Theda Skocpol (1989) EL ESTADO REGRESA AL PRIMER INVESTIGACION ACTUAL PLANO: ESTRATEGIAS DE ANLISIS EN LA

En la ltima dcada ha tenido lugar un sbito aumento del inters por el Estado en las ciencias sociales comparativas . El Estado en calidad de actor o de institucin viene ocupando un lugar destacado en una extraordinaria profusin de estudios de investigadores de diversas tendencias tcnicas procedentes de todas las disciplinas importantes. La gama de los temas estudiados ha sido muy amplia. Estos estudios diversos no han estado vinculados por ningn programa de investigacin o teora general explcitamente compartida. Sin embargo, en este ensayo se argumenta que en muchos de ellos se ha registrado una convergencia implcita de las estrategias de anlisis y los razonamientos complementarios. La mejor forma de alcanzar ese objetivo es explorar los problemas abordados en una serie de estudios comparativos e histricos que han considerado a los Estados como factores importantes y han profundizado en la forma en que los Estados influyen en los procesos polticos y sociales a travs de sus polticas y de sus relaciones con los grupos sociales. De las teoras centradas en la sociedad al renovado inters por los Estados No puede negarse que se est operando un notable cambio intelectual, porque no hace mucho las teoras y los programas de investigacin dominantes de las ciencias sociales rara vez hablaban de los Estados. Pese a algunas excepciones, las formas de explicar la poltica y las actividades gubernamentales centradas en la sociedad eran caractersticas sobre todo de las perspectivas pluralistas y estructural-funcionalistas predominantes en la ciencia poltica y la sociologa de Estados Unidos en las dcadas del 50 y del 60. En estas perspectivas, el Estado era considerado como un concepto antiguo, asociado a tediosos estudios jurdicofuncionalistas de principios constitucionales de mbito nacional. Los paradigmas pluralistas y estructural-funcionalistas fomentaron investigaciones que llevaron a nuevas preocupaciones por fenmenos a los cuales en un principio haban restado importancia conceptualmente. Cuando los pluralistas se centraban en los factores determinantes de decisiones concretas de poltica pblica, comprobaban a menudo que los dirigentes gubernamentales tomaban iniciativas que iban mucho ms all de las demandas de los grupos sociales o los electorados o comprobaban que los organismos gubernamentales asuman el papel principal en la adaptacin de decisiones polticas concretas. Por su parte, cuando los investigadores estructural-funcionalistas del desarrollo poltico comparativo se aprestaban a aplicar sus grandes teoras a la historia de Europa occidental o a grupos concretos de organizaciones polticas no occidentales, descubran a menudo que los modelos y secuencias histricas no encajaban bien con los postulados por los conceptos y supuestos originales. Tambin, especficamente entre los estudiosos ms jvenes, hay nuevas ideas y conclusiones que provienen de una genealoga terica alternativa. A partir de mediados de la dcada del 60 los neomarxistas crticos iniciaron una serie de vivos debates sobre el Estado capitalista. Hay ya una bibliografa ramificada y amplia que se ocupa en especial del papel de los Estados en la transicin del feudalismo al capitalismo, de las intervenciones socioeconmicas de los Estados en las democracias capitalistas industriales avanzadas y de la naturaleza y el papel de los Estados en los pases dependientes dentro de la economa-mundo capitalista. Para algunos, el Estado es un instrumento de dominacin de clase; para otros, un garante objetivo de las relaciones de produccin de la acumulacin econmica; y para otros, en fin, un terreno en el que se libran las luchas polticas de clases. Sin embargo, a nivel terico, prcticamente todos los neomarxistas que han escrito sobre el Estado han mantenido unos supuestos, profundamente arraigados, lo cual no les ha permitido dudar de que, en la base, los Estados estn configurados intrnsecamente por las clases o las luchas de clases y sirven para mantener y ampliar los modos de produccin. Y as, muchas formas posibles de accin estatal autnoma se descartan por definicin. Por otra parte, los tericos neomarxistas tambin han tratado de generalizar con excesiva frecuencia las caractersticas o funciones que comparten todos los Estados dentro de un modo de produccin, una fase de acumulacin capitalista o una posicin en el sistema capitalista mundial. Esto hace difcil asignar una importancia causal a las variaciones en las estructuras y actividades de los Estados de una nacin a otra y en breves perodos de tiempo, con lo que se reduce la utilidad de algunos esquemas neomarxistas para la investigacin comparativa. Cuando la capitalista y liberal Gran Bretaa, y despus la capitalista y liberal Norteamrica, pudieron ser consideradas plausiblemente como las sociedades punteras incuestionables, las ciencias sociales occidentales pudieron realizar la hazaa de minimizar el papel explicativo de los Estados en sus principales paradigmas tericos, ya que estos paradigmas se cimentaban en la compresin de la modernizacin, sus causas y su direccin. Y en Gran Bretaa y Norteamrica, los pases ms modernos, el cambio econmico pareca espontneo y progresivo y las decisiones de los rganos legislativos parecan ser la base de la poltica. A medida que transcurra el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, varios cambios hicieron perder credibilidad a las concepciones del cambio social y la poltica centrada en la sociedad. Como consecuencia de la revolucin keynesiana la gestin macroeconmica nacional se convirti en la norma y el gasto pblico con fines sociales creci rpidamente en todas las democracias capitalistas industriales avanzadas. El desmantelamiento de los imperios coloniales dio lugar a decenas de nuevas naciones, que no tardaron en poner de manifiesto que no se limitaran a recapitular los modelos democrticos liberales de

Occidente en su organizacin poltica o sus opciones polticas concretas. Por ltimo, tanto Gran Bretaa como Estados Unidos comenzaron a sufrir, a mediados de la dcada del 70, fuertes y claras presiones en un mundo de competencia econmica internacional ms intensa e incierta. Los cientficos sociales estn dispuestos ahora a ofrecer explicaciones centradas en el Estado, no slo respecto de los pases totalitarios y de industrializacin tarda, sino tambin de Gran Bretaa y Estados Unidos. En resumen, ahora que los debates sobre amplios sectores pblicos han adquirido un gran protagonismo en todas las democracias capitalistas, y que Gran Bretaa y Estados Unidos se parecen mucho ms a Estados-sociedades concretos en un mundo incierto, comparativo e independiente, compuesto por numerosas entidades de esa ndole, parece que est en curso un giro paradigmtico en las ciencias sociales macroscpicas, giro que implica un replanteamiento profundo del papel de los Estados en relacin con las economas y las sociedades. Renacimiento de una perspectiva europea continental? En el siglo XIX, los tericos sociales, orientados hacia las realidades de la poltica y el cambio social en el continente europeo, se negaron a aceptar la minimizacin de la importancia del Estado, caracterstica de los que colocaban a Gran Bretaa en el centro de sus reflexiones. Aun valorando positivamente los ideales liberales, los estudiosos continentales de la vida social, especialmente los alemanes, insistieron en la realidad institucional del Estado y en su influencia permanente sobre y dentro de la sociedad civil. Ahora que los cientficos sociales comparativos subrayan de nuevo la importancia de los Estados, quizs no sea sorprendente que muchos investigadores vuelvan a confiar en la interpretacin bsica del Estado transmitida a los estudiosos contemporneos a travs de las obras muy difundidas de intelectuales alemanes tan importantes como Max Weber y Otto Hintze. Max Weber mantena que los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos habitan. Esta concepcin weberiana del Estado exige que veamos en l mucho ms que un simple foro en el que los grupos sociales formulan demandas y emprenden luchas polticas o concluyen acuerdos. Es ms: como demostraba la obra de Otto Hintze, pensar en los Estados como organizaciones que controlan territorios nos hace olvidar las caractersticas esenciales comunes a todos los sistemas polticos para considerar las diversas formas en que las estructuras y acciones del Estado estn condicionadas por contextos transnacionales histricamente cambiantes. El Estado moderno tal como lo conocemos, y tal como fue conceptualizado por Weber y Hintze, ha sido siempre, parte de un sistema de Estados competitivos e interrelacionados. Aunque podemos estar presenciando una reformulacin de los intereses de la ciencia social significativamente inspirada en la interpretacin weberiano-hintzseana del Estado, la verdadera labor de reorientacin terica slo est en sus comienzos. Dos tendencias del conocimiento actual, un tanto distintas pero igualmente importantes, reclaman nuestra atencin. En primer lugar, examinaremos los argumentos sobre la autonoma del Estado y sobre las capacidades de los Estados en cuanto actores que tratan de alcanzar objetivos en materia de polticas concretas. A continuacin estudiaremos los argumentos sobre la influencia de los Estados en el contenido y funcionamiento de la poltica . La intencin global de este ejercicio no es proponer una nueva teora general del Estado o de los Estados y las estructuras sociales. En cambio, confo en presentar e ilustrar un marco de referencia conceptual, junto con algunas hiptesis y cuestiones a medio plazo que podran inspirar a la investigacin futura sobre los Estados y las estructuras sociales a travs de diversos problemas locales y zonas geoculturales del mundo. Autonoma y capacidad de los Estados Los Estados, concebidos como organizaciones que reivindican el control de territorios y personas, pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad. Esto es lo que se entiende normalmente por autonoma del Estado. Cules son los factores determinantes de la autonoma y de las capacidades del Estado? He aqu una muestra de los argumentos de una serie de estudios recientes que abordan estas cuestiones. Los Estados como actores Se han empleado varias lneas de razonamiento para explicar por qu y cmo los Estados formulan y persiguen sus objetivos. Las orientaciones extranacionales de los Estados, los desafos a los que pueden hacer frente para mantener el orden interno y los recursos organizativos a los que pueden recurrir y que pueden desplazar los colectivos de funcionarios estatales, todas estas caractersticas del Estado pueden contribuir a explicar su accin autnoma. En su libro State and society: Peru in comparative perspective, Alfred Stepan investiga los intentos de las lites estatales de Amrica Latina de instaurar regmenes corporativos incluyentes o excluyentes. Un elemento clave de la explicacin que da Stepan de esos episodios es la formacin de un cuadro estratgicamente localizado de funcionarios que gozan de una fuerza organizativa interna y en las organizaciones estatales existentes, y que goza, asimismo, de una idea unitaria de carcter ideolgico sobre la posibilidad y conveniencia de utilizar la intervencin del Estado para asegurar el orden poltico y promover el desarrollo econmico nacional. Stepan tambin subraya la socializacin previa de lo que denomina nuevos profesionales militares. Se trataba de oficiales militares de carrera que haban pasado juntos por escuelas de formacin en las que adems de otros conocimientos militares ms tradicionales, haban aprendido

tcnicas e ideas sobre planificacin econmica nacional y contrarrevolucin. Los profesionales militares utilizaron el poder del Estado para conjurar o desviar amenazas contra el orden nacional procedentes de clases y grupos no dominantes. Tambin emplearon el poder del Estado para implantar reformas socioeconmicas o planes para fomentar la industrializacin nacional. En su obra Revolution from above, Ellen Kay Trimberger se centra en una serie de casos histricos la restauracin Meiji en Japn, la revolucin de Ataturk en Turqua, la revolucin de Nasser en Egipto y el golpe de Estado en Per en 1968 en los cuales burcratas dinmicamente autnomos, entre los que figuraban oficiales militares tomaron el poder del Estado y lo reorganizaron. Al igual que Stepan, Trimberger subraya la formacin, a travs de la socializacin y los intereses profesionales anteriores, de una lite coherente de funcionarios dotada de una orientacin ideolgica estatista y nacionalista. Sin embargo, tal vez porque en realidad expone una versin ms transformadora de la accin autnoma del Estado para reorganizar la sociedad, Trimberger insiste ms que Stepan en el papel de las amenazas exteriores contra la autonoma nacional como factor que precipita la revolucin desde arriba. Y desde una variable estructural que Stepan haba pasado por alto: la relacin de la lite del Estado con las clases econmicas dominantes. Los cambios estructurales ms radicales que Trimberger califica de revolucin desde arriba, incluida la expropiacin real de una clase dominante, slo se producen en situaciones de crisis cuando las lites burocrticas del Estado estn libres de vnculos o alianzas con las clases dominantes. La autonoma del Estado en los sistemas polticos constitucionales Otros estudiosos han abordado casos ms limitados de autonoma del Estado en la historia de la elaboracin de la poltica pblica en sistemas polticos constitucionales, democrticos y liberales como Gran Bretaa, Suecia y Estados Unidos. Hugh Heclo ofrece en Modern social politics in Britain and Sweden un complejo relato histrico comparativo del desarrollo a largo plazo del seguro del desempleo y de la poltica de asistencia a la tercera edad de esas dos naciones. Las acciones autnomas del Estado que Heclo destaca no son en su totalidad actos de coercin o dominacin sino, por el contrario, actividades intelectuales de unos administradores civiles dedicados a diagnosticar los problemas de la sociedad y a idear polticas alternativas para resolverlos. Han sido los funcionarios, recurriendo a los recursos administrativos de la informacin, el anlisis y la competencia profesional, quienes han concebido los trminos de la elaboracin de nuevas polticas como correctivo s no tanto de las situaciones sociales en cuanto tales como de los fallos apreciados en la poltica anterior en funcin de la propia concepcin de la burocracia gubernamental de lo que se vena haciendo. Merece la pena examinar dos obras que defienden las aportaciones estatales autnomas a la elaboracin de la poltica incluso en Estados Unidos, sistema poltico en el cual la base estructural para dicha autonoma es menor que en cualquier otro rgimen capitalista liberal moderno. Estados Unidos no hered un Estado burocrtico centralizado de la poca preindustrial y predemocrtica. Por otra parte, la dispersin de la autoridad debido al sistema federal, la divisin de la soberana entre los distintos brazos del gobierno nacional y la estrecha simbiosis entre sectores de la administracin federal y los comits del Congreso contribuyen a hacer que el poder del Estado norteamericano en el siglo XIX est fragmentado, disperso e influido en todas partes por intereses sociales organizados. Habida cuenta de estas caractersticas del gobierno de Estados Unidos, el concepto de autonoma del Estado no ha sido empleado con frecuencia por los estudiosos para explicar los acontecimientos polticos norteamericanos. No obstante, Stepan Krasner s utiliza este concepto para explicar la continuidad que se aprecia durante el siglo XX en la formulacin de la poltica exterior de Estados Unidos sobre cuestiones relacionadas con inversiones internacionales en la produccin y comercializacin de materias primas. Mi obra en colaboracin con Kenneth Finegold sobre los orgenes de la poltica agrcola del New Deal sugiere tambin que dentro de un Estado dbil pueden producirse aportaciones estatales autnomas a la elaboracin de la poltica interior. Estas aportaciones estatales autnomas tienen lugar en reas de actuacin poltica concretas y en momentos histricos determinados, aunque en general no sean discernibles en todas las reas de actuacin y contribuyan involuntariamente a crear fuerzas polticas que ms tarde impondrn severas limitaciones a nuevas acciones estatales autnomas. En esencia, hallamos que una parte del gobierno nacional de Estados Unidos en los comienzos del siglo XX permiti que la capacidad profesional de los funcionarios actuase en una esfera poltica restringida de forma semejante a como actu en Suecia o en Gran Bretaa entre 1900 y 1920. En resumen, la autonoma del Estado no es un rasgo estructural fijo de ningn sistema de gobierno. Puede aparecer y desaparecer. Esto es cierto no slo debido a que las crisis pueden precipitar la formulacin de estrategias y polticas oficiales por parte de lites o administradores que de otro modo no podran materializar sus posibilidades de accin autnoma; tambin es cierto porque las mismas posibilidades estructurales de acciones estatales autnomas cambian con el tiempo, a medida que las organizaciones de coercin y administracin experimentan transformaciones, tanto internamente como en sus relaciones con los grupos sociales y con sectores representativos del gobierno. Son racionales las acciones del Estado? Debemos hacer un comentario sobre la racionalidad de las acciones autnomas del Estado. A menudo se considera que esas acciones son ms capaces de velar por los intereses de clase capitalistas o por los intereses generales de la sociedad o por el inters nacional que las decisiones gubernamentales fuertemente influidas por el tira y afloja de las exigencias de grupos de

inters, bloques de votantes o empresas mercantiles concretas. Pero los estudiosos que ven con escepticismo el concepto de autonoma del Estado responden a menudo que los argumentos autolegitimadores de los funcionarios del Estado, sus afirmaciones de que conocen y representan los intereses generales o nacionales, no deben tomarse al pie de la letra. Ciertamente, esas dudas sobre la racionalidad superior de las acciones del Estado merecen una atencin respetuosa; sin embargo, no tenemos que descartar totalmente la posibilidad de que las acciones estatales parcial o totalmente autnomas puedan ser capaces de abordar los problemas e incluso de encontrar soluciones que estn fuera del alcance de los actores sociales y de los sectores del gobie rno estrechamente constreidos por ellos. Las iniciativas autnomas pueden ser estpidas o estar mal dirigidas, y las iniciativas autnomas pueden ser fragmentadas, parciales y contradictorias. Sin embargo, y a pesar de todas estas posibilidades, las acciones del Estado pueden ser coherentes y apropiadas a veces. No obstante, con independencia de lo apropiado que pueda ser la actividad autnoma del Estado, nunca puede ser realmente desinteresada en ningn sentido significativo. Es ms, las acciones autnomas estatales adoptarn normalmente formas que traten de reforzar la autoridad, la longevidad poltica y el control social de las organizaciones del Estado cuyos responsables generaron las polticas o ideas de actuacin polticas pertinentes. Podemos plantear la hiptesis de que una caracterstica (oculta o manifiesta) de todas las acciones autnomas del Estado ser el fortalecimiento de las prerrogativas de los colectivos de funcionarios del Estado. Que de ello se deriven o no polticas racionales pueden depender de cmo se defina el trmino racional y puede ser incluso accidental en gran medida. La cuestin es que se producirn polticas distintas de las que piden los actores sociales. Pueden los Estados alcanzar sus objetivos? La explicacin de las capacidades del Estado est estrechamente relacionada con la explicacin de la fijacin de objetivos autnomos por parte de los Estados, ya que es sumamente probable que los funcionarios estatales intenten hacer cosas que parezcan viables con los medios de que disponen. Sin embargo, con no poca frecuencia, los Estados persiguen objetivos que estn fuera de su alcance. Por otra parte, la aplicacin de sus polticas conduce a menudo a consecuencias buscadas y no buscadas. La total y absoluta integridad y el control administrativo-militar estable de un territorio dado, son condiciones previas de toda capacidad de aplicacin de una poltica por parte del Estado. Adems, es fundamental que el Estado disponga de funcionarios leales y cualificados, y de abundantes recursos econmicos para alcanzar con eficacia toda suerte de objetivos. Los factores que determinan los recursos econmicos de un Estado pueden ser un tanto ms manipulables a lo largo del tiempo, aunque no siempre. Las disposiciones institucionales internas y las situaciones internacionales dificultan la modificacin de los lmites dentro de los cuales deben maniobrar las lites del Estado para recaudar impuestos y conseguir crditos. Por ltimo, qu autoridad y qu medios organizativos tiene que desplegar un Estado, con independencia de los recursos econmicos de que disfrute? Las capacidades del Estado para seguir modalidades de poltica concretas Las cuestiones fundamentales de la integridad territorial de un Estado, sus recursos econmicos y el personal de que dispongan pueden constituir el punto de partida de cualquier investigacin sobre las capacidades de ese Estado para alcanzar unos objetivos; sin embargo, los estudios ms fructferos de las capacidades del Estado tienden a centrarse en reas de actuacin polticas concretas. En numerosos estudios sobre las capacidades de los Estados para alcanzar tipos concretos de objetivos se emplea el concepto de instrumento de actuacin poltica para hacer referencia a los medios pertinentes que un Estado puede tener a su disposicin. Las comparaciones entre distintas naciones son necesarias para determinar la naturaleza y el alcance de los mecanismos institucionales, cuya aplicacin a un conjunto determinado de cuestiones por parte de los funcionarios del Estado puede ser concebible. E la yuxtaposicin de los enfoques de diferentes naciones a un rea de actuacin poltica determinada lo que permite destacar los instrumentos de poltica pertinentes. Los Estados en relacin con los marcos socioeconmicos Los estudios pormenorizados de las capacidades del Estado no slo implican un examen de los recursos e instrumentos que el Estado puede tener a su alcance para enfrentar problemas concretos, sino que tambin consideran necesariamente algo ms que el Estado como tal. Estos estudios analizan a los Estados en relacin con tipos concretos de entornos socioeconmicos y polticos y poblados por actores que tienen intereses y recursos determinados. Una de las aplicaciones obvias de la perspectiva relacional consiste en investigar el poder de los Estados sobre las estructuras y los actores no estables de mbito nacional o transnacional, especialmente los dominantes en el plano econmico. Qu capacidades tienen los Estados para cambiar el comportamiento o para oponerse a las exigencias de esos actores o para transformar las estructuras recalcitrantes? Las respuestas se encuentran no slo en las caractersticas de los propios Estados, sino tambin en el equilibrio entre los recursos y las ventajas situacionales de los Estados comparadas con las de los actores no estatales. Un ejemplo de enfoque relacional del estudio de las capacidades de los Estados aparece en el libro de Peter Katzenstein Between power and plenty en el cual el objeto de la explicacin no es, en ltima instancia, el poder del Estado sobre los actores no estatales, sino las estrategias de las naciones para lograr la interdependencia

dentro de la economa-mundo capitalista. Un concepto al que se recurre de modo esencial en la recopilacin de Katzenstein es el de red de actuacin poltica, que incluye una relacin estructurada entre el Estado y la sociedad. Katzenstein mantiene que la definicin y la aplicacin de la poltica econmica exterior surgen del nexo entre el Estado y la sociedad. Tanto los objetivos del Estado como los intereses de las clases poderosas pueden influir en la orientacin de la poltica nacional y la aplicacin de una poltica viene determinada no slo por los instrumentos de actuacin poltica de que dispone el Estado, sino tambin por el apoyo organizado que recibe de grupos sociales clave. Los enfoques relacionales exponen con especial claridad algunas observaciones importantes acerca de la investigacin actual sobre los Estados en cuanto actores y estructuras. Situar de nuevo al Estado en el primer plano de los anlisis de la elaboracin de la poltica y del cambio social exige una ruptura con algunos de los supuestos social-deterministas ms amplios del pluralismo, del desarrollismo estructural-funcionalista y de los diversos neomarxismos. Sin embargo, esto no significa que haya que limitarse a volver del revs los antiguos enfoques tericos: los estudios sobre los Estados por s solos no han de sustituir las preocupaciones por las clases o los grupos, como tampoco han de forjarse argumentos puramente estatal-deterministas en lugar de explicaciones centradas en la sociedad. Hay otra forma de reflexionar acerca de la influencia sociopoltica del Estado, un marco de referencia alternativo a menudo no articulado, pero quizs ms importante incluso que la concepcin del Estado como actor. Este enfoque puede llamarse tocquevilliano, ya que Alexis de Tocqueville lo aplic magistralmente en sus estudios El antiguo rgimen y la revolucin y la democracia en Amrica. En esta perspectiva los Estados importan no slo por las actividades de los funcionarios del Estado orientadas al logro de un objetivo. Importan porque sus configuraciones organizativas, junto con sus modelos globales de actividad, influyen en la cultura poltica colectiva y, posibilitan el planteamiento de ciertas cuestiones polticas (aunque no de otras). Cuando se analiza la influencia de los Estados desde el punto de vista tocquevilliano, esa influencia no se encuentra mediante la diseccin de las estrategias o polticas del Estado y sus posibilidades de ser aplicadas. Por el contrario, el investigador considera de un modo ms microscpico las distintas formas en que las estructuras y actividades de los Estados influyen de modo no intencionado en la formacin de grupos y en las capacidades, ideas y exigencias polticas de los diversos actores de la sociedad. Estudios comparativos de las estructuras y polticas del Estado en las democracias capitalistas industriales Una buena manera de demostrar la utilidad actual de esos anlisis microscpicos de los efectos socioeconmicos de los Estados consiste en esbozar algunos de los descubrimientos de los estudiosos de la historia comparativa que se han centrado en las diferencias existentes entre las naciones capitalistas industriales avanzadas de Occidente y en el seno de ellas. En un ensayo original e innovador, The State as a conceptual variable, J.P. Nettl describa una serie de diferencias institucionales y culturales en la estatalidad de Estados Unidos, Gran Bretaa y las naciones del continente europeo. Debido a las diferencias en las trayectorias histricas de sus respectivos sistemas de gobierno, los europeos continentales piensan que la soberana reside en las instituciones administrativas centralizadas, los britnicos se centran en los partidos polticos en el parlamento y los ciudadanos estadounidenses se niegan a calificar de soberano a ningn rgano concreto, atribuyendo la soberana al Derecho y a la Constitucin. En resumen, los diversos tipos de Estados no slo realizan las actividades decisorias, coercitivas y judiciales de distintas maneras, sino que tambin dan origen a diversas concepciones que influyen en el comportamiento de todos los grupos y clases de las sociedades nacionales. Las formas de accin colectiva a travs de las cuales los grupos plantean exigencias polticas o los dirigentes polticos tratan de conseguir apoyo tambin estn determinadas, parcialmente, por las estructuras y actividades de los Estados. Charles Tilly y sus colaboradores han investigado la modificacin de las formas de protesta colectiva, tanto violenta como no violenta. En el proceso han sealado numerosas formas de influencia de las estructuras estatales, as como las acciones de los funcionarios del Estado, en la cronologa, los objetivos y las formas de protesta colectiva. Las inexorables relaciones existentes entre la guerra y la construccin del Estado en los primeros tiempos de la Europa moderna hicieron, segn Tilly, que la mayor parte del desc ontento colectivo de aquellos tiempos provocara intentos, en especial por parte de las lites regionales y las comunidades locales, de defender los derechos adquiridos frente a los recaudadores de impuestos y los reclutadores militares de la monarqua. Posteriormente, las redes nacionales de personas de clase media y obrera en la Gran Bretaa en proceso de industrializacin crearon las formas innovadoras de protesta del movimiento social asociativo a travs de interacciones con las prcticas parlamentarias, jurdicas y selectivamente represivas del Estado britnico. Hace muchos aos que Tilly defiende enrgicamente la restitucin al Estado de su protagonismo en el anlisis de la protesta social, esfera de la sociologa poltica dominada anteriormente por los sistemas sociales y por los enfoques de la psicologa social. Si los estudios de la accin colectiva son un tema permanente en sociologa, los estudios de los grupos de inters ocupan una posicin comparable en las ciencias polticas. Recientemente, los investigadores de diversos pases de Europa Occidental han dejado de considerar a los grupos de inters como reflejos de la sociedad, y han descubierto que el momento y las caractersticas de la intervencin del Estado influyen no slo en las tcticas y estrategias organizativas, sino tambin en el contenido y la definicin del propio inters . Algunos estudiosos han subrayado, directamente, que las iniciativas del Estado crean formas corporativas. Otros, ms escpticos respecto de esta concepcin tan centrada en el Estado, analizan las innumerables formas en las cuales unas estructuras y polticas estatales

concretas fomentan o socavan la representacin del grupo corporativo. Cuando entra en escena Estados Unidos, quedan perfectamente claros algunos puntos clave en la lnea apuntada. Poco de la estructura y el funcionamiento del Estado norteamericano hace que sea polticamente viable o creble el corporativismo, ni para los funcionarios ni para los grupos sociales. Incluso los movimientos de protesta de Estados Unidos tienden a seguir pautas temticamente especializadas y geogrficamente fisparas. Junto con los grupos de inters, las formas ms importantes y duraderas de accin poltica colectiva en las democracias capitalistas industriales son los partidos polticos que compiten electoralmente. Martin Shefter demuestra cmo esos partidos han llegado a funcionar mediante el clientelismo o mediante llamamientos programticos a bloques de votantes organizados. Shefter mantiene que esto dependi en gran parte de las formas de poder del Estado vigentes cuando se estableci el sufragio democrtico en las diversas naciones. Las estructuras de la administracin pblica y las organizaciones polticas partidarias, consideradas conjuntamente, contribuyen en gran medida a seleccionar los tipos de cuestiones polticas que se incluirn (o se evitarn) en la agenda poltica de una sociedad. A diferencia de muchos investigadores del proceso electoral y los partidos polticos, Shefter no considera que los partidos polticos sean simplemente vehculos para expresar las preferencias polticas de la sociedad. Es consciente de que tambin son organizaciones para reivindicar y utilizar la autoridad del Estado, organizaciones que desarrollan sus propios intereses y estilos de trabajo persistentes. Las estructuras de la administracin pblica y las organizaciones polticas partidarias, consideradas conjuntamente, contribuyen en gran medida a seleccionar los tipos de cuestiones polticas que se incluirn (o se evitarn) en la agenda poltica de una sociedad. En su libro sobre la elaboracin de la poltica en relacin con la contaminacin atmosfrica en la poltica municipal de Estados Unidos, Matthew Crenson desarrolla este argumento de una manera que tiene consecuencias que trascienden su propio estudio. Segn Crenson, las maquinarias urbanas orientadas hacia el clientelismo y personalistas prefieren poner de relieve temas polticos que creen beneficios o costes divisibles susceptibles de ser asignados de modo diferenciado en negociaciones por separado a cambio del apoyo de grupos geogrficos de votantes o de empresas privadas. Sin embargo, los controles de la contaminacin atmosfrica generan unos beneficios colectivos indivisibles, de forma que los gobiernos basados en una maquinaria y los partidos orientados hacia el clientelismo tratarn de evitar que la contaminacin atmosfrica sea un tema de debate. Los Estados y las capacidades polticas de las clases sociales El grado (y las formas) en que estn organizados los intereses de clase en la poltica internacional depende mucho de la cultura poltica predominante, de las formas de accin colectiva y de las posibilidades de plantear y resolver temas colectivos (sociales o de clase) de carcter general. Pierre Birnaum afirma que la diferencia de ideologa y actitudes hacia la poltica de los movimientos obreros de Francia y Gran Bretaa puede explicarse en trminos de Estado. Segn Birnbaum, el Estado centralizado y burocrtico francs, claramente diferenciado de la sociedad, foment las orientaciones y la militancia poltica anarquistas o marxistas entre los trabajadores franceses, mientras que el establishment britnico, centralizado pero menos diferenciado, alent a los trabajadores britnicos y a sus dirigentes a preferir el gradualismo parlamentario y la negociacin salarial contractual privada. Argumentos anlogos de Ira Katznelson, y de Martin Shefter apuntan a factores especficamente centrados en el Estado para explicar la bajsima capacidad poltica a nivel nacional de la clase obrera industrial de Estados Unidos. Las estructuras del Estado influyen no slo en las capacidades de las clases subordinadas sino tambin en las de las clases acomodadas. La manera exacta de que se mantenga el orden y contine la acumulacin econmica depende, en una parte muy significativa, de las estructuras estatales existentes y de las capacidades polticas de la clase dominante que esas estructuras contribuyen a configurar. Una vez ms, la cuestin que se debate puede verse con toda claridad en Estados Unidos. Al igual que la clase obrera industrial estadounidense, los capitalistas norteamericanos carecen de capacidad poltica para hacer valer sus intereses de clase en la poltica nacional. Histricamente, la estructura del Estado norteamericano, relativamente dbil, descentralizada y fragmentada, unida a la temprana democratizacin y a la ausencia de una clase obrera polticamente unificada, ha fomentado y permitido la divisin de los capitalistas estadounidenses por estrictos intereses y su adopcin de una ideologa antiestatal y liberal. Obviamente, los trabajadores y capitalistas industriales no agotan los grupos sociales que intervienen en la poltica de las democracias industriales. Los estudios de las repercusiones de las estructuras y polticas del Estado sobre los intereses y capacidades de los grupos tambin han contribuido, en gran medida, a explicar, en trminos histricos y comparativos, las implicaciones polticas de los agricultores y los pequeos empresarios. La poltica en todas sus dimensiones se fundamenta no slo en la sociedad o en la economa o en una cultura, en el caso de que alguna de estas variables o todas ellas se consideren independientemente de los modelos organizativos y las actividades de los Estados. Los significados de la vida pblica y de las formas colectivas a travs de las cuales los grupos adquieren conciencia de los objetivos polticos y trabajan para alcanzarlos no surgen slo de las sociedades, sino en los puntos de encuentro de los Estados y las sociedades. Conclusin

Se han estudiado dos estrategias analticas alternativas. Aunque complementarias, para poner de nuevo al Estado en el primer plano de los estudios comparativos e histricos del cambio social, la poltica y la elaboracin de polticas concretas. Por una parte, los Estados pueden ser considerados como organizaciones mediante las cuales los colectivos de funcionarios pueden perseguir objetivos caractersticos, alcanzndolos con mayor o menor eficacia segn los recursos estatales disponibles en relacin con los marcos sociales. Por otra parte, los Estados pueden ser considerados de un modo ms macroscpico como configuraciones de organizacin y accin que influyen en los significados y mtodos de la poltica para todos los grupos y clases de la sociedad. No pueden quedar ya muchas dudas de que los Estados han de ser tomados en serio en las explicaciones que den las ciencias sociales de una amplia gama de fenmenos que han suscitado inters desde hace tiempo. Sin embargo, quedan muchas cuestiones tericas y prcticas sobre la forma en que han de investigarse los Estados y sus repercusiones. Es probable que, a medida que se pongan en prctica esos programas de investigacin histrico-comparativa, aparezca una nueva interpretacin terica de los Estados en relacin con las estructuras sociales. Pero esta nueva interpretacin, casi con toda seguridad, no se parecer a las grandes teoras sistemticas de los estructural-funcionalistas o los neomarxistas. No necesitamos una gran teora, nueva o restaurada, del Estado, sino interpretaciones slidamente fundamentadas y analticamente profundas de las regularidades causales que subyacen en las historias de los Estados, las estructuras sociales y las relaciones transnacionales en el mundo moderno.

[Theda Skocpol, El Estado regresa al primer plano: estrategias de anlisis en la investigacin actual, en Zona Abierta, N 50, 1989, pp. 71-122.]