PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN DE GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPIOS: DIAGNSTICO SITUACIN ACTUAL

DOCUMENTO DE TRABAJO
OCTUBRE 2004

SUBSECRETARA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO DIVISIN DE POLTICAS

NDICE
I.
1.a) b) c) 2.3.a) b)

MARCO GENERAL ..................................................................................................................... 3

FUNDAMENTOS POLTICO-PROGRAMTICOS ..................................................................................................3 Premisas ...................................................................................................................................................................3 Antecedentes ............................................................................................................................................................4 Conceptos de la poltica de participacin del actual gobierno ..................................................................................6 CONTEXTO SOCIAL E INSTITUCIONAL ...............................................................................................................8 ACCIONES: FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD MEDIANTE LA PARTICIPACIN................10 Participacin para el fortalecimiento del GORE......................................................................................................10 Participacin para el fortalecimiento del Municipio .................................................................................................10

II. III.
1.-

TIPOS Y MODALIDADES DE PARTICIPACIN CIUDADANA............................................... 12 DIAGNSTICO SOBRE NIVELES E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA16
a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) 2.a) b) c) d) e) f) g) DIAGNSTICO DEL NIVEL REGIONAL ...............................................................................................................16 Estado de la asociatividad en Chile ........................................................................................................................16 El Consejo Regional: encargado de hacer efectiva la Participacin Ciudadana en la Regin.............................20 Los Consejos Econmicos y Sociales Provinciales (CESPRO) .............................................................................21 Las Corporaciones Regionales de Desarrollo ........................................................................................................23 La Participacin Ciudadana en las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) ..................................................26 Las Cuentas Pblicas de los Intendentes ...............................................................................................................34 Sometimiento de proyectos de inversin a la opinin de la ciudadana .................................................................35 Los Planes Regionales de Participacin Ciudadana ..............................................................................................36 Algunas percepciones de las autoridades regionales en relacin con la Participacin Ciudadana .......................36 Observaciones generales a modo de conclusin del diagnstico del nivel regional ..............................................37 DIAGNSTICO DEL NIVEL MUNICIPAL ..............................................................................................................40 Marco legal de la Participacin Ciudadana en el nivel municipal ...........................................................................40 Caractersticas de las muestras de Municipios estudiadas en 2000 y 2004 ..........................................................42 Principales resultados respecto a la existencia y elaboracin de las Ordenanzas de Participacin ......................43 Principales resultados respecto a la implementacin de los dems mecanismos e instrumentos de participacin .......................................................................................................................................................44 Relacin entre implementacin y recursos disponibles ..........................................................................................47 Con relacin a la percepcin de los resultados de la implementacin ...................................................................49 Observaciones generales a modo de conclusin del diagnstico del nivel municipal............................................50

IV. PRIMEROS FUNDAMENTOS DE PROPUESTAS SOBRE MODALIDADES E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN EN LA GESTIN DE GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES..................................................................................... 52
a) b) Municipalidad ..........................................................................................................................................................52 Gobierno Regional ..................................................................................................................................................53

I.
1.-

MARCO GENERAL
FUNDAMENTOS POLTICO-PROGRAMTICOS

a)

Premisas

La funcin de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo es fortalecer el buen gobierno en el territorio, aumentando la capacidad de gobernar con adhesin poltica, participacin ciudadana y disposicin de recursos, y mejorando la gestin y coordinacin interinstitucional; todo ello en coherencia con el impulso, viabilizacin y acompaamiento del proceso de descentralizacin. El robustecimiento y consolidacin de dicho proceso pasa por el fortalecimiento de la institucionalidad poltica descentralizada, esto es aquella que administra el poder poltico en el territorio: los gobiernos regionales, las gobernaciones y los Municipios. La descentralizacin es "un proceso de carcter global que supone, por una parte, el reconocimiento de la existencia de un sujeto - una sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestin de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y poltico-administrativa, y, por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales) (...) y que podr gestionar autonmicamente en el marco de la legalidad vigente."1 La descentralizacin, tiene como fin ltimo, el reforzamiento de las capacidades de autonoma e independencia en la toma de decisiones de los Gobiernos Regionales, Provinciales y en la Administracin Local.2 En esta funcin, la SUBDERE entiende la descentralizacin, en tanto elemento fundamental de la democratizacin, como un proceso eminentemente poltico, que apunta a la redistribucin del poder entre los distintos entes territoriales del Estado. A travs de este proceso, compatible con el Estado Unitario, se reconoce el legtimo derecho de los habitantes de las comunas y regiones para que directamente, o a travs de sus representantes, gestionen autnomamente los asuntos relativos al desarrollo de sus respectivos territorios... La decisin de avanzar hacia un Estado descentralizado proviene, fundamentalmente, de la necesidad de perfeccionar, profundizar y consolidar la democracia como sistema poltico y como la forma ms civilizada de convivencia humana... Si se quiere un Estado que responda efectivamente a las demandas de las personas, debemos reconocer que stas son diferenciadas segn el territorio y que las respuestas
Borja, J.: Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, l987, Pg.23. 2 Friedmann, R.: Mecanismos de participacin a nivel local e Chile. Proyecto de Investigacin para anlisis comparado entre los pases del Mercosur, Universidad Central, Otoo l997, pp. 9ff.; Fundacin Friedrich Ebert/Centro de Estudios Socioeconmicos para el Desarrollo/Instituto para el Nuevo Chile (Eds.): Manual para la Gestin Regional, Fundacin Friedrich Ebert, l995, Santiago de Chile, Pg.3.
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sern ms efectivas y legtimas en la medida que las acciones emprendidas por el Estado sean tomadas por autoridades territoriales representativas y en un contexto que estimule la participacin e inters de las mismas personas.3 En sntesis, si lo que se persigue es vivir en un pas an ms democrtico, se requiere de una distribucin del poder en el territorio y entre sus habitantes. Para lograr esa distribucin se necesita contar con una institucionalidad territorial fortalecida mediante la efectiva Participacin Ciudadana en los asuntos pblicos. En este sentido, la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, entiende a la participacin como un elemento clave del proceso de descentralizacin, pues ella provee de legitimidad a la autoridad, garantiza una superior pertinencia de las decisiones y permite el control ciudadano de los asuntos pblicos. 4 b) Antecedentes

Existen antecedentes institucionales5 en relacin con la Participacin Ciudadana. En los inicios de los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, el gobierno encabezado por el presidente Patricio Aylwin implement reformas en la institucionalidad del Estado tendientes a acercar el gobierno y la gente. Ejemplos de ellas son: en el Gobierno central se crean Servicios como FOSIS, Instituto Nacional de la Juventud, Servicio Nacional de la Mujer, entre otros; en el mbito regional se modifica la Ley Orgnica sobre Gobierno y Administracin Regional, impulsando la desconcentracin y descentralizacin de la Administracin del Estado, a travs de la creacin de las figuras del Gobierno Regional y los Consejos Econmicos y Sociales Provinciales, entre otros; en el mbito local se reforma la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, establecindose la eleccin popular de Alcaldes y Concejales y crendose mecanismos de participacin de la sociedad civil en el gobierno local. Durante el segundo gobierno de la Concertacin, encabezado por el Presidente Eduardo Frei Ruz Tagle, la Participacin Ciudadana se vincula al concepto de un Proyecto de Modernizacin del Estado, que contempl un financiamiento especial gestionado con el BID. En este proyecto se impulsa una revisin y una reforma de los servicios pblicos, tendientes a mejorar su eficiencia y la calidad del servicio directo a la gente. Asimismo, se promueven normativas para los diversos servicios pblicos que incluyen participacin de los ciudadanos en sus procesos de toma de decisiones sobre polticas y programas que les son de inters. El ejemplo ms destacado es la ley 19.300, de CONAMA. En el mbito local se produce una nueva modificacin a la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, agregndose un captulo especial sobre participacin, que establece la obligatoriedad de los Municipios de dictar Ordenanzas de Participacin ciudadana,
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El Chile Descentralizado que Queremos, un Proyecto de Todos, SUBDERE, 2001. El Chile Descentralizado que Queremos, un Proyecto de Todos, SUBDERE, 2001. 5 Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria General de Gobierno.

las que deben establecer los mecanismos de participacin adecuados a cada realidad local. El impulso actual al tema, a partir de las propuestas y compromisos del Presidente Ricardo Lagos y de este tercer gobierno de la Concertacin, seala la necesidad de establecer una nueva alianza entre el Estado y la Sociedad Civil y reconoce el derecho de sta a participar en los asuntos pblicos de su inters6. Esto implica un compromiso de entregar mayor poder a la sociedad civil, para que decida en las cuestiones que le ataen. En su primera Cuenta a la Nacin (1 de mayo, 2000), el Presidente Lagos confirma la voluntad del Gobierno de fortalecer la Participacin Ciudadana en la gestin pblica, comprometiendo cinco lneas de accin gubernamental para hacerla efectiva: (i) generar iniciativas hacia una gestin pblica participativa; (ii) incorporar la Participacin Ciudadana en el diseo y evaluacin de las polticas y programas pblicos; (iii) promover acciones para el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil; (iv) promover la articulacin permanente entre sociedad civil y Estado; (v) promover los vnculos regionales y locales para la promocin de los derechos ciudadanos.7 Con lo anterior, el actual gobierno expresa la voluntad y el compromiso de ampliar la Participacin Ciudadana, bajo el concepto gobernar con la gente. Este concepto expresa una realidad compleja que conlleva una ampliacin del concepto de Participacin Ciudadana entendida slo como el hecho de sufragar para ser representado por los gobernantes, a una participacin entendida como la incorporacin de la sociedad civil en la gestin de las polticas y programas pblicos. Asimismo, implica que la sociedad civil y quienes actan en la Administracin del Estado establezcan una relacin de cooperacin distinta a la que se ha practicado por aos, lo que se ha llamado nuevo contrato social8. Para confirmar las propuestas en marcha, el Presidente de la Repblica expresa, en el Mensaje Presidencial del 21 de mayo de 2002: ...descentralizacin sin participacin no es posible. Por ello, se ha propuesto al Congreso Nacional la eleccin directa de los Consejeros regionales y la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo estudiar aquellas modificaciones a la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional que permita que los gobiernos regionales creen instancias de Participacin Ciudadana ms extendidas.

Documento Propuestas del Tercer Gobierno de la concertacin, Septiembre 2000. Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria General de Gobierno. 8 El nuevo contrato social tiene como caractersticas una interlocucin de un Estado que ya no tiene todas las soluciones y una sociedad civil que adquiere capacidades y protagonismo en la solucin de sus problemas y consecucin de sus necesidades. Definicin Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria General de Gobierno.
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En coherencia con lo anterior, entre las polticas del Ministerio Secretara General de Gobierno, el mismo Mensaje plantea: Lograr una creciente Participacin Ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas y programas que desarrollan los distintos ministerios y servicios pblicos. c) Conceptos de la poltica de participacin del actual gobierno

Actualmente, a travs del Ministerio Secretara General de Gobierno, se est trabajando en una propuesta de Ley denominada Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, que se inserta en el contexto de una Poltica Nacional y Transversal de Participacin Ciudadana. Esta poltica se fundamenta en el mencionado principio de gobernar con la gente. Para su formulacin, el proyecto de Ley se respalda en una serie de conceptos que han sido consensuados en las distintas instancias de gobierno y en los mbitos centrales y regionales, permitiendo a las instituciones del Estado contar con un marco bsico para la operacionalizacin de esta poltica. La revisin de algunas de las definiciones acuadas en este marco de trabajo para el concepto de Participacin Ciudadana, nos facilitar el anlisis y las propuestas de una Poltica de Participacin Ciudadana para los gobiernos locales y regionales: La Participacin9 Ciudadana es una actividad que intenta, o tiene por efecto, influir sobre la accin del gobierno; ya sea directamente, afectando la formulacin o implementacin de las polticas o, indirectamente, influyendo sobre la eleccin de las personas que hacen esas polticas."10 La Participacin ciudadana representa la relacin entre Estado y Sociedad Civil; la intervencin de los particulares en actividades pblicas en tanto portadores de intereses sociales.11 As tambin, se concibe como "el conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad participan en la seleccin de sus gobernantes y, directa o indirectamente, en la elaboracin de la poltica gubernamental"12 Otro concepto similar es: Participacin ciudadana en la gestin pblica: rol del ciudadano (partcipe y usuario) en las decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de acciones pblicas.13

Participacin: est en el centro de la ciudadana, es tomar parte activa. Conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad toman parte activa en las cosas de inters pblico. Definicin Documento DOS. 2002. 10 Brnner, J.J.: Ciudadana y Participacin, en: Revista Avance, 28, diciembre de l997, Santiago de Chile, Pg 20 11 Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria General de Gobierno 12 Benedicto, J.; Morn, M.L.: Sociedad y poltica, Alianza Madrid, l995,Pg 321 13 Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria General de Gobierno

Las anteriores definiciones nos permiten aproximarnos a este nuevo planteamiento de Poltica Pblica. Sin embargo, es necesario revisar con mayor profundidad la elaboracin del concepto de ciudadana, ya que en la heterogeneidad reconocida desde el proceso de descentralizacin, se constatan diversas aproximaciones a la realidad y a los conceptos en los distintos mbitos de accin el Estado. Al referirnos al concepto de Ciudadana, estamos definiendo al ciudadano en su relacin con el Estado y con la comunidad poltica, relacin mediada a travs de una codificacin de derechos y deberes. En la actualidad se reconocen tres tipos de ciudadana, relacionados con tres tipos de derechos: ciudadana civil; ciudadana poltica y ciudadana social. La propuesta global de una poltica de Participacin Ciudadana y los compromisos asumidos por el gobierno en la materia, se basan en el reconocimiento de que existe una crisis de la representatividad poltica y, como consecuencia de ella, el rgimen poltico se encuentra alejado de los ciudadanos y de sus demandas.14 Es por ello fundamental, y un deber del Estado, fomentar la participacin ms amplia y decisiva de la sociedad civil en los aspectos de carcter pblico que le ataen. La Participacin Ciudadana, adems de fortalecer la democracia y la gobernabilidad, lleva a la creacin de una identidad nacional ms autntica, a partir de la incorporacin en el quehacer pblico, de aquello que identifica a la gente. Por otra parte, la Participacin Ciudadana mejora la calidad y eficiencia de la gestin pblica, porque i) es un mecanismo de expresin e integracin de las demandas ciudadanas en materias de inters pblico; ii) es una instancia para la entrega e incorporacin de la capacidad propositiva e innovativa de la gente; iii) es un instrumento para el aporte de los ciudadanos en la consecucin de sus demandas; y iv) es un instrumento de control ciudadano. En ese contexto se define que la Administracin del Estado garantizar el derecho de la sociedad civil a participar en la gestin pblica de sus rganos. Se entiende a la sociedad civil como las personas naturales y los grupos de ciudadanos, organizados o no, que gocen o no de personalidad jurdica, y que residan en el territorio nacional. Por otra parte, la gestin pblica (independiente del mbito en que se ejecute: central, regional o local) es el conjunto de polticas, programas y acciones que realiza el Estado para satisfacer las necesidades pblicas. Desde las orientaciones de la actual Poltica de Participacin Ciudadana, se establece que la participacin de la sociedad civil en la gestin pblica debe fundarse en los siguientes principios15:
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Documento Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Junio 2001, SEGPRES. Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria General de Gobierno

Principio de la universalidad, que asegura a todos los ciudadanos el derecho a participar en la gestin pblica de los rganos de la Administracin del Estado. Principio de la reciprocidad, que establece el deber del Estado de facilitar la Participacin Ciudadana como recproco al derecho ciudadano a participar. Principio de la voluntariedad, que garantiza que la participacin ser voluntaria y que el Estado no puede coercionar a los ciudadanos a la participacin Principio de la no discriminacin, que reconoce a todos los ciudadanos, sin distinciones de ningn tipo, igual derecho a participar en la gestin pblica de los rganos de la Administracin del Estado. Incluye a las personas naturales, como a los ciudadanos organizados o no organizados y a las organizaciones con o sin personalidad jurdica, en cuanto partcipes y usuarios de las decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de acciones pblicas. Principio de pluralismo, que establece el deber del Estado de escuchar y atender las distintas opiniones de la sociedad civil con igual grado de diligencia. Principio de la transparencia, que establece el deber de la Administracin del Estado de entregar a la sociedad civil la ms amplia informacin sobre la gestin de sus rganos.

Por ltimo y en trminos ms prcticos, se puede asumir que mediante la apertura de mayores espacios de participacin, se podrn generar polticas ms acordes a las necesidades de la poblacin, autoridades responsables frente a las decisiones que toman y asuntos que prometen, as como transparencia en la gestin de los recursos pblicos. Paralelamente, a travs de la Participacin Ciudadana se perfeccionan y complementan las maneras con que el Estado regula las dinmicas del mercado en direccin a los intereses generales de la comunidad. Asimismo, puede suponerse que una mayor participacin de la sociedad civil contribuye a la equidad en el gasto y la inversin pblica.16

2.-

CONTEXTO SOCIAL E INSTITUCIONAL

La Participacin Ciudadana requiere de impulsos tanto desde la institucionalidad como desde la ciudadana misma (desde arriba y desde abajo respectivamente) No se pretende, para los efectos de incorporar a la ciudadana en la gestin del Estado, cambiar sustancialmente la estructura institucional y de autoridades que est vigente. En efecto, no se est poniendo en cuestin la existencia ni la forma esencial de los Gobiernos Regionales, las Gobernaciones Provinciales o los Municipios, aunque stas son siempre perfectibles y sern sometidas a los ajustes que sean requeridos para abrir los canales necesarios para hacer efectiva la Participacin Ciudadana en los niveles territoriales correspondientes (Regin, Provincia y Comuna). Sin embargo, el nfasis del presente informe se pondr en
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El Chile Descentralizado que Queremos, Hacia un Nuevo Municipio, Dpto. Estudios Municipales, Divisin de Polticas, SUBDERE 2003.

el anlisis de los vigentes y la propuesta de perfeccionamiento o diseo de nuevos instrumentos de Participacin Ciudadana, puestos al servicio de la comunidad por parte de las estructuras del Estado. Por otro lado, ms all de lo que la realidad ofrece en cuanto a organizacin social, no corresponde a la SUBDERE, como institucin, pretender modificar la estructura organizacional de la sociedad civil. Simplemente, se asume la existencia de una sociedad civil que tiene un derecho natural a (y un anhelo por) participar, y que slo espera la adecuada implementacin de las oportunidades (institucionales) para hacerlo. Se asume que la descentralizacin, en coherencia con la profundizacin de la democracia, requiere de una realidad que le entregue viabilidad social y poltica. Esto es, la descentralizacin slo se har sostenible y tendr impacto real y positivo (democratizador, entre otros efectos) en la medida que encuentre una contraparte en todos los sectores del quehacer nacional y en la ciudadana y sus organizaciones17. Especial inters adquieren, en este sentido, las comunidades subnacionales (regionales, provinciales y locales), en las cuales se manifiesta ms evidentemente la organizacin social, y en donde esta ltima resulta ms accesible dada la escala territorial a la que se ajusta. El anlisis se enfoca entonces desde lo que plantea el Instructivo Presidencial del ao 2000: que el sector pblico tenga la apertura, genere la informacin y establezca espacios y mecanismos que acojan las preocupaciones, necesidades y propuestas provenientes de la ciudadana. Por otra parte, la participacin necesita de una ciudadana que se involucre en las cuestiones pblicas, con organizaciones fuertes que representen toda su diversidad. Entendida as, la participacin tiene la virtud de contribuir a generar una relacin de colaboracin y respeto mutuo entre el Estado y la ciudadana. Asimismo, favorece el fortalecimiento de la sociedad civil y permite una mayor legitimidad de las polticas pblicas.18 Igualmente, se concibe a la Participacin Ciudadana como un medio o recurso que permite ampliar las capacidades de accin del aparato pblico del Estado. Y como la influencia o incidencia de la ciudadana en la toma de decisiones, especialmente, en lo relativo a la definicin de la agenda pblica.19

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Trminos de Referencia Programa Difusin y Generacin de Consensos sobre Descentralizacin, documento de trabajo, SUBDERE 2001.

Instructivo Presidencial 2000 Pg. 1 SAEZ, V., Primer seminario conceptual sobre Participacin Ciudadana y evaluacin de polticas publicas. Gestin pblica y Participacin Ciudadana. 2000, Pg 7

3.-

ACCIONES: FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD MEDIANTE LA PARTICIPACIN

a)

Participacin para el fortalecimiento del GORE

Los Gobiernos Regionales corresponden a una de las instituciones territoriales que se hacen cargo de la descentralizacin entendida en trminos polticos. An se trata de una institucionalidad pblica en proceso de consolidacin, pero que ya est instalada y, con mayores o menores condicionamientos, decide sobre un gran porcentaje de los fondos pblicos nacionales (52%, segn el Gobierno) y cuenta con ciertos grados innegables de representatividad democrtica, aunque la magnitud y la legitimidad de esta representatividad puedan ser an discutibles. El fortalecimiento de los GORE en relacin con esta ltima materia es, entonces, un requisito indispensable para la consolidacin del proceso de descentralizacin. Tambin es un requisito para aproximarse a la forma de democracia a la que aspiramos, en coherencia con el discurso gubernamental antes expuesto. Es necesario que el Gobierno Regional, como la instancia de administracin territorial supralocal, acte como intermediario entre los requerimientos localizados, defendidos por los Alcaldes, y las decisiones polticas superiores, esto es aquellas de inters regional o nacional. Una forma de fortalecer a los GORE, es que sus decisiones estn respaldadas por la ciudadana, y esto se logra por medio de la participacin. En efecto, los GORE son instituciones de representacin indirecta, por una parte en lo que se refiere a su autoridad mxima, el Intendente, quien es designado por el Presidente de la Repblica elegido por voto popular; por la otra parte en lo referido al Consejo Regional, elegido indirectamente por los Concejales de la Regin, quienes s son definidos por el voto popular. El Consejo tiene, entre sus tareas establecidas por la Ley 19.175, asegurar la participacin de la ciudadana. Aunque esta funcin sea hoy slo nominal, su consagracin en una Ley Orgnica Constitucional impone el mandato de desarrollarla y hacerla efectiva. Paralelamente, los Consejos son la gran instancia de participacin institucional de los partidos polticos en el nivel regional. Aunque las candidaturas a este cuerpo colegiado sean decididas de manera centralizada, siempre queda la posibilidad, al igual que en el caso anterior, de corregir esta condicin, de manera de conseguir que en l participen los intereses polticos de la Regin que deberan ser, al menos parcialmente, diferentes de los nacionales-centrales. b) Participacin para el fortalecimiento del Municipio

En Chile la descentralizacin, entendida como un proceso eminentemente poltico que dice relacin con la posesin y administracin del poder poltico, se ha concretado, desde 1990 en adelante, principalmente a travs de la consolidacin del Municipio como un rgano que, siendo parte del Estado, ha logrado grados de autonoma poltica, administrativa y financiera muy superiores a aquella del resto de la institucionalidad pblica.

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Probablemente los Municipios puedan ser considerados como la parte del aparato pblico que mejor o ms directamente se hace cargo de la democratizacin de la sociedad chilena y como la institucin pblica ms prxima al ciudadano y de ms fcil acceso para las personas esto ha sido confirmado por encuestas independientes, lo cual posiblemente responde a razones de escala y cercana, entre otras. Luego, es en la comuna donde se encuentra el mejor contexto social, institucional y territorial para el ejercicio de la Participacin Ciudadana en su forma ms directa. Es entonces all donde sta puede operar ms efectivamente, por lo cual se requiere mejorar los canales existentes de Participacin Ciudadana en las cuestiones pblicas, si no crear nuevos canales, de manera de fortalecer a esta institucionalidad, logrando coordinarla de manera pertinente y oportuna con la comunidad receptora de su gestin y demandante de su apoyo. Se asume que la participacin de la comunidad local es crucial para la construccin y el funcionamiento de la democracia local. La Participacin Ciudadana es, a la vez, un medio y un objetivo democrtico.20 Hoy, sin embargo, una visin como la anterior se da en un contexto de predominio del concepto de representatividad por sobre el de participacin. Esto resulta en un contrasentido, por cuanto es en la escala local en la que los ltimos gobiernos han pretendido robustecer la organizacin social mediante las estructuras formales (principalmente las juntas de vecinos), lo cual no ha tenido una contrapartida en el nivel de la institucionalidad; de all, quizs, el escaso xito en el fortalecimiento de las mencionadas estructuras sociales. En efecto, el problema de la escasa relacin entre las organizaciones sociales y el Estado, particularmente en el nivel local, pareciera no estar en la sociedad civil en s misma, la que cuenta efectivamente con un capital organizativo, sino en la acogida que ofrece el aparato pblico a esa sociedad y sus formas de organizacin, segn se ver en el diagnstico y sus conclusiones.

Borja, J.: Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, l987, Pg.169

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II.

TIPOS Y MODALIDADES DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Existen, en la teora, varias posibles modalidades de participacin, las que pueden darse en la definicin de problemas (motivacin de deficiencia) como en la definicin de aspiraciones (motivacin de desarrollo)21. En un territorio heterogneo como el nuestro, en que los niveles de desarrollo son muy dispares, tanto problemas como aspiraciones adquieren valor en la discusin. Otra denominacin con la que se trabaja es la de niveles de Participacin Ciudadana, que se refiere a los distintos grados de participacin, segn una escala progresiva de involucramiento en las posibilidades de influencia en la gestin pblica22. Dentro de las modalidades, existen diversos instrumentos y herramientas potencialmente aplicables. En una sntesis de las distintas clasificaciones podemos enumerar las siguientes modalidades de participacin23: 1. INFORMACIN: Esta modalidad es sealada como una dimensin que no corresponde exactamente a un nivel de participacin, sin embargo se incluye siempre ya que constituye una condicin bsica para la existencia de los siguientes niveles. El objetivo de esta modalidad es proveer informacin sobre el tema en cuestin. En este nivel el flujo de informacin es unidireccional y no existe posibilidad de retroalimentacin o negociacin por parte de la ciudadana; sin embargo, la autoridad pblica debe asegurar que la informacin tenga una difusin adecuada, sea oportuna, completa y ampliamente accesible a la poblacin. Un ciudadano formado e informado constituye la contraparte ideal para que la institucionalidad descentralizada lo incorpore en la formulacin, gestin y evaluacin de los asuntos pblicos. Es ms, si los niveles de informacin que desde la institucionalidad descentralizada fluyen a los usuarios, fueran suficientes para formarse y educarse, esto provocara una tendencia natural a involucrarse ms en los asuntos pblicos. Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas: Educacin cvica. Internet (sistemas de informacin estructurados) Infocentros (centros electrnicos automticos de consulta instalados en instituciones y otros lugares pblicos). Cuentas pblicas de la autoridad.

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Documento de trabajo sobre participacin en el nivel local elaborado para la Ilustre Municipalidad de Vitacura, Mara Ignacia Jimnez. 22 Documento Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Junio 2001, SEGPRES 23 Basada en la Presentacin Participacin Ciudadana en Polticas y Programas Pblicos.

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2. OPININ: Este tipo de participacin busca que la opinin ciudadana se incorpore, en algn grado predefinido por la institucin, en el diseo de las polticas, los instrumentos de planificacin, en la definicin de las formas de gestin y en el control social de sus compromisos pblicos. En otras propuestas se denomina Consultivo-Propositivo24, cuyo objetivo es recibir opinin y posturas respecto de un tema a travs de preguntas, sugerencias e ideas que se establecen en una relacin bidireccional entre quien efecta la consulta y quien responde. La sociedad civil tambin puede formular propuestas a los diferentes mbitos del gobierno. En este nivel se destacan dos sub-modalidades: (i) Consultivo-Propositivo sin respuesta obligatoria, cuyo objetivo es recibir opiniones y posturas respecto de un tema; estas opiniones pueden ser solicitadas o ser recibidas sin mediar consulta explcita; en este nivel no se establecen otros pasos que vinculen al participante y sus opiniones con quien las recibe. (ii) Consultivo-Propositivo con respuesta obligatoria, cuyo objetivo es recibir opiniones y posturas respecto de un tema; estas opiniones pueden ser solicitadas o ser recibidas sin mediar consulta explcita. Lo distintivo de la modalidad vinculante es que la opinin y postura de los consultados ingresa formalmente al proceso y, por lo tanto, debe ser respondida por quienes la solicitan o reciben. Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas: Consultas pblicas (no vinculantes) Organizaciones de demanda poltica (grupos de presin) Organizaciones de consulta (ejemplo: CESCO) Oficinas de reclamos en las instituciones pblicas. 3. PARTICIPACIN VINCULADA A UN BENEFICIO: Este tipo de participacin convoca a organizaciones comunitarias, funcionales y territoriales, a presentar proyectos, logrando que el ciudadano se organice y participe como usuario activo de beneficios sociales. En general, tiende a extinguirse su participacin, luego de obtenido el beneficio. Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas: Fondos pblicos concursables para iniciativas comunitarias; apoyo y fortalecimiento de las organizaciones que s operan: juntas de vigilancia, clubes deportivos, etc. (FONDEVE) Programas como los de postulacin a vivienda y pavimentos participativos. 4. PARTICIPACIN DECISORIA-IMPUGNATORIA: Este tipo de participacin se enfoca en la posibilidad que los ciudadanos sean parte en la toma de decisiones respecto de un tema especfico. Los acuerdos establecidos entre las partes involucradas tienen carcter vinculante. La modalidad ms comn es a travs de una consulta que solicita una opinin con carcter resolutivo. De
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Documento Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Junio 2001, SEGPRES

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esta manera, quien hace la consulta se obliga no slo a ingresar las opiniones y responderlas, sino a ejecutarlas, segn el reglamento establecido para la misma. Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas: Consultas comunales o barriales en relacin con la ocupacin de espacios pblicos, modificacin de reas verdes, etc. 5. DECISIN: Este nivel busca que la participacin del ciudadano sea incorporada directamente en la ejecucin y gestin de las polticas y programas. Lo anterior se materializa en que la decisin ciudadana es vinculante en el asunto o materia que la institucionalidad pone a disposicin de la Participacin Ciudadana; o bien, que el ciudadano u organizacin forma parte del equipo que toma la decisin sobre algn proyecto. En este tipo de participacin se puede incorporar la modalidad denominada Coparticipativa, que se expresa en el dar parte a los ciudadanos en la ejecucin y/o la gestin de programas o servicios pblicos a travs de un proceso de negociacin. Se pueden distinguir dos modalidades de coparticipacin: (i) Coadministracin. El objetivo es involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones estratgicas y de amplio alcance sobre programas o servicios pblicos, as como en la ejecucin de los mismos. (ii) Alianza Estratgica. El objetivo es el involucramiento de los ciudadanos como socios de los programas, participando en condiciones equivalentes de poder y tomando decisiones de manera negociada y consensuada con representantes del Estado. Esta modalidad es ms factible en la medida que la ciudadana presente actores sociales organizados y permanentes (por ejemplo: juntas de vecinos, etc.). Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas: Participacin en el diseo tcnico de las soluciones (por ejemplo, profesionales de la comunidad incorporados a los equipos tcnicos de la institucin pblica). Presupuestos participativos (priorizacin de proyectos por parte de la comunidad). Rescate, apoyo y ampliacin del aporte que hacen las organizaciones de la sociedad civil en ayuda de los grupos ms vulnerables, a los que las polticas pblicas no llegan25. FONDEVE. Plebiscitos. 6. CONTROL O FISCALIZACIN26: Esta modalidad busca que la participacin del ciudadano controle, fiscalice y evale los compromisos y gestin de la institucionalidad descentralizada.
El Chile Descentralizado que Queremos, Hacia un Nuevo Municipio, Dpto. Estudios Municipales, Divisin de Polticas, SUBDERE 2003.
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Documento de trabajo sobre participacin en el nivel local elaborado para la Ilustre Municipalidad de Vitacura, Mara Ignacia Jimnez.

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Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas: Accountability: poltica (control poltico sobre funcionarios e instituciones, mediante instituciones representativas, referenda y elecciones directas); administrativa (control no partidista desde el derecho administrativo); pblica (deber de los funcionarios ante la ciudadana en general: informar, justificar decisiones, recibir demandas, etc.). Cuentas pblicas y evaluacin de las mismas por la ciudadana. Revocatoria de mandato por decisin popular. Adems, existen instrumentos jurdicos e institucionales, los que pueden estar presentes en las modalidades de participacin antes descritas: a) b) c) Ordenanzas o reglamentos (municipales, regionales, nacionales) de participacin. Encargados institucionales de participacin. Defensor Ciudadano.

Estas modalidades de participacin podran darse: en diferentes grados; en forma exclusiva para cada asunto, desafo o problema a resolver por la institucionalidad; o bien, coexistir en la institucionalidad segn el asunto o materia a tratar.

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III.

DIAGNSTICO SOBRE NIVELES E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Con el fin de realizar un diagnstico ms claro y profundo, se analizarn por separado el nivel regional y el nivel municipal, identificando as las distintas particularidades y diferencias fsicas, econmicas, sociales, polticas e institucionales entre ambos niveles.

1.-

DIAGNSTICO DEL NIVEL REGIONAL

a)

Estado de la asociatividad en Chile

El informe Desarrollo Humano en Chile, ao 2000, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se centra en el estudio de la situacin de las organizaciones sociales en Chile, comenzando por observar que no existen fuentes de informacin confiables y completas que permitan obtener con facilidad un catastro nacional del estado actual de la asociatividad. Luego, el primer ejercicio del estudio PNUD corresponde a la elaboracin de dicho catastro. Segn esta fuente, se entiende a una organizacin social como la organizacin voluntaria y no remunerada de individuos o grupos que establecen un vnculo explcito, con el fin de conseguir un objetivo comn. Se excluye, por motivos metodolgicos, a las organizaciones religiosas. De acuerdo con el criterio anterior, al ao 2000 exista un total de 83.386 organizaciones sociales, de acuerdo con la distribucin regional y densidad regional de la asociatividad que se muestra en el Cuadro N1:

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CUADRO N1 Distribucin Nacional y Densidad Regional de las Organizaciones N Organizaciones Org./10.000 Hab.
Tarapac 3.132 Antofagasta 2.206 Atacama 1.672 Coquimbo 4.253 Valparaso 8.456 Metropolitana 25.497 O'Higgins 4.697 Maule 5.210 Biobo 10.035 Araucana 6.363 Los Lagos 6.874 Aysn 882 Magallanes 837 S/I 3.272 Pas 83.386 Fuente: Desarrollo Humano en Chile, PNUD, 2000. 81,1 48,4 63,2 75,7 55,4 43 61,1 58 53 74,4 66,1 95,6 53,9 56,3

De la observacin del Cuadro N1, cabe destacar que es la Regin Metropolitana la que presenta el mayor nmero de organizaciones sociales, lo que podra estar relacionado con la proporcin de poblacin que concentra respecto del total nacional. En efecto, el cuadro muestra una tendencia a la existencia de una relacin entre nmero de habitantes y cantidad de organizaciones sociales, que se puede apreciar con cierta claridad en la Metropolitana, Biobo, Valparaso, Los Lagos y Araucana. Sin embrago, en el caso de la Regin Metropolitana, la cantidad no se condice con una densidad de organizaciones que es la menor en relacin con el resto de las regiones. En contraposicin, la Regin de Aysn, la menos poblada de Chile, es la que mayor proporcin de organizaciones contiene en relacin con el nmero de habitantes. Es decir, la densidad regional de la asociatividad estara relacionada inversamente con el nmero de habitantes. Del total de organizaciones registradas en el catastro, 98.17% (81.863 agrupaciones) corresponde a organizaciones de primer nivel (cuyos miembros son personas individuales), un 1.70% (1.421 unidades) al segundo nivel (representan los intereses de un grupo de formas asociativas de base), de las cuales se encuentran ejemplos en prcticamente todas las formas asociativas que se describen ms adelante, y un 0.12% (102 unidades) al tercer nivel (buscan coordinar a todas las organizaciones de una misma rea de accin). En cuanto a la clasificacin de las organizaciones por grupos temticos predominan, en trminos de su cantidad relativa, las de origen econmico (21.7% entre sindicatos, colegios profesionales, empresariado, etc.); aquellas vecinales (21.1% entre juntas de vecinos, comits de seguridad, etc.); las que operan en torno a las necesidades sociales bsicas como vivienda, educacin y salud (20.4% entre cooperativas de vivienda, centros de padres, etc.); las de

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tipo recreativo-culural (17.9%); y las que renen a grupos etreos y mujeres (12.0%). Los objetivos perseguidos por el grupo de asociaciones catastradas (total de 83.386), permiten agrupar a la mayora de ellas en los siguientes: Potenciacin estratgica: 21.006 (25,2%). Se entiende por tal al aprovechamiento de las capacidades del colectivo con miras a mejorar una posicin de negociacin frente a grupos o personas; o bien como una manera de aprovechar mejor las oportunidades y enfrentar las amenazas del entorno... se trata de una orientacin estratgica hacia fuera. Sociabilidad: 18.459 (22,1%). Abarca las instancias de encuentro social para la recreacin y el desarrollo de vnculos de amistad. Rene a los diversos tipos de clubes registrados (deportivos, sociales, hobbies)... Centros de Madres, los grupos scout y los clubes de adultos mayores. Adelanto-mejora calidad de vida: 15.179 (18,2%). Dentro de este objetivo las asociaciones ms importantes son las Juntas de Vecinos. Fomento-Promocin: 11.386 (13,7%)

Con menores participaciones aparecen: apoyo mutuo; administracin-gestin; asistencia; expresividad artstico-cultural; informacin-difusin-formacin; estudiosinvestigacin; reconocimiento social-defensa de los derechos. La predominancia de los grandes grupos temticos vara de Regin en Regin. Los primeros lugares, sin embargo tienden a ser ocupados por el tema econmico y por salud, vivienda y educacin, es decir, temas esenciales asociados al mejoramiento de las condiciones bsicas de vida. Cabe agregar a la informacin anterior que la mayor cantidad de asociaciones de segundo nivel se observa en las distintas formas de asociatividad econmica. El 30% de las organizaciones de segundo nivel y el 56% de las de tercer nivel son asociaciones gremiales, sindicatos y/o cooperativas. En cuanto a la distribucin geogrfica de la asociatividad segn niveles, indica el informe PNUD que para el segundo y el tercer nivel, sta es coincidente con la concentracin de las instancias de decisin tpica de la estructura centralista de Chile. De hecho, 84 de las 102 formas de asociatividad de tercer nivel registradas en el Mapa se ubican en la Regin Metropolitana (esto equivale a un 82.4%). Sobre la antigedad de las asociaciones, PNUD dispone de datos sobre el 43% de los casos. De los 35.419 registros correspondientes, un 57%, es decir 20.337 fueron creadas de los aos 90 en adelante. Algunas observaciones y conclusiones de inters que expresa el PNUD en su informe son las siguientes:

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Debe destacarse, aunque slo corresponda al 0,3% del total, las organizaciones destinadas al reconocimiento social y la defensa de los derechos, por cuanto, segn Martinic (1996, citado en el informe PNUD 2000), su accin es similar a las caractersticas de los llamados movimientos sociales los que... se distinguen de otros tipos de asociatividad porque dinamizan la sociedad, elaboran una crtica reformista y cultural, generan alternativas, producen y administran discursos, poseen capital cultural. En este grupo aparecen los siguientes intereses: defensa de derechos de los nios, de la igualdad de gnero, conciencia ecolgica, reivindicaciones en materia de derechos humanos, familia, respeto a las minoras sexuales. La importante densidad asociativa indica que la accin colectiva es una capacidad instalada en la sociedad chilena. Sobre la base de ella (la capacidad de asociarse), tambin es posible avanzar en el logro de desafos de mayor envergadura, como la profundizacin y estabilidad de la democracia y el aumento del Desarrollo Humano Sustentable. El registro muestra la importancia del Estado y de los Municipios en el despliegue de la asociatividad. Se trata de una relacin ambivalente: en algunas ocasiones el Estado representa una traba (por ejemplo, las exigencias formales de la ley), y, en otras, se le valora como soporte y fomento de nuevas formas (por ejemplo, mediante la capacitacin y los proyectos locales). El capital social de tipo informal debe tambin ser tomado en cuenta dado que representa el nuevo modo privilegiado de relacionamiento de un grupo importante de personas.

Por parte de la Subdere y en coherencia con estos ltimos puntos, se pueden hacer las siguientes afirmaciones sobre el tema de las organizaciones sociales y su actuar en el nivel regional, en relacin con la teora sobre participacin que se expuso en la primera parte de este texto: Las organizaciones sociales participan de la gestin del Estado en cuanto emiten opinin, sobretodo en tanto, en la prctica, constituyen grupos de presin ante las decisiones tomadas por las estructuras de poder formales (autoridades pblicas) y fcticas (agentes econmicos y poltico-sociales no pblicos). Se mueven, igualmente, en el terreno de la participacin vinculada a un beneficio, en cuanto usan los servicios y beneficios que ste ofrece, al postular a los distintos fondos pblicos concursables, al adquirir personalidad jurdica cuando eso les reporta ventajas, etc. Mayoritariamente no intervienen directamente en las decisiones pblicas, salvo en lo referido a las organizaciones de ayuda a los grupos ms vulnerables, que pueden actuar sin relacionarse necesariamente con el Estado. Recogiendo las afirmaciones anteriores, podemos decir que el perfil general de las organizaciones sociales en Chile, salvo excepciones, contribuye mnimamente a los objetivos que asume SUBDERE al buscar mejorar los procesos de participacin en la gestin pblica descentralizada: an de manera
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discutible, podemos asumir que esas organizaciones ayudan a lograr mayor pertinencia de las decisiones de la administracin pblica; en efecto, tomando las conclusiones de los puntos anteriores no se puede decir que haya control ni, mucho menos, que se legitime a la autoridad. b) El Consejo Regional: encargado de hacer efectiva la Participacin Ciudadana en la Regin27

Segn la mitad de los Intendentes, el CORE cuenta con una alta validacin entre la poblacin, est compuesto por personas que representan a diversos sectores sociales y polticos y se encuentra comprometido con su papel de rgano de participacin. En algunos de estos casos se seala, no obstante, la necesidad de incorporar metodologas que permitan aumentar el componente participativo. La otra mitad de los Intendentes tiene una opinin regular o mala del Consejo, la que se justifica en reconocer a los Consejeros como pasivos o poco comprometidos con su labor, carentes de una mirada regional global (actan proyecto a proyecto) e incluso defienden intereses propios o responden a una lgica clientelista, lo que deriva en una ciudadana que no se siente representada por ellos. Un dato de inters que indirectamente ilustra el nivel de participacin que se da a travs del CORE, es el bajo reconocimiento que los Consejeros (encuestados en tres regiones del pas) dan a la influencia de la ciudadana en la toma de decisiones del GORE y, particularmente de aquellas materias en que el Consejo tiene alta injerencia: en el caso de las decisiones presupuestarias, un 43% de los Consejeros encuestados considera que es nula, otro 43% que es baja, mientras un 14% la considera media y ninguno de los consultados reconoce una alta influencia. En tanto, en relacin con la influencia de la sociedad civil en el proceso de decisiones acerca de la priorizacin de los proyectos de inversin, un 54% manifiesta que sta es baja, un 25% que es media y un 4% que es alta. En la figura actual, la representatividad del CORE e incluso el conocimiento del mismo por parte del grueso de la ciudadana son temas discutibles, por lo que fortalecerlo en cuanto a su rol constitucional-legal (el de rgano de participacin) ayudara a legitimarlo en este sentido. Por otro lado, los Consejeros no rinden cuenta de su gestin ante la ciudadana y su contacto diario con ella es escaso, por lo que no puede afirmarse con un mnimo de seguridad que se ejerza control ciudadano sobre su desempeo. En cuanto a la pertinencia de las decisiones del Consejo, sta resulta tambin discutible a la luz de la apreciacin de que sus integrantes pueden llegar a defender intereses propios o responder a lgicas clientelistas.

Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.

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c)

Los Consejos Econmicos y Sociales Provinciales (CESPRO)

El Consejo Econmico y Social Provincial es una instancia establecida por la Ley N19.175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional. Es un rgano consultivo de participacin de la comunidad provincial socialmente organizada. Estar integrado, segn la Ley, por el Gobernador, quien lo convoca y preside; 24 miembros elegidos en representacin de las organizaciones sociales de la provincia; y miembros por derecho propio (FF.AA. y Carabineros, universidades e institutos). Cabe destacar que esta estructura de miembros se aplica uniformemente en las 50 provincias de Chile. Las atribuciones del CESPRO son: absolver las consultas del Gobernador y emitir opinin sobre los anteproyectos de plan regional de desarrollo y presupuesto del GORE; realizar estudios y opinar en relacin con el desarrollo provincial; absolver toda otra consulta del Gobernador; requerir informacin de las autoridades comunales, provinciales y regionales, sobre los planes de desarrollo que afecten a la provincia. De acuerdo a una encuesta realizada por la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo en el ao 2001 a todas las Gobernaciones del pas, de las 50 provincias de Chile slo 14 contaban con CESPRO, unos pocos constituidos legalmente, otros operando parcialmente, de acuerdo al detalle siguiente: De los datos anteriores se puede extraer la siguiente informacin: CUADRO N2 Situacin de los CESPRO a nivel nacional: CESPRO Existentes, Cantidad de Miembros y Periodicidad de Reuniones
REGIN Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso OHiggins Maule Araucana Los Lagos CESPRO Arica Iquique Antofagasta Huasco Limar San Felipe Colchagua Talca Linares Cautn Osorno Valdivia Palena ltima Esperanza INTEGRANTES 24 12 28 REUNIONES Mensuales. Trimestrales Mensuales Permanece en receso Nunca sesion Sin informacin Semestrales Anuales Anuales Trimestrales En proceso de constitucin Trimestrales En receso Funcionamiento espordico

16 44 15 14

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Magallanes y la Antrtica Chilena

Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos de Encuesta SUBDERE 2001.

Al ao 2001, slo se registraba informacin positiva sobre 14 CESPRO dentro de las 51 provincias del pas, lo que representa poco ms del 27% del universo potencial. Adems, uno de ellos nunca sesion y perdi su constitucin.

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El nmero de Consejos no constituidos formalmente, se explica en que algunas gobernaciones se relacionan con grupos parciales de personas habilitadas por ley para constituir CESPRO. Sin embargo, no lo constituyen oficialmente debido a la inexistencia en la provincia del nmero mnimo de organizaciones a ser representadas. Las provincias que no aparecen en el listado anterior, un 73% de las 51 provincias del pas, no cuentan con ningn tipo de organizacin institucionalizada de representacin de la sociedad civil ante la Gobernacin. Aunque el resultado de la encuesta no ofrece informacin fidedigna acerca de la efectiva constitucin legal de los Consejos (con 24 miembros electos ms los miembros por derecho propio, de nmero variable), la informacin proporcionada verbalmente por el Jefe de la Unidad responsable del sondeo en la SUBDERE, indica que slo 3 CESPRO estn plenamente constituidos. De hecho, si se observa el listado presentado aqu, solamente Arica, Antofagasta y Colchagua registran el mnimo de integrantes necesarios para un CESPRO oficialmente constituido. Segn la misma fuente, la principal causa de la prcticamente nula operacin de esta figura legal de participacin, no estara en el carcter simplemente consultivo que la ley otorga a los Consejos Econmicos y Sociales. El motivo real de la inoperatividad del CESPRO estara en que se trata de una institucin mal diseada en relacin con la realidad territorial y de organizacin social del pas. Es un hecho que, en muchas provincias, varios de los miembros que la Ley 19.175 establece para los CESPRO simplemente no existen, por lo que no se cumple con los requisitos mnimos para su constitucin. No resulta del todo razonable que, para una realidad de territorios regionales y provinciales altamente dismiles, tanto o ms diversos que las comunas, se pretenda establecer una norma indiferenciada sobre la constitucin del Consejo Econmico y Social. En efecto, las regiones del pas presentan diferencias fsicas y sociales como el carcter ms o menos rural del territorio, la mayor o menor extensin del mismo, las mejores o peores condiciones de conectividad entre sus centros poblados, la mayor o menor dispersin de su poblacin, etc., que en muchos casos resultan en caractersticas incompatibles con el diseo de los CESPRO, particularmente ante las altas exigencias que establece la ley para su constitucin. En sntesis, en su escassima operacin, los CESPRO constituyen un instrumento de participacin en que se recoge exclusivamente opinin. Cabe destacar, sin embargo, que estas instituciones tienen, al menos potencialmente, un privilegiado acceso a la informacin sobre la gestin del aparato pblico provincial y regional. Pero a eso se limita su posibilidad de intervencin en dicha gestin. Es importante mencionar, aunque ste no corresponde a un instrumento de Participacin Ciudadana propiamente tal, que supliendo en parte la labor de un CESPRO ms bien inexistente, se ha fortalecido, por instruccin del Presidente de la Repblica, la figura del Comit Tcnico Asesor que opera en todas las
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provincias del pas y que tiene una funcin relacionada con diferentes materias, como la coordinacin de la gestin pblica, la planificacin de las inversiones, la resolucin de conflictos, el impulso o creacin de mecanismos de participacin comunitaria, etc. Este Comit es coordinado por el Gobernador y est conformado por los jefes y directores provinciales de los distintos servicios pblicos que operan en la provincia. Cuando se consulta a las autoridades regionales (Intendentes y Consejeros) acerca de los mecanismos de participacin del nivel provincial28, aparecen mencionados mecanismos no normados de participacin, como las mesas de coordinacin pblico-privadas, el contacto de las Gobernaciones con las organizaciones sociales y su rol de intermediacin entre stas y el gobierno regional o central, entre otros, pero en ningn caso (no obstante estar establecido por ley) se destaca al CESPRO como una instancia de alguna relevancia. Cabe destacar, por ltimo, que el nivel regional propiamente tal no cuenta con ninguna atribucin constitucional o legal que le permita crear instrumentos de participacin, ni siquiera del perfil consultivo de los CESPRO. Sin embargo, en ciertas regiones existen instancias particulares de encuentro y colaboracin, constituidas por grupos especializados de la comunidad regional, que interlocutan con el GORE en mbitos muy especficos. stas instancias se mencionan ms adelante, en los puntos referidos a las Corporaciones Regionales de Desarrollo y a las Estrategias Regionales de Desarrollo. d) Las Corporaciones Regionales de Desarrollo29

MIDEPLAN caracteriza a las Corporaciones de Desarrollo como organismos privados sin fines de lucro (pues no tienen apropiacin personal de patrimonio ni ganancias), que emergen de la sociedad civil, autnomos en su funcionamiento, que persiguen metas de bien pblico con permanencia en el tiempo, pero que no son parte de la institucionalidad estatal (incluyendo la regional y la municipal). Para efectos de este documento, las Corporaciones Regionales de Desarrollo se pueden definir como iniciativas colectivas que buscan abordar programas y proyectos de diversa naturaleza, mediante variados mecanismos de operacin y financiamiento. Sus objetivos se vinculan con el bien comn, el desarrollo de un territorio o el bienestar de una comunidad. Entre sus caractersticas destacan la formulacin de propuestas de desarrollo social y promocin humana, el uso de metodologas de trabajo innovativas y de carcter participativo, con una gran capacidad de adaptacin y articulacin con los diferentes actores de la sociedad.
Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004. 29 (fuente: Jos Antonio balos Knig: Corporaciones Regionales de Desarrollo, Antecedentes Realidades y Desafos)
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Se pueden financiar por aportes de redes internacionales, por cuotas de sus afiliados, por obtencin de fondos concursables nacionales o internacionales, por financiamiento de sus asociados, por fuentes pblicas nacionales, regionales o municipales para financiar proyectos especficos. En Chile, estas corporaciones no son tan fuertes ni numerosas como en otros pases, pues conviven, segn balos K., con una sociedad civil que normalmente espera que las soluciones a sus problemas vengan del poder ejecutivo o del legislativo, es decir con una lgica de sumisin de la sociedad civil al Estado. Lo mismo sucede en Chile con otras formas de iniciativa ciudadana, como las ONG, que tampoco han tenido un desarrollo comparable con el de otras naciones como Argentina o Brasil. Sin embargo el escaso desarrollo de stas tiene que ver tambin con que Chile tiene condiciones econmicas que lo sitan en un nivel intermedio entre el tercer mundo y los pases desarrollados, situacin que bloquea, en la prctica, el ingreso de fondos de ayuda internacional al pas. No obstante, en los 70 y 80 surgieron algunas corporaciones privadas impulsadas por entidades de la Iglesia o por agrupaciones de profesionales e instituciones locales. Ejemplos son CIDERE Biobo, CORPRIDE, FIDE XII, FUNDESA entre otras. En la ltima dcada se han sumado varias ms por iniciativa de gremios productivos, universidades o de empresas privadas o estatales. Ejemplos de ellas son: Corporacin de Desarrollo Arica-Parinacota, CorpAraucana, Pro OHiggins entre otras. Por su parte, la legalidad limita tanto la constitucin de corporaciones con participacin del sector pblico, que slo existe una con participacin municipal, la Corporacin para el Desarrollo de Santiago, y una ms con participacin de la Gobernacin, de la que se hablar ms adelante. Cabe sealar que la Corporacin para el Desarrollo de Santiago se constituy al amparo de una legislacin que ya no est vigente, por lo que la posibilidad de formar nuevas corporaciones municipales de desarrollo, en asociacin con privados, es nula. Para el caso de los Gobiernos Regionales, sencillamente no existen ejemplos y la legislacin resulta tanto o ms obstaculizante que para el caso de los Municipios. An as, si bien los Gobiernos Regionales no tienen permitido, por ley, constituir Corporaciones de Desarrollo, han buscado otros mecanismos de cooperacin pblico-privada interesantes de destacar: financiamiento de proyectos universitarios de inters pblico regional, a travs del FNDR; financiamiento de proyectos o programas de trabajo presentados por Corporaciones de Desarrollo Regional o Local en que el GORE no participa. En este tipo de alianzas tienen gran importancia dos actores: los gremios empresariales y las universidades. Debe hacerse mencin tambin a la experiencia de Agenda Pactada llevada a cabo en la Provincia de Valdivia, gestada a comienzos de la dcada de 1990. All,
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por iniciativa de un sector privado histricamente fuerte y bien organizado, y gracias a la existencia de un sector pblico ms consolidado que en otras provincias del pas, con mayor capacidad de gestin y mayor acceso directo a los recursos sectoriales, se logr una coordinacin en torno a un plan de inversiones. Esta coordinacin fue encabezada por la Corporacin de Desarrollo de la Provincia de Valdivia (CODEPROVAL, completamente privada) y la Gobernacin. Adems, la identidad histrica de Valdivia y el anhelo de recuperar el estatus de Regin, permitieron que poco a poco se fueran sumando a la iniciativa la Universidad Austral de Chile y organizaciones sociales que fueron dando legitimidad poltico-social a un plan que requera apoyo econmico del Gobierno Central (que los sectores financiaran a sus direcciones y servicios provinciales). El resultado de la Agenda Pactada correspondi, en lo concreto, al mencionado plan de inversiones, el que se ejecut con efectividad hasta el ao 2000 a lo menos y que debe renovarse quinquenalmente. En vista de los buenos resultados que se vean en la Provincia de Valdivia, se intent impulsar un proceso con algunas caractersticas semejantes en la Provincia de Arica, teniendo en cuenta las diferencias prcticas y socio-polticas de ese territorio. En este caso, el Gobierno Central puso nfasis en consolidar al sector pblico provincial, de manera que ste estuviera en condiciones de impulsar la actividad privada y su organizacin. El xito de este proceso, que nunca pretendi tener la magnitud de lo ocurrido en Valdivia, fue slo parcial. No obstante, se constituy la Corporacin de Desarrollo de Arica-Parinacota, la segunda corporacin pblico-privada a la que ya se haba hecho mencin en este documento, en la que el aporte de recursos fiscales y la participacin del sector pblico (la Gobernacin) en la gestin de esta asociacin, resultan fundamentales. Algunos de los xitos de estas experiencias intentan ser impulsados hoy, aunque de forma bastante menos ambiciosa, en las provincias de Palena y Chilo. Si bien, sobretodo en la experiencia de Valdivia, s hay una participacin que cubre tanto la opinin y la decisin como un acceso a la informacin especialmente facilitado, debe establecerse una salvedad: los grupos que participan en estas experiencias, en particular los agentes econmicos privados del territorio, no necesariamente tienen objetivos de desarrollo regional entendido ntegramente. Se trata, ms bien, de grupos de inters econmico, que actan bsicamente en funcin del aumento de la rentabilidad privada de sus actividades productivas. Luego, queda por cubrir en la experiencia valdiviana todo el resto del espectro de agentes sociales que existen en el territorio. An as, este mecanismo, perfeccionado, podra llegar a cumplir con los objetivos que SUBDERE se establece para mejorar los mecanismos de participacin en la gestin pblica descentralizada: mejorar la pertinencia de las decisiones pblicas, asegurar ciertos niveles de control sobre la gestin y legitimar a la autoridad, al menos en cuanto a asegurar un mnimo de gobernabilidad.

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Para cerrar esta seccin del informe, debe mencionarse que la reforma a la Ley 19.175 que actualmente se encuentra en trmite en el congreso, incorpora un Captulo denominado Del Asociativismo Regional, mediante el cual se posibilita a los GORE la constitucin de corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, que propendan al desarrollo regional en los mbitos social, econmico y cultural de la Regin. Para formarlas, se requerir el apoyo de los dos tercios del Consejo Regional, el que adems designar a dos directores de tales instituciones. Adems se establece el lmite de aporte presupuestario que podr efectuar el GORE a estas entidades. La iniciativa descrita permitir, por una parte, flexibilizar y hacer ms eficiente la gestin de los Gobiernos Regionales y, por la otra, abrir un campo para la incorporacin de la sociedad civil a dicha gestin. e) La Participacin Ciudadana en las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD)

En el presente apartado se revisan nueve Estrategias Regionales de Desarrollo del pas, seleccionadas de acuerdo con la disponibilidad de los documentos en la SUBDERE y MIDEPLAN. Se identifican los elementos relacionados con Participacin Ciudadana que se encuentran en sus procesos de formulacin y evaluacin (segn lo que indican los textos de las ERD), as como al interior de las propuestas de polticas, programas y proyectos que contiene cada ERD. ERD Regin de Antofagasta (para el perodo 2000-2006): Dentro de lo que define como Estrategia de Desarrollo Regional, Nuestra Opcin, establece que en la formulacin del instrumento, la comunidad regional tiene responsabilidad de participar en las decisiones estratgicas que la ataen y debe ser comprometida para aportar a la concrecin de las mismas. Se tratara de una Estrategia Participativa y Descentralizada en cuanto al compromiso de la comunidad organizada en su generacin. Incorpor en su formulacin el trabajo con la comunidad regional a travs de la creacin de una comisin ad-hoc. Dentro del lineamiento estratgico Poltica Social de Infancia y Adolescencia, propone el eje temtico Promocin y Articulacin de la Participacin Ciudadana, dentro del cual se proyecta intervenir a travs de una poltica comunicacional gubernamental y de la generacin de procesos de Participacin Ciudadana.

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Dentro del lineamiento Modernizacin de la Gestin Pblica hay un eje temtico de Participacin Ciudadana que propone: diseo de una poltica de Participacin Ciudadana cuya responsabilidad de seguimiento y gestin est claramente definida; capacitacin y apoyo a los miembros de las organizaciones comunitarias en aspectos de participacin. Se incluye tambin un eje temtico de Comunicaciones de la gestin pblica hacia la comunidad. ERD Regin de Coquimbo (2000-2006): Es fruto de un proceso que incorpor la visin de los ms diversos actores, desde los distintos lugares de la Regin y desde los quehaceres ms variados... Fue diseado a partir de los principios de participacin y diversidad... Se entiende la participacin como ser parte de, estar inserto en, ser considerado para. Entre las potencialidades regionales se identifica el fortalecimiento de la integracin social y participacin, dentro de las cuales se pretende fortalecer las instancias de participacin y generar espacios de dilogo regional. En el mbito del fortalecimiento de la seguridad ciudadana se sugieren mecanismos participativos, sin entrar en detalle de acciones asociadas. En el mbito educativo se pretende lograr que en 10 comunas se constituyan Asociaciones Comunales de Centros de Padres. En el rea de la atencin en salud, se pretende recoger la opinin ciudadana anualmente. En el mbito cultural, se propone la implementacin de 4 encuentros anuales culturales e instancias de dilogo, promover la asociatividad juvenil, promover la participacin de la empresa privada en el financiamiento de actividades culturales. En el rea de la ciencia y la tecnologa se pretende crear el Foro Cientfico Regional, abierto a la comunidad. En el mbito del mejoramiento de la gestin pblica regional, se ejecutarn experiencias piloto de incorporacin de la Participacin Ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de programas sociales. Adems, hay un objetivo general de fortalecer estructuras de la comunidad para una participacin comprometida y activa, en el que se incorporan compromisos diversos de informacin, capacitacin y consulta a la ciudadana. ERD Regin de Valparaso (no especifica perodo de alcance): Segn la Presentacin del documento, la formulacin de la Estrategia fue producto de un ejercicio amplio y participativo, coordinado por la SEREMI de Planificacin y Coordinacin, consistente en doce seminarios organizados por las universidades regionales, seis temticos y seis territoriales, en las capitales provinciales continentales de la Regin, ms dos seminarios organizados por SERNAM y la SEREMI de Gobierno. Se trat de un proceso participativo y de una bsqueda de consenso entre los diferentes actores sociales. Un punto central y recurrente para el xito de la
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Estrategia es la articulacin entre los sectores pblico y privado, manifiesta el documento. Adems, la Estrategia estara concebida de modo intersectorial. En el objetivo de promover la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo se manifiesta que la Regin deber estar caracterizada, entre otras cosas, por la participacin comprometida de la ciudadana en el resguardo del medio ambiente. Para el objetivo de la integracin social e igualdad de oportunidades se pretende reforzar la cohesin social necesaria para garantizar una mayor eficiencia en la implementacin de las iniciativas pblicas y privadas. Uno de los factores del equilibrio territorial del desarrollo de la Regin sera la concertacin de los actores involucrados pblicos y privados en los territorios mediante el desarrollo de espacios de Participacin Ciudadana. En general, en los mbitos de la produccin, tiene entre sus objetivos la creacin de redes de cooperacin entre la administracin pblica, el sector privado y la sociedad civil. En el apartado de Medio Ambiente, incorpora un objetivo que dice relacin con el compromiso ciudadano y de otros actores en la gestin ambiental y con la educacin ambiental. Entre los proyectos, programas y acciones asociados al objetivo menciona: difusin de la normativa y estmulo a la participacin en el control que ejerce el Estado; capacitacin de la poblacin en busca de su compromiso con el tema; plena divulgacin de los proyectos de inversin sometidos al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, para fortalecer las instancias de Participacin Ciudadana; incentivo a la creacin de consejos ambientales comunales. Adems contiene objetivos relacionados con el fortalecimiento y promocin de la asociatividad juvenil, y de generacin, fomento y difusin de procesos de participacin que permitan a las personas involucrarse efectivamente en las decisiones y acciones que las afecten, en el control y en la evaluacin de la gestin estatal: creacin de Consejo de Organizaciones Sociales (regional) que interacte con el GORE; Programa de Foros de Discusin de la ciudadana. Propone, por ltimo, promover la Participacin Ciudadana y facilitar las condiciones para que la cultura se exprese a travs de sus distintas formas. ERD Regin de OHiggins (para el perodo 2000-2010): El principal concepto utilizado en el proceso de elaboracin de la estrategia fue el de Participacin Ciudadana, la que se aplic mediante: encuestas de opinin (560 personas en una muestra variada de la poblacin regional); taller sobre imagen de futuro (90 personas tambin diversas); talleres especficos sobre temas estratgicos (130 personas); ms un foro regional de desarrollo productivo (250 personas), un seminario de innovacin tecnolgica (120 personas), etc.
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Dentro de la visin regional, entre las condiciones para el desarrollo humano de la Regin, se plantea que los jvenes participen de sus propias organizaciones comunitarias. Dentro del lineamiento manera de conducirnos, en el rea productiva, se afirma que el sector pblico debe mantener una fluida interaccin con el sector privado. Llama la atencin, en este mismo punto, para el rea del desarrollo social, que las organizaciones sociales representan un espacio de participacin de la comunidad... y ellos operan desde el espacio local. No obstante esto ltimo, se plantea el siguiente objetivo estratgico: la institucionalidad regional interacta con la comunidad a travs de un dilogo eficaz, promueve el sistema institucional de participacin y desarrolla espacios complementarios de dilogo. Dentro de las polticas generales, se incluye un apartado Participacin Ciudadana, la que ser, segn se afirma, un ingrediente fundamental en todo el quehacer derivado de la ERD, y se incorporar an a riesgo de ineficacia de planes y programas. Se incluye tambin un apartado La Articulacin y Comunicacin entre el Mundo Pblico y el Mundo Privado, referido a la generacin de alianzas. Entre las opciones estratgicas definidas para el mbito econmico, se trabajar en la consolidacin de referentes empresariales (asociaciones) slidos por rubros, al menos en las actividades de generacin de divisas y de masa crtica adecuada. Dentro de las acciones incluidas en las lneas programticas de este mbito, se sugiere la incorporacin de la comunidad en acciones de defensa del medio y la puesta de recursos orientados a este fin; el apoyo a la coordinacin pblico-privada para la promocin de actividades productivas emergentes; se pone nfasis en la informacin y su intercambio; se sugiere la reflexin participativa y la consulta ciudadana para la identificacin de potenciales y aptitudes productivas del territorio. Entre las opciones estratgicas del mbito del desarrollo social, se propone promover y fortalecer el sistema regional institucional de participacin, y el desarrollo de espacios complementarios para el dilogo regional; en este sentido, las instituciones de la Regin promovern la participacin de las personas en las organizaciones. Asimismo, se propone financiamiento de las actividades sociales destinadas a la integracin y mejoramiento de condiciones de vida de los grupos vulnerables; se apoya la participacin juvenil en organizaciones; se enfatiza la participacin social y de la empresa privada en la interaccin con la institucionalidad regional. ERD Regin del Maule (para el perodo 2000-2006): Para caracterizar la Regin se utiliz un anlisis tipo FODA que permiti identificar y consensuar, a travs de un proceso participativo, las principales
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fortalezas y debilidades en el plano interno y las amenazas y oportunidades en el mbito externo. Entre las tendencias nacionales detectadas, identifica Creciente Participacin Ciudadana y articulacin del tejido social... (se) requiere de mayor expresin ciudadana, informada, pertinente y continua, que d origen a movimientos sociales que vayan ms all de los conflictos, y que permitan el mejoramiento del tejido social, el reforzamiento de una cultura local y una mayor participacin poltica. Entre las tendencias regionales identifica debilidad en el funcionamiento, niveles de gestin y capacidad de negociacin del tejido social regional; adems, se valoriza la asociatividad en el mbito productivo. Entre las fortalezas de la Regin identifica Participacin ciudadana creciente, incremento de organizaciones comunitarias de jvenes, mujeres, adultos mayores y otros segmentos de la comunidad maulina. Entre los cuatro ejes que desarrolla, hay uno denominado La tarea estratgica de promocin del recurso humano y el tejido social, dentro del cual se propone fortalecer las organizaciones sociales y productivas (recursos, canales y promocin de participacin, incentivos a la asociatividad, capacitacin). Para el proceso de evaluacin propuesto, al disponer de la informacin precisa de cada una de las iniciativas que conforman el Convenio (Marco), la primera autoridad de la Regin, establece un compromiso pblico de gestin... con resultados concretos a alcanzar... compromiso que deber tener una vasta difusin. Al final del perodo, se rinde una Cuenta Pblica... lo que permitir la Participacin Ciudadana en el control y seguimiento de la ERD. ERD Regin del Biobo (para el perodo 2000-2006): Contiene un apartado metodolgico que muestra el mtodo por el cual se construy la ERD y que se resume en lo siguiente: un equipo tcnico conformado por profesionales del sector pblico condujo el proceso, el que se realiz en etapas que involucraron encuestas tanto al mismo sector pblico como a otros agentes del desarrollo social, as como talleres en los que participaron esos mismos actores. El proceso abarc a las cuatro provincias de la Regin. Entre los principios orientadores de la ERD est la generacin de espacios que enriquezcan el desarrollo integral de las personas y la participacin de los distintos grupos de la sociedad civil, en especial los grupos prioritarios definidos, lo que se resume en el principio de desarrollo humano integral y participativo.

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En general esa participacin se refiere tanto a la incorporacin de las personas como de las instituciones regionales no pblicas (universidades, agrupaciones, etc.). La ERD presenta ms iniciativas concretas para stas ltimas que formas de participacin ms directa del ciudadano. stas son ms bien generales y, cuando no lo son, no se establecen, en gran parte de las propuestas, los mecanismos ni los recursos por los cuales se harn efectivas. Cabe mencionar, no obstante, la presencia de un captulo sobre promocin social y Participacin Ciudadana. Por otro lado, hace bastantes propuestas sobre implementacin de sistemas de informacin a la comunidad y los usuarios de los distintos servicios regionales. En el mbito del desarrollo tecnolgico, plantea la creacin de un Consejo Regional de Ciencias y Tecnologa que, articulado por el Estado, incorpore a oferentes y demandantes de ciencia y tecnologa. En el rea de la gestin pblica, propone la elaboracin de una propuesta regional de perfeccionamiento de la Ley de Gobiernos Regionales para hacer efectivas las ideas planteadas. Propone tambin la implementacin de mecanismos para fomentar y fortalecer las relaciones entre aparato pblico, sector privado y comunidad. ERD Regin de Aysn (para el perodo 2000-2006): Corresponde a una actualizacin. Plantea que fue elaborada con la participacin de organizaciones sociales y otros actores, de manera que corresponde a una visin compartida y de respeto obligado en los planes, programas y proyectos que se ejecuten en la Regin. Pretende generar un proceso de Participacin Ciudadana en el origen, validacin, control y evaluacin de los proyectos pblicos en la Regin... ser elaborado un plan de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y de Participacin Ciudadana. De lo que muestra su apartado metodolgico, es interesante anotar que consider una sntesis evaluativa de los PLADECO, y la realizacin de una fase de Participacin Ciudadana que incluy 10 talleres de actualizacin de la ERD, adems de una consulta para validar la propuesta de ERD. A los talleres fueron invitadas unas 800 personas, de las cuales participaron unas 300, entre dirigentes sociales, gremiales, polticos y autoridades. En la coordinacin participaron activamente las Gobernaciones Provinciales. Entre los lineamientos estratgicos para el logro de ciertos objetivos econmico-productivos, promueve la integracin del sector privado al
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desarrollo de iniciativas en conjunto con el sector pblico. Dentro de los objetivos sociales se propone una poltica de barrio seguro en las ciudades de mayor poblacin que requiere un componente ciudadano. Adems hay un lineamiento en el rea de la cultura y la recreacin, dentro del cual se pretende fomentar la Participacin Ciudadana (sin mayor desarrollo del tema). Tambin propone el fomento a la participacin en el mbito de la integracin y la creacin de arraigo en localidades aisladas. ERD Regin de Magallanes (para el perodo 2000-2010): Presentacin de la Intendenta indica: Esta Intendenta... ha asumido esta tarea en conjunto con... y la importante participacin de trabajadores, empresarios, funcionarios pblicos, jvenes, mujeres, comunidad en general... En el apartado Modernizar el Estado en la Regin una de las acciones propuestas es: Legitimar culturalmente el proceso de descentralizacin, con la participacin efectiva de toda la ciudadana. Uno de los Objetivos Especficos es: Gestionar como si fuera patrimonio comn de la ciudadana, con la participacin de la ciudadana en sus procesos de planificacin y control, con difusin y comunicacin de su gestin, y un permanente monitoreo, seguimiento y evaluacin de sus polticas pblicas, planes de inversin y de gestin y fundamentalmente los instrumentos verticales... De fundamental importancia avanzaron (sic) el presupuesto regional como el principal instrumento de gestin. Entre las acciones asociadas a este objetivo est: Profundizar la Participacin Ciudadana, con participacin en la ERD y de otros instrumentos; con conocimiento de la gestin. ERD Regin Metropolitana (para el perodo 2000-2006): Aunque presenta un apartado destinado a la Participacin Ciudadana y Consolidacin Democrtica, en que se plantean objetivos relacionados con el fortalecimiento de las organizaciones y grupos sociales y con la apertura de espacios de participacin, no incluye un apartado metodolgico, ni destaca en ninguna otra seccin de sus contenidos la Participacin Ciudadana en la elaboracin de la Estrategia en s misma. En el anlisis general del grupo de estrategias revisadas, se identificaron referencias a la Participacin Ciudadana en tres grandes reas: en la formulacin de las estrategias, como parte o fundamento de los lineamientos estratgicos, y en el rea de las polticas y las acciones propuestas en las estrategias. El detalle de lo hallado es el siguiente: i) Participacin ciudadana (y sus formas) en la formulacin de la ERD: Mediante constitucin de comisin ad-hoc: Antofagasta Simple declaracin en cuanto a que hubo participacin en el proceso de formulacin: Coquimbo, Magallanes, Metropolitana

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 ii)

Mediante el uso de seminarios y talleres: Valparaso, OHiggins, Biobo, Aysn Mediante el uso de encuestas de opinin: OHiggins, Biobo

Participacin incorporada dentro o como fundamento de los lineamientos estratgicos de la ERD: Como un lineamiento en s mismo: OHiggins, Maule, Metropolitana Dentro de las polticas sociales: Antofagasta Dentro de la gestin pblica: Antofagasta, OHiggins, Aysn, Magallanes Dentro de la sustentabilidad ambiental: Valparaso Como fundamento de la integracin y el desarrollo social: Valparaso, OHiggins, Maule, Biobo Como fundamento de la creacin de arraigo y cultura local: Maule Como requerimiento para el desarrollo productivo: Valparaso, OHiggins, Maule, Aysn Participacin ciudadana en el rea de las polticas y las acciones propuestas en la ERD: Poltica de Participacin Ciudadana en la gestin pblica: Antofagasta, Magallanes Comunicaciones e informacin hacia la ciudadana: Antofagasta, Maule, Biobo, Aysn Control y evaluacin de la gestin: Valparaso, Maule Mecanismos participativos en seguridad ciudadana: Coquimbo, Aysn Apoyo a organizaciones en distintos mbitos: Antofagasta, Coquimbo, OHiggins, Biobo, Aysn Mecanismos de participacin como instrumento para la creacin de arraigo: Aysn

iii)

En general, si bien virtualmente todas las ERD declaran intenciones en materia de Participacin Ciudadana, sta se traduce, en cuanto a propuestas prcticas (cuando las hay), en declaraciones generales respecto a la implementacin de polticas, normalmente sin acciones precisas asociadas. En efecto, en cuanto a los procesos de participacin en la formulacin de proyectos, programas y planes (a excepcin de la Estrategia misma, entendiendo a sta como un plan), as como en instancias de evaluacin de las autoridades y su gestin, no aparecen herramientas concretas. Se puede suponer que lo anterior se debe sobretodo a que no hay recursos financieros especficos destinados a la Participacin Ciudadana, ni equipos humanos capacitados y/o dedicados a ella dentro de los Gobiernos Regionales, lo que hace que las ERD denoten cierta incomodidad en el manejo del tema y que ste aparezca ms como una obligacin polticamente correcta que como una intencin real. Esto se ve corroborado por lo manifestado por los Intendentes en 2004, segn los cuales el sometimiento de la ERD a la opinin ciudadana es una experiencia que slo se ha practicado en 3 regiones: en Atacama la sociedad civil, a travs de una red de ONG, evala y da su opinin respecto de las metas
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propuestas por la Estrategia; en Maule, la ciudadana cumple un rol de acompaamiento en las acciones de algunas reas; en Magallanes, la ERD se ha ido diseando en forma participativa hasta el punto de privilegiar este criterio por sobre el de la calidad tcnica30. Los Intendentes, a la vez, manifiestan que los Gobiernos Regionales no estn en las mejores condiciones para abrir procesos participativos dentro de su gestin, pues no cuentan con metodologas adecuadas ni equipos tcnicos capacitados en el uso de ellas. Volviendo a la revisin de los textos, aunque en trminos de intenciones existe una mayora de estrategias que incorporan todo el espectro terico de opciones y niveles de participacin, llama la atencin que algunas (Antofagasta, Maule, Biobo, Aysn) pongan nfasis en la comunicacin y la informacin hacia la ciudadana, las que, tomadas aisladamente, podran tener ms que ver con transparencia de la gestin pblica que con participacin real. Asimismo, es en stas reas en las que se proponen los instrumentos ms precisos, de los cuales cabe mencionar los centros automticos de informacin (infocentros) y las Cuentas Pblicas. Ms all de cunta participacin han incorporado las ERD en cualquiera de sus etapas de formulacin o puesta en prctica, los Consejeros aquellas autoridades que podran considerarse, en funcin de su rol establecido por ley, las representantes de la ciudadana en el Gobierno Regional en el 50% de los casos estn poco satisfechos y en un 18% nada satisfechos con los contenidos del instrumento. En tanto, ante la afirmacin de que la ERD es suficientemente legtima para adaptar la accin de los Municipios a lo establecido en ella, los Alcaldes encuestados en 2004 se declaran en desacuerdo en un 32%, medianamente de acuerdo en un 57% y totalmente de acuerdo slo en un 11%.31 Todo lo anterior abre un frente de discusin, no slo en cuanto a la calidad y magnitud del aspecto participativo de las ERD, sino tambin en relacin con su condicin de instrumentos consensuales, representativos y finalmente tiles como guas efectivas del desarrollo regional. f) Las Cuentas Pblicas de los Intendentes

Aunque, en s mismo, el instrumento de la Cuenta Pblica anual de la autoridad no constituye un instrumento de participacin mientras no incorpore una forma de evaluacin32 de la gestin expuesta en dicha Cuenta, s es un avance en el acercamiento de la ciudadana a las decisiones del Gobierno Regional, en tanto constituye un instrumento de informacin.

Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004. 31 Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004. 32 Orientaciones Metodolgicas para la Realizacin de Cuentas Pblicas Regionales, SUBDERE 2002.

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En este contexto, cabe mencionar que, a partir del ao 2001 y por instruccin del Presidente de la Repblica, los Intendentes deben presentar un Balance de Gestin Integral, de conocimiento pblico, que servir de insumo para la elaboracin de la Cuenta Pblica Regional. En la tarea, esas autoridades regionales estn siendo acompaadas por la SUBDERE, en los objetivos de instaurar una cultura de rendicin de cuentas hacia ciudadanos formados e informados que ejercen sus derechos como contribuyentes ante un servicio pblico efectivo y de contar con un Gobierno cercano, visible y accesible a la gente, donde la entrega de informacin oportuna, pertinente y veraz fuese un insumo importante para generar espacios de Participacin Ciudadana en torno a la gestin que el Gobierno Regional realiza en beneficio del desarrollo integral del territorio en el que acta directamente, segn indica el estudio Orientaciones Metodolgicas para la Realizacin de Cuentas Pblicas Regionales (SUBDERE 2002). Todas las regiones han ido cumpliendo satisfactoriamente con lo deseado, que fuera estructurado en el estudio mencionado. Segn manifiestan los Intendentes entrevistados en 200433, la Cuenta Pblica es una prctica que se realiza en todas las regiones. En su estructura tradicional, es decir formal y con el nfasis puesto en las cifras, ha ido perdiendo el inters de la gente. En la gran mayora de las regiones se ha optado por innovar llevando la Cuenta a diferentes comunas, presentndola en eventos al aire libre o en los medios de comunicacin. A la vez, se est promoviendo la realizacin de Cuentas Pblicas sectoriales que, en conjunto y realizadas en terreno, constituyen la Cuenta regional y se van entregando en un proceso continuo que concluye en la Cuenta del Intendente (todo este proceso ha sido acompaado y apoyado por SUBDERE y SEGEGOB). En todo caso, manifiestan los Intendentes que este mecanismo les libera de una carga de responsabilidad que no les corresponde, pues el GORE suele actuar como simple ejecutor de polticas nacionales-sectoriales sin tener mucho control sobre las decisiones de inversin de los sectores. Confirmando lo anterior, hoy en da se promueve, en la reforma en trmite a la Ley N19.175, que la responsabilidad de la Cuenta Pblica se traslade del Intendente al Gobierno Regional en su conjunto. A esto se agrega que el Intendente deber rendir otra Cuenta Pblica anual, as como presentar una memoria anual, referidas al cumplimiento de los objetivos regionales programticos y financieros de los servicios pblicos que operen en la Regin, y a la administracin desconcentrada en su conjunto, respectivamente. g) Sometimiento de proyectos de inversin a la opinin de la ciudadana

Segn lo que manifiestan en 2004 los Intendentes, seis regiones han implementado como mecanismo de participacin el someter algunos proyectos de
Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.
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inversin a la opinin ciudadana (Tarapac, Atacama, Coquimbo, Biobo, Araucana y Magallanes). Aunque se trata en general de proyectos pequeos vinculados al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), debe destacarse una iniciativa ms global que se lleva a cabo en Atacama: Plan Maestro de Inversin que reunir al GORE, al sector privado y a las ONG en un Comit de Gerenciamiento Pblico-Privado; igualmente destaca lo que se pretende hacer en Biobo donde, en el marco de una forma innovadora de gestin del territorio (territorios de planificacin), se pretende generar formas altamente participativas de decisin de los proyectos de cada territorio de planificacin. No se recogi, en el estudio 2004, informacin acerca de iniciativas ms precisas que hayan sido sometidas a la opinin o a la sancin de la ciudadana. h) Los Planes Regionales de Participacin Ciudadana

En el ao 2000, mediante Instructivo Presidencial, se estableci que los Gobiernos Regionales deberan contar con Planes Regionales de Participacin Ciudadana, los que seran incorporados a las correspondientes Estrategias Regionales de Desarrollo. Para cumplir con esta tarea, la SEGEGOB prepar un documento base, en el que se contextualiza la iniciativa y se establecen el sentido del instrumento y una pauta metodolgica para elaborarlo. En 2004, seis de los trece Intendentes manifestaron haber implementado el Plan, con variables niveles de xito. En general, hicieron ver que se trata de un mecanismo de muy lenta implementacin, pero no hay mayores detalles en relacin con una evaluacin del instrumento. En el segundo semestre de este mismo ao, se espera difundir los Planes a las organizaciones sociales de las Regiones, y cada GORE debera contar con un plan de trabajo para su evaluacin. En sntesis, la instalacin de los Planes Regionales de Participacin Ciudadana es demasiado reciente como para sacar conclusiones sobre su mayor o menor xito. i) Algunas percepciones de las autoridades regionales en relacin con la Participacin Ciudadana

Es interesante remarcar que, de acuerdo al estudio de 2004, los Intendentes tienden a considerar que la capacidad de respuesta rpida de los GORE a los requerimientos de la ciudadana es ms bien baja. En ese contexto, justifican el desinters de sta por participar, dado que sus expectativas se ven incumplidas. As, aunque tambin culpan a la ciudadana por su desinters en participar, se hacen responsables de su propia incapacidad para fomentar la participacin. En este sentido es que indican la necesidad prioritaria de capacitar a los funcionarios del GORE en el uso de metodologas adecuadas de promocin de la participacin:
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la conformacin de equipos de trabajo ad-hoc, activos, comprometidos y duraderos. En efecto, los Intendentes establecen una relacin directa entre el xito de los mecanismos de participacin y el fortalecimiento del tejido social, esto es la presencia de una sociedad civil organizada y la existencia de redes sociales. Hoy en da, los Intendentes, al igual que los Consejeros encuestados en el estudio (en tres regiones), tienden a considerar que la influencia de los mecanismos de participacin en las decisiones regionales es escasa. An en la situacin actual de escasa participacin, sin embargo, los Intendentes consideran que los instrumentos o mecanismos existentes en el nivel regional son los adecuados, aclarando eso s que no estn suficientemente aprovechados. Indican que se debe potenciar estos mecanismos antes que formular nuevos. A la vez, las mximas autoridades regionales tienden a valorar los mecanismos de participacin, en tanto stos otorgan mayor legitimidad a su calidad de autoridades y a las decisiones que toman, aumentando, segn los entrevistados, las posibilidades de xito de las iniciativas del GORE en la medida que stas se formulen de manera ms participativa y que dicha participacin se refleje efectivamente en los resultados. Una de las dificultades que mencionan para poder abrir espacios de participacin es el hecho de que muchas de las decisiones que son ejecutadas por el GORE vienen tomadas por el Gobierno Central o los sectores, por lo que se hace imposible permitir participacin en circunstancias que ni siquiera el mismo GORE ha tenido injerencia en esas decisiones. j) Observaciones generales a modo de conclusin del diagnstico del nivel regional

En resumen, si bien el PNUD reconoce un amplio tejido social en Chile, una capacidad instalada, reconoce tambin la importancia, en trminos cuantitativos y cualitativos, de las organizaciones sociales de tipo informal. Aunque indica la importancia del Estado y, particularmente, de los Municipios en el despliegue de la asociatividad, no se refiere al aspecto de si el primero y los segundos incentivan efectivamente o no la organizacin de las personas, o simplemente son un medio para obtener ciertos beneficios ms bien pragmticos por parte de la sociedad civil. En general, da la impresin de que es esta ltima la situacin real y que, al no incentivarse la Participacin Ciudadana desde la institucionalidad pblica se desarrollan, en paralelo con los mecanismos formales, otros mecanismos que no requieren de dicha institucionalidad para su existencia: las organizaciones sociales informales. No obstante lo anterior, en el caso particular de los Gobiernos Regionales, y a partir de la revisin de los diferentes puntos abordados en el presente documento,
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pareciera que aqullos tienen una importancia institucional an menor que Municipios y Estado central en incentivar y/o crear por propia iniciativa espacios efectivos para la Participacin Ciudadana. En efecto, las mismas autoridades regionales manifiestan una escasa accin de incentivo a la participacin, sea porque las decisiones vienen tomadas o altamente condicionadas por el gobierno central o los sectores (segn los Intendentes), sea porque no se hacen esfuerzos especiales de incentivo (caso de los Consejeros). Tampoco los Gobiernos Regionales tendran mayor relevancia en el aporte de recursos directamente relacionados con los espacios de participacin. Entendemos aqu a la Participacin Ciudadana en cualquiera de sus niveles, desde la intervencin directa de la ciudadana en la toma de decisiones, hasta la participacin por medio de la evaluacin de la gestin de la autoridad. En efecto, no existen espacios institucionalizados, en el nivel regional, para la Participacin Ciudadana, salvo en lo que obligan la legislacin ambiental y el proceso de diseo de los instrumentos de planificacin territorial. Estas ltimas instancias, sin embargo, son muy limitadas y tienen que ver con mantener a la ciudadana informada y recoger aportes a iniciativas que nacen de la autoridad o de los grandes agentes econmicos, mas no dicen relacin con la iniciativa ciudadana propiamente tal. El nico espacio que se ofrece institucionalmente es el Consejo Econmico y Social Provincial, el que no opera por tener un diseo que no reconoce la realidad territorial de las provincias. La existencia de otros espacios que, al parecer, se abren especialmente desde las Gobernaciones (segn se desprende del tipo de temticas que se tratan en los Comits Tcnicos Asesores, informadas en la encuesta del 2001) y no desde los GORE, depende exclusivamente de la buena voluntad de la autoridad de ese nivel. Retomando el espacio regional, si bien existen las corporaciones de desarrollo, stas son netamente privadas y suelen presentar sesgos gremiales y, por lo tanto, de defensa de intereses de grupos limitados. Aquellas que no cargan con ese sesgo, son las que incorporan a las universidades; sin embargo tienden a constituir un instrumento que simplemente ayuda a esas instituciones a cumplir con sus objetivos naturales: aportar al conocimiento a travs de la investigacin y cierta experiencia. En este sentido, la importancia del Estado, a travs del Gobierno Regional, radica sobretodo en que constituye una importante fuente de recursos econmicos. No debe negarse, sin embargo, el que el GORE aporta tambin temticas de inters para el desarrollo del territorio regional y se beneficia de los resultados del trabajo universitario. Pero en muchas ocasiones, la relacin entre ambas instancias es ms bien contractual o de consultora y no de carcter estratgico, como se podra desear. Slo existen dos excepciones notables a lo

La Ley N19.300, de Bases del Medio Ambiente, del ao 1994, contiene en su Ttulo II De los Instrumentos de Gestin Ambiental un Prrafo 3 De la Participacin de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluacin Ambiental.

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aqu descrito: la Corporacin para el Desarrollo de Santiago (municipal) y la Corporacin de Desarrollo Arica-Parinacota (provincial). En sntesis, pueden hacerse las siguientes afirmaciones: Existe un tejido social importante, muy diverso, que requiere de cierta acogida (y quizs orientacin) por parte del Estado. La organizacin social la asociatividad creativa y ciudadana se desarrolla y expresa sobretodo en el nivel comunal, y no en el regional. Los espacios institucionalizados de acogida a esta organizacin tambin existen en el nivel municipal y, en menor medida y con un carcter mucho ms informal, en la Provincia el gran instrumento formal de participacin en el nivel provincial, el CESPRO, falla en su diseo. La Regin no es un espacio, hoy, de Participacin Ciudadana, aunque s acepta cierto tipo muy limitado de participacin universitaria y de grupos de inters. S hay avances regionales en cuanto a informacin al ciudadano.

Al amparo de este diagnstico, entonces, podra decirse que lo que falla no es la iniciativa ciudadana en la organizacin y en el deseo de participar, sino la relacin y el espacio que genera el Estado ante esa situacin, lo que queda expresado con enorme fuerza en el nivel regional y, particularmente, en la instancia del Gobierno Regional. Cobra gran sentido la inquietud manifestada por los Intendentes en cuanto a la necesidad de mejorar las metodologas de participacin de que dispone la institucionalidad regional, aunque previamente debe definirse el tipo de participacin que se promover en este nivel del territorio, lo cual tiene directa relacin con el rol de la institucin Gobierno Regional, el que tiende a perfilarse como coordinador y articulador de institucionalidad sectorial y sub-territorial, ms que como ejecutor directo de polticas, programas y proyectos pblicos. Para terminar el anlisis que se ha expuesto, queda por resolver si los objetivos generales y particulares que el Gobierno y la SUBDERE se plantean al proponer un fortalecimiento de la Participacin Ciudadana en el nivel regional, pueden o no cumplirse en las condiciones actuales. En este sentido, podemos afirmar lo siguiente: Los Gobiernos Regionales an no contaran con una legitimidad social y poltica que potencialmente s podran alcanzar: no estaran haciendo uso de sus potencialidades en cuanto institucionalidad democrtica y se estaran manteniendo alejados de la ciudadana, resultando incluso desconocidos ante ella y no contando, por lo mismo, con suficiente legitimidad social en la toma de sus decisiones (tendran, adems, limitados sus potenciales en cuanto a gestin administrativa, aunque esto no estara directamente relacionado con la falta de instancias de participacin, sino con sus competencias, atribuciones y funciones, establecidas por ley). Los GORE no estaran siendo evaluados por la ciudadana en ninguna forma, menos an cuando hablamos de un Intendente designado y Consejeros

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electos de manera indirecta: es decir, ni siquiera el voto tendra valor en ese sentido. No existiran suficientes actores regionales sociales, organizados, de la democracia y la descentralizacin, a excepcin de los agentes econmicos (guiados, como se ha dicho, por intereses distintos del desarrollo regional integral). Los Gobiernos Regionales no estaran coordinndose estratgicamente y de manera suficiente con las dems instancias de administracin de sus regiones, en particular con los Municipios. No obstante, en este sentido hay algunos avances operativizados por los instructivos presidenciales que se han mencionado en puntos anteriores.

2.-

DIAGNSTICO DEL NIVEL MUNICIPAL

El presente diagnstico tiene como objeto determinar el nivel de implementacin de los instrumentos de participacin descritos en la ley orgnica de Municipalidades, datos que sern complementados con la informacin obtenida en relacin con otros mecanismos no establecidos en dicha ley. Para ello, se utilizar principalmente la informacin obtenida de un estudio realizado durante el mes de abril del ao 2000 por la SUBDERE, informacin que se complet, complement y actualiz con los datos entregados por otro estudio (encuestas a Alcaldes) realizado el primer semestre de 2004, ms los principales resultados del estudio sobre Cuentas Pblicas de los Alcaldes, realizado el 2000. a) Marco legal de la Participacin Ciudadana en el nivel municipal

En 1999 se promulg la Ley N19.602 que reemplaz, en la Ley N18.695 de Municipalidades, el Ttulo IV Del Consejo Econmico y Social Comunal, por un nuevo Ttulo sobre Participacin Ciudadana. En estas normas destacan los siguientes instrumentos y mecanismos de Participacin Ciudadana: i) La Ordenanza de Participacin:

La ley dispone que cada Municipalidad deber establecer en una Ordenanza las modalidades de participacin de la ciudadana local, teniendo en consideracin las caractersticas singulares de cada comuna, tales como la configuracin del territorio comunal, la localizacin de los asentamientos humanos, el tipo de actividades relevantes del quehacer comunal, la conformacin etrea de la poblacin y cualquier otro elemento que, en opinin de la Municipalidad, requiera una expresin o representacin especfica dentro de la comuna y que al Municipio le interese relevar para efectos de su incorporacin en la discusin y definicin de las orientaciones que deben regir la administracin comunal. La Ordenanza de Participacin Ciudadana se entiende como un conjunto de mecanismos que permiten a los ciudadanos de la comuna intervenir, tomar parte y
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ser considerados en las decisiones que apunten a la solucin de los problemas que los afectan directa e indirectamente; ello en los distintos mbitos y niveles de actividad de la Municipalidad y de desarrollo de la comuna. De este modo, la Ordenanza debe tener el objetivo general de promover la participacin de la comunidad local en el progreso econmico, social y cultural de la comuna, dando especial nfasis a los siguientes aspectos: Facilitar la interlocucin entre el municipio y las distintas expresiones, organizadas y no organizadas, de la ciudadana local. Impulsar y apoyar variadas formas de participacin ciudadana en la comuna, orientadas a la solucin de problemas tanto del nivel local, como del regional y del nacional. Fortalecer a la sociedad civil, la participacin de los ciudadanos, y amparar el respeto a los principios y garantas constitucionales. Desarrollar acciones que contribuyan a mejorar la relacin entre el municipio y la sociedad civil. Impulsar y fomentar la educacin y formacin ciudadana desde la infancia, considerando mecanismos de participacin y recepcin de opinin de los distintos niveles etreos, de acuerdo con su grado de madurez y desarrollo. Constituir y mantener una ciudadana activa y protagnica en las distintas formas y expresiones que se manifiestan en la sociedad. Impulsar la equidad, el acceso a las oportunidades y la revitalizacin de las organizaciones comunitarias, con el objeto de promover la cohesin social. Ejecutar acciones que fomenten el desarrollo local, a travs de un trabajo en conjunto con la ciudadana. ii) El nuevo Consejo Econmico y Social Comunal (CESCO):

La ley establece que en cada Municipalidad existir un consejo econmico y social comunal, compuesto por representantes de la comunidad local organizada, que ser un rgano asesor de la Municipalidad y tendr por objeto asegurar la participacin de las organizaciones comunitarias de carcter territorial y funcional y de actividades relevantes en el progreso econmico, social y cultural de la comuna. Este consejo tiene carcter consultivo. Los Consejeros durarn cuatro aos en sus funciones. El consejo ser presidido por el Alcalde y, en su ausencia, por el vicepresidente que elija el propio consejo de entre sus miembros. Sin perjuicio de lo anterior, las Municipalidades deben reglamentar su integracin, organizacin, competencias y funcionamiento. Los CESCO debern quedar instalados dentro de los 60 das siguientes a la fecha de publicacin del reglamento correspondiente. iii) Las Audiencias Pblicas:

Cada Municipalidad deber regular en la Ordenanza Municipal de Participacin, las Audiencias Pblicas por medio de las cuales el Alcalde y el concejo conocern acerca de las materias que estimen de inters comunal, como asimismo las que no menos de cien ciudadanos de la comuna les planteen. En las comunas de
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menos de 5.000 habitantes, no se requiere la peticin de cien ciudadanos, sino que es el concejo el que determina el nmero de ciudadanos necesario. iv) La Oficina de Reclamos:

La ley dispone tambin que cada Municipalidad debe habilitar y mantener en funcionamiento una Oficina de Partes y Reclamos, abierta a la comunidad en general. La Ordenanza de Participacin debe establecer un procedimiento pblico para el tratamiento de las presentaciones o reclamos, como asimismo los plazos en que el Municipio ha de dar respuesta a ellos los que, en ningn caso, pueden ser superiores a treinta das. v) Los Plebiscitos Comunales:

Haciendo realidad el propsito de otorgar participacin a la ciudadana local en las decisiones que le conciernen, la ley considera que el Alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de los dos tercios del mismo o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, someter a plebiscito las materias de administracin local relativas a inversiones especficas de desarrollo comunal, a la aprobacin o modificacin del Plan de Desarrollo Comunal, a la modificacin del Plan Regulador u otras de inters para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal, de acuerdo con el procedimiento que se establece. b) Caractersticas de las muestras de Municipios estudiadas en 2000 y 2004

El estudio de abril de 2000 tuvo como tema central la evaluacin del proceso de implementacin de las modificaciones legales en materia de Participacin Ciudadana, llevado a cabo por las Municipalidades del pas. Proces datos de 100 comunas de diferentes regiones del pas. Las correspondientes encuestas fueron contestadas en el 33% de los casos por los Secretarios Municipales, en el 28% de los casos por los Secretarios de Planificacin, en el 11% de los casos por los Administradores Municipales y en el 9% de los casos por los Alcaldes. En el porcentaje restante, fueron otros funcionarios municipales los que respondieron. Se indag sobre la promulgacin efectiva de las Ordenanzas de Participacin Ciudadana, quines participaron y apoyaron la elaboracin de stas, cules fueron las modalidades de participacin implementadas en las Municipalidades desde la promulgacin de la ley, y cmo stas incidieron en un aumento de la Participacin Ciudadana en temas municipales. El estudio de 2004 encuest a 160 Alcaldes del pas (no hay datos acerca de si stos delegaron la tarea de responder las encuestas). El trabajo se refiri al tema de la implementacin de los instrumentos de Participacin Ciudadana legales y no establecidos por ley, por lo que viene a actualizar mucha de la informacin obtenida de la investigacin del 2000.

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En ambos casos, algunos resultados se clasificaron de acuerdo a las siguientes variables generales de las comunas y Municipios: c) Tamao de la Poblacin Dependencia del Fondo Comn Municipal (FCM) Grado de Ruralidad Principales resultados respecto a la existencia y elaboracin de las Ordenanzas de Participacin CUADRO N3 Existencia de la Ordenanza de Participacin Ciudadana
Total Encuestados S 1999 (%) 69 S 2004 (%) 75 No 1999 (%) 27 No 2004 (%) 24 No resp. 1999 (%) 4 No resp. 2004 (%) 1

Tamao comuna Pequea 73 66 22 32 5 2 Mediana 53 68 42 32 5 0 Grande 76 85 24 15 0 0 Dependencia FCM Alta 56 54 38 28 6 18 Mediana 74 76 19 24 6 0 Baja 76 73 24 27 0 0 Muy baja 83 86 17 14 0 0 Grado de Ruralidad Rural 69 68 29 32 2 4 Urbana 69 75 25 25 6 0 Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos entregados por encuestas realizadas por SUBDERE en 2000 y 2004

El 69% de las Municipalidades que afirmaban contar con Ordenanza de Participacin vigente en 1999, slo creci en 6 puntos porcentuales en el perodo de los 5 aos siguientes. Un cuarto del total manifiesta en ambos momentos no contar con el instrumento. En 2004, un tercio de aquellos que indicaron no contar con Ordenanza manifiesta que sta se encuentra en proceso de aprobacin por parte del Concejo. Adems, los Municipios que no la han promulgado manifiestan como principales motivos el que el instrumento no es una prioridad o que no se ha contado con el tiempo y los recursos. En tanto, en 1999, aquellos que no contaban con el instrumento esgriman falta de recursos humanos (20%) y que estaba en proceso de formulacin (50%). En 1999, en las comunas de tamao mediano y en aquellas de alta dependencia del FCM se producan los menores niveles de implementacin de la Ordenanza (slo 53% y 56% respectivamente contaban con el instrumento); los niveles ms altos se daban en las comunas de muy baja dependencia del FCM (83% de ellas contaba con el instrumento). En tanto, en 2004, los menores niveles de implementacin se dan en las comunas pequeas (66% la tiene, versus un 85% de las grandes); en aquellas de alta dependencia del FCM (54% la tiene versus un 86% de las comunas de muy baja dependencia del FCM); y en las rurales (68%

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cuenta con el instrumento versus 75% de las comunas urbanas). Es decir, se produce cierta correlacin (ms clara en 2004) entre comunas que podramos llamar ms fuertes y un mayor grado de implementacin de la Ordenanza de Participacin. El estudio de 1999 arroja adems los siguientes resultados (informacin no levantada en 2004, pero que puede suponerse no vari significativamente, dado que la realidad porcentual global tampoco cambi de manera importante): En las comunas que s tenan Ordenanzas de Participacin, la elaboracin de ellas estuvo a cargo del secretario municipal (42%), el departamento jurdico (13%), los equipos tcnicos (20%), y los DIDECO (14%). Con respecto a las personas que conformaron el equipo que particip en la elaboracin de las Ordenanzas de Participacin, tenemos que stas fueron principalmente la DIDECO (45%), seguida por funcionarios del Departamento Jurdico (34%) y la comunidad organizada (27%). Cabe desatacar que en el 79% de las comunas estudiadas, las Ordenanzas Municipales de Participacin fueron desarrolladas sin la participacin de la comunidad organizada. En resumen, de las 100 comunas encuestadas en 1999, 69 tenan Ordenanzas; de estas ltimas, 57 no consideraron en su diseo la participacin, marginando inclusive a las organizaciones sociales de sus respectivas comunas. La elaboracin misma de las Ordenanzas de Participacin fue apoyada en el 68% de los casos por los patrones creados y enviados a todas las Municipalidades para tales fines por la Asociacin Chilena de Municipalidades. En un porcentaje menor pero tambin importante (10%) las Ordenanzas se realizaron en forma autnoma, sin contar con ningn apoyo o patrn externo. Principales resultados respecto a la implementacin de los dems mecanismos e instrumentos de participacin

d)

CUADRO N4 Implementacin de mecanismos e instrumentos de Participacin Ciudadana

Mecanismo Realizacin cuenta Pblica Municipal Entrega informacin Pblica Local Instalacin Oficinas de partes, reclamos e informacin Financiamiento compartido de actividades propias de la 68% s/i competencia local FONDEVE 54% s/i Realizacin audiencias Pblicas 36% 54% Redefinicin del CESCO 29% 40% Realizacin de encuestas o sondeos de opinin pblica 27% s/i Realizacin Plebiscitos Comunales 1% 2% Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos entregados por encuestas realizadas por SUBDERE en 2000 y 2004. Implementado en 1999 92% 83% 74% Implementado en 2004 s/i s/i 100%

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En 1999, el mecanismo que ms se haba implementado era la rendicin de Cuenta Pblica, lo que ocurra en el 92% de las comunas, seguido por la entrega de informacin pblica local, lo que se realizaba en el 83% de las comunas que contestaron. Tambin presentaron porcentajes altos de implementacin las Oficinas de Partes, Reclamos e Informacin, las que existan en un 74% de las comunas encuestadas, y los financiamientos compartidos de actividades locales. En el 2004 se recogi informacin acerca de algunos de los mecanismos, obtenindose que de la muestra de 160 Municipios que respondieron las encuestas este ao, la totalidad contaba con Oficina de Partes, Reclamos e Informacin, producindose un aumento de 25% en relacin con 1999; las Audiencias Pblicas pasaron de realizarse en un 36% a poco ms de la mitad de los encuestados y los CESCO del 29% al 40%. d.1) Las Cuentas Pblicas Comunales

La SUBDERE realiz, en el ao 2001, un diagnstico de la ejecucin de las Cuentas Pblicas Municipales del ao 2000.34 Del estudio se puede establecer que, a esa fecha, slo el 56% de las comunas de Chile aplicaban este instrumento, mostrando distintos niveles de desarrollo y cumplimiento legal. Del total de 190 Cuentas Pblicas diagnosticadas se establece que, en general, stas no presentan los contenidos mnimos que la ley seala (Presupuesto, PLADECO, Inversin, Observaciones de la Contralora General de la Repblica, Convenios, Modificaciones al Patrimonio municipal, otros hechos relevantes). El detalle de la situacin es el siguiente: Un 91% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido Presupuestario. Un 45% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre el PLADECO. Un 91% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre Inversin. Un 58% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre Observaciones de la Contralora General de la Repblica. Un 64% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre los Convenios. Un 37% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre las Modificaciones al Patrimonio Municipal. Un 26% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre Hechos Relevantes.

De lo anterior, se puede determinar que de la informacin a entregar en las distintas Cuentas Pblicas Municipales (instrumento de Participacin Ciudadana

Diagnostico de las Cuentas Publicas Municipales; SUBDERE, Divisin de Evaluacin y Cuentas Publicas de la Descentralizacin, Departamento de Cuentas Pblicas; Santiago Diciembre 2001.

34

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ms utilizado)35, se prioriza en gran medida la entrega de informacin y datos monetarios. Por esta razn, se puede afirmar que la informacin entregada a la comunidad slo est destinada a una justificacin del gasto de los recursos municipales y de ninguna manera se refiere a mostrar el grado de avance del Plan de Desarrollo Comunal, ni mucho menos el impacto de ste en la calidad de vida de los habitantes de la comuna. Luego, la informacin entregada por la Cuenta Pblica es de muy poca relevancia y poco prctica para la generacin de participacin por parte de la comunidad, provocando grados de desmotivacin y desinters en relacin con el instrumento. d.2) Las Audiencias Pblicas

Aunque ms de la mitad de los encuestados en 2004 afirma haber realizado Audiencias Pblicas, incrementndose de manera importante el porcentaje en relacin con 1999 (36% las haban realizado ese ao), es importante destacar que, en opinin de los encuestados ms recientemente, ste no es un mecanismo conveniente para los Municipios pues implica costos y trmites que se pueden evitar por medio del uso de otros mecanismos de participacin como cabildos o asambleas. d.3) Los CESCO

An en 2004, menos de la mitad de los Municipios ha conformado su Consejo Econmico y Social Comunal. Los motivos que manifiestan los encuestados para no implementarlo son el bajo inters de la comunidad (40%), las caractersticas de la comuna (28%) y la falta de recursos humanos y financieros (25%). Donde menos se han conformado los CESCO es en las comunas pequeas (un 20% de ellas versus un 42% de las grandes y un 59% de las medianas), en las de alta dependencia del FCM (un 28% de ellas versus un 40% en las de muy baja dependencia y un 57% en las de baja dependencia), y en las rurales (un 23% de ellas versus un 55% de las comunas urbanas). Luego, as como en el caso de las Ordenanzas de Participacin, hay un grado de correlacin entre la fortaleza del Municipio y su capacidad para implementar el instrumento. Podra considerarse que el Presupuesto Municipal es uno de los ms importantes instrumentos de gestin de las administraciones locales (si no el ms importante). Sin embargo, mientras que los CESCO (cuando existen) son informados en todos los casos acerca del PLADECO y del Plan Regulador Comunal, slo en un 52% de la muestra de 2004 la Municipalidad los informa acerca del Presupuesto.

Es importante tener presente que la cuenta pblica es un instrumento legalmente obligatorio, teniendo el alcalde plazo hasta el 30 de abril de cada ao para presentarla en una sesin abierta del Concejo. Por ello, su existencia en s misma no denota necesariamente una accin voluntaria de creacin de espacio de participacin por parte de la autoridad municipal.

35

46

Algo similar sucede en cuanto a los temas sobre los que el CESCO se pronuncia. Mientras que este consejo se ha manifestado en ms de la mitad de los Municipios en relacin con los PLADECO, los Planes Reguladores y la Cuenta Pblica del Alcalde, slo en un 8% de los casos, se ha manifestado en relacin con el Presupuesto. Por ltimo, slo un 11% de los encuestados manifiesta que el CESCO ha hecho uso del recurso de reclamacin que la ley le entrega, recurso que ha sido efectivo slo en uno de estos Municipios. d.4) Plebiscitos Comunales

El caso de los plebiscitos vari en 1 punto sobre 1 punto, lo que slo sugiere que se trata de un mecanismo que no acomoda a los Municipios. Los motivos que entregan los Alcaldes encuestados en 2004 son similares a los esgrimidos para no implementar Audiencias Pblicas: costos demasiado elevados, principalmente. d.5) Otros mecanismos e instrumentos

El estudio de 2004 recogi adems los siguientes datos acerca de la implementacin de mecanismos de participacin no establecidos por ley: CUADRO N5 Implementacin de mecanismos de Participacin Ciudadana no establecidos por la ley
Mecanismo Reunin de DIDECO con organizaciones comunitarias Financiamiento compartido de actividades propias de 88% Competencia local Encuestas o sondeos de opinin pblica 39% Programas especiales como Pavimentos Participativos 88% Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de 84% elaboracin Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de 55% ejecucin Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de 35% evaluacin Sometimiento a la opinin ciudadana del Plan Regulador Comunal 73% Sometimiento a la opinin ciudadana del Presupuesto Municipal 20% Fuente: Encuesta realizada por Corporacin Participa para SUBDERE en 2004. Municipios que lo han implementado 91%

e)

Relacin entre implementacin y recursos disponibles

En 1999 se establecieron las siguientes relaciones: De las instancias de participacin estudiadas, de acuerdo al tamao de las comunas, solamente en una comuna grande se haban realizado plebiscitos comunales.

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De acuerdo al grado de ruralidad, se poda concluir que en las comunas urbanas todos los mecanismos de participacin enumerados eran utilizados o se utilizaban en mayor medida que en las comunas rurales. Slo la entrega de informacin pblica se daba en el mismo porcentaje en ambos tipos de comunas. De acuerdo al grado de dependencia del FCM, se constat que slo en dos de las comunas de muy baja dependencia del FCM se haban realizado plebiscitos comunales. En el caso del establecimiento del CESCO, la realizacin de Audiencias Pblicas, la instalacin de Oficinas de Partes, Informacin y Reclamos, se dio que las cifras disminuan en forma inversa al grado de dependencia del FCM. Si bien es cierto que la realizacin de Cuenta Pblica se daba en un porcentaje importante de todas las comunas, sta se realizaba ms (97%) en las comunas de alta dependencia del FCM. Al preguntar sobre la existencia de un reglamento vigente de los CESCO, se constat que en un 59% de las comunas encuestadas ste exista y en un 30% no exista (en un 11% no respondieron esta pregunta). Si se observan los resultados en funcin de la tipologa de comunas segn tamao, en un 100% de aquellas con muy baja dependencia del FCM exista un reglamento de funcionamiento de los CESCO, mientras que esto slo se daba en un 47% de las comunas con alta dependencia del FCM.

Por su parte, el estudio de 2004 agrega el siguiente anlisis: Las reuniones de los DIDECO con la comunidad se dan sin diferencias significativas en todas las tipologas de Municipios (tamao, dependencia del FCM, rural-urbano). No ocurre lo mismo con el financiamiento compartido de actividades propias de la competencia local, ni con los programas especiales como Pavimentos Participativos. En estos casos, los Municipios ms pequeos, con mayor dependencia del FCM y rurales son los que menos desarrollan iniciativas. Por ejemplo, los Municipios que menos realizan actividades de financiamiento compartido son los pequeos (70% las hace contra un 95% de los Municipios grandes), los de alta dependencia del FCM (75% las hace contra un 94% de los Municipios de muy baja dependencia) y los rurales (77% las hace contra un 97% de los Municipios urbanos). Es decir, en 2004 la implementacin de aquellos mecanismos de participacin que requieren mayor disposicin de recursos se da en magnitudes diferenciadas de acuerdo a la fortaleza del Municipio, mientras que aquellos mecanismos que no requieren de grandes recursos se dan de manera pareja en todas las tipologas municipales.

Lo anteriormente expuesto permite apreciar que tanto en 1999 como en 2004, las comunas de alta dependencia del FCM, pequeas y rurales, tienen mayores complicaciones para implementar los mecanismos de participacin. Ello evidencia alguna relacin entre el grado de implementacin y la cantidad de recursos con que cuenta la Municipalidad. Cabe hacer notar que estas conclusiones se refieren
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en principio slo a las muestras recogidas, puesto que para establecerlas y potencialmente proyectar los resultados al universo total de Municipios, no se ha hecho anlisis probabilstico posterior. f) Con relacin a la percepcin de los resultados de la implementacin

Del total de las comunas que respondieron las encuestas en 1999, el 49% consider que la Participacin Ciudadana haba mejorado al menos parcialmente con las modificaciones introducidas a la ley de gestin municipal en lo que a este tema se refiere. Un 37% afirm que las modificaciones no haban contribuido a mejorar la Participacin Ciudadana. De las 69 comunas que tenan Ordenanzas de Participacin en 1999, el 37% declar que, luego de la implementacin de las mismas (y de sus instrumentos), no mejoraron los niveles de participacin; un 34% plante que mejoraron parcialmente y un 15% afirm que s mejoraron. Pero slo se asign 30% de aspectos positivos, destacando el mayor acceso y la mejora de informacin por parte del Municipio; no se asign un aumento en el nivel de incidencia en las decisiones pblicas por parte de los ciudadanos. El 61% correspondi a aspectos negativos, destacando la desmotivacin y rezago de la comunidad por participar, respuesta obvia si se recuerda que, en el 79% de las comunas estudiadas, las Ordenanzas Municipales de Participacin fueron desarrolladas sin la participacin de, por lo menos, la comunidad organizada. Si se analizan los datos de acuerdo a las tipologas de comunas, se obtiene que en las comunas grandes, en las de muy baja dependencia del FCM y en las urbanas es decir en las Municipalidades ms fuertes es donde ms se consider que la Participacin Ciudadana haba mejorado desde la implementacin de los mecanismos de participacin definidos en la modificacin a la ley. La principal razn por la cual las Municipalidades que contestaron la encuesta de 1999 consideraron que las modificaciones no haban contribuido a mejorar la Participacin Ciudadana, era la desmotivacin y rezago de la comunidad para participar (25%). Sin embargo, slo un 20% de las Municipalidades que contestaron la encuesta consider que con las modificaciones realizadas en el ttulo IV, De la Participacin Ciudadana, se lograba un mayor acceso de la comunidad a las actividades municipales. No obstante los datos aqu expuestos, llama la atencin que los encuestados en 2004 consideran, en general, que los mecanismos de Participacin Ciudadana se adecan al menos medianamente a las capacidades tcnico-administrativas de los Municipios y a la realidad social, econmica y territorial de las comunas (en efecto,
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slo entre un 12% dice que son inadecuados a las capacidades municipales y un 14 % los considera inadecuados a la realidad comunal). En este caso, tambin se produce una correlacin: sta se da entre fortaleza municipal (mayor tamao, menor dependencia del FCM y menor ruralidad) y satisfaccin con los instrumentos. g) Observaciones generales a modo de conclusin del diagnstico del nivel municipal

Hay algunos temas que vale la pena destacar del diagnstico del nivel municipal, pues pueden iluminar la definicin de propuestas para mejorar la participacin ciudadana (fomentada desde la institucionalidad municipal). En primer lugar, se ha establecido cierto nivel (an discutible) de correlacin entre la capacidad o fortaleza de las Municipalidades y sus posibilidades traducidas en realidades concretas que se reflejan en los datos arrojados por las encuestas de implementar los instrumentos y mecanismos de participacin que la ley les impone. Luego, se pone en cuestin como en otras materias municipales la racionalidad de tratar a todos los Municipios del pas con una misma poltica. En segundo lugar, llama la atencin el escaso nivel de conocimiento e injerencia de la ciudadana sobre el Presupuesto Municipal que, desde algn punto de vista, podra considerarse el principal instrumento de gestin de estas instituciones. Con esto, no slo la posibilidad de intervencin ciudadana sobre las decisiones municipales queda altamente limitada, sino que adems se pone de relieve cierta falta de transparencia en el tema finanzas municipales. Este ltimo comentario no pretende asociarse necesariamente a falta de voluntad de las autoridades locales, sino a un sistema normativo ms global que da muy pocos espacios reales de apertura hacia la comunidad. Otra materia de inters se refiere al uso del instrumento Cuenta Pblica que estn haciendo hoy los Alcaldes. Claramente, no se est cumpliendo con lo que la Ley establece respecto a los contenidos de la Cuenta y, de paso, sta pierde su sentido esencial. Sin embargo, la Cuenta es el nico instrumento que se observa aplicado en todos los municipios, por lo que trabajar en su perfeccionamiento, aclarando su funcin, puede constituir un desafo, y sugiere formar y asesorar a los municipios en materia de participacin ciudadana. La pregunat es cmo hacer de ste, un instrumento que hoy tiene un efecto ms bien efectista en trminos comunicacionales, una verdadera herramienta de participacin, al menos en cuanto al derecho ciudadano de tener un adecuado acceso a la informacin?. En relacin con las Ordenanzas de Participacin, como se ha dicho, stas fueron mayoritariamente elaboradas a partir de la propuesta (tipo) que hiciera la Asociacin Chilena de Municipalidades, institucin que, con este ejercicio, tuvo la intencin de superar el tema de la desigualdad de capacidades institucionales causada por la heterogeneidad municipal del pas. Lamentablemente, lo anterior se tradujo en la falta de participacin de funcionarios y comunidad en la
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elaboracin del instrumento, lo que redund en una al menos variable calidad del mismo. Urge entonces un trabajo ms profundo por parte de la mayora de los Municipios (probablemente con apoyo externo), que permita hacer concreta la idea que llev a instalar la Ordenanza y a dejar su formulacin en manos de cada institucin comunal.

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IV.

PRIMEROS FUNDAMENTOS DE PROPUESTAS SOBRE MODALIDADES E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN EN LA GESTIN DE GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES

En primer trmino, cabe traer a mencin los principales desafos que Municipalidades y Gobiernos Regionales deben cumplir en el respectivo territorio de su administracin: a) Municipalidad36

Ha sido definida como el principal motor del desarrollo social y facilitador del desarrollo econmico, encargado de satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de la comuna respectiva; igualmente, el municipio es la principal puerta de entrada del ciudadano al Estado, para el ejercicio de sus derechos. En estas tareas le son inherentes las funciones siguientes: i) Planificacin del territorio comunal: Planificar el desarrollo territorial de la comuna y su regulacin urbana. Aplicar las disposiciones y desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, la construccin y la urbanizacin, el transporte y el trnsito pblicos de las vas locales.

ii)

Prestacin de servicios a la comunidad: En materia de Servicios Sociocomunitarios, promover el desarrollo comunitario; formular polticas y desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado: D La educacin bsica y media D La salud pblica primaria D La proteccin del medioambiente D La asistencia social y jurdica D El turismo, el deporte y la recreacin D El apoyo y fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad ciudadana D La promocin de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres D El desarrollo de actividades de inters comn en el mbito local En materia de Infraestructura y Medioambiente: D El aseo y ornato de la comuna

36

Las definiciones referentes a la Municipalidad son las establecidas en el documento Un Municipio para Vivir Mejor, Lineamientos de Buen Gobierno Local, SUBDERE, 2004.

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Desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, la construccin de viviendas sociales e infraestructura sanitaria D Desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, la prevencin de riesgos y la prestacin de auxilio en situaciones de emergencia o catstrofe En materia de Fomento Productivo: D Desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, la capacitacin, la promocin del empleo y el fomento productivo. En otro mbito, el municipio debe entregar la informacin oportuna que el ciudadano necesita para resolver sus demandas en otras reparticiones pblicas.
D

b)

Gobierno Regional37

Se lo ha definido como el encargado de liderar el desarrollo territorial y articular la gestin pblica en la regin. Para ello, debe cumplir los siguientes desafos: i) Hacer converger sus herramientas de gestin hacia los lineamientos estratgicos que l mismo defini (Estrategia Regional de Desarrollo ERD, Presupuesto Regional, asignacin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional FNDR). Articular la accin de su Gabinete Regional, en pro del logro de sus lineamientos estratgicos (polticas, planes, programas, proyectos, instrumentos y presupuestos sectoriales). Articular la accin de los servicios pblicos que operan en la regin (polticas, programas, planes, proyectos, instrumentos y presupuestos sectoriales), en pro del logro de sus lineamientos estratgicos. Articularse con las Municipalidades, en pro de la complementariedad de los lineamientos estratgicos comunales y regionales de desarrollo territorial. Promover el desarrollo y la concertacin de la iniciativa privada, en el marco de sus lineamientos estratgicos.

ii)

iii)

iv)

v)

Las Municipalidades se convierten, entonces, en las instituciones descentralizadas ejecutoras por excelencia de las polticas pblicas (y sus polticas propias deben ajustarse a los lineamientos nacionales y regionales). En este sentido, los municipios tienen una relacin directa con cada ciudadano, el que se ver afectado por la aplicacin de cada una de las medidas de parte de la administracin local.
37

Las definiciones referentes al Gobierno Regional son las establecidas en el documento El Gobierno Regional que Queremos para Liderar el Desarrollo Territorial y Articular la Gestin Pblica en la Regin; documento de trabajo, SUBDERE, Divisin de Polticas, 2004.

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Los Gobiernos Regionales, por su parte y al menos en trminos generales, son esencialmente coordinadores del desarrollo y articuladores de la gestin pblica en la regin. No les corresponde sino promover, entre esta institucionalidad pblica, el cumplimiento de ciertos objetivos y para ello la ejecucin de ciertas polticas, programas y proyectos. Ahora bien, la formulacin de los lineamientos estratgicos de la Regin no es, evidentemente, resorte nicamente de la institucionalidad, por ms representativa que sta sea, y debe contemplar en su proceso la incorporacin de la comunidad regional en su totalidad. No obstante limitar la relacin directa (en cuanto participacin en la gestin) entre la ciudadana y el GORE, dado que sta queda en manos del municipio, no hay ninguna razn que obligue a limitar tambin el control que la ciudadana en general debe ejercer sobre la gestin de toda institucin pblica, incluido el Gobierno Regional.

__________________________________________2004_______________________________________ SUBSECRETARA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO - DIVISIN DE POLTICAS

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