TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 78

Sesses: 30 e 31 de agosto de 2011 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Supresses contratuais anteriores devem ser levadas em considerao para o fim de se determinar a base para acrscimos percentuais posteriores. A vedao de participao em licitaes sob a modalidade concorrncia de empresas com scios comuns ilcita, apesar de poder constituir indcio que, somado a outros, conforme o caso concreto, configure fraude ao certame. Contratao de bens e servios de informtica: 1 De modo geral, a licitao para que sejam contratados bens e servios de informtica deve ocorrer por prego; 2 Em licitao do tipo tcnica e preo, a atribuio de pontuao ao critrio tempo de atuao da licitante s aceitvel se feita em limites razoveis, bem como se for conjugada com outros critrios que avaliem a experincia e a capacidade da licitante; 3 Em licitao do tipo tcnica e preo, admissvel a exigncia de nota mnima para valorizao da proposta. Na licitao para contratao de empresa especializada no fornecimento de vale alimentao, na forma de carto eletrnico ou tecnologia similar, apesar de discricionria a fixao do nmero mnimo de estabelecimentos credenciados, o gestor deve estar respaldado em estudo tcnico para fixar tal nmero, devendo reduzir a termo o referido estudo e junt-lo aos autos do processo licitatrio. PLENRIO Supresses contratuais anteriores devem ser levadas em considerao para o fim de se determinar a base para acrscimos percentuais posteriores A partir de auditoria realizada nas obras do Canal do Serto Alagoano, executadas por conta do Contrato n 03/1992, celebrado pela Secretaria de Infra-Estrutura do Governo do Estado de Alagoas, o Tribunal apreciou razes de justificativas apresentadas por responsveis acerca de alteraes contratuais acima dos limites permitidos pelo ordenamento jurdico. Ao refutar os argumentos apresentados com relao a tais alteraes contratuais, a unidade tcnica entendeu que estas teriam desnaturado, por completo, a avena original. Isso se deveu, ainda conforme a unidade instrutiva, por conta de a instituio contratante no ter considerado as supresses advindas ao contrato, aps a firmatura deste, o que determinaria uma nova base para o fim de clculo dos acrscimos percentuais admitidos no 1 do art. 65 da Lei 8.666/1993, conforme entendimento mantido pelo Tribunal na Deciso n 1575/2002-Plenrio. Consoante a unidade tcnica, em tese, no h limites para a reduo contratual consensual, mas, a partir do momento da reduo da avena, por fora de supresses de servios licitados e contratados, ascendeu ao mundo jurdico um novo contrato (aditivado por supresso), que ser a nova base para fins de incidncia do percentual mximo de 25%. Por esta metodologia, introduzida pela Deciso n 1575/2002-Plenrio, com a retirada do item de oramento PonteCanal do oramento licitado e contratado, no valor de R$ 25.690.573,68 a preos de agosto/2002, por meio do 2 Termo Aditivo, o valor total do contrato passou de R$ 41.778.628,39 a preos de agosto/2002 para R$ 16.088.054,71 na mesma data de referncia (diferena entre o total do contrato e o que foi suprimido). Portanto, esta seria a nova base de incidncia (R$ 16.088.054,71) do limite legal mximo de 25%. Diante disso, concluiu a unidade responsvel pelo feito que s poderia ser acrescido, em termos de servios, o valor de R$ 4.022.013,68 (25% de R$ 16.088.054,71), os quais, acrescidos ao valor do contrato com a
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supresso (R$ 16.088.054,71), chegaramos ao montante de R$ 20.110.068,39. Passando este a ser o valor mximo permitido pela Lei n 8.666/93. Todavia, como o contrato, aps aditivos, alcanou o valor de R$ 50.172.205,03, mediante acrscimos de novos servios, totalizou-se, conforme o ponto de vista da unidade tcnica, o percentual de 211,86% em relao base de incidncia (R$ 16.088.054,71), o que a levou a propor, por esta e por outra irregularidade, multa aos responsveis envolvidos, no que contou com a anuncia do relator e do Plenrio. Acrdo n. 2331/2011-Plenrio, TC-014.771/2006-1, rel. Min. Valmir Campelo, 31.08.2011. A vedao de participao em licitaes sob a modalidade concorrncia de empresas com scios comuns ilcita, apesar de poder constituir indcio que, somado a outros, conforme o caso concreto, configure fraude ao certame Agravos foram interpostos conjuntamente Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Departamento Nacional - (Senai/DN) e pelo Servio Social da Indstria - (Sesi/DN), contra despacho suspensivo da Concorrncia n 4/2011, que teve por objeto a contratao de servios especializados de assessoria de imprensa, anlise de noticirio e monitoramento e planejamento de aes em redes sociais, de modo a promover aes e projetos de ambas as entidades agravantes. Por ocasio da providncia cautelar, o certame houvera sido suspenso por conta de representao formulada em face de clusula editalcia que vedava a participao simultnea de empresas com scios comuns, o que, potencialmente, para o relator, poderia alijar potenciais interessados do certame, alm de no possuir amparo na Lei n 8.666/1993, nos regulamentos prprios das entidades ou na jurisprudncia do TCU. No voto, o relator apontou o entendimento mantido pelo Tribunal ao proferir o Acrdo n 297/2009-Plenrio, no qual se considerou irregular a situao em apreo quando a participao concomitante das empresas ocorresse em uma das seguintes situaes: licitao sob a modalidade convite, contratao por dispensa de licitao, existncia de relao entre as licitantes e a empresa responsvel pela elaborao do projeto executivo e contratao de uma das empresas para fiscalizar servio prestado por outra. Nenhuma dessas situaes, ainda para o relator, configurara-se na espcie, por se tratar de licitao sob a concorrncia. De sua parte, para fundamentar o pleito de reconsiderao do despacho ou de concesso de efeito suspensivo quela deliberao monocrtica, o Sesi/DN e o Senai/DN alegaram, dentre outros fatores, que a regra em questo fora sugerida pela Controladoria Geral da Unio (CGU), para evitar conluios em licitaes do Sistema S. Para o relator, a proposta formulada pelo rgo de controle interno coincidiria com deciso anterior do Tribunal, no qual se recomendou o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) que orientasse todos os rgos/entidades da Administrao Pblica a verificarem, quando da realizao de licitaes, junto aos sistemas Sicaf, Siasg, CNPJ e CPF o quadro societrio e o endereo dos licitantes, com vistas a verificar a existncia de scios comuns, endereos idnticos ou relaes de parentesco, fato que, analisado em conjunto com outras informaes, poderia indicar a ocorrncia de fraudes contra o certame. Destacou, ainda, julgado mais recente do Tribunal, no qual se consignou que, para minimizar a possibilidade da ocorrncia de conluios entre licitantes, seria recomendvel que os pregoeiros e os demais servidores responsveis pela conduo de procedimentos licitatrios, tomassem cincia da composio societria das empresas participantes dos certames, de forma a estarem atentos a atitudes potencialmente suspeitas, envolvendo essas empresas. Assim, as recomendaes tanto da CGU, quanto do Tribunal, teriam por intuito mitigar riscos de conluio, mediante identificao das empresas que possussem componentes societrios comuns, o que deveria ser analisado junto com outros fatores que, em conjunto, e em cada caso concreto, pudessem ser considerados como indcios de fraude licitao. Destarte, para o relator, as situaes expostas, portanto, so bem diversas da que se verifica nos presentes autos, em que se fez uma vedao a priori, ao arrepio da legislao aplicvel, impedindo, sem uma exposio de motivos esclarecedora ou outros indcios de irregularidades, que empresas participassem do certame, ferindo, sem sombra de dvidas, os princpios da legalidade e da competitividade, a que esto sujeitas as entidades do sistema S. Por conseguinte, votou o relator pelo no provimento dos agravos intentados, bem como pela manuteno da suspenso cautelar da Concorrncia n 4/2011, com o retorno do feito unidade tcnica, para prosseguimento das instruo processual, no que foi acompanhado pelo Plenrio. Precedentes citados: Acrdos nos 2136/2006, 1 Cmara e 1793/2011, do Plenrio. Acrdo n. 2341/2011-Plenrio, TC-019.123/2011-6, rel. Min. Augusto Nardes, 31.08.2011. Contratao de bens e servios de informtica: 1 De modo geral, a licitao para que sejam contratados bens e servios de informtica deve ocorrer por prego Representaes foram apresentadas ao Tribunal, em face de possveis irregularidades no Edital da Concorrncia Pblica n 471/2009-00, do tipo tcnica e preo, conduzida pelo Departamento Nacional de
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Infra-Estrutura de Transportes - (DNIT), para contratao de empresa para executar servios necessrios ao controle virio nas rodovias federais, mediante a disponibilizao, instalao, operao e manuteno de equipamentos eletrnicos, com coleta, armazenamento e processamento de dados estatsticos e dados e imagens de infraes, divididos em doze lotes. Dentre tais irregularidades, identificou-se que o objeto, tal como definido no edital do certame, no se enquadraria na condio de prestao de servio de grande vulto, dependente de tecnologia sofisticada e de domnio restrito, no preenchendo, portanto, os requisitos previstos no 3 do art. 46 da Lei n 8.666, de 1993, nem nas hipteses referidas no caput do mesmo artigo e no 4 do art. 45 da referida Lei, para que restasse justificado o uso do tipo tcnica e preo. Nesse quadro, a unidade tcnica destacou que o oramento da Concorrncia 471/2009, pela composio apresentada (52,8% disponibilizao de equipamentos/sistemas; 23,0% - manuteno de equipamentos/sistemas; 8,7% processamento; 5,0% - infraestrutura; 4,6% - coordenao; 4,2% - seguro de equipamentos; 1,3% atualizao tecnolgica; 0,5% - estudo tcnico), denotaria no haver predominncia de servios de natureza intelectual, a indicar a adequao do tipo de licitao utilizado. Destacou, ainda, que tal ponto de vista estaria em linha com o do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios, o qual entenderia que bens e servios de informtica comuns so aqueles que envolvem a presena de duas caractersticas fundamentais: a disponibilidade e a padronizao, isto , aqueles que podem ser fornecidos a qualquer tempo, em face da existncia de uma atividade empresarial estvel, e suas qualidades e atributos so precedentemente definidos e de modo uniforme. Para o relator inexistiria discricionariedade para o uso do prego por parte do gestor pblico, que seria a modalidade, a princpio, a ser utilizada no caso concreto, uma vez que a licitao de bens e servios de tecnologia da informao considerados comuns, ou seja, aqueles que possuam padres de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, com base em especificaes usuais no mercado, deve ser obrigatoriamente realizada pela modalidade prego, preferencialmente na forma eletrnica, conforme precedentes jurisprudenciais do Tribunal. Por essa e por outras irregularidades, o relator, ao concluir pela procedncia parcial da representao, votou por que fosse fixado o prazo de quinze dias para o DNIT suspender e corrigir as impropriedades do certame, bem ainda pela expedio de alerta instituio, quanto a outros fatos aferidos no processo. Precedente citado: Acrdo 2471/2008, do Plenrio. Acrdo n. 2353/2011-Plenrio, TC-022.758/2009-9, rel. Min. Raimundo Carreiro, 31.08.2011. Contratao de bens e servios de informtica: 2 Em licitao do tipo tcnica e preo, a atribuio de pontuao ao critrio tempo de atuao da licitante s aceitvel se feita em limites razoveis, bem como se for conjugada com outros critrios que avaliem a experincia e a capacidade da licitante Ainda com relao s representaes que foram apresentadas ao Tribunal em face de possveis irregularidades no Edital da Concorrncia Pblica n 471/2009-00, do tipo tcnica e preo, conduzida pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - (DNIT), diversas representantes apontaram que o critrio Tempo de Atuao da Licitante - (TAL), um dos itens utilizados para a avaliao da capacidade tcnica das empresas, seria ilegal, na forma definida pelo edital, por priorizar a condio particular das empresas proponentes, em detrimento da qualidade tcnica do produto. Ao analisar a situao, a unidade responsvel pelo feito apontou que, a partir da redao do inciso I do 1 do art. 46 da Lei n 8.666, de 1993, extrai-se que os critrios de avaliao de uma proposta tcnica deveriam contemplar trs aspectos: a) a capacidade e a experincia do proponente; b) a qualidade tcnica da proposta; e c) a qualificao das equipes tcnicas. No caso do edital da concorrncia n 471/2009, os critrios l definidos evitariam a subjetividade. Seriam eles, ento, parcialmente adequados, mas no suficientes. Primeiro, porque no existiria, no certame, um quesito para aferir a qualidade tcnica da proposta, compreendendo a metodologia, organizao, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos. Depois, porque os quesitos tambm no abrangeriam as parcelas de maior relevncia do oramento (52,8% - Disponibilizao de equipamentos/sistemas; 23,0% - manuteno de equipamentos/sistema; e 8,7% - processamento). E o peso dado na anlise da proposta tcnica , por exemplo, disponibilizao dos equipamentos (apenas 10% do total de pontos atribudos para a nota tcnica) seria desproporcional parcela que os equipamentos representariam na composio do oramento. Dessa forma, apenas com base em tais distribuies, seria possvel concluir que os quesitos capacidade tcnica da licitante e capacidade da equipe tcnica no so suficientes para atender plenamente ao disposto no art. 46, 1, inciso I, da Lei n 8.666, de 1993, porquanto avaliam preponderantemente a experincia da licitante e do seu corpo tcnico, com pouca nfase sobre os equipamentos. Destacou a unidade tcnica, ainda, que especificamente nas licitaes do DNIT, em duas oportunidades (Acrdos n 2.632/2007 e 1.993/2008, ambos do Plenrio), concluiu-se que, nos casos examinados, o critrio de pontuao tcnica, denominado tempo de atuao do proponente no causava prejuzos competio, visto que estipulava limites razoveis para pontuao. S que tais licitaes,
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destacou ainda a unidade instrutiva, destinavam-se contratao de servios tcnicos de consultoria e de servios de elaborao de projetos, e o critrio era pontuado com, no mximo, 10 (dez) pontos. No caso concreto, entretanto, tratava-se de objeto que empregava equipamentos de informtica com participao relevante no oramento da contratao. Citando precedente da jurisprudncia do Tribunal (Acrdo 481/2004), no qual se tratou exatamente de licitao para servios tcnicos de informtica, destacou a unidade tcnica ter o Tribunal entendido que o tempo de atuao da licitante no avaliava o seu desempenho, pois, conforme o relator do feito, na rea de informtica, a obsolescncia de produtos e servios ocorre muito rapidamente, fazendo com que o domnio sobre a tecnologia e, consequentemente, o desempenho independam do tempo de existncia da empresa. Ademais, no vejo como se atribuir menor valor ao desempenho daquela empresa que, embora tenha executado o servio em menor nmero de oportunidades, tenha feito a tarefa de forma plenamente satisfatria. Portanto, o critrio afronta o princpio da isonomia, pois privilegia aspectos individuais das empresas concorrentes que no so determinantes da sua capacidade tcnica em executar o objeto. Naquela oportunidade, na concluso pela razoabilidade de se utilizar o tempo de atuao da licitante como um dos critrios de avaliao da capacidade tcnica, levou-se em considerao que, no caso examinado, o critrio no era responsvel exclusivo pela pontuao da capacidade da proponente, bem como representava apenas 10% do total de pontos atribuveis ao julgamento da proposta tcnica. No presente caso, apesar de o objeto envolver o emprego de equipamentos de informtica, seria pertinente, ainda conforme a unidade instrutiva, a aplicao do entendimento externado no Acrdo n 481/2004-Plenrio, dado que o critrio TAL na Concorrncia Pblica n 471/2009 fora pontuado com 20 (vinte) pontos e representara 50% do total da pontuao atribuda capacidade tcnica da licitante. Ao concordar com os exames procedidos pela unidade tcnica, por essa e por outras irregularidades, o relator, ao concluir pela procedncia parcial da representao, votou por que fosse fixado o prazo de quinze dias para o DNIT suspendesse o certame e corrigisse suas irregularidades, sendo que, no atinente pontuao excessiva atribuda ao tempo de atuao da licitante (TAL), que lhe fosse dado peso proporcional, uma vez ter este representado 50% (cinquenta por cento) da nota atribuda ao quesito capacidade tcnica da licitante, contrariando entendimento desta Corte, segundo o qual esse critrio s aceitvel se for pontuado em limites razoveis, bem como se for conjugado com outros critrios que avaliem a experincia e a capacidade da licitante. Acrdo n. 2353/2011-Plenrio, TC-022.758/2009-9, rel. Min. Raimundo Carreiro, 31.08.2011. Contratao de bens e servios de informtica: 3 Em licitao do tipo tcnica e preo, admissvel a exigncia de nota mnima para valorizao da proposta, no que se refere aos quesitos de avaliao da proposta tcnica Tambm nas representaes que foram apresentadas ao Tribunal, em face de possveis irregularidades no Edital da Concorrncia Pblica n 471/2009-00, do tipo tcnica e preo, conduzida pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - (DNIT), uma das representantes contestou os quesitos de avaliao da proposta tcnica, asseverando que eles assumiriam feio de itens eliminatrios na medida em que as empresas teriam de obter, no mnimo, 50% da nota mxima de cada um deles para no serem sumariamente desclassificadas. Ao examinar a situao, a unidade tcnica consignou que, de fato, o subitem 18.4 do edital do certame disporia que seriam desclassificadas as propostas tcnicas que no obtivessem o mnimo de 50% da nota total mxima para cada um dos quesitos julgados. Contudo, afirmou no vislumbrar irregularidade na fixao de uma pontuao mnima para as propostas tcnicas, visto que o art. 46, 1, inciso II, da Lei n. 8.666, de 1993, admitiria essa hiptese ao estabelecer que proceder-se- abertura das propostas de preos dos licitantes que tenham atingido a valorizao mnima estabelecida no instrumento convocatrio. Assim, no ponto, a representao careceria de fundamento, para a unidade tcnica, com o que concordaram o relator e o Plenrio. Todavia, em razo de outras irregularidades, o relator, ao concluir pela procedncia parcial da representao, votou por que fosse fixado o prazo de quinze dias para o DNIT suspender e corrigir as impropriedades do certame, bem ainda pela expedio de alerta instituio, quanto a outros fatos aferidos no processo. Precedente citado: Acrdo 2471/2008, do Plenrio. Acrdo n. 2353/2011-Plenrio, TC-022.758/2009-9, rel. Min. Raimundo Carreiro, 31.08.2011. Na licitao para contratao de empresa especializada no fornecimento de vale alimentao, na forma de carto eletrnico ou tecnologia similar, apesar de discricionria a fixao do nmero mnimo de estabelecimentos credenciados, o gestor deve estar respaldado em estudo tcnico para fixar tal nmero, devendo reduzir a termo o referido estudo e junt-lo aos autos do processo licitatrio
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Mediante Representao, o Tribunal examinou possveis irregularidades na Concorrncia n 61/2011, conduzida conjuntamente pelos Departamentos Regionais de So Paulo do Servio Social da Indstria (Sesi/SP) e Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai/SP) com o intuito de contratar empresa especializada no fornecimento e manuseio de vale alimentao, apresentado na forma de carto magntico ou tecnologia similar, para aquisio de produtos em estabelecimentos comerciais credenciados, em municpios situados no Estado de So Paulo. Dentre tais irregularidades, constou o nmero mnimo de estabelecimentos fixado no edital do certame, o qual, segundo a representante, seria exorbitante e conduziria restrio do carter competitivo da licitao, alm de direcionar o resultado para empresa certa, j que, em seu entender, apenas uma atenderia a tal exigncia. Para o relator, entretanto, apesar de a representante ter afirmado a exorbitncia na estipulao do nmero mnimo de estabelecimentos credenciados por municpio, no teria trazido aos autos estudos tcnicos ou quaisquer outros argumentos capazes de demonstrar a consistncia do alegado. De outro lado, a jurisprudncia do TCU, ainda consoante o relator, tem caminhado no sentido de que a fixao do nmero mnimo de estabelecimentos credenciados se insere na atuao discricionria do gestor, pois a ele compete definir com preciso a real necessidade de atendimento aos beneficirios do vale alimentao. Mas, para tanto, embora tal exigncia se refira ao juzo discricionrio da Administrao, no pode ser aleatria a fixao do nmero mnimo de estabelecimentos credenciados. E, na espcie, no constou dos autos estudo ou perfil tcnico que evidenciassem, de maneira clara, os critrios utilizados pelos gestores do Sesi/SP e do Senai/SP, para a definio de rede mnima de credenciados, embora se verificasse dos argumentos de defesa que na fixao de tal nmero foram sopesados alguns critrios. Por conseguinte, votou por que o TCU expedisse determinao s entidades para que, em futuras licitaes promovidas para contratao de empresas especializadas na implementao de vale alimentao a seus empregados, explicitem e definam claramente, no processo atinente licitao, os critrios tcnicos referentes fixao das quantidades mnimas de estabelecimentos ao recebimento dos referidos vales e que tais critrios sejam oriundos de levantamentos estatsticos, parmetros e de estudo previamente realizados. Precedentes citados: Acrdos nos 7083/2010, da 2 Cmara, 115/2009 e 1071/2009, ambos do Plenrio. Acrdo n. 2367/2011Plenrio, TC-015.752/2011-9, rel. Min.-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 31.08.2011.
Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br