Desarrollo Social

Desarrollo social
Balance y desafos de las polticas gubernamentales
Legislando la agenda social
Desarrollo social: balance y desafos de las polticas gubernamentales
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica
Coleccin Legislando la agenda social Desarrollo social: balance y desafos de las polticas gubernamentales Primera edicin: agosto de 2006
D.R.
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Cmara de Diputados / LIX Legislatura Coordinacin de la coleccin Adriana Borjas Benavente Mnica Bucio Escobedo Cuidado de la edicin Alejandro Lpez Morcillo Correccin de estilo Fernando Cruz Bentez Diseo y formacin Alejandro Lpez Morcillo ISBN: 968-9097-05-9 Av. Congreso de la Unin 66 Edificio G, Piso 3, Col. El Parque, Mxico, D.F. Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896 Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx
ndice
Presentacin Ciclo Legislando la agenda social Introduccin Pobreza: balance y desafos de las polticas gubernamentales Rodolfo de la Torre Criterios de aplicacin de la justicia social Francisco Sales Heredia Ley General de Desarrollo Social Julio Boltvinik Kalinka Nuevos actores de la poltica social y el desarrollo Mnica Tapia lvarez Algunas consideraciones tericas acerca de la relacin entre pobreza y crecimiento econmico Hernando Zuleta Gonzlez
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Crecimiento y pobreza Gustavo Merino Jurez Crecimiento y desarrollo Carlos Flores Rico La poltica de desarrollo social del gobierno del Distrito Federal Roco Meja Flores La corresponsabilidad de las entidades federativas en el uso del gasto social federal Luisa Mara Caldern Hinojosa Reformas a la Ley General de Desarrollo Social Rafael Domnguez Morfn Ley General de Desarrollo Social: su funcionamiento y las reformas pendientes Gelacio Montiel Fuentes Acerca de los autores
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Presentacin
coleccin recoge las voces que desde distintas perspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legislando la agenda social, organizado y convocado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados y celebrado con el respaldo de algunas comisiones de la LIX Legislatura. Diputados y senadores, representantes del sector social, gubernamental y acadmico, convergieron y construyeron un dilogo sobre los temas sociales ms relevantes, que configuran e inciden en la vida diaria de los mexicanos y, por tanto, son parte sustancial del quehacer legislativo. En los diecisiete foros que implic el ciclo Legislando la agenda social, las voces provenientes de diversos mbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieron balances y reflexiones, debatieron argumentos y apuntaron desafos a enfrentar en torno a asuntos sociales, cuya importancia requiere tomar posicin y asumir decisiones.
Esta
Dar espacio y resonancia a las palabras dichas por todas esas voces a travs de esta coleccin, tiene el propsito de aportar al lector elementos que enriquezcan el conocimiento y anlisis de aquellos temas, cuya importancia radica en el carcter e impacto social que revisten. Legislando la agenda social tiene tambin el propsito de contribuir a profesionalizar y a optimizar el desempeo del Poder Legislativo, en la medida en que brinda a quienes lo integran sus propias reflexiones en relacin con el trabajo que realizan y aquellas que desde otros espacios se pronuncian y construyen la agenda social de Mxico.
Ciclo Legislando la agenda social
Son
en verdad amplios, importantes y ambiciosos los objetivos que con la realizacin del ciclo de foros Legislando la agenda social se pretenden alcanzar. Este es un esfuerzo de organizacin notable, que felicitamos. A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentros programados con instituciones acadmicas, sociales y gubernamentales diputadas y diputados desarrollamos un exhaustivo ejercicio de anlisis y consulta popular, sobre temas de la mayor relevancia para el pas. Este ejercicio democrtico es til para construir una agenda legislativa de consenso, que pueda constituirse en plataforma para la trasformacin responsable de la normatividad de todas aquellas leyes que impactan en los temas sociales. El asunto de la agenda social es de tal relieve que incide ampliamente en la estructura de todo Estado. Slo a travs de una eficiente poltica social puede preservarse la gobernabilidad y la paz interior de los pases. Por ello, es imperativo tener una mayor capacidad para generar bienestar y para mejorar la calidad
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de vida de las personas y de sus familias. No hacerlo conducira al colapso social. Omitir la modernizacin de cada uno de los instrumentos que propician el desarrollo humano sera muy grave. El concepto de poltica social comprende aspectos como la salud, la educacin, la cultura, la seguridad social, el trabajo, la vivienda, la migracin o la pobreza. En todos estos asuntos es claro que tenemos grandes rezagos y debilidades. En Mxico se aprecia, hoy, una concentracin desigual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, y asimetras que son ya intolerables entre regiones del pas y grupos sociales. Estas deficiencias no deben seguirse combatiendo mediante polticas asistenciales o coyunturales, sino con un gran programa de desarrollo social que estimule el desarrollo personal y colectivo, propicie participacin social en la planeacin del desarrollo y facilite el acceso de la poblacin en el diseo y la ejecucin de los programas sociales. Aunque debemos reconocer que algunos programas gubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popular o crditos para la vivienda, han producido resultados positivos, tambin debe admitirse que stos slo han atemperado de manera mnima y parcial las serias carencias que padece la mayora de la poblacin. stos no han sido suficientes para detener el crecimiento de la marginacin ni para cerrar la brecha existente entre ricos y pobres. Debemos, entonces, acordes con las metas del milenio de Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lograr la enseanza primaria universal; promover la igualdad entre gneros; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud de las mujeres; fomentar el diseo de polticas pblicas que atiendan la problemtica que padece gran
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parte de la niez; promover el deporte; mejorar las condiciones de acceso a bienes de consumo duradero y a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a un sistema de pensiones moderno; disear un programa de atencin a migrantes, sus familias y sus comunidades, entre otras muchas acciones. Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismo y alcanzar una autntica equidad en la distribucin de los recursos pblicos hacia las entidades federativas con mayores necesidades y rezagos sociales. Es indispensable que la poblacin de todos los estados de la repblica tenga acceso integral y cierto a los beneficios de la nutricin, de la educacin, de la salud, de la vivienda digna, del salario remunerador; en suma, necesitamos muchas cosas para propiciar justicia social. Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, porque es claro que sin justicia social el pas estar condenado al estancamiento y al conflicto permanente. De all la necesidad de estructurar una agenda social viable y participativa. De all la importancia de este ciclo organizado por nuestro Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, y de all lo loable del inters de nuestros compaeros diputados por impulsarlo. Luego de 17 foros, en los que participaron alrededor de 1 400 ciudadanos a ttulo personal o como representantes de instituciones acadmicas, sociales y gubernamentales, las diputadas y los diputados contamos con una visin ms amplia y con mejores herramientas para disear una agenda legislativa que de pie, en el futuro inmediato, a la transformacin responsable de la normatividad que regula los grandes temas sociales de nuestro pas. Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidas las opiniones y propuestas de los expertos y se ha
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interactuado con los principales protagonistas de los sectores de la ciencia y tecnologa, del deporte, de la salud, de la educacin, de la seguridad social, del cooperativismo, del empleo, de la vivienda, del transporte, de la migracin, de la seguridad nacional, que, entre otros, conforman los mbitos de lo social, del desarrollo humano y del federalismo mexicanos. Asimismo, se han evaluado con la participacin ciudadana abierta y plural los avances, las insuficiencias y los desafos de las polticas pblicas orientadas a la atencin de los fenmenos de la marginacin, de la pobreza extrema, de la equidad de gnero, de la problemtica de la juventud, del acceso a los sistemas de pensiones, de la gobernabilidad, de la reforma migratoria integral, entre otros temas. Por eso, contamos ahora con mayor informacin al respecto y hemos reafirmado nuestra conviccin de que debemos conformar una agenda social estructurada de manera incluyente, con visin de futuro y regida por ejes de accin en los cuales las premisas sean el combate a la exclusin y la marginacin; la mejora de la calidad de vida de jvenes, nios, mujeres, ancianos e indgenas; as como el desarrollo equilibrado de todos los mexicanos. En resumen, hemos confirmado nuestra conviccin de que desde la actividad legislativa estamos comprometidos a impulsar la justicia social y el desarrollo regional, urbano y rural. El ciclo Legislando la agenda social ha justificado su implementacin, ha demostrado su importancia y ha dejado constancia de que su memoria y relatora sern perdurables y tiles para la funcin legislativa. Con ello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica cumple con sus funciones institucionales de in12
vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar la informacin que sobre el particular requerimos los integrantes de esta Cmara. Diputado Heliodoro Daz Escrraga Vicepresidente de la Mesa Directiva LIX Legislatura
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La reduccin de la pobreza y de la marginacin que

afectan a millones de mexicanos es una tarea impostergable para el pas. A pesar de que las cifras oficiales registran una disminucin de la pobreza en los ltimos aos, sta se encuentra apenas por debajo de los niveles que se presentaron antes de la crisis de 1994, lo que alerta sobre la necesidad de aumentar el ritmo de reduccin de la pobreza y ms an de evitar que esta tendencia se revierta. Persisten adems rezagos y desigualdades en rubros como la salud, la educacin y la seguridad social. En noviembre de 2003 el Congreso de la Unin aprob de manera unnime la Ley General de Desarrollo Social, la cual busca garantizar los derechos sociales de los ciudadanos y crear una poltica social de Estado que imprima continuidad a la poltica social y evite su uso discrecional y poltico. Sin duda, esta ley representa un gran avance en materia de desarrollo social.
El Foro Desarrollo social en Mxico: balance y desafos de las polticas gubernamentales1 se concibi con el objetivo de reunir en un mismo espacio a legisladores, funcionarios, acadmicos y representantes de la sociedad civil, partcipes todos de la poltica social, para analizar los avances en materia de desarrollo social y, sobre todo, para discutir acerca de las acciones y las reformas pendientes. Sus reflexiones, contenidas en el presente libro, se extienden sobre diversos temas que se revelan de gran importancia y que, sin duda, aportan elementos valiosos para la elaboracin de polticas pblicas eficaces. Rodolfo de la Torre, miembro del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza, analiza los resultados ms recientes obtenidos por el Comit calculados con base en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) de 2004. De la Torre sostiene que la reduccin de la pobreza slo se ha dado en la pobreza patrimonial, por lo que todava queda pendiente la reduccin de la pobreza de los ms pobres de los pobres. Destaca tambin la reduccin de la pobreza rural. Asimismo, presenta algunos resultados que demandan un mayor anlisis, entre ellos, la disminucin de los ingresos de los pobres, una mayor desigualdad dentro de la pobreza y el aumento de la pobreza urbana. Tambin seala que la reduccin de la pobreza se explica principalmente por una mayor diversificacin de las actividades productivas en las zonas rurales, disminuyendo la importancia de la agricultura, ms que
1 El libro rene las ponencias presentadas durante este foro, que se llev a cabo el 16 de marzo de 2006 dentro del ciclo Legislando la agenda social, convocado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP), y cuya organizacin estuvo a cargo de Sara Mara Ochoa Len.
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por el efecto de las remesas y del Programa Oportunidades. Asimismo, aborda el tema de la Ley General de Desarrollo Social aprobada en noviembre de 2003 y seala algunos elementos susceptibles de mejora, como la ausencia de una definicin del concepto de gasto social y la falta de claridad en las atribuciones del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social. Rodolfo de la Torre puntualiza que la funcin del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza es hacer recomendaciones acerca de la forma de medir la pobreza y, por tanto, que no entra en contradiccin con las facultades de dicho Consejo. Francisco Sales discute, de una forma clara y accesible, sobre la influencia decisiva que tienen las diferentes percepciones de justicia social y los criterios de distribucin de los recursos asociados a cada una de ellas, tanto en las instituciones como en el diseo de la poltica social. Su hiptesis es que en el espectro de la oferta poltica debe definirse con claridad la concepcin de justicia social y de los distintos criterios distributivos, que permita a los ciudadanos expresar sus preferencias en esta materia a travs de sus posiciones polticas, lo que incide en una democracia ms participativa. El diputado Julio Boltvinik explica los argumentos que llevaron al Poder Legislativo a interponer una controversia constitucional contra el Poder Ejecutivo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin debido al Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social. El autor seala que en diversos rubros dicho reglamento establece criterios diferentes a los de la Ley General de Desarrollo Social y sostiene que las diferencias atienden a los intereses de la Secretara de Desarrollo Social. Concretamente, aborda la discusin sobre el
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contenido de la ley en relacin con el rgano que tiene la facultad de medir la pobreza; sobre las evaluaciones a los programas sociales, y sobre la focalizacin y la universalidad de stos. Mnica Tapia enfatiza la importancia de los nuevos actores en la poltica social y seala que en los ltimos aos la poltica social ha pasado de ser una poltica gubernamental a ser una poltica pblica en la que intervienen diversos actores que participan en la consulta, diseo, implementacin, monitoreo y seguimiento y en la evaluacin de la poltica social. Tapia ejemplifica cmo los programas sociales y de combate a la pobreza han incorporado de forma creciente una mayor participacin social, sobre todo en el campo de la implementacin, y seala que existen actores que pueden tomar un papel ms activo en la poltica social como las empresas, las universidades y las fundaciones nacionales. Seala tambin la necesidad de avanzar en la institucionalizacin de la poltica social y en el mejoramiento de la Ley de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil. La autora hace hincapi en que los programas de combate a la pobreza basados en la focalizacin no son suficientes para la superacin de la pobreza, sino que debe considerarse el entorno de desarrollo poltico y econmico, tanto local como regional, lo que crea un espacio de interaccin entre la poltica social y de combate a la pobreza con otras polticas sectoriales. De acuerdo con Tapia, la creacin de estos entornos rebasa el mbito de accin del sector pblico y compete a los sectores privado y social. Hernando Zuleta analiza, a partir de diversos modelos de la teora del crecimiento (neoclsico, endgeno, capital humano, crecimiento econmico sesgado), la
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relacin entre crecimiento econmico, distribucin y pobreza. El autor muestra que los resultados difieren de acuerdo con el modelo considerado; sin embargo, seala que existen resultados ms claros respecto a la relacin entre crecimiento y pobreza, mientras que la relacin entre crecimiento y desigualdad es ms compleja. Zuleta examina el efecto de diversos mecanismos de poltica econmica sobre el crecimiento econmico y la distribucin del ingreso, como son los impuestos al ingreso, los impuestos indirectos y el gasto pblico. El autor apunta tres recomendaciones: las polticas deben tender a eliminar las diferencias en las condiciones iniciales de los individuos, deben evitarse las polticas que transfieran recursos de agentes ms pobres a agentes ms ricos y el diseo e implementacin de la poltica econmica debe tomar en cuenta los incentivos creados y la eficiente focalizacin. Con base en la experiencia de Mxico y algunos pases asiticos como China, Gustavo Merino sostiene que el crecimiento econmico tiene un efecto positivo en la reduccin de la pobreza, aunque es posible reducirla incluso en un escenario de bajo crecimiento, como lo demuestra la experiencia mexicana a partir de 1996. No obstante, debe tenerse en cuenta que esta relacin es bidireccional, esto es, que la reduccin de la pobreza incide tambin en un mayor crecimiento econmico. Por otro lado, seala que es posible un escenario de crecimiento econmico y aumento de la desigualdad. Merino considera que en el caso de pases con niveles iniciales altos de desigualdad, como Mxico, es necesario tomar medidas no slo para aumentar el crecimiento econmico, sino tambin para mejorar la distribucin del ingreso mediante el desarrollo de las capacidades bsicas y la acumulacin de activos. Sin
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embargo, la poltica social debe partir de un enfoque integral que no se limite a las polticas de combate a la pobreza, sino que considere las interrelaciones con la poltica de competencia, la poltica laboral y de infraestructura. El diputado Carlos Flores Rico introduce la importante distincin entre crecimiento econmico y desarrollo econmico. ste implica, adems del crecimiento, cambios tcnicos, institucionales, en la distribucin del producto interno bruto (PIB) y en la estructura econmica. De acuerdo con el autor, el trnsito del crecimiento al desarrollo se logra a travs de tres mecanismos: ingreso directo, seguridad social y empleo. Sostiene que el lento crecimiento de la economa, la desigualdad en la distribucin del ingreso y la creacin insuficiente de empleos, han limitado la reduccin de la pobreza, lo cual hace urgente emprender medidas para revertir esta situacin. Para lograrlo es necesaria la coordinacin de las polticas econmicas y sociales. En su participacin el diputado Flores Rico propone un declogo de acciones, que considera fundamental para el combate a la pobreza. Roco Meja Flores expone la estrategia del Gobierno del Distrito Federal para el combate a la pobreza. Seala que sta se ha basado en tres vertientes: promover la gobernanza local, regional y nacional; impulsar el desarrollo econmico local con empleo; e impulsar la construccin de capital social. Dentro de la segunda vertiente, la autora detalla el Programa Integrado Territorializado y el Fondo para el Desarrollo Social, el cual est dirigido a personas en condiciones de subempleo o desempleo y su principal mecanismo de apoyo es el otorgamiento de microcrditos. Meja Flores seala los beneficios positivos de este Fondo y
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coincide con que la poltica social debe estar relacionada con la poltica econmica. Especifica cuatro retos para los legisladores en la materia: la asignacin de mayores recursos, la rendicin de cuentas, el evitar el uso electoral de los recursos y la evaluacin de los programas. En vista de los pobres resultados obtenidos por el Ramo 33 en materia de disminucin de la marginacin, la senadora Luisa Mara Caldern Hinojosa plantea la necesidad de una mayor participacin y corresponsabilidad de los gobiernos locales, estatales y municipales en relacin con los recursos federales destinados al gasto social en materia de ejecucin de los recursos, de rendicin de cuentas y de evaluacin, tanto de los resultados obtenidos como de la actuacin de cada nivel de gobierno. La senadora seala que estas acciones requieren reformas no slo de la Ley General de Desarrollo Social, sino tambin de la Ley de Coordinacin Fiscal y sostiene que la poltica social se vera ampliamente beneficiada de una distribucin clara y eficiente de los recursos y las responsabilidades entre los tres rdenes de gobierno. Rafael Domnguez Morfn hace un recorrido por los principales aciertos de la Ley General de Desarrollo Social y seala que es una ley que debe tener un proceso de mejora constante. En este sentido, propone fortalecer el rubro de rendicin de cuentas, de la regulacin de las reglas de operacin y de la denuncia popular. Con base en el anlisis de las iniciativas turnadas a la Comisin de Seguridad Social de la Cmara de Diputados, el diputado Gelacio Montiel Fuentes encuentra que los principales temas pendientes de reformas en la Ley de Desarrollo Social se refieren a los mecanisIntroduccin
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mos para evitar el uso poltico-electoral de los programas sociales, clarificar los lineamientos de las reglas de operacin y fortalecer el ejercicio de los derechos sociales. Por otro lado, da cuenta de las dos controversias constitucionales interpuestas por el Congreso de la Unin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y aborda con mayor detalle la controversia debido al Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social. El diputado Montiel seala la necesidad de que se aprueben dichas reformas y manifiesta su confianza en que la decisin de la Suprema Corte dar la razn al Congreso de la Unin. Desarrollo social en Mxico: balance y desafos de las polticas gubernamentales, recoge la visin de diversos actores del desarrollo social quienes, desde sus distintos campos de conocimiento, configuran un rico espectro de propuestas que tienen en comn la genuina preocupacin por aportar elementos para el entendimiento de la problemtica social y por emprender acciones decididas para avanzar en el desarrollo social. En esta confluencia de opiniones pueden identificarse importantes coincidencias que ponen de manifiesto la posibilidad de emprender un proyecto conjunto en pos del desarrollo social, con la decidida participacin de toda la sociedad.
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Pobreza: balance y desafos de las polticas gubernamentales

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esta participacin se comentarn algunos de los elementos que el Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza brinda respecto al balance y los desafos de las polticas pblicas gubernamentales. Me centrar en tres elementos: una sntesis del anlisis ms reciente que realiz el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza sobre este problema en nuestro pas; algunos comentarios sobre la interpretacin de los resultados del comit; finalmente, y los nuevos resultados a discutirse dentro del seno del mismo. Tambin har algunas precisiones en torno al texto de Julio Boltvinik,* dado que podra pensarse que existe una violacin a la ley, y si esto fuera as, estaramos en una situacin sumamente grave. Har algunas precisiones al respecto as como de la Ley de Desarrollo Social. Primero, qu proceso sigui la medicin de la pobreza ms reciente? El Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza es un ente creado por la Secretara de Desarrollo Social,
* Incluido en este mismo volumen.
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En
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compuesto por siete acadmicos y algunos colaboradores tanto de la Secretara de Desarrollo Social como del INEGI y el Conapo. Este rgano solamente tiene la facultad de hacer recomendaciones. La fuerza de este comit proviene de su reputacin y de la experiencia y trayectoria de sus miembros, para intentar proporcionar una gua respecto a cmo debe medirse la pobreza. En este sentido, no es un rgano como el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, y por consiguiente est fuera de algn tipo de accin que pudiera considerarse como violatoria de cualquier ley. Es como si ustedes hicieran una recomendacin de cmo medir la pobreza y alguien los acusara de haber violado la ley simplemente porque expresaron su opinin. Eso es lo que hace el comit, finalmente. La responsabilidad de la medicin y de la oficializacin de la pobreza queda en manos de un gobierno electo, no de un grupo de acadmicos o tecncratas; en este caso queda a cargo de la Secretara de Desarrollo Social, o para ser ms exactos, del Poder Ejecutivo. Lo que hizo el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza fue simplemente recomendar cmo hacer comparaciones en el tiempo de los niveles de pobreza con la metodologa que se propuso, y que fue aceptada prcticamente en su totalidad por la Secretara de Desarrollo Social. El comit recomend tambin que se estableciera un procedimiento en donde su participacin quedara explcita. Y esto signific que, a diferencia de lo que ocurri en el ao 2004, cuando la Sedesol hizo el clculo de medicin de la pobreza y el Presidente el anuncio, en realidad fuera el comit el que hiciera el clculo,
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Rodolfo de la Torre
se lo proporcionara a la Sedesol y sta tomara la decisin que considerara apropiada. Que la Sedesol acept la aplicacin de estas recomendaciones queda demostrado en la correccin que hubo que hacer en sus propias cifras y tambin en que ya no se le dio una orientacin poltica a un evento que era slo una transmisin de informacin de un grupo de acadmicos al gobierno. Posteriormente, el INEGI concluy la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, proporcion los datos y el comit tcnico se reuni. Es muy importante comentar que en esta ocasin slo sesionaron los miembros acadmicos. A pesar de que tienen mayora de votos y as se toman las decisiones dentro de este comit, se decidi que no estuviera incluida la participacin ni del INEGI ni del Conapo ni de Sedesol, para evitar suspicacias respecto a la posible intervencin de cualquiera de estos elementos gubernamentales en la recomendacin que hara el comit. El comit propuso los clculos de pobreza con correcciones a la Sedesol y los calific en el sentido de decir: Hay que tomar con cierta precaucin estos clculos porque tienen limitaciones. Finalmente, y esto es muy importante, la Sedesol anunci las cifras pero no como oficiales. Hubo un cuidado extremo de la Sedesol por advertencia del comit de que no se podan considerar como oficiales estas cifras, y la Sedesol, a la hora de anunciarlas, estableci que las propondra al Consejo Nacional de Evaluacin. ste las evaluara y establecera si las consideraba como oficiales, las desechaba, les hara cambios o lo que fuera. Esto es lo que ocurri con el Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza, en donde claramente se ve
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que por su labor simplemente de recomendacin y por el cuidado que tuvo en no anunciar ninguna cifra como oficial y advertrselo a la Sedesol, pues est totalmente fuera del supuesto que plante el diputado Boltvinik. Las lneas de pobreza que se utilizaron para el clculo muestran que en el medio urbano una familia de cinco personas requerira aproximadamente de 7 500 pesos mensuales para no ser pobre. Una familia de cinco personas en las zonas rurales requerira de ms de cinco mil pesos al mes para no ser pobre. Estas cifras, a pesar de que estn dadas en trminos monetarios, consideran varias dimensiones de la pobreza, requerimientos alimenticios y requerimientos no alimenticios, pero a final de cuentas hay que tener un denominador comn para presentar el corte entre quienes son pobres y quienes no lo son. Los resultados de haber aplicado estas lneas de pobreza a la informacin que proporcion el INEGI son los que ustedes ya conocen: hay una reduccin en todos los tipos de pobreza. El gobierno federal, particularmente, se ha concentrado en la reduccin de la pobreza alimentaria, pero aplica esta reduccin de la pobreza a todos sus tipos. Sin embargo, y esto es algo que no ha sido suficientemente enfatizado, el Comit de Medicin de la Pobreza estableci que slo algunos de estos resultados eran significativos estadsticamente, en particular los resultados de reduccin de la pobreza en las zonas rurales; otros resultados no lo son, es decir, prcticamente no hay diferencia en las cifras y podra afirmarse que no hubo cambios en la pobreza. Para la pobreza de patrimonio, que es la pobreza general, en el ao 2000, 50.42% de sta era rural y
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Rodolfo de la Torre
Grfica 1 Porcentaje de personas pobres
Nacional
60 53.7 50.6 47.0
50
40 31.9 27.4 24.6
30
24.2
20.3
20
17.3

Capacidades 2002 2004 Patrimonio
10
Alimentaria
2000
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49.58% era urbana. Sin embargo ya se invirtieron las relaciones y ahora la pobreza es predominantemente urbana. No es que la pobreza urbana sea la ms grave en intensidad, sino que en trminos de poblacin es la ms numerosa, y esto es un cambio muy importante porque representa un nuevo reto para reducir la pobreza. Cules son los alcances y las limitaciones de estas cifras? Hubo una discusin al interior del comit respecto a si los cambios metodolgicos que se haban introducido en la encuesta de ingresos y gastos para el ao 2004 invalidaban cualquier tipo de clculo o comparacin de la pobreza, y esta preocupacin es importante porque el INEGI cambi su marco muestral, eso quiere decir que dedic ms recursos a tener representada la poblacin pobre y tambin cambi algunas preguntas del cuestionario. Algunas preguntas en don-
Tabla 1 Composicin de la pobreza por zonas

Rural Alimentaria 2000 2002 2004 Capacidades 2000 2002 2004 Patrimonio 2000 2002 2004 50.42% 48.50% 45.40% 49.58% 51.50% 54.60%
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Urbana 31.60% 34.30% 40.10% 38.68% 38.80% 45.40%
68.40% 65.70% 59.90% 61.32% 61.20% 54.60%
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de haba un solo rubro de ingresos, las subdividi para que las personas pudieran reportar el ingreso con mayor detalle. Invalidaba esto la comparabilidad de las cifras? El INEGI hizo un estudio que present ante el comit en donde mostr que no haba este problema. Se puede medir y comparar la pobreza en el tiempo sin estas dificultades. Hay otras cosas que no se pueden comparar, pero los niveles de pobreza s. No satisfechos con esto, algunos miembros del comit eliminaron todos aquellos rubros cuestionados de la encuesta de ingresos y gastos e hicieron nuevamente el clculo de la pobreza solamente con aquellas variables que son estrictamente comparables y encontraron las mismas tendencias. Aun si eliminamos los rubros que el INEGI ya examin y considera que no son problemticos, pero estaban a discusin, se mantienen las tendencias de reduccin de la pobreza. El comit, cuando present los resultados anteriores, no explic de dnde provena esa reduccin de la pobreza, pues no era su funcin. Sin embargo, algunos miembros del comit han comenzado a hacer algunos estudios que apuntan en la direccin de que ni la intervencin del programa Oportunidades ni las remesas desempean un papel importante en los cambios de la pobreza registrados entre 2000 y 2004. Esto no quiere decir que Oportunidades y las remesas no sean importantes. Lo que quiere decir es que los niveles de pobreza pueden estar siendo relativamente menores a los esperados por remesas y por Oportunidades, pero cuando vemos el cambio de un ao a otro, no el nivel, sino el cambio de un ao a otro, encontramos que la razn fundamental por la cual se ha reducido la pobreza es una transformacin en las zonas rurales. sta consiste en la diversificacin de la actividad ecoPobreza: balance y desafos de las polticas gubernamentales
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nmica, en la prdida de importancia de la agricultura y el comenzar a dedicarse a otro tipo de actividades de mayor productividad que han permitido un aumento fundamentalmente en los ingresos salariales. Esto todava requiere explicaciones adicionales, pero tambin relativiza algunas de las posiciones, sobre todo del gobierno federal respecto a la importancia de sus programas de combate a la pobreza. Sin embargo, ha habido algunas confusiones respecto a lo que se puede interpretar de los resultados del comit. Una de ellas es que la Sedesol ha ignorado por completo al comit, pero otra interpretacin es que esto es exactamente al contrario, que la Sedesol ha manipulado al comit. En realidad esto se resuelve diciendo que el comit propone y no decide, por lo que la Sedesol no puede manipular al comit, pero s puede decidir la aceptacin, el rechazo o la modificacin de sus propuestas. Debo decir, sin embargo, que todo o prcticamente todo lo que ha recomendado el comit, de hecho todo lo que se recomend en la ltima medicin, fue aceptado por la Sedesol, incluyendo sugerencias metodolgicas y de formato de cmo presentar ante la opinin pblica estas cifras. Tambin se ha mencionado que se viol la ley y que la medicin no es oficial. O es una o es la otra. En realidad no tenemos facultades para que se convierta en oficial lo que nosotros proponemos y, por lo tanto, no hay ninguna violacin en ese sentido. Por otra parte, hay deficiencias importantes en la Ley General de Desarrollo Social que, me permitira decir, explican por qu la Sedesol se alegr cuando se aprob la ley. Es una ley en donde no haba participado directamente la Sedesol, pues no present una ini30
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ciativa, adems de que se aprob por unanimidad y tiene que, efectivamente, adoptar la Sedesol para reglamentarla. El problema es que los puntos que quera colocar la Sedesol dentro de la ley se hicieron a travs de la bancada del PAN, lo cual no quiere decir que la Sedesol no haya tenido algn tipo de injerencia, sino que sta fue indirecta. En segundo lugar, el hecho de que esta ley se aprobara por unanimidad signific un fuerte compromiso de las fracciones parlamentarias que se traduce en deficiencias de la misma. Los compromisos de tomar las aportaciones de cada una de las visiones y conjuntarlas es un ejercicio en donde hay cosas que quedan imprecisas. Por ejemplo, no es verdad que se mencione en la ley que la pobreza debe ser medida por el Consejo Nacional de Evaluacin. Se puede interpretar eso, pero la ley textualmente dice que solamente aporta criterios y lineamientos. Alguien puede interpretar, con justa razn, que eso conduce hasta el proceso mismo de medicin, pero tambin habr quien pueda interpretar que se detiene antes. Por otra parte, en la Ley General de Desarrollo Social que regula el gasto social, no se defini el gasto social. Imagnense qu gravedad representa esto. Ahora, se puede recurrir a otro tipo de definicin externa de gasto social, que no est en la ley, pero eso nuevamente genera disputas. As, se tiene que tomar una definicin que aparezca en algn tipo de clasificacin administrativa o habr que ensayar en el reglamento alguna. Finalmente, ha habido tambin propuestas de que haya ajustes metodolgicos razonables que nos daran mucha ms pobreza de la que el gobierno menciona.
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Bueno, el comit ha trabajado en esto y precisamente el libro que mencionaba Julio Boltvinik, Los nmeros que mueven al mundo: la medicin de la pobreza en Mxico, hace los ejercicios que cuestionaron esta medicin de la pobreza y encuentra que habra menos pobreza tomando esas recomendaciones. Paso finalmente a estos dos elementos totalmente nuevos por discutirse en el comit: primero, el ingreso que corresponde a las personas pobres muestra una reduccin, y, segundo, ha habido una mayor desigualdad dentro de la pobreza. Menor ingreso y mayor desigualdad para los que quedaron pobres significa un
Tabla 2 Ingreso medio y desigualdad del ingreso de los pobres

Ingreso neto total promedio Pesos por persona al mes 2000 Nacional Alimentaria Capacidades Patrimonio Rural Alimentaria Capacidades Patrimonio Urbana Alimentaria Capacidades Patrimonio 557.86 667.81 966.84 554.23 644.89 959.46 525.19 641.09 957.14
ENIGH.
2002 422.19 496.86 750.53 350.95 400.82 532.92
2004 412.27 507.07 771.36 339.03 398.48 553.77
412.93 495.43 736.69 345.97 386.71 510.41
Fuente: Estimacin propia con informacin de la Precios de agosto de 2004.
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Rodolfo de la Torre
Tabla 3 Ingreso medio y desigualdad del ingreso de los pobres

Coeficiente de variacin Por tipo de pobreza 2000 2002 2004 Nacional Alimentaria Capacidades Patrimonio Rural Alimentaria Capacidades Patrimonio Urbana Alimentaria Capacidades Patrimonio 0.3335 0.3123 0.3367 0.2510 0.2658 0.3281 0.6071 0.4559 0.3750
ENIGH.
0.3986 0.4100 0.4509 0.3479 0.3670 0.4298
0.4021 0.4074 0.4677 0.3973 0.3948 0.4422
0.5925 0.5125 0.4818 0.4045 0.4099 0.4467
Fuente: Estimacin propia con informacin de la
aumento en la pobreza que tiene que ser confrontado con la reduccin en el nmero de pobres. Si se combinan estos dos elementos, se obtiene que la pobreza que ha disminuido es la pobreza patrimonial, y muy poco, mucho menos de lo que se afirma en las cifras crudas del nmero de pobres. Las otras clasificaciones de pobreza no presentan reducciones estadsticamente significativas. Entonces, se ha exagerado el logro de reduccin de la pobreza por no considerar este tipo de informacin. Qu se puede concluir de esto? Pues que hay ciertos retos para el futuro de las polticas pblicas: primero, la pobreza que se ha erradicado hasta el momento es la que corresponde a los menos pobres, es decir, los
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ms pobres de los pobres todava no reciben un empujn importante para superar la pobreza, sino los que estaban en la orillita de dejar de ser pobres. Ahora, la pobreza que falta por erradicar es la ms difcil porque es ms heterognea. Hay ms desigualdad entre los pobres y es ms aguda. Por lo tanto, se requiere dar seguimiento a esta situacin en donde los ms pobres de los pobres se han quedado retrasados. Concluira diciendo que si se decide que lo mejor es primero los pobres, yo estara de acuerdo con eso.
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Rodolfo de la Torre
Criterios de aplicacin de la justicia social

Francisco Sales Heredia
Cuando hablamos de justicia social es comn referirnos a dos cuestiones en concreto: 1. Cmo deberamos distribuir los recursos que provienen de la cooperacin social, y 2. cmo comparamos a las personas entre s. Las respuestas a estas cuestiones pueden ser construidas desde una perspectiva terica, histrica y de aplicacin prctica. Es decir, dentro de nuestros principios constitucionales y las leyes que enmarcan nuestro esfuerzo en poltica a travs del tiempo, hay variantes en las respuestas, variantes que podramos llamar ideolgicas. Las variantes parten de una percepcin terica de cmo entender la igualdad entre los hombres y cmo expresar esta idea en reglas prcticas, algo que podramos llamar una interpretacin de justicia social de los actores en una democracia liberal. Explicar, dentro del marco terico de justicia, cules seran estas probables variantes.
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Como puede apreciarse, realmente la cuestin regresa a los ciudadanos. En nuestras sociedades modernas y democrticas, necesitamos preguntarnos estrictamente sobre la justicia de las instituciones. Especficamente sobre las instituciones que administran y que distribuyen recursos comunes. Los recursos no necesariamente son econmicos, tambin son derechos o bienestar, y estas preguntas o estas especificaciones de nuevo tienen cabida en el diseo de la poltica social. Por ejemplo, en qu forma justificaremos a las instituciones que influyen profundamente en la distribucin de recursos econmicos y sociales de los individuos. Cmo las justificamos? Hay tres variantes comunes: Justificamos a las instituciones si distribuyen igualitariamente, es decir, minimizando la distancia existente entre una persona y otra, siempre y cuando la persona haya sido responsable. Tambin podemos justificarlas si distribuyen prioritariamente, es decir, dando prioridad a los que se encuentran en peores circunstancias, siempre y cuando garanticemos una tasa de ahorro que nos permita invertir en las generaciones futuras. De igual modo, podemos justificar una distribucin si garantizamos la suficiencia de bienes seleccionados por la sociedad en conjunto, despus de un pacto social.
stas son versiones simplificadas de lo que proponen los tericos y es posible detectar que los principios de distribucin son reconocibles en el espectro ideolgico en nuestro pas, y no slo en l. Ahora bien, si sabemos cmo distribuir, la pregunta qu distribuir tambin es muy importante. stas son las
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tres formas ms usuales de interpretar la comparacin interpersonal: la primera es el bienestar. El bienestar realmente se enfoca en la calidad de vida. Incluye multiplicidad de ndices, pero trata de resolver una idea clara de satisfaccin de las preferencias de los individuos. La segunda son los bienes primarios, que es la respuesta que da John Rawls, filsofo poltico estadounidense. Rawls se enfoca en bienes especficos y le da un orden estricto a estos bienes. Es decir, primero las libertades, las oportunidades ocupacionales, despus el ingreso, la riqueza y, finalmente, las bases del respeto a uno mismo. Este orden tendra que ser estricto, es decir, un Estado debera preocuparse primero por las libertades, segn Rawls. La tercera es las capacidades, que es la forma en que el gobierno del presidente Fox considera apropiado comparar a las personas. La idea es incidir en las capacidades y habilidades de las personas para garantizar que puedan ejercer su libertad responsablemente. Ahora bien, para ilustrar este argumento, obsrvense las siguientes distribuciones, dividiendo en tres grupos a la sociedad. Supongamos que distribuimos dinero.
(d1) (d2) (d3) (d4)
50, 75, 100, 120,
180, 150, 100, 140,
270, 250, 100, 180,
[= [= [= [=
500] 475] 300] 440]
(Principio (Principio (Principio (Principio
de de de de
agregacin pura) suficiencia) igualdad) diferencia rawlsiano)
La distribucin (a) se refiere a una distribucin que le preocupa ms el agregado de riqueza final. El principio de agregacin pura busca que la riqueza aumente, que el pastel crezca y no se preocupa mucho en la distribucin entre los grupos.
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El principio de suficiencia, (b), por el contrario, dira: vamos a marcar una lnea estricta, por ejemplo la lnea de pobreza alimentaria, y tratar de minimizar el nmero de las personas que estn bajo esta lnea, pero ms del mnimo no es importante. El principio de igualdad, (c), en este caso muy estricto, propone una distribucin idntica para todos. Ahora bien, por qu la suma es tan baja. La suma es de 300, cuando el mximo es de 500. La idea la propone Rawls; l argumenta que una distribucin de este tipo es ineficiente pues muchas personas no querran trabajar ms por el mismo salario, por ende la riqueza disminuye y queda menos por repartir. Por ltimo, el principio de justicia rawlsiano, (d), hablara de que el grupo ms desaventajado tendra que tener un mnimo alto. En la discusin poltica tenemos problemas acerca de cul es la gua a seguir. La propuesta rawlsiana es muy famosa porque otorga una gua especfica donde no podemos intercambiar, por ejemplo, bienestar por libertades. Sin embargo se mantienen las desigualdades aunque se cierran las distancias entre grupo. Hay fuentes de desigualdad y stas para Rawls pueden surgir por dos razones: por nuestra estructura social o por los talentos naturales. Es decir, por las condiciones sociales de las personas (dnde nacen, cmo viven) o por sus diversos talentos (qu tan bien corre o piensa). Rawls propone que tratemos de eliminar las desigualdades provenientes de la estructura social, mas no las que provengan de la suerte natural. Cree en que como los talentosos pueden producir un cambio relevante en la riqueza de la sociedad, deben ser incentivados a desarrollar sus talentos, y si eso produjera desigualdades
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Grfica 1
Transferencia igualitaria

Mnimo

Suplemento de ingreso Ingreso mnimo garantizado
Unidad de comparacin Poblacin
econmicas, entonces s habra que dar prioridad a los que se encuentren en peores circunstancias. Consideremos la Grfica 1 que arriba presentamos. Si establecemos una distribucin original, en este caso la lnea que parte del origen, tendramos varias posibles polticas distributivas que responderan a nuestras diversas percepciones de la justicia social. El ingreso mnimo garantizado da prioridad a los que se encuentran en peores circunstancias, conforme a nuestra unidad de comparacin. El suplemento de ingreso se distribuye en proporcin a las necesidades, dando prioridad en orden decreciente de acuerdo con nuestro mnimo social. La distribucin igualitaria proporciona lo mismo a todos, sin importar cunto tiene cada uno. Como podemos apreciar a partir de estos ejemplos, en poltica y en la toma de decisiones distributivas requerimos claridad en la definicin de los principios distributivos de justicia social. Tal claridad puede realmente devolver a los ciudadanos un papel de actores
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en la poltica. Es decir, los ciudadanos pueden apelar a sus preferencias de justicia dentro de un esquema permitido por la ley, dejando de ser sujetos pasivos de la poltica.
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Ley General de Desarrollo Social

Julio Boltvinik Kalinka
Empezar por ponerlos al tanto de un procedimiento

judicial en el cual estn involucrados los tres poderes de la Unin. El Poder Legislativo, a travs de la Cmara de Diputados, interpuso una controversia constitucional contra el Poder Ejecutivo en la Suprema Corte de Justicia. Entonces, el Poder Judicial est decidiendo una controversia entre los otros dos poderes de la Unin. El tema: el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social. Por qu? Porque este reglamento no es, en rigor, de la Ley General de Desarrollo Social, sino de lo que ha venido haciendo la Secretara de Desarrollo Social. Al menos as se dice en los argumentos de la controversia. La Sedesol, por medio del reglamento, en opinin de los abogados, ha legitimado la prctica en la que ha incurrido durante todo este sexenio. Antes de la publicacin y entrada en vigor de la Ley General de Desarrollo Social, esto podra valerse, pero desde el momento en que entra en vigor, las prcticas que hubiesen estaCriterios de aplicacin de la justicia social
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do en contrasentido de esa ley, tendran que haber sido modificadas por la Sedesol; sin embargo no lo hizo, pero s saca el reglamento en un intento, a travs de ste, de hacer legtimas las prcticas que han venido realizando. La controversia pide a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que declare la invalidez constitucional de 31 artculos del reglamento. La mayora de ellos refiere al tema de las reglas de la participacin social, aunque tambin hay artculos puntuales muy importantes, que son en los que me voy a concentrar en mi explicacin. Retomar el ms fcil, aprovechando que est aqu en la mesa un miembro de lo que fue el Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza, el cual, si todava existe, estar violando la Ley. La Secretara de Desarrollo Social, muy atinadamente, constituy un comit, digamos, externo, con gente de la Academia, para asesorarla en materia de medicin de la pobreza a finales de 2001 o principios de 2002. Como no haba ninguna ley que se lo impidiera, es decir, era totalmente legtimo su actuar, se pusieron a medir la pobreza mediante la definicin de un mtodo propio. Los resultados, segn sus cuentas alegres, indican que baj la pobreza en el pas. Sin embargo, posteriormente apareci consensada por todos los partidos polticos y por la propia Se desol, la Ley General de Desarrollo Social que dice, entre otras cosas, que las normas de cmo se define y mide la pobreza las determina el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. No obstante, y a pesar de esto, el comit tcnico sigui funcionando y la Sedesol continu midiendo la pobreza a travs de este comit o directamente, esto
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cambiaba de un ao a otro: a veces quien daba la cara y deca que haba hecho la medicin de la pobreza era la Sedesol, y otras veces decan que era el comit tcnico; en fin, es una historia complicada. El hecho es que en el reglamento de la ley tenan que decir algo sobre la medicin de la pobreza. Estn reglamentando una ley que dice que es el consejo tcnico el que mide la pobreza. A pesar de eso, a pesar de que se trata del reglamento de esa ley, el reglamento dice tratando de hacer un juego de palabras engaoso que quien identifica a las personas pobres es la Sedesol y que para hacer esa identificacin se basa en los datos que el INEGI produce. Exactamente lo contrario de lo que dice la Ley General de Desarrollo Social, que, como ya vimos, le atribuye esta facultad al Consejo Nacional de Evaluacin. Entonces, qu estn haciendo? Estn tratando, en el reglamento, de legitimar la prctica de la medicin de la pobreza; por tanto, desde el 20 de enero del 2004 violan sistemticamente la ley. ste es slo un ejemplo, pero no deja de ser importante. Lo mismo pasa en cuanto a la evaluacin. La evaluacin de los programas sociales est asignada en la ley al Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, sin embargo el reglamento inventa la figura de las autoevaluaciones y de las evaluaciones contratadas por la Sedesol con organismos independientes. Esto es otra vez lo mismo. Es lo que ha hecho la Secretara de Desarrollo Social, y estaba muy bien que lo hiciera antes de que apareciera la ley, pero una vez que sta aparece, ya no debe hacerlo. La ley dice que la evaluacin de la poltica de desarrollo, segn el artculo 72, estar a cargo del Consejo
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Nacional de Evaluacin, y la puede hacer directamente o puede contratar organismos independientes del ejecutor del programa, dejando clarsimo que el ejecutor no puede contratar las evaluaciones. Entonces, otra vez se intenta legitimar la prctica de la Sedesol a travs del reglamento es muy extrao todo, porque a este recinto vino Josefina Vzquez Mota y estaba eufrica, incluso ms que los diputados y diputadas, el da que por unanimidad se aprob la Ley General de Desarrollo Social; a las pocas semanas ocurri lo mismo en el Senado. Por qu estn tan contentos con una ley que les prohibe hacer lo que estn haciendo y por qu a pesar de haber entrado sta en vigor siguen llevando a cabo las mismas prcticas que, evidentemente, son contra la ley, y luego aprueban un reglamento en un intento de legitimar lo que han venido haciendo y nos obligan a irnos a controversia constitucional? Djenme decirles que no es la primera vez que esto pasa. Cuando se aprob el decreto que regula al Consejo Nacional de Evaluacin, la Junta de Coordinacin Poltica acord que la Cmara se fuera a controversia constitucional, pero antes de que se firmaran los oficios para presentarlo al Pleno y que ste ratificara este acuerdo de la Junta, intervinieron unas llamadas telefnicas de ltima hora entre, obviamente, Josefina Vzquez Mota y Emilio Chuayffet, y entonces s reformamos el decreto, y la Sedesol se comprometi a publicar esas reformas. As, la Cmara se abstuvo de irse a controversia constitucional, pero es la misma historia: en el decreto se quera quitar la funcin de evaluacin al Consejo Nacional de Evaluacin y dejar que fueran las dependencias las que siguieran contratando. Es el intento, a
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travs de los actos reglamentarios de la ley, de legitimar una prctica que es contraria a lo que estipula la misma ley. Y termino con el tercer ejemplo, que es el ms grave de todos. El artculo 15 del reglamento dice palabras ms, palabras menos que todos los programas sociales deben ser focalizados hacia la poblacin en situacin de pobreza, marginacin o vulnerabilidad; es decir, convierte la focalizacin el direccionamiento de las polticas slo hacia los pobres en el modelo social nico. Est muy claro, el artculo es tajante porque dice todos los programas; est redactado de una manera muy complicada, pero en realidad quiere decir que todos los programas sociales deben hacer eso. Sin embargo, si eso dijera la ley, nosotros nunca hubiramos llegado a consenso aqu en la Cmara, porque el PRD est contra la focalizacin y el PRI a favor de ella, aunque en ciertos casos, porque tambin apoya programas no focalizados; en pocas palabras, no hubiera habido consenso ni en la Cmara de Diputados ni en la Cmara de Senadores si eso dijese la ley. La ley, al contrario, sobre todo en los primeros artculos, se refiere a los derechos sociales, a garantizar la efectividad de los derechos sociales; efectivamente, en el artculo 8, la faculta para hacer programas dirigidos hacia los pobres extremos; pero despus se aclara, en artculos sucesivos, que sas son slo algunas de las vertientes. Por ejemplo, el artculo 14 habla de cinco vertientes de la poltica de desarrollo social y slo la primera gira en torno a la superacin de la pobreza. Hay una vertiente de seguridad social, una de desarrollo regional. Por Dios! Cmo pueden ser programas de desarrollo regional si estn dirigidos exclusivamente a la poblacin en pobreza extrema?
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Las reglas de operacin de los programas ahora, con motivo de la controversia las revisamos todas: todas las reglas de operacin de todos los programas de la Sedesol dicen que estos deben estar dirigidos de manera exclusiva a la poblacin en situacin de pobreza extrema. Es decir, la prctica de la Sedesol fue, desde el principio de este gobierno, dirigir todos los programas a la poblacin en situacin de pobreza extrema. Sin embargo, la ley dice que debe haber pluralidad de modelos sociales, que no se puede dirigir todo a un solo programa. Entonces, la Sedesol hace caso omiso a esto y sigue poniendo en operacin programas que no se pueden focalizar, como Hbitat, como Fonart, que est dirigido a los artesanos. Las reglas de operacin dicen esto: Es la poblacin en situacin de pobreza extrema. Y luego ponen un parrafito arriba del prrafo de poblacin objetivo en donde dicen: Lo que pasa es que los artesanos viven en todo tipo de localidades, viven en localidades tursticas, viven en ciudades grandes. Entonces, no coinciden necesariamente con las localidades marginadas, y dan la excusa de por qu no se puede focalizar; pero el parrafito del machote ah est y les causa problemas a los evaluadores porque es de machote el contenido de las reglas de operacin y es tambin de machote el guin de las evaluaciones de los programa sociales. En ambos est esta insistencia, en la focalizacin, en el direccionamiento, en todos los programas sociales. Despus le piden a los evaluadores de Fonart que evalen si est bien focalizado a los pobres extremos y los pobres evaluadores dicen: No est, pero no se
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puede hacer nada. Pedimos a la Sedesol que cambie el criterio. Y en Hbitat la historia es similar: en el artculo 15 del reglamento se intent legitimar una prctica de focalizacin a ultranza, que es totalmente contraria al espritu y a la letra de la Ley General de Desarrollo Social, y sa es otra de las razones por la cual la Cmara de Diputados se va a controversia constitucional. Es muy triste que el abogado venga aqu y nos diga que qu bueno que viene a esta casa, en donde aprobamos por unanimidad la Ley General de Desarrollo Social, y no diga siquiera que estamos en controversia; porque parece ser que hay visiones de la ley muy diferentes entre la Secretara de Desarrollo Social y la mayora de esta Cmara. Est muy claro, el PAN vot en contra de la controversia constitucional en el Pleno; con todo derecho subi la presidenta a argumentar en contra, pero la regla de la mayora manda, y la mayora opina que el reglamento que refleja esta prctica de la Secretara de Desarrollo Social est contradiciendo la ley. Qu es lo que va a pasar? Si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin llegase a rechazar la controversia constitucional y da la razn a la Secretara de Desarrollo Social, estara en el fondo legislando, pues estara invalidando la vigencia de la Ley General de Desarrollo Social; porque las contradicciones entre el reglamento y la ley son tan transparentes que no ofrecen ninguna duda, una dice una cosa y la otra dice en muchos casos, exactamente lo contrario. Ahora, si le da la razn a la Cmara, entonces algunas cosas tienen que cambiar. La Secretara de Desarrollo Social est preparando para este mayo o junio la salida de una nueva medicin de la pobreza.
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Uno pensara que ya no lo podan hacer porque ya eligieron a los miembros del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, ya nombraron al secretario ejecutivo de la Comisin, del Consejo Nacional de Evaluacin, pero parece que no han instalado el consejo. No hay ninguna explicacin, al menos no se ha dado a la opinin pblica de por qu no se ha instalado el consejo y por qu no est trabajando. El dato que nos acaba de dar aqu en esta mesa Rodolfo de la Torre, de que sigue operando el comit tcnico, me para los pelos de punta, porque quiere decir que en mayo o junio, o antes de las elecciones van a salir con nuevos datos; porque la Sedesol, desobedeciendo la determinacin de esta soberana, de esta Cmara de Diputados que le prohibi que en el presupuesto de 2005 incluyera 70 millones de pesos, le dio esta cantidad al INEGI, con la cual esta dependencia levant una encuesta que seguramente estar lista muy pronto para ser procesada y se pueda hacer el spot mayor de decir: 2000, la pobreza era tanto; 2005, la pobreza es tanto. Medida cmo? Pues con el mtodo del Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza, en violacin abierta a la ley, que dice que la medicin de la pobreza se hace con ocho indicadores y no slo con el de ingresos, como lo propone el citado comit.
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Nuevos actores de la poltica social y el desarrollo

Mnica Tapia lvarez
Alternativas y Capacidades A.C. es una organizacin

de la sociedad civil especializada en poltica social. Aqu, partimos de que la poltica social debe ser una poltica pblica, y no gubernamental. Cul es la diferencia? Hace algunas dcadas prcticamente toda la poltica social se haca desde el gobierno federal a travs del Poder Ejecutivo, quien la diseaba, implementaba y evaluaba. Sin embargo, en los ltimos aos hemos visto cmo esa poltica social ya no es campo privilegiado del gobierno federal, pues ahora interviene un nmero mayor de actores, como reflejo de la pluralidad que ahora vivimos. Es decir, en la actualidad hay otros actores que inciden, participan, implementan, disean, vigilan, evalan y debaten la poltica social de nuestro pas. Para empezar, comentar por qu es importante hablar de los nuevos actores; despus, hablar del contexto de la poltica social y de lo que ha sucedido con ella en las ltimas dcadas; finalmente, analizar por qu son importantes estos actores y cules son los
desafos y las problemticas que enfrentan en la construccin real de una poltica pblica. En los aos cuarenta y cincuenta, se construyeron los sistemas de seguridad social, educacin y salud. Cuando hablo de sistemas me refiero al personal tcnicamente capacitado para planear, contar con informacin, tener incluso mapas del territorio, disponer de recursos humanos y financieros y lograr la cobertura universal de los servicios. Estos sistemas se construyeron tratando de incorporar a ms personas en su cobertura. Los sistemas crecieron en cobertura universal y en horizontalidad, pasando de la cobertura de educacin primaria a la secundaria, media y superior, por ejemplo. Lo mismo en salud, pues se buscaba un acceso universal a la salud de primer nivel (clnicas comunitarias, con mdicos generales) y, posteriormente, acceso a hospitales generales, donde se atendieran enfermedades complejas, hasta llegar a la atencin mdica de especialidades o a los institutos nacionales de salud. En retrospectiva, vemos que gracias a estos sistemas y a la puesta en prctica de estas polticas, el perfil de la sociedad mexicana cambi radicalmente; se volvi alfabetizada, con un nivel de salud y, sobre todo, una esperanza de vida superior. Las tasas de mortalidad materna e infantil, as como la desnutricin infantil son indicadores sociales que dcada tras dcada han registrado grandes avances. Podemos decir que estos sistemas tuvieron su impacto, sobre todo, en trminos de cobertura, aunque en trminos de la calidad y de la equidad quedan an mltiples pendientes. La cobertura de educacin primaria no es tan importante en este sentido, sino que los nios realmente aprendan, tengan suficiencia en las habilidades de lecto-escritura, matemticas, etctera. El reto es, ms que extender los
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Mnica Tapia lvarez
sistemas, mejorar las capacidades y la eficiencia, por ejemplo, en cuestiones pedaggicas y preparacin de los maestros; en ese sentido, el nfasis ha cambiado de la cobertura hacia la calidad y la equidad. En trminos de la equidad, se trata de menores coberturas y calidad de manera diferenciada por regiones o grupos tnicos. Todos los indicadores sociales, si se diferencian entre grupos indgenas y no indgenas, son menores para los primeros. As, el reto de la equidad est en cubrir los rezagos que padecemos. En el sureste, las tasas de analfabetismo de mujeres indgenas demuestran brechas realmente alarmantes cuando se las compara con tasas de analfabetismo en el Distrito Federal, de poblacin urbana, no indgenas, hombres, etctera. Es importante destacar tambin que los sistemas nacionales, con sus respectivas burocracias y planeacin, actuaban dentro del gobierno federal y diseaban en ese sentido polticas generalmente homogneas que se aplicaban por igual en todo territorio. Por slo citar un ejemplo extremo, la proyeccin y construccin de las escuelas a lo largo del territorio nacional se haca prcticamente bajo un mismo modelo, sin importar condiciones climticas, recursos y costumbres locales, en Chiapas o en Sonora. En seguridad social sucedi lo mismo: se aplicaron polticas nacionales homogneas, reproduciendo las propias desigualdades que en teora el sistema tena que atacar. Las personas que contaban con un empleo en el sector formal, tenan cobertura de salud y prestaciones. Aunque tambin entre los propios contribuyentes al sistema de seguridad social haba diferencias, pues algunos sectores pagaban menos que otros u obtenan coberturas adicionales. Los clsicos ejemplos pueNuevos actores de la poltica social y el desarrollo
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den verse en la industria petrolera, la elctrica, la electromecnica, etctera. En sectores poco movilizados, con poca capacidad de presin poltica, no slo son bajos los niveles de cobertura sino tambin los beneficios que reciban del sistema. Otra caracterstica de las polticas sociales de esos aos era que se evaluaban poco, es decir, haba poca preocupacin por el impacto. No se contaba con la informacin de qu suceda con los recursos aplicados por el gobierno federal y tampoco exista una demanda por la rendicin de cuentas y la transparencia de este manejo de los recursos pblicos. Sin embargo, todo este panorama cambi sustancialmente desde la dcada de los ochenta y noventa. Por un lado, hemos vivido procesos de desconcentracin y descentralizacin que han llevado a que los gobiernos estatales y municipales asuman un papel ms importante en la poltica social. Slo con observar los sistemas de salud o educativo actuales se advierte que ahora se toman muchas decisiones y la capacidad de gestin tiene su nfasis en el mbito estatal. Se comienza a aplicar la estrategia de focalizacin, entendida como un objetivo, con un criterio de seleccin que discrimina a otros grupos, que los saca de la cobertura, frente a los procesos de universalidad o de polticas universales, donde no importa, no existen esos criterios, o se aplican y se dan los beneficios por igual. Esto llev a que se contara con una poltica especficamente diseada para el combate de la pobreza, que en ocasiones tiende a confundirse con el nico objetivo de la poltica social. Finalmente, surge tambin con gran fuerza una oferta privada de servicios sociales, sea para grupos de altos ingresos o para grupos de escasos recursos, que generalmente no cuentan con
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Mnica Tapia lvarez
cobertura de seguridad social. En este sentido, hay nuevos actores sociales, como las ONG, proveyendo estos servicios. De manera ms reciente, encontramos una nueva tendencia, que se convierte en los puntos donde la poltica social y el crecimiento econmico se tocan. La primera es la dimensin del desarrollo regional, pues se revalora que los entornos cercanos son factores clave para proveer de oportunidades de empleo, servicios y acumulacin de activos para los grupos ms pobres. As, se ve que la pobreza no slo se combate con focalizacin y programas compensatorios, sino que los servicios de salud y educacin, as como las oportunidades de empleo y generacin de ingresos, son fundamentales. En la poltica de combate a la pobreza se ha avanzado mucho en lo que se podra llamar las puertas de entrada, es decir, los criterios y procesos de seleccin de beneficiarios, los padrones y los mecanismos para depurar estos padrones. Sin embargo, an falta trabajar con mayor claridad sobre cules seran las puertas de salida, es decir, cmo salen las personas de la pobreza. Para esto se requiere mucho ms que programas gubernamentales y transferencias de fondos. El desarrollo local econmico y poltico debe tambin estar orientado hacia propiciar entornos mucho ms amigables para la salida de la pobreza, pues el objetivo final es tener una clase media slida. No se trata solamente de tener personas por arriba de la lnea de pobreza, gracias a los apoyos y las transferencias gubernamentales. Se trata de que estas personas puedan encontrar empleo, generar ingresos, contar con un patrimonio, lo cual est fuera del alcance del gobierno y cae en las reas de actuacin del sector privado y del sector soNuevos actores de la poltica social y el desarrollo
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cial. Para lograr esto, se necesitan, ms bien, actores locales, actores del sector privado creando estas oportunidades, por ejemplo empleo no agrcola y de diversificacin de la produccin rural. Dnde termina el papel del Estado y dnde comienza el del sector privado en la creacin de estos procesos de desarrollo regional? Es difcil definir una lnea clara. Lo que hemos aprendido de las experiencias internacionales es que los motores del crecimiento y desarrollo regional se basan en concertaciones pblico-privadas. Aqu es muy importante hablar tambin de los temas de competitividad local, pues la hipercompetencia global se refleja asimismo en lo local; o sea, estas grandes transnacionales finalmente son los competidores de las pequeas empresas locales, de las microempresas, de las Pymes, etctera, que pueden crear mucho ms empleo. As, el reto de la competitividad tambin debe considerarse cuando se piensa en esquemas de desarrollo local. Son fundamentales los procesos de dotacin de infraestructura, de disposicin del financiamiento, de la ordenacin del territorio, de la gestin y el manejo sustentable de los recursos naturales, de la seguridad y la administracin de justicia. Se advierten, de esta forma, mltiples vnculos de lo que tradicionalmente se podra ver como poltica social y poltica de combate a la pobreza a diversas polticas sectoriales. Al final, se trata de integrar polticas econmicas, que en especfico incidan en lo local y que generen estas oportunidades de crecimiento local, que a su vez puedan servir como puertas de salida de la pobreza. Ahora bien, sera importante dimensionar la participacin de estos nuevos actores en la poltica social. He hablado ya del gobierno federal y de los gobiernos
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Mnica Tapia lvarez
estatales. Quisiera hablar ahora un poco de las empresas; actualmente estamos trabajando mucho con empresas y vemos la necesidad de trabajar an ms con ellas, en trminos de asesora, capacitacin, mejores prcticas y diseo de polticas para que puedan tener un mayor impacto en los temas sociales. Recientemente se ha armado un directorio de programas de responsabilidad social y fundaciones corporativas. Al cuantificar los recursos disponibles en estos mbitos, se encontr que existan alrededor de 1 400 millones de pesos destinados a programas de desarrollo social. Aunque obviamente no se puede comparar con todo el gasto social gubernamental, s es una cifra comparable a los recursos pblicos que el gobierno destina o hace disponible a organizaciones sociales. Adicionalmente, habra que destacar el papel de la Academia, que repentinamente debe proveer servicios, informacin y conocimiento al gobierno, en forma de reportes, evaluaciones y consultora. Pocas universidades y centros de investigacin tienen realmente claro qu hacer con esta oportunidad que se les abre, pues no tienen la infraestructura para dedicarse a hacer consultora, tener listos los productos en los tiempos que los necesita el gobierno, etc. Hay muchas tensiones entre las necesidades de publicar e investigar y de proveer estos servicios al gobierno. Otro actor emergente son las fundaciones nacionales. Si vemos comparativamente con otros pases, el sector filantrpico que destina y canaliza recursos privados en Mxico es sumamente limitado; llegamos a estar debajo de pases como Per, Colombia y Brasil al respecto. Estas organizaciones intermediarias y canalizadoras de fondos se requieren tambin para movilizar recursos privados de la sociedad en general y de
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las empresas, recursos financieros y humanos para fines pblicos con carcter social. ste es un sector muy incipiente que se hace necesario porque es la base de organizaciones comunitarias y organizaciones de la sociedad civil. Su diversificacin consiste en vivir no slo de fondos internacionales, que gradualmente estn desapareciendo, ni slo de fondos gubernamentales. Se busca, pues, involucrar a la sociedad por medio de estas instituciones. Las fundaciones o instituciones donantes, sobre todo las locales, pueden ayudar a nivel de diseo de la poltica social, as como al desarrollo regional. Desde esta perspectiva debemos ver tambin las polticas actuales, pues incluso los programas federales requieren la participacin de muchos ms actores que solamente el gobierno federal. En la consulta y el diseo se establecen consejos consultivos y comisiones tcnicas (como el de la medicin de la pobreza, por ejemplo), donde se requieren actores fuertes, interlocutores tcnicos, organizaciones representativas y personal especializado del Legislativo, que hablen el mismo idioma que el gobierno federal. En los procesos de implementacin, se observan muchas convocatorias, varios fondos pblicos que necesitan de actores que realmente demanden esos fondos, que sean capaces de recibir estos fondos pblicos y aplicarlos de manera efectiva segn lo planeado y lo normado. En cuanto al monitoreo y seguimiento, vemos la necesidad del blindaje electoral, para lo cual se necesitan grupos, organizaciones civiles y comunidades fuertes y capaces de denunciar, de combatir a la corrupcin. No se puede pensar en que sea el propio gobierno quien establezca los candados y se cuide de no rom56
Mnica Tapia lvarez
perlos, si no tenemos esa contraparte social que haga efectivos y utilice esos mecanismos. Finalmente, en la evaluacin se necesitan acadmicos e instituciones slidas que entiendan las polticas pblicas, sus alcances y sus impactos. Se demanda mucho personal de la Academia y de consultora, que tenga tambin la suficiente capacidad tcnica para procesar informacin, salir al campo a recolectar nueva informacin, sistematizarla e informar los resultados de manera creble. En esto es fundamental contar con un buen diseo institucional. Hoy hablamos de la Ley General de Desarrollo, que cuenta con elementos de esta perspectiva, buscando incorporar a representantes de la ciudadana, Academia, gobiernos estatales y municipales y el Legislativo en estos procesos de diseo, implementacin y evaluacin. No obstante, parece que nos encontramos aqu en procesos de transicin, donde apenas estamos creando estas instituciones y an tenemos otras normatividades y leyes que responden a la concepcin monoltica de elaboracin de poltica social. An falta mucho por hacer para dejar institucionalizados lo cual muchas veces quiere decir: sin margen para el manejo discrecional y unipersonal los programas sociales a nivel de los estados y en las prcticas de la relacin entre gobierno y organizaciones. La Ley de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil intenta normar tambin este campo, pero en nuestra opinin y despus de terminar una investigacin sobre cmo se ha construido el proceso de implementacin de esta ley su alcance es bastante limitado y an se requiere mucho trabajo en torno a complementarla y homogeneizar otros marcos jurdicos, en particular el fiscal y los estatales.
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Debemos entender que la poltica social no termina con el diseo de las leyes, los reglamentos, las polticas, la normatividad, las reglas de operacin, los procedimientos y las prcticas. Est el importante punto de la implementacin, y aqu es importante mencionar que la diversidad de actores participando en poltica social es ya una realidad. Tomando slo en cuenta ejemplos de programas federales, encontramos actores de muy distintos cortes implementndolos. En algunos casos, como el Programa Oportunidades, los implementa directamente el gobierno federal, aunque existe el enlace municipal y muchas veces en la coordinacin estatal intervienen estos dos niveles de gobierno. El programa de microrregiones es implementado en coordinacin, sobre todo, con gobiernos estatales. Hay algunos donde realmente se transfieren los fondos a otro nivel de gobierno, como es el caso de Hbitat; o sea, el gobierno federal tiene ciertos lineamientos y los fondos se transfieren para su aplicacin al gobierno estatal o municipal. Finalmente, hay programas que resultan ms bien en convocatorias, por ejemplo Opciones Productivas y Fondos de Coinversin Social, donde a las organizaciones, empresas y cooperativas es a quienes se les transfieren esos fondos y la implementacin de la poltica consiste en la diversidad de proyectos puestos en prctica. Con estos ejemplos podemos ver que la participacin de actores en poltica social y la poltica social son una poltica pblica (y no slo gubernamental). Sin embargo, cmo mantenemos lo pblico de las polticas pblicas, porque cuando incorporamos siempre a nuevos actores acabamos, por ejemplo, dndole los fondos pblicos a un partido o los funcionarios pblicos terminan trabajando para un partido? Cmo le qui58
Mnica Tapia lvarez
tamos este carcter poltico de las polticas y los volvemos realmente pblicos? Se requiere trabajar mucho en las burocracias, imprimirles un sentido de tica pblica y desarrollar la autonoma de estas instancias pblicas frente a las instancias polticas. No es decirles no a los partidos, sino simplemente definir muy claramente los lmites de lo pblico frente a lo poltico y, en ese sentido, determinar quines son los beneficiarios, cmo se canalizan estos recursos, quines los canalizan, con qu criterios lo hacen. Es muy importante hacerlos pblicos y transparentes. En resumen, quisiera contestar a la pregunta de cmo pueden ayudar estos nuevos actores a la poltica social. Hay cuatro formas: 1. contribuyendo a mejorar el diseo de las polticas; 2. mejorando la gestin de los servicios pblicos; 3. mejorando la independencia de las polticas (siendo vigilantes, con monitoreos, blindajes de los programas pblicos, etctera); y 4. incorporando a ms actores a la poltica pblica (filantropa, recursos privados, voluntariado, etctera). Me gustara enfatizar la importancia de ver a las polticas como pblicas en el sentido de que muchos ms actores y no solamente el gobierno participan en su formulacin, su implementacin, su evaluacin y en cmo mantener imparciales y pblicas las contribuciones de estos actores en la poltica social.
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Algunas consideraciones tericas acerca de la relacin entre pobreza y crecimiento econmico

Hernando Zuleta Gonzlez
Modelos de crecimiento La perspectiva neoclsica En principio, la teora tradicional de crecimiento econmico no est diseada para analizar problemas de pobreza y distribucin.1 No obstante, la mayora de los modelos en esta rea comparte dos elementos relacionados con el problema de la distribucin: 1. Suponen una funcin de produccin CobbDouglas, es decir, suponen rendimiento decreciente en el capital y predicen que la distribucin del ingreso entre trabajadores y capitalistas es constante. 2. Implican correlacin positiva entre la parte del ingreso que se destina a remunerar el capital y
1 Robert Solow, A Contribution to the Theory of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, vol. 7, nm. 1, febrero, 1956, pp. 65-94.
el nivel de ingreso de largo plazo. En efecto, entre mayor es la elasticidad del ingreso respecto al capital2 mayor ser la rentabilidad del ahorro y, por lo tanto, mayor el acervo de capital en el largo plazo. Ahora bien, dado que la elasticidad del ingreso respecto al capital es igual a la participacin de este ltimo en el ingreso, existe una relacin positiva entre la parte del ingreso que se destina a remunerar el capital y el nivel de ingreso de largo plazo. Las implicaciones respecto a la relacin entre crecimiento, desigualdad y pobreza son directas: primero, el crecimiento debe ser mayor en las economas donde la participacin del ingreso de los capitalistas es mayor; segundo, la participacin del trabajo en el ingreso nacional es constante de manera que entre ms crece la economa ms crece el ingreso de los trabajadores; y tercero, todas las economas convergen a un estado estacionario, es decir, en el largo plazo no hay crecimiento y el nivel de ingreso de todas las regiones tiende a igualarse.
Crecimiento endgeno El atractivo terico del modelo de Solow resulta innegable, tanto por su sencillez como por la verosimilitud de los supuestos. Sin embargo, en la prctica el modelo de Solow es incapaz de explicar la mayor parte del crecimiento econmico. Por este motivo, muchos de
2 La elasticidad del ingreso respecto al capital es la proporcin en la que cambia el ingreso al cambiar el capital en un punto porcentual.
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Hernando Zuleta Gonz lez
los trabajos realizados en el rea de crecimiento econmico buscan explicar el residuo de Solow, esto es, la parte del crecimiento econmico que no puede ser explicada por el modelo de Solow. Originalmente se utiliz el trmino crecimiento exgeno para referirse al crecimiento que no poda ser explicado por el modelo, es decir, que era exgeno al modelo. As, los tericos del crecimiento se limitaban a afirmar que cerca de 60% del crecimiento de las economas se explica por cambio tecnolgico exgeno. Para efectos cuantitativos y empricos, los estudiosos del crecimiento econmico imponan una tendencia creciente en la productividad para acercar las proyecciones del modelo a los datos observados. Kenneth Arrow, uno de los pioneros del hoy llamado crecimiento endgeno afirm al respecto:
Desde una perspectiva cuantitativa y emprica, nos quedamos con que una de las variables explicativas del modelo es el tiempo. Ahora bien, por ms necesaria que sea en la prctica, una tendencia temporal es una mera confesin de ignorancia y, lo que es peor desde un punto de vista prctico, no se trata de una variable de poltica econmica.3
En respuesta a esta carencia del modelo de crecimiento neoclsico, Arrow introduce el concepto de aprendizaje por la prctica. El supuesto fundamental es que el conocimiento depende en gran medida de la experiencia. De este modo la productividad depende de la produccin en periodos anteriores. El aporte de Arrow a la teora del crecimiento econmico relaja los
3 Kenneth J. Arrow, The Economic Implications of Learning Doing, The Review of Economic Studies, nm. 24, junio, 1962, pp. 155-173.
Algunas consideraciones tericas
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supuestos de productividad marginal decreciente y las condiciones de Inada y, por lo tanto, no predice convergencia en los niveles de ingreso per cpita. A pesar de que el modelo de Arrow data de 1962, la ciencia econmica slo reconoce una nueva teora del crecimiento a partir del artculo seminal de Romer.4 En este trabajo se mantienen los supuestos de productividad marginal decreciente y condiciones Inada a nivel de firmas, pero se supone que el acervo de capital agregado determina la productividad total de los factores. La idea central es que las firmas que aumentan su capital adquieren tambin experiencia y conocimientos. Dado que el conocimiento es un bien no rival, las dems firmas pueden hacer uso de ste e incrementar su productividad. De este modo, la productividad total de los factores depende del acervo de capital agregado y el progreso tecnolgico (residuo de Solow) se explica por la acumulacin de capital. As, en el modelo de Romer, aunque cada firma enfrente una productividad marginal decreciente, a nivel agregado la productividad marginal del capital es constante o creciente por cuanto la productividad total de los factores aumenta al mismo ritmo que el capital agregado. Giuseppe Bertola5 analiza la relacin entre crecimiento y distribucin desde la perspectiva de la nueva teora del crecimiento. Considera una distribucin entre capital y trabajo exgena y concluye que la tasa de crecimiento de la economa depende positivamente de la participacin del capital en el ingreso. La renta4 Paul Romer, Increasing Returns and Long-run Growth, Journal of Political Economy, vol. 94, nm. 5, octubre, 1986, pp. 10021037. 5 Giuseppe Bertola, Factor Shares and Savings in Endogenous Growth, The American Economic Review, vol. 83, nm. 5, diciembre, 1993.
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bilidad del capital y los incentivos para ahorrar dependen de la parte del ingreso que se destina a remunerar el capital. As, entre ms sesgada est la distribucin del ingreso a favor del capital (en contra del trabajo) mayor ser la tasa de crecimiento. No obstante, dada la distribucin del ingreso, el crecimiento de la economa se traduce en un crecimiento de los salarios. As, el crecimiento econmico ayuda a reducir la pobreza. En un artculo posterior Bertola hace este mismo anlisis en un contexto de agentes heterogneos.6 En particular, hace el supuesto extremo de que los dueos del capital no trabajan y que lo trabajadores no poseen capital. En este contexto la relacin entre la participacin del capital en el ingreso y la tasa de crecimiento se puede desvanecer. En efecto, si la propensin marginal a ahorrar de los trabajadores es ms alta que la de los capitalistas, una redistribucin del ingreso a favor de estos ltimos reduce la tasa de ahorro y, por esta va, el crecimiento econmico. En el caso en que la propensin a ahorrar de los capitalistas es mayor, el resultado del modelo con agentes homogneos se mantiene, es decir, existe una relacin positiva entre la participacin del capital en el ingreso y el crecimiento econmico. Estos trabajos llaman la atencin sobre los efectos de la distribucin del ingreso sobre el crecimiento econmico y tambin sobre la relacin entre tecnologa, crecimiento y distribucin. En efecto, si se supone una funcin de produccin Cobb-Douglas, la parte del ingreso que se destina a remunerar el capital es igual a la elasticidad del ingreso respecto al capital de modo que, en modelos de agentes homogneos, los pases que
6 Giuseppe Bertola, Factor shares in OLG models of growth, European Economic Review, vol. 40, nm. 8, 1996, pp. 1541-1560.
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utilizan tecnologas ms intensivas en capital crecern ms rpidamente. Esto ltimo implica que el cambio tecnolgico sesgado o ahorrador de factores tiene efectos ms variados que el cambio tecnolgico neutral y surgen entonces nuevas preguntas: qu incentivos tienen las firmas para implementar cambios tecnolgicos ahorradores de trabajo? Cules son los efectos dinmicos de este tipo de innovaciones?
Capital humano Otro de los fundadores de la nueva teora del crecimiento es Robert Lucas, quien, basndose en el trabajo de Uzawa,7 construy un modelo de crecimiento endgeno. Lucas supone que la produccin de bienes utiliza capital fsico y capital humano como insumos.8 Asimismo, considera un sector productor de capital humano en el cual la funcin de produccin es lineal y existe slo un factor de produccin: capital humano. Este supuesto se fundamenta en el hecho de que la educacin es un sector muy intensivo en capital humano. En el modelo Lucas-Uzawa los dos insumos son reproducibles y la elasticidad del ingreso respecto a los dos insumos es constante. La funcin de produccin (Cobb-Douglas) tiene las siguientes caractersticas: i) rendimientos constantes a escala; es decir, al multiplicar cada uno de los factores por una constante X el producto
7 Hirofumi Uzawa, Optimal Technical Change in an Aggregative Model of Economic Growth, International Economic Review, vol. 6, nm. 1, enero, 1965, pp. 18-31. 8 Vase Robert E. Lucas, On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics, nm. 22, julio, 1988, pp. 3-42.
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tambin se multiplica por esta constante X; ii) dado el acervo de capital fsico, la productividad marginal del capital humano es decreciente, y dado el acervo de capital humano, la productividad del capital fsico es decreciente; y iii) los dos activos son complementarios en la funcin de produccin; es decir, al aumentar el acervo de capital fsico aumenta la productividad del capital humano y viceversa. Tal vez el aporte ms importante del modelo de Lucas es sealar al capital humano como el principal motor de crecimiento. Este hecho introduce un nuevo elemento en la relacin entre pobreza y crecimiento: al aumentar el cubrimiento de la educacin se incrementa el capital humano y, por consiguiente, el crecimiento econmico. Asimismo, la educacin permite que los individuos ms pobres de la sociedad tengan acceso a mejores empleos y mayor remuneracin. En otras palabras, la educacin puede generar una relacin negativa entre crecimiento y pobreza. Por supuesto, la relacin entre crecimiento y desigualdad puede ser ms compleja. Los siguientes ejemplos ilustran cmo puede aparecer una relacin positiva entre crecimiento y desigualdad: Una economa donde el cubrimiento de la educacin bsica es cercano a cero puede tener una distribucin equitativa pues todos los individuos son pobres. Al aumentar el cubrimiento de la educacin al 10% de la poblacin se estar generando simultneamente crecimiento y desigualdad. Un aumento en el cubrimiento de la educacin universitaria en un pas donde la educacin primaria no llega a toda la poblacin genera aumentos en el crecimiento y deterioro en la distribucin.
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Un tema relacionado que ha cobrado gran relevancia en los ltimos aos es el cambio tecnolgico sesgado hacia el conocimiento. Diversos estudios han documentado el incremento en la participacin del ingreso de los trabajadores calificados.9 Al parecer este cambio en la distribucin del ingreso se debe a que las nuevas tecnologas utilizan intensivamente trabajo calificado y muy poco trabajo no calificado. As, el cambio tecnolgico ha hecho, en muchos pases, que aumente el retorno a la educacin y, al tiempo, se deteriore la distribucin del ingreso. Como se anot anteriormente, el cambio tecnolgico sesgado o ahorrador de factores tiene efectos variados y nos lleva a plantear nuevas preguntas. La siguiente seccin se ocupa de estos asuntos.
Cambio tecnolgico sesgado El progreso tecnolgico ha sido entendido tradicionalmente como incrementos en la productividad total de los factores, es decir, cambio tecnolgico neutral. Sin embargo, algunos autores han considerado modelos donde la intensidad con la que se usan los factores es endgena.10 La idea fundamental es que las innovacioPer Krusell, Lee Ohanian, Jos Vctor Ros-Rull y Giovani Violante, Capital-Skill Complementarity and Inequality: A Macroeconomic Analysis, Econometrica, vol. 68, nm. 5, septiembre, 2000, pp. 10291053, y Daron Acemoglu, Directed Technical Change, Review of Economic Studies, vol. 69, nm. 4, octubre, 2002, pp. 781-809. 10 Charles Kennedy, Induced Bias in Innovation and the Theory of Distribution, Economic Journal, vol. 74, nm. 295, septiembre, 1964, pp. 541-547; Joseph Zeira, Workers, Machines and Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, vol. 113, nm. 4, noviembre, 1998, pp. 1091-1117; Daron Acemoglu, Directied Technical..., op. cit.; Gary D. Hansen y Edward C. Prescott, Malthus to Solow,
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nes muchas veces son ahorradoras de factores. Por ejemplo, el cambio de la pala al tractor en la agricultura redujo la necesidad de trabajo. Uno de los principales resultados de estos trabajos es que las firmas tratan de utilizar ms intensivamente los factores abundantes y menos intensivamente los factores escasos. Este resultado implica que las economas ms ricas suelen utilizar tecnologas intensivas en factores reproducibles, esto es, factores que se pueden acumular, capital fsico y capital humano. Anlogamente, en las economas ms pobres se utilizarn tecnologas ms intensivas en factores no reproducibles, esto es, factores que no se pueden acumular como el trabajo bsico o no calificado. Otro resultado interesante de este tipo de modelos es la trampa de pobreza.11 Dado que los pases pobres son escasos en factores reproducibles, los empresarios en estas economas no tienen incentivos para adoptar tecnologas intensivas en capital. Asimismo, cuando la tecnologa no utiliza intensivamente el capital, la rentabilidad de la inversin es baja y no hay incentivos para ahorrar. De este modo, dado que el capital es escaso no hay innovaciones, y dado que la tecnologa no es intensiva en factores acumulables no hay incentivos para ahorrar e incrementar el stock de capital. La Grfica 1 ayuda a entender la razn por la cual en las economas pobres no hay incentivos para el cambio tecnolgico ahorrador de trabajo bsico. En el eje
American Economic Review, 2002, vol. 92, septiembre, 2002, pp. 1205-1217; Michele Boldrin y David K. Levine, Factor Saving Innovation, Journal of Economic Theory, vol. 105, nm. 1, 2002; Hernando Zuleta, Essays on Factor Saving Innovations, tesis para optar por el grado de doctor, Universidad de Pompeu Fabra, 2003. 11 Boldrin y Levine, Factor Saving..., op. cit.; Zuleta, Essays on Factor..., op. cit.; o Zuleta, Essays on Factor Saving..., op. cit.
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Grfica 1
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45
vertical est el producto por trabajador y en el eje horizontal est el capital por trabajador. Las dos curvas gruesas son dos funciones de produccin con diferente intensidad en el uso de los factores. El cambio tecnolgico sesgado aumenta la productividad de un factor y reduce la productividad del otro. Siguiendo con el ejemplo del tractor, la adopcin de la nueva mquina hace intil la labor de algunos trabajadores y aumenta el retorno del capital. Por este motivo, estas innovaciones aumentan el producto en las economas abundantes en capital, es decir, cuando la relacin capital-trabajo es mayor que uno. No obstante, si el capital es escaso y el trabajo es abundante un cambio tecnolgico de estas caractersticas reduce el producto puesto que se est reduciendo la productividad del factor abundante. Los modelos de cambio tecnolgico sesgado tambin tienen implicaciones interesantes respecto a la relacin entre crecimiento econmico y distribucin del ingreso entre capital y trabajo. El cambio tecnolgico sesgado hace que la participacin del ingreso de los factores reproducibles (capital fsico y capital humano) crezca conforme las economas se desarrollan.12 Consiguientemente, en las economas pobres la participacin de los factores no reproducibles debe ser mayor que en los pases ricos.13
Un resultado menor de este tipo de modelos tiene que ver con los efectos de escala propios de los modelos al estilo Romer. Si se cambia el supuesto de la funcin de produccin Cobb-Douglas y se utiliza una funcin que incorpore el hecho de que la elasticidad del ingreso respecto al capital depende de la abundancia relativa de este factor, el tamao del efecto escala depender del nivel de desarrollo de las economas. As, las economas ms ricas presentarn efectos de escala pero las ms pobres no. Vase Hernando Zuleta, A Note on Scale Effects, Review of Economic Dynamics, vol. 7, nm. 1, 2004. 13 Zuleta, Essays on Factor..., op. cit.
12
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En un contexto de agentes heterogneos, los modelos de cambio tecnolgico sesgado generan nuevos resultados. En particular, si se supone que la tecnologa es escogida por los dueos del capital, stos tratarn de maximizar su ingreso y no el ingreso agregado. As, es posible que la tecnologa escogida sea ms intensiva en capital que la tecnologa ptima. Asimismo, los aumentos en la intensidad con la que se utiliza el capital pueden reducir el ingreso total de los trabajadores, lo cual puede llevar a una reduccin en la tasa de ahorro agregada y, por consiguiente, a una desaceleracin del crecimiento econmico.14
Sntesis A pesar de las diferencias existentes entre los distintos modelos de crecimiento es posible extraer de ellos algunas conclusiones gruesas. Las lecciones que nos dejan los modelos de crecimiento pueden resumirse en cuatro puntos fundamentales: 1. Entre menos equitativa sea la distribucin entre capitalistas y trabajadores mayor ser el crecimiento. 2. Desde la perspectiva tradicional, dada la distribucin del ingreso entre capitalistas y trabajadores, el crecimiento econmico ayuda a reducir la pobreza. 3. Las innovaciones sesgadas pueden aumentar el crecimiento econmico, concentrar el ingreso e incrementar la pobreza al mismo tiempo.
14
Idem.
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4. La acumulacin de capital humano genera crecimiento econmico y ayuda a reducir la desigualdad. Hasta ahora se ha seguido un anlisis positivo de las interacciones entre crecimiento, desigualdad y pobreza. El siguiente paso es tratar de responder qu puede hace un gobierno que quiera estimular el crecimiento econmico, mejorar la distribucin del ingreso y reducir la pobreza.
Sector pblico, crecimiento, desigualdad y pobreza Un gobierno puede afectar el desempeo de una economa de mltiples formas. En aras de la brevedad, las siguientes lneas hacen referencia a la estructura tributaria y al destino del gasto pblico.
Impuesto al ingreso Dado que la estructura tributaria afecta la remuneracin de diferentes actividades, tambin afecta los incentivos de los agentes econmicos. En este sentido, las tasas progresivas de impuesto al ingreso son un incentivo perverso en la medida en que castigan el esfuerzo productivo. Asimismo, al reducir el retorno al capital afecta negativamente la tasa de ahorro. La dispersin salarial y los incentivos para la capacitacin son un buen ejemplo de este fenmeno: los salarios dependen de la productividad de los trabajadores, esto es, trabajadores ms productivos gozan, en general, de salarios mayores. Este hecho constituye un incentivo para la capacitacin. Los individuos de una
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economa donde la dispersin salarial es alta tratarn de tener altos niveles de educacin y habilidades especiales en su campo de trabajo para conseguir salarios elevados. En otras palabras, entre mayor es la dispersin salarial mayor es el costo de no capacitarse. Por supuesto, la productividad agregada de la economa depende de la productividad de los individuos que trabajan en ella. Por este motivo disminuir la dispersin salarial a travs de impuestos al ingreso puede tener costos en trminos de crecimiento econmico.
Impuestos indirectos Los impuestos indirectos que distorsionan en contra del consumo presente y no de las actividades productivas tienen costos en trminos distributivos. El IVA, por ejemplo, lo paga toda la poblacin por igual. Sin embargo, un individuo pobre destina la mayor parte de su ingreso al consumo. Un individuo rico destina una menor parte de su ingreso al consumo. As, el pago de impuestos como proporcin del ingreso ser mayor para los pobres que para los ricos. En resumen, los impuestos al ingreso pueden ayudar a hacer que la distribucin sea ms equitativa pero reducen el crecimiento econmico. Los impuestos indirectos no tienen efectos nocivos sobre el crecimiento pero son regresivos.
Gasto pblico La literatura emprica acerca del crecimiento econmico permite identificar determinantes de largo plazo del
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desarrollo.15 Entre stos se destaca el capital humano, en general, y el cubrimiento de la educacin bsica, en particular. Por supuesto, el gobierno puede desempear un papel importante en la universalizacin de la educacin bsica y de este modo contribuir al crecimiento econmico. Del mismo modo, existe evidencia abundante acerca del efecto que tiene la educacin sobre la pobreza. As, una adecuada canalizacin del gasto pblico que permita elevar el cubrimiento de la educacin bsica genera incrementos en el crecimiento y reducciones en los niveles de pobreza. Adems del gasto en educacin, otro tipo de esfuerzos puede arrojar buenos resultados en cuanto a crecimiento y pobreza, por ejemplo, programas para reducir la desnutricin infantil. No obstante, gran parte de los programas diseados para estimular el crecimiento no tienen efectos directos sobre la pobreza (infraestructura e investigacin, por ejemplo) y s demandan recursos fiscales. Por ltimo, el gasto redistributivo puede ser perverso en trminos de crecimiento econmico si en su diseo no se tienen en cuenta los incentivos de los agentes. El ejemplo ms socorrido (y ms crudo) de este problema es el de las transferencias monetarias sin contraprestacin. Asimismo, si el gasto no incorpora consideraciones tcnicas puede terminar favoreciendo a los segmento ms ricos de la poblacin. En este sentido, es importante la focalizacin del gasto para que ste llegue a los individuos ms necesitados.
15 Xavier Sala-i-Martin, I Just Run Two Million Regressions, American Economic Review, vol. 87, nm. 2, mayo, 1997, pp. 178183.
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Algo en claro? 1. Dentro del esfuerzo re-distributivo debe tener prioridad la ejecucin de polticas tendientes a eliminar las diferencias en las condiciones iniciales de los individuos. En particular, la educacin y la atencin al menor deben ser objetivos primordiales. 2. Cualquier poltica que implique transferir recursos de agentes ms pobres a agentes ms ricos debe ser evitada,16 sobre todo si stas no generan incentivos al trabajo o al ahorro. Por ejemplo, dar subsidios a las pensiones de los congresistas o a la gasolina implica necesariamente cobrar impuestos. Dado que toda la poblacin, incluyendo a los ms pobres,17 paga impuestos, los subsidios mencionados implican una transferencia de recursos de individuos pobres a individuos ricos. 3. Los impuestos indirectos son regresivos y las tasas progresivas del impuesto al ingreso son un incentivo perverso en la medida en que castigan el esfuerzo productivo.
Hugh Dalton, The Measurement of Inequality, Economic Journal, vol. 30, nm. 119, septiembre, 1920, pp. 348-361. 17 El IVA y el impuesto inflacionario son impuestos que paga todo el mundo.
16
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Crecimiento y pobreza
Gustavo Merino Jurez
Mis comentarios girarn en torno a la relacin entre

crecimiento econmico, pobreza y desigualdad. Empezar refirindome al caso de China. Dicho pas ha estado creciendo a una tasa anual promedio superior al 7% desde hace ms de una dcada, ubicndose entre las ms elevadas del mundo. Segn las cifras oficiales del gobierno chino, ello ha contribuido a que 150 millones de personas, ms que toda la poblacin de Mxico, dejaran de ser pobres. Presento este ejemplo porque muestra que existe relacin entre el crecimiento y la pobreza. Mis comentarios se referirn a cmo promover que esa relacin ocurra. En contraste al caso chino, en Amrica Latina el PIB per cpita se redujo en 0.7% durante la dcada de los ochenta, es decir, se observ un crecimiento de prcticamente cero. En los noventa, el crecimiento fue de 1.5% y los niveles de pobreza en general se han mantenido ms o menos estableces en conjunto. La comparacin entre el caso de Mxico y algunos pases asiticos es ilustrativa y al mismo tiempo draAlgunas consideraciones tericas
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mtica. La Grfica 1 muestra el crecimiento observado en Corea del Sur, Hong Kong, Singapur, Japn y Mxico, desde 1950. En el caso de Mxico, la tasa de crecimiento anual promedio en los ltimos 50 aos fue de 2.2%. En el mismo periodo, el crecimiento de Corea fue de 5.9%, el de de Singapur de 5%, el de Hong Kong de 4.7%. Pero pasan otras cosas interesantes: en 1950, el PIB per cpita de Mxico era considerablemente mayor que el de Corea, pero el de este pas creci a una tasa considerablemente mayor, de manera que rebas al de Mxico y actualmente es aproximadamente tres veces mayor. Los dems pases representados tambin tienen hoy un ingreso per cpita mayor al de Mxico, siendo que en la dcada de los cincuenta no necesariamente se hubiera previsto este resultado. La relevancia de este ejemplo para el tema aqu tratado es que el nivel de vida que hay en un pas depende del efecto acumulado del crecimiento a lo largo del tiempo y no del crecimiento econmico del ltimo ao o del ltimo par de aos. Aqu vemos por qu actualmente los pases asiticos analizados alcanzan una mejor situacin al menos en trminos de ingreso y otros factores que la que tenemos en Mxico, y esto se debe a que en los ltimos 50 aos han crecido a tasas elevadas y mayores en promedio a las observadas en Mxico. La Grfica 2, que proviene de un estudio de Miguel Szkely, muestra la evolucin, desde los cincuenta hasta 2004, de la pobreza en Mxico en trminos de las tres lneas de pobreza adoptadas por el gobierno mexicano utilizando la metodologa recomendada por el Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza: pobreza de patrimonio, pobreza de capacidades y pobreza alimentaria (para los aos previos al levantamiento de la
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PIB
Grfica 1 per cpita de varios pases, 1950-2004 (1990 US$)
26000
1950
1953
1956
1959
1962 1965
1968 1971
1974 1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
Japn Singapur
-4000
Corea Hong Kong
Mxico
Fuente: Gonzalo Hernndez Licona, El desarrollo econmico y social en Mxico, Cuadernos de Desarrollo Humano, nm. 24, Secretara de Desarrollo Social, Mxico, 2005.
2004
21000
16000
11000
6000
1000
79
Grfica 2 Pobreza en Mxico, 1950-2004
Porcentaje de la poblacin total
80
75.2 69.4 63.8 55.6 55.9 53.0 44.7 45.6 33.0 30.2 29.3 28.0 29.4 37.1 33.9 24.3 22.5 22.7 22.5 25.0 24.2 21.1 20.3 17.3 40.7 31.9 27.4 24.6 45.3 53.5 52.6 53.7 50.6 47.0 63.9 69.6 1963 1968 1977 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
100
88.4
90
83.5
81.3
80
73.2
69.8
70.0
70
60
61.8
64.3
61.0
50
40
30
20
10
1950
1956
1958

Pobreza de capacidades
Pobreza alimentaria
Pobreza de patrimonio
Fuente: Miguel Szkely, citado en Gonzalo Hernndez Licona, El desarrollo econmico..., op. cit.
se imputaron los datos de ingreso, pero lo importante son las tendencias). Desde 1950 hasta mediados de los ochenta, se observa una cada continua en la pobreza. De hecho tambin coincide con el periodo de mayor crecimiento en Mxico. Qu se observa posteriormente?: la crisis econmica de los ochenta y el estancamiento posterior, con su consecuente cambio en la tendencia de la evolucin de la pobreza. El incremento de la poblacin en pobreza observado a partir de 1994 nuevamente refleja el impacto de las crisis econmicas sobre la pobreza, y no fue hasta principios de esta dcada que se alcanzaron los niveles observados antes de la crisis. En este sentido, se ilustra nuevamente la relacin entre crecimiento y pobreza. Ahora bien, la tendencia a la baja en la proporcin de la poblacin en pobreza observada a partir de 19961997 se ha mantenido, incluso con tasas bajas de crecimiento en esta dcada, lo cual indica que es posible reducir la pobreza en una situacin de bajo crecimiento. En el caso de Mxico, al analizar los resultados obtenidos desde 2004, llegamos a la conclusin de que hay factores adicionales importantes que explican por qu se observ la reduccin en la pobreza aun con bajo crecimiento siendo los ms importantes los siguientes:
ENIGH
la estabilidad macroeconmica, que ha contribuido a baja inflacin y a incrementos en los salarios reales; el efecto de las transferencias, como las del Programa Oportunidades.
Por otra parte, se ha hablado mucho de que el incremento significativo en las remesas ha sido un factor
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crucial para explicar los resultados obtenidos; sin embargo, las remesas son poco relevantes como fuente de ingresos para los pobres extremos, como se observa al analizar los datos que arroja la ENIGH. Lo anterior ilustra que puede reducirse la riqueza aun con bajo crecimiento. El problema es que este proceso es muy lento. Ahora bien, por qu hay una relacin entre pobreza y crecimiento? Una manera sencilla de verlo es que en la medida en que la economa crece, puede haber ms para todos: con un pastel ms grande las rebanadas pueden ser mayores. Visto de otra forma, si se crea riqueza y sta se reparte, ms personas pueden alcanzar un mayor ingreso. En cambio, cuando no se crea riqueza o incluso sta se destruye, como ocurre en las pocas de crisis econmicas, hay menos qu repartir. La clave est en asegurar que el crecimiento de la economa la riqueza generada beneficie no slo a los ricos, sino a toda la poblacin, y en especial a los ms pobres. De otra forma, el crecimiento no necesariamente contribuye a una menor pobreza. La observacin anterior est asociada al tema de desigualdad: en la medida en que crece un pas puede expandirse la desigualdad, aun con reducciones en la pobreza. Las personas que estaban en pobreza pueden abandonar esta condicin, sin embargo, los no pobres pueden incrementar su ingreso a una tasa ms elevada. Ello lleva a la conclusin de que la condicin inicial de un pas es muy importante. Hay pases que tienen una condicin de desigualdad menos grave que Mxico, como Bolivia o Hait, pero pueden ser pases ms pobres en conjunto y con una mayor proporcin de la poblacin en condiciones de pobreza. Dichos pases necesitan crecer mucho, crear riqueza, pero buscando
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que ese crecimiento no genere una mayor desigualdad. En pases como Mxico, con un ingreso mayor pero tambin mayor desigualdad, tenemos que ser an ms cuidadosos para asegurar que no slo se crea riqueza de manera sostenida que la economa crezca, sino tambin que se redistribuya ms rpidamente. En este sentido, se requieren dos tipos de acciones: primero, aquellas encaminadas a promover el crecimiento econmico y fomentar la creacin de riqueza que haga ms grande el pastel que tenemos para compartir entre todos los mexicanos. Pero igualmente importante es el segundo tipo de acciones: aquellas encaminadas a asegurar que todos los que no han podido tomar las ventajas del crecimiento, en especial aquellos que estn en condiciones de pobreza o sufren exclusin, puedan hacerlo. Entre el segundo tipo de acciones destacan aquellas que desarrollan las capacidades bsicas de las personas: alimentacin, salud y educacin. Es evidente que una persona que, por ejemplo, enfrenta problemas de salud, que est desnutrida, que no cuenta con educacin, difcilmente podr acumular activos o aprovechar cualquier oportunidad de empleo o de proyectos productivos o empresariales que se le presente. Es decir, que las personas cuenten con nutricin adecuada, atencin mdica y educacin no slo es bueno en s mismo y contribuye a que gocen de una vida ms plena, sino que tambin es esencial para que puedan aprovechar las oportunidades para mejorar su ingreso y las ventajas de la actividad econmica. Asimismo, tenemos que asegurar que las polticas permitan la acumulacin de activos, tanto fsicos (como son la vivienda, los bienes de consumo, la maquinaria y otros) como del capital humano. Y tenemos que aseCrecimiento y pobreza
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gurar tambin proteccin social, es decir, proteccin ante los riesgos que nos da la vida, que muchas veces dejan a las personas en situacin de vulnerabilidad, especialmente a los ms pobres. En este sentido, si la poltica social atiende este tipo de cuestiones, tanto desde una ptica de la familia como desde una territorial, del entorno, se contribuye a desarrollar las condiciones para que las personas en pobreza puedan mejorar sus oportunidades para tomar ventajas del crecimiento. A manera de ejemplo podemos ver la Grfica 3. La grfica presenta el ingreso laboral promedio, segn grupos de edades y escolaridad alcanzada, utilizando informacin de la ENIGH ms reciente (2004). Muestra claramente que el nivel de escolaridad est asociado al ingreso. Si bien pueden existir factores adicionales que contribuyan tambin a explicar los resultados de la grfica, es claro que una persona con primaria incompleta o slo con primaria, por ejemplo, tiene en promedio un menor ingreso que una persona con bachillerato concluido y mucho menor que alguien con estudios universitarios. No hay duda: invertir en educacin es generar oportunidades para las personas. Cmo promovemos el desarrollo de capacidades bsicas? Ya contamos con instrumentos muy importantes en este sentido, quiz el ms notable de ellos sea el Programa Oportunidades a travs del cual se entrega a las familias un paquete que combina acciones de nutricin, salud y educacin. Si lo que importara fuera slo reducir el nmero de personas en pobreza, sera quiz ms expedito juntar todo lo que se gasta en los diferentes componentes de Oportunidades, incluyendo becas y centros de salud, y entregarlo a las familias como una transferencia
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Grfica 3 Ingreso laboral mensual promedio segn grupos de edad y de escolaridad
20 000
18 000
Pesos
Pesos
31-35 36-40 41-45 Grupos de edad Primaria completa Universidad completa Secundaria completa 46-50 51-55 56-60 61-65
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
20-25
26-30
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ENIGH
Primaria incompleta
Preparatoria completa
Fuente: clculos propios usando
2004.
en efectivo. Sin embargo, no sera una inversin igual de efectiva que lo que ofrece el programa y ciertamente no contribuira a que las familias salgan de manera permanente de la pobreza ya que no se estara contribuyendo necesariamente al desarrollo de capacidades bsicas. Las acciones, resultados e impactos del programa Oportunidades han sido extensivamente evaluadas y existe evidencia rigurosa de que tiene efectos muy importantes sobre, entre otros, la matriculacin y permanencia en la escuela, la reduccin de das de enfermedad y la mejora en la nutricin. Tambin es necesario fortalecer acciones que beneficien el entorno, como por ejemplo las derivadas del Programa Hbitat para zonas urbanas y la estrategia Microrregiones que opera en las zonas rurales ms marginadas del pas, con el fin de mejorar las condiciones de vida de las comunidades y de que cuenten con mejor infraestructura, condiciones de seguridad, opciones de esparcimiento y otras. Nuevamente, mejorar las condiciones de la localidad no slo mejora la calidad de vida de las personas, sino tambin el acceso a las oportunidades para llevar a cabo actividad econmica: si no hay camino para llegar a las carreteras, no ser posible llevar productos al mercado, si el servicio elctrico o de agua no es el adecuado, ser imposible desarrollar muchos proyectos productivos, etctera. Por otra parte, existen grupos que requieren una atencin especial; no slo los adultos mayores, sino tambin otros grupos que han sufrido discriminacin o exclusin. Para estos grupos deben realizarse acciones que compensen o eliminen las condiciones de vulnerabilidad. Pero tenemos que tener mucho cuidado con que eso no sea slo lo nico que hagamos. Lo funda86
mental es invertir en las personas para que puedan aprovechar las oportunidades de desarrollo. Ahora, la relacin entre crecimiento y reduccin de la pobreza es bidireccional. Previamente se ilustr cmo el crecimiento puede contribuir de manera importante a reducir la pobreza, pero tambin las acciones para combatir la pobreza a travs del desarrollo de capacidades, la mejora del entorno, la proteccin social y otros factores contribuyen a la actividad econmica y al crecimiento. La bidireccionalidad de la relacin es fundamental. Si las personas tienen salud deficiente o mala nutricin, si su nivel educativo es bajo, si no tienen acceso a los mercados financieros y estn limitadas, si enfrentan riesgos muy elevados de entrar al mercado laboral, si a nivel localidad las condiciones no propician la actividad productiva, si no hay inversin en tecnologa, el crecimiento ser bajo o no ser sostenible a tasas elevadas en el tiempo. Por lo anterior, es necesario asegurar que existan las condiciones para promover el crecimiento econmico pero tambin para que ste sea redistributivo, es decir, que las personas tengan acceso a las oportunidades de desarrollo, pues esto a su vez promueve el crecimiento. Podra uno preguntarse entonces cul es la mejor poltica social a seguir. Aqu se ha hablado de programas que han dado resultados, pero tenemos que ver ms all de los programas dirigidos especficamente a combatir la pobreza, la marginacin o la exclusin. En este sentido, al hablar de poltica social debemos quiz tambin hablar de poltica de competencia, que asegure un campo de juego plano para que cualquiera pueda llevar a cabo actividades empresariales; tenemos que hablar de poltica laboral, que sin atentar contra los derechos de los trabajadores permita jornadas de
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trabajo flexibles para que personas que actualmente enfrentan problemas para encontrar empleos formales, como seran las mujeres por las labores del hogar o los jvenes estudiantes, puedan tener acceso a empleos de tiempo parcial o en jornadas flexibles; tenemos que asegurar polticas de infraestructura que mejoren las condiciones de competitividad en el pas, pero que conecten tambin a todas las regiones. En otras palabras, estas y otras polticas son tambin polticas sociales y no podemos verlas como independientes de las acciones para combatir la pobreza. Cabe sealar que la bidireccionalidad de la relacin entre el crecimiento y la pobreza implica que en el diseo y la implementacin de polticas pblicas debemos tomar en cuenta los efectos directos e indirectos que ocasionan, tanto sobre el crecimiento como sobre la reduccin de la pobreza. Puede haber acciones que promuevan el crecimiento pero que tengan efectos adversos sobre la distribucin o polticas de atencin a la pobreza que posteriormente resten el potencial de crecimiento. De manera similar, pueden implementarse polticas, diseadas para reducir la desigualdad o combatir la pobreza, que generen efectos adversos sobre la actividad econmica y que a la larga mermen el potencial de crecimiento. Finalmente, se ha mencionado que a pesar de los avances, el reto es enorme, considerando que casi la mitad de la poblacin se encuentra en condiciones de pobreza. La transicin demogrfica que atraviesa Mxico magnifica este reto. La Grfica 4 ilustra esto. Actualmente, Mxico es un pas relativamente joven en lo que se refiere a la estructura etaria de su poblacin. Sin embargo, somos un pas en proceso de envejecimiento. Mxico tiene ante s una oportunidad nica y
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Grfica 4 Transicin demogrfica en Mxico
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10 2000 2020 2040
0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 +
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prcticamente irrepetible derivada de la transicin demogrfica, conocida como el bono demogrfico. Una proporcin importante de estos jvenes est en condiciones de pobreza y marginacin. Lo que hagamos ahora por los jvenes, lo que invirtamos en su educacin, en su salud y nutricin, lo que hagamos por mejorar el entorno en que se desarrollan, determinar en gran medida qu pas tengamos en el futuro: un pas con las condiciones para el crecimiento y la reduccin de la pobreza sostenida o un pas con pocas oportunidades de desarrollo. Es por ello que tenemos que mantener una visin de largo plazo.
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Crecimiento y desarrollo
Carlos Flores Rico
Rara vez se diferencia entre crecimiento econmico y

desarrollo en el habla comn, pues estos conceptos suelen tratarse como sinnimos. Sin embargo, en la economa del desarrollo tienen connotaciones distintas. El crecimiento econmico slo supone un incremento sostenido en el volumen de bienes y servicios que un pas produce anualmente, expresado en general como el producto interno bruto (PIB). El volumen total de bienes y servicios puede aumentar mediante el uso de una mayor mano de obra, sin que la productividad cambie, o mediante un aumento de productividad sin ningn cambio o, incluso, con un declive de la mano de obra, o incrementando tanto la mano de obra como su productividad. Es obvio que existe una posibilidad de crecimiento sin empleo, es decir, el PIB puede aumentar sin crear nuevas oportunidades de empleo, o incluso echando a los trabajadores de sus puestos. Por otro lado, el desarrollo econmico es un concepto mucho ms amplio, que incluye no slo el creciCrecimiento y pobreza
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miento (es decir, un incremento sostenido del PIB), sino tambin cambios tcnicos e institucionales. Sin crecimiento no hay desarrollo, pero si un pas experimenta crecimiento esto no quiere decir que tambin tenga desarrollo econmico, por lo menos a corto plazo. Dicho de otra manera, el desarrollo econmico implica crecimiento econmico junto con cambios de la distribucin del PIB y de la estructura econmica. A su vez, estos cambios implican una mejora del bienestar material del sector ms pobre de la poblacin, adems de una mejora del nivel y calidad de la educacin y formacin de la poblacin que tenga como resultado que el pas sea capaz de originar avances tecnolgicos. A la larga, el desarrollo lleva a cambios en los valores, actitudes y visiones para el futuro de la poblacin, y en la sociedad y la vida poltica. Se ven cambios de gran envergadura en la organizacin del comercio, la produccin y las finanzas. Recientemente, el Banco Mundial ha dado a conocer un estudio sobre el comportamiento entre pobreza y crecimiento econmico, los crculos virtuosos y crculos viciosos que se tienen en los diferentes pases, a nivel mundial. Se incluyen en el estudio las naciones latinoamericanas, y los resultados muestran cmo algunas naciones avanzan, otras permanecen estancadas y otras ms dan evidencia de retroceso en las condiciones sociales y econmicas. El estudio en referencia confirma lo que ya haba valido un premio Nobel en Economa en 1974 para el economista sueco Gunnar Myrdal. En los sistemas econmicos se generan crculos viciosos del subdesarrollo, en los cuales la mayor pobreza y poca productividad se ven acompaados de menor inversin y de capacidad para satisfacer las necesidades fundamentales. Es92
Carlos Flores Rico
tas ltimas condiciones, a su vez, promueven menores niveles de produccin y productividad. Por el contrario, existen sociedades en las cuales el crecimiento de la produccin puede disminuir la pobreza, lo que a su vez se transforma en condiciones de mayor estabilidad econmica y social. Estas condiciones favorecen mayores inversiones, competitividad y ms altos niveles de desarrollo. En Amrica Latina, a pesar de todo, existen pases que han logrado promover crculos virtuosos del desarrollo: crece la economa y disminuye la pobreza. Ejemplos de este grupo de pases son Chile, Costa Rica y, aunque menos publicitado, se encuentra el caso de Trinidad y Tobago. Existe un segundo grupo que muestra tendencia al estancamiento, aunque puede evidenciar algunos rasgos de optimismo. ste es el caso de regiones industrializadas de Brasil, Argentina, el norte de Mxico, Colombia y Venezuela. En estos casos las luces contrastan con las sombras, y una de las mayores dificultades ha sido el no sostener una estrategia definida durante el tiempo, lo que en poltica econmica se considera como el tiempo crtico, el suficiente para que las medidas tomen vuelo y den resultados. Lo fundamental para establecer un crculo virtuoso en pro del desarrollo es lograr inicialmente crecimiento econmico. Ello facilita las cosas, pero en ningn caso es suficiente. Sin el crecimiento, lo ms a que se puede aspirar es a realizar una poltica de redistribucin, algo que es insostenible. Lo indispensable es que el crecimiento se transforme en desarrollo. Cules son los cimientos? Bsicamente tres: ingreso directo, seguridad social y, muy especialmente, empleo. El ingreso directo es lo que
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da cuerpo al llamado Estado benefactor, es ayuda directa a quienes estn en los ms drsticos niveles de pobreza. La existencia de una red de proteccin y seguridad social es vital en un Estado moderno, especialmente en tiempos en los que gracias a progresos mdicos se ha expandido la esperanza de vida. Pero el corazn de las medidas que permiten pasar de crecimiento a desarrollo es la generacin de empleo con salarios dignos. Eso se logra atrayendo inversin, capitales productivos y no especulativos, y generando un contexto nacional de competitividad. No promover inversin que se traduzca en empleos con salarios decorosos es fortalecer pantanos. Ninguna edificacin de proyecto nacional puede establecer sus cimientos en esas condiciones. En Mxico, como en otras naciones de Amrica Latina, el sueo econmico de arribar al primer mundo se transform en una pesadilla de desilusin, desempleo y pobreza. Los cambios estructurales de orientacin de mercado acentuaron cuatro grandes problemas, que no son los nicos, presentes hoy en la sociedad mexicana: 1. lento crecimiento de la economa; 2. elevadas tasas de desempleo; 3. concentracin del ingreso y creciente polarizacin social; y 4. persistente pobreza social y desigualdad regional. El crecimiento econmico, que durante el gobierno de Vicente Fox ha tenido una tasa promedio anual de 1.83%, ha sido insuficiente para generar el milln 300 mil puestos de trabajo requeridos para satisfacer la demanda de ocupacin de los jvenes que anualmente se incorporan al mercado laboral y menos an ha permitido abatir la pobreza.
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Carlos Flores Rico
El crecimiento econmico a tasas similares a las del incremento de la poblacin ha significado un aumento real prcticamente nulo del PIB por habitante (0.1% en promedio anual entre 2001 y 2005), que en trminos absolutos es, en este momento, de 6 195 dlares, aunque hay entidades como el Distrito Federal donde el PIB por persona supera los 16 500 dlares, o Nuevo Len, que tiene un PIB por habitante de 11 062 dlares anuales, esto es, 166 y 79% respectivamente, por encima de la media nacional; en cambio, hay estados como Oaxaca en donde este indicador de bienestar est 58% debajo del promedio nacional y alcanza apenas los 2 593 dlares. De esta forma, al lento crecimiento de economa se agrega una profunda desigualdad regional en la distribucin de la riqueza. Las causas que provocan esta situacin el errtico comportamiento de la economa, la falta de empleo y la concentracin del ingreso, que deterioran profundamente las condiciones de vida de la mayor parte de la poblacin, es posible resolverlas transformando la modalidad econmica iniciada en Mxico a principios de los ochenta. Esto es, si la poltica es el arte de lo posible, actualmente resulta viable una poltica econmica y social capaz de alentar el crecimiento sin inflacin, generar empleo numeroso y bien remunerado y abatir la pobreza, al tiempo que se protejan los recursos naturales para ponerlos al servicio del bienestar de la poblacin. El mismo Banco Mundial reconoce que Mxico necesita un mayor crecimiento econmico y una considerable redistribucin del ingreso si quiere lograr un avance significativo en la reduccin de la pobreza. Considera que Mxico requiere que su economa tenga por lo menos un crecimiento adicional de 2.1%
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para reducir en un punto el nivel de pobreza de la poblacin. El crecimiento econmico es decisivo para la lucha contra la pobreza. En promedio, por cada 1% de crecimiento econmico, la pobreza disminuye 1.25% en Amrica Latina. Alrededor de 25% de los habitantes de Amrica Latina vive con menos de dos dlares al da. Mxico creci en 2005 a un ritmo de 3%, mientras para 2006 la expectativa del gobierno federal es lograr un aumento en el PIB de 3.6 por ciento. La pobreza tiene un efecto negativo y de gran importancia sobre el crecimiento econmico. En promedio, un aumento de 10% en la pobreza reduce el crecimiento anual en un punto porcentual, seal el organismo internacional. El desafo de reducir la pobreza es muy grande si se tiene en cuenta su magnitud, las perspectivas de crecimiento econmico, las tendencias en la distribucin del ingreso y la ineficiente ejecucin del gasto social. Debemos reconocer que nuestros pases, en general, no estn bien equipados para enfrentar este reto. El combate a la pobreza debe tener lugar en diferentes frentes. Ser exitoso en el marco de un crecimiento sostenido que vaya acompaado con el fortalecimiento de las instituciones democrticas y con fuertes inversiones a favor de los pobres (sobre todo para mejorar las condiciones de salud y el acceso a la educacin bsica de calidad). La superacin de la pobreza, el hambre y la desigualdad social son grandes retos que enfrentan muchos pases en el hemisferio. Estoy convencido de que las polticas econmicas y sociales coordinadas e integradas son un requisito para el xito en el combate a la desigualdad de oportunidades y a la marginacin; y
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Carlos Flores Rico
que ambas son esenciales para edificar una sociedad ms justa. Reconocemos la urgencia de que se fortalezcan los mecanismos de la lucha contra la pobreza. Para ello es esencial la observancia y el respeto de los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales. Creemos que sin el apoyo y la participacin real y efectiva de los pueblos a travs de sus parlamentos no se podr cumplir nuestra aspiracin comn de progreso econmico y desarrollo social. Como parlamentarios, recomendamos que las legislaturas nacionales tengan un papel clave, efectivo y activo en los foros destinados a combatir la pobreza. Por lo anterior, consideramos necesario implementar las siguientes acciones en el combate a la pobreza en nuestro pas y en la regin. 1. El crecimiento econmico es una condicin fundamental pero no suficiente para promover una mejor calidad de vida, superar la pobreza y eliminar la discriminacin y la exclusin social. Se requiere, adems, que dicho crecimiento se oriente a promover el desarrollo econmico con equidad y justicia social y que se acompae con la aplicacin de polticas sociales universales y focalizadas. 2. La superacin de la pobreza y la discriminacin requiere de la aplicacin de polticas integrales definidas y aplicadas por el Estado con la plena participacin de todos los sectores de la sociedad. Dichas polticas deben promover la igualdad de oportunidades y de acceso a los servicios bsicos de infraestructura social, fortalecer la participacin y la responsabilidad individual y coCrecimiento y desarrollo
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lectiva y establecer incentivos o programas especficos para atender las necesidades de los grupos ms vulnerables. Para superar la pobreza y eliminar la discriminacin se requiere adems un sistema democrtico con plena vigencia del Estado de derecho y respeto a todos los derechos humanos. 3. El desarrollo social y el desarrollo econmico deben ser entendidos como partes de un mismo proceso y concebirse de manera integral y coherente. En este sentido, la preocupacin por favorecer el crecimiento econmico es compatible con la bsqueda de mayores niveles de equidad social y puede lograrse una vinculacin positiva y una potenciacin mutua entre ambos elementos. 4. Para fomentar el desarrollo econmico y el progreso social es imprescindible aplicar una adecuada poltica fiscal y una estrategia de inversin social que considere la asignacin y ejecucin transparente de recursos y sea cuidadosamente orientada, administrada y evaluada para que sus acciones se dirijan a beneficiar efectivamente a los sectores ms pobres. En ese sentido, se requiere destinar recursos pblicos suficientes a los programas sociales y, en particular, a las acciones orientadas a superar la pobreza extrema. 5. La poltica social requiere el impulso de una estrategia de descentralizacin para fortalecer a los gobiernos locales y mejorar la capacidad de respuesta a las demandas sociales; ampliar la participacin de las comunidades en la definicin y ejecucin de las acciones y programas; utilizar con transparencia y equidad los recursos; focalizar las inversiones en el marco de una es98
Carlos Flores Rico
trategia integral que desarrolle acciones para mejorar la capacitacin de las personas; ampliar la infraestructura de servicios; crear las condiciones que generen empleo productivo; y, al mismo tiempo, consolidar los mecanismos de planeacin y evaluacin de polticas y programas. 6. La lucha contra la pobreza y la discriminacin social, en el marco de polticas sociales integrales, debe dar prioridad a los campos de la salud, la nutricin, el empleo y la educacin, con atencin especial, segn corresponda de acuerdo con la legislacin de cada pas, a la niez, la juventud, las mujeres cabezas de familia y madres menores de edad, las comunidades indgenas, los trabajadores migratorios y sus familias, los grupos de la tercera edad, las personas con discapacidad y otros grupos sociales prioritarios. 7. Se debe dar prioridad a las polticas generadoras de empleo e ingreso, destinando mayores recursos a la capacitacin y reconversin de la mano de obra, con miras a potenciar la productividad de los trabajadores y a apoyar prioritariamente a la micro y pequea empresas. Los trabajadores de bajos ingresos y los pequeos productores, en particular los pertenecientes a los grupos ms vulnerables, deben tener acceso en condiciones preferenciales a mecanismos adecuados de financiamiento, capacitacin y asistencia tcnica. Su exposicin a la competencia con economas ms desarrolladas debe ir acompaada de un claro esfuerzo por identificar y apoyar actividades que generen ventajas sociales a largo plazo y que, a su vez, estimulen la creacin de ventajas competitivas.
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8. El derecho a la educacin bsica universal y el acceso a la educacin secundaria, tcnica y vocacional son elementos clave en la superacin de la pobreza como vehculos de movilidad social y econmica. Por lo tanto, se debe promover una educacin de calidad no slo por su impacto en la superacin de la pobreza, sino tambin por su papel en el incremento de la productividad y el crecimiento econmico, en la promocin de gobiernos democrticos estables, el respeto por el medio ambiente, la tolerancia racial, tnica y religiosa y el mejoramiento de la calidad de vida en general. 9. Es fundamental fortalecer la participacin responsable y organizada de la sociedad civil en la definicin de criterios, la toma de decisiones y la efectiva aplicacin de polticas de superacin de la pobreza y la discriminacin, as como en la supervisin de la administracin de los recursos pblicos, ya que esta participacin es la mejor garanta para la estabilidad de la democracia, la gobernabilidad y el logro del desarrollo integral y sostenible. La elaboracin de planes de accin local, que prioricen la demanda de los programas sociales, constituye un elemento importante en una estrategia para superar la pobreza y la discriminacin. La pobreza contina representando un desafo de enorme magnitud para los pases de Amrica Latina. En 2002, 221 millones de personas, es decir 44% de la poblacin total, vivan en situacin de pobreza. A su vez, 97 millones de personas, correspondiente al 19.4% de los habitantes de la regin, se encontraban en condiciones de pobreza extrema o indigencia.
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Carlos Flores Rico
La poltica de desarrollo social del gobierno del Distrito Federal

Roco Meja Flores
El tema de la presente colaboracin gira en torno al

fortalecimiento de los fondos estatales como motor del desarrollo econmico local, mismo que se promueve en el gobierno del Distrito Federal desde hace cinco aos. Las polticas de desarrollo social propuestas por las diferentes administraciones parten siempre del mismo objetivo: cmo mejorar la calidad de vida de la poblacin, es decir, cmo superar la marginacin, la exclusin social, la desigualdad social, etctera. Desde nuestro punto de vista, es necesario que tanto la poblacin, el gobierno local y el federal, la sociedad civil, as como los agentes econmicos, trabajen de manera conjunta en pos de resolver esta profunda pobreza. A pesar de lo que se ha hablado sobre los diversos modelos econmicos instrumentados en Mxico desde los aos cuarenta a la fecha, ninguno ha podido superar la pobreza y la desigualdad. Al contrario, uno de los peores resultados que ha trado el modelo poltico econmico instrumentado en las ltimas dcadas en
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nuestro pas, ha sido la cada da mayor polarizacin de la sociedad, la cada vez mayor concentracin del ingreso. Ante esto, qu es lo que, como gobierno, hemos hecho y cmo conceptualizamos la marginacin y la pobreza desde nuestra posicin? En el gobierno del Distrito Federal (GDF) partimos de que pobreza no slo es la carencia de recursos y de ingresos, sino que este trmino implica tambin a todo un conjunto de factores econmicos, sociales y estructurales que tienen que ver con un enfoque multivariado, en el cual estn implicadas variables como la educacin, la vivienda, los bienes patrimoniales, los ingresos y, sobre todo, la participacin. La participacin ciudadana ha logrado que precisamente la poblacin tenga cada vez mayor incidencia en el diseo de las polticas pblicas. Al hablar de pobreza, el tema de la pobreza urbana es de vital importancia, puesto que todos los anlisis realizados hasta hace apenas una dcada se enfocaban nicamente a la pobreza rural. La pobreza rural era el tema que ms preocupaba a los gobiernos, sin embargo, ya el Banco Mundial, el PNUD y la CEPAL han observado que uno de los ms grandes retos para el futuro es la pobreza urbana, pues en la actualidad la mayor concentracin de la pobreza se da precisamente en las zonas urbanas. Para enfrentar este grave problema, el GDF plantea una serie de estrategias que se agrupan en tres principales vertientes: uno, promover la gobernanza local, regional y nacional; dos, impulsar el desarrollo econmico local con empleo; y tres, estimular la construccin de capital social. La primera estrategia est enfocada a lograr que efectivamente la participacin de la poblacin sea un vnculo efectivo entre el gobierno y la ciudadana.
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Roco Meja Flores
A estas alturas no podemos esperar a que sean los gobiernos los que diseen, midan e implementen las polticas sociales, sino que le corresponde a la sociedad a los movimientos sociales, a los movimientos organizados incidir no solamente en cuanto al presupuesto participativo, sino en cmo y dnde se debe invertir. La segunda estrategia tiene que ver con el desarrollo econmico local y con el empleo. En este punto, nuestra estrategia incluye no solamente a la poltica social sino tambin a la poltica de fomento econmico (vase Grfica 1). El lado izquierdo de la Grfica 1, que compone el Programa Integrado Territorializado (PIT), muestra el Programa de Crditos a Microempresarios que estamos implementando. Este programa se maneja como apoyo temporal, individual o colectivo, y es totalmente recuperable. En este segmento el gobierno del Distrito Federal otorga crdito a microempresarios, apoyo a la produccin rural y la ampliacin y rehabilitacin de vivienda, que tiene un fuerte impacto en la inversin social. Por otro lado estn los apoyos a la alimentacin, como los desayunos escolares, y el apoyo a consumidores de leche. Tambin tenemos los denominados apoyos de beneficio colectivo, dirigidos a mejorar inmuebles pblicos de uso y servicio colectivo. En este rubro se encuentra el programa de la Procuradura Social que busca la inversin en unidades de habitacin de inters social, el mantenimiento a mercados pblicos y escuelas y la prevencin al delito. Por otro lado estn los apoyos directos, que constituyen un eje bsico de la poltica social. Los apoyos directos son individuales, no recuperables y se maneLa poltica de desarrollo social del gobierno
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Grfica 1 Programa Integrado Territorializado

Apoyos a la alimentacin
DIF-DF
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Desayunos escolares
Secretara de Desarrollo Econmico
Crditos a microempresarios
Apoyo a la produccin rural Intituto de Vivienda del Distrito Federal
Ampliacin y rehabilitacin de vivienda
Apoyo a consumidores de leche
Secretara de Salud
Apoyos directos individuales no recuperables, complemento al ingreso familiar Secretara de Gobierno

Becas para trabajadores desempleados Apoyo a adultos mayores
Estancias infantiles
Secretara de Salud
Rescate de unidades habitacionales de inters social
Mantenimiento de mercados pblicos Mantenimiento de escuelas Prevencin al delito
Delegaciones
Apoyos a nias y nios Apoyo en condiciones a personas con de pobreza y vulnerabilidad discapacidad
DIF-DF DIF-DF
Roco Meja Flores
jan como un complemento al ingreso familiar; son un complemento que va dentro de la parte de la proteccin social que busca asegurar el apoyo a adultos mayores, nios y nias en condicin de pobreza y personas con discapacidad. La inversin, ms que gasto, hecha en este punto, representada mayormente en el apoyo a los adultos mayores en el Distrito Federal, es de aproximadamente tres mil millones de pesos al ao. Esta inversin, segn informacin de la Asociacin Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales (ANTAD), tiene un efecto multiplicador significativo sobre la demanda y, por tanto, sobre la produccin. Cabe mencionar que este tipo de programas ha mejorado no solamente el nivel de vida de la poblacin, sino, sobre todo, aspectos que ayudan a tener una mejor convivencia social, como la autoestima. Por otra parte, es una responsabilidad del Estado mantener una inversin alta en la educacin, pues a mayor nivel de educacin, mayor nivel de ingreso. En este punto, es importante mencionar que la Universidad de la Ciudad de Mxico es la primera universidad construida en el Distrito Federal despus de 25 aos. Con ella el GDF ofrece universidad pblica y gratuita as como una preparatoria en cada una de las 16 delegaciones a toda esa poblacin que se queda sin la oportunidad de ingresar a preparatorias pblicas o tcnicas. La Secretara de Desarrollo Econmico del Distrito Federal es la encargada del fomento econmico de la ciudad de Mxico, sin embargo, el diseo de la poltica econmica del pas, de la poltica financiera, de la poltica fiscal, de la poltica de comercio exterior, etctera, depende del gobierno federal a nivel nacional. Por tanto, se parte de mrgenes de actuacin limitados
La poltica de desarrollo social del gobierno
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que un gobierno de caractersticas locales puede utilizar y de los pocos instrumentos que tiene para fomentar la inversin. No obstante, se ha tratado de fomentar la inversin a gran escala a travs de incentivos fiscales, del impulso de la gran inversin en obra pblica, de apoyar la inversin privada as como de la modernizacin de obra e infraestructura urbana. De manera paralela a la promocin de inversin nacional y extranjera en sectores con mayores efectos multiplicadores y que generan ms empleos, se da un nfasis primordial a la micro y a la pequea empresas, puesto que son las que generan prcticamente el 66% de las plazas de empleo en el pas. Sin embargo, las referidas micro y pequea empresas (Mypes) tambin se han quedado sin apoyo, si bien ahora est creciendo nuevamente el crdito a las Mypes, despus de la crisis de 1994. As, despus de una dcada se ha reactivado el crdito al consumo (hipotecario, autos, entre otros) y empieza a observarse una apertura de crditos bancarios con el respaldo de los fondos estatales de fomento econmico. El objetivo del Fondeso est centrado en la atencin, desde el segmento bajo de la pirmide, a la mayora de la poblacin en desempleo. En el Distrito Federal hay aproximadamente 8.6 millones de personas, de stos, alrededor de 4 millones se catalogan como poblacin econmicamente activa. Se calcula hasta 30% la tasa de desempleo, es decir, un milln 200 mil personas que estaran en el subempleo o en el desempleo. se es prcticamente el segmento que no ha podido colocarse en el mercado formal de trabajo; muchos son jvenes que han egresado de universidades, o de escuelas tcnicas, y un gran porcentaje tambin,
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Roco Meja Flores
son mujeres. Mujeres que debido a las responsabilidades que la sociedad mexicana les ha asignado, no han logrado colocarse en el mercado formal del trabajo. A nivel internacional, las cumbres de microcrdito estn tratando de impulsar esta estrategia precisamente para todas las personas que estn sin empleo o se encuentran en el subempleo, para no esperar, como se ha mencionado aqu, 15, 20 o 30 aos a que el crecimiento de la economa genere los suficientes empleos para la poblacin. Se estn desarrollando diversas estrategias a nivel latinoamericano, asitico, africano para buscar alternativas para que toda esta poblacin de micro y pequeos empresarios y de unidades de negocio familiar, que todava no constituyen una microempresa, puedan tener acceso al financiamiento. Un estudio del doctor Clemente Ruiz Durn de la Facultad de Economa de la UNAM, a 3 800 beneficiarios de los programas de crdito del gobierno del Distrito Federal, comprob que el microfinanciamiento ha logrado modificar la calidad de vida de los acreditados. Es importante destacar que 70% de los beneficiarios son mujeres. A la fecha, las mujeres son las que ms solicitan estos crditos, son las que ms estn dirigiendo sus unidades de negocio familiar y constituyendo sus microempresas (Cuadro 1). Asimismo, ms de 90% de los beneficiarios de estos microcrditos cuentan mximo con un ingreso de dos salarios mnimos. sa es la poblacin a la cual se est atendiendo preferentemente, adems de la micro y pequea empresas, que es el nivel que sigue, que sera de tres salarios mnimos mensuales como ingreso familiar. Otro resultado interesante es que la confianza de las personas, tanto para el programa como entre s misLa poltica de desarrollo social del gobierno
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Cuadro 1 Total de crditos administrados, 2001-2006

Nmero de crditos 139 000 $700 000 000.00 Monto administrado
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Ingreso Salud 72% 4% 21% 4% 0% 37% 6% 54% 3% 0% 38% 2% 56% 4% 1% 51% 2% 45% 2% 0% 42% 2% 51% 2% 3% Vivienda Alimentacin Educacin Relacin con la comunidad 41% 3% 37% 3% 16% Situacin personal 75% 8% 13% 4% Relacin familiar 58% 1% 35% 5%
UNAM.
Percepcin sobre el impacto del microcrdito sobre la calidad de vida familiar y en su comunidad
Ha mejorado Ha empeorado Sigue igual de bien Sigue igual de mal No sabe
Percepcin sobre cambios en la situacin personal y familiar del beneficiado
Roco Meja Flores
Mayor seguridad y confianza Mayor inseguridad y preocupacin Ningn cambio No lo percibe
Fuente: Facultad de Economa,
mas, ha aumentado. El manejo que se hace de estos crditos es en grupos solidarios; el grupo permite que cada uno de los miembros de esta asociacin sirva como un aval solidario, como un aval moral. Eso ha sido muy importante dado que la gran mayora no cuenta con garantas. Ha sido todo un gran segmento que ha estado excluido de los apoyos de la banca comercial y de la banca de desarrollo porque no cuenta con garantas, y sta es una forma de hacer que logren un crdito sin que las tengan. La nica garanta es su palabra, son crditos a la palabra, y eso permite tambin una buena recuperacin de los crditos. Si una persona del grupo no paga, pagan los dems por ella para obtener otro microcrdito. El destino de los microcrditos, en su mayora, han sido los negocios y las empresas, y 50% de los acreditados, como resultado tambin, ya van en un segundo o tercer ciclo. Son crditos escalonados en los cuales pasan de tres mil pesos por persona, hasta seis mil o nueve mil, y ya tenemos grupos de hasta 100 mil pesos; grupos colectivos que, sin garanta, estn creciendo. Partimos del hecho de que segn el censo econmico de 2005 la poblacin ocupada se concentra en los micronegocios con un 41.6%. Otro de los grandes retos que se visualizan es qu tipo de poltica y de fomento econmico se debe impulsar para que los crditos no se concentren en los micronegocios, pues stos slo cuentan con dos o tres trabajadores por unidad econmica, y son los nicos que estn generando el empleo. El gran establecimiento ocupa solamente 12% de la poblacin ocupada y la mediana empresa 14%. Esto quiere decir que la responsabilidad de dar ocupacin est recayendo en las propias actividades de autoempleo y en la micro y pequea empresas.
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La tercera estrategia es la construccin de capital social. No habr desarrollo econmico si no se generan previamente las condiciones de desarrollo social y el reconocimiento de que por s mismo el crecimiento econmico no va a generar las condiciones de desarrollo social a travs de la capacitacin y asesora permanentes por parte de todos los programas del PIT.
Conclusiones Mientras la poltica macroeconmica siga divorciada de la poltica social, no tendremos resultados en el corto plazo para poder combatir la pobreza. Es importante desarrollar una poltica integrada, una poltica de integracin territorial, para trabajar desde diversas dependencias con un solo fin. La estabilidad macroeconmica de los ltimos aos tampoco se ha reflejado ni en el crecimiento econmico ni en la disminucin de la pobreza y la desigualdad. Los retos para los legisladores y las instancias responsables de la poltica de fomento econmico son muy importantes y planteamos cuatro fundamentales: 1. Promover mayores recursos. La Secretara de Economa, a nivel federal, cuenta solamente con los recursos que la Cmara de Diputados aprob, es decir, 1 200 millones de pesos, lo cual resulta completamente insuficiente para promover y reactivar la economa de las micro y pequeas empresas, que son las generadoras de ms del 60% de los empleos. Es necesario un mayor presupuesto para que vaya no solamente al apoyo directo en financiamiento, sino a la capacitacin110
Roco Meja Flores
asesora para incrementar la competitividad y la productividad. 2. Rendicin de cuentas. Es muy importante replicar el ejercicio, que se inici en el Distrito Federal, de organizar asambleas vecinales. En el Distrito Federal se realizan asambleas vecinales dos veces al ao; al inicio cada una de las colonias recibe informacin sobre la cantidad de recursos que se van a invertir en programas sociales, y hacia octubre-noviembre, como parte de rendicin de cuentas, la poblacin se entera de cunto de lo que se iba a invertir efectivamente se invirti en esa unidad territorial, como las tenemos divididas. Este ejercicio de participacin ciudadana y corresponsabilidad con el gobierno resulta muy importante no slo para los gobiernos locales, sino, obviamente, para los estatales y el nacional. 3. Promover que los recursos no tengan ninguna etiqueta ni ninguna promocin electoral. Ello tambin es un elemento bsico, as como institucionalizar los programas. Mientras ms se hable de programas institucionales de mediano y largo plazo, mayor impacto pueden tener, siempre y cuando stos sean previa evaluacin del impacto socioeconmico. 4. Evaluacin permanente y seguimiento de los programas. sta es una tarea prioritaria para saber en qu, dnde y cmo estn impactando, para poder nivelar si se necesitan ms recursos o no.
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La corresponsabilidad de las entidades federativas en el uso del gasto social federal

Luisa Mara Caldern Hinojosa
Los legisladores que tuvimos la oportunidad de trabajar en el diseo de la Ley General de Desarrollo Social reconocimos desde un principio que el resultado obtenido era perfectible, pero que sin duda representaba un buen avance para establecer las bases de una poltica social de Estado. La Ley General de Desarrollo Social fue diseada pensando en: 1. Dar certidumbre sobre la poltica social. 2. Hacer uso adecuado de los recursos pblicos. 3. Establecer programas que de verdad incidan en el desarrollo humano. 4. Ser subsidiarios y corresponsables en materia de desarrollo social. 5. Tener pautas claras de coordinacin y cooperacin. 6. Transparentar el actuar pblico en esta materia.
La discusin alrededor de las reformas que requiere esta ley ha girado en torno al control sobre el uso de los recursos pblicos y a la evaluacin de los programas de combate a la pobreza, principalmente. Temas que no son menores, pero que sin duda deben de analizarse ms all del mbito federal. Un mbito que requiere especial atencin para que las disposiciones de esta ley sirvan realmente a su objetivo es el de la ejecucin de los recursos en los mbitos local, estatal y municipal. Especficamente me refiero a la cooperacin y rendicin de cuentas a nivel local. Al gobierno federal se le puede y debe seguir exigiendo la transparencia sobre el uso de los recursos y sobre la calidad de sus programas, pero estas exigencias servirn en la medida en que se comience a ver al desarrollo como una materia en la que estn igualmente involucrados los tres rdenes de gobierno. Tenemos, por ejemplo, un Ramo 33 que lleva ejercindose casi 10 aos en el pas, y hay regiones que siguen con iguales condiciones de marginacin, como es el caso de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz, lo cual puede deberse a los siguientes factores: Desviaciones en el uso de los recursos o bien de un uso no eficiente, como puede ser utilizar un exceso de recursos en la cabecera municipal y no en zonas ms alejadas y con mayores necesidades. Incentivos, no intencionales, para mantener niveles altos de falta de infraestructura ya que esto garantiza mayores recursos al municipio. Dependencia de recursos externos. Para ciertos municipios los recursos del Fondo de AportacioLuisa Mara Caldern Hinojosa
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nes para Infraestructura Social, por ejemplo, llegan a ser tan abundantes en trminos relativos que los municipios hacen un menor esfuerzo en allegarse recursos propios. Ante esta situacin, el efecto del programa es menor a lo esperado ya que recursos propios dejan de aplicarse. Uso de la frmula alternativa para distribuir los recursos a los municipios, en la que hay un componente poblacional que beneficia a los municipios ms grandes.
Lo que se sugiere entonces es un fortalecimiento institucional para que las entidades federativas se corresponsabilicen del uso de recursos federales, para que cumplan con la rendicin de cuentas y para que sean igualmente evaluadas junto con el gobierno federal. Tal vez la solucin no est precisamente en reformar la Ley General de Desarrollo Social, ya que sta contiene diversos artculos que obligan a los gobiernos municipales y estatales a la transparencia y rendicin de cuentas en los artculos 16, 18, 21 y 26 de la ley, pero sera conveniente revisar la Ley de Coordinacin Fiscal para fortalecer y hacer vlidos estos artculos. Aun as, se pueden evaluar opciones de monitoreo a nivel local para la efectiva rendicin de cuentas y evaluaciones de impacto, que quiz puedan incluirse como obligacin y criterio general en la misma Ley de Desarrollo Social para hacer efectivas otras disposiciones incluidas en sta, que se refieren a la evaluacin de la poltica nacional de desarrollo social. Algunos gobiernos locales no aceptan que su poltica social a nivel estatal se sostiene gracias a los recursos federales. Lo que en la realidad cotidiana se traduce en lo siguiente: los llamados programas de desarrollo
La corresponsabilidad de las entidades federativas
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social consisten en gasto pblico dirigido a pagar infraestructura social bsica, que no necesariamente es la infraestructura que las comunidades necesitan y que no necesariamente tiene ni la cobertura ni el mantenimiento requeridos como para convertirse en medio de desarrollo local; tenemos dos fondos que se van prcticamente en pagar la nmina de mdicos y maestros que no necesariamente estn prestando sus servicios en las localidades en las que se les requieren, por mltiples razones, entre ellas la proteccin sindical que no les da incentivos para mejorar su trabajo. Adems, los criterios de distribucin de los recursos no corresponden necesariamente con las carencias reales de la poblacin, y el gasto pblico, a travs de este ramo, responde ms a las necesidades inmediatas y coyunturales. Entonces, para resolver el problema del desarrollo social y del diseo de una poltica social que trascienda la red de proteccin para la pobreza se necesita vincular la poltica social y sus reglas con las reglas para vivir el tan llamado autntico federalismo, que incluye la rendicin de cuentas y asignacin efectiva de responsabilidades. Pero para llegar a acuerdos sobre una nueva forma de distribucin del gasto social federal, es necesario generar incentivos para que a los actores polticos les sea ms oneroso estar en desacuerdo, que acordar. Qu incentivos pueden tener los gobiernos estatales al da de hoy para responsabilizarse del uso de los recursos a nivel estatal, si quien rinde cuentas de los recursos federales que reciben es el Poder Ejecutivo federal? Las reglas del juego democrtico si en algo dan certidumbre es en la incertidumbre misma. Nunca se sabe de antemano el resultado de una eleccin. Por lo que los actores polticos, si bien pueden prever el lugar
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Luisa Mara Caldern Hinojosa
que ocuparn en el espectro poltico en un escenario determinado, no pueden saber a ciencia cierta el lugar que ocuparn, cul ser su fuerza real, ni su capacidad de influir en las decisiones pblicas. Por eso es que los gobiernos locales han cobrado significado y relevancia, porque es en ese mbito, y en el Congreso de la Unin, en donde pueden influir para obtener recursos y con stos mantener una clientela. La estrategia de una poltica social que permita el desarrollo no slo depende de que los actores polticos se pongan de acuerdo en una nueva forma de recaudacin, tambin depende en gran medida de los acuerdos a los que se llegue para asignar recursos y responsabilidades entre los tres rdenes de gobierno. Y no todos los partidos lo han visto de esa manera. Quiz una de las cosas que hemos perdido de vista en estas discusiones es que tenemos que trabajar con una agenda simultnea y lograr articular y coordinar todas las aristas de la poltica en su conjunto, incluso cuando el objetivo primero es el desarrollo social o el combate a la pobreza. En otras palabras, es importante revisar este marco legal para el desarrollo social, pero tambin otras disposiciones que pueden hacerlo efectivo. Entonces, todos aquellos crticos asiduos de la poltica social del gobierno en turno y todos aquellos que tenemos posibilidad de influir en la toma de decisiones debemos pensar en lneas de accin vinculantes y en estrategias globales que permitan articular las mltiples aristas del marco institucional y que una ley en alguna materia no se convierta en un obstculo para el desarrollo social, ni viceversa; que eviten que cualquier decisin que tenga efectos (aunque no sean inmediatamente visibles o directos) pblicos altere la consecucin de fines comunes para el desarrollo.
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Reformas a la Ley General de Desarrollo Social

Rafael Domnguez Morfn
de adentrarme en el tema de esta mesa, es preciso e importante formular algunas consideraciones de carcter relevante de la Ley General de Desarrollo Social y, posteriormente, referirme a algunas iniciativas para reformarla. Como ustedes bien saben, esta ley constituye un instrumento vertebral de las instituciones pblicas para promover y lograr que los derechos sociales beneficien a sus destinatarios. En ella se determinan, de forma precisa, los derechos y las obligaciones para los sujetos del derecho social, particularmente de los beneficiarios de los programas sociales gubernamentales; en particular, en materia de transparencia, apego a la legalidad y a la rendicin de cuentas. Dicho ordenamiento establece el compromiso, para los tres rdenes de gobierno, de informar peridicamente sobre sus programas operativos de desarrollo social. Para ello, a fin de coadyuvar en el fortalecimiento del federalismo, la ley considera a los munici-
Antes
pios como los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social. Cabe recordar que esta ley fue aprobada por unanimidad de votos, tanto en la Cmara de Diputados como en la Cmara de Senadores. Creo que esto es algo muy trascendente, porque esta ley habla de un nuevo manejo en el cual hay una concertacin de acciones, y tiene aspectos muy importantes. Por ejemplo: Primero, es un instrumento que nos permite garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitucin y asegurar el desarrollo de todas y todos los mexicanos, sin discriminacin alguna. Segundo, articula de manera coherente las polticas pblicas en materia de desarrollo social que permiten la concurrencia de los tres rdenes de gobierno.
As, convencidos de que los retos del desarrollo social exigen mejor coordinacin interinstitucional, la adopcin y difusin de innovaciones tecnolgicas y mejores instrumentos de poltica pblica, en Mxico contamos ya, por primera vez en nuestra historia, con esta nueva ley. Entre las principales innovaciones de la ley se encuentra el compromiso del Ejecutivo federal en cuanto a integrar y administrar un Fondo de Contingencia Social que permita evitar fluctuaciones drsticas en los beneficios sociales que recibe la poblacin ante fenmenos econmicos y presupuestales imprevistos. Por otro lado, determina la creacin de un Sistema Nacional de Desarrollo Social, el cual tiene por objeto alentar la participacin de los sectores pblico, social
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y privado; la colaboracin interinstitucional entre las dependencias y entidades del gobierno federal; la concurrencia de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios; la participacin ciudadana; as como el fomento a la desconcentracin y descentralizacin administrativas. En el marco de este Sistema Nacional, en el que la Sedesol es la dependencia responsable de coordinar el diseo y la ejecucin de las polticas generales en la materia, se establecen diversas estructuras orgnicas que articulan y operan los instrumentos de la poltica de desarrollo social. Bajo tal perspectiva, es pertinente sealar que la Ley General de Desarrollo Social, como instrumento normativo joven en su implementacin, nos proveer de la experiencia en aquellos elementos que nos permitan reformarla. Existe el consenso de que todas las iniciativas de ley persiguen mejorar su texto y tienen un trasfondo en nuestra realidad social; sin embargo, el anlisis se limita al campo jurdico, sin orientacin de alguna otra naturaleza. Por eso, resulta oportuno sealar que con su aprobacin, las comisiones dictaminadoras de esta ley coincidieron en que constituye un avance significativo para cumplir con la necesidad de instituir, desde un marco jurdico, las medidas que permitan fincar bases slidas que aseguren el acceso de la poblacin al desarrollo, sin que medie motivo alguno para cualquier tipo de discriminacin; incluso se sostuvo que esta ley contribuye a impulsar una poltica social de Estado. Sin desviarme del tema y por considerarlo de inters para los asistentes al evento, quisiera hacer un parntesis para hacerles un comentario y poner a su
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disposicin una recopilacin de los programas que conforman la estrategia Microrregiones, instrumentada por el gobierno federal. En su elaboracin trabajamos conjuntamente 13 secretaras de Estado y la denominamos Manual microrregiones. Es un tomo amplio, en el que se establece la operatividad de todos los programas sociales, y tiene como caracterstica fundamental el que cada uno de dichos programas son presentados bajo la misma tipografa, bajo un mismo diseo y siguiendo la misma metodologa. Este trabajo se hizo conjuntamente con el apoyo y aval de Transparencia Mexicana. Dicha organizacin lo vio como un documento slido que establece con toda precisin y claridad cules son los requisitos para poder tener acceso a estos programas y cules son las obligaciones de los servidores pblicos al respecto. De tal forma, en la medida en que vayamos acotando la discrecionalidad y que coadyuvemos a que la sociedad tenga mayor acceso a este tipo de informacin, sin lugar a dudas que estaremos contribuyendo a que la gente exija mejor sus derechos. Aunado al citado Manual, al principio de esta administracin la Sedesol edit un documento que titul Sedesol a los ojos de todos, el cual contiene las reglas de operacin de los programas de esta secretara presentados de manera sencilla y ejecutiva, de tal manera que la poblacin interesada en estos programas tiene la informacin necesaria para ser beneficiarios de los mismos. Es un documento en el que trabajamos conjuntamente con la Secretara de la Funcin Pblica, con Transparencia Mexicana y con el IFE, para que la gente tenga un conocimiento claro de cules son los programas, qu se requiere para tener acceso a ellos y, de esta
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manera, puedan exigir y podamos evitar que la gente pueda tratar de presionar al que va a dar el recurso o el acceso a un programa simplemente por un punto de vista partidista o a favor de alguna persona. Desde luego que no podemos permitir que los programas sociales se utilicen ni para promover la imagen de una persona ni para promover la imagen de un partido poltico. En esto hay un gran compromiso de todos los mexicanos y creo que es un proceso en el que estamos trabajando. Tambin me congratulo en comunicarles que tenemos a su disposicin el documento denominado Contigo es de ley, que contiene una compilacin jurdica con todas las leyes, los reglamentos, las circulares, los decretos y todo lo relacionado con el tema de desarrollo social. En este punto, y retomando nuestro tema, cabe sealar que la Ley General de Desarrollo Social nos obliga a seguir manteniendo la comunicacin y transparencia con los beneficiarios. Comparto la opinin de que es una ley joven, que est dndose a conocer, que se habr de superar y mejorar, de la que debemos tener un gran conocimiento y que adems fue aprobada por los legisladores de una manera consensuada. Estamos conscientes de que es un instrumento jurdico que, obviamente, es susceptible de mejorarse; es susceptible de que se le puedan hacer adiciones y modificaciones las veces que sean necesarias, porque la legislacin mexicana, al igual que la de todo el mundo, es como un ro que va transitando y va cambiando, de acuerdo con las condiciones y necesidades que vamos teniendo. Una Ley que tendr que adecuarse a las necesidades sociales del pas porque stas van cambiando y las leyes tienen que adecuarse a ellas.
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Particularmente, un aspecto de esta ley que debemos tener mucho ms claro es todo lo referente a la rendicin de cuentas. Tenemos que trabajar en un proceso en el cual haya una obligacin de rendir cuentas de una manera mucho ms clara en todos los rdenes de gobierno, de todas las instancias que intervienen y colaboran en la operacin de los programas sociales. Tambin es muy importante que trabajemos todos, de una manera institucional y correlacionada, en cuanto a la responsabilidad de las acciones de gobierno y sus resultados. En este tenor, coincido con algunas modificaciones muy especficas de la ley. Por ejemplo, reformar sus artculo 26 y 28, ya que aqu se habla de la regulacin de las reglas de operacin de los programas de desarrollo social, fundamentalmente de establecer plazos para su publicacin, reformas o adiciones, medidas de transparencia y un tema fundamental, que es la denuncia popular. En ese orden, ya se tiene reglamentada en gran medida la forma en que la gente puede denunciar cuando alguien pretenda utilizar algn programa de manera indebida, para promover algn candidato o partido poltico. Esto se hace por medio de la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE), la cual opera con base en los convenios que tiene celebrados con todas las procuraduras estatales para que la gente tenga diferentes instancias a dnde acudir a formular sus denuncias. En la medida en que esta ley y las reformas que se le hagan faciliten a la gente la forma de presentar las denuncias, de recibir respuesta clara, concreta y precisa a sus reclamos y que se aplique y sancione de manera severa y clara a aquel servidor pblico que no
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la respete, creo que tendremos un avance sumamente importante. Con esa premisa, la consolidacin del Sistema Nacional de Desarrollo Social, ya en operacin, tiene por objeto la participacin de los sectores pblico, social y privado, la colaboracin interinstitucional entre las dependencias y entidades del gobierno federal, la concurrencia de los gobiernos y entidades federativas y municipios, la participacin ciudadana y el fomento a la desconcentracin y descentralizacin, lo que nos crea el marco necesario para que podamos aspirar a contar con una mejor legislacin en materia de desarrollo social. En conclusin, reconocemos que existe una participacin decidida del Poder Legislativo en la elaboracin de iniciativas de ley de carcter social las cuales en la presente administracin han contribuido a enriquecer nuestro sistema jurdico. Estamos conscientes de que es necesario contar con un Mxico en el que impere la ley, en el que prevalezca el Estado de derecho, en el cual exista certeza jurdica, seguridad y confianza en nuestras instituciones. Lo anterior, en virtud de que un gobierno democrtico debe contar con un sistema confiable de rendicin de cuentas, a efecto de que la sociedad civil tenga la posibilidad real de fiscalizar los actos de las autoridades, a travs del derecho a la informacin y de exigir la entrega oportuna de informacin til y veraz, lo que constituye un eficaz antdoto contra los desvos del poder.
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Ley General de Desarrollo Social: su funcionamiento y las reformas pendientes

Gelacio Montiel Fuentes
El tema de este encuentro, Desarrollo social: balance

y desafos de las polticas gubernamentales, es una oportunidad para hacer un breve recuento de las experiencias que se han derivado a partir de la aprobacin de la Ley General de Desarrollo Social. Esta ley, primera en aprobarse por la presente legislatura, cont con un consenso unnime entre los partidos para su aprobacin, y fue el cumplimiento de un compromiso con los sectores sociales del pas con la formulacin de una poltica de Estado que cuide la discrecionalidad en los criterios para la presupuestacin de los programas sociales, al evitar que stos sean sujetos de disminuciones arbitrarias y asegurar que no puedan ser menores en su monto a los del ao inmediato anterior. Esto surgi de la necesidad de contar con un marco jurdico para la correlacin entre los derechos de los ciudadanos y las obligaciones del Estado, en cuanto a proponer, operar y evaluar programas de desarrollo social incluyentes y sin signo partidista alguno y con-
tribuir a que la poblacin en condiciones de pobreza y marginacin alcance un desarrollo integral, con acciones orientadas a la atencin de necesidades bsicas de nutricin, salud, educacin, vivienda y acceso a programas que posibiliten obtener ingresos a las familias. El inters de los legisladores por el debido funcionamiento y aplicacin de la Ley General de Desarrollo Social y de las iniciativas o puntos de acuerdo que se han presentado para enriquecer a la misma, reflejan la preocupacin de los parlamentarios por perfeccionar las disposiciones de esta ley para que sta sea un candado que evite el trfico poltico-electoral al que son sometidos los ciudadanos beneficiarios de los programas sociales. La ley, siempre perfectible, pretende plantear una mecnica que acote el uso partidista de dichos programas, aunque esto siempre ser vulnerable y sujeto de innovaciones en cuanto a las prcticas para aprovechar polticamente estos programas, tal y como lo pudimos constatar en el diseo de la propaganda utilizada hasta hace unos pocos das, en que se nos mostraba una nueva manera de coaccin meditica con el uso de programas sociales, hecho que ya de alguna manera se corrigi, pero que no est exento de que se le encuentren nuevas formas de aplicacin. La Ley General de Desarrollo Social fue aprobada por el Congreso de la Unin el 27 de noviembre de 2003 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de enero de 2004. A poco ms de dos aos de su aprobacin, nos encontramos en un buen momento para hacer un primer balance sobre la importancia y el impacto que ha tenido esta joven ley. Tal balance lo realizamos en dos direcciones:
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La primera, a partir de la revisin de las distintas iniciativas de reforma y adicin a la Ley General de Desarrollo Social, presentadas en la Cmara de Diputados a lo largo de estos dos aos. Iniciativas que nos muestran aquellos asuntos que no fueron abordados en la ley o que fueron abordados pero de manera parcial y por lo tanto requieren modificaciones. La segunda, con el anlisis de cmo ha operado esta norma, cmo se ha construido la serie de instituciones que se derivan de la misma y los conflictos que se han generado en torno a ella. Slo por mencionar un dato, en el ltimo mes la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha dado entrada a dos controversias constitucionales presentadas por la Cmara de Diputados en torno especficamente de la Ley General de Desarrollo Social. Comencemos por el primer punto: el anlisis de las distintas iniciativas para su reforma o adicin, presentadas durante estos dos ltimos aos. A la fecha, han sido 11 las iniciativas de reforma. De su anlisis podemos ubicar tres grandes grupos. El primer grupo de iniciativas es el ms grande, incluye cinco iniciativas de reforma presentadas por diputadas y/o diputados de los grupos parlamentarios del PRI, PAN y PRD. Con estas iniciativas se busca que los programas de desarrollo social no sean utilizados con fines distintos para los que fueron especficamente creados. En algunos casos, se plantean reformas a la Ley General de Desarrollo Social, acompaadas con reformas al Cdigo Penal Federal o a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Son reformas parciales, muy valiosas en lo individual. Pero es importante reconocer que dentro de la
Ley General de Desarrollo Social: su funcionamiento
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Comisin de Desarrollo Social nos falt llevar a cabo una reforma integral sobre este tema en especfico, la cual tuviera como finalidad impedir que los recursos federales (humanos y presupuestales) sean utilizados con fines proselitistas. Recordemos cmo recientemente se denunci en notas de prensa la participacin de funcionarios del Programa Oportunidades en los mtines de candidatos a la Presidencia. Conforme se acerque la jornada electoral del 2 de julio, veremos con mayor claridad la urgencia de realizar esta reforma. El segundo grupo de iniciativas analizadas propone pequeas modificaciones, algunas de las cuales no implican cambios sustanciales sino pequeas mejoras. De este grupo destaca la reforma a algunos artculos de la Ley General de Desarrollo Social para incorporar diversas disposiciones en materia indgena. Por ltimo, el tercer grupo de iniciativas plantea reformas de fondo; hasta este momento, se proponen reformas en torno a dos temas: por un lado, a las reglas de operacin de los programas de desarrollo social y, por otro, la bsqueda de mecanismos que permitan hacer efectivo el ejercicio de los derechos sociales. La iniciativa relativa a las reglas de operacin la suscribimos la diputada Clara Brugada y los diputados Rafael Flores, Julio Boltvinik y quien esto escribe, todos integrantes del Grupo Parlamentario del PRD en la Comisin de Desarrollo Social, as como el diputado Carlos Flores Rico, del Grupo Parlamentario del PRI, secretario de la misma Comisin. Esta iniciativa busca establecer dentro de la Ley General de Desarrollo Social los lineamientos generales que deben estar presentes en todas y cada una de las reglas de operacin de los programas sociales, con el
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fin de que los lineamientos generales de dichas reglas no sean objeto de discusin y modificacin ao con ao al aprobarse en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin respectivo; sin embargo, hasta la fecha no se ha dictaminado dicha iniciativa que fue presentada en el mes de agosto del ao pasado, misma que resolvera las inconveniencias derivadas de la falta de publicacin oportuna de las reglas de operacin. La segunda iniciativa, la cual ya fue aprobada por el Pleno de la Cmara de Diputados y turnada al Senado, la present el 10 de mayo de 2005, y tiene como fin establecer un mecanismo administrativo que coadyuve a hacer efectivo el ejercicio de los derechos sociales. De esta manera, planteamos la inclusin de un nuevo captulo en la Ley General de Desarrollo Social, el captulo IX, denominado Recursos de inconformidad, el cual tiene como fin adecuar el Recurso de Revisin de la Ley de Procedimiento Administrativo a las particularidades de los programas sociales y de los beneficiarios de dichos programas, muchos de los cuales se encuentran en situacin de marginacin y pobreza extrema. Como podemos observar, de la revisin anterior se desprende que a pesar de que la Ley General de Desarrollo Social es una ley nueva, existen temas pendientes de modificacin, algunos resultado de las carencias de la propia ley. El intenso proceso de negociacin que llev a su aprobacin hizo que algunos aspectos quedaran poco consistentes o ausentes; sin embargo, tambin la realidad cambiante de nuestro pas, que se encuentra en un acelerado proceso de alternancia poltica, nos lleva a la necesidad de plantear reformas legislativas a una ley tan joven como la de Desarrollo Social.
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Ahora entremos al segundo eje analtico: la revisin de cmo ha operado la ley, cmo se ha venido construyendo la serie de instituciones que se derivan de la misma y los conflictos que se han generado en torno a ella. De este tema podramos decir mucho, pero para no hacer una resea muy larga haremos referencia solamente a las dos demandas de controversias constitucionales interpuestas por la Cmara de Diputados contra el Ejecutivo federal. La primera, por los spots difundidos por el presidente de la repblica sobre los programas de desarrollo social, y la segunda, por el reglamento de la Ley General de Desarrollo Social. En relacin con la demanda de controversia constitucional por la publicidad gubernamental, sta fue presentada por la Cmara de Diputados el 22 de febrero del ao en curso, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Dos das despus, la Corte le dio entrada y autoriz la suspensin de los actos solicitados, que era la transmisin de los promocionales del gobierno del presidente Fox. Cul era el problema? Muy sencillo, entre otras situaciones, el no respeto, por parte del Ejecutivo federal, del artculo 28 de la Ley General de Desarrollo Social que establece que
La publicidad y la informacin relativa a los programas de desarrollo social debern identificarse con el Escudo Nacional en los trminos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
Desde el 20 de enero de 2004, el presidente Vicente Fox estaba obligado a incluir tal leyenda en todos
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los promocionales de los programas de desarrollo social. Y no lo hizo. La inclusin de la mencionada leyenda en los spots gubernamentales buscaba eliminar el tradicional uso electoral que se ha hecho de los programas sociales a lo largo de la historia de nuestro pas. Es una buena forma de generar conciencia social para dejar muy claro que los programas sociales son para hacer efectivos derechos sociales y no para promover la compra de votos, como lo establece la Ley General de Desarrollo Social. No podemos adelantarnos a la resolucin definitiva de la Suprema Corte de Justicia sobre este tema, pero podemos asegurar que esta controversia est sentando un precedente legal y poltico importante. Es positivo observar cmo el secretario de Gobernacin tuvo que guardar silencio, durante su comparecencia ante el Pleno de la Cmara de Diputados, ante los cuestionamientos que se le hicieron sobre las presuntas violaciones a la Ley General de Desarrollo Social, comprometindose a que acatara lo que determine la Suprema Corte de Justicia. Debemos aspirar a que los funcionarios, polticos, as como cualquier otro ciudadano, no esperen a ser descubiertos para respetar la ley. La segunda demanda de controversia constitucional interpuesta por la Cmara de Diputados se present el jueves 2 de marzo pasado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; es contra el Poder Ejecutivo federal por el reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, publicado el da 18 de enero de 2006 en el Diario Oficial de la Federacin. Recordemos que el 20 de febrero de 2006, todos los grupos parlamentarios de la Cmara de Diputados, excepto el del PAN, aprobaron una proposicin con Punto de
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Acuerdo de la Junta de Coordinacin Poltica, que solicitaba se interpusiera esta controversia constitucional. En ella, se impugnan 31 artculos del reglamento; vistos tales artculos en conjunto, es evidente que el Poder Ejecutivo asume atribuciones legislativas de las cuales no es constitucionalmente depositario, al adicionar y modificar la Ley General de Desarrollo Social a travs de su reglamento. No crea una normatividad que desarrolla, complementa o pormenoriza la ley, la cual da origen y justificacin al reglamento, sino, por el contrario, la limita, la socaba y, en un momento, la excede. Slo para mencionar tres ejemplos: El reglamento establece que los programas de desarrollo social slo atendern a los pobres extremos, excluyendo a todos aquellos posibles beneficiarios que no cumplen con tal caracterstica. Adems, convierte en una atribucin de la Sedesol la integracin del padrn de beneficiarios de los programas federales de desarrollo social, cuando, de acuerdo con la ley, es una responsabilidad de los tres rdenes de gobierno. Por ltimo, el reglamento faculta a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal a efectuar evaluaciones a los programas de desarrollo social que ellas ejecutan para llevar a cabo la convocatoria y contratar los centros de investigacin que las han de evaluar. En esta circunstancia, se estaran autoevaluando por la extralimitacin del reglamento publicado por el Ejecutivo, que contraviene a la ley, que establece que tales atribuciones corresponden al Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. En esta demanda de controversia, se est solicitando que la
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Suprema Corte de Justicia de la Nacin declare la invalidez constitucional de 31 artculos del reglamento de la Ley General de Desarrollo Social impugnados. As como la suspensin temporal de una serie de actos que contravienen la ley. El lunes 6 de marzo pasado, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin dio entrada a la controversia, negando declarar la suspensin temporal de los actos reclamados y solicitando informacin y pruebas documentales a la Cmara de Diputados que especifiquen los actos de los cuales se est solicitando la suspensin, dando cinco das hbiles para su entrega, plazo que venci el 14 de marzo. Para finalizar, recordemos que la Ley General de Desarrollo Social fue aprobada por la LIX Legislatura en enero de 2004; su aprobacin fue resultado de una discusin plural y democrtica, a la cual fue invitada la misma Secretara de Desarrollo Social. En reciprocidad, a partir del segundo semestre de 2004, la Sedesol entreg a los grupos parlamentarios de las cmaras de diputados y senadores el borrador del reglamento para que se hicieran observaciones. Los grupos parlamentarios del PRI y PRD en las cmaras de Diputados y Senadores trabajamos de manera conjunta para enriquecer ese primer borrador. Se recogieron algunas de las observaciones propuestas por los legisladores y legisladoras, pero la Sedesol mantuvo una serie de artculos que nosotros observamos tenan problemas de fondo; como mantener el esquema de autoevalauciones prevaleciente para que la Sedesol continuara midiendo la pobreza, y con ello obviar la participacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en la medicin de la misma.
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Es lamentable que la ex secretaria Josefina Vsquez Mota se haya aferrado a darle al reglamento un carcter contrario a la ley. La Corte dirimir estas diferencias y estamos seguros que dar la razn al Congreso de la Unin. Esta ley es un instrumento conveniente para las aspiraciones democrticas de nuestra sociedad, sin embargo, es pertinente que alcance a ser suficiente para evitar la manipulacin de los programas de beneficio social, y para ello, se requiere de una constante revisin y adecuacin.
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Acerca de los autores
Rodolfo de la Torre. Maestro en Economa por la Universidad de Oxford. Ha sido Instructor para el Banco Interamericano de Desarrollo y Consultor del Banco Mundial, as como miembro del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza convocado por la Secretara de Desarrollo Social. Profesor del Departamento de Economa de la Universidad Iberoamericana, en la que dirige el Instituto de Investigaciones sobre Desarrollo Sustentable y Equidad Social. Editor del Informe de Desarrollo Humano en Mxico del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, es tambin consultor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe y coordinador del Proyecto Reconstruir las ciudades para superar la pobreza de la Universidad Iberoamericana y el Banco Mundial. Francisco Sales Heredia. Doctor en Ciencia Poltica y Estudios Internacionales por la Universidad de Warwick. Ha sido coordinador de Asesores de
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la Subdireccin Corporativa de Transformacin Cultural y subdirector de la Secretara de Cultura de Campeche. Se ha centrado en el estudio sobre capital humano, pobreza y polticas pblicas, teora poltica contempornea, sector energtico y poltica social, as como en la evaluacin de polticas pblicas. Es editor del libro Pobreza y justicia social publicado por la Universidad Autnoma de Campeche y en la que se desempe como profesor-investigador. Actualmente dirige la licenciatura en Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Julio Boltvinik Kalinka. Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara. Ha sido consultor independiente de diversas instituciones como la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la FAO-Mxico, la UNESCO, la OIT y la Secretara de Desarrollo Social; y profesor en universidades nacionales e internacionales como el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, la Universidad Autnoma Metropolitana, la Universidad Iberoamericana, la Universidad de East Anglia; el United Nations College Staff en Turn, Italia y en el Comparative Research on Poverty. Adems, ha ocupado diversos cargos en la administracin pblica federal. Experto en temas de pobreza, tema sobre el que ha publicado diversos libros y artculos, es tambin profesor-investigador de El Colegio de Mxico. Diputado federal de la LIX Legislatura, se desempea como secretario de la Comisin de Desarrollo Social.
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Mnica Tapia lvarez. Maestra en Planeacin y Poltica Social por la London School of Economics y maestra en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Oxford. Fue directora de Desarrollo Regin en la Oficina para la Planeacin Estratgica y el Desarrollo Regional de la Presidencia de la Repblica y trabaj en la coordinacin de proyectos interestatales en siete reas del desarrollo regional y como pro-secretaria del Fideicomiso para el Desarrollo Regional Centro Pas. Ha sido asesora del gobierno federal para la Coordinacin de la Negociacin en Chiapas y ha trabajado con diversas Organizaciones de la Sociedad Civil, como voluntaria, coordinadora de programa y consultora. Es coautora de investigaciones sobre fortalecimiento institucional, constitucin legal y marco legal y fiscal de las Organizaciones de la Sociedad Civil. Hoy en da dirige la asociacin civil Alternativas y Capacidades. Hernado Zuleta Gonzlez. Doctor en Economa por la Universad Pompeu Fabra, donde ha sido profesor al igual que en la Universidad de los Andes, la Universidad del Rosario y la Universidad Sergio Arboleda. Ha trabajado en el Banco de la Repblica y en el Departamento Nacional de Planeacin, en Colombia. Estudioso del crecimiento econmico, la macroeconoma y el comercio internacional, temas sobre los que ha publicado diversos artculos. Actualmente, es profesor titular del departamento de Administracin y del Departamento de Economa en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico.
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Gustavo Merino Jurez. Doctor en Polticas Pblicas por la Universidad de Harvard, se ha especializado en el estudio de las finanzas pblicas, el federalismo fiscal, el financiamiento de programas sociales y la regulacin y competencia econmica, materias sobre las cuales ha publicado libros y artculos. Ha sido miembro del Sistema Nacional de Investigadores y director del Centro de Polticas Pblicas y profesor-investigador de tiempo completo del Departamento de Economa en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Ha participado en diversos proyectos de consultora para empresas privadas, para el Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard, para el gobierno de Paraguay y para organismos internacionales incluido el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas. En la actualidad es Jefe de la Unidad de Planeacin y Relaciones Internacionales de la Secretara de Desarrollo Social. Carlos Flores Rico. Licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Desde 1973 es miembro del Partido Revolucionario Institucional en el que ha ocupado diversos cargos directivos. En la administracin pblica federal, as como en el gobierno del Estado de Mxico, ha sido titular de reas diversas. Fue director del Centro de Estudios de Estrategia, Prospectiva y Anlisis, A.C. Diputado federal en la LIX Legislatura, se desempea como secretario de la Comisin de Desarrollo Social.
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Roco Meja Flores. Maestra en Economa por el Centro de Investigacin y Docencias Econmicas. Particip en la fundacin del Partido de la Revolucin Democrtica, en donde participa en el Consejo Consultivo de la Secretara de la Mujer. Fue directora ejecutiva del Programa de Microcrditos en la Secretara de Desarrollo Econmico del Gobierno del Distrito Federal. Cuenta con varias publicaciones y en la actualidad es directora general del Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (Fondeso). Luisa Mara Caldern Hinojosa. Maestra en Antropologa Social por la Universidad Iberoamericana. Ha sido profesora del Instituto Valladolid, de la Universidad Vasco de Quiroga y de la Universidad Michoacana de San Nicols Hidalgo. Dentro del Partido Accin Nacional, en el que milita desde 1976, ha sido secretaria de Capacitacin y Estudios del Comit Michoacn, integrante del Consejo Nacional, secretaria nacional de Accin Ciudadana y directora nacional de Promocin Ciudadana. Adems, postulada por este partido, ha sido diputada local en el estado de Michoacn, diputada federal en la LIV Legislatura. Actualmente ocupa un escao en el Senado. Rafael Domnguez Morfn. Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana. Ha ocupado diversos cargos en la administracin pblica federal y en el gobierno del Distrito Federal. Ha sido profesor en la Universidad Iberoamericana, la Escuela Libre de Derecho, el Centro Universitario Mxico, el Instituto Tecnolgico Autnomo de
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Mxico; el Instituto Nacional de Administracin Pblica y en la Universidad en Estudios de Posgrado en Derecho. Adems, cuenta con diversas publicaciones sobre salud y medio ambiente, as como en materia jurdica. En la actualidad se desempea como abogado general y comisionado para la Transparencia y Combate a la Corrupcin de la Secretara de Desarrollo Social. Gelacio Montiel Fuentes. Profesional Tcnico Asistente Ejecutivo por el Conalep, obtuvo en la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla los Diplomados en Modernizacin de la Administracin Pblica y en Alta Direccin Administrativa. Fue presidente municipal del Ayuntamiento Constitucional de Tetla, Puebla, y se desempe como funcionario en el gobierno de Tlaxcala. En la actualidad es diputado federal en la LIX Legislatura en la que participa como integrante de la Comisin de Desarrollo Social.
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Desarrollo social: balance y desafos de las polticas gubernamentales se termin de imprimir en la Cmara de Diputados en agosto de 2006. El tiraje consta de mil ejemplares.
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