Hctor E.

Schamis (1999)

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COALICIONES DISTRIBUTIVAS Y LA POLTICA DE LA REFORMA ECONMICA EN AMRICA LATINA

Introduccin En la mayora de las disciplinas econmicas el orden econmico liberal es considerado como un bien pblico. Como tal, est sujeto a los problemas comunes de la accin colectiva: hacer llegar los beneficios de la liberalizacin a todos los grupos de la sociedad; sin embargo, tambin existen intereses particulares que gozan de protecciones especficas en sus sectores y tendern a mantener la economa cerrada. Lo primero es propenso a generar problemas de free riding, mientras que lo ltimo genera incentivos para la organizacin en oposicin a una economa abierta. La economa poltica neoclsica ha explicado la intervencin estatal como el resultado de la accin deliberada de alianzas distributivas de buscadores de renta que obtienen rditos de los subsidios, aranceles, y regulaciones. Si los enemigos de una economa abierta poseen semejante capacidad de accin colectiva, qu explica el ritmo, alcance y longitud de la tendencia de la liberalizacin? Cmo pudieron los reformistas por s solos lanzar polticas que abolieran los privilegios de esos grupos de intereses poderosos y bien organizados y an as sobrevivir a su presin? Mientras que los economistas que estudiaron el tema enfatizaron la importancia de la consistencia y credibilidad de la reforma para su xito, los cientficos polticos acentuaron los aspectos de acuerdo y aislamiento de las elites hacedoras de polticas, postulando estos factores como la principal variable causal del proceso. Ambos enfoques adoptan una mirada desde arriba. La falta de un a concepcin positiva de poder y el abandono de la accin colectiva organizada, hace que se pase por alto un aspecto crucial del proceso de reforma: cmo las alianzas se organizan en apoyo de la liberalizacin. El artculo representa un esfuerzo para llenar ese bache tratando a la poltica de reforma econmica como la poltica de fortalecimiento de los ganadores. El argumento no niega la centralidad de las capacidades institucionales o la importancia de las opciones escogidas por las elites reformistas; ms bien, tiene en cuenta la capacidad y la eleccin como arraigada en las relaciones de poder entre los grupos socio-econmicos. El estado ms fuerte en lo institucional es aqul que se ha convertido en agente de grupos econmicos poderosos. Adems, la experiencia latinoamericana demuestra que las alianzas que se organizan en apoyo de la liberalizacin son mejor descriptas como distributivas. Poltica econmica y Accin Colectiva: El Terreno Intelectual Para las teoras de la accin colectiva inspiradas en la economa neoclsica, es la conducta estratgica de individuos y grupos la considerada para la intervencin poltica en economa. Los interesados tienen incentivos para organizarse en grupos pequeos, porque la organizacin es costosa. Cuando estos grupos interesados comprueban que los beneficios excedern los costos incurridos invierten recursos en busca de proteccin. La teora de Olson es una teora de la captura: los funcionarios polticos son blanco de grupos muy organizados, los buscadores de renta que demandan proteccin. Como estos funcionarios maximizan su utilidad intercambiando polticas por apoyo, prefieren la asignacin a travs de la negociacin poltica en lugar de hacerla a travs de intercambios en el mercado y as proveen beneficios a sus distritos electorales. El proteccionismo nutre un sistema de patronazgo a favor de las industrias orientadas al mercado interno, mano de obra organizada, y empresas pblicas. A su vez, la proliferacin de estas alianzas distributivas lleva al declive econmico. Es axiomtico de este acercamiento que la intervencin gubernamental y las conductas de bsqueda de renta van de la mano; es decir, virtualmente cualquier intervencin del estado crea oportunidades para este tipo de comportamientos. El volumen de la investigacin sobre la reforma econmica en el mundo en desarrollo tiene una visin similar, aunque ms en lo que omite que en lo que propone. Generalmente, la postura ha sido ver las reformas como inevitables, como la consecuencia de un desequilibrio econmico profundo; o exgenas, como resultado de la presin de gobiernos extranjeros e instituciones multilaterales. Una Economa Poltica de Reforma Lo que no est presente en mucha de esta investigacin sobre reformas econmicas es una lgica socioeconmica de la poltica, es decir, el reconocimiento de que los agentes econmicos estn informados sobre las consecuencias distributivas de la poltica gubernamental y por consiguiente revelan sus preferencias a los polticos.

Siguiendo a Olson, se definen las alianzas distributivas como grupos orientados a los forcejeos sobre la distribucin del ingreso y la riqueza ms que a la produccin de rendimientos adicionales. Siguiendo a Buchanan, se define la renta como esa parte del pago a un propietario de recursos por sobre la alternativa de ganar poder alternativo de esos recursos, es decir, como un recibo con excesivo costo de oportunidad. Las rentas son las ganancias, pero la clausula excesiva indica que esos tipos de gana ncias se realizan en actividades donde la libertad de entrada es acotada. La conducta de bsqueda de renta es tpica de regmenes intervencionistas-reguladores. Basados en la experiencia de Amrica Latina este papel hace al argumento de que las polticas de liberalizacin pueden generar tambin incentivos para comportamientos de bsqueda de renta. Combinaciones particulares de polticas de liberalizacin pueden concentrar los beneficios en una alianza pequea y dispersar costos entre un conjunto ms grande de grupos, llevando a resultados por debajo del ptimo y a una escena favorable para la apropiacin de renta. Los casos Chile Una amplia alianza formada por la industria local, mano de obra organizada, y sectores medios urbanos sostuvieron la ISI en casi todo el perodo de posguerra en Chile. Este modelo dur hasta los aos setenta, cuando las polticas del gobierno de Allende (1970-73) desmantelaron el rgimen de ISI y destruyeron su base poltica. Como resultado, los grupos propietarios se unieron en contra del gobierno de U. P. en apoyo de los militares. Con los partidos polticos prohibidos, la fuente principal de apoyo para el gobierno vino de las asociaciones empresarias tradicionales de la industria, agricultura, minera y comercio. Como parte del esfuerzo de estabilizacin continuado, se llevaron a cabo shocks fiscales y monetarios severos, desregulacin de precios y devaluaciones de la tasa de intercambio. Bajo el acercamiento monetario de la balanza de pagos, en el contexto de un mercado abierto y flujos de capital externo liberalizados, se esperaba que las tasas de inters se homogeneizaran y que la tasa de inflacin local convergiera hacia la tasa internacional (que era ms baja). Estas reformas eliminaron los controles y permitieron a los residentes sostener el intercambio extranjero. La apreciacin del dinero, combinada con la liberalizacin financiera y comercial y de la cuenta capital, llev a un serio deterioro de la economa real. El nivel de proteccin real en el sector industrial se haba cado y tena consecuencias

distributivas inequvocas. Las importaciones aumentaron ms rpidamente que las exportaciones. La liberalizacin tambin coincidi con la privatizacin de 190 empresas y 19 bancos. Propiedad asegurada, concentracin, y desregulacin permitieron a estos bancos recientemente privatizados comprometerse en prcticas de toma de riesgo excesivas: la ms tpica, prestando a las compaas relacionadas a estos grupos (auto-prstamos) o a empresas sub-capitalizadas y muy endeudadas. En junio de 1982 el gobierno tuvo que devaluar la moneda. Dado el volumen de la deuda en dlares, vino una recesin extendida, con desempleo que alcanz el 26,4% y un decrecimiento econmico del 14% anual. La severidad del retroceso incit a Pinochet a distanciarse de los grupos financieros. La recesin combinada con crticas alter el equilibrio de poder dentro de la comunidad empresaria. Reflejando estas presiones, Pinochet design un equipo ms bien proteccionista para navegar la crisis. Se consideraron las demandas de las asociaciones sectoriales tradicionales: se bajaron las tasas de inters y los aranceles aumentaron a 35%. Adems, las autoridades comenzaron a priorizar un nivel ms adecuado de la tasa de intercambio real, controles establecidos de intercambio extranjero, y se logr una renegociacin eficaz de la deuda extranjera. An no haba ningn retorno a la ISI. En cuanto la crisis estuvo bajo control, la alianza dominante se reconstituy alrededor de los grupos econmicos que pudieron superar la recesin. Entre 1985 y 1989 las privatizaciones se volvieron el mecanismo principal para la reorganizacin del sector privado y generaron las nuevas oportunidades para la construccin de alianzas. Si e los setenta los beneficiarios directos de la privatizacin fueron los grupos financieros que haban maniobrado a sus propias personas en los puestos polticos, la fase de los 80s gener las condiciones para la emergencia de nuevos grupos econmicos, basados en grupos de inversin y los funcionarios anteriores del gobierno de Pinochet que se hicieron cargo de los monopolios naturales. El experimento de liberalizacin en Chile muestra un modelo de accin colectiva: los polticos claves del gobierno de Pinochet sirvieron en los planteles y oficinas ejecutivas de grupos econmicos antes y despus de defender el gabinete y los puestos del banco central, llevando a una alianza entre el poder econmico y el poder poltico. Con el retorno a la democracia en 1990, y una alianza centro-izquierda en el gobierno desde entonces, la participacin de polticos del gobierno militar en las tablas de las empresas ms grandes sugiere que las alianzas forjadas durante el experimento de reforma econmica se construyeron para perdurar. 2

Mxico En Mxico la creacin de una alianza pro-liberalizacin entre el gobierno y las elites del sector privado se explica mejor por los atributos histricos y los cambios estructurales de la economa que por la bsqueda de puestos polticos. Comparado con otras economas ISI en la regin, Mxico haba tenido histricamente un sistema financiero relativamente abierto. La adaptacin financiera era una prctica comn entre las elites econmicas, sobre todo cuando los acontecimientos polticos amenazaban sus derechos de propiedad. Debido a esto, los gobiernos tuvieron que crear condiciones atractivas en el mbito local para neutralizar el capital voltil. Mantuvieron libres los mercados de capital y monetario y permitieron la total convertibilidad de cuentas en dlares mientras fijaban altas barreras para limitar las actividades de bancos extranjeros. Los banqueros se convirtieron en el eslabn principal entre el gobierno y la comunidad comercial. Los gobiernos abogaron por remitir la inversin hacia el sector industrial y financiero de la ISI, al tiempo que evitaban las distorsiones macroeconmicas que eran comunes en otras naciones latinoamericanas. Sin embargo, esta relacin cooperativa se puso ms tensa en los aos setenta. En ese momento, el crecimiento haba exacerbado las desigualdades sectoriales, regionales y de ingreso; la inversin privada empez a caer; y los equilibrios externos se deterioraron. Como el desarrollo estable mostraba sus lmites interiores, la administracin de Echeverra (1970-76) respondi con polticas macroeconmicas activas. Estos eventos no pasaran inadvertidos para la comunidad empresaria. De hecho, las elites del sector privado empezaron a expresar su descontento con conductas individuales as como con tipos
coordinados de conducta. Esto ltimo se expresa en la politizacin creciente de los grupos comerciales, como reflejo de su compromiso con el PAN (el Partido de Accin Nacional) y la creacin de nuevas instituciones. La administracin de Lpez Portillo (1976-1982) inicialmente alivi las tensiones gracias a las vastas reservas de petrleo del pas y la abundancia de crdito extranjero. A su vez, el acceso del sector privado al crdito extranjero facilit un proceso de concentracin y conglomeracin entre empresas que participaban en este proceso. Cuando en los aos ochenta el precio del petrleo cay y la tasa de inters aument, el gobierno intent controlar el capital voltil limitando los movimientos de dinero e imponiendo controles de intercambio. Despues de declarar el default sobre los pagos del servicio de la deuda en agosto de 1982, Lpez Portillo nacionaliz los bancos en setiembre de ese ao. Como resultado, la crtica se convirti en confrontacin directa, y la alianza de banqueros se quebr. Los niveles inauditos de capital voltil e inflacin forzaron a la administracin de De la Madrid (1982-1988) a ejecutar una verdadera poltica de giro en orden de devolver la confianza al sector privado, sobre todo entre las empresas industriales y financieras. El gobierno proporcion una compensacin generosa a los banqueros desposedos, devolvi sus recursos no-bancarios, permiti a inversores privados comprar un 33% de del sector bancario nacionalizado, y lanz FICORCA, un programa de ayuda a empresas con serias obligaciones extranjeras grandes. En la mitad de los 80s el derrumbamiento del precio del crudo redujo la fuente principal del rdito del pas, reforzando la influencia de acreedores, poseedores de recursos mviles y exportadores. El gobierno respondi comenzando un programa de liberalizacin del comercio. En el ltimo cuarto de 1987, con un dficit fiscal considerable e inflacin que alcanzaba el 160%, el gobierno perfil una estrategia de estabilizacin basada en reformas estructurales ms profundas y en la adopcin de una tasa de intercambio nominal fija. Concibiendo y retratando la apertura del comercio como un dispositivo de estabilizacin de precios, el proteccionismo en Mxico fue unido ahora a la inflacin, incitando al gobierno a buscar apoyo social ms amplio para la liberalizacin. Durante el perodo de Salinas de Gortari (1988-94) los lazos entre el PRI y los grandes inversores privados se fortalecieron, sosteniendo el programa global de reforma. Salinas persigui acuerdos polticos ms explcitos con las elites comerciales y sin mantener en confidencia su alineacin con las empresas ms grandes. El proceso del despojo haba empezado bajo el gobierno de De la Madrid, pero con Salinas se transfirieron al sector privado los bancos comerciales nacionalizados y los monopolios naturales. Para participar, las empresas privadas tenan que reunir ciertas condiciones: normas tcnicas, financieras y operativas. Slo las empresas grandes pudieron hacerlo. El poder econmico distribuido a travs del proceso de reforma consolid una nueva relacin poltica entre el PRI y los grandes grupos financieros e industriales. Argentina En contraste con la trayectoria exhibida por Chile y Mxico, la experiencia de liberalizacin argentina, despliega una serie de discontinuos y a menudo contradictorios episodios polticos. El primero tuvo lugar bajo el gobierno militar que tom el poder en marzo de 1976 como consecuencia de una de las ms profundas crisis polticas en la historia del pas. En crculos econmicos ortodoxos, la crisis fue vista como la consecuencia directa de la prolongacin de la ISI. La liberalizacin no buscara slo asignar los

recursos ms eficazmente sino tambin disciplinar la hiper-movilizacin de grupos organizados, descomponer la base social del populismo, y restaurar el orden. En abril de 1976, las autoridades haban devaluado el dinero, liberalizado los precios, congelado los sueldos y reducido impuestos de la exportacin y aranceles de importacin. En junio de 1977 se desregul la industria bancaria, facilitando la entrada de nuevas instituciones financieras, reduciendo los requisitos de reserva, liberando la tasa de inters y remitiendo el sector pblico a pedir dinero a los mercados de crdito privados. La caracterstica de los programas de estabilizacin basados en la tasa de intercambio, la apreciacin y la sobreoferta de crdito extranjero financiaron un boom de importaciones que era instrumental para recoger apoyo entre los sectores medios. Desde 1978, los ataques a la moneda a travs de las transacciones en la cuenta capital podran vaciar las reservas internacionales de repente. Esto ocurri despus de 1979, cuando el deterioro rpido del equilibrio de pagos resalt las fallas del tipo de cambio predeterminado y llev a salidas masivas de capital en anticipacin a una devaluacin futura. A los inicios de los 80s algunos grupos privados haban aumentado inmensas cantidades de riqueza mientras la econom a estaba en conjunto al borde del abismo. En el sector industrial, las empresas capaces de acceder a la promocin industrial y los contratos pblicos se expandieron significativamente durante el perodo 1976-83, mientras en conjunto el sector caa aproximadamente 12%. En este momento una nueva alianza distributiva se formo. Apodados patria contratista por el pblico, pero auto-identificados como capitanes de la industria, el xito de este grupo fue el resultado de su capacidad de acceder al poder p oltico y su control efectivo de los conglomerados econmicos a travs de estructuras de toma de decisin altamente centralizadas. Verificado por el descontento local y el aislamiento internacional despus de la Guerra de Malvinas, los militares tenan que ejecutar un retiro rpido de la funcin pblica, dejando atrs n experimento de liberalizacin truncado, una concentracin alta de poder econmico y un vaco de poder poltico. La administracin democrtica de Ral Alfonsn (1983-89) intent llenar el vaco poltico creando un tercer movimiento histrico, a saber, absorbiendo el movimiento obrero. Una desperonizacin de la clase obrera dependa de la prolongacin del xito inicial del Plan Austral, el programa de estabilizacin lanzado a mitad de 1985, as como de la disponibilidad de recursos para distribuir los reconocimientos materiales y dividir la dirigencia obrera. Los objetivos contradictorios tambin caracterizaron el modo de relacin con el sector empresario. Por un lado, el gobierno dio nfasis a la necesidad de aumentar la competitividad global de la economa para acabar con la inflacin. Por otro lado, la capacidad de las empresas financieras e industriales de poner precios claves en la economa compeli las autoridades para traer a los capitanes de la industria ms formalmente al proceso de decisin poltica. Esta alianza poltica se tradujo en una direccin macroeconmica ms ortodoxa, pero combinado con un acercamiento microeconmico. Con una posicin fiscal ya comprometida por los pagos de servicio de la deuda y el derrumbamiento de precios de los artculos, la inflacin alta reasumi. Un ltimo esfuerzo por recuperar la estabilidad fue hecho en agosto de 1988, a travs de otro paquete, el Plan Primavera. El programa se basaba en una serie de acuerdos de precio con las asociaciones ms importantes de la industria y comercio, polticas monetarias y fiscales ms firmes y la adopcin de un tipo de cambio fijo. A finales de 1988 el dficit de credibilidad del plan de la primavera estaba extendido. El Banco Central fue obligado a intervenir en los mercados del dinero, erosionando sus reservas. Este proceso se aceler a partir de enero de 1989, cuando la toma de conciencia de que los desequilibrios econmicos eran insostenibles llev a carreras contra la moneda. En febrero la situacin se deterioro ms an. Las autoridades del Banco Central suspendieron la subasta de bolsas extranjeras, acabando con su compromiso de mantener la tasa de intercambio estable. Las corporaciones ms grandes respondieron a esta decisin con una carrera convenida al dlar que caus un colapso virtual del sistema de precios en moneda local. Hecho en contra de Alfonsn, el golpe tambin era una advertencia al candidato peronista C. Menem, que gan las elecciones en mayo de 1989. Menem reconoci el mensaje: abandon la retrica populista tan pronto como fue electo y abr az una agenda definida como liberalismo popular. La conversin de Menen, se dijo, era una respuesta hiper-realista a la hiperinflacin. No le quedaba otra que negociar con los industriales, con los capitanes de la industria. Un nuevo armazn legal marc la fase para la eliminacin de subsidios industriales, la reduccin de restricciones de importacin, recortes en los gastos pblicos y de empleo, y aumentos en la recaudacin de impuestos. La privatizacin signific un fundamento poltico para el programa de reforma. Le permiti al gobierno afianzar un acuerdo duradero con los capitanes de la industria: el gobierno pudo llenar los cofres estatales y los empresarios recuperaron las rentas perdidas. En los aos noventa, por consiguiente, los capitanes de industria consolidaron su liderazgo econmico, constituyndose en la alianza distributiva dominante, reafirmando una centralidad poltica que ningn gobierno podra ignorar. Conclusin Este texto ha discutido la accin colectiva y la construccin de alianzas asociadas a la liberalizacin econmica. Los enfoques de la economa poltica neoclsica unen la accin estratgica de grupos a la poltica gubernamental slo bajo condiciones de intervencin estatal. En este sentido, el acercamiento de la economa poltica neoclsica puede aportar slo una teora del estado intervencionista. La literatura en la poltica del ajuste econmico, a su vez, ha reflejado las premisas del paradigma neoclsico. Haggard y Kaufman sostienen que la liberalizacin econmica difunde los beneficios y concentra los costos. Los ganadores potenciales tendran

incertidumbre sobre las capitalizaciones de las reformas y se mostraran pasivos y desorganizados. En cambio, se considera que los perdedores tienen los incentivos ms fuertes para comprometerse en la accin colectiva contra esas polticas. En base a estos postulados, slo elites de decisin poltica cohesionadas y aisladas pueden ejecutar los paquetes de reforma con xito. Como demuestra la experiencia latinoamericana, la reforma, libre comercio combinado con tasas de intercambio real sobrevaluadas, genera ineficacias de ubicacin importantes: las industrias se endeudan, produciendo transferencias masivas de recursos del sector real al financiero, y al presionar por concesiones especiales, compensan las ganancias de bienestar de la liberalizacin. Utilidades pblicas privatizadas como monopolios verticalmente integrados consolidan el poder econmico desproporcionado en unas pocas empresas privadas, poniendo los incentivos para la colusin entre esas empresas y polticos sin beneficios tangibles para los consumidores. Esta accin colectiva evidencia la necesidad de volver a pensar las proposiciones del acercamiento centrado en el estado en economa poltica. La primaca causal asignada por lo enfoques repasados sobre la consistencia de la poltica, muestra un nfasis estado-cntrico en el proceso de la liberalizacin a expensas del poder estructural de los beneficiarios de la reforma econmica. Por contraste, este paper ha buscado llamar la atencin sobre la vanguardia de la economa poltica y por eso resaltar el impacto de preferencias de grupos en la poltica gubernamental e institucional. Habiendo desarrollado un cuadro ms exacto de la conducta de estos grupos, se pueden unir las preferencias y las estrategias de construccin de alianzas de actores sociales a elecciones polticas y a las formas institucionales adoptadas por las experiencias de reforma econmica. Las mayores asimetras de las economas de mercado se basan en las diferencias de poder en el mercado. De hecho, la evidencia presentada demuestra que la colusin entre el poder poltico y econmico y la formacin de alianzas distributivas pequeas han sido las fuerzas detrs del proceso de reforma en Amrica Latina.

[Hctor E. Schamis, Coaliaciones Distributivas y la Poltica de la Reforma Econmica en Amrica Latina (Distributional Coalitions and the Politics of Economic Reform in Latin America), en World Politics, Vol. 51, N 2, 1999, pp. 236-268.]