les pices fournir. Le rle de la mise en tat dexamen est de sassurer que le compte confectionn par le comptable est conforme aux rgles fixes par voie rglementaire et que toutes les pices requises sont bien prsentes dans le compte. Si ce travail nest pas effectu avant le dpt du compte la Cour, il devra tre fait au moment du jugement du compte quelquefois plusieurs annes aprs le dpt ce qui ne facilite pas la recherche des pices ventuellement manquantes. Cette tache peut tre confie un service du ministre des finances qui a autorit sur les comptables publics et donc peut demander au comptable de complter son compte. En outre cette procdure permet au ministre des finances de surveiller son rseau de comptables et ainsi dapprcier son fonctionnement. d. Lamende pour retard dans le dpt du compte : Le juge des comptes peut disposer dune procdure permettant de sanctionner le retard dans le dpt du compte. Cette amende peut tre requise par le ministre public de la Cour et dcide par les magistrats du sige qui peuvent tenir compte des circonstances de fait. Cette amende est laboutissement des procdures juridictionnelles. Elle peut tre calcule par mois de retard. e. Le dpt du compte et le point de dpart du dlai de la prescription extinctive : Larticle 75 prvoit quen labsence de jugement du compte par le juge 5 ans aprs son dpt au greffe de la juridiction, le comptable est dcharg de sa gestion et le juge ne peut plus mettre de charges nouvelles lencontre du comptable. Cette prescription extinctive de laction du juge doit avoir un point de dpart incontestable qui ne peut tre que la date du dpt du compte. Or, il est ncessaire de prciser cette notion et retenir que le point de dpart de la prescription est fix lorsque le compte est dpos et en tat dtre jug. La mise en tat dexamen voque ci-dessus prend ici toute son importance mais ne dispense pas le juge de sassurer de la compltude du compte lors de son arrive au greffe de la juridiction et de notifier au comptable la date laquelle son compte est considr officiellement comme produit. f. Le jugement du compte Lorsque le nombre de comptes publics est trs lev ; il peut tre intressant de rflchir la mise en place dune procdure dapurement administratif des plus petits comptes de sorte que le juge des comptes concentre son action sur des enjeux importants. Lorsque cette procdure existe, elle consiste confier des services du

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ministre des finances la tache de dceler des oprations irrgulires pour les transmettre au juge des comptes. Le juge reste seul comptent pour juger et ventuellement de sanctionner le comptable dfaillant. Toutefois cette possibilit nest pas prvue par la directive actuelle, ce qui signifie que le juge des comptes juge lensemble des comptes publics dans le dlai de 5 ans compter du dpt du compte au greffe de la juridiction. La prescription de laction du juge est aussi un mode de rgulation de lactivit du juge. La procdure devant le juge des comptes pourrait faire elle seule lobjet dune annexe et dpasserait probablement le cadre de la prsente annexe dautant quelle est troitement dpendante des lgislations nationales. Elle ne sera donc pas traite ici sauf pour indiquer quelques options. Cette procdure doit tre contradictoire et prserver les droits de la dfense du comptable public. Elle peut tre exclusivement crite et ncessite alors que soit respecte la rgle du double arrt. Le premier arrt dfinit le primtre de la mise en jeu de la responsabilit du comptable et lui demande de justifier les oprations releves dans larrt. Le second arrt statue sur les justifications apportes et peut conduire lever la charge initialement releve ou au contraire infliger un dbet au comptable pour rparer le prjudice subi par la caisse publique. Cette procdure peut tre crite lors de linstruction et orale (organisation dune audience publique avec la prsence du comptable ou de son reprsentant) lors du dbat prcdent le dlibr de la Cour au cours duquel les dcisions dfinitives seront prises. Cette procdure peut sappliquer en cas de sanction par une amende g. Les consquences du jugement du compte : Lorsque le juge des comptes ne relve pas de charge lencontre du comptable, ce dernier est dcharg de sa gestion et, sil a quitt son poste celui-ci est dclar quitte. Si tel est le cas, les garanties constitues lentre en fonction du comptable lorsquelles existent sont libres. Lorsque le comptable a t dclar en dbet, il devient redevable sur son patrimoine de lexcution du jugement et doit donc sacquitter sur ses deniers personnels de sa condamnation. 2. La rgulation de la responsabilit des comptables :la remise gracieuse Cette procdure est explicitement prvue lArticle 84 de la directive. La remise gracieuse permet au ministre des finances de dcider que le dbet mis la charge du comptable sera pris en charge totalement ou partiellement par le budget de ltat. La remise gracieuse est toutefois subordonne un avis conforme de la Cour des comptes ce qui signifie quelle est en ralit trs encadre par le juge et qui lui enlve au moins partiellement le caractre de remise en cause dune dcision prise par une autorit judiciaire constitue. Ce mcanisme a pour objet dattnuer la disproportion potentielle entre la charge inflige au comptable et les revenus du comptable et de son patrimoine. Le montant des dbets peut tre considrable en particulier en matire de dpenses. Sans entrer dans le dtail deux procdures sont possibles : la Cour au moment du prononc du dbet indique dans son arrt ce quelle accepte en matire de remise gracieuse et donc fixe le montant du laiss la charge du comptable ;

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la Cour prend un arrt de dbet, le transmet au ministre des finances pour que la procdure de mise en recouvrement soit entreprise. Il appartient alors au ministre de saisir la Cour pour lui demander son avis sur la proposition de remise gracieuse quil envisage.

Dans les deux cas le juge des comptes est responsable de la dcision qui sera finalement prise, mais la premire solution suppose que la Cour soit en situation dapprcier la situation personnelle de fortune du comptable ds le prononc du dbet alors que dans le second cas elle doit attendre la demande du ministre des finances qui devra prsenter un dossier sur la situation patrimoniale du comptable. Dans les deux cas la partie du dbet laiss la charge du comptable ressemble une amende inflige raison de la faute professionnelle commise par le comptable, ce qui attnue le caractre un peu tonnant de la procdure de remise gracieuse. 3. Les garanties de la gestion des comptables publics : a. Le cautionnement La directive nenvisage pas la constitution dun cautionnement en garantie de la gestion des comptables publics. La constitution dun cautionnement dont le montant attach chaque gestion comptable, a pour but dobtenir la rgularisation du dbet ou du dficit sans dlai de sorte que la caisse publique soit indemnise du prjudice quelle a subi le plus vite possible. Il sagit donc de prlever sur le montant de ce cautionnement ralis lentre en fonction du comptable, le montant du dbet et de le reverser lorganisme public qui a subi le prjudice. Gnralement le montant du cautionnement fix rglementairement en fonction du montant des deniers publics manis est trop important pour que le comptable puisse le verser avant dentrer en fonction. Il adhre une association qui il verse une cotisation annuelle, association qui se porte garante de lexcution des dbets hauteur du montant du cautionnement. Mais lorsque lassociation de cautionnement est amene intervenir, elle se retourne contre le comptable pour rcuprer largent dont elle a fait lavance : le cautionnement nest pas une assurance du comptable. b. Lassurance Elle peut ne pas tre obligatoire, mais elle peut tre conseille au comptable entrant en fonction de sorte que sa situation matrielle ne soit pas trop altre par sa constitution en dbet. Lorsque le dbet est le rsultat doprations frauduleuses ralises par le comptable lui-mme, lassurance devrait refuser de combler le dficit en invoquant le principe selon lequel nul ne peut se prvaloir de ses propres turpitudes. Le juge financier est un juge particulier dont les procdures et les sanctions ont pour objet de garantir lusage rgulier et conforme des deniers publics et lintgrit de la caisse publique. Cependant ,le pouvoir confi au juge des comptes de se prononcer sur le montant de la remise gracieuse qui peut tre accorde au comptable transforme peu peu le rle du juge des comptes qui devient un vrai juge ne se prononant plus sur les seuls lments matriels du compte mais aussi sur la situation personnelle du comptable. Juge des comptes lorigine, il devient juge des comptes et du comptable.

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4. La responsabilit disciplinaire des comptables publics La directive prvoit que le pouvoir disciplinaire est toujours exerc par le ministre des finances en cas dinobservation des rgles budgtaires et comptables et ceci quel que soit le ministre de rattachement du comptable. Cette rgle place de fait tous les comptables publics sous la responsabilit directe du ministre des finances, ce qui traduit le rle dvolu ce ministre dans lexcution du budget et le respect des procdures rglementaires. En outre le ministre des finances pourra tirer les consquences dune condamnation du comptable un dbet ou une amende en cas de non reddition de ses comptes. Cette disposition lui confre un pouvoir sur le droulement de carrire de tous les comptables publics. 5. Le cas particulier de la gestion de fait Larticle 82 fait une courte allusion la procdure de gestion de fait et prcise que les rgles applicables seront dfinies par les lgislations nationales. a. Lengagement de la procdure La Cour des comptes peut se saisir delle-mme de la procdure et lengager en demandant au comptable de fait de produire un compte et le juger avec les consquences reprises ci-dessus. Elle peut aussi tre saisie par le Parquet financier au vu des constatations contenues dans un rapport tabli par un magistrat du sige ou partir des informations quil dtient en propre. b. Le droulement de la procdure Dans un premier temps, le juge doit dterminer le primtre de la gestion de fait, dfinir les oprations concernes par la procdure et dsigner les personnes qui sont comptables de fait. Les personnes dclares comptables de fait doivent tre mises en demeure de produire le compte des oprations irrgulires et de reverser dans la caisse publique les ventuels excdents de recettes. Elles doivent produire les mmes justifications que celles qui auraient t produites par un comptable public sil avait t conduit effectuer les oprations, il appartient au juge du compte dapprcier les circonstances dans lesquelles se sont droules les oprations irrgulires pour ventuellement suppler des justifications incompltes. c. Le jugement du compte Il obit aux mmes rgles que celles qui sappliquent un comptable patent, et peut aboutir une dcharge et un quitus ou un dbet. d. La rparation du prjudice subi par la caisse publique Les sanctions applicables au comptable de fait sont en premier lieu les mmes que celles qui sont applicables un comptable public : en cas de dficit constat dans la caisse publique au terme de la procdure le ou les comptables de fait doivent tre dclars dbiteurs solidairement du dficit. Cependant, aucune garantie nayant t constitue (cautionnement et assurance) et ce sont les biens propres du comptable de fait qui pourront faire lobjet dune procdure dexcution.

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e. La sanction pnale Limmixtion irrgulire dans les fonctions de comptable public peut tre considre comme un dlit susceptible dentrainer des poursuites sur le plan pnal. Deux solutions sont possibles : soit le dlit peut tre constat par le juge des comptes qui dispose alors du pouvoir dinfliger une amende. Soit linfraction peut tre renvoye la juridiction pnale qui a la possibilit de poursuivre lauteur de ce dlit et donc de lui infliger les peines prvues par le code pnal. La premire solution a le mrite de confier au juge qui connait le dossier le soin dapprcier la gravit de la faute commise et de proportionner la sanction. Elle suppose toutefois que par souci dquit le justiciable bnficie des mmes garanties de procdures que sil tait jug par un tribunal pnal (respect des droits de la dfense, audience publique). La gestion de fait constitue un excellent outil de dissuasion vis--vis de la tentation de contourner les rgles de la gestion des deniers publics par une personne non habilite. Compte tenu des sanctions qui peuvent lui tre attaches, elle est une procdure exceptionnelle. f. La sanction pour mauvaise tenue des comptes : Elle est prvue par larticle 82 lequel renvoie pour son application aux lgislations nationales. Lors de lexamen de la procdure de dpt des comptes (cf. supra) il a t propos quen cas de retard dans le dpt des comptes la Cour puisse infliger une amende sanctionnant le retard proportionnellement sa dure. Larticle 82 semble ouvrir une possibilit supplmentaire de sanction la disposition du juge des comptes lorsquil estime que la tenue des comptes par le comptable est dfaillante et ceci en complment dun ventuel dbet mais pas ncessairement. Sagissant de lapprciation du comportement personnel du comptable par le juge, il parat opportun de prvoir une procdure dans laquelle le comptable est amen comparaitre devant la Cour lors dune audition. Le comptable peut alors exciper de moyens insuffisants mis sa disposition, de difficults personnelles. Sagissant de la nature de la sanction, il semble quelle ne peut tre que pcuniaire et en application dun barme dfini par voie lgislative ou rglementaire. Labsence de reddition de comptes ou le retard pourrait constituer un indice de mauvaise tenue de la comptabilit, de mme que la difficult obtenir la production du compte selon les normes en vigueur dans chaque pays (absence dtats de soldes de comptes de tiers, absence dinventaire des biens, production dun compte en dsquilibre). Le ministre des finances, seul comptent pour infliger des sanctions disciplinaires pourrait tenir compte de cette condamnation dans lvolution de carrire du comptable sanctionn.

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C. La responsabilit pour faute de gestion Les sanctions pour faute de gestion sont de la comptence de la Cour des comptes en application de larticle 77 de la directive. La dfinition des fautes de gestion relve des articles 78 84 de cette mme directive. Le choix de ne pas recourir une juridiction spcialise a t fait et cest donc bien la Cour que revient la comptence de juger les fautes de gestion. Toutefois compte tenu de la spcificit de cette comptence et de sa sensibilit, il serait souhaitable que la sanction de la faute de gestion soit rserve une formation de la Cour spcialise (une chambre ou une section). Cette organisation permettrait de spcialiser les magistrats membres de cette formation interne la Cour et ainsi de disposer dune jurisprudence plus technique. Les autres formations de la Cour pourraient renvoyer les affaires quelles auraient dcouvertes loccasion de leur activit et saisir cette formation spcialise de la Cour des comptes. 1. Les personnes justiciables Selon les dispositions de larticle 76 les membres du gouvernement ainsi que les prsidents des institutions constitutionnelles ne sont pas justiciables de la Cour des comptes au titre de la faute de gestion. Leur responsabilit peut tre engage en application des dispositions constitutionnelles de chaque Etat. La directive prvoit que chaque Etat devra prendre les dispositions ncessaires pour quun systme de responsabilit existe pour les personnes vises larticle 76. Il convient de remarquer que la dfinition de la faute de gestion couvre la fois des infractions aux rgles budgtaires (violation des rgles relatives lexcution des recettes et des dpenses ) et des infractions ayant une coloration pnale plus marque (octroi davantages injustifis, production de fausses pices). Si la premire catgorie dinfraction peut entrer dans le champ de la responsabilit politique, la seconde pose la question de la sanction pnale pour les responsables de lEtat. En outre les membres du gouvernement relvent dun systme de responsabilit politique alors quil est moins vident que ce soit le cas pour les prsidents dinstitutions constitutionnelles. Seules des personnes physiques peuvent tre justiciables de la Cour, les personnes morales ne peuvent tre poursuivies. La rgle principale est que toute personne qui, un titre quelconque, relve du contrle de la Cour des comptes est susceptible dtre sanctionne pour faute de gestion. La responsabilit pour faute de gestion ne concerne pas seulement les ordonnateurs et les comptables qui participent directement lexcution budgtaire mais tous les gestionnaires du secteur public englobant tous les responsables dorganismes qui sont contrls (ou qui peuvent ltre) par la Cour des comptes quel quen soit le statut juridique. Ainsi les dirigeants dentreprise publique, dassociations qui reoivent des concours publics peuvent faire lobjet de poursuite pour faute de gestion. Une personne qui aurait t dclare comptable de fait mme si elle nappartient pas un organisme public relevant du contrle de la Cour est justiciable de la Cour des comptes au titre de la faute de gestion. Ainsi encore une personne qui aurait t condamne au plan pnal pour usurpation de fonctions publiques pourrait tre dfre la Cour des comptes si elle a commis une faute de gestion dans lexercice des fonctions usurpes. Les membres des cabinets ministriels, par exemple, sont justiciables de la Cour des comptes. Ces personnes

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proches du pouvoir politique peuvent se trouver dans des positions dlicates si leur ministre leur demande de faire des actions contraires aux rgles dexcution budgtaire. Cest pourquoi il est gnralement prvu que lorsque un membre de cabinet ministriel peut prouver quil a agit en ayant reu un ordre crit de la part du ministre, il est exonr de sa responsabilit pour faute de gestion. Comme le ministre nest pas responsable devant la Cour des comptes, la faute de gestion ne peut, dans ce cas tre sanctionne. Il peut en tre de mme pour toute personne mise en cause devant la Cour ; sa responsabilit ne peut tre recherche si elle est en mesure de produire un ordre crit de son suprieur hirarchique. Cette possibilit ne fait que dplacer la sanction, mais ne linterdit pas. Toutefois, pour que le systme reste crdible, il faut que lordre crit ait t donn au moment de la commission de lirrgularit et non au moment ou la responsabilit est recherche. Larticle 92 du projet de rglement sur la comptabilit publique voque la question de la responsabilit du contrleur financier. Il semble que lorsque le contrleur financier agit, il participe la dcision dengagement de la dpense et lorsquil donne son visa une proposition de dpense irrgulire il participe directement la commission de linfraction. A ce titre, il pourrait tre justiciable de la Cour des comptes avec les autres personnes incrimines. Plus gnralement, les autorits administratives charges dexercer la tutelle sur certains actes administratifs peuvent faire lobjet dun dfr la Cour ds lors que par leur inaction ou leur bienveillance, ils ont particip la commission de lirrgularit. Par exemple la dlibration dun tablissement public accordant des indemnits irrgulires des membres du personnel pourrait tre refuse par lautorit charge dexercer la tutelle ; si cette dernire ne soppose pas lexcution de la dcision irrgulire, elle permet la commission de linfraction. Larticle 80 de la directive numre les faits sanctionnables par la Cour des comptes au titre de la faute de gestion. Il est peut-tre ncessaire de clarifier la notion de faute de gestion car larticle 80 ne fait que lister les faits susceptibles de constituer les fautes de gestion. La notion de faute de gestion est difficile dfinir ds lors quelle nemporte pas de consquences juridiques par elle-mme. En effet le terme de gestion est trs large et ne permet pas de cerner la notion de faute qui lui est relative. Si on entend par sanction de la faute de gestion le jugement de la Cour sur lopportunit de la gestion alors il semble clair que la Cour na pas de lgitimit pour se prononcer sur cet aspect purement politique. Par exemple un responsable peut avoir t lorigine dune gestion dispendieuse, inefficace, source de gaspillages, il nest pas pour autant justiciable de la Cour. Cette gestion critiquable du point de vue de lemploi des deniers publics (la Cour pourra au titre de lexercice du contrle de gestion faire un rapport donnant son opinion sur la gestion) ne peut entrer dans le champ de la faute de gestion que si des rgles relatives lexcution budgtaire ont t dlibrment contournes ou violes sous la forme dune irrgularit au regard dun texte ou dun principe. Lerreur de gestion sans irrgularit nest pas sanctionnable au titre de la faute de gestion par la Cour. Les faits susceptibles de constituer une faute de gestion Ils sont lists larticle 80 de la loi de finances et concernent : a) La violation des rgles relatives lexcution des recettes et des dpenses de lEtat et des autres organismes publics

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Cette premire catgorie dinfraction est vaste puisque toute infraction au droit public financier peut faire lobjet dune sanction. Les infractions en matire de recettes constituent le non respect des rgles relatives la prise en charge de recettes et de leur comptabilisation. Ces infractions sont au cur de la comptabilit publique c'est--dire l o existe un comptable public qui a le monopole en ce domaine, mais elles peuvent concerner lensemble de la sphre publique. Quelques exemples : Lordonnateur exerce les fonctions du comptable en encaissant lui-mme les chques au lieu et place du comptable sans rgie de recettes. Le comptable nexerce pas ses fonctions avec diligence et lordonnateur nintervient pas pour faire cesser les dysfonctionnements (remise tardive de chques lencaissement crant un prjudice pour lorganisme, mauvaise tenue de la comptabilit recettes). Elles peuvent tre classes en cinq catgories : 1) recouvrement de crances sans base juridique (absence de titre rgulier autorisant la mise en recouvrement de recettes) ; 2) non recouvrement total ou partiel de crances : le fait de ne pas recouvrer une crance cr un prjudice pour lorganisme public. Ainsi, la non mise en recouvrement de majorations de retard prvues par un texte rglementaire constitue une infraction, de mme que lorsque la dpense est conditionne par le dpt dune garantie (cautionnement) ; 3) dtournement de recettes : encaissement dun avantage destin une collectivit publique par les agents de cette collectivit titre personnel (encaissement sur le compte personnel des dirigeants des ristournes accordes par une compagnie arienne lors de lachat de billets davion) ; 4) ralisation demprunts dans des conditions irrgulires : la procdure autorisant un organisme public effectuer un emprunt est souvent formalise de manire prcise. La violation de celle-ci constitue une faute de gestion (ralisation demprunt auprs dune banque sans lautorisation du conseil dadministration ou dtournement des fonds de lemprunt dautres fins que celles pour lequel il avait t ralis) ; 5) absence de sauvegarde des intrts publics : il appartient lordonnateur de tirer les consquences dune excution partielle dun contrat(le retard dans lexcution dun march peut non seulement donner lieu des pnalits contractuelles mais aussi la prise de mesure de sauvegarde des intrts publics sous forme de mise en rgie ou de rsiliation du contrat). Les infractions en matire de dpenses sont potentiellement trs nombreuses, seuls quelques exemples seront cits : les rmunrations et primes irrgulires ; les indemnits non autorises octroyes des agents dun organisme public ; la violation dun texte rglementant une indemnit (ex. versement de frais de dplacement un taux suprieur au taux rglementaire) ;

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loctroi dheures supplmentaires fictives pour augmenter la rmunration dagents ; loctroi de frais de mission fictifs au titre de complments de salaires ; le versement dallocation de fin de carrire non prvue par les textes ; la prise en charge de dpenses personnelles par lorganisme public dont dpend lagent (ex. prise en charge de dpenses de tlphone, de chauffage, de voiture) ; lemploi dagents dorganisme public au domicile personnel des dirigeants ; le non respect des rgles de cumul de rmunrations entre un emploi public et un emploi priv.

Les infractions aux rgles de la commande publique : passation de march public sans intervention du contrleur financier ou dorganisme susceptible de donner une autorisation ; absence de march public alors quen raison de son montant il aurait t ncessaire ; dpassement du montant du march sans avenant ; fractionnement de la commande publique pour viter datteindre le seuil audel duquel un march est ncessaire ; infractions gnrales aux rgles de passation des marchs publics peuvent donner lieu poursuite pour faute de gestion devant la Cour des comptes.

Les infractions au droit budgtaire ou au droit de la comptabilit publique. La principale violation est constitue par la gestion de fait traite par ailleurs. Limmixtion irrgulire dans les fonctions de comptable public peut donner lieu sanction pour faute de gestion. Mais il existe dautres fautes pouvant tre sanctionnes par la Cour au titre de la faute de gestion en raison de la violation des rgles proprement budgtaires. Ainsi peuvent tre cits : le dpassement des crdits budgtaires ; lengagement juridique dune dpense sans crdit budgtaire ou avec des crdits insuffisants ; lengagement dune dpense nayant pas le pouvoir dengager lorganisme public ; le dpassement de lobjet statutaire de ltablissement (engagement dune dpense trangre lobjet statutaire) ; le visa du contrleur financier sur une proposition de dpense irrgulire ; la violation du principe de spcialit des crdits budgtaires ; la rquisition irrgulire du comptable par lordonnateur.

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b)

La violation des rgles relatives la gestion des biens appartenant lEtat ou des organismes publics

Il sagit principalement de la violation des rgles qui ont trait la comptabilit de ces biens, la tenue de linventaire, lacquisition, la vente des biens appartenant des organismes publics : c) vente dun bien en mconnaissance des rgles applicables, ce qui peut conduire la Cour sinterroger sur loctroi davantages injustifis (voir infra) ; occupation sans droit ni titre dun immeuble appartenant un organisme public et titre gratuit ou pour un prix manifestement sous valu ; mauvaise tenue de la comptabilit matire (tenue de linventaire) ; absence dapplication des rgles damortissement et de provisions lorsquelles sont prvues par les instructions comptables ; ngligences dans la perception des fruits des immeubles ; vente de biens non cessibles (appartenant au domaine public) ; alination dun bien en contrepartie de travaux ; don dune uvre dart en contrepartie dun service quelconque. Lapprobation dune dcision par une autorit de tutelle

Ce cas a t trait dans les rubriques ci-dessus concernant les recettes et les dpenses. d) Loctroi davantages injustifis directement ou indirectement

Les infractions doctroi davantages injustifis seront traites ensemble bien que larticle 80 les distingue. Tout dabord il convient de relever que dans les cas relevs ci-dessus les fautes de gestion aboutissent dans la plupart des cas loctroi davantages injustifis ; ainsi le versement dindemnits irrgulires procure son bnficiaire un avantage injustifi. Pour autant il convient de prciser la notion. La tentative doctroi davantage injustifi constitue au mme titre que loctroi une faute de gestion. Ainsi lorsque lavantage injustifi aura t rembours linfraction naura pas disparu pour autant. Larticle 80 prcise que linfraction est constitue ds lors quil y a mconnaissance des obligations de lauteur. Dans la plupart des cas linfraction sera constitue parce quune rgle formelle a t viole .une irrgularit a t commise (paiement dune indemnit de licenciement un fonctionnaire dont le statut ne prvoie pas loctroi de telles indemnits. Mais il est possible aussi de considrer que lobligation de surveillance qui pse sur un responsable hirarchique (dfaut de contrle ou dorganisation) soit constitutif dune faute de gestion, mme si le suprieur hirarchique na pas particip directement la commission de linfraction. A linverse, loctroi davantage injustifi nest pas automatiquement sanctionnable lorsquil ny a pas de mconnaissance des obligations . Ainsi la simple erreur ou mme le gaspillage par incomptence managriale nest pas constitutif de la faute de gestion. La Cour doit tablir quun avantage injustifi a t accord autrui, mais il nest pas ncessaire que loctroi de cet avantage rsulte dun acte volontaire. Il faut et il suffit que lavantage ait t accord et prouv. Cependant, les notions davantage

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irrgulier et davantage injustifi ne sont pas superposables. Un avantage irrgulier peut ne pas tre injustifi (versement de primes irrgulires des personnels qui rendent un service sans lequel lorganisme ne pourrait pas remplir sa mission pnurie de mdecins dans un hpital). Loctroi peut viser autrui et/ou soi-mme. La notion autrui peut concerner une mme personne physique : ainsi lavantage consenti par une socit sur dcision de son dirigeant une association dirige par cette mme personne est constitutive de linfraction. Lavantage soi mme doit tre interprt strictement ; le bnficiaire doit tre prcisment celui qui a consenti lavantage. En ce qui concerne le prjudice est gnralement financier, mais le prjudice en nature est retenu : il peut sagir du prjudice subi par lorganisme du fait du comportement gravement rprhensible de ses dirigeants. Quelques exemples doctroi ou de tentative doctroi davantages injustifis : les rmunrations et les indemnits sont les cas les plus frquents (voir les cas relevs dans le paragraphe consacr aux infractions relatives la violation des rgles budgtaires) ; la commande publique peut aussi fournir des exemples de faute de gestion (paiement par le biais de certifications inexactes attestant le service fait de fonds alors que les prestations ne sont pas fournies). La violation des rgles de la commande publique peut entrainer le versement de fonds indus ; la mise disposition de personnels dans des conditions irrgulires constitue aussi une infraction. Linexcution totale partielle ou tardive dune dcision de justice :

e)

Il sagit dobtenir lexcution des dcisions de justice condamnant lEtat ou des personnes morales de droit public dont les biens sont en principe insaisissables et pour lesquels les voies dexcution force sont inapplicables. La Cour peut intervenir pour obliger lorganisme condamn sacquitter de ses obligations en acquittant ce qui a t mis sa charge par une dcision de justice dfinitive. Derrire linexcution par un organisme en tant que personne morale, il y a une ou des personnes physiques qui sopposent lexcution. Ce sont donc ces personnes qui sont vises par cette incrimination. La rdaction de larticle 80 laisse supposer que les juridictions qui ont prononc la condamnation lont assorti dune astreinte (somme dargent payer en plus de la condamnation titre principal pour forcer ladministration sacquitter au plus vite de ses obligations dcoulant du jugement (rintgration ordonne par un jugement dun fonctionnaire dans ses fonctions antrieures par exemple). En cas dinexcution ladministration peut tre condamne payer cette astreinte, et dans ce cas linaction des personnes physiques ayant conduit la condamnation peut tre sanctionne pour faute de gestion par la Cour. Cette possibilit de sanction des personnes physiques par la Cour est un moyen puissant de faire excuter les dcisions de justice ; souvent la simple menace de saisir la Cour aboutira lexcution. Afin que le systme soit plus efficace, il pourrait tre envisag que la Cour soit destinataire de toutes les dcisions de justice condamnant lEtat ou un organisme public une astreinte.

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Lorsque la dcision de justice condamne lEtat verser une somme dargent, labsence de paiement peut tre la consquence dune absence de crdits ou de crdits budgtaires insuffisants. Dans ce cas le crancier ne peut obtenir lexcution (les biens publics sont insaisissables) sauf sil existe dans le droit national une procdure de mandatement doffice selon laquelle mme dans cette hypothse le paiement peut avoir lieu. On peut supposer que la mise en uvre de cette procdure dans la mesure o elle existe, peut constituer une faute de gestion ce titre. f) La production de fausses pices justificatives :

Cette infraction est particulirement grave en droit public car elle trompe la confiance des diffrents acteurs de lexcution budgtaire. Dans les dveloppements ci-dessus des exemples de production de fausses pices ont t cits loccasion dautres incriminations (production de faux certificats administratifs, de fausses attestations, de faux marchs de fausses signatures ). Lorsque le faux a t tabli, notamment loccasion dune autre procdure devant le juge pnal, la Cour peut sanctionner au titre de la faute de gestion. Cette sanction peut alors sajouter la sanction pnale. g) Le dfaut de dclarations aux administrations fiscales :

Cette faute de gestion vise particulirement les entreprises publiques qui, en application des lgislations nationales sont tenues de souscrire des dclarations fiscales. La simple ngligence nest pas sanctionnable puisque le texte indique que linfraction doit avoir t commise sciemment, c'est--dire dans le but dchapper certaines contributions obligatoires. La faute de gestion vise lomission ou le retard mais pas la contribution elle-mme et mme si finalement il ny a pas de prjudice pour lEtat. 2. Les principes de procdure qui pourraient tre appliqus pour faute de gestion La procdure devant la Cour relve du droit interne de chaque Etat. Toutefois, quelques observations tires du fonctionnement de juridictions ayant pour objet de sanctionner les fautes de gestion seront prsentes. Il convient de distinguer dfr et saisine de la Cour. Le dfr est laction par laquelle une autorit ou une personne transmet la Cour des faits susceptibles dtre constitutifs dune faute de gestion. Le dfr nest pas la saisine par laquelle la juridiction est officiellement saisie par une autorit qui est en gnral le procureur (reprsentant du ministre public prs de la juridiction). Il appartient cette autorit et elle seule le pouvoir de saisir ou pas la juridiction. Le procureur est donc maitre de lopportunit des poursuites devant la Cour et ainsi dapprcier les faits qui lui sont transmis. Ce mcanisme est proche de la procdure pnale en gnral, ce qui peut se justifier par la nature de la faute de gestion qui a une coloration pnale forte. Les plus hautes autorits de lEtat ont le pouvoir de dfrer la Cour : les prsidents des assembles ; le chef du Gouvernement ; le Ministre des finances ;

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les membres du Gouvernement.

Reste une question difficile qui est celle de savoir si la Cour peut se saisir elle-mme de faits dont elle a eu connaissance loccasion de lexercice de ses autres missions. Dans laffirmative le Parquet ne peut plus jouer son rle sur lopportunit des poursuites devant la Cour. La saisine de la Cour peut donc tre exclusivement rserve au parquet ou tre partage entre le Parquet et la Cour selon loption retenue (cf. ci-dessus). Lorsque le Parquet est maitre de la procdure, il peut procder au classement des affaires qui lui sont dfres notamment lorsquil estime que les faits ne sont pas suffisants, quils sont prescrits, etc. Les autres tapes de la procdure sont : linstruction du dossier : les rgles relatives linstruction des dossiers relvent du droit interne ; il est toutefois souhaitable quelle soit confie un magistrat, que celui-ci soit tenu au secret de son instruction ,quil nait pas eu connaitre de laffaire quil instruit auparavant, quil ne soit pas li aucune des parties laffaire. Le magistrat instructeur doit disposer de toutes les prrogatives ncessaires son instruction et notamment le pouvoir de procder des auditions. Il doit en outre respecter les droits de la dfense de faon ce que les personnes qui seront juges le soient lissue dun procs quitable ; le renvoi la Cour : au vu des conclusions du rapporteur le Parquet peut encore classer laffaire par exemple si les faits ne paraissent pas avrs, sils sont prescrits ou si leur gravit nest pas suffisante ; laudience : il est souhaitable quelle soit conforme aux rgles qui rgissent le procs pnal et quen particulier elle soit publique. 3. Les sanctions Elles ne peuvent tre dfinies que par le droit interne chaque Etat, mais la plupart du temps les sanctions sont pcuniaires et fondes sur la rmunration des agents mis en cause. La possibilit de sanctionner les fautes de gestion confie la Cour des comptes est trs importante pour assurer une utilisation rgulire et honnte des deniers publics. Cette comptence importante nest pas dnue de risques pour la Cour dont les procdures doivent tre rigoureuses pour assurer aux justiciables un procs quitable. D. Le contrle de la gestion de lordonnateur par le juge des comptes Le contrle de gestion exerc par la Cour des comptes est prvu larticle 75 de la directive qui prvoit : une mission dassistance au Parlement au terme de laquelle le Parlement peut demander la Cour un contrle de gestion dun organisme public ou dune administration (cf. supra) ;

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une mission propre de contrle de gestion qui permet la Cour de choisir ses cibles dintervention (libert de programmation des contrles des administrations en charge de lexcution des programmes et dotations) ; une mission danalyse des rapports annuels de performance, du contrle interne, du dispositif de contrle de gestion qui aboutit la formulation dun avis joint au projet de loi de rglement (articles 13 et 51 de la directive).

Lensemble de ces missions relve de ce qui est gnralement regroup dans lexpression contrle de la gestion qui obit des procdures et des objectifs communs. La Cour des comptes dispose du pouvoir de contrler la gestion des ordonnateurs non seulement par lintermdiaire du jugement des comptes du comptable public mais directement y compris lorsquil ny a pas de comptable public. Son domaine de comptence en est considrablement accru. Toutefois, il convient dtre prudent dans lexercice de cette comptence. 1. Lapprciation des objectifs En effet si le juge des comptes peut apprcier les rsultats obtenus par rapport aux objectifs fixs, lefficacit et lefficience de la politique mise en uvre, le cot des moyens utiliss, il ne peut en aucun cas se prononcer sur la pertinence des objectifs La fixation des objectifs est du ressort du pouvoir politique (ministre sectoriel) lgitimement mis en place selon les principes constitutionnels en vigueur dans les tats. La Cour dispose du document de programmation pluriannuel des dpenses (DPPD) par ministre. Ce document prcise les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques. Il constitue la base de rfrence du travail de la Cour. Le juge des comptes ne dispose pas de la lgitimit du pouvoir politique et ne doit pas empiter sur son domaine. Le contrle du pouvoir excutif appartient au Parlement qui peut seul apprcier les objectifs notamment en utilisant les travaux de la Cour dans le domaine de lvaluation (voir supra : le contrle parlementaire). 2. Le contenu de cette mission En premier lieu, la Cour doit valuer le cot dune politique publique quelle soit le rsultat de laction dun organisme soumis son contrle ou dun ensemble dorganismes dont laction concoure lexcution dune politique publique. Elle dispose pour raliser cette mission des comptes lorsquils sont tenus par un comptable public, mais peut accder aux comptes lorsquil ny a pas reddition de comptes (droit de contrle et droit de communication). Cette fonction est essentielle car la tendance du pouvoir excutif est souvent de fractionner la dpense en la dispersant dans les comptes voir de la dissimuler en partie de sorte que la performance dun programme soit amliore. La Cour doit informer objectivement du cot des politiques engages. La Cour doit disposer des rapports annuels de performance sitt lexercice clos, rapports qui ont pour fonction de rendre compte de lexcution des projets annuels de performance. Elle doit en faire une analyse critique et donner un avis sur les rapports annuels de performance (RAP). A cette occasion la Cour peut donner son avis sur les indicateurs associs lobjectif, suggrer leur modification afin de rendre compte de lexcution des politiques publiques. En second lieu la Cour doit sassurer de la rgularit des procdures mises en uvre (est ce que les procdures rgissant les marchs publics ont t respectes ?). Le contrle de la rgularit fait partie intgrante du contrle de gestion : une gestion

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irrgulire quand bien mme elle serait efficace ne saurait tre regarde comme une bonne gestion. Cependant lorsque la Cour relve des procdures inadaptes, elle doit les signaler et recommander leur modification. Enfin, une irrgularit formelle peut cacher un dlit pnal que le juge des comptes peut alors signaler lautorit judiciaire pour poursuite ventuelle. En troisime lieu la Cour doit porter une apprciation sur les moyens mis en place pour atteindre les objectifs (est-ce que les moyens de financement mis en place taient les plus adapts ? est-ce que le type de gestion (ex. directe, indirecte partenariat publicpriv) retenu est le plus pertinent ?). Lexpertise de la Cour peut tre prcieuse en raison de la capitalisation dexpriences. Ce contrle est souvent appel contrle defficience. En quatrime lieu la Cour doit apprcier les rsultats et indiquer si les objectifs fixs par le pouvoir politique ont t atteints, sans discuter de la pertinence des objectifs (voir supra). Lorsquil sagit de construction douvrage la mesure du rsultat est relativement facile (louvrage est-il construit ou pas et dans quel dlai ?), par contre les rsultats dune politique ducative ou de lutte contre le chmage sont plus difficiles valuer. Il appartient la Cour de le faire, mais elle doit prciser la mthode employe ainsi que les sources des donnes statistiques utilises. Ce contrle est souvent appel contrle defficacit. Au terme du travail danalyse dfini ci-dessus la Cour donne son avis sur la qualit de la gestion de lorganisme qui a fait lobjet du contrle. Il ne sagit pas dun jugement, mais seulement dun avis objectif rendu par une institution indpendante statuant collgialement au terme dune procdure rigoureuse. 3. La procdure inhrente au contrle de gestion Sans entrer dans le dtail, cette procdure doit respecter quelques principes pour tre admise par les acteurs politiques. a) La procdure doit tre contradictoire

La Cour peut formuler des apprciations sur les diffrents aspects dune politique publique partir des pices quelle dtient ou quelle consulte. Pour en arriver la formulation dobservations le rapporteur doit faire un rapport dlibr par une formation collgiale qui garantit lobjectivit des observations retenues par la juridiction. Lorganisme contrl doit pouvoir tre mis en mesure de rpondre aux observations qui lui sont faites par crit ventuellement complt par des observations orales prsentes lors dauditions devant la Cour. Les rponses de lorganisme doivent tre prises en compte lors dun nouveau dlibr qui prparera les observations dfinitives de la juridiction. Les observations dfinitives peuvent tre rendues publiques ou pas. Si elles deviennent publiques lorganisme contrl doit pouvoir tre en mesure de prsenter ses nouvelles observations qui seront alors rendues publiques en mme temps que le rapport de la juridiction. b) La procdure doit tre transparente

Les droits de lorganisme doivent tre prservs tous les stades de la procdure surtout si le contrle se termine par la publication des observations. Les reprsentants

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de lorganisme contrl doivent pouvoir avoir accs aux pices qui fondent les observations de la juridiction. Lintrt de la publication des observations rside dans la ncessit dinformer le citoyen contribuable de lemploi de la contribution publique dont il sest acquitt. c) Les suites du contrle de gestion

Il est souvent reproch la Cour de faire des observations uniquement critiques sans donner son avis sur ce quil conviendrait de faire pour amliorer la gestion. Larticle 51 de la directive prvoit explicitement la possibilit pour la Cour de faire des recommandations sur les amliorations souhaitables dans son avis joint au projet de loi de rglement. Sous rserve dune interprtation restrictive de ce texte, il semble que la possibilit de faire des recommandations existe dans tous les domaines dintervention de la juridiction. Les rapports dfinitifs peuvent donc comporter des recommandations susceptibles daider lorganisme amliorer sa gestion. Dans toute la mesure du possible ces recommandations lorsquelles sont faites doivent avoir reu lassentiment de lorganisme. Certaines sont videntes : en cas de violation de la rgle de droit la recommandation, si elle est explicite, doit inviter respecter les procdures. Dautres le sont moins par exemple lorsquil sagit dutiliser des moyens diffrents de ceux qui lont t. En tout tat de cause la formulation doit rester prudente. Lorsque la Cour estime ncessaire de formuler des recommandations elle doit sefforcer de sassurer quelles ont t suivies et sinon den analyser les causes et de le faire savoir par une procdure approprie. Le contrle de la gestion est souvent considr par les magistrats financiers comme une partie noble de leur mission ; elle nest pourtant pas exempte de risques. Sa lgitimit repose sur la loi qui peut changer et rduire ce contrle, la Cour pour assoir sa mission dans lvaluation de politiques publiques doit veiller ne pas empiter sur le domaine de comptence du pouvoir politique en matire de dfinition et dlaboration des objectifs dune politique publique. La procdure applicable est sans doute lourde et longue, mais elle est dabord un gage de qualit des observations de la juridiction. Elle est aussi le moyen de faire admettre le contrle lorganisme contrl qui doit tre partie au contrle. La prise en compte des observations et recommandations est ce prix. Enfin il faut toujours rappeler que dans sa fonction dvaluation des politiques publiques, la Cour ne juge pas les gestions publiques mais donne son avis sur elles. Lautorit de ses avis repose sur les principes dindpendance et de collgialit. E. Lefficacit du contrle La question de lefficacit du contrle peut apparaitre surprenante ; pourtant elle ne peut tre lude car le contrle a un cot qui doit comme pour les autres dpenses publiques tre appropri. Cependant la nature des activits de contrle comme son caractre protiforme se prte mal une valuation de son efficacit. Diffrentes approches sont possibles.

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1. Lapproche par la sanction Lorsque le contrle se traduit par des sanctions (amendes, dbets, sanctions disciplinaires, sanctions pnales) il serait possible destimer quun contrle efficace est celui qui produit le plus grand nombre de sanctions. On pourrait dire contrario quun contrle qui ne dbouche jamais sur des sanctions est inefficace. Toutefois, ces affirmations ne sont quen partie vraies. En effet, lexistence mme dun systme visant sanctionner les erreurs et les fautes suffit dissuader ceux qui en labsence de ce dispositif se conduiraient autrement. Il est impossible de mesurer leffet dissuasif du systme mais cependant il existe. 2. Lapproche par linfluence Lorsque le contrle naboutit pas des sanctions (cas de lexamen de la gestion par la Cour) mais des critiques la mesure de lefficacit devient encore plus dlicate. Il est possible de mesurer limpact des observations lors du contrle suivant mais cette pratique retarde la mesure de lefficacit lorsque le dlai sparant deux contrles est important. Dans certains cas la Cour peut, aprs avoir port des critiques sur lefficacit lefficience et les rsultats dune politique, faire des recommandations. Il devient alors possible de suivre lefficacit des prconisations faites dans le cadre du contrle. Cela suppose que la Cour reprenne une procdure de contrle peu aprs avoir termin son valuation. Cette dmarche reste toutefois pertinente car elle oblige linstitution prendre des positions constructives et les assumer. Elle peut aussi avoir un vritable effet sur lorganisme contrl qui ne doit pas ignorer que la Cour assurera un suivi de son propre travail. 3. Lapproche par le champ et lintensit des contrles Elle consiste mettre en vidence le nombre dorganismes contrls, le masses financires qui ont fait lobjet dun contrle et le rapport entre les masses financires contrles et celles qui devraient ltre. Cette manire de procder est sans doute la plus objective, mais pas la plus pertinente pour mesure lefficacit des contrles effectus. 4. - Lapproche politique La production de rapports au parlement quils viennent des commissions parlementaires ou des autorits de contrle externe peut avoir des consquences politiques (rvlation de scandales politico-financiers) mais il est difficile de mesurer linfluence du contrle laune du nombre des scandales rvls. La mesure de lefficacit des contrles est dlicate. La combinaison des approches analyses ci-dessus peut seule donner une ide de lefficacit des contrles.

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F. Le contrle par le citoyen Dans une dmocratie reprsentative les citoyens ont dlgu leur pouvoir aux personnes quils ont lus, ce qui ne signifie pas pour autant que ceux-ci doivent se dsintresser des affaires publiques. Ils doivent tre informs rgulirement du fonctionnement des pouvoirs publics et en particulier en matire financire puisquil sagit de suivre lemploi de la contribution publique. La directive a organis la publicit de documents et rapports qui peuvent clairer les citoyens sur la gestion publique. En premier lieu les lois les dcrets les arrts doivent tre publis pour avoir un effet juridique. Les lois de finances (initiale, rectificatives, de rglement) les dcrets et arrts du ministre des finances sont publis Le citoyen peut donc sinformer directement en consultant les documents publis. Toutefois, il faut bien convenir que ce type de document technique ne peut gure se comprendre sans analyse de la part de spcialistes (journalistes, parlementaires mdias en gnral). En second lieu certains documents sont publis par application de la directive (article 57 prvoyant la publication du document de programmation pluriannuelle des dpenses). Enfin, le Gouvernement transmet au Parlement (article 74 de la directive) des rapports trimestriels sur lexcution du budget et lapplication des lois de finances. Ces rapports sont mis la disposition du public. Chaque citoyen peut donc les consulter ainsi que les diffrents mdias dont les analyses peuvent tre diffuses Lintervention des ONG et la diffusion de leurs travaux peut contribuer clairer les citoyens dautant plus que les informations diffuses sont dorigine extrieures La publicit des dbats parlementaires est aussi une source dinformations importante du citoyen de mme que les auditions. La Cour des comptes peut jouer un rle particulier en publiant le contenu de ses propres analyses. Certaines le sont obligatoirement en application des dispositions de la directive (article 51 de la directive prvoyant lavis de la Cour sur le contrle interne). La directive ne donne pas de prcision sur la publicit des travaux de la Cour ; question qui est renvoye aux lgislations nationales. Ces dispositions concernant la publicit des travaux ont souvent soulev des polmiques. Pour amliorer linformation des citoyens, il pourrait apparaitre souhaitable que tous les travaux de la Cour soient rendus publics. Dailleurs les jugements dfinitifs sont rendus publics. Il peut en aller diffremment pour les avis rendus dans le cadre de la directive. Lorsque les avis sont des annexes un projet de loi, ils deviennent automatiquement publics. Par contre lorsque les travaux de la Cour sont raliss la demande du Parlement, il peut apparaitre souhaitable de laisser linitiative de la publication au Parlement. Enfin il reste le cas o la Cour a agi de sa propre initiative pour examiner une gestion publique un organisme public ou une administration. Il peut paratre opportun de laisser le soin la Cour de publier ou non le contenu de ses travaux.

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Conclusion Dans une dmocratie, la fonction de contrle externe ne peut tre le fait dune seule institution et doit donc tre protiforme ; elle doit contribuer un fonctionnement rgulier et efficace des pouvoirs publics et doit donc tre adapte chaque organisation. Le Parlement vote la loi et contrle son excution par lui-mme et grce au concours dinstitutions publiques telles que la Cour des comptes. Il doit donc disposer de moyens propres et suffisants pour sacquitter de sa mission et assurer au citoyen que laction publique est conforme aux objectifs fixs par le pouvoir politique.

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