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Elsa FAVREAU

M2 Urbanisme et Territoires
Parcours Environnement, Paysages et Territoires
Cours Mutations foncières et renouvellement urbain
Année 2008 - 2009

Enjeux et problématiques foncières du renouvellement urbain.


L’exemple de la ZAC Paris-Rive gauche
La notion opérationnelle de renouvellement urbain, développée en France dans la
lignée de la regeneration britannique, est définie par Sylvaine Le Garrec (2006) comme une
« méthodologie d’intervention sur les zones urbaines dévalorisées (friches industrielles,
quartiers d’habitat ancien et d’habitat social…) qui privilégie la création de nouvelles valeurs
foncières et immobilières et le retour des mécanismes de marché ». Cette notion,
fréquemment associée à l’idée de « refaire la ville sur la ville », est alors aujourd’hui devenue
un antonyme de l’étalement urbain et de la conquête de terrains vierges, renforcé par sa
rencontre avec les principes du développement durable alimentant un positionnement en
faveur de la ville compacte. Pourtant, produire la ville en travaillant sur le tissu existant plutôt
qu’en investissant de nouveaux terrains, et en faisant évoluer ce tissu par voie de mutations
foncières, soulève plusieurs enjeux et problématiques dont nous discuterons à travers
l’exemple du grand projet de renouvellement urbain de la ZAC Paris-Rive gauche.

La réalisation d’une opération de renouvellement urbain en sud-est parisien : entre pression


foncière et enjeu de développement économique et urbain

La première question qui se pose dans le cadre d’un projet de renouvellement urbain
est celle des raisons ayant conduit à la mise en œuvre d’une telle opération, qui apparaissent
souvent liées à l’état antérieur des terrains retenus pour la réalisation de l’opération. Ce sont
en effet généralement la volonté d’améliorer la plus-value des sols en changeant leur
affectation, ou l’identification de dysfonctionnements associés à ces terrains et aux objets
qu’ils supportent qui président à ce type de décision.
Ce constat se vérifie dans le cas de l’opération Paris-Rive gauche. En effet, le
lancement de cette dernière en 1991 résulte de la mise en évidence préalable de
dysfonctionnements sur ce site couvrant aujourd’hui 130 hectares du treizième
arrondissement parisien. Ainsi, dès 1840, dans le contexte de la révolution industrielle, cet
ancien site agricole est marqué par l’arrivée de l’activité ferroviaire associée à l’implantation
d’usines et d’entrepôts. Si le site est localisé en dehors de la ville à cette époque, le
développement de l’urbanisation conduit à son insertion progressive dans le tissu urbain,
créant ainsi une enclave monofonctionnelle de grande dimension quasiment inhabitée qui
pose alors la question du devenir du site. En effet, le maintien de cette enclave constituant le
dernier terrain urbanisable d’une telle surface dans Paris apparaît peu pertinent dans un
contexte de croissance de la demande en logements et de réduction de l’offre foncière sur le
sol parisien liée notamment à la superficie réduite de la capitale et à la barrière du
périphérique.
Ce double dysfonctionnement fonctionnel et urbain justifie alors l’idée d’une
opération de renouvellement urbain qui se concrétise avec la délocalisation des activités
industrielles (ex : les Grands Moulins de Paris déplacés à Gennevilliers) et des activités de fret
permettant la libération des terrains, indispensable à la conduite de l’opération. Ce choix
réalisé par les pouvoirs publics locaux à la fin des années quatre-vingts était donc
relativement logique et peu controversé. Il apparaît cependant révélateur de la pression
foncière en vigueur sur le sol parisien pouvant parfois rendre nécessaires des arbitrages
politiques difficiles relatifs à l’utilisation du foncier. Les débats ayant porté sur le Plan de
Prévention du Risque d’Inondation de Paris, approuvé en juillet 2003 en constituent une
illustration. En effet, l’enjeu de développement économique et urbain associé à l’opération
Paris-Rive gauche avait justifié l’obtention d’une dérogation et d’une autorisation de
poursuivre les travaux de renouvellement urbain en dépit des limitations de constructions qui
s’appliquaient à cet espace du fait de sa localisation en zone inondable. Les enjeux de
développement économique et urbain liés à ce site étaient en effet d’autant plus marqués que
ce dernier présentait plusieurs potentiels à valoriser : sa localisation en bord de Seine
représentait une occasion de réintégrer le fleuve dans la ville (dont il était auparavant coupé),
sa localisation dans le sud-est parisien était vue comme un moyen de construire une nouvelle
centralité parisienne susceptible de faire contrepoids au grand pôle Ouest de La
Défense/Triangle d’or et de rééquilibrer ainsi la métropole, et sa future bonne desserte en
transports en communs liée notamment à la création de la ligne de métro 14 projetée dès
1987.
Les opérations de renouvellement urbain s’inscrivent donc dans une problématique
plus générale d’accès au foncier et d’arbitrages politiques liés à l’utilisation de ce foncier.

Les enjeux liés aux acteurs : un partenariat public-public ayant débouché sur un montage
financier original et novateur

Une seconde question qui se pose dans le cadre d’une opération de renouvellement
urbain est celle des acteurs. Il s’agit en effet de savoir qui est à l’origine de l’opération, qui
conduit l’opération, qui est propriétaire des terrains concernés, et quelles sont les relations
entre ces acteurs. Cette question est d’autant plus importante dans le cadre de l’opération
Paris-Rive gauche que les négociations entre ces acteurs ont débouché sur un partenariat et un
montage financier particuliers.
On a vu précédemment que le site initial était marqué par une vaste emprise
industrielle et surtout ferroviaire. La SNCF constituait donc, au moment de la décision du
lancement de l’opération, le principal propriétaire des terrains, dont elle détenait en effet 80%.
Or, la Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs de décembre 1982 accordant à la SNCF
des droits équivalents à ceux d’un propriétaire avait conduit cette dernière à se constituer en
établissement public industriel et commercial. C’est donc directement avec la SNCF (puis,
plus tard, avec Réseaux Ferrés de France) que la Ville de Paris, initiateur et maître d’ouvrage
du projet Paris-rive gauche, a négocié l’acquisition des terrains, négociation ayant débouché
sur la mise en place d’un partenariat public-public entre ces deux acteurs, qui présente deux
particularités : la SNCF a été intégrée à la réflexion et à la réalisation de l’opération, et les
deux acteurs ont pu mettre en place un montage financier basé sur une mutualisation du risque
et sur l’allègement du portage financier. Ainsi, la SNCF est actionnaire à 20% de la
SEMAPA, société d’économie mixte à majorité publique, concessionnaire de la ZAC Paris-
Rive gauche créée en 1991 pour la réalisation de l’opération, dont la SNCF constitue le
deuxième acteur en termes de poids derrière la Ville de Paris (57%). Celle-ci a donc participé
aux prises de décisions et a ainsi influé sur la forme du projet, et notamment sur sa structure
foncière. En effet, la SNCF a refusé de déplacer la gare d’Austerlitz et a milité en faveur du
maintien d’une partie de l’activité ferroviaire du site, ayant conduit les urbanistes à penser
l’intégration du train à l’opération de renouvellement urbain. Ceci s’est traduit par un projet
de couverture d’une partie des voies ferrées par une vaste dalle créant ainsi de nouvelles
emprises foncières. La ZAC Paris-Rive gauche est donc marquée par l’implication de l’ancien
propriétaire dans la réalisation de l’opération. Cette particularité mérite d’être soulignée car
elle diffère du cas général où les terrains retenus pour une opération de renouvellement urbain
sont abandonnés par leur propriétaire qui s’en désintéresse (par exemple, lorsque l’activité
n’est pas rentable) et ne souhaite alors pas s’investir dans un nouveau projet.
Se pose alors la question de l’acquisition des terrains, et plus précisément du prix
d’acquisition. En effet, les propriétaires, pour récupérer une partie de la plus-value qui se fera
à la fin de l’opération, souhaitent généralement vendre le terrain en fonction du projet futur,
ce qui peut poser problème lorsque le renouvellement urbain concerne des opérations de
grande ampleur. Pourtant, ce n’est pas tant le coût des terrains lui-même qui importe que la
nécessité pour l’aménageur de réaliser le portage financier le temps de la construction du bien
immobilier. L’achat groupé de terrains oblige en effet l’aménageur à réaliser des prêts auprès
de banques et à composer ainsi avec des frais financiers renchérissant le coût du projet. Ce
problème était susceptible de se poser dans le cas de la ZAC Paris-Rive gauche, qui
représentait un enjeu d’autant plus fort que l’achat des terrains représente 40% du budget total
de la SEMAPA. Cependant, le partenariat entre la Ville de Paris et la SNCF a permis d’éviter
ce scenario en aboutissant à un montage financier original très intéressant pour la SEM. Il a
ainsi été convenu entre les deux parties que l’aménageur ne paierait les terrains qu’au moment
de la cession des charges foncières aux promoteurs ou bailleurs sociaux investissant dans le
projet, limitant ainsi le portage financier et l’engagement de frais financiers, et diminuant par
là même le risque pour l’aménageur. La seconde originalité du montage est liée aux prix
d’acquisition. En effet, si un catalogue des prix de référence des terrains à été établi en 1990
en lien avec France Domaine à la valeur de l’époque, le prix réel est recalculé au moment de
chaque cession à un promoteur afin de prendre en compte l’évolution du marché. Ceci permet
à l’aménageur d’acheter le terrain à un prix fonction du prix de cession des charges foncières
au promoteur. Ce montage a alors permis d’éviter ce qui s’est produit dans de nombreuses
ZAC dans les années quatre-vingt-dix : l’équilibre budgétaire de ces ZAC qui avait été pensé
dans un contexte de croissance a été bousculé avec le dégonflement de la bulle immobilière.
Les terrains ont donc été vendus à un prix moins élevé que prévu, creusant le déficit des ZAC.
Cette question de l’équilibre budgétaire se pose également dans le cas de la ZAC
Paris-Rive gauche. En effet, le bilan prévisionnel d’une ZAC n’est pas toujours équilibré et
peut parfois être négatif, relevant alors d’une stratégie du maître d’ouvrage. Une collectivité
locale peut ainsi décider, lorsque le bilan prévisionnel d’un aménageur apparaît négatif, de
couvrir la perte lorsque le projet présente un véritable intérêt public. La longueur du projet
dans le temps, commencé en 1991 et encore non achevé à ce jour, a entraîné plusieurs
évolutions et modifications pendant la phase même de réalisation, ayant ainsi modifié le
budget prévisionnel de la ZAC. Ces évolutions ont été liées à l’adaptation du projet à la
demande des populations, mais également à deux changements de majorité politique à la
mairie de Paris ayant eu lieu au cours de la phase de réalisation. L’arrivée de la gauche au
pouvoir en 2001 a particulièrement changé la donne. Parmi les modifications réalisées, on
notera notamment la diminution du nombre de mètres carrés de bureaux par rapport au projet
antérieur et l’augmentation du nombre de logements locatifs et étudiants, ayant alors un
impact sur le coût du projet. En effet, la réalisation de logements implique la réalisation
d’équipements répondant aux besoins des futurs occupants et est donc souvent coûteuse pour
la collectivité, malgré les taxes d’habitation et les taxes foncières sur les propriétés bâties
induites. Les activités économiques, au contraire, sont génératrices de ressources pour la
collectivité. Le choix opéré posait alors la question de l’équilibre budgétaire du projet,
doublant quasiment le déficit estimé de la ZAC en le faisant passer à 600 millions d’euros. La
Mairie de Paris avait ainsi pris la décision stratégique forte de faire porter le poids de ce
changement à la collectivité locale, et donc au contribuable. Ceci nous soulève donc un
nouvel enjeu, lié au financement des opérations de renouvellement urbain, relevant une
nouvelle fois d’un arbitrage politique : qui doit payer l’aménagement ?

La réinsertion dans le marché équilibré : quelles stratégies pour cet objectif fort des
opérations de renouvellement urbain ?

Enfin, un troisième enjeu pouvant être discuté dans le cadre de la ZAC Paris-Rive
gauche est celui lié à l’objectif même d’une opération de renouvellement urbain : la création
de nouvelles valeurs foncières et immobilières et le retour des mécanismes de marché. Il
s’agit ainsi de s’interroger sur les stratégies mises en place par les acteurs pour créer un
contexte favorable à la relance du marché. Se pose notamment la question de l’image associée
au site sur lequel est réalisée l’opération de renouvellement urbain. Ainsi, lorsque l’opération
est réalisée sur une friche ou sur des sols anciennement pollués, il peut être difficile de faire
venir les populations ou les investisseurs même après achèvement de l’opération. En effet,
l’image et les représentations liées à l’état antérieur du site survivent généralement à la
transformation opérée. Dans le cas de l’opération Paris-Rive gauche, cet aspect apparaît limité
malgré le passé d’enclave industrialo-ferroviaire du site : il ne s’agissait pas d’une friche, et si
certaines zones ont dû être dépolluées, il s’agissait d’une portion réduite du site. Néanmoins,
un travail sur l’attractivité urbaine apparaissait essentiel dans le cadre de cette opération. En
effet, l’enjeu, ici, était d’attirer les populations (15 000 habitants à terme) et des activités
économiques tertiaires et d’intégrer ainsi à la ville un espace qui représentait plutôt une poche
inadaptée au fonctionnement urbain. Outre le redécoupage du parcellaire, la desserte par les
transports ou encore un travail de communication, certains éléments représentent un moyen
privilégié de valoriser le site et de lui assurer une forte visibilité auprès des populations et
investisseurs : les espaces verts et équipements culturels. Ces éléments renvoient en effet à
l’idée de cadre de vie, fortement valorisée aujourd’hui dans les sociétés occidentales,
constituant un critère important de choix de localisation pour les entreprises et pour les
populations. 98 000 m² sont ainsi réservés aux espaces verts, avec une attention particulière
portée à leur localisation, et la dimension culturelle du site est assurée avec la présence de la
nouvelle université Paris Diderot, de la bibliothèque nationale de France construite en 1996 et
constituant un élément phare du projet, du complexe cinématographique MK2 Bibliothèque,
et d’éléments patrimoniaux : certains anciens bâtiments industriels du site ont ainsi été
transformés et réappropriés par de nouvelles activités, effaçant ainsi l’éventuelle connotation
négative associée aux anciennes activités industrielles et conférant à ces bâtiments une valeur
identitaire, connotée positivement. La mise à disposition du terrain n’a donc pas été réalisée
uniquement par le biais de destructions. L’objectif de réintégration du site dans le tissu urbain
et dans les mécanismes de marché semble aujourd’hui atteint, comme en témoigne le montant
du loyer des bureaux (480 €/m²/an) environ égal aux prix en vigueur à La Défense.
Ce dossier nous a ainsi permis de mettre en évidence quelques-uns des enjeux et
problématiques soulevés lors de la réalisation d’une opération de renouvellement urbain, à
travers l’exemple de la ZAC Paris-Rive gauche. L’accès au foncier, les arbitrages politiques,
le financement du projet, le traitement des dysfonctionnements en vue d’une meilleure
insertion du site dans le tissu urbain, et les stratégies de revalorisation du site pour favoriser sa
réinsertion dans un marché équilibré constituent ainsi plusieurs enjeux du renouvellement
urbain, non exhaustifs. Si certains enjeux sont communs à l’ensemble des opérations de
renouvellement urbain, d’autres varient en fonction des sites et opérations. Ainsi, l’opération
Paris-Rive gauche ne posait par exemple pas la question de la gestion des populations,
souvent centrale dans le cas d’opérations visant la reprise de zones d’habitat inadaptées. Les
cas d’expropriation et de relogement renvoient ainsi à d’autres enjeux sociaux, politiques et
financiers.

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