A FLEXIBILIZAO DO CONCEITO DE SOBERANIA E A TEORIA DAS RELAES INTERNACIONAIS Carla Maria Medina1 I - INTRODUO: Atentar para o fato de que

novas instncias decisrias esto se consolidando no Sistema Internacional contemporneo, no exatamente margem da estrutura normativa governamental, mas concomitantemente a ela, significa a paulatina reviso de uma ordem poltica moldada em Westflia. O Estado Nacional passaria, pois, a concorrer com diferentes loci de poder e autoridade legtima, na medida em que as lealdades e os compromissos assumidos pelas agncias governamentais, assim como por outros agentes no-estatais, manifestam-se nos nveis sub, trans ou supranacional. Eis a razo pela qual seria pertinente ponderar a viso tradicional de soberania - absoluta, perptua, indivisvel, inalienvel - em um contexto no qual os Estados Nacionais estariam dispostos a delegar parcelas desta prerrogativa soberana em favor de instncias decisrias superiores a eles, assim como a respeitar sua autoridade legtima em determinado domnio. Logo, partir-se- da viso mais absoluta da soberania para que seja possvel, em seguida, contrap-la a uma viso mais flexvel ou relativa a partir da anlise de teorias das Relaes Internacionais que tentam explicar os processos de cooperao. Nessa palestra, os modelos conceituais que se mostram mais apropriados ao objeto de estudo so o da cooperao internacional e o da integrao regional. No que concerne a cooperao internacional, sero salientadas as correntes tericas do neo-realismo, da teoria de regimes e do neoinstitucionalismo. Quanto integrao regional, sero abordados os argumentos federalista e neofuncionalista. Caberia ainda ressaltar, para fins metodolgicos, alguns elementos chaves que nortearo a argumentao deste trabalho. o Estado Nacional aparece como ator central da discusso. No se pretende afirmar, em absoluto, a supremacia da matriz estadocntrica nas Relaes Internacionais: ator unitrio que detm a capacidade exclusiva de monopolizar o poder internamente, com o objetivo de manter a ordem, e de recorrer ao uso da violncia no
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Mestre em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, 1996. Este texto um exerto da dissertao de mestrado entitulada A Experincia da Delegao de Soberania no Processo Integracionista Europeu: a Poltica Externa e de Segurana Comum, apresentada e aprovada em 10 de setembro de 1996.

2 sistema internacional anrquico. Enfatizar o Estado seria pertinente na medida em que se discute a subordinao, ou no, deste a uma instncia decisria regional. A sua prerrogativa soberana na consecuo dos interesses nacionais diluir-se-ia quando as atividades de uma determinada rea temtica passassem a ser reguladas a partir de uma institucionalidade e normatividade intergovernamentais, seno supranacionais. Ainda, o conceito de soberania, ao ser relacionado execuo de regimes de cooperao e integrao cujo desdobramento seja a instituio de instncias decisrias regionais, deve ser tratado como um atributo varivel. A divisibilidade da autoridade estatal, ou a elasticidade da soberania, sugere que a matriz estadocntrica concorre com uma outra centrada na deciso em nvel regional ou sub-regional, seja ela intergovernamental, que implicaria apenas a cooperao entre as unidades polticas estatais, seja ela supranacional, que introduziria a aproximao voluntria dos Estados soberanos e a sua subordinao inconteste face s decises tomadas em conjunto. II - A GENEALOGIA DO CONCEITO DE SOBERANIA Desprovida de qualquer pretenso de esclarecer, ou mesmo explicar, o embate que ocorre no processo da formao de conhecimento ou de teoria, especialmente no que concerne abstrao de fenmenos recorrentes com vistas a universalizar o que particular, ou a naturalizar conceitos ahistricos, de um lado, e em relao crtica que se pode dirigir a esse tipo de construo terica, de outro; essa palestra concentrar-se- apenas em explicitar os limites contidos na conceituao da soberania. Primeiro, atentar-se- tanto para a justificao poltica como para a codificao legal dessa nova racionalidade espacial que separa definitivamente a ordem domstica da ordem internacional, e que posiciona o Estado como gerenciador de ambas. Segundo, ressaltar-se- as implicaes da diviso interno e externo, ou seja, de que maneira o Estado consolida a sua posio de sujeito por excelncia das Relaes Internacionais, de fautor da ordem domstica e agente da ordem anrquica. 1. FORMAO DE UM SISTEMA HOMOGNEO DE UNIDADES POLTICAS SOBERANAS Consoante a viso clssica, a soberania no se confunde nem com o Estado, nem com o Sistema Internacional. Ao contrrio, o princpio de soberania confere vida a ambos, ao garantir tanto a sua existncia emprica como transcendental. Alm disso, a soberania oferece o elo de ligao entre as ordens domstica e internacional. Parece, pois, que as estruturas mestras que sustentam esse edifcio j foram levantadas; falta-lhe, porm, a argamassa e os

3 tijolos que preencham as paredes internas e externas dessa edificao. Esse material somente pode ser encontrado na histria. No caberia detalhar, cronolgica ou tematicamente, a decadncia do momento medieval e a ascendncia do momento moderno na realidade poltica de cada Estado europeu; ou a evoluo das redes de comunicao e de conflito que se formavam no interior do Sistema Internacional de Estados soberanos, no marco do Tratado de Westflia, de 1648. Para isso, seria necessrio ao menos enfatizar s principais mudanas da vida poltica, econmica e social que assolaram o continente europeu, no perodo compreendido pelos sculos XVI e XVIII, ressaltando os padres de continuidade e de descontinuidade que possam explicar o surgimento e a consolidao do princpio de soberania, assim como a eventual exteriorizao de seus elementos constitutivos: racionalidade espacial, indivisibilidade, perpetuidade, separao entre interno e externo, privilgio do poder e da segurana etc. Em suma, somente a rede de interesses e presses que aproximam os corpos polticos domsticos, conformando padres de comportamento e modelos de ordem mais ou menos idnticos, coadunam-se com essa proposta. 1.1. ORIGENS HISTRICAS Como examinar os princpios bsicos e as prticas organizacionais que sustentariam o sistema poltico europeu moderno, e de que forma as reivindicaes legtimas acerca da centralidade da autoridade corroborariam o conceito de soberania estatal?2 A primeira inovao significativa na passagem do mundo medieval para o mundo moderno diz respeito oposio entre o poder espiritual da Cristandade Latina e o poder secular reclamado pelos prncipes. Dever-se-ia definir a poltica em funo dos interesses que transcendiam a existncia terrena e que se confundiam com a cultura religiosa pregada pela Igreja Catlica; ou em funo dos imperativos de segurana, de prestgio, de glria, de expanso, de riqueza exteriorizados no mais por uma entidade normativa abstrata, e, sim, pelos grupos sociais que compunham as unidades polticas? A transferncia da autoridade da Igreja para o indivduo, das mo de Deus para as mos mundanas, sugeria que o debate
Sobre a evoluo histrica do Sistema de Estados ver: Adam Watson, The Evolution of International Society, Routledge, Londres e NY, 1992; Hedley Bull e Adam Watson, The Expansion of International Society, Oxford, ClaredomPress, 1985; Anthony Giddens, The Nation-State and Violence, Cambridge, Polity Press, 1985; John Hall, States in History, Basil Blackwell, 1989; Fredrick Kratochwill, "Of Systems, Boundaries, and Territoriality: an Inquiry into the Formation of the State System", World Politics, vol. 39, n. 1, 1986, pp. 27-52; Evan Luard, Types of International Society, NY, The Free Press, 1976; John Gerard Ruggie, "Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations",
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4 poltico composto por reivindicaes universalistas, enraizadas na imagem de uma comunidade de seres humanos ou, pelo menos, na tica e na moral crists, perdia sua validade face a um debate poltico alternativo, cujo foco direcionava-se para as reivindicaes do indivduo.3 A autoridade dual do governante, um eleito mundano a cargo de um desgnio divino, o que significava ser simultaneamente sujeito e objeto da ao, residia em sua capacidade de garantir a transio entre a existncia material terrena e a vida imaterial transcendental. Tal argumentao reforava o papel da Lei Divina como instrumento normativo das relaes desenvolvidas no interior dessa sociedade. Universal e coesa em seu escopo, a sociedade medieval estratificava-se segundo uma perspectiva horizontal. Ou seja, sua autoridade cobria toda a extenso territorial que englobava diversos domnios, autnomos na medida em que executavam as funes estabelecidas pelo Imprio e pelo Papado. Estas duas instituies, que unidas incorporavam o poder de ditar regras e padres de conduta universais, representavam os dois segmentos da sociedade crist medieval, quais sejam, a nobreza e o clero. A primeira face da autoridade dual era a nobreza. Suas funes primordiais eram a administrao poltica e a mobilizao dos efetivos e expedientes militares. Esta autoridade governamental e a sua capacidade militar eram, no entanto, bastante difusas, o que dificultava a tarefa dos chefes polticos medievais de concentrar os meios necessrios para impor os princpio normativos calcados na moralidade crist e na Lei Natural, e mesmo de levantar junto a seus sditos recursos materiais para financiar a manuteno dessa ordem. Em virtude da fragmentao da autoridade em pequenos condados, ducados, viscondados, e dos vnculos de lealdade serem firmados a partir das obrigaes de vassalagem e dos direitos feudais, a efetividade da autoridade da nobreza dirigente se restringia segurana de suas possesses legtimas. Quanto s aes coletivas, exemplo das cruzadas, de pretenses mais amplas em termos de expanso territorial, de obteno de riquezas e de profisso da f crist, requeriam o apoio de outros domnios e do clero. Concomitante ao reconhecimento da autoridade poltica e militar da nobreza, o clero
International Organization, vol. 47, n. 1, 1993, pp. 139-174. 3 Deve-se, entretanto, ressaltar que qualquer representao poltica de interesses individuais no era estendida totalidade da populao, mas, sim, restrita queles grupos que efetivamente detinham os meios coercitivos ou financeiros para fazer prevalecer suas posies. Discusses sobre a igualdade de participao seriam posteriores a esse perodo. Remetem participao igualitria ou no no processo

5 apresentava-se como a outra face do poder dual da cristandade medieval. Em oposio fragmentao dos reinos feudais, a Igreja Catlica permanecia universal em contedo, escopo e funcionalidade. Responsabilizava-se pela formulao, codificao e aplicao da Lei Cannica, pelo bem estar social, pela salvao do esprito, pela observncia do que era considerado prprio e imprprio, atividades estas completamente emancipadas, tanto na teoria como na prtica, de uma administrao leiga. A envergadura de sua influncia se sobrepunha, freqentemente, jurisdio do Imprio e dos domnios feudais, ao penetrar na dinmica do governo civil e no desempenho de suas funes executivas e judicirias. De fato, a autoridade eclesistica acumulava a custdia dos princpios morais e ticos a serem seguidos por toda a sociedade, assim como o trabalho administrativo do governo civil, em virtude de sua erudio e de sua familiaridade com as obras de cunho poltico, religioso ou literrio escritas nos perodos anteriores, tanto na Europa como em outras regies. Sob a gide dessa autoridade dual composta pelo Imprio e pelo Papado situavam-se os dois outros segmentos da sociedade crist medieval, quais sejam, a burguesia e o campesinato. Sediado nas vilas e nas cidades, o burgus encarregava-se, basicamente, de organizar os processos manufatureiros e o comrcio. Suas chances de participar ativamente do governo eram determinadas pela forma mais ou menos centralizada do domnio ao qual essa cidade pertencia. Assim que os lderes locais tanto poderiam ser eleitos, como poderiam estar subordinados realeza feudal. Apesar da pouca clareza na hierarquia das esferas administrativas, ou melhor, de uma certa mobilidade nas relaes de subordinao entre as cidades e os reinos, o aprofundamento das prticas manufatureiras e comerciais demandava um arranjo de normas e de regras comuns que comprometesse os diferentes agentes polticos e econmicos e que fosse capaz de harmonizar essas atividades. A lei martima, que normatizava no s o transporte de mercadorias mas tambm a utilizao de embarcaes com fins belicosos; o princpio da pacta sunt servanda , que assegurava o cumprimento dos acordos e tratados estabelecidos; as regras desenvolvidas para as atividades bancrias e financeiras, indispensveis para o financiamento das aes coletivas tanto de carter econmico como militar so apenas alguns exemplos da cristalizao de normas costumeiras ainda durante o perodo medieval.4 Quanto ao campesinato, este era composto pela grande maioria da populao que se encontrava desprovida de propriedade, de autoridade e de erudio. Os servos estavam ligados s terras em que habitavam e trabalhavam, respeitando as obrigaes que deviam ao senhor feudal em questo. Sua subordinao autoridade dual no era sequer questionada.
eleitoral e constituinte, e questo da nacionalidade. 4 Bull, op. cit., p. 30-31; Watson, op. cit., p. 141.

6 A Cristandade Latina Medieval, cuja dinmica interna j alimentava a dicotomia da fragmentao e a centralizao, do particular e do universal, do leigo e do religioso, a partir da superposio entre a jurisdio religiosa e a civil, forneceria a motivao para a separao entre os poderes espiritual e secular. No eram raras as vozes que se manifestavam a favor da distino entre os assuntos a serem postos sob a custdia da Igreja - moralidade, tica, justia humana, salvao pessoal - e aqueles a serem postos sob a custdia do governo secular poltica interna e externa, segurana, economia, impostos. Preconizava-se a coexistncia de dois mundos independentes em suas jurisdies: o do ser e o do devir. No seria correto afirmar que a transposio de uma lgica teolgica para uma laica tenha sido imediata, ou que elementos da primeira tenham sido completamente abolidos da prtica poltica desses Estados soberanos emergentes. No incio do sculo XVI, a competio entre as unidades polticas independentes no era flagrante, posto que os monarcas ainda disputavam com as foras universais da cristandade pela autoridade legtima sobre seus sditos, e tambm disputavam a lealdades desses sditos com outros monarcas que possuam interesses em um determinado reino. Alm disso, o simbolismo e o cerimonial espiritual ainda persistiriam at o sculo XIX. A verdadeira inovao dessa sociabilidade sustentada pelo modelo estatal secular seria, no entanto, o fato de que a autoridade do governante explicar-se-ia por si mesma, ou seja, pela sua capacidade de mobilizar e de manipular os recursos de poder disponveis no espao sob sua jurisdio. Assim, esta autoridade buscaria a normatividade para as suas aes e para as suas relaes com os demais Estados em uma codificao poltica e jurdica que refletisse a realidade das atividades econmicas - comrcio intra e extra-europeu - e das questes de segurana - guerras justas, de consolidao, de expanso - que permeavam a sociedade de Estados a partir do sculo XVI. Substituir-se-ia paulatinamente, pois, a subjetividade da Lei Divina pela subjetividade da Lei Natural, utilizada para justificar o carter absoluto da autoridade soberana, que no se submeteria a nenhum outro ordenamento jurdico externo ou superior a ela. A Lei positiva, entretanto, tambm ganhava espao medida em que se buscava uma integrao mais satisfatria entre os avanos materiais e polticos, alcanados ao longo do processo de state-building, e a legitimidade e a perpetuidade do poder soberano. Tal fato seria alcanado mediante a construo de uma rede de lealdades fixadas no tempo perpetuidade do corpo poltico estatal - e no espao - territrio circunscrito por fronteiras fsicas. Se na Cristandade Latina Medieval a estrutura da sociedade poltica era disposta segundo uma perspectiva horizontal, a sociedade caracterizada pelo modelo estatal secular

7 seria disposta segundo uma perspectiva vertical. O Sistema de Estados europeus parecia evoluir de uma fragmentao desordenada para uma segmentao ordenada em acordncia com a noo de soberania: unidades polticas, dotadas de uma autoridade central, mais ou menos legtima no que concerne delimitao das fronteiras fsicas, ao controle da populao e dos recursos de poder, que no se subordinariam a nenhuma outra potncia exterior, religiosa ou laica. Conforme o princpio de cujus regio ejus religio,5 a cada unidade poltica independente e exclusiva estava assegurada a liberdade de escolher seu prprio credo ou religio a serem professados dentro dos limites geogrficos dessa sociedade.6 Inexoravelmente, este princpio avanaria em direo a outras prticas da vida social, notadamente a poltica e a militar. Seu corolrio sustentava que nenhum Estado poderia reclamar o direito de intervir nos assuntos internos dos demais, posto que somente aquele que detinha a titularidade do exerccio da soberania, obtida por meios hereditrios ou eleitorais, poderia impor a ordem poltica e jurdica populao e ao territrio sob sua jurisdio. Como conseqncia, fora das fronteiras estatais, nessa espcie de vcuo poltico no qual nenhuma autoridade, espiritual ou temporal, possuiria qualquer poder para coibir as prtica e condutas dessas unidades polticas, os Estados seriam reconhecidos como igualmente independentes e livres para agir segundo seus interesses e sua racionalidade. Apesar da falta de sincronia entre o processo poltico de state-building e o desenvolvimento de um ambiente material prspero, as externalidades deste ltimo facilitariam o repdio ao poder espiritual e a aceitao do poder temporal. Muitos so os fatores que contriburam para a formao desse ambiente, a saber: conformao de um mercado monetizado cada vez mais sofisticado que inclua, alm do comrcio intra e extra-europeu, servios martimos, de seguro, financeiros, organizao de feiras etc; avanos cientficos que elevavam a produtividade da produo; incremento dos transportes e das comunicaes; desenvolvimento de conhecimentos rudimentares sobre a gerncia de negcios; criao de um mecanismo exator regular; formalizao de redes e instituies diplomticas, dentre outros. Tais atividades e os padres de comportamento delas resultantes exigiam no s o estabelecimento de normas que regulassem as relaes entre os diferentes agentes econmicos, mas tambm a centralizao espacial dos loci de autoridade, a fim de viabilizar a gerncia destas atividades. Todavia, as motivaes que impeliam as elites comprometidas com os setores produtivos permeavam a estrutura poltico-social da sociedade europia desde o seu modelo de organizao horizontal. Os recursos de poder econmico seriam sempre fundamentais para as transformaes em curso, quando combinados aos recursos militares.
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Luard, op. cit., p.91. O contexto histrico referente a esta prtica o da Paz de Habsburgo.

8 Nesse contexto de ebulio da vida social, a noo de territorialidade se fortaleceria. O carter agregador e ecumnico da identidade crist, que se sobrepunha as diversas identidades regionais, cederia em favor de uma fragmentao territorial que originaria unidades polticas mutuamente excludentes em relao s suas caractersticas domsticas, mas funcionalmente similares em relao ao seu posicionamento no ambiente internacional. Encapsular o exerccio legtimo da autoridade poltica em uma extenso espacial delimitada, ou seja, politizar o espao fsico, denotava a efetivao da racionalidade espacial da poltica moderna. Esse modelo de organizao do poder e da autoridade, porm, no seria transpassado para as relaes entre essas unidades. Na ausncia da argamassa transcendental da autoridade crist, o processo de state-building conceberia sistemas domsticos que se contrapunham no Sistema Internacional. Cada Estado representava uma unidade poltica atomizada, dotada de seus prprios recursos de poder e dos instrumentos materiais ou imateriais para mobiliz-los, cuja ordem interna dependia da efetividade da autoridade legtima e de suas instituies normativas. Estas unidades se relacionavam com outras unidades polticas tambm legitimas e atomizadas em um ambiente externo desprovido de qualquer instituio poltica, jurdica ou militar supranacional que afianasse o equilbrio de interesses entre os suas partes. Todo equilbrio dependeria do reconhecimento mtuo da condio de ser um corpo poltico soberano: supremo nos assuntos domsticos e independente nos assuntos externos. De certa maneira, a sobrevivncia desse modelo poltico - o Estado Soberano dependia da polarizao entre semelhana e diferena. Semelhana no que concerne forma pela qual os Estados se estruturavam: centralizao do poder; legitimidade do governante; monoplio do uso da fora externamente; interlocuo diplomtica; exclusividade na consecuo dos assuntos domsticos, incluindo aes coercitivas, em funo da manuteno da ordem. Diferena no que diz respeito sua qualidade de sujeito preponderante no processo decisrio quando se tratava de defender os interesses da elite dirigente e de coagir os comportamentos desviantes; e sua qualidade de agente nico nas relaes interestatais, posio asseverada pelo reconhecimento externo do atributo da independncia de ao e de resposta no ambiente internacional. Esta seria a segunda inovao da organizao poltica da Idade Moderna. A valorizao do territrio, em parte uma conseqncia do processo produtivo e social em ebulio, acompanharia a ascenso da soberania ao status de princpio definidor da supremacia interna e da independncia externa. De fato, a equao formada pela racionalidade espacial, pela acumulao de riqueza e pela centralizao dos recursos de poder, equao

9 esta a ser solucionada em ritmos diferenciados por cada unidade poltica emergente, define o referencial de formao e consolidao dos Estados soberanos. Estatuir que a soberania se formaliza pela diferenciao entre unidades polticas semelhantes em termos de sua estrutura organizacional e de seus objetivos, o que expressa uma explicao inside-out para o nascimento dos Estados, ou que a soberania origina-se da dinmica de um sistema que, em sendo desprovido de um arcabouo normativo supranacional, responde as necessidades de segurana e proteo,7 o que expressa uma explicao outside-in, coloca os domnios interno e externo dentro de uma discusso dialtica. Agente e estrutura possuem uma histria comum. Ambos possuem epistemologias distintas, mas, em termos empricos, so interdependentes. 1.2. A ORDEM DE WESTFLIA O sculo XVII testemunharia o assentamento efetivo de uma nova Europa, constituda por Estados legitimamente supremos e independentes, que se reconheciam mutualmente como tal. Apesar de ainda se sentirem integrados em um todo mais amplo, herana da Cristandade Latina Medieval, sua interao no vcuo poltico internacional demandava uma postura mais racional, que previa a percepo dos movimentos dos demais astros dessa constelao e o clculo de sua futuras mudanas de rbita, especialmente daqueles Estados com pretenses hegemnicas. As relaes entre os Estados, na arena internacional, seguiam padres cada vez mais regulares, que oscilavam entre ciclos hegemnicos e antihegemnicos; entre o confronto de potncias juridicamente iguais, mas militarmente desiguais, e a coaliso para resgatar o equilbrio. Reconhecia-se, tambm, que uma vez decadentes ou irrelevantes os constrangimentos da sociedade medieval, tornava-se imperativo a formulao e codificao de normas e procedimentos a serem regulados ou no por instituies pertinentes, mais adequadas realidade do Estado soberano. Ainda seria possvel classificar este modelo de ordem estatal no em termos de sistema, mas em termos de uma Sociedade Internacional8 ou, pelos menos, de uma Sociedade Europia. Isso seria possvel na medida em que os Estados soberanos compartilhassem uma srie de valores e normas comuns, e que estes pudessem impor certos constrangimentos quelas posturas expansionistas ou hegemnicas. O reconhecimento recproco da soberania interna e externa, o respeito aos compromissos acordados, a prtica da diplomacia, a limitao do escopo das guerra exemplificam a opo por uma coexistncia equilibrada, contando, eventualmente, com a coordenao de esforos quando aes individuais pudessem obliterar o
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Giddens, op. cit. Bull, op. cit., p. 13.

10 processo de concentrao espao-temporal dos recursos de poder e da autoridade, elementos centrais para o sucesso da segmentao da Cristandade Medieval em Estados soberanos independentes. Em termos de marco histrico, seria a partir do Tratado de Westflia, de 1648, que os ingredientes da nova epistemologia social9 europia comporiam um discurso poltico efetivo. Por epistemologia social entende-se a edificao de uma auto-imagem do que deveria representar a comunidade poltica europia: uma sociedade interpretada como uma coletividade de corpos polticos atomizados e autnomos capazes de, mediante a centralizao do poder legtimo, efetivar sua supremacia nos assuntos domsticos e de agir independentemente nas relaes interestatais. Tendo com referncia o momento presente, a Paz de Westflia teria proposto a ciso entre a mito-soberania da cristandade, uma espcie de teoria de governo descendente, no sentido de que a autoridade procedia de uma esfera transcendental de poder, e a proto-soberania da modernidade, uma espcie de teoria de governo ascendente, posto que tanto o poder como a autoridade fluam de uma fonte terrena10. O artigo de f implcito no poder dual do governante medieval sucumbiria crena de que o novo Sistema de Estados soberanos seria fruto da concentrao gradual do poder em uma pluralidade de territrios independentes, que se explicaria pela prpria dinmica exgena das relaes entre as unidades, mais tarde denominada de anrquica. O Estado soberano passaria, portanto, a ser reconhecido como um poder soberano legtimo interna e externamente, e essa condio soberana seria considerada como o princpio constitutivo do Sistema de Estados. Expanso territorial, recursos econmicos, segurana domstica e prestgio eram as motivaes principais que impeliam esses Estados soberanos a interagirem com uma constncia anteriormente desconhecida. Seriam cinco os sustentculo do modelo prenunciado nos encontros de Westflia.11 Primeiro, um desejo por parte dos governantes em no permitir interferncias internas, sejam elas divinas ou terrenas, em seus assuntos domsticos, especialmente se estas representassem uma intruso na sua razo de estado. Segundo, era patente a ausncia de uma ideologia universal que competisse efetivamente pela lealdade poltica dos indivduos. Terceiro, a memria dos conflitos religiosos e militares, assim como a competio por lealdades polticas, que culminariam com o Tratado de Westflia, revelavam o perigo sempre eminente e
Termo utilizado por John Gerard Ruggie, op. cit., p. 157-158. Os conceitos de mytho-sovereignty e de proto-sovereignty foram desenvolvidos por Jens Bartelson, A Genealogy of Sovereignty, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 91-107. 11 Mark W. Zacher, The Decaying Pillars of the Westphalian Temple: Implications for International Order amd Governance, em Governance Without Government: Order and Change in World Politics, editado
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11 os altos custos da desordem e das guerras. Quarto, formalizou-se um conjunto de valores comuns com a finalidade de corroborar, tacitamente ou por meio dos preceitos de um Direito Internacional nascente, o respeito mtuo qualidade de autoridade soberana conferida aos governantes. Quinto, a fim de manter suas lealdades polticas, os governantes se dispunham a prover aos indivduos segurana e bem-estar. Ao concordarem com o modelo de ordem, em certa medida prescritivo, discutido em Westflia, a maioria do Estados europeus alcanaria no s uma justificativa poltica, mas tambm jurdica, para a legitimidade da soberania enquanto princpio primrio, elementar e universal da construo poltica domstica e da padronizao da interao na arena internacional. Primrio porque pressupe um contnuo movimento de convergncia de interesses polticos contrrios a ordem anterior, e que precisavam atrair a lealdade tanto das elites como da populao, as quais deveriam estas dispostas a alienar ou a delegar sua capacidade de deciso em favor de um novo pacto de sociabilidade, mais hermtico, exclusivo e autrquico que a universalidade crist. Elementar porque confere substncia existncia dessas unidades polticas supremas e independentes, que deliberam internamente e integramse de maneira mais ou menos cooperativa externamente. Universal porque abarca a totalidade de unidades soberanas que compem a Sociedade de Estados europeus, sejam elas legtimas somente de facto ou tambm de jure. Concomitantemente evoluo dos eventos histricos, o que implica um processo de transies temporais continuas, sejam elas cclicas ou no, a consolidao da autoridade soberana dos Estados combinaria uma lgica espao-temporal que, embora aparentemente incompatvel, associava elementos de permanncia e de transitoriedade. A circunscrio da atividade poltica em um territrio delimitado e a separao entre a pessoa que detm a autoridade e a essncia da autoridade soberana em si fixam no espao, de maneira perptua, a concepo de soberania. Essas prticas seriam fundamentais teorizao e abstrao do modelo de soberania, ao lhe conferir caractersticas tais como indivisibilidade, inalienabilidade, perpetuidade e territorialidade. Por outro lado, os avanos e recuos da histria do Sistema de Estados revelam que a soberania no um conceito absoluto. Se, ocasio do encontro de Westflia, eram restritas as relaes entre as unidades do sistema ou a formao de regimes internacionais, o mesmo no seria verdadeiro a respeito da crescente interdependncia entre os Estados j no sculo XX, o que implica a possibilidade de se considerar o conceito de soberania como um atributo flexvel nas Relaes Internacionais.

por Cambridge University Press, Cambrigde, 1992, p.61.

12 2. CONCEITUAO FORMAL DO CONCEITO DE SOBERANIA COMO MEIO DE LEGITIMAR UM NOVO PADRO DE COMPORTAMENTO HISTRICO Uma vez esclarecido que a emergncia de uma estrutura legalmente delimitada pelo poder poltico soberano subordinava-se ao desaparecimento dos direitos, deveres e obrigaes oriundos da tradio religiosa ou das eleites a ela vinculadas, caberia analisar de que forma o princpio de soberania descola-se do seu recorte emprico e alcana um nvel mximo de abstrao terica. Inferir sobre o processo de mistificao do conceito de soberania estatal ser fundamental para que, posteriormente, a sua condio de parmetro absoluto no estudo das Relaes Internacionais seja contraposto com uma possvel condio de parmetro elstico na lgica espao-temporal de eventos sociais contemporneos, a exemplo da cooperao. Embora parea apenas uma figura de retrica, qualificar soberania como metafsica coaduna-se ao mecanismo de abstrao acionado sempre que uma necessidade terica por conceitos generalizantes e abrangentes, construdos para serem pontos de partida de uma anlise acerca da realidade poltica internacional, surge. A essncia da soberania, ou seja, a natureza do poder e do governo, assim como a forma pela qual ambos se relacionam no espao e no tempo, recobre-se de uma qualidade estvel. A questo crucial, no entanto, remete-se a maneira pela qual os elementos constitutivos desse conceito viabilizam a ordem e o funcionamento do Sistema Internacional. Ao se considerar o Estado soberano como ator unitrio das Relaes Internacionais, e o reconhecimento recproco dessa condio por parte dos demais agentes soberanos como circunstncia para a interlocuo no interior da estrutura, fica explcito o duplo fardo carregado pelo princpio da soberania: constituir simultaneamente dois domnios distintos da realidade poltica - o Estado e o Sistema Internacional - a partir de uma codificao poltica e jurdica. Por codificao poltica entende-se uma leitura especfica da histria do pensamento ocidental moderno que traduz, em modelos explicativos mais ou menos abstratos, a transio da Idade Mdia para a Idade Moderna. Por codificao jurdica pretende-se a insero do conceito de soberania em uma leitura legalista, que o sujeita institucionalizao de uma tradio intelectual especfica. Assim que uma anlise mais detalhada do que simboliza cada parte desse todo conceitual merece relevncia, iniciando pelo discurso moderno e, ento, discutindo a sua influncia nas definies contemporneas.

13 2.1. A SOBERANIA NO PENSAMENTO POLTICO MODERNO A produo de conhecimento acerca do princpio da soberania data ainda dos sculos XVI e XVII, em meio ao turbilho de contestaes religiosas e da desordem poltica que marcariam o incio da era moderna. Dentre aqueles que se dedicaram a entender a necessidade de se centralizar o poder das autoridades governantes em um corpo poltico limitado fisicamente e despersonificado de suas partes integrantes se destacam Nicolau Maquiavel e Thomas Hobbes. Sua contribuio seria inestimvel para o triunfo do princpio de soberania sobre qualquer outra forma de organizao poltica. Inalienvel, perptua, absoluta, indivisvel, suprema, estes so apenas alguns qualificativos recorrentes em suas formulaes tericas. A incorporao do conceito de soberania pelo pensamento mais clssico das Relaes Internacionais e o reconhecimento universal deste conceito como padro organizacional da vida poltica moderna e do Sistema Internacional contemporneo encontramse em dbito com os argumentos e as formulaes desses dois autores. Maquiavel12 construiria uma imagem de organizao poltica ideal que emoldurava a situao real das cidades-estado italianas, cuja fragmentao resultante da ausncia de uma identidade nacional implicava a fragilizao da ordem face ao embate entre o poder da Igreja Catlica e dos principados e s ameaas dos atentados de corrupo e da ambio dos governos vizinhos13. A leitura dessa imagem acabaria por se justapor realidade emprica sob a forma de uma verdade incontestvel. Mas quais seriam os traos principais dessa imagem?

As razes do pensamento de Maquiavel enlaam, primeiramente, as contingncias temporais.14 Ao renegar o argumento agostiniano sobre a transitoriedade dos eventos da sociedade e a eternidade do mundo celeste, posto que revelavam uma existncia humana imcompleta e efmera, o autor insistia que a prtica poltica no deveria ser compreendida como um estgio preparatrio para a eternidade, mas como uma constante luta pelos
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Sobre Maquiavel ver: Franois Chtelet, Olivier Duhamel e Evelyne Pisier-Kouchner, Histria das Idias Polticas, segunda edio, Rio de Janeiro, Zahar Editores, 1990; Jean-Jacques Chevalier, As Grandes Obras Polticas de Maquiavel a Nossos Dias, quinta edio, Rio de Janeiro, Agir, 1990; Sheldon Wolin, Politics and Vision: Continuity and Innovation in Western Political Thought, London, Allen & Unwin, 1961. Quentin Skinner; The State, em Political Innovation and Conceptual Change, organizado por Terence Ball et all, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, pp. 90-131. 13 Bartelson, op. cit., p. 111-112. 14 Robert Walker, Sovereignty, Identity,Community: Reflections on the Horizons of Contemporary Political Practice, em Contending Sovereignties: Redefining Political Community, organizado por Robert B. J. Walker e Saul H. Mendlovitz, Londres, Lynne Rienner Publishers, 1990, pp. 159-185, p. 172.

14 interesses de glria e de fortuna daqueles indivduos a cargo do governo de um determinado domnio espacial. Caberia ao governante perceber os padres de mudana que se estabeleciam no ambiente internacional, assim como no domstico, e responder aos desafios que a ele se colocavam naquele momento, fazendo uso de um julgamento poltico desprovido de qualquer contedo religioso, moral ou tico. O Estadista compromerter-se-ia no com uma fonte transcedental de poder e autoridade, mas, sim, com as lealdades que obtinha junto aos seus cidados como contrapartida da proviso de segurana e prosperidade. A finalidade moral ltima de salvar a comunidade do pecado e da corrupo compunha a jurisdio da Igreja, no a jurisdio da poltica do Estado. Eis a razo pela qual o argumento de Maquiavel pressupe o divrcio entre a Moral e a Poltica, entre o compromisso com um cdigo de conduta subjetivo e aberto a diferentes interpretaes, teolgicas ou laicas, e uma perspectiva objetiva e pragmtica de compreender e assimilar os desafios inerentes as disputas por poder e prestgio. Fundamental para Maquiavel era o reconhecimento de que a poltica era to necessria quanto autmona, de que a poltica abria mo de qualquer envolvimento com questes de certo ou errado, de bem ou mal, j que possua uma lgica normativa prpria. Essa lgica se traduzia na noo de virt. Virt no se confundia com as demais virtudes convencionais da vida social; ao contrrio, dizia respeito capacidade do governante de estabelecer os clculos e de tomar as decises pertinentes no momento de sufocar desequilbrios internos e de acionar seus mecanismos de defesa externa, o que acabaria por antecipar a noo de razo de estado.15 A Virt, ou a grandeza da tica poltica, contrastava com a tica da moralidade crist. Apesar do conceito de Estado atrelar-se agncia do governante, responsvel pela centralizao do poder e da autoridade com vistas a manter a ordem no interior do espao poltico, e nesse momento a dimenso espacial revelava-se fundamental para outorgar legitimidade ao julgamento e ao do estadista quando na consecuo dos interesses do Estado, a essncia do poder soberano extrapolaria a pessoa do governante. A qualidade de ser soberano era transitria, mas a qualidade da soberania era perptua. Despesonificar a construo soberana significava garantir a sobrevivncia do espao poltico no tempo, mas no eliminava a relao simbitica entre o Estado passivo e o governante ativo, posto que o primeiro representava o objeto da subjetividade do segundo.16 Os princpios constitutivos do conceito de soberania - indivisibilidade, perpetuidade, racionalidade espacial, centralidade e despersonificao do poder - expressavam-se de forma clara e definitiva.
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16

Bartelson, op. cit., p. 113-115. Ibid, p.112.

15 Somente um Estado unificado e um poder soberano centralizado enfrentaria os movimentos cclicos e contingenciais do sistema poltico internacional. Fora e lei figuravam, nas palavras de Maquiavel, como dois instrumentos complementares na efetiva segurana do territrio. A legislao positiva, junto com a aceitao da autoridade legtima do governante, corroboravam a idia de semelhana de organizao entre esses espaos polticos concorrentes. A mobilizao de efetivos militares estveis e de toda uma engenharia de guerra, fsica e estratgica, delimitava a fronteira em relao ao outro, diferena. Eis que se pronuncia, no pensamento de Maquiavel, a dialtica entre interno e externo. Se Maquiavel ainda persistia na importncia de uma dimenso espao-temporal no processo de formao e consolidao dos Estados soberanos, Hobbes ressaltaria a primazia do espao sobre o tempo, assim como formularia a racionalidade metafsica do conceito de soberania.17 A argumentao de Hobbes18 difere daquela de Maquiavel em termos ontolgicos. Em virtude de seu interesse no estudo da fsica e da mecnica, a interpretao do processo de state-building e a elaborao do modelo de organizao poltica domstica por ele empreendidas seguem uma lgica mais abstrata e objetiva, no que diz respeito preciso e definio dos conceitos. A imagem criada por Hobbes do grande Leviat descreve um corpo ou uma mquina na qual cada membro ou parte desempenharia funes especficas, mas cujo controle estaria depositado em apenas um eixo central, a cabea. Esta analogia se remete questo da centralizao de um poder anteriormente difuso em uma sociedade na qual o estado de natureza, ou seja, a competio e a violncia latente, impedia a normatividade e a regularidade das aes. A organizao poltica do Leviat cria um homem artificial, um Estado no qual a soberania una, indivisvel e ilimitada; no qual um contrato de sociabilidade entre os cidados asseguraria a tranqilidade e o bem-estar dos contratantes no interior do espao poltico, e que tambm sustentaria a sua posio no meio internacional, ainda em estado de guerra e de conflito perptuos. Parecia que a tendncia cultural dos primrdios da Idade Moderna era bastante susceptvel a uma conscientizao do espao e a uma sobrevalorizao das cincias que cuidavam de entend-lo e de explic-lo. Hobbes, sem ser indiferente a essa tendncia, acabaria preterindo a dimenso temporal dimenso espacial. Ao buscar uma conceituao
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Walker, op. cit. Sobre Hobbes ver: Chtelet, op. cit.; Chevalier, op. cit.; Wolin; op. cit.; Skinner, op. cit.

16 para o princpio da soberania, Hobbes procuraria adaptar sua metodologia de investigao a uma reflexo espacial das possveis formas de comunidade poltica que poderiam emergir aps ter sido acordado um contrato de sociabilidade entre os indivduos. Assim sendo, sua compreenso da realidade poltica domstica e internacional demonstrava que a definio do que seria a soberania se subordinava no somente a uma resoluo especfica do problema sobre a universalidade ou particularidade da comunidade poltica, mas tambm fixao dessa resoluo dentro de categorias que j teriam absorvido as reivindicaes de uma atemporalidade metafsica.19 Sua concepo de racionalidade espacial metafsica determinava, portanto. a eliminao das contingncias histricas, que ameaavam a ordem e o bem-estar dos cidados do Estado, mediante o imprio do poder soberano absoluto e da lei civil no interior de um Estado limitado por fronteiras fsicas e simblicas. O Estado soberano - que no se confunde nem com o governante, depositrio da capacidade de gerenciar com exclusividade a ordem interna e a poltica externa, nem com o povo, que abdicou a sua autonomia de ao em favor do Leviat traava a linha demarcatria entre o que era interno e externo a ele. Assim que a dialtica entre semelhana e diferena, entre unidades polticas atomizadas similares quanto ao desejo de centralizar o processo de tomada de deciso e de criar instrumentos normativos e institucionais capazes de coagir comportamentos desviantes e desordenadores no interior de suas sociedades, e quanto s suas aspiraes de segurana e de conquista dentro de um ambiente externo no qual a ausncia de qualquer sinal de sociabilidade gerava um sentimento de conflito iminente, mas diferenciadas justamente por meio do reconhecimento mtuo de sua independncia de ao e resposta no Sistema Internacional, permearia o pensamento de Hobbes. A diviso interno e externo, sociabilidade contratual e ferocidade primitiva, convm s preocupaes de Hobbes com a questo da segurana e da perpetuidade do Estado soberano. Se os recursos de poder, materiais ou humanos, necessrios para a proteo contra as ameaas externas ou para projetos expansionistas estivessem difusos e sob o controle de diferentes indivduos, multiplicar-se-iam as situaes de enfrentamento e o conflito generalizarse-ia colocando em risco a sobrevivncia dessas proto-unidades polticas.. A construo do Estado soberano uno, indivisvel e absoluto, a partir do estabelecimento da relao de proteo e lealdade entre os indivduos e os contratantes, legtima enquanto mutualmente aceita, resolveria a questo da ordem em nvel domstico. O monoplio do uso legtimo da fora em
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Robert Walker , The Territorial State and the Theme of Gullier, International Journal, vol. 39, n. 2, summer 1984, apud Walker, op. cit.

17 nvel internacional, elemento constitutivo do princpio da soberania, servia, por sua vez, como paliativo falta de normatividade nas relaes interestatais. Em suma, Maquiavel e Hobbes levantariam os pilares para a posterior justificao terica da soberania no campo poltico. A imposio da soberania como princpio constitutivo do Estado Moderno, em oposio ordem poltica da sociedade medieval, revolucionaria toda a lgica da relao entre poder e autoridade at ento estabelecidas. A necessidade concreta de unificao e centralizao de poder transpassaria os limites da histria e ocuparia o seu lugar dentro da Teoria Poltica. 2.2. A SOBERANIA NO PENSAMENTO JURDICO MODERNO Muitos atribuem a Jean Bodin20 a autoria da concepo clssica da soberania. Isso no diminui, porm, a importncia do seu conceito de Estado soberano, e muito menos da precoce desnaturalizao do conceito de soberania que empreenderia a fim de decodificar seus traos singulares e montar um modelo tautolgico21 de organizao poltica territorial, calcado no em uma gnese apriorstica da origem dessa autoridade poltica, mas, sim, em uma relao mtua de proteo e lealdade. Apesar de seu trabalho possuir um viis jurdico-legal bastante significativo, e de pouco ressaltar as origens societais dessa manifestao de desorganizao e reorganizao dos focos de poder e autoridade territorial, no seria correto eximir a substncia poltica com a qual Bodin preenche sua argumentao. Segundo Bodin, a soberania seria a fora de coeso, de unio da comunidade poltica, sem a qual esta estaria fadada ao esfacelamento. A soberania cristalizaria o intercmbio de "poder e obedincia" imposto pela histria como necessrio existncia social. "A soberania o poder absoluto e perptuo de uma Repblica [Estado]".22 A soberania seria, enfim, o fiat do prprio Estado Moderno e da organizao contratual poltico-jurdica que dele emana. Sua funcionalidade a coloca em um ponto externo, talvez metafsico, s partes que compem a totalidade do Estado. Sua longevidade concebe depositrios de suas atribuies, assim como os enterra. Sua legalidade reside na capacidade inata de elaborar as leis e de fazer com que
Sobre Bodin ver: Chtelet, op cit.; Chevalier, op cit. Classifico esse modelo de tautolgico porque, para Bodin, a soberania j se encontra intrinsecamente integrada ao Estado, no sendo necessrio, assim, buscar a natureza ou origem de seus fundamentos. Na verdade, o Estado Moderno e o princpio de soberania relacionam-se de maneira simbitica: a qualidade de ser soberano implica a existncia de um domnio espacial sobre o qual se possa efetivar o exerccio desse poder; ao passo que a viabilidade do Estado depende da existncia de um poder soberano ativo. Refora-se, portanto, a noo de que a soberania confere subjetividade ao Estado e de que este representa o objeto da soberania. 22 Jean Bodin, Les Six Livres de la Rpublique, 1576.
21 20

18 sejam cumpridas, tomando para si o monoplio do direito e da coero. Seja em seu estado abstrato ou em seu estado concreto, a qualidade de ser soberano exige que as suas caracterstica permaneam unificadas. A indivisibilidade da soberania garante que esse modelo ideal de ordenao poltico-jurdica esteja a salvo da corrupo e da fraude de conluios de interesse. Eis um breve perfil do argumento de Bodin. Caberia, pois, detalhar o que cada um desses comentrios e dessas qualificaes representa para o processo de interpretao e conceituao do princpio de soberania estatal, aparentemente sagrada e dominadora aos olhos desse autor. A importncia das leis - sua formulao e sua aplicao -, as caractersticas bsicas da soberania - absoluta, perptua, indivisvel -e a dissociao entre princpio e titularidade sero os eixos da anlise que se segue. A existncia da comunidade poltica domstica depende da instituio de um poder vertical que, sobreposto e abstrado da interao e do confronto entre os particulares, imponha uma ordem pblica universal compulsoriamente reconhecida. Essa formulao aproxima-se do "homem artificial" de Hobbes, ao enfatizar a proeminncia e a separao do elemento estruturador da comunidade poltica - o princpio de soberania - em relao ao corpo de cidados, ou melhor, "sditos". Ao propor o restabelecimento do espao pblico, ou da res pblica, Bodin faz com que a noo de autoridade soberana erga-se acima e contra o particularismo dos interesses privados, o que viabilizaria a unio das partes e a realizao do bem comum. Preterir o privado ao pblico, ou seja, negar a estrutura corporativista medieval, denota o quo esse autor identificava-se com a modernidade. No haveria verdadeiramente Estado, sociedade universalista na qual a justia e a proteo dos direitos civis era funo do domnio pblico, se no houvesse o poder soberano. Bodin, assim como Maquiavel, admitiu que somente com a aceitao de uma autoridade dotada de um poder central e ilimitado, no interior de uma sociedade poltica, poder-se-ia extinguir o caos proveniente dos conflitos de interesses religiosos e feudais. Sua doutrina contratual, no entanto, pressupe a alienao da autoridade individual em favor de um poder superior capaz de conferir normatividade sociedade domstica mediante o monoplio do direito, ou seja, da formulao e da aplicao de uma srie de normas e regras de conduta que afianassem uma ordem interna justa. Essa autoridade superior, enquanto depositria da prerrogativa soberana, no estaria submetida a qualquer legislao elaborada para o contexto da vida em sociedade, salvo Lei Divina e Lei Natural, posto que ambas asseguravam a sua posio no domnio pblico. Nesse sentido, Bodin discorda de Maquiavel, posto que este

19 defendia a desobstruo da poltica mediante a no observncia dos cdigos morais, ticos e religiosos quando fosse necessrio por em prtica a razo de estado. Em sendo precipuamente legislativa, a idia de soberania absoluta evoca uma condio de auto-suficincia. A soberania comanda, mas no recebe nenhum comando de nada nem de ningum. Colocado de outra maneira, esta autoridade absoluta no se depara com constrangimentos polticos ou institucionais que obstruam sua capacidade de agir independentemente, seja para sufocar focos de contestao internos, seja para se proteger das ameaas externas. A efetividade dessa prerrogativa de conferir "lei a todos em geral, e a cada um em particular",23 sem precisar do consentimento daqueles indivduos a quem se dirige, seria garantidora da prpria permanncia do poder soberano. Quanto aos sditos, estes estavam a margem da dinmica legislativa, salvo a sua observncia. A soberania deveria ser perptua por constituir um atributo intrnseco da organizao poltica em si, e no coincidir com as pessoas fsicas que o exercem. Bodin, nesse caso, deificaria o conceito de soberania ao afirmar que esta no estaria sujeita a sofrer as vicissitudes do tempo ou das contingncias histricas. Sua essncia transcenderia o governante e os governados, as leis positivas, a burocracia administrativa e jurdica do aparato estatal, as formas de Estado, enfim, tudo aquilo que pudesse atar a realizao da prerrogativa soberana a um lapso determinado de tempo. Se a continuidade territorial era um fato consumado, podendo apenas ser ameaada mediante ataques por parte de outras unidades igualmente soberanas, o mesmo deveria ocorrer no domnio temporal, no qual o modelo de soberania somente poderia ser substitudo por outra frmula de organizao poltica. Inalienabilidade e indivisibilidade caracterizariam esse agente artificial, dotado de subjetividade, e do monoplio do poder e do direito, no tempo e no espao. Os qualificativos de indivisibilidade e da inalienabilidade conferidos soberania sintetizam todas as demais caractersticas desse conceito. Ao romper com a tradio medieval, Bodin rejeita a concepo patrimonial e o dualismo da titularidade do poder, dividida entre os prncipes e as corporaes, para afirmar que a soberania no uma coisa a ser repartida segundo uma dinmica de interesses polarizados e divergentes, que necessitariam de algum tipo de estrutura minimamente harmmica para se efetivarem, mas, sim, um princpio normativo abstrato, auto-sustentado e auto-determinado, que formaliza, em ltima instncia, a ordem poltica do Estado Moderno

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Ibid.

20 3. NORMATIVIDADE DO SISTEMA A idia de soberania estatal carrega em si uma funo normativa. Essa normatividade, porm, nem sempre ser acompanhada de uma estrutura legal dotada de instituies jurdicas e de instrumentos coercitivos capazes de implementar padres de comportamento para toda a comunidade em questo, assim com de fiscalizar a sua observncia. De fato, esse tipo de ordenamento pertence ao nvel domstico, no qual a pessoa ou o grupo que detm a capacidade para exercer o poder soberano, exerccio esse legalmente adquirido ou simplesmente usurpado, responsabiliza-se pela unidade territorial do Estado, seja mediante o uso exclusivo da fora e da violncia para sufocar conflitos, seja mediante um sistema unificado de leis que padronizem os comportamentos tidos como aceitveis entre os indivduos ou coletividades, e entre esses e o prprio Estado. J em relao ao Sistema de Estados, ou ao perfil de ordem que se poderia recortar tendo em mente uma coletividade composta por unidades independentes e mutualmente exclusivas, definir um modelo de ordem torna-se uma tarefa bastante complexa. A manuteno constante do equilbrio entre Estados soberanos, que divergem em termos de interesse nacional, sustenta-se por meio de normas explcitas, cristalizadas no Direito Internacional, e de normas tcitas, oriundas da prtica poltica, ambas destitudas de qualquer poder de sano que possa coibir a violao da soberania interna e externa dos Estados. Logo, a ordem em nvel internacional caracteriza-se por uma espcie de equilbrio no desequilbrio, ou seja, pelo reconhecimento mtuo da independncia de Estados que possuem interesses e estruturas organizacionais domsticas diferenciadas. Centralidade do processo decisrio domstico e anarquia nas relaes interestatais comporiam, portanto, as duas faces da ordem do Sistema Internacional de Estados soberanos. Assim que a dialtica entre interno e externo, entre sameness e otherness, entre ordem poltica legal como pr-requisito para a existncia do Estado e ordem anrquica como meio essencial para a interlocuo dessas unidades polticas atomizadas e independentes, merece ser discutida em separado. 3.1. A SOBERANIA E A ORDEM DOMSTICA Seja a origem contratualista do Estado uma realidade ou uma fico,24 posto quo
24

O pensamento poltico moderno est repleto de referncias ao tratamento do pacto social como um

21 complexo e sujeito a ambigidades seria definir o escopo de uma vontade geral ou o processo pelo qual ela se conforma e se exprime na prtica poltica, a noo de pacto de sociabilidade adequa-se perfeitamente cristalizao de uma ordem poltica limitada fisicamente pela sua composio demogrfica e geogrfica, e simbolicamente pelo princpio da soberania estatal. Delimitar o espao fsico no qual a prtica poltica se desenvolve permite que os recursos de poder disposio da autoridade soberana - militares, econmicos e humanos sejam concentrados e que a sua utilizao atinja patamares timos de aproveitamento. Essa unidade interna, obtida mediante o uso da fora ou da lei, oferece uma referncia emprica importante para compreender como a formao de uma epistemologia social europia, ou seja, como a construo de uma pluralidade de identidades heternomas em termos de tradio cultural, tnica e lingstica, reflete-se em uma estrutura internacional na qual essas mesmas identidades se atribuem uma condio homnoma quanto a sua forma e a sua funo. Ambas se influenciam e se limitam de maneira dialtica, mas no excludente. A autoridade soberana gerencia a ordem interna a partir das interaes polticas que ocorrem dentro e fora do territrio. O ncleo duro do poder o Estado, no o governante ou os sditos, mas a pessoa artificial ou o Leviat que estratificaria a sociedade segundo diferentes papis e funes a serem exercidos pelos sditos, ou cidados. Se, por um lado, a estrutura social de classes movia-se em um eixo que valorizava cada vez mais as relaes entre o capital e o trabalho, o que gerava toda uma srie de novos interesse e reivindicaes por parte dos distintos setores domsticos, ligados notadamente produo capitalista emergente; por outro, as unidades estatais soberanas que configuravam o Sistema Internacional se preocupavam, principalmente, com a sua posio relativa face umas s outras e, conseqentemente, com o mapeamento global dessas potncias dotadas de diferentes graus de capacidade de manipular as diretrizes normativas e as aes polticas interestatais. No que concerne a gerncia centralizada dos recursos de poder disponveis, o conceito de Estado parece evocar dois aspectos: o institucional e o funcional. 25 O primeiro remete-se administrao institucionalizada responsvel pelo processo de tomada de deciso sobre a totalidade das relaes de uma determinada sociedade. O segundo diz respeito
contrato entre o governante e os governados, no qual estes ltimos alienariam ou delegariam sua capacidade de deciso. Ou ainda, fala-se em uma vontade geral que, emanando do povo, expressa os valores comuns e os objetivos sociais a serem alcanados. Toda essa literatura, entretanto, limita-se a construir modelos perfeitos de uma realidade imperfeita, ou seja, historicamente construda. 25 Michael Mann, The Autonomous Power of the State, em States in History, editado por John Hall,

22 operacionalidade desta administrao, que depende do monoplio da elaborao e da aplicao das leis e do monoplio do uso legtimo dos meios fsicos de violncia. Caberia ressaltar, porm, que o Estado soberano no deveria ser percebido apenas como uma arena na qual foras centrpetas e centrfugas atuam em um ritmo intermitente. O conceito de Estado soberano envolve indubitavelmente um espao territorial definido. Contudo, esta qualidade espacial encontra-se integrada agncia e as suas funes,26 o que anteriormente foi definido como sentido institucional e funcional. Genericamente, o Estado soberano compreende um conjunto de instituies pblicas autnomas e diferenciadas entre si, centralizadas em um territrio dado, e que reivindicam a jurisdio sobre as atividades que ocorrem no interior deste. No obstante, a politizao do espao to ou mais importante do que a circunscrio da poltica em limites territoriais. Nesse sentido, o Estado soberano, no que concerne a ordem interna, deveria ser visto como um conjunto de coletividades preocupadas com a organizao institucionalizada do poder poltico,27 mesmo que a tradio poltica clssica insista em classificar o Estado moderno como uma forma de poder pblico distinto tanto da pessoa que ocupa o cargo de governante quanto dos indivduos que se colocam na posio de governados, o que constituiria a abstrao de uma autoridade pblica suprema dentro de um territrio definido. At aqui, a avaliao da qualidade normativa da soberania interna tem seguido o discurso poltico, que pe em relevo a preponderncia das relaes de poder sobre as demais. Isso no excluiria, contudo, uma apreciao jurdica do papel da soberania na manuteno da ordem domstica. Se, por um lado, a realizao desses elementos constitutivos carrega em si a existncia de facto e de jure do Estado; por outro, ela tambm implica a observncia de certos direitos usualmente classificados de fundamentais que garantem, antes de tudo, a essncia subjetiva do Estado. Esses direitos extrapolam, pois, a vontade dos Estados. Em ltima anlise, eles cumprem a exigncia lgica do respeito aos elementos constitutivos do Estado. 3.2. A ORDEM INTERNACIONAL ANRQUICA

Basil Blackwell, 1989, p.112. 26 Anthony D. Smith ,State-Making and Nation-Building, em Hall, ibid., p. 235. 27 Anthony Giddens, A Contemporary Critique of Historical Materialism, vol 1, University of California Press, Berkeley e Los Angeles, 1987 (1981), p. 220.

23 oportuno elucidar o significado do conceito de anarquia, especialmente ao ser empregado para caracterizar as relaes interestatais no interior do Sistema Internacional.28 Nesse caso, ela no deveria ser sinnimo de desordem, de negao da autoridade, de desmoralizao, ou de total liberdade dos agentes. Tal ambigidade poderia gerar um erro de percepo grave no entendimento da poltica internacional, cuja especificidade requer uma anlise cuidadosa e imparcial que foge a estas idias preconcebidas e vulgares sobre o contedo substantivo do conceito. O uso apropriado do conceito de anarquia fundamental para compreender a dicotomia entre o padro de governabilidade domstico, marcado pelo estabelecimento de um sistema normativo institucionalizado, cujos dispositivos legais e sanes coercitivas cobem os comportamentos que escapam aqueles acordados por ocasio do pacto de sociabilidade, ou construdos historicamente segundo a alternncia dos grupos de interesse que ocupam a esfera poltica pblica; e o vcuo de governabilidade na arena internacional, que se revela desprovida de qualquer instncia decisria supranacional capaz de impor um padro de comportamento comum a todos os agentes que nela atuam, notadamente os Estados soberanos, assim como de punir de maneira eficaz os movimentos desestruturadores. A que significado de anarquia o pensamento terico das Relaes Internacionais faria, ento, meno? Anarquia internacional no se remete carncia de ordem nas relaes interestatais. Fora este o caso, o Sistema de Estados soberanos seria associado inexoravelmente a um permanente estado de guerra no moldes hobbesianos. A Poltica Internacional transformar-seia em uma arena de batalhas na qual todos os Estados, igualmente soberanos e independentes, competiriam em um jogo distributivo ou de soma zero que privilegia a instituio da guerra e do conflito armado.29 Tamanho caos levaria a que os Estados soberanos colidissem continuamente at o momento em que todo o Sistema Internacional implodiria. A Histria demonstra, contudo, que este caos inerente efetivao do estado de natureza foi constantemente evitado por meio de instrumentos polticos, como o mecanismo da balana de poder, e por meio da aceitao de normas tcitas ou explcitas, como os tratados e convenes, mesmo que a sua observncia no tenha seguido padres lineares nos intervalos entre os perodos de conflito. Essa conceituao mais vulgar e generalizante da anarquia no se aplica em absoluto a esta discusso.
Para a discusso da anarquia no Sistema Internacional ver: Helen Milner, "The Assumption of Anarchy in International Relations Theory: a Critique", em Neorealism and Neoliberalism: the Contemporary Debate, David A. Baldwin editor, NY, Columbia University Press, 1993. 29 Bull, op. cit., p. 24-25.
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24 Consoante o modelo de ordem de Westflia, a soberania externa dos Estados dependia da no conformao de qualquer tipo de governo mundial nos moldes da esfera pblica domstica.30 Aos Estados modernos europeus no interessava, em seu perodo de franca consolidao que abrange os sculos XVIII e XIX, que as decises acerca de suas prioridades polticas, de seu modelo de governo, da administrao da renda pblica ou da arrecadao de tributos estivessem atreladas a uma instncia governamental externa e superior. A concepo de um governo supranacional ou mundial, no qual uma cidadania universal substituiria os diferentes pactos de sociabilidade acordados por uma community of mankind, anularia a validade do princpio da soberania como ordenador das relaes entre indivduos, entre estes e o governo, e entre governos independentes.31 Esse apelo universalista nunca conseguiu respaldo junto as esferas pblicas nacionais. Os Estados soberanos optariam por perseguir um modelo de ordem internacional que combinasse excluso, no que concerne poltica domstica, e incluso, no que diz respeito a participao em uma sociedade internacional respaldada pelo Direito Internacional, por normas tcitas de comportamento e por organizaes multilaterais.32 Apesar de agrupar uma multiplicidade de poderes sem um governo central, a ordem internacional implica a existncia de regras do jogo que, inseridas ou no em um arcabouo institucional, so responsveis pela harmonizao de um tipo especfico de relaes de poder que permeia o sistema de Estados independentes. A convergncia de interesses depende de uma srie de fatores como: a configurao de foras no Sistema, as percepes dos Estados com relao ao dos demais, a previso de obteno de ganhos absolutos e relativos, a manuteno da reputao etc. A utilizao dos recursos de poder disponveis na arena internacional em aes coletivas com a finalidade de prevenir conflitos, seja criando estruturas polticas que inibam o seu surgimento, seja criando coalizes que buscam abortar disputas em curso, enquadrar-se-ia nessa perspectiva de ordem pela anarquia e pela soberania externa, ou
A diviso entre interno e externo, entre uma ordem institucional-normativa dotada de instrumentos coercitivos e uma ordem anrquica, peculiar a tradio realista. Crticas a essa separao entre interno e externo, a falta de semelhana entre a poltica domstica e internacional no so poucas nas anlises mais contemporneas sobre a evoluo das Relaes Internacionais. 31 Hedley Bull denomina essa concepo de tradio kantiana ou universalista, a qual ressalta a existncia de um vnculo moral entre os indivduos que, embora ainda no tennha se concretizado na realidade poltica internacional, rejeita o papel predominante dos Estados soberanos na conformao do Sistema Internacional. Essa community of mankind estaria, pois, em estado latente, a espera de que o conflito entre aqueles que acreditam nessa ideologia da cidadania universal e os que a negam seja resolvido em favor dos primeiros. The Anarchical Society, op cit., p.25-26. 32 Caberia a tradio grotiana estabelecer um meio temo entre as vises hobbesiana e kantiana. Segundo esta, os Estados continuam a ser os principais atores das Relaes Internacionais. Sua inovao com relao as duas outras tradies encontra-se no vnculo dos Estados no se limitar apenas as regras de prudncia ou convenincia, mas abarcariam imperativos morais e leis internacionais responsveis pela boa sade de uma Sociedade de Estados caracterizada pela
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25 mais precisamente, pela anarquia e pela independncia. Um exemplo destes mecanismos seria a balana de poder que, apesar de ser usada para resolver questes de ordem e de desordem nas relaes interestatais, mantm intacto o princpio da soberania, posto que esta forma de cooperao instrumental e temporria. Um outro elemento que poderia relativizar a dicotomia interno e externo a experincia da cooperao e da integrao internacional. A formao de regimes de cooperao com a finalidade de regular as atividades de uma determinada rea temtica, a exemplo do comrcio, da navegao, da aviao, do desenvolvimento de armamentos nucleares, promove a instaurao de normas que sero elaboradas e seguidas por uma coletividade de Estados. Do mesmo modo, a regionalizao da vida econmica via unies aduaneiras e unificao de mercados ajuda a modificar os padres de comportamento dos agentes envolvidos por estas atividades. A convergncia de interesses em favor da execuo de um objetivo comum alarga as fronteiras fsicas dos Estados e questiona o critrio de incluso e excluso baseado no princpio de soberania e de territorialidade. Novas formas de prtica poltica surgem com o aprofundamento da interdependncia entre os Estados, e tal fato j pressupe a determinao das regras do jogo internacional. Neste sentido, a ausncia de governo na arena internacional no se confunde com ausncia de governabilidade. Um modelo de ordem que se sustenta por uma fundamentao legtima, institucionalizada ou no, para garantir a observncia de um determinado padro de conduta ou de coexistncia tem maior probabilidade de ser integrado ao Sistema de Estados do que um modelo de ordem que invoca interesses segmentados ou a simples repetio de um hbito.33 A legitimidade da ordem internacional anrquica seria retirada, pois, da reciprocidade entre os Estados, seja no reconhecimento mtuo da sua qualidade de soberano, seja na subordinao de seus interesses individuais a uma projeto mais amplo que poder trazer ganhos coletivos. Assim, embora indiretamente, a soberania, alm de princpio normativo do Estado moderno, tambm contribui para a ordem internacional. III - O CONCEITO DE SOBERANIA ESTATAL E O FENMENO DA COOPERAO Aqui objetiva-se expor de que maneira o conceito de soberania poderia ser reavaliado a partir da emergncia e da consolidao do fenmeno da cooperao. Assim, faz-se necessrio enumerar aquelas correntes tericas que tentam dar conta do fenmeno, seja subordinando-o
coexistncia e cooperao. Bull, op cit., p. 26-27. 33 Milner, op. cit., p.152.

26 dimenso de poder e de segurana estatal, seja inserindo-o em um plano mais pluralista, ou pelo menos determinante da ao do Estados. Optar por iniciativas polticas de cooperao ou de integrao coaduna-se com essa lgica mais pluralista, e menos estadocntrica, da interao entre os atores internacionais. 1. O FENMENO DA COOPERAO E A SOBERANIA ESTATAL Esta seo ser destinada anlise do fenmeno da cooperao. Primeiro, a cooperao nas relaes internacionais ser definida em termos gerais. Segundo, a elaborao de uma espcie de categorizao da cooperao poderia identificar as condies nas quais esse fenmeno surge. Finalmente, listar-se- as principais correntes tericas que se dedicam a elucidar os padres de convergncia de interesses, em bases mais ou menos permanentes, entre os Estados soberanos. "A cooperao intergovernamental ocorre quando um governo segue suas polticas de maneira efetiva e seus parceiros percebem que estas polticas podem facilitar a realizao de seus prprios objetivos, como o resultado de um processo de coordenao poltica."34 H que se notar nessa definio de cooperao enunciada por Robert Keohane que cooperao no sinnimo de harmonia, de simetria, ou sincronia de aes e resultados. A harmonia refere-se a uma situao na qual as poltica perseguidas por um ator, em resposta ao seu prprio interesse, podem vir a favorecer aos demais de maneira automtica e nointencional. Nenhum ajuste entre as unidades seria necessrio, posto que sua dinmica apoltica, ou seja, a simples operacionalidade do ambiente e a interao inevitvel entre as unidades que nele coabitam distribuiria os benefcios de uma maneira mais ou menos simtrica.35 Nesse sentido, este seria um modelo ideal para as relaes entre os Estados, em nvel regional ou internacional, que tornaria a cooperao um fenmeno dispensvel. Ao contrrio da harmonia, a cooperao seria um comportamento orientado por uma meta especfica que impe ajustes polticos mtuos de tal maneira que todas as partes estaro em uma posio melhor do que se insistissem em seguir suas polticas individualmente. Um processo de cooperao requer que as aes de unidades individuais ou organizaes afluam para um ponto de convergncia mediante mecanismos de negociao e de coordenao
Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy", Princeton, Princeton University Press, 1984, p. 51-52.
34

27 poltica. Para que isso acontea, os atores tendem a moldar seu comportamento s preferncias reais ou antecipadas dos demais atores com quem interatuam.36 Ademais, esta opo pela coordenao poltica fornece aos atores algum tipo de ganho ou recompensa que, apesar de no serem distribudos simetricamente, beneficiam a todos os participantes. Em outras palavras, as aes e o comportamento dos Estados so dirigidos racionalmente em antecipao aos possveis ganhos mtuos.37 Com efeito, no se poderia falar em uma predisposio dos atores para ajustes cooperativos ou convergncia de interesses. Para Oran Young, os processos de cooperao poderiam ser classificados de tcito, negociado e imposto.38 A cooperao tcita resultaria da convergncia natural entre os atores do Sistema Internacional, sem que haja necessariamente uma base de comunicao prvia ou acordos formais explcitos. A metfora do dilema do prisioneiro reiterado39 exemplificaria a emergncia no-intencional ou previamente calculada da cooperao tcita, em virtude da imprevisibilidade e da incerteza em relao s futuras intenes e aes dos Estados que interagem em um sistema anrquico de auto-ajuda. J a cooperao negociada40 prescreve um processo explcito de barganha poltica cujo objetivo seria a distribuio de ganhos e benefcios entre os Estados. Os graus de normatividade e/ou de institucionalidade da cooperao negociada depender da rea temtica envolvida e da percepo dos parceiros em relao ao cumprimento dos acordos fixados ou desero. Finalmente, a cooperao imposta implica a existncia de uma figura hegemnica que, ao operar como uma espcie de autoridade centralizadora regional ou internacional, intenta obter ganhos mtuos, assim como fornecer recompensas e determinar punies. A aluso teoria da estabilidade hegemnica41 seria pertinente nesta modalidade de cooperao. Tcita, negociada ou imposta, a cooperao realiza-se mediante uma convergncia dos Estados-membros do Sistema Internacional, que ainda permaneceriam como atores unitrios e legtimos das relaes internacionais. De fato, o conceito de soberania poderia ser relativizado pelo estabelecimento de diretrizes, mais ou menos formais, com o propsito de regular e uniformizar as atividades em uma determinada rea temtica. Caso os Estados participantes
Ibid. Keohane, ibid., p. 52. 37 Milner, "International Theories...", op. cit., p. 468. 38 Oran Young, International Cooperation (Ithaca, NY, Cornell University Press, 1989, p. 97-96), apud Milner, op. cit., p. 469. 39 Sobre a relao da noo do dilema do prisioneiro e o fenmeno da cooperao ver Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation, NY, Basic Books, 1984; e Kenneth A. Oye, "Explaining Cooperation Under Anarchy: Hypotheses and Strategies", World Politics, vol. 38, n. 1, 1985, pp. 1-24. 40 A cooperao negociada examinada por Robert Keohane, em seu livro After Hegemony, op. cit., e por Joseph Grieco, em Cooperation Among Nations, Ithaca, NY, Cornell University Press, 1990.
36 35

28 de um acordo de cooperao que visa a distribuio de ganhos e benefcios mtuos desejem manter a reciprocidade de seus compromissos, torna-se essencial a subordinao dos interesses nacionais aos interesses da coletividade em questo. Admitir a flexibilidade ou a elasticidade da prerrogativa soberana dos Estados na consecuo de suas polticas domsticas e externas no significa um questionamento da validade do princpio em si. Uma srie de fatores como o valor dos ganhos a serem recebidos e o nus inerente perda de uma parcela da autonomia decisria do Estado; a vulnerabilidade dos atores face s mudanas no padro das atividades a serem reguladas pelo acordo de cooperao; o nmero de participantes e a sua posio dentro do Sistema Internacional ou regional; as expectativas em relao a continuidade da coordenao poltica dentre outros determinar a intensidade da cooperao e a permanncia dos arranjos. Cabe aos Estados avaliar, por meio de um clculo de custo-benefcio da ao unilateral e da ao coletiva, a deciso por cooperar ou no cooperar e, finalmente, a deciso por incorporao o fenmeno da cooperao sua pauta poltica. Todavia, no se pretende anular a governabilidade estatal, nem substitu-la por um sistema decisrio alternativo. 1.1. O NEO-REALISMO O argumento neo-realista42 conserva a qualidade absoluta e atemporal do princpio da soberania em seu quadro analtico para as relaes internacionais. Seus pressupostos bsicos corroboram a qualificao da soberania como um fator constante na interpretao das interaes que ocorrem entre os agentes que integram o Sistema Internacional. Ao presumir que o Estado constitui a agncia fundamental e nica do intercmbio das comunicaes diplomticas ou das confrontaes militares; que estes se comportam de maneira racional; e que o poder, seja como um fim ou como um meio para atingir metas e objetivos estipulados pelos prprios Estados, determina o padro da interao entre as unidades que compem o
Keohane, After Hegemony, op. cit. Sobre o neo-realismo ver: Kenneth N. Waltz, Theory of International Relations, Reading, Mass., Addison-Wesley, 1979; Neorealism and its Critics, organizado por Robert O. Keohane, NY, Columbia University Press, 1986; Joseph M. Grieco, "Anarchy and the Limits of Cooperation: a Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism", em Neorealism and Neoliberalism: the Contemporary Debate, organizado por David A. Baldwin, NY, Columbia University Press, 1993, pp. 116-140; David A. Baldwin, "Neorealism, Neorealism, and World Politics", em Neorealism and Neoliberalism, op. cit., pp. 3-25. Sobre a relao entre o neo-realismo e o regionalismo ver: Andrew Hurrell, "O Ressurgimento do Regionalismo na Poltica Mundial", op. cit.; Linda Cornett e James A. Caporaso, "And Still it Moves? State Interests and Social Forces in the European Community", em Governance without Governing: Order and Change in World Politics, organizado por James N. Rosenau e Ernst-Otto Czempiel, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, pp. 219-249; Stanley Hoffmann, "Obstinate or Obsolete: the Fate of the Nation-State and teh Case of Western Europe", Daedalus, vol. 95, n. 3, 1966, pp. 862915.
42 41

Sistema de Estados,

43

29 o neo-realismo concede ao princpio de soberania a capacidade de

legitimar um modelo de ordem domstica e internacional. A homogeneizao das unidades estatais em termos das funes que exercem dentro do Sistema Internacional, e o reconhecimento mtuo de sua excludncia na consecuo da poltica domstica e de sua independncia na formulao e execuo da poltica externa, reforariam a diferenciao entre uma ordem hierarquizada e centralizada no mbito domstico e uma ordem anrquica no mbito internacional. A dicotomia entre a similaridade e a diferena encontra-se presente no argumento neorealista. Sem questionar as especificidades dos atributos internos aos Estados, o seu contedo poltico-social, o processo pelo qual os interesses so construdos, os padres de barganha domstica e a influncia que estes fatores poderiam exercer na dinmica do Sistema Internacional, as agncias estatais soberanas so qualificadas como a quintessncia da construo poltica internacional. As fronteiras territoriais que circunscrevem os Estados tambm prestar-se-iam a identificar a menor partcula do universo das Relaes Internacionais. Seria consensual posicionar o Estado como o ponto de partida da sistematizao da poltica internacional. A similaridade entre os Estados soberanos deriva do status que estes ocupam na estrutura que comporta o Sistema Internacional,44 qual seja, o de unidade poltica autnoma internamente e independente externamente. Esta seria uma outra maneira de afirmar a precedncia do Estado soberano enquanto instncia formal e legtima de governabilidade sobre qualquer outro sistema decisrio, regional ou internacional. Assim, o neo-realismo reduz a importncia dos arranjos que pressupem aes cooperativas ou integrativas. Os padres de governabilidade domstica garantem a ordem dentro das fronteiras nacionais, ao passo que a anarquia internacional forneceria um padro de ordem intraestatal mesmo na ausncia de um governabilidade supranacional. Todavia, esta pretensa similaridade ou homogeneidade estaria restrita s funes desempenhadas pelos atores no Sistema. Tais funes compreendem a percepo da realidade exterior ao Estado, o desenvolvimento de estratgias prprias, o mapeamento dos cursos de ao a serem perseguidos, a deciso acerca das solues mais apropriadas para os desafios e os constrangimentos da estrutura internacional. Embora parea reducionista, estabelecer funes padronizadas para as unidades polticas soberanas permite que, concomitantemente a uma certa previsibilidade quanto ao tipo de resposta aos estmulos negativos ou positivos resultantes da interao sistmica, a individualidade e a independncia
43 44

Keohane, Neorealism and its Critics, op. cit., p. 7. Waltz, "Political Structures", Neorealism and its Critics, op. cit., pp. 70-97.

30 dos Estados sejam protegidas. A similaridade de funes entre os Estados soberanos no se desdobra em uma similaridade de capabilities.45 Ao contrrio, embora o comportamento dos Estados soberanos parea seguir um padro mais ou menos estvel, previsvel e recorrente no curso dos movimentos de estmulo-resposta aos constrangimentos sistmicos, a sua habilidade para desempenhar essas funes, para reunir e manipular os recursos de poder localizados no interior do territrio, para influenciar a opinio das constituencies favorveis ou contrrias s decises a serem tomadas, eminentemente diferenciada. Paralelamente, somente o reconhecimento mtuo da soberania interna e externa no garante a inviolabilidade das fronteiras fsicas dos Estados, ou a sua capacidade de barganhar e influenciar no processo de organizao e distribuio posicional dos atores dentro do Sistema. A susceptibilidade de cada Estado em relao a uma possvel postura agressiva, expansionista ou impositiva em relao aos demais determina a natureza predatria e, por conseguinte, auto-defensiva da estrutura que encerra as unidades polticas soberanas e independentes. Estrutura e unidades coexistem e interrelacionam-se. Isto porque, em uma atmosfera de auto-ajuda, as iniciativas de cooperao se encontram condicionadas manuteno do status quo e posio ocupada pelos Estados, e no vontade destes em optar por um modelo de ordem diverso daquele sistmico, como seria o caso da integrao regional e da subordinao a uma instncia institucional-normativa superior aquela estatal em reas temticas especficas. "Os Estados so aquelas unidades cuja interao molda a estrutura dos sistemas polticos internacionais."46 A essncia da soberania estatal transparece na faculdade do Estado de tomar decises formais e peremptrias, cujo contedo varia desde as conversaes diplomticas regulares at o engajamento em um conflito armado. Nas palavras de Kenneth Waltz, afirmar que os Estados so soberanos significa que estes podem decidir por si mesmos, consoante uma lgica individualista e racional, como resistiro aos constrangimentos internos e externos. Ora haver uma predileo por uma soluo unilateral, ora haver uma predileo por uma soluo coletiva, na qual a assistncia das demais unidades, concretizada mediante compromissos informais ou acordos formais, imporia limitaes liberdade de ao inerente a sua prerrogativa soberana.47 Essa viso estadocntrica das relaes internacionais implica a preponderncia da similaridade e da simetria entre as unidades sobre a sua possvel
45 46

Ibid. Ibid., p. 90.

31 diferenciao; assim como a preponderncia da ao individual sobre a ao coletiva ou a cooperao. Estatuir normas e instituies cujo escopo seja a regulao da interao entre os atores nas relaes internacionais, notadamente os Estados soberanos, o que favoreceria a cooperao entre estes em bases permanentes e duradouras, obstruiria a condio primria da autoridade soberana, qual seja, o monoplio do uso legtimo da violncia e do processo decisrio tanto nas questes domsticas, como nas questes de poltica externa. Ademais, estas mesmas normas e instituies dificultariam a mobilidade dos mecanismos de balana de poder e a flexibilidade das alianas formadas segundo a avaliao da configurao de poder em um dado momento histrico. O apelo instrumental das normas e das instituies, a exemplo dos regimes de

cooperao e de integrao sugere que o recurso cooperao justificar-se-ia quando a manuteno do status quo, ou mesmo a sua transformao, figurasse na pauta da poltica internacional. Em sendo a soberania um momento fundacional do universo poltico, o que originaria a concepo estadocntrica, concluir-se-ia que os limites impostos pela normatividade e a institucionalidade internacional no chegariam a erodir a prerrogativa soberana dos Estados de deliberar e executar decises formais e peremptrias. Qualquer restrio ou limitao que se possa infligir autoridade soberana parte de uma determinao dos prprios Estados como, por exemplo, a observncia e o cumprimento dos preceitos legais do Direito Internacional, como os tratados e as convenes, por exemplo, depende ulteriormente da vontade e da predisponibilidade de cada agente em sustentar seu comprometimento. Se fica patente a qualidade transitria e condicional das aes coletivas no cenrio internacional, o mesmo seria vlido para o aprofundamento, e posterior autonomia, da normatividade e institucionalidade que se poderia auferir aos regimes de cooperao estabelecidos entre os atores estatais, posto que esses dois instrumentos de ordem estariam inseridos em uma engrenagem poltica mais abrangente, composta por atores egostas e racionais.48 Essa engrenagem estrutural inibiria movimentos cooperativos por dois motivos. Primeiro, porque os Estados receiam uma desproporo na distribuio dos ganhos relativos, mais importantes do que os ganhos absolutos. Segundo, porque a incerteza quanto antecipao das intenes e aes dos demais Estados, caracterstica da natureza anrquica
Ibid. Para uma interpretao realista mais clssica do papel das normas, das instituies e do Direito nas Relaes Internacionais ver: Edward H. Carr, Vinte Anos de Crise: 1919-1939, Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1981; e Hans J. Morguenthau, op. cit. A anlise destes autores, se tomada em conjunto com as vises mais estruturais, lideradas por Kenneth Waltz, ressaltam a precedncia das relaes de poder e do exerccio da poltica sobre as iniciativas de cooperao e de integrao, no importando se o nvel de anlise aponta para a centralidade da natureza humana e da vontade individual dos atores no processo de maximizao do poder (Morguenthau), ou para a estrutura e os constrangimentos que esta impe aos atores como determinante de suas polticas externas (Waltz).
48 47

32 do sistema, induz os Estados a evitarem uma posio muito vulnervel face aos parceiros em regimes de cooperao ou integrao.49 Por via de regra, as relaes internacionais no seriam regidas por normas e instituies de mbito regional ou global. A estabilidade de foras no sistema dependeria no de um consenso normativo, formal ou informal, mas de mecanismos que favorecessem uma configurao mais eqitativa e menos hegemnica na distribuio das posies de fora e de influncia a serem ocupadas pelos Estados. Esse movimento em favor da estabilidade revelase, porm, destitudo de uma intencionalidade explcita por parte dos Estados ou do Sistema. De fato, a promoo da harmonia e a suspenso dos embates armados resultam no de um debate interestatal consciente e consensual, mas, sim, da contnua interpenetrao entre a estrutura que sustenta o Sistema internacional e as unidades polticas soberanas que a compe, o que revela uma interao simbitica entre esses dois elementos constitutivos das Relaes Internacionais, segundo a viso neorealista estadocntrica.50 Autores como Joseph Grieco, francamente partidrio do argumento neorealista, definem os Estados soberanos, atores unitrios das relaes internacionais, como defensive positionalists.51 Esse conceito prope que os Estados soberanos preocupam-se fundamentalmente com sua integridade e sobrevivncia fsica, assim como com sua independncia poltica. Sobrevivncia e independncia tanto dependem como resultam do esforo individual de cada Estado e de suas capacidades relativas, as quais comportam instrumentos de fora tangveis e intangveis.52 Em outras palavras, aos Estados soberanos interessam os ganhos relativos que podem ser obtidos, ou a conquista e manuteno daquelas capacidades relativas que viabilizariam a sua segurana e a sua independncia em um contexto internacional anrquico. Essa preocupao genuna com os ganhos relativos impe uma limitao significativa cooperao. Um Estado poderia recusar o ingresso em um regime de cooperao, abandon-lo ou mesmo limitar de forma incisiva seus compromissos caso percebesse que a possibilidade de ganhos positivos auferidos a seus parceiros fosse superior
Para Grieco, a primeira afirmao insere-se na viso neorealista e, a segunda, na viso neoinstitucionalista. 50 O debate entre a precedncia da estrutura sobre a agncia, e vice-versa, no foi completamente esgotado na Academia. Nesse trabalho, entretanto, ambos os conceitos sero tratados como inseparveis, posto que cada um exerce sua influncia no outro, ou ainda, os efeitos da estrutura sobre a agncia e desta sobre a primeira ressultam na prpria existncia do Sistema como um todo. Ver Robert Powell, "Anarchy in International Relations Theory: the Neorealist-Neoliberal Debate", International Organization, vol. 48, n. 2, 1994, pp. 313-144. 51 Joseph M. Grieco, Cooperation Among Nations, op. cit., p. 10. 52 Por instrumentos de fora tangveis entende-se os armamentos blicos, a infraestrutura militar e os efetivos humanos, os recursos financeiros etc; por instrumentos de fora instangveis, toda a tecnologia de guerra, a logstica, o pensamento estratgico e ttico, a persuaso etc.
49

33 a sua em um arranjo que deveria ser, a princpio, mais ou menos eqitativamente distributivo. O aspecto distributivo das capabilities entre os membros do Sistema Internacional anrquico obstruiria as pretenses normativas de cunho generalizante, mas no particular, posto que a legitimidade da institucionalidade poltica e legal situada no interior do territrio nacional tida como um fato consumado. Com isso, evidencia-se a eficcia da soberania como um principio normativo tanto na esfera domstica, mediante a supremacia da autoridade governamental, seja centralizando o processo decisrio, seja filtrando as demandas polticas dos diversos segmentos da comunidade pluralista; como na esfera internacional, mediante a independncia e a autodeterminao desses agentes polticos. A fragilidade de normas e instituies, enquanto fornecedores do cimento poltico alternativo anarquia internacional, ou de um constrangimento a mais na determinao do comportamento dos atores estatais soberanos em sua interao regional ou global, derivaria da insegurana dos atores em relao a fraudes e deseres, comportamentos comumente denominados de cheating e defection. Normas internacionais ou setoriais so desprovidas de instrumentos coercitivos formais, assim como de meios legais para punir e corrigir os desvios de conduta. Instituies no so "soberanas" em sua jurisdio internacional ou regional. Isso significa que o sucesso da aquiescncia s normas, s regras, aos processos decisrios e s determinaes polticas coletivas depende ulteriormente da vontade dos Estados e da sua percepo quanto aos possveis ganhos relativos. A racionalidade das agncias estatais soberanas permanece fiel a sua orientao primria de que no existe instncia decisria, formal ou informal, superior a elas, pelo menos uma instncia decisria dotada de capacidade mandatria legtima e eficaz no vcuo de governabilidade inerente poltica internacional. Sem ser colocado como um fenmeno completamente estranho, e mesmo incompatvel, com a orientao do neo-realismo, a cooperao e o regionalismo enquadrar-se-iam nessa perspectiva no intencional, mas condicionada pela similaridade de funes das unidades estatais e pelo diferencial de capabilities entre elas, que sustenta o sistema de Estados soberanos. Um paralelo entre a emergncia de alinhamentos regionais e a poltica de formao de alianas se evidencia naturalmente. Assim sendo, busca-se compreender o regionalismo a partir de uma tica outside-in, ou seja, como um fenmeno que se insere em um sistema internacional mais amplo por se tratar de uma resposta a desafios exgenos aos Estados que compem esses alinhamentos atpicos de fora, indistintamente militares e

econmicas.

53

34

1.2. A TEORIA DOS REGIMES Uma parcela significativa da atividade cooperativa prescreve a negociao, a barganha e a construo de acordos ou regimes interestatais ou intergovernamentais. Esses instrumentos de cooperao atendem a uma mirade de propsitos e interesses coletivos. De um lado, podem ser a resposta aos desafios externos, sistmicos ou subsistmicos, e necessidade de coordenao das posies regionais no interior das instituies ou nos fruns de negociao internacionais. De outro, podem ser instaurados com o objetivo de assegurar ganhos de bem-estar, de promover valores partilhados ou de solucionar problemas comuns, notadamente aqueles que procedem de um crescimento nos nveis de interdependncia regional. Em ambos os casos, estes instrumentos de cooperao tendem a focalizar com preciso uma rea temtica em particular, de cuja natureza das atividades e o escopo do arranjo derivar uma normatividade e uma institucionalidade especficas. No que concerne a definio de regimes internacionais, parece haver um consenso acerca da propriedade daquela enunciada por Stephen Krasner, que descreve o fenmeno como: "Princpios, normas, regras e processos de tomada de deciso em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada rea temtica."54 Por princpios entendem-se os propsitos, os valores e as crenas que os membros do regime pretendem seguir. As normas seriam injunes acerca da legitimidade ou no dos padres de comportamento a serem seguidos pelos participantes, assim como as responsabilidades e as obrigaes estabelecidas de maneira geral. Embora possam ser confundidas com as normas, as regras de um regime dizem respeito aos direitos e s obrigaes especficas, que so responsveis pela prescrio de algumas aes e proscrio
Hurrell, "O Ressurgimento do Regionalismo na Poltica Mundial", op. cit., p. 31. Stephen Krasner, "Structural Causes and the Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables", International Organization, vol. 36, n.2,1982, p. 185-205, p.185. Sobre regimes internacionais ver: Robert O. Keohane,"The Demands for International Regimes, International Organization, vol. 36, n.2, 1982, pp. 325-355, e After Hegemony, op. cit.; Robert Jervis, "Security Regimes", Interntional Organization, vol.36, n. 2, 1982, pp. 357-378; Oran R. Young, International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Environment, Ithaca, Londres, Cornell University Press, 1991; Joseph M. Grieco, Cooperation Among Nations, op. cit.; Regime Theory and International Relations, organizado por Volker Rittberger, Oxford, Clarendon Press, 1995; Stephan Haggard e Beth A. Simmons, "Theories of International Regimes", International Organization, vol. 41, n.
54 53

35 de outras. Finalmente, os procedimentos de tomada de deciso fornecem instrumentos para a implementao ou para a alterao dos princpios, normas e regras sob a forma de uma ao coletiva.55 A legitimidade do regime depender da perfeita interao desses quatro elementos, ou melhor, da sua coerncia interna. Seria falacioso afirmar que os regimes internacionais estejam contribuindo para uma ordem internacional que, inevitavelmente, prescindir do Estado soberano. Ao contrrio, os regimes devem ser interpretados como arranjos coletivos motivados por atores estatais autointeressados; ou melhor, como componentes de sistemas e subsistemas nos quais a soberania permanece como princpio constitutivo de ordem.56 Logo, classific-los como quase-governos, ou tentativas imperfeitas de normatizar e institucionalizar a autoridade decisria em uma determinada rea temtica que extrapola as fronteiras nacionais, seria um exagero. Apesar de serem o resultado das percepes e dos interesses dos atores estatais unitrios interagindo em um ambiente anrquico, o que poderia ser traduzido em uma modalidade de cooperao eminentemente estatal,57 podem ocorrer diferenas importantes entre a inteno inicial e os resultados finais. O crescimento acelerado e a efetividade das polticas comuns acarretar mudanas na dinmica regional ou internacional, seja restringindo a ao unilateral dos Estados mediante a sua subordinao s obrigaes e s decises tomadas em conjunto e, talvez, formalmente institucionalizadas, seja provocando uma redefinio das expectativas e dos valores dos participantes.58 A reciprocidade entre os Estados estaria garantida sempre que os benefcios do regime ultrapassarem os custos operacionais e do processo decisrio unilateral. A funo principal dos regimes internacionais ou regionais seria o estabelecimento de um fluxo estvel de expectativas mtuas acerca de padres de comportamento dos atores estatais e, por conseguinte, o desenvolvimento de meios que habilitem as partes a adaptaremse s mudanas estruturais e conjunturais do Sistema.59 Como seria a cooperao facilitada pelos regimes? Primeiro, os regimes viabilizam a realizao de algumas funes usualmente exercidas pelos Estados, s que de forma mais eficiente. Segundo, mitigam os efeitos da anarquia internacional ao auxiliarem na execuo de acordos descentralizados, o que poderia ser traduzido em uma espcie de mecanismo de problem-solving contra os desertores.
3, 1987, pp. 491-517. 55 Keohane, After Hegemony, op. cit., p. 57-59. 56 Ibid., p. 63. 57 Hurrell, "O Ressurgimento do Regionalismo na Poltica Mundial", op. cit., p. 28. 58 Ibid., nota 17.

36 Terceiro, incrementam o fluxo de informaes acerca do comportamento dos parceiros, sua propenso para a desero ou a sua real predisposio para a aquiescncia s obrigaes e s decises coletivas. Quarto, alteram os custos de transao da cooperao ao reduzir os incentivos violao dos princpios do regime.60 Em suma, os regimes internacionais ou regionais contribuem para abrandar a incerteza e os conflitos de interesse que permeiam o Sistema Internacional, o que ter reflexos positivos na ordem e na estabilidade nas relaes entre os Estados. No que concerne a sua configurao e sua operacionalidade, os regimes internacionais variam de acordo com alguns parmetros,61 quais sejam: sua fora, ou seja, o grau de confiana depositado neles pelos Estados participantes; sua forma organizacional, que pode ser mais ou menos centralizada; seu escopo geogrfico e temtico; seus mecanismos de alocao de recursos que, dependendo da natureza substantiva da rea temtica em que atua, podem ser mais autoritrios ou orientados para o mercado. Embora os regimes internacionais ajudem a corrigir as deficincias normativas do Sistema, forneam estruturas para negociao coletiva, coordenem expectativas melhorando a qualidade e a quantidade de informaes, diminuam as externalidades das aes unilaterais, dentre outros, estes no estariam isentos de crticas. Ao direcionar a sua ateno para a desero ou para o abandono do acordo de cooperao, os tericos dos regimes tendem a negligenciar o posicionamento dos Estados no sistema e a distribuio das capabilities entre os atores. Estes dois dados so determinantes tanto nas barganhas iniciais, quando se avalia a comunho dos interesses e a necessidade de convergncia para viabilizar as atividades em uma rea temtica, como na execuo dos princpios, normas e regras acordados e na distribuio, equivalente ou proporcional, dos ganhos entre os parceiros.62 Ainda, as capacidades do poder relativo informam como a matriz de payoff estruturada, como as opes disponveis so constrangidas, quem est capacitado para jogar, quem ganha e quem perde.63

59 60

Keohane, "The Demand for International Regimes", op. cit., p. 331. Milner, "International theories...", op. cit., p. 475. 61 Haggard e Simmons, op. cit., p. 496-498. 62 Milner, "International Theories...", op. cit., p. 475. 63 Stephen Krasner, "Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier", World

37 1.3. O NEOLIBERALISMO INSTITUCIONAL No seria um equvoco afirmar que, em termos ontolgicos, tanto o argumento neorealista como o argumento neoliberal institucionalista64 partem da mesma base comum: a agncia estatal permanece como elemento central para o entendimento das relaes internacionais. A grande diferena situa-se, portanto, no nessa base comum, mas, sim, na finalidade de se desenvolver uma teoria que avalie a reificao da ordem internacional anrquica ante a emergncia e a manuteno de fluxos cooperativos voluntrios entre Estados auto-interessados. Ao admitir que os Estados so unidades racionais egostas motivadas pelas possibilidades de ganhos, absolutos ou relativos, e que coabitam em um ambiente anrquico e desprovido de instncias normativas supranacionais, o neoliberalismo institucional tambm assume a inevitabilidade da controvrsia e do conflito de interesse. Todavia, isto no deveria inibir, mas estimular, a promoo da convergncia e da cooperao entre os Estados, notadamente por meio de mecanismos institucionais. Apesar dessa base comum, h uma diferena decisiva entre os neorealistas e neoliberalistas institucionais que diz respeito ao valor que cada um dos argumentos atribui s instituies.65 Para os primeiros, as instituies refletem a distribuio das capabilities das potncias dominantes ou, no mximo, adicionariam algum poder a mais a esses atores. Em contraste, os neoliberalistas institucionais alegam que as instituies podem determinar o comportamento e as preferncias dos atores, tanto em matrias de poder como em outras reas temticas. Isso no quer dizer que os interesses e o poder seriam fatores irrelevantes na criao das regras e das instituies, apenas que, uma vez estabelecidas, as regras do jogo raramente espelham os interesses e as capabilities que deram origem s instituies. Sem negar a propriedade da viso neorealista na interpretao da poltica internacional - Estados (atores) perseguem interesses especficos (motivao) em um ambiente anrquico (cenrio) na medida de suas capacidades (meios) -, os neoliberais institucionalistas integram as instituies nessa equao. Os atores continuam a ser guiados pelos seus interesses, mas em um contexto internacional anrquico modificado pela presena das instituies.

Politics, vol. 43, abril de 1991, p. 366, apud Milner, "International Theories...", op. cit., p. 476. 64 Sobre o neoliberalismo institucional ver: David A.Baldwin, "Neorealism, Neoliberalism, and World Politics", op. cit.; Robert Axelrod e Robert O. Keohane, "Achieving Cooperation Under Anarchy: Strategies and Institutions", Neorealism and Neoliberalism, op. cit., pp. 85-115; Robert O. Keohane, Institutional Theory and the Realist Challenge After the Cold War, Neorealism and Neoliberalism, op. cit.; pp. 269-300; Cornett e Caporaso, "And Still it Moves?", op. cit. Para uma crtica desse argumento ver: Richard Grieco, "Anarchy and the Limits of Cooperations", op. cit., e "Understanding the Problem of International Cooperation: the Limits of Neoliberal Institutions and the Future of Realist Theory", Neorealism and Neoliberalism, op. cit., pp. 301-338. 65 Cornett e Caporaso, op. cit., p. 233.

38 Instituies, segundo Robert Keohane, podem ser definidas como "conjuntos de normas, persistentes e conectados, que prescrevem formas de comportamento, constrangem atividades e moldam expectativas".66 Nesse sentido, a definio de Keohane simultaneamente inclui e expande a definio de regimes internacionais elaborada por Krasner67. Os regimes seriam uma forma de ordenamento internacional no qual se presencia uma significativa convergncia entre os Estados no que concerne princpios, normas, regras e procedimentos, mas sem necessariamente chegar a constituir uma organizao formal. Com efeito, uma variao nos padres institucionais do Sistema Internacional ou dos sistemas regionais forneceria informaes valiosas para a compreenso do comportamento dos Estados. Os neoliberais institucionalistas procuram explicar como as instituies internacionais ou regionais podem mitigar os efeitos da anarquia mediante a alterao dos custos e dos benefcios da cooperao. De fato, as instituies possuiriam um potencial para mitigar os efeitos desestabilizadores da anarquia mediante a transformao da percepo, das motivaes e, por conseguinte, das aes dos atores que se decidiram por convergir em um regime de cooperao. Elas no s constrangeriam ou viabilizariam certos comportamentos dos Estados de maneira sistemtica, como tambm moldariam as suas percepes e os seus interesses. O poder do Estado seria, portanto, definido segundo a sua capacidade no de atuar contra, mas sim em coordenao com os demais Estados, os quais sero sempre fonte de poder e de influncia na poltica mundial.68 Elevar os regimes internacionais a um patamar superior ao ocupado pelo Estado seria, no entanto, um julgamento equivocado. Os regimes respondem a propsitos estabelecidos pelas partes que o constituem. Assim que os Estados, ao confrontarem dilemas de coordenao e de colaborao, sob condies de interdependncia, demandariam instituies capazes de habilit-los a executar seus interesses por meio da ao coletiva.69 Logo, caberia s instituies a execuo de regras, mas principalmente a remoo dos obstculos elaborao e manuteno dos acordos mediante o fornecimento de informaes e da reduo dos custos transnacinais. A inteno dos neoliberais institucionalistas no seria dissociar a cooperao da
66

Robert O. Keohane, "Neoliberal Institutions: a Perspective on World Politics", em International Institutions and the State Power (Boulder Co., Westview Press, 1989, p. 3), apud Cornell e Caporaso, op. cit., p. 232. 67 Ver a definio de regimes elaborada por Krasner no item 1.1.2. deste captulo. 68 Cornell e Caporaso, op. cit.

39 discrdia. Pelo contrrio, eles propem uma maneira de amenizar seus efeitos. Se atores egostas monitoram mutualmente seu comportamento, e se uma parcela dos Estados est disposta a cooperar desde que haja reciprocidade na inteno dos participantes, estes estariam aptos a ajustar seu comportamento e a criar instrumentos normativos e institucionais com o objetivo de mitigar a discrdia, mesmo na ausncia de um poder hegemnico. Portanto, a avaliao da operacionalidade das instituies e da sua funo de provedora de benefcios mtuos ser realizada com base nas oportunidades oferecidas aos Estados. Caso os benefcios ultrapassem os custos, as instituies permaneceram ativas no Sistema. Cumprir aos Estados exercer sua influncia e sua autoridade tendo em vista a compatibilizao das suas capabilities, de um lado, e das regras e prticas das instituies internacionais e regionais, de outro.70 No obstante o julgamento de valor favorvel insero das instituies em arranjos de cooperao ou de integrao, assim como aquiescncia s normas e s regras estabelecidas pelo regime, este mecanismo de equilbrio e fornecedor de bens polticos, as instituies no so um substituto ao Estado. As resolues propostas por essas coletividades, mesmo sendo legtimas, no sugerem a supresso da autoridade estatal. Os limites para a circunscrio da ao estatal pelas instituies sero tolerados sempre que os benefcios oriundos da cooperao excedam os custos de uma poltica individualista, que as conseqncias no intencionais da cooperao em si ofeream um nus adicional aos participantes, que o fluxo de informaes auxilie no clculo racional dos atores, que a administrao intergovernamental proporcione transparncia ao processo decisrio e monitoramento para as atividades. 1.4. AS TEORIAS DE INTEGRAO Em termos da sua estrutura, esta seo constar, primeiro, de uma definio geral para o fenmeno da integrao regional.71 Em certa medida, os arranjos de integrao poderiam ser considerados como um aprofundamento ou um estgio mais arraigado da cooperao entre os Estados. O prximo passo ser a descrio de duas correntes tericas especficas a este fenmeno das relaes internacionais, quais sejam, o federalismo e o neofuncionalismo, atentando para o tratamento que estas conferem ao conceito de soberania. Uma vez mais o

Keohane, "Institutional Theory and the Realist Challenge After the Cold War", op. cit., p. 273. Ibid., p. 274. 71 Sobre o fenmeno da integrao ver: Robert O. Keohane e Joseph S. Nye, Jr., "International Interdependence and Integration", em Handbook of Political Science, vol. 8 (International Politics), Fred J. Greenstein e Nelson W. Polsby editores, pp. 363-414; Regional Integration: Theory and Resarch, Leon Linberg e Stuart Scheingold, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1971.
70

69

trabalho de Andrew Hurrell , utilizado em conjunto com o texto de Michael Hodges, de referncia para a categorizao das teorias da integrao. Eis algumas das definies delineadas para o fenmeno da integrao:

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40 servir

"A integrao seria a consecuo, dentro de um territrio, de um 'sentimento de comunidade' e de instituies e prticas fortes e amplas o suficiente para assegurar, a longo prazo, expectativas acerca de 'mudanas pacficas' entre as populaes."74 "A integrao seria o processo pelo qual sistemas separados desenvolvem uma estrutura comum que lhes permitir o desenvolvimento de objetivos comuns e a implementao conjunta de polticas."75 "A Integrao seria a tendncia criao voluntria de grandes unidades polticas, cada qual se abstendo conscientemente de recorrer ao uso da fora nas relaes entre os grupos e as unidades participantes."76 A partir destas definies poder-se-ia inferir que o fenmeno da integrao implica em algo mais do que a simples convergncia de interesses em uma dada rea temtica, limitada na sua durao e no seu escopo. Quando os Estados decidem pela integrao de um setor de sua vida poltica, pela institucionalizao dos instrumentos decisrios e pela subordinao as suas diretrizes, um novo padro de ordem, econmica e/ou poltica, parece emergir concomitantemente ao modelo de ordem estatal. De fato, os Estados participantes dos arranjos integracionistas acreditavam que existiria uma relao intrnseca entre a promoo da cooperao pacfica dentro de marcos formais e institucionais legtimos e a reduo dos conflitos e crises militares interestatais. O projeto integracionista europeu, que emergiria justamente aps um conflito blico de propores sistmicas responsvel pela devastao econmica, poltica e humana de um continente, poderia, tomado emprestado a expresso de

Andrew Hurrel, "Os Blocos Regionais nas Ameriacas "e o "O Ressurgimento do Regionalismo na Poltica Mundial", op. cit. 73 Michael Hodge, "Integration Theory", em Approaches and Theory in International Relations, Trevor Taylor editor, Londres e NY, Longman, 1978, pp. 237-256. 74 Karl W. Deutsch, op. cit., p. 5. 75 Morton A. Kaplan, System and Process in International Politics ( NY, John Wiley & Sons, 1957, p. 98), apud Andrzej Korbonski, "Theory and Practive of Regional Integration: the Case of Comecon, em Regional Integration: Theory and Research, Lindbeg e Stuart, op. cit., p. 343. 76 Ernst B. Haas, "The Study of Regional Integration: Reflections of Joy and Anguish of Pretheorizing", em Lindberg e Scheingold, ibid., p. 4.

72

Joseph Nye, ser interpretado como uma "ilha de paz"

77

41 no Sistema Internacional.

No que concerne a qualificao de sua dinmica, o fenmeno da integrao poderia ser visto como uma "condio" ou como um "processo".78 Em sendo uma condio, a integrao refletiria o resultado final da relao de interdependncia mtua e de um subsistema regional produtor de bens coletivos que no poderiam ser obtidos por meio de aes unilaterais. Esse modo de interpretar a integrao ressalta mais a configurao de um novo ator das relaes internacionais do que a sua dinmica evolutiva e auto-reprodutiva. Tal seria a viso da integrao como um processo pelo qual os atores so convencidos a transferir parte de seus poderes soberanos, suas lealdades e suas expectativas para um novo centro decisrio, cujas instituies possuem ou demandam certa jurisdio sobre os Estados soberanos. Ademais, esses centros decisrios regionais pressupem o desenvolvimento de tcnicas deliberativas que diferem dos padres observados nos sistemas polticos domsticos em virtude da magnitude da sua configurao geopoltica, da necessidade de restringir a prerrogativa soberana dos Estados-membros, e do compromisso assumido em relao submisso destes Estados-membros s diretrizes estabelecidas para o esquema de integrao. Qualificar a integrao regional como um processo, incluindo a criao de organizae, de normas, de mecanismos de recompensa e de punio, todos adequados a uma realidade que envolve uma pluralidade de Estados soberanos que respondem por interesses nacionais diferenciados, seria mais sensato e vantajoso do ponto de vista da prtica poltica. De fato, os Estados no planejam a priori os contornos da estrutura decisria, ou mesmo poltica, que emergir ao longo dos anos. A integrao no comporta arranjos de convergncia ad doc, com um prazo de validade fixado de acordo com a questo ou o problema que se deseja solucionar. Ao contrrio, cada passo que se avana na direo de um ncleo decisrio regional que abarca atividades e relaes entre os atores e destes com o Sistema Internacional reforaria a ao coletiva despeito da independncia das unidades estatais. Em ltima instncia, a integrao poderia ser vista como um processo dialtico que envolve a integrao e a desintegrao.79 A integrao encerraria a lgica da interdependncia entre os atores e do desdobramento da convergncia em determinados setores para outros, formando uma espcie de cooperao em cadeia. J a desintegrao consiste na persistncia
77 78

Joseph S. Nye, Peace in Parts, apud Hodge, op. cit., p. 238 Keohane e Nye, "International Interdependence and Integration", op. cit., p. 366; Hodge, op. cit., p. 242. 79 Jeppe Tranholm-Mikkelsen, "Neo-functionalism: Obstinate or Obsolete? A Reappraisal in the Light of the New Dynamism of the EC", Millennium, Journal of International Studies, vol. 20, n. 1, pp. 1-22, p. 18.

42 dos smbolos da soberania, da pluralidade de participantes e de alguns aspectos da interdependncia e da segurana. Somente a dinmica do processo de integrao poder acenar para que direo os Estados esto dispostos a caminhar. No h nem uma condio final a ser alcanada, nem um automatismo do desdobramento para outras reas quando um projeto de integrao evolui. Esta dialtica entre a integrao e a desintegrao, assim como a qualificao do fenmeno como uma condio ou como um processo, levariam aos estudiosos das Relaes Internacionais a pensarem a dinmica e a lgica integracionista dentro de quadros analticos especficos. Argumentos como o do neofuncionalismo ou do federalismo intentam resolver a questo da legitimidade e da envergadura dos ncleos decisrios regionais, de um lado, e a questo da motivao dos atores na direo da cooperao, de outro. 1.4.1. O FEDERALISMO Provavelmente a mais tradicional corrente de pensamento que tenha se dedicado interpretao do fenmeno da integrao internacional, o argumento federalista80 seria recorrente ao longo da evoluo de projetos integracionista, a exemplo do europeu. Consoante este argumento, a integrao teria por meta a construo de um Estado supranacional dotado de autoridade poltica e de poder coercitivo e material suficientes para satisfazer as necessidades dos Estados-membros no que diz respeito segurana coletiva, segurana interna e s economias de escala. Esta entidade poltica supranacional, entretanto, deveria garantir a identidade das entidades polticas individuais, notadamente na consecuo de sua autoridade poltica local ou domstica.81 Assim sendo, o corpo poltico resultante de um processo de integrao federalista aproximar-se-ia de um "Leviat limitado",82 posto que este sistema prev uma distribuio de poder racional e uma jurisdio controlada de um grupo de Estados que coabitam em um governabilidade. Ao vislumbrar a unio de unidades estatais soberanas em uma entidade supranacional mediante instrumentos contratuais formais, o argumento federalista enfatizaria o aspecto
Sobre a viso federalista da integrao ver: Ernst B. Haas, "The Study of Regional Integration", op. cit.; Hodge, op. cit.; Charles Pentland, "Functionalism and Theories of International Political Integration", em Functionalism:Theory and Practice in International Relations, organizado por A. J. R. Groom e Paul Taylor, NY, Crane, Russak, 1975, pp. 9-23; David Mitrany, "The Prospect of Integration: Federal or Functional?", em Functionalism, op. cit., pp. 53-78. 81 Pentland, op. cit., p. 12. 82 Ibid.
80

ambiente internacional ou regional desprovido de

43 poltico da integrao sobre os demais. A distribuio do poder e a capacidade de barganha dos Estados-membros definiriam os contornos da autoridade supranacional e os limites de sua jurisdio. Conseqentemente, um tipo especfico de sistema poltico, nesse caso federal, no qual o poder seria legalmente distribudo entre as autoridades central e locais, seria legitimado; assim como um princpio ordenador para a administrao das relaes entre unidades diferenciadas pelos seus interesses substantivos e pelos seus limites geogrficos seria institudo. A imagem de integrao proposta pelo federalismo carrega em si um elemento revolucionrio bastante significativo. No bastaria apenas a construo de regimes de cooperao ad doc, limitados s reas temtica e ao lapso de tempo entre a identificao da crise e a sua soluo, mas, sim, um compromisso poltico e legal que subordinasse as unidades independentes a um sistema poltico dotado de instrumentos constitucionais que regulem o processo legislativo, jurdico e judicirio dessa entidade plurinacional. O argumento federalista comporta dois grupos ou vertentes de pensamento, uma mais idealista e outra mais pragmtica.83 A primeira vertente estaria preocupada com o desenvolvimento de uma teoria de ao designada a viabilizar a construo de um corpo poltico federal em nvel regional. Sua motivao responde, em parte, a necessidade de criar um ambiente favorvel ao desenvolvimento pacfico das relaes entre os Estados independentes, o que remete-se a idia de "ilhas de paz" patrocinadas pelo regionalismo institucionalizado. A essa vertente interessa o resultado final do processo de integrao. A vertente pragmtica preocupa-se precipuamente com a prtica da governabilidade de um sistema federalista em si. Neste sentido, busca-se compreender no a condio do sistema de integrao federalista que levaria a criao de um corpo poltico unificado, mas, sim, o processo perseguido pelos atores individuais com o propsito de identificar aqueles padres de comportamento e funes que permitiriam qualificar o arranjo regional como tal. Ainda, fica mais clara a flexibilizao do princpio de soberania, posto que a delegao de autoridade do Estado para o arranjo integracionista responde no a um projeto poltico delineado apriorsitcamente, mas, sim, a um processo contnuo de estmulo-resposta entre os sistemas polticos domsticos e as instuies regionais. Observar a evoluo da convergncia dos atores estatais, com seus recuos e avanos, aproxima-se mais da realidade da poltica regional do que a retrica inerente a implementao de modelos supranacionais de governabilidade que subtraiam a participao dos Estados.
83

Ibid.; Haas, "The Study of International Integration", op. cit., p. 20.

44 Apesar de partirem de uma ideologia distinta, as correntes idealista e pragmtica partilham alguns elementos de fundo estrutural, quais sejam: a valorizao das instituies e do seu processo de construo; a preocupao com os esforos destinados redao de constituies ou de acordos escritos formais; a instaurao de mtodos de representao e de eleio; a diviso dos poderes entre as autoridades federais, nacionais e locais; e os obstculos e a confluncia entre os organismos desta entidade, e entre estes e os orgos governamentais.84 Caberia ressaltar, ainda, que tanto a corrente idealista como a mais pragmtica retiram a sua inspirao de uma caracterstica dual do federalismo, ou seja, do seu papel de promotor da unificao da autoridade de jurisdies anteriormente independentes, e do desmembramento de um poder demasiadamente centralizado. Em suma, um sistema federalista em nvel regional prescreveria uma ao governamental efetiva em determinados domnios da vida poltica integrada, na qual predominariam as foras centrpetas, e o postulado democrtico de um controle ou autonomia decisria focalizada nas jurisdies locais, a qual preconizaria as foras centrfugas. Quando focalizado deste ngulo, o federalismo torna-se particularmente atraente a projetos integracionistas, a exemplo dos projetos iniciais de unificao europia. Um modelo de governabilidade no qual o poder poltico encontrar-se-ia dividido entre uma instncia decisria central e outras instncias locais, cada qual atuando autonomamente em suas jurisdies, seria uma maneira de compatibilizar os interesses diferenciados dos Estados-membros. Essa frmula de governo federal em nvel regional combinaria, de um lado, a eficincia da ao coletiva, a partir da instituio de orgos especficos responsveis pela consecuo das polticas em um determinada rea e pela resoluo dos conflitos de interesse entre os membros e, de outro, a democratizao do processo interativo, ao distribuir a capacidade decisria para outras instncia locais que se mostrarem mais eficientes no exerccio de suas funes. 1.4.2. O NEOFUNCIONALISMO Antes de descrever o quadro analtico do neofuncionalismo para o fenmeno da integrao regional, faz-se necessrio uma breve sntese da teoria da qual este se originaria,

84

Haas, ibid.

qual seja, o funcionalismo. A teoria funcionalista

85

45 intenta explicar o comportamento dos

atores ou a operacionalidade das instituies em termos de seus efeitos e de sua permanncia no tempo, mas no de suas causas ou motivaes.86 Enquanto uma teoria da ao, o funcionalismo, primeiro, retira o foco do Estado e o transfere para as foras econmicas e sociais para, ento, delinear uma estratgia pela qual os esforos cooperativos iniciais expandiriam gradualmente de reas mais tcnicas para outras reas mais polticas e controversas.87 A prioridade dada as atividades econmicas e sociais, em detrimento da estrutura poltica na qual estas estariam inseridas, ressalta que o argumento fucionalista retiraria seu embasamento terico do liberalismo econmico: racionalidade, metas de bemestar, conhecimento cientfico e tcnico, pluralismo das sociedades. De fato, atentar-se-ia para o processo de aprendizado e de transformao dos interesses dos atores, mas no para a alocao eficiente de uma certa distribuio de preferncias e recursos. So duas as proposies que norteiam a teoria funcionalista no que diz respeito transformao do sistema de Estados. Em primeiro lugar, os funcionalistas advogam que as sociedades so compostas de setores que podem ser desmembrados em razo de esforos cooperativos iniciais. Em outras palavras, determinados setores da vida social, como o comrcio ou a produo industrial, interagem naturalmente em resposta sua lgica interna e s suas necessidades por crescimento e expanso. Em segundo lugar, as interaes iniciais tem potencial para contagiar as atividades de outros setores afins ou complementares.88 Assim que a integrao de uma determinada atividade da economia dos Estados de uma regio detonaria uma espcie de estopim para as demais. Para que esse desdobramento intra e intersetorial siga seu curso, o argumento funcionalista prope uma estratgia de ao interativa entre setores tcnicos localizados no interior dos Estados. Antes de mais nada, seria necessrio identificar reas em que haja um potencial para a cooperao, na qual os agentes privados entejam dispostos a coordenar suas diretrizes e metas para ao. Em seguida, o comportamento cooperativo seria padronizado, no segundo as fronteiras territoriais que separam os setores alvo, mas, sim, de acordo com as funes desempenhadas pelos agentes que o compem. Finalmente, quando a cooperao inicial estiver arraigada, os agentes envolvidos buscaro outras reas nas quais uma interao
85

Sobre a teoria funcionalista ver: Functionalism: Theory and Practice in International Relations, op. cit.; Regional Integration: Theory and Research, Leon Lindberg e Stuart Scheingold editores, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1871; Hodge, op. cit.; Cornett e Caporaso, op. cit.; Haggard e Simmons, op. cit.; Evan Luard, Basic Texts in International Relations, Londres, MacMillan, 1992, captulo 31, "A system of Functional Co-operation", pp. 498-515. 86 Haggard e Simmons, ibid., p. 506. 87 Cornett e Caporaso, op. cit.; p. 237.

expandida poder trazer benefcios s partes integrantes. o processo de integrao.

89

46 Esse processo evoluir sem que

instituies ou qualquer organismo poltico seja criado com o objetivo de regular ou constranger

Consoante David Mitrany,90 o processo de integrao produziria uma seleo natural ou funcional entre os interesses comuns, as reas temticas e os agentes privados que participam das atividades a serem unificadas. A virtude do mtodo funcional seria, pois, a sua autodeterminao tcnica. Sendo assim, as dimenses funcionais determinam a natureza das aes a serem seguidas, fixam os instrumentos executivos apropriados, estabelecem a distribuio dos poderes requeridos pelas autoridades pertinentes e determinam as reformas para este instrumental decisrio estabelecido com o objetivo de acompanhar a evoluo intra e intersetorial das funes. No haveria, portanto, necessidade para uma instncia normativainstitucional edificada a priori, ou a subordinao da execuo dos objetivos comuns a uma autoridade poltica superior capaz de se sobrepor ao escopo e aos propsitos da cooperao inicial. Nesta proposta de integrao regional, os Estados no precisariam subtrair-se de parcelas de sua prerrogativa soberana em favor de instituies ou organismos regulatrios em nvel regional. A autodeterminao das funes tcnicas e econmicas fornecem as bases para uma convergncia poltica mnima, sem que o objetivo final da unificao de interdependncias preexistentes seja a construo de uma entidade poltica autnoma que abarque a totalidade das atividades regionais. Assim que o funcionalismo diferiria diametralmente do federalismo, anteriormente discutido. J o argumento neofuncionalista91 faz uma releitura do funcionalismo buscando traar uma continuidade entre a integrao nas dimenses econmica e a poltica. Outra diferena fundamental seria a incluso de mecanismos institucionais e regulatrios supranacionais no processo integrativo. A integrao, na perspectiva do neofuncionalismo, poderia ser definida como: "o processo pelo qual atores polticos, em diversos setores das sociedades nacionais,
Ibid. Ibid. 90 David Mitrany, apud Luard, op. cit., p. 501-503. 91 Sobre o conceito de neofuncionalismo ver: Lindberg e Scheinglod, op. cit.; Cornett e Caporaso, op. cit.; Hodge, op. cit.; Hurrel, "O Ressurgimento do Regionalismo na Poltica Mundial", op. cit.; TranholmMikkelsen, op. cit.; Haggard e Simmons, op. cit.; Functionalism: Theory and Practice in International Relations, op. cit.
89 88

47 so persuadidos a transladar suas lealdades, expectativas e atividades polticas para um novo centro, cujas instituies possuem ou demandam uma jurisdio sobre Estados nacionais preexistentes. O resultado final deste processo de integrao poltica uma nova comunidade poltica, sobreposta quelas preexistentes."92 "o processo pelo qual naes renunciam o desejo e a habilidade de conduzir de maneira independente suas poltica domsticas e externas chaves, para buscar tomar decises conjuntas ou delegar o processo decisrio a orgos centrais."93 Evidencia-se, nestas definies, a importncia concedida construo de uma comunidade poltica ao longo do projeto de integrao, embora no esteja prevista uma frmula constitucional em particular; ao estabelecimento de um processo decisrio sustentado por instrumentos legais; e transferncia das lealdades setoriais ou nacionais para um nvel de governabilidade supranacional. Em suma, a integrao, segundo o ponto de vista neofuncionalista, seria um processo que, envolvendo um certo nvel de institucionalidade, provocaria a mudana de perspectivas e do padro de comportamento dos atores poltico. Caberia salientar que, uma vez dado o primeiro impulso cooperativo, o processo de integrao seguiria o seu desenvolvimento de maneira auto-sustentada, desdobrando-se para outros setores de acordo com as necessidades e as expectativas que emergem a partir da convergncia dos atores. Tal desdobramento setorial denomina-se spill-over, conceito fundamental para explicar o mpeto inside-out do processo de integrao. Poder-se-ia identificar trs espcies de spill-over: o funcional, o poltico e o cultivado.94 O spill-over funcional caracterizaria a integrao entre os diversos setores e agncias instalados nos Estados-membros de um acordo de cooperao e/ou integrao a partir da complementariedade entre suas tarefas econmicas e tcnicas, cada vez mais imbricadas em virtude mesmo do processo interno de convergncia e da interdependncia preexistente. Todavia, instaurar um regime de integrao positiva95 envolvendo sociedades pluralistas
Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957 (Londres, Stevens, 1958), p. 16, apud Tranholm-Mikkelsen, op. cit., p. 3. 93 Leon N. Lindberg, The Political Dynamics of European Integration (Stanford, CA, Princeton University Press, 1971), p. 6, nfase no original, apud ibid., p. 4. 94 Sobre o conceito de spill-over ver: Tranholm-Mikkelsen, op. cit., p. 4-6; Functionalism: Theory and Practice in International Relations, op. cit. 95 A integrao positiva implica a adoo de polticas comuns cordenadas, ao passo que a integrao negativa requer apenas a remoo das discriminaes econmicas e fiscais entre os Estados membros de um acordo. Tranholm-Mikkelsen, op. cit., p. 5.
92

48 conduziria justaposio dos agentes econmicos e das elites burocrticas e dos grupos sociais de presso. Estes agentes polticos funcionariam como catalisadores das percepes oriundas dessas sociedades integradas e de seus interesses substantivos. Mais tarde, estes agentes organizariam um processo decisrio intergovernamental, seno supranacional, em nvel regional. Assim que funcionaria o spill-over poltico. Finalmente, a mediao entre os agentes econmicos e polticos dependeria, ulteriormente, do spill-over cultivado, o qual seria um mecanismo regulatrio institucionalizado a posteriori, na medida que o processo de integrao gera suas prprias demandas. Esse tipo de spill-over proporcionaria a ligao entre as reas temtica nas quais a integrao j tenha se estabelecido ou naquelas com um potencial integrativo significativo. Em suma, estas trs facetas do spill-over interatuam de forma dialtica, o que levaria ruptura das fronteiras estatais e flexibilizao do princpio da soberania. Ao ser empregado na interpretao do processo integracionista europeu, o argumento neofuncionalista deparar-se-ia com algumas consideraes crticas. Primeiro, a lgica do spillover no teria seguido o seu curso natural, do domnio tcnico aos domnios polticos e de segurana. A integrao de reas pertinentes low e high politics no obedecem a um determinismo tcnico ou burocrata, destitudo de contedo poltico e hermtico s influncias e s presses oriundas do Sistema Internacional e dos sistemas nacionais. Segundo, a evoluo do projeto europeu, ao oscilar constantemente entre os processos decisrios intergovernamental e supranacional, corrobora a necessria politizao das demandas por maior ou menor integrao entre as reas temticas. Seria uma tarefa contraproducente tentar estabelecer uma linha divisria entre tarefas econmicas ou tcnicas e as tarefas polticas. Ainda, a integrao regional, embora influenciada pela interdependncia interestatal e entre agentes no-estatais, procede da vontade dos Estados. A distribuio da autoridade ou do poder decisrio entre os agentes estatais e as instituies regionais no pode ser determinada pela lgica inside-out do spill-over. 2. A COMPATIBILIDADE OU NO ENTRE O CONCEITO DE SOBERANIA E A COOPERAO As implicaes da construo de uma "fronteira" regional e da instituio de uma instncia decisria comunitria quase-soberana refletem-se diretamente na definio tradicional de espao poltico e dos padres de governabilidade estatal. Faz-se necessrio, portanto, adequar as noes de territorialidade e de indivisibilidade da autoridade realidade emprica da cooperao. Isso corroboraria a qualidade elstica da soberania, segundo uma

49 categorizao intergovernamental ou supranacional.

2.1. A TERRITORIALIDADE O objetivo aqui ser verificar de que maneira as fronteiras territoriais dos Estados soberanos so questionadas pelo aprofundamento dos arranjos cooperativos ou integracionistas. Isso implicaria tanto em uma redefinio dos interesses e das identidades nacionais, como um redimensionamento do espao geogrfico que contm o corpo poltico, no mais nacional, e, sim, intergovernamental ou supranacional. Com a cooperao, os Estados devem adaptar-se a uma nova dinmica de atividades polticas que tende a prescindir da exclusiva autonomia decisria dos governos soberanos em favor de uma instncia decisria comunitria. Eis o grande desafio proposto para as entidades polticas regionais, cujas fronteiras, uma vez expandidas, sugerem uma mirade de novas presses e demandas internas e externas. Seja em sua roupagem fsica, seja em roupagem simblica, a territorialidade consolidase com o mtuo reconhecimento do exerccio exclusivo da autoridade governamental de cada Estado-membro do Sistema Internacional.96 A essncia do processo de unificao e de construo das unidades soberanas excludentes, cujo ponto de partida fora o sculo XVI, mas que em determinados casos ainda hoje no se completou, constituiu-se no mpeto das elites dominantes de penetrar, de explorar e de mobilizar os recursos de poder disponveis em um dado espao geogrfico, sobre o qual exerceriam sua autoridade poltica e de polcia, a serem utilizados na soluo de conflitos e guerras entre as unidades recm-formadas. A territorialidade, enquanto propriedade, no se restringiria a um simples fundamento para o conceito de soberania, mas representaria, sim, um elemento constitutivo abrangendo uma variedade de arranjos sociais, sustentados por graus diferenciados de hierarquizao e subordinao. Tanto o movimento de situar as fronteiras estatais, como a manipulao das funes dessas fronteiras territoriais, seriam peas estratgicas na organizao do espao poltico das comunidades domsticas e do sistema internacional. Tradicionalmente, portanto, a centralizao territorial fornecia ao Estado uma base
Sobre a relao entre os conceitos de territrio e soberania ver o item 2.1. do primeiro captulo destapalestra.
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50 potencial para a mobilizao do poder, indispensvel para a alocao tima dos recursos econmicos e militares, mediante a polarizao da autonomizao da autoridade decisria.97 Naquele momento de consolidao das possesses geogrficas e da fragilidade das fronteiras fsicas, a concentrao de recursos militares, econmicos, tcnicos e humanos significava a diferena entre dominar e ser subjugado pelas potncias vizinhas. A inicial prevalncia da dimenso espacial sobre a temporal, patente no pensamento poltico hobbesiano e bodiniano, responsvel por encerrar a comunidade poltica domstica em uma rea geogrfica definida, resolveria a relao paradoxal entre a manifestao de uma identidade universal e uma identidade individualista e auto-interessada. No interior de uma comunidade poltica cuja instncia decisria, mais ou menos centralizada, encarrega-se da mediao entre as demandas polticas dos diversos segmentos da sociedade civil, as quais incluem simultaneamente a observncia de direitos universais - vida, ao bem-estar, proteo da propriedade etc - e dos direitos especficos insero desses grupos no circuito poltico e produtivo do Estado, este paradoxo parece neutralizado. Desmistificar a diviso entre interno e externo, entre a comunidade poltica enclausurada em um territrio e a permeabilidade do Sistema Internacional, impe o questionamento dos padres tradicionais de incluso e excluso ao longo das fronteiras fsicas estatais. Eis, pois, a inovao contida na experincia da cooperao e da integrao regional. Se os limites geopolticos das unidades polticas exclusivas calcadas na qualidade soberana - absoluta, indivisvel e perptua - fossem diludos quando os critrios para o estabelecimento de jurisdies decisrias passassem a incluir a convergncia de vrios atores em uma nica estrutura normativa-institucional intergovernamental ou supranacional, abrir-se-ia caminho, portanto, tanto para o estabelecimento de um mercado regional unificado, como tambm para o relaxamento do monoplio estatal do uso legtimo da fora e da violncia e da formulao da poltica externa. Caberia inferir se essa porosidade das fronteiras geopolticas representam um novo modelo de governabilidade ou a ampliao do modelo de soberania estatal. O surgimento de entidades polticas que pressupunham a ampliao das fronteiras territoriais dos Estados soberanos, a exemplo das organizaes intergovernamentais, dos regimes internacionais, das construes integracionistas, sem mencionar aquelas iniciativas no estatais que ecoam via organizaes no-governamentais, mobilizao da sociedade civil e movimentos econmicos e financeiros transnacionais, corroboraria a porosidade das linhas
Michael Mann, The Autonomous Power of the State: its Origins, Mechanisms and Results, em States in History, editado por John A. Hall, Basil Blackwell, 1989, p. 125.
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51 imaginrias que separam as unidades polticas soberanas umas das outras. Mais importante, essa porosidade das fronteiras fsicas e polticas eliminaria a distino entre soberania domstica e soberania internacional. A impropriedade da diviso interno-externo revela-se em virtude da ininterrupta disputa pelas lealdades das elites e dos grupos de interesse que se situam em nveis intra ou interestatais, mas que tambm se combinam e dialogam atravs destas fronteiras jurdicas. Tanto os indivduos e grupos de influncia conectados arena domstica e/ou internacional confundem-se em um processo poltico nico, embora multifacetado e multisetorial, no qual exploram as possibilidades de atrair o comprometimento e a aliana dos agentes estatais e no estatais interessados. O fenmeno da cooperao, sem propor a dissoluo do Estados nacional mediante a eliminao das fronteiras entre os membros do arranjo de cooperao ou de integrao, prope apenas uma nova maneira de reorganizar as relaes entre os atores estatais e no estatais que pertencem a uma regio, e destes com os demais atores polticos. No obstante a impreciso na terminologia, a cooperao est relacionada a um processo contnuo de eliminao das fronteiras fsicas dos Estados-membros de um acordo, que pode obedecer aos limites impostos pela convergncia em apenas uma rea temtica predeterminada - segurana, economia, comrcio, finanas etc -, ou expandir-se at a formao de um corpo poltico diferente das partes que o compem. Tudo depende dos interesses dos Estados em uma maior cooperao ou integrao de suas polticas, em resposta aos mais diversos desafios domsticos e externos. 2.2. A INDIVISIBILIDADE As instituies que compem um corpo decisrio inter ou supra nacional desafiam os padres de governabilidade do Estado e a qualidade absoluta e indivisvel da sua prerrogativa soberana.98 De fato, a possvel e desejvel delegao de parcelas da soberania para que essas instituies sejam capazes de tomar decises de maneira autnoma e independente revela uma mudana nos loci de autoridade. As alternativas ao monoplio decisrio das agncias nacionais pode ser complementado, mas no totalmente substitudo, por uma configurao de foras polticas e administrativas que seguem um vis intergovernamental ou supranacional. Assim sendo, a qualidade indivisvel da soberania perde sua validade face ao desenvolvimento e ao fortalecimento das decises em nvel comunitrio, que so acatadas pelos Estados-membros do arranjo de cooperao ou de integrao. Nesta subseo, portanto,
Sobre a indivisibilidade inerente ao conceito moderno de soberania ver o item 2 do primeiro captulo desta dissertao.
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52 a mobilidade da autoridade para tomar decises que exigem a aquiescncia de um conjunto de Estados ser analisada luz do que j se inferiu acerca do conceito de soberania e do fenmeno da cooperao Apesar da centralidade do Estado, a incluso de uma ordem calcada em uma ordem poltica intergovernamental, que pressupe a partilha da soberania entre um grupo de Estados, ou em um ordem supranacional, que implica a transferncia da soberania estatal em favor de instncias decisrias regionais, oferece uma crtica pertinente a reificao do Estado soberano e da anarquia internacional. Arranjos de cooperao e de integrao poderiam ser vistos tanto como uma estratgia de problem-solving, tanto como uma possvel emancipao do modelo de governabilidade sustentado pelo princpio da soberania. No primeiro caso, a convergncia de interesses e objetivos no restringiria em absoluto a estrutura poltica dos Estados participantes do arranjo. Sempre se poderia retroceder na deciso voluntria de permitir ou de ceder superviso das aes em um dado setor da vida poltica, regional ou internacional, a cargo de uma instncia decisria virtualmente ad doc. No segundo caso, todavia, uma maneira alternativa de organizar o processo decisrio, antes exclusivamente estatal, parece emergir e, simultaneamente, contestar, seno as prticas deliberativas e executivas experimentadas no mbito domstico, ao menos o espectro territorial e limtrofe dessa nova entidade poltica. Os arranjos de cooperao e integrao lanam luz sobre a problematizao da eterna presena ou inevitvel ausncia da soberania em seu aspecto mais normativo e constituidor das ordens domstica e internacional. Caberia entender como territrio e soberania interpenetram-se sem que a limitao ou redimensionamento de ambos cause a eroso da autoridade governamental do Estado. A experincia integracionista europia talvez tenha sido aquela que mais se aproximou de um verdadeiro modelo de governabilidade interestatal, de problematizao emprica e real da fragilidade do postulado estadocntrico, de um lado, e da precipitao das correntes que negam a validade e efetividade da soberania, de outro. O espao regional e o espao estatal seriam simultaneamente compatveis e contraditrios, dependendo da rea temtica na qual se pretende instaurar a primazia da poltica comum sobre a poltica nacional. Isso reduziria a relao paradoxal entre a indivisibilidade da soberania estatal e a delegao do exerccio dessa mesma soberania para uma autoridade regional. O mito da no submisso a qualquer autoridade superior aquela incorporada pela estrutura governamental ruiria em virtude da convergncia voluntria desses mesmos Estados em instituies coletivas, e do compromisso de respeitar normas e regras formais e informais que objetivem a ordenao de um segmento da prtica poltica desses atores unitrios e autointeressados.

53 Ao valorarem os arranjos de cooperao ou integrao como instncia decisrias legtimas e compatveis com a organizao poltica domstica, os Estados reconhecem a capacidade dessas estruturas de desempenharem funes polticas e administrativas especficas, que incluem a distribuio dos instrumentos de poder com base nos interesses e objetivos da coletividade, a modificao das percepes e das expectativas dos atores, e a operacionalizao dos processos de barganha entre unidades polticas independentes. Por ser bastante difcil obter nveis timos de convergncia entre Estados auto-interessados coexistindo em um ambiente internacional anrquico, a operacionalidade dos arranjos integracionistas comporta um elemento emancipatrio, mesmo que ainda pouco expressivo em algumas reas temticas, em um momento de reavaliao do carter hermtico e constante da soberania. A persistncia sistemtica do dilogo regional ou temtico normatizado e institucionalizado poderia debilitar o carter monoltico do Estado soberano, o que conduziria a criao de alianas atravs das burocracias governamentais, a multiplicao dos nveis nos quais as barganhas so realizadas, e a formao de novas identidades gravitando acima e abaixo da estrutura governamental. Tais inovaes, quando incorporadas na prtica poltica, obstruiriam o clculo racional unilateral e as perspectivas de barganha dos Estados que j no mais dominam o curso das atividades em uma dada rea temtica.99 Seria, porm, precipitado subestimar a resilincia da soberania estatal nos domnios da high politics, ou seja, na direo das questes de segurana e poltica externa.100 Em sendo flexvel, a soberania estatal diluirse- ou concentrar-se- de acordo com a magnitude das presses sistmicas e subsistmicas, e de acordo com a permissibilidade dos Estados em se colocarem em uma posio mais ou menos vulnervel face aos demais. Eis, portanto, a relevncia de se inserir o princpio da soberania em um contnuo ou em uma escala que vai da retrao do seu exerccio at a sua difuso. Toda coerncia e unidade dos regimes de cooperao e de integrao residiria na combinao de instrumentos normativos e de construes institucionais, quase semelhantes estrutura administrativa domstica. O desenvolvimento de um sistema poltico, interestatal, mas institucionalizado prev, de um lado, a expectativa da finalizao de um acordo aceito e ratificado pelos Estados-membros e, de outro, o estabelecimento de uma instncia decisria intergovernamental, de preferncia formal, capaz de precisar os dispositivos deliberativos para a formulao e execuo das polticas comuns, assim como de banir os instrumentos de fora e de violncia mediante a legitimao dos meios de influncia pacficos e consensuais. A
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100

Hurrell, "O Ressurgimento do Regionalismo na Poltica Mundial", op. cit., p. 33-34. Ibid., p. 30.

54 opo por instituir um procedimento conjunto de tomada de deciso no visa destruir a construo poltica estatal, seno propor uma alternativa para administrar as presses e os custos assimtricos oriundos da interdependncia em uma rea temtica qualquer, seja ela pertencente high-politics ou low-politics. Tendo como referncia os mandados constitucionais que geram os arranjos de cooperao regional, discutidos por todos os Estados participantes e por eles legitimados por meio da ratificao, cujo processo insere-se na estrutura legal domstica, o arcabouo institucional dessas construes polticas fomentam a interao e a interdependncia dos atores em vrios sentidos. Primeiro, o foco institucional transfere do nvel estatal ou domstico para o regional a instncia de governabilidade deste ente poltico recm-organizado. Segundo, os processos decisrios que ocorrem no interior das instituies fornecem um rescalonamento das suas funes legislativas, executivas e judicirias, com uma eventual relativizao das prerrogativas deliberativas e da independncia de ao dos efetivos tecnoburocratas. Na verdade, o grande desafio enfrentado pela burocracia regional ser sempre a compatibilizao das discrepncias entre os desgnios constitucionais domsticos, que podem variar de acordo com as presses externas regio, com o mandado constitucional regional, que deve sofrer repetidas reavaliaes com vistas a melhor adapt-lo s mudanas domsticas e sistmicas, e com as prprias prticas organizacionais, as quais paulatinamente se emancipam dos laos mantidos com os Estados-membros do arranjo. Terceiro, estas instncias normativoinstitucionais construdas em nvel regional, por tentarem responder aos problemas substantivos impostos pelo sistema aos atores regionais, assumem uma dimenso metaterritorial, que comporta no s o recipiente para uma coletividade legtima, mas tambm instrumentos que viabilizam a coordenao de polticas cujas trajetrias oscilam entre os patamares trans e intergovernamental. Finalmente, enquanto um arranjo de cooperao ou integrao regional, estas instncias decisrias padronizam as interaes e as prticas polticas particulares a um setor, ou setores, da regio em questo. V - CONCLUSO No obstante o princpio da soberania ter amalgamado a autoridade decisria dentro das estruturas institucionais-normativas dos governos centrais, notadamente no que concerne soberania externa, fenmenos como o do regionalismo propem uma configurao distinta tanto para a disposio das fronteiras fsicas dos corpos polticos, como para o nvel em que o loci decisrio pode ser localizado. Transportar a responsabilidade da gesto das atividades de uma determinada rea temtica para uma instncia institucional-normativa superior ao Estado,

55 e que abrange os territrios de outras unidades polticas igualmente soberanas, indica que a opo pela construo de regimes de cooperao ou de integrao pressupe que a soberania seja um atributo flexvel e divisvel quando as circunstncias estruturais e conjunturais dos sistemas domstico e internacional assim o exijam. nesse sentido que devem ser consideradas as anlises tericas, como uma maneira de contrapor uma viso mais absoluta da soberania a uma viso mais relativa, condicionada as contingncias polticas em nveis internacional, regional e nacional. Primeiro, buscou-se traar o processo de reificao do conceito de soberania, incluindo a descrio do quadro histrico que marca a passagem de um modelo de organizao poltica medieval para um modelo de ordem poltica calcado no Estado moderno. Alm desse histrico, discutiu-se a fundamentao poltica e jurdica do conceito, o que seria imprescindvel para identificar a soberania como o princpio ordenador dos sistemas domsticos e do Sistema Internacional. Em seguida, a cooperao como um fenmeno das relaes internacionais que poderia ser usado para reavaliar a qualidade absoluta e indivisvel do princpio da soberania, posto que prope uma maneira alternativa de ordenar as relaes entre os Estados de uma regio. Inventariar as teorias da cooperao e da integrao que intentam explicar o regionalismo a partir de seus quadros analticos prprios, embora sem focalizar explicitamente na flexibilizao do conceito de soberania e nas conseqncia que esta poderia trazer para a modificao dos padres de governabilidade regional, seria profcuo para a renovao dos estudos mais pragmticos e prescritivos das Relaes Internacionais contemporneas.