Seguridad Ciudadana Camilo Gonzalez

Secretara de Gobierno
Seguridad Ciudadana: un Derecho Fundamental
CAMILO A. GONZLEZ PACHECO
ALCALDIA MAYOR DE BOGOT Samuel Moreno rojas Alcalde Mayor de Bogot Andrs Restrepo Restrepo Secretario Distrital de Gobierno ( e ) Carlos Arturo Rangel Manrique Subsecretara de Convivencia y Seguridad Ciudadana ( e ) Rubn Daro Ramrez Arbelez Director del Centro de Estudio y Anlisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana (CEACSC) ISBN 978-958-8411-29-3
Autor: Camilo A. Gonzlez Pacheco
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NDICE GENERAL
I. NOCIONES PREVALENTES RELACIONADAS CON EL CONCEPTO DE SEGURIDAD 1. Aproximacin al tema de seguridad................. 11. Seguridad humana ............................................ 16 3. Visin poltica progresista ................................ 18 II. LA SEGURIDAD DESDE LA PTICA DE LA JURISPRUDEN CIA DE LAS ALTAS CORTES. A. Consejo de Estado. 1. En cuanto a prevencin de riesgos................20 2. En calidad de Derecho Colectivo..................24 B. Corte Constitucional. 1. Visin teleolgica ........................................26 2. Como derecho fundamental..........................27 3. A partir de la jurisprudencia constitucional..29 4. A la luz de pactos y declaraciones................30 III. DE LA SEGURIDAD PERSONAL A LA SEGURIDAD CIUDADANA................................. 31
IV. SEGURIDAD CIUDADANA. 1. Evolucin conceptual. ........................................ 35 2. En su contenido concreto................................... 39 V. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO DERECHO 1. Fundamentacin................................................ 45 2. En calidad de derecho fundamental.................. 48 3. Como derecho subjetivo................................... 51 VI. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO FINALIDAD DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO 1. Enunciado..........................................................53 2. La seguridad ciudadana como un derecho fundamental exigible.........................................55 3. Mediante Accin de Tutela................................55 4. Mediante Acciones Populares. ...........................59 VII. APROXIMACIN A UNA DEFINICIN DE SEGURIDAD CIUDADANA 1. Seguridad como bien pblico............................59 2. Seguridad ciudadana y orden pblico.............. 65 3. Criterios generales. ............................................67 4. La definicin en concreto..................................73 VIII. SEGURIDAD DEMOCRTICA Y SEGURIDAD CIUDADANA: DOS CARAS DE LA MISMA MONEDA. UNA VISIN DE GOBERNABILIDAD............................................ 76 1. Caractersticas de la seguridad democrtica.... 78
2. Caractersticas de la seguridad ciudadana........ 80 3. Marco general. .................................................. 80 4. La visin a partir de las ciudades.................... 82 IX. LA POLICA NACIONAL COMO FACTOR DINAMIZADOR DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 1. Precisiones conceptuales. ................................. 85 2. La convivencia como columna vertebral del avance conceptual........................................................ 87 3. Una visin general........................................... 89 X. PRECISIONES Y CONCLUSIONES 1. Una mirada integral......................................... 94 2. Fotografa conceptual de la seguridad: La visin de los precandidatos presidenciales. 96 XI. SEGURIDAD DEMOCRTICA Y SEGURIDAD CIUDADANA BAJO LA PTICA DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 1. Frente al tema de la paz.................................. 99 2. Frente al tema del orden pblico. .................. 101 3. Frente al tema de la convivencia. .................. 103 4. El salto de la liebre en la definicin.............. 107 XII. VISIN CRTICA DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA................................................. 109 BIBLIOGRAFA ......................................................... 115
Camilo A. Gonzlez Pacheco
PRESENTACIN Sin lugar a dudas, el aporte conceptual realizado por las ltimas administraciones distritales de Bogot, con relacin al tema de la Seguridad Ciudadana, constituye un importante avance nacional y latinoamericano en la precisin y comprensin del importante asunto. Este concepto inicia su proceso de enriquecimiento desde la Alcalda de Jaime Castro, que le dio certeza financiera a la ciudad, pasando por Antanas Mockus y su cultura ciudadana y Enrique Pealosa y su gestin espacial urbanstica, hasta llegar a Luis Eduardo Garzn que enfatiz en la inversin social como eje central de construccin de equidad, convivencia y seguridad, hasta llegar a la actual administracin, con su perspectiva de materializacin efectiva de derechos y libertades, se fueron sumando elementos complementarios de consolidacin de una perspectiva y concepcin de la seguridad ciudadana como un derecho sntesis, que genera las condiciones para la realizacin efectiva de otros derechos. El presente estudio acoge la definicin de seguridad ciudadana integrando los aportes conceptuales anteriormente mencionados, en una construccin colectiva de una poltica pblica integral de seguridad y convivencia, que ha tenido
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Seguridad Ciudadana: Un derecho fundamental
continuidad y desarrollo progresivo. De ah, que constituya una visin de seguridad estructurada en el respeto de los Derechos Humanos, en la consolidacin del Estado Social de Derecho, en el desarrollo de la Constitucin Poltica de 1991 acorde con los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y en armona con un bloque de constitucionalidad siempre actuante y dinmico. A partir de dicho enunciado -de la seguridad personal como derecho la seguridad ciudadana engloba el conjunto de seguridades personales que le transmiten su condicin de derecho fundamental. El tema, no est agotado. Al igual que la seguridad ciudadana, en s, constituye un concepto en construccin. De ah, que en el presente ensayo se encuentren tesis perdurables propias de la jurisprudencia constitucional, como tambin argumentos de especial seriedad e importancia presentados en columnas de opinin y estudios coyunturales relacionados con la seguridad de las personas en Colombia. Ahora bien, en el acumulado de argumentos tratados, se ubica la seguridad ciudadana en el contexto acadmico de las ms sobresalientes corrientes de pensamiento, precisando las caractersticas de la mencionada concepcin acordes con el enunciado general del concepto de Seguridad Humana y la visin progresista latinoamericana de seguridad ciudadana. Lo anterior, sustentado en un enfoque estratgico a corto y largo plazo con participacin activa y deliberante de la comunidad en la implementacin de mecanismos de resolucin pacfica de los conflictos como de las tareas de control de las violencias y los delitos.
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En este estudio, aspiramos a contribuir en la formulacin de los ejes conceptuales rectores de las polticas de Seguridad Ciudadana, reclamadas de manera especial desde los municipios y ciudades, que han asimilado el tema de seguridad al del orden pblico, existiendo diferencias claras, no slo en su definicin sino en la forma de actuar de las autoridades civiles y de polica, exigiendo con urgencia la vigencia plena de la convivencia y el disfrute integral de los Derechos.
Andrs de Jess Restrepo Restrepo Secretario Distrital de Gobierno (e)
I. NOCIONES PREVALENTES RELACIONADAS CON EL CONCEPTO DE SEGURIDAD. 1. Aproximacin al tema de Seguridad
La seguridad tiene diversas adjetivaciones y definiciones, que corresponden a una visin ideolgica y conceptual, ajustada a realidades propias de cada nacin o regin. Por ello, nacional, seguridad interior, se habla de seguridad humana1, seguridad seguridad institucional,2 seguridad pblica3, civil4, seguridad transnacional, seguridad seguridad ampliada, seguridad global,
1 Entendiendo seguridad humana como un concepto integral de seguridad. Mientras la nocin seguridad nacional apunta a la seguridad y defensa de un Estado o nacin, la seguridad humana se centra en el usuario final de la seguridad, el ser humano. Por tanto, en el concepto de seguridad humana no basta con proteger al Estado para proteger al ser humano, es necesario tambin incorporar resguardos que protejan al ser humano de abusos por parte del Estado. 2 En cuanto aborda la capacidad tecnolgica de los Estados como un activo estratgico para garantizar la seguridad humana. 3 Una definicin amplia de la seguridad pblica la tiene el estudio La ciudad: Conflicto, violencia, guerra de Jorge Giraldo Ramrez, al considerarla como: un conjunto de actividades estatales encaminadas a la promocin de la ciudadana, la preservacin del orden pblico, la garanta de acceso a la prestacin jurisdiccional y la realizacin del proceso penal, observando la satisfaccin de los derechos fundamentales a la vida, la justicia, la libertad y la seguridad. 4 Muy propio del enfoque de Racionalidad Mdico Cientfica.
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seguridad cooperativa, seguridad comunitaria5, seguridad privada,6 seguridad urbana7 seguridad ciudadana, dentro de otras muchas denominaciones. De ah, la sugerencia por dems acertada, en el sentido de precisar que la seguridad no puede entenderse a travs del prisma de una sola teora, sino que requiere de un acercamiento multiterico, para su ms cabal comprensin7. La formulacin moderna pero a la vez tradicional, del concepto de seguridad, parte del artculo 12 de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano: La garanta de los derechos del hombre y del ciudadano, necesita de una fuerza pblica: esta fuerza es, pues, instituida en beneficio de todo el mundo, y no para la utilidad particular de aquellos a quien ha estado confiada.
5 Considerada como modelo concreto de seguridad, que tiene en cuenta al ciudadano en la formulacin y verificacin de las polticas de seguridad. 6 Que irrumpe en Colombia a partir de los aos 70, y cuenta con abundante produccin normativa, segn resalta el profesor Jorge Enrique Ibez N., en su obra Seguridad Nacional, Seguridad del Estado y Seguridad Ciudadana. Universidad Sergio Arboleda. Bogot. 7 Reiterado en documentos de UN-Habitat. 7 Adems debe tenerse en cuenta los antecedentes del concepto de seguridad. Por ejemplo, el concepto tradicional de seguridad es el que lo asociaba con la represin del delito y el mantenimiento del orden. Se trataba, pues, de un concepto de seguridad situada en el entorno del control y de la criminalidad, y eminentemente reactiva. Con la democratizacin de nuestras sociedades y la puesta en vigencia de las Constituciones polticas, a las tareas policiales de represin y prevencin del delito se les aadi y antepuso el de proteccin de los derechos y de las libertades de los ciudadanos.
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Otras definiciones abarcan aspectos integrales del concepto: Un concepto verdaderamente amplio y comprensivo de seguridad de los habitantes tiene que comprender no solamente la tranquilidad de no ser vctima de hechos delictivos sino, tambin, la de vivir en un Estado constitucional de Derecho y la de participar de los beneficios del desarrollo en materia de salud, educacin, vivienda, ocio y todos los mbitos del bienestar social. El concepto es el del desarrollo humano sostenible, que tiene la equidad como principio 8. Para efectos de iniciar la concrecin en nuestro caso, nos ha parecido bastante ajustada a los propsitos de esta investigacin, definicin de seguridad, en el sentido de precisar que la seguridad implica certeza y ausencia de riesgo, amenaza o dao9. Varios estudiosos del asunto, realizan las necesarias distinciones entre riesgo y amenaza. En el presente estudio, al hablar de riesgo nos referimos con especial
8 Seminario de Reflexin cientfica sobre el Delito y la Seguridad de los Habitantes. Costa Rica 9 a 13 de Octubre de 1995. Punto Tercero. 9 Conforme al Diccionario de la Real Academia Espaola, la seguridad designa la condicin de encontrarse fuera de peligro real o potencial, de sentirse a salvo, protegido, sin miedo. Otros (Comisin Andina de juristas, Seguridad ciudadana: Cambios necesarios, Lima 1999) aseguran que seguridad se refiere a actividades de control y mantenimiento del orden. Algunos: como al margen de proteccin que una determinada persona, grupo o entidad tienen frente a amenazas o riesgos de diverso tipo, sean imaginarios o reales, naturales o sociales.
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nfasis- al riesgo pblico10, entendindolo sobre todo en la calidad de amenazas de origen natural o conductas punibles, o sea como suma de amenazas, que por su magnitud y velocidad requieren imprescindiblemente de la presencia inmediata, eficiente y eficaz del Estado y la Sociedad, en cuanto atenta contra el conjunto de la poblacin, la infraestructura, el ambiente, la economa pblica y privada. La amenaza en s, dentro de su propio espacio, y en relacin con las personas, se puede considerar como un hecho posible, contingente, que puede darse o no, y que viene de terceros, es externo y ajeno.11 Igualmente, el riesgo en esta eventualidad referido tambin a la persona ya mencionamos el riesgo pblico puede considerarse como cualquier cosa que pueda provocar daos, cualquier tipo o probabilidad de dao; o, la probabilidad de que suceda un evento, impacto o consecuencia adversa.
10 Entendido como el dao potencial que sobre las personas, sus derechos y bienes, la infraestructura, el ambiente y la economa pblica y privada, pueda causarse en el futuro por la activacin de amenazas de origen natural o de conductas punibles, que se extiende ms all de los espacios privados o actividades particulares de las personas y organizaciones, y que por su magnitud, velocidad y contingencia hace necesario un proceso de gestin que involucre al Estado y la Sociedad. (Definicin tomada del decreto que establece el Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana para Bogot, D. C. 2009-2019). 11 Acorde con enunciados de Naciones Unidas, las amenazas en la instancia de los desastres naturales pueden ser: terremoto, inundaciones y ciclones tropicales.
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En lo que s existe consenso, es en considerar el dao como la materializacin del riesgo o amenaza en el tiempo y en el espacio. Precisamente, para evitar que se produzca el dao, los conocedores del tema de seguridad, avivan al Estado y la comunidad en el caso de seguridad ciudadana en la importancia de asumir con responsabilidad y planificacin las polticas denominadas de prevencin, es decir, buscando la adopcin de acciones encaminadas a impedir que se produzca el dao, mediante la formulacin de un conjunto de medidas y actividades no agresivas, tendientes a evitar, anular o disminuir efectos adversos contra la seguridad12. Un tema de anlisis interesante, relacionado con el concepto de riesgo y que guarda concordancia con la concepcin de seguridad ciudadana aqu reseada, consiste en precisar que lo importante est en poder anticiparse al dao; o sea, afianzar y resaltar la prevencin para evitar esos efectos. Dicho planteamiento, es coherente con el axioma aquel que nos ilustra, al afirmar que: Toda agresin o prdida de seguridad es evitable13.
12 Temas tratados en el Congreso Internacional Riesgos, Seguridad y Defensa en el Siglo XXI adelantado por ASOCACI y FESCOL en Bogot 2009. 13 Documento Ciudades Protectoras de Vida. Suecia 1974.
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2. Seguridad Humana Resulta indiscutible evidenciar que: avanzamos en la actual coyuntura histrica precedidos por dos nociones, actuantes y dinmicas, sobre la concepcin de seguridad. Por una parte, la mundial, entre seguridad nacional y seguridad humana. Por la otra, la latinoamericana, entre la concepcin conservadora y la denominada progresista. Conviene, desde ahora, precisar que nos ubicamos en la corriente mundial de seguridad humana y en la latinoamericana de tendencia progresista. Nuestra visin de seguridad ciudadana se enmarca, en su enfoque general, dentro del concepto de seguridad humana propuesto por la Organizacin de Naciones Unidas a travs de su informe de Desarrollo Humano de 1994 orientada a garantizar la existencia de una poblacin libre de temor, pero tambin libre de carencias; con derecho a vivir sin miedo, sin necesidades y con igualdad de oportunidades para desarrollar al mximo su potencial humano. El eje central de esta concepcin lo constituye la persona humana; de ah, el planteamiento de alcanzar la seguridad, ms que por medio de las armas, por medio del desarrollo
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humano; concepto ste que conjuga siete dimensiones de seguridad: econmica, alimentaria, en la salud, ambiental, personal, de la comunidad y poltica. Se afirma, igualmente, que la Seguridad Humana no puede ni debe reemplazar a la Seguridad Nacional, sino que deben ser integralmente complementarias, entendiendo que la seguridad debe considerarse desde la ptica multiterica: sin reducirse exclusivamente, para su comprensin y explicacin, a una sola teora. De ah, entre otras precisiones, la de entender que la seguridad, como lo han planteado recientes estudios14, ha dejado de ser un problema exclusivamente militar, basado en la seguridad nacional y en la defensa del territorio, para convertirse en un concepto mucho ms amplio, que abarca nuevas dimensiones de amenazas, propias del siglo XXI, y que hacen relacin a la proteccin de los Derechos Humanos, a la atencin de la poblacin desplazada, a la preservacin del medio ambiente y a las medidas gubernamentales eficientes para hacer frente a las amenazas del narcotrfico y el terrorismo. Rafael Grasa sostiene que la seguridad humana se debe entender como un proyecto estratgico que tenga como
14 Estudio Promover la Seguridad Humana. Flacso 2005.
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consecuencia la lucha por los derechos humanos, la democracia y el buen gobierno. En este sentido, la seguridad es una idea controvertida: No se descubre; se construye. Esta visin de seguridad, resulta compatible con el acertado aforismo que sobre el tema, nos ensea el maestro Savater: Un pas es ms seguro cuanto ms justo es. La injusticia es un reclamo para la inseguridad15 3. Visin poltica progresista La denominada escuela conservadora, encuentra
sustentacin a sus tesis, en una poltica criminal de corte punitivo, de mano dura, de corto plazo y esencialmente represiva, complementada con la creacin de nuevas figuras penales, el aumento de las condenas, las rebajas de edad penal, y fundamentada en el accionar casi exclusivo de los aparatos policiales, caracterizados por implementar estrategias de tolerancia cero. Totalmente opuesta, la visin progresista16 sustenta su enfoque de seguridad en la planificacin estratgica a mediano y largo plazo con participacin de todos los
15 Fernando Savater. Entrevista de Semana. Edicin 1416. Junio 22 de 2009. 16 Ver documento Hacia una visin progresista en Seguridad Ciudadana. Hugo Espinoza Grimalt. Friedrich Ebert Stiftung.
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actores y la presencia activa y deliberante de la comunidad en el diseo, elaboracin e implementacin de polticas concretas de seguridad orientada igualmente a la implementacin de las tareas de control de la violencia y el delito. Se busca crear mecanismos y frmulas para configurar un vnculo de nuevo tipo entre las instituciones policiales y la comunidad, en donde la seguridad debe ser entendida como una dimensin necesaria e ineludible de las funciones del Estado; es decir: garantizar el orden pblico en democracia, y proteger la vida, honra, derechos y bienes de los ciudadanos. Los principios rectores de esta concepcin progresista lo constituyen la responsabilidad estatal de la seguridad; la solidaridad como eje de la vida comunitaria, el humanismo, el papel de las comunidades en la resolucin de conflictos; valores y principios, stos, contrarios a los de la escuela conservadora, la cual los estructura sobre el individualismo, la mercantilizacin de las necesidades de seguridad, la desigualdad en el acceso a ella, que es prioritariamente pblico. En cuanto a los resultados de la implementacin de las polticas conservadoras, se ha concluido, en varios estudios sobre este asunto: Que no es efectivo el aumento de la
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represin para efectos de disminuir las tasas de criminalidad. Por el contrario, las polticas de excesivo rigor penal han tenido como uno de sus principales resultados el notable incremento de las poblaciones penales. II. LA SEGURIDAD DESDE LA PTICA DE LA JURISPRUDENCIA DE LAS ALTAS CORTES A. CONSEJO DE ESTADO 1. En cuanto a prevencin de riesgos Existe amplia jurisprudencia del mximo tribunal de la jurisdiccin contencioso administrativa, relacionada con las condiciones de seguridad debidas por el Estado a las personas; tanto en la dimensin de la reparacin del dao antijurdico causado por el Estado, como, en la obligacin del mismo, de prevenir el riesgo de que el dao se materialice. El Consejo de Estado ha declarado en varias oportunidades17 la responsabilidad del Estado por daos causados a las personas como consecuencia de la materializacin de ciertos riesgos para su seguridad personal, en especial frente a dos eventos:
17 Ver ST-719 de 2003.
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A. Cuando se presenta una falla en el servicio de seguridad, o una falla del servicio estatal en general, que genera un riesgo indebido para la seguridad de la persona, y dicho riesgo se materializa produciendo un dao; esta falla del servicio puede darse por accin u omisin. B. Cuando no existe una falla del servicio que haga imputable el dao a las autoridades, pero la persona ha estado expuesta a un riesgo especial, de carcter excepcional y extraordinario, que no tiene el deber jurdico de soportar en virtud del principio de igualdad ante las cargas pblicas. La tesis central sobre la cual el Consejo de Estado ha sustentado sus fallos, radica en sostener que las personas tienen derecho a no verse expuestas a situaciones de peligro excepcional para su vida o integridad personal, ms all de los riesgos ordinarios que conlleva la vida en sociedad; y que, en esa medida, el Estado tiene el deber de garantizar en lo posible que la seguridad de los individuos no se vaya a ver comprometida, bien sea por una falla en el actuar de sus propios rganos (por accin u omisin), bien por la presencia de un riesgo anmalo que trasciende la rbita de lo jurdicamente aceptable, y frente al cual las autoridades deben adoptar medidas suficientes de proteccin. Este derecho de las personas, como se vio, corresponde a una obligacin primaria del Estado, que
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constituye el fundamento ltimo de la responsabilidad administrativa declarada en los casos que se resean. Resulta necesario precisar que la Corte Constitucional ha realizado un detallado anlisis sobre los tipos de riesgo frente a los cuales el Estado debe intervenir en defensa de la vida e integridad personal, concluyendo que dichos riesgos han de ser extraordinarios; es decir, un riesgo superior, de mayor nivel al riesgo ordinario, social y jurdicamente soportable, por estar implcito en la vida cotidiana dentro de cualquier sociedad. En este sentido, la Corte ha establecido, que, para considerarlo extraordinario, el riesgo debe ser: a. Especfico e individualizable; es decir, no debe tratarse de un riesgo genrico. b. Concreto: es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas. c. Presente: esto es, no remoto ni eventual. d. Importante: que amenace con lesionar bienes o intereses jurdicos valiosos para el sujeto; por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor. e. Serio, de materializacin probable debido a las circunstancias del caso; por lo cual, no puede ser improbable.
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f. Claro y discernible: no de una contingencia o peligro difuso. g. Excepcional: en la medida en que no es un riesgo que deba ser soportado por la generalidad de los individuos. h. Desproporcionado: frente a los beneficios que deriva la persona de la situacin por la cual se genera el riesgo. Tambin estn bajo la rbita de proteccin directa de los derechos a la vida e integridad personal, aquellos que se ubican en el nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal; o sea, aquellos que, reuniendo todas las caractersticas de los extraordinarios, contengan los siguientes requisitos adicionales: a. Que el riesgo sea grave e inminente, y b. Que est dirigido contra la vida o la integridad de la persona, con el propsito evidente de violentar tales derechos. Cuando el riesgo tiene estas caractersticas adicionales, su nivel se torna extremo, y sern aplicables en forma inmediata los derechos fundamentales a la vida y a la integridad, como ttulos jurdicos para exigir la intervencin del Estado con miras a preservar al individuo.
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2. En calidad de Derecho Colectivo La seguridad est inscrita en nuestra Carta en calidad de derecho colectivo; es decir, un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurdicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio pblico, el espacio pblico, la seguridad y salubridad pblicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia econmica (Art. 88, C.P.) 18. El papel desarrollado por el Consejo de Estado en la definicin de los Derechos Colectivos ha sido igual de difcil y creativo como lo fue para la Corte Constitucional el fijar los criterios rectores en la definicin de los Derechos Fundamentales. Varios juristas sostienen que este esfuerzo fue ms grande en el Consejo de Estado, teniendo en cuenta la existencia en relacin a los Derechos Fundamentales de una importante historia de defensa de los mismos, y seleccionada literatura internacional sobre el tema. Sostienen, a la vez, que los Derechos Colectivos tienen un punto de contacto tan fuerte o estrecho como los Derechos Fundamentales lo tienen con el Estado Social de
18 ST- 719 de 2003.
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Derecho, entre otros argumentos, porque los Fundamentales tienden al individualismo y los Colectivos representan la conciencia social del individuo como parte de un conglomerado social19. El Consejo de Estado ha determinado que los Derechos Colectivos son: a. Los consagrados en el Artculo 88 de la Constitucin Poltica. b. Los incluidos dentro del captulo y ttulo nombrado De los Derechos Colectivos; c. Los que indica la Ley 472 de 1998; d. Los que definan los Tratados Internacionales como derechos colectivos. e. Los que las leyes de manera expresa determinen que son derechos colectivos. El Consejo de Estado no permite al Juez la posibilidad de definir otros derechos por fuera de los indicados como Derechos Colectivos. Lo importante, para nosotros, dentro de este estudio, radica en destacar que la seguridad se halla incluida en de los derechos colectivos definidos y aceptados por el Consejo de Estado; por cuanto, expresamente, se menciona en el artculo 88 de la Constitucin Poltica.
19 Ponente Dr. Fabio Marn. Seminario Internacional Las Acciones Populares y de Grupo, Balance de los diez aos de la Ley 472 de 1998.
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Tambin citado en el artculo 78 del Captulo de los Derechos Colectivos y del Ambiente, y en los ordinales g y l del artculo 4 de la Ley 472 de 1998, y por lo tanto cuentan con el instrumento procesal de la Accin Popular para su proteccin y defensa. B. CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Visin Teleolgica La Constitucin Poltica incluye la seguridad como elemento que adquiere mltiples acepciones; lo cual refleja los diversos aspectos de la misma, que el Constituyente del 91 quiso prever, promover y proteger. La Corte Constitucional indic que la seguridad fue visualizada en la Carta Fundamental bajo tres manifestaciones distintas20: a. Como un valor y una finalidad del Estado. b. Como un derecho colectivo. c. Como un derecho individual, derivado de las mltiples garantas previstas en la Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se pueden ver sujetas las personas. La seguridad como valor y fin del Estado, es considerada un valor genrico que permea toda la Constitucin, en
20 ST-719 de 2003.
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tanto es garanta de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional. As, la seguridad constituira una de las metas de la Carta Poltica de 1991, de conformidad con el Prembulo y el Artculo 2, en tanto el Constituyente busc asegurar, a los integrantes de la nacin: la vida, la convivencia y la paz, entre otros. Por ello, en el sistema constitucional instaurado en Colombia desde 1991, todas las instituciones que velan por crear condiciones de seguridad, tienen como finalidad primordial la de proteger las libertades y derechos de las personas. 2. Como Derecho Fundamental
En concordancia con los ejes rectores de la Constitucin de 1991, se califica como fundamental al derecho que surja de la emanacin directa de un principio constitucional, vinculado directa e inmediatamente con los valores y principios constitucionales. La jurisprudencia constitucional colombiana ha establecido como requisitos para la existencia de los Derechos Fundamentales: a. La conexin directa con los principios que constituyen la base axiolgica jurdica.
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b. La eficacia, en cuanto debe ser el resultado de una aplicacin directa del texto constitucional. c. El contenido esencial o ncleo bsico del Derecho Fundamental, no susceptible de interpretacin o de opinin, sometido a la dinmica de las coyunturas o ideas polticas. Igualmente, dicha jurisprudencia ha precisado que los Derechos Fundamentales no se encuentran definidos de manera taxativa en la Constitucin. No son slo los denominados como tales en el texto constitucional, y que existen adems por ser parte del bloque de constitucionalidad. En este sentido, bien lo ha definido el profesor Tulio El Chinchilla Herrera, al afirmar que la jurisdiccin constitucional ha sido el rgano encargado de, poner orden, a la doctrina de los Derechos Fundamentales. Dentro de esa visin, la tesis de conexidad con un principio o Derecho Fundamental y la definicin en casos concretos, expuestas en los inicios de la jurisprudencia constitucional por los magistrados Sann Greiffenstein y Ciro Angarita, adquieren enorme relevancia para una visin integral actuante y dinmica de la seguridad ciudadana como un Derecho Fundamental de la persona. En efecto, define el magistrado Sann como derechos fundamentales por conexidad: aquellos que no siendo denominados como tales en el texto constitucional, sin embargo, les
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es comunicada esta calificacin en virtud de la ntima e inescindible relacin con otros derechos fundamentales, de forma que si no fueren protegidos en forma inmediata los primeros se ocasionara la vulneracin o amenaza de los segundos.21 Por su parte, Ciro Angarita Barn les daba esa misma categora en casos concretos con base en las circunstancias propias del caso,22 criterios anteriores coherentes con los de ntima relacin, existencia y desenvolvimiento del ser humano,23 y los de las caractersticas especiales de ser inherentes e inalienables, que dimensionan en la realidad social el concepto de derecho fundamental de la persona. 3. A partir de la jurisprudencia constitucional. Sin lugar a dudas, los fallos de la Corte Constitucional, respecto a la proteccin de la seguridad personal, estn relacionados con fallos de Tutela favorables a los accionantes solicitados por personas que residan cerca de estaciones de polica, y que solicitaban la reubicacin de las mismas24, y que fueron analizados a la luz de los
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ST-571 del 26 de octubre de 1992. ST- 415 de 1992. ST- 593 de 1992 y ST- 116 de 1993. Sentencia T-1206 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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principios de solidaridad y de igualdad ante las cargas pblicas. Igualmente, en relacin con personas que se encuentran seriamente amenazadas en su vida, a miembros de partidos polticos que por su militancia partidista son objeto de actos violentos25, las personas desmovilizadas de grupos guerrilleros, los docentes amenazados26, los funcionarios pblicos que en razn de su cargo han sido objeto de amenazas contra su vida27, y de quienes no pueden protegerse a s mismos adecuadamente, por encontrarse bajo dependencia de una autoridad pblica (personas privadas de la libertad, recluidos en hospitales, soldados, menores que estudian en escuelas pblicas). 4. A la luz de los pactos y declaraciones internacionales. La Seguridad y los Derechos Humanos estn reconocidos expre-samente por el artculo tercero de la Declaracin Universal de Derechos Humanos; por el artculo noveno, 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; y por el artculo sptimo, 1, de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
25 Sentencia T-439 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes. 26 Sentencia T-028 de 2000. 27 Sentencia T- 1619 de 2000.
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Es importante anotar que la seguridad, en su calidad de condicin o situacin exigible, constituye un derecho considerado como tal, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de Naciones Unidas (1948) y en la Declaracin de la OEA en Montrouis (1995). A partir de dichas consideraciones, varios tratadistas 28 han considerado que existe unanimidad en sealar que los mbitos de la Seguridad incorporan valores del Estado Social y Democrtico de Derecho, y se vinculan con: a. Los Derechos Humanos. b. La seguridad de las personas y de los bienes. c. La delincuencia y el quehacer de la polica y la administracin de justicia. d. El desarrollo de la sociedad y mejores niveles de vida. e. El desarrollo econmico y la generacin de oportunidades. II. DE LA SEGURIDAD PERSONAL A LA SEGURIDAD CIUDADANA La Corte Constitucional, en sentencia proferida con ponencia del Magistrado Manuel Jos Cepeda Espinosa29,
28 Patricio Tudela (Ph.D.) entre otros. 29 ST- 719 de 2003 y ST-634 de 2005.
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realiz importantes avances conceptuales en la definicin tanto del mbito como del contenido del derecho a la seguridad personal. En este sentido, precisa que faculta a las personas para recibir proteccin adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estn expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurdico de tolerar, por rebasar stos los niveles soportables de peligro implcitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestacin del principio de igualdad ante las cargas pblicas, materializa las finalidades ms bsicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la proteccin de los derechos fundamentales de los ms vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primaca del principio de equidad.30 A partir del anterior enunciado, la Corte determina que, en el contexto colombiano la seguridad personal es un Derecho Fundamental, pues las personas tendrn derecho a solicitar la intervencin protectiva de las autoridades para mitigarlos o evitar que se materialicen, cuando ello sea posible; tal intervencin estatal podr invocarse con distintos ttulos, es decir, en virtud de distintos derechos fundamentales la vida, la integridad personal o la seguridad personal, dependiendo del nivel de intensidad del riesgo
30 ST-719/ 03.
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en cuestin y de sus caractersticas.31 Reitera este fallo en comento, que el Derecho Constitucional Fundamental a la seguridad personal ha sido reconocido expresamente a nivel internacional en instrumentos que obligan al Estado colombiano, y derivado de mltiples disposiciones de la Carta Poltica. La jurisprudencia constitucional ha precisado el carcter de derecho fundamental a la seguridad personal. Bien podemos concluir lgicamente, que el conjunto integral de los derechos a la seguridad personal, de los habitantes de una determinada comunidad o ciudad, constituyen, entonces, la nocin de seguridad ciudadana para la misma. El derecho fundamental a la seguridad personal se sustenta en la persona, el individuo; el derecho fundamental a la seguridad ciudadana engloba los derechos personales e individuales, en una sola dimensin de comunidad. A partir de las precisiones jurisprudenciales analizadas, la Seguridad Ciudadana en cuanto engloba y protege el conjunto de seguridades personales entendiendo la seguridad personal como un derecho fundamental reconocido por la jurisprudencia constitucional rene los requisitos constitucionales esenciales para ser considerada
31 ST-719/03.
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como Derecho Fundamental, ya que expresa el conjunto, precisamente, de los derechos fundamentales de cada persona en una comunidad determinada32. De esta manera, el planteamiento guarda tambin relacin con la calidad de derecho colectivo atribuido a la seguridad, es decir, constituye un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad ante amenazas o riesgos de bienes jurdicos colectivos. Esta precisin conceptual encuentra respaldo en importantes documentos y pensadores latinoamericanos. En Argentina, por ejemplo33, han precisado que la referencia ciudadana de la definicin seguridad ciudadana no se limita a la ciudadana poltica o civil como estatus poltico, sino a su sentido ms abarcador de ciudadana social, vinculada con el proceso de inclusin progresiva, y de ejercicio de derechos colectivos por parte de la sociedad. La tesis presenta aristas de necesaria discusin en cuanto la seguridad ciudadana constituye una nocin que engloba derechos fundamentales, pero que, en s, no es un derecho directamente vinculado con la persona; sin embargo, en cuanto garanta y reconocimiento de convivencia,
32 Cuando la norma se refiere a las personas, hay que entender no slo la comunidad, sino todas y cada una de las personas que la conforman. SC572 de 1999. M. P. Jorge Arango Meja y Alejandro Martnez Caballero. 33 Publicaciones del Ministerio del Interior, No.4-08-2007.
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adquiere la categora constitucional de derecho fundamental, ya que expresa un conjunto de valores humanos ligados con la dignidad de las personas. En igual sentido se considera al enfatizar que la situacin de normalidad implcita en la vigencia de seguridad ciudadana, no slo constituye garanta de desarrollo de actividades por parte de la persona, sino de las personas, ya sean individuales o colectivas, siendo un bien comn esencial para alcanzar tanto el desarrollo sostenible de las personas como de la sociedad.34
IV. SEGURIDAD CIUDADANA 1. Evolucin Conceptual El concepto de ciudadana, con el cual se precisa la concepcin de seguridad, hunde sus races en las fuentes ideolgicas que acompaaron la Revolucin Francesa, al llamar ciudadanos a las personas, en el propsito de denominarse entre ellas, superando el trmino de sbdito, y fundamentalmente enfatizando en su calidad de personas, con derechos inalienables reconocidos por Ley.
34 Aspectos resaltados por el Ing. David Carhuamaca Zerecedad , Seguridad Ciudadana: Violencia o Paz.
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Muchos aos despus, histricas Declaraciones Internacionales35, reconocieron que todo ser humano o individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. Tambin notables pensadores de reconocimiento internacional, de la talla de Adela Cortina, Martha C. Nussbaum, Amartya Sen, Martn Urquijo, han abordado el anlisis del concepto, que por su profundidad y relevancia acadmica no encuentra espacio en este ensayo, salvo resaltar la tesis de la ciudadana desde las capacidades que privilegia en su enfoque, para su realizacin, ms que la visin del contrato social como fundamento, el del punto de partida desde los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas. La mencin de seguridad ciudadana en un texto constitucional de relevancia internacional, se encuentra de manera expresa en el artculo 104 de la Constitucin Espaola de 1978, como finalidad de garantizar, atribuida a las fuerzas y cuerpos de seguridad bajo la dependencia del gobierno.36 El trmino de seguridad ciudadana
35 Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre artculo 1- aprobada en la IX Conferencia Internacional Americana, Bogot, 1948; y la Declaracin Universal de Derechos Humanos artculo 3aprobada en la Asamblea General de la ONU mediante Resolucin 217 de 10 de diciembre de 1948. 36 Constitucin Espaola 1978. Artculo 104. 1. Las fuerzas y cuerpo de
seguridad, bajo la dependencia del gobierno, tendrn como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. 36
reemplazaba al de orden pblico, de ingrata recordacin para muchos espaoles en el inicio de su nueva vida democrtica. Ms tarde, la OEA, en la Declaracin de Montruis, en 199537, menciona de nuevo el concepto, al ratificar la voluntad de propiciar el intercambio de experiencias para efecto de mejorar las condiciones de seguridad ciudadana a nivel de su rea de influencia. La seguridad ciudadana, aparece entonces, como concepto emergente en la dcada de los ochenta, y con mayor nfasis en los noventa. Por lo general, la expresin es entendida como referencia a varios aspectos inherentes a la vida social organizada y se utiliza, la mayora de las veces en relacin con el tema de la criminalidad38. Pero democrticamente hablando todo no ha sido un camino de rosas en su evolucin nominal, si tenemos en cuenta que ese trmino de seguridad ciudadana fue utilizado por las fuerzas armadas del Cono Sur, a finales de los aos setenta como sinnimo de seguridad nacional dentro de la poltica internacional impartida por EEUU desde la Escuela de las
37 Declaracin de Montruis: Una nueva visin de la OEA aprobada en
la sexta sesin plenaria, celebrada el 7 de junio de 1995 en Montrouis, Repblica de Haiti. Artculo 18. Su voluntad de propiciar el intercambio de experiencias en la prevencin y lucha contra la delincuencia y estudiar posibles acciones encaminadas a mejorar las condiciones de seguridad ciudadana.
38 Jos Mara Rico y Laura Chinchilla. Seguridad Ciudadana en Amrica Latina. Editorial Siglo XXI. 2002.
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Amricas. Afortunadamente ya nadie recuerda aquellas deplorables menciones. El surgimiento, desarrollo y consolidacin conceptual de la seguridad ciudadana, puede considerarse de conformidad con las siguientes etapas: a. Acorde con los posteriores enunciados de la Seguridad Humana, surge como oposicin a una visin de seguridad nacional y pblica que pone como eje central u objeto de ella la seguridad del Estado. En esta nueva concepcin, ms que la proteccin del territorio y de la soberana del Estado, el centro lo constituye la proteccin del Ser Humano. b. Propende por una seguridad sustentada en el desarrollo humano ms que en el imperio de las armas. c. La nocin de Seguridad Ciudadana se consolida como un concepto inexorablemente ligado a la seguridad del individuo, los derechos humanos, la gobernabilidad democrtica y la convivencia social. d. Dentro de esta dinmica, se pretende reformar las instituciones y polticas de seguridad pblica, en trminos tales que la Seguridad Ciudadana se entienda como la seguridad de todas las personas.
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e. Se propician acuerdos entre gobiernos y Estados, orientados a considerar la Seguridad Ciudadana como un fenmeno dinmico y global que exige intervenir decididamente. 2. En su contenido concreto Respecto a la denominacin de seguridad ciudadana existen mltiples conceptos y nociones39. No existe una definicin exacta del concepto, aceptada y acatada unnimemente por los tratadistas del tema, aunque se ha sostenido que su contenido est estrechamente vinculado a otros afines, y que, por ello, contiene de por s una alta carga ideolgica y poltica. El concepto de seguridad ciudadana se ha ido perfilando como bien jurdicamente protegido, que engloba varios derechos de las personas tomadas en conjunto, cuya finalidad consiste en que cada uno de los integrantes de la
39 El concepto de seguridad ciudadana es de data reciente, tanto en
su denominacin como en su contenido. Esto es lo que probablemente origine la confusin del trmino con otros denominados como orden pblico y seguridad pblica, tomndolos incluso por sinnimos en algunas legislaciones. Tambin se puede sealar que seguridad ciudadana constituye un sentido amplio para el libre ejercicio de los derechos y libertades, concepto a partir del cual podramos sealar que la seguridad ciudadana se convierte en un valor jurdicamente protegido en todos los ordenamientos. (David Carhuamaca, en artculo citado). 39
comunidad dentro de este orden pueda alcanzar la mayor realizacin posible en su condicin de persona.40 De esta manera, concluye el autor mencionado, la seguridad ciudadana se va configurando como una actividad de servicio a cargo del Estado, teniendo la obligacin de elaborar diversas polticas (econmicas, sociales, culturales) preventivas y punitivas, en la bsqueda de garantizar la paz social, la tranquilidad y el desarrollo de la vida social libre de peligros. Otros autores latinoamericanos consideran que una conceptua-lizacin amplia y comprensiva del concepto de Seguridad Ciudadana, se debe basar en el enfoque de los Derechos Humanos y en los informes sobre desarrollo humano de las Naciones Unidas, en especial el Informe Mundial correspondiente al ao 1994 , as como al Informe Nacional de 1998, titulado Las Paradojas de la Modernizacin41. Afirman, igualmente, que las polticas de seguridad ciudadana estn destinadas a disminuir la inseguridad ciudadana, en sus dos dimensiones bsicas; o sea: la inseguridad objetiva, esto es, la tasa delictiva efectiva o real, y la inseguridad subjetiva, o sea la
40 Aspectos resaltados por el Ing. David Carhuamaca Zereceda: Seguridad Ciudadana: Violencia o Paz? 41 Reflexiones en torno al concepto de seguridad ciudadana y su situacin en Chile. Mauricio Salinas Escobar.
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sensacin de temor experimentada por la ciudadana respecto de ser vctima de un delito. Por otro lado, entienden como Seguridad Ciudadana en sentido estricto o restringido, aquella situacin o condicin de una comunidad en que de manera generalizada sus habitantes, puedan hacer pacfico ejercicio de la generalidad de sus derechos, sin verse impedidos de ello por acciones de violencia, de cualquier tipo o naturaleza, con un razonable nivel de confianza en ello, al mismo tiempo que con una tambin razonable sensacin de seguridad que esta situacin se mantendr en el tiempo. En estas definiciones, el autor tambin precisa el contenido del concepto de inseguridad en forma amplia y general.42 Su contenido concreto el de seguridad ciudadana- puede variar considerablemente dependiendo del actor o autor quien lo utilice. Por ejemplo, no hay un consenso acerca de si la seguridad ciudadana se refiere tambin a riesgos o amenazas de tipo no intencional (accidentes de trnsito, desastres naturales) o de tipo econmico o social. Un punto en que s concuerdan la gran mayora de autores es que el trmino hace referencia a dos niveles de realidad:
42 La inseguridad ciudadana ser: aquella situacin o condicin que sufre una comunidad y por la cual una parte significativa de sus habitantes se ven privados del libre y pacfico ejercicio de sus derechos humanos, o sienten temor de verse privados, como resultado de acciones violentas, de cualquier naturaleza, y sin vislumbrar para el futuro, por lo menos inmediato, un cambio positivo en la situacin.
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a. En una condicin o estado de un conjunto de seres humanos: a la ausencia de amenazas que ponen en peligro la seguridad de un conjunto de individuos. En este sentido, el trmino tiene un significado normativo. Describe una situacin ideal que probablemente es inexistente en cualquier lugar del mundo pero que funciona como un objetivo a perseguir. b. Se refiere a polticas pblicas encaminadas a acercar la situacin real a la situacin ideal; es decir, a polticas que apuntan hacia la eliminacin de las amenazas de seguridad o hacia la proteccin de la poblacin ante esas amenazas. En ese sentido el trmino se refiere a prcticas sociales empricamente existentes. Varios conocedores del tema han criticado el nfasis que se pueda dar en torno al concepto de seguridad ciudadana en cuanto afirman ellos tiende a crear una diferencia entre los ciudadanos que merecen proteccin y grupos sociales de los cuales esos ciudadanos tienen que ser protegidos. Los grupos definidos como peligrosos para los ciudadanos pueden ser, por ejemplo, jvenes de barrios populares, drogadictos, grupos tnicos o inmigrantes. Las personas pertenecientes a esos grupos se convierten, por lo tanto, en una especie de no-ciudadanos, porque implcitamente
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las polticas de seguridad ciudadana las excluyen. En este sentido, afirman que las polticas gubernamentales de seguridad ciudadana en la mayora de los pases simplemente consisten en polticas ms represivas, en vez de ms enfocadas en los ciudadanos. En todo caso, el concepto de seguridad ciudadana avanza en Amrica Latina ganando espacios constitucionales e institucionales a su ms fuerte contendor: el de Seguridad Pblica. En Colombia, Venezuela y Per ya se menciona expresamente la Seguridad Ciudadana como parte de los propsitos integrales de seguridad. Venezuela lo consagra constitucionalmente como derecho de toda persona43 y Per incorpora el concepto de seguridad ciudadana, o bien como accin integrada que desarrolla el Estado con la colaboracin ciudadana o en su condicin de situacin social en la que no existen riesgos o peligros para los ciudadanos.44 Sin embargo, la partida continental la gana an la adjetivacin de seguridad pblica, que la conservan, entre otros importantes pases latinoamericanos: Mxico, Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Chile (donde tambin se utiliza el concepto de seguridad ciudadana) y Brasil (combina el sistema de Seguridad Pblica con Ciudadana)
43 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 1999. 44 Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y Plan Nacional del Sistema de Seguridad Ciudadana 2003.
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y por tanto el farolito, marcha solitaria Argentina con el concepto de Seguridad Interior. Sintetisando, presentamos las siguientes conclusiones elaboradas por la investigadora chilena Patricia Arias45, que nos ilustran ampliamente en la comprensin del concepto de seguridad ciudadana: 1. Es un concepto que incluye a los distintos aspectos del fenmeno de la seguridad y la inseguridad. 2. Permite operar polticas para abordar el temor, los delitos que se producen en el mbito privado (como la violencia intrafamiliar), las conductas que alteran la convivencia sin constituir delitos. 3. Comprende la prevencin social y reinsercin social. 4. Presenta una mirada integral del fenmeno de la violencia y la delincuencia. 5. Enfatiza en la prevencin en un sentido amplio- y la accin gubernamental coordinada. 6. En la preocupacin por la convivencia ciudadana y la prevencin de la conflictividad social dispone de mecanismos para la resolucin pacfica de los mismos.
45 Mandato Policial y Conceptos de Seguridad en Amrica Latina. Patricia Arias. Investigadora de Flacso-Chile.
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7. Promociona la participacin ciudadana en aquellas reas que tengan relacin con la prevencin. 8. Orienta a la Polica por un modelo de gestin preventiva, de proximidad. 9. La promocin de los derechos humanos debe ser transversal a todos los conceptos. 10. Se trata de un concepto relacionado con la calidad de vida, que va ms all de la posibilidad de ser vctima de un delito. V. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO DERECHO 1. Fundamentacin El mbito del derecho a la seguridad como derecho innominado est ntimamente relacionado con derechos fundamentales respecto a los cuales guarda una especial conexidad: como el derecho a la vida, dignidad, integridad fsica, autonoma personal, bienestar, tranquilidad, igualdad ante la ley, educacin, salud, ejercicio de las libertades, entre otros derechos fundamentales. En este sentido, vendra a ser un derecho sntesis,46 ya que sin l sera imposible ejercer a cabalidad el resto de las
46 Criterio esbozado por el constituyente Diego Uribe en relacin con el derecho a la paz, durante sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente.
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prerrogativas ciudadanas, guardando identidades constitucionales con derechos como el de la paz y objetivos comunes dentro del marco de declaraciones internacionales47. Sobre este fundamento, parten nuestras consideraciones para efectos de abordar el planteamiento de considerar la seguridad ciudadana como Derecho Fundamental de las personas. La Corte Constitucional abord el trascendental tema de definir, entre otros interesantes asuntos, la naturaleza jurdica y el alcance del concepto de la dignidad humana en el contexto integral de nuestra Carta. Acogiendo la estructura metodolgica de esa jurisprudencia,48 y recurriendo a los espacios que nos pueden dar la aplicacin de dicho razonamiento para nuestros planteamientos, podemos afirmar que, con la formulacin de la Seguridad Ciudadana como Derecho Fundamental y Finalidad del Estado Social de Derecho, avanzamos en los siguientes aspectos: a. Propender por la racionalizacin normativa del concepto de seguridad, en especial el de seguridad ciudadana.
47 Por ejemplo, el artculo 1 de la Declaracin de Montrouis, declara el compromiso con preservacin de la paz y la seguridad, ligando acertadamente la nocin de estos dos conceptos. 48 ST-397/06.
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b. Avanzar en el propsito de armonizar el concepto de seguridad ciudadana, con el contenido axiolgico de la Constitucin de 1991. (La Constitucin de 1886 le daba a los derechos un reconocimiento formal, la de 1991 orienta al poder pblico a garantizar su progresiva materializacin). c. Acoger los criterios rectores dados por la Corte Constitu-cional en relacin con la dignidad humana, en el sentido de sumarle al concepto de seguridad ciudadana, una serie de calidades y de otros aspectos de relevancia constitucional en relacin con el entorno social de la persona, que permitan: dotarlo de un contenido apropiado, funcional y armnico con las exigencias del Estado Social de Derecho. d. Finalmente, recurriendo al anlisis conceptual y jurisprudencial de la Corte Constitucional, en especial la concerniente con la dignidad humana49, resulta procedente precisar los mbitos de proteccin de la seguridad ciudadana, con contenidos concretos, en relacin con las circunstancias particulares en las cuales el ser humano se desarrolla cotidianamente. Las caractersticas anteriormente enunciadas, nos permiten constatar que, desde el enfoque constitucional, la
49 ST-397/06.
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seguridad ciudadana constituye un derecho innominado, ligado entre otros a los valores de la paz y la convivencia. Con elementos constitutivos que, siendo propios de la persona, lo convierten en su conjunto dentro de una comunidad determinada, en derecho fundamental de las personas; y a su vez en derecho colectivo, es decir: un derecho que no se agota en las normas50. Igualmente, resulta necesario constatar que la seguridad ciudadana es tambin un derecho complejo, cuyo contenido especfico resulta histricamente variable, y se ha de determinar de conformidad con el contexto socio - poltico y jurdico en el cual se vaya a aplicar.51 2. En calidad de Derecho Fundamental La Seguridad Ciudadana se debe concebir como un derecho fundamental con criterio de universalidad, entendiendo por derecho fundamental segn lo resalta el profesor de la Universidad de Navarra Dr. lvaro DOrs PrezPeix- un valor humano que se relaciona con la dignidad de la persona y es universal en cuanto su titularidad corresponde a todos los seres humanos52.
50 Para utilizar conceptos muy bien sintetizados por el Magistrado Alejandro Martnez Caballero (SC-479 de 1992). 51 ST-719 de 2003. 52 Ver Constitucin Poltica de Colombia. Hernn Alejandro Olano Garca. Quinta Edicin. Librera Doctrina y Ley. Pgina 207.
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Otros consagrados tratadistas, entre ellos Luis Prieto Sanchis, sostienen criterios similares al anterior, por cuanto se afirma que estamos frente a un Derecho Fundamental, cuando pueda razonablemente sostenerse que ese derecho sirve, por ejemplo, al valor de la vida y la dignidad53, caractersticas stas que encajan armnicamente en la concepcin de la Seguridad Ciudadana como Derecho Fundamental. Los Derechos Fundamentales tambin son concebidos entre otros muchos conceptos como la pluralidad de manifestaciones concretas de libertad y dignidad humana54. La concepcin de la seguridad ciudadana en calidad de derecho fundamental, tendra estrecha relacin conceptual con la corriente de pensamiento constitucional de la escuela neoconstitucional55; en cuanto, resulta en plena armona con la tesis sustentada como teora del derecho en la perspectiva de consolidacin de un orden nacional e internacional fundado en los derechos fundamentales. Y, precisando an ms este concepto, se afirma por parte de importantes tratadistas nacionales identificados con estos ejes conceptuales, que la integridad y realizacin digna
53 Estudio sobre Derechos Fundamentales. Luis Prieto Sanchis. Editorial Debate. 54 Manuel Aragn Reyes. Temas bsicos de derecho constitucional. Madrid. Edit. Civitas. 2001. 55 En la cual se encuentran autores como Alexy, Ferrajoli, Habermans, Dworkin, Zagrebelzky, Nino o Zaffaroni en Latinoamrica).
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del ser humano precede axiolgicamente a la voluntad poltica de las personas; es decir, los derechos fundamentales tienen precedencia axiolgica respecto de los principios de organizacin poltica democrtica56. En este sentido, incluyendo conceptos como dignidad, libertad, igualdad y Estado de Derecho, Democracia y Estado Social, la Constitucin como lo afirma Zagrebelzky proporciona un contenido substancial al sistema jurdico. Para los neoconstitucionalistas, el papel prevalente que antes desempeaba el derecho natural respecto del soberano, lo desempea ahora la Constitucin respecto de todas las autoridades pblicas. Igualmente, se afirma que la seal de identidad del nuevo constitucionalismo radica, tambin, en que la aplicacin de los derechos est garantizada por todos los jueces y no slo por los tribunales constitucionales; aspecto ste relevante en la medida en que la Seguridad Ciudadana pueda ser reconocida y garantizada a las personas de manera prevalente y oportuna, precisamente atendiendo a la calidad de Derecho Fundamental. Otro tema interesante pregonado por los neoconstitucionalistas hace relacin con la moral, en cuanto contradicen a los positivistas en la separacin
56 Martnez, Mauricio. La constitucionalizacin de la justicia y la autonoma judicial. Universidad Nacional. Primera Edicin 2009.
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tajante entre derecho y moral, y afirman con Dworkin que los derechos fundamentales son la moral pblica57 de la modernidad. En el nuevo modelo de Estado constitucional, los derechos constituyen los pilares fundamentales del orden jurdico y el soporte de la convivencia a diferencia del modelo anterior en el cual era la Ley, y, en el plano sustancial, por el ejercicio de todos los poderes del Estado al servicio de los Derechos Fundamentales. Para importantes neoconstitucionalistas, en relacin con el tema de seguridad, su planteamiento gira alrededor de la concepcin de seguridad en derechos: tesis de enorme peso ideolgico y conceptual, que aspiramos abordar en trabajos posteriores. 3. Como derecho subjetivo Los derechos subjetivos se entienden como la facultad que tiene un sujeto (activo) para exigir de otro sujeto (pasivo) el cumplimiento de una obligacin o deber58. En este sentido, entendemos la seguridad ciudadana como atribucin, garanta, potestad, orientada en su inters a una persona, en su condicin esencial de integrante de una comunidad
57 Entendida la moral pblica en relacin con la convivencia en sociedad, como los deberes del hombre para con la sociedad en la que vive, para con la Nacin y el Estado. 58 Conforme definicin citada en Las Generaciones de los Derechos Humanos, de Mara Carolina Rodrguez y Ernesto Rey Cantor. Universidad Libre. Sexta edicin. 2008.
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determinada que le permite gozar de algo, o exigir de otro una prestacin. Ese otro en gran medida bien en reas particulares o de corresponsabilidad es el Estado; en cuanto garantiza la seguridad personal, y, claro est, el conjunto de ellas bajo la categora de Seguridad Ciudadana, en la medida que hace parte inherente de su finalidad y de sus objetivos estructurantes. Vendran a conformar, los derechos denominados, en primer lugar, pblicos subjetivos, considerados como los derechos del hombre-ciudadano que se verifican en una relacin entre el Estado y los sujetos reconocidos por el ordenamiento jurdico59. Es decir, la persona se ubica como sujeto de Derecho, y, el Estado, como responsable de garantizar la vigencia y realizacin de aquel conjunto de derechos que integran y conforman la Seguridad Ciudadana. Importantes tratadistas60, han considerado que la nocin de Derecho Subjetivo, en su calidad de trmino tcnico de la ciencia del derecho, supone la existencia de acreedores,
59 Definicin dada en la obra de Germn Bidart Campos y Walter F. Carnota. Derecho Constitucional comparado. Buenos Aires. Edicin 2000. 60 Roberto J. Vernengo, dentro de los autores seleccionados en El Fundamento de los Derechos Humanos Javier Muguerza. Editorial Debate. Madrid. 1989.
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deudores, jueces, rganos sancionatorios, elementos stos coherentes con el planteamiento de considerar la seguridad ciudadana dentro del mencionado criterio jurdico. VI. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO FINALIDAD DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO 1. Enunciado El Estado Social de Derecho, consagrado en la Constitucin de 1991, hace relacin a: aqul que consagra, protege y hace efectivos los derechos de las personas, sus garantas y deberes. Dentro de esta concepcin, el eje central lo constituye la persona como fin en s misma. A partir de este enunciado, la finalidad del Estado Social de Derecho se orienta a servir a la comunidad, preservar el orden pblico,61 asegurar la convivencia pacfica, garantizar la efectividad de los derechos, resaltando que las autoridades estn instituidas para proteger la vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades. Nuestra jurisprudencia constitucional ha sostenido que la seguridad constituye un valor, que tambin
61 SC-251-02. M. P. Eduardo Montealegre y Clara Ins Vargas. Se precisa que el orden pblico no es una finalidad en s misma sino un valor subordinado al respeto de la dignidad humana.
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consideramos vlido entendido en su dimensin de englobar y proteger el derecho de las personas en la nocin de seguridad ciudadana o sea, establece fines jurdicos para el futuro, y se convierte en una finalidad del Estado62. Un valor que abraza toda la Carta en cuanto es garanta para el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de las personas que habitan el territorio nacional, y de por s uno de los elementos esenciales del orden pblico. Valor contenido en el Prembulo de la Constitucin, en cuanto se busca asegurar, a los integrantes de la nacin: la vida, la convivencia y la paz. Y, de otra parte, en concordancia con el artculo 2 de la Constitucin, que consagra la finalidad de las autoridades estatales en funcin de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades Otra aproximacin jurisprudencial al tema63, hace relacin a la precisin del concepto de orden pblico. Este fallo enuncia condiciones mnimas de seguridad y tranquilidad como referencia a la vigencia de orden pblico, para efectos de garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. En este caso, con el requisito por parte del Estado, a travs de las respectivas autoridades, de adelantar una labor preventiva que las haga efectivas: la seguridad con la prevencin permanente de los delitos, las
62 ST- 719 de 2003. 63 SU- 476 de 1997.
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contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevencin de los desrdenes en general, ya se trate de lugares pblicos o privados. Entendiendo, en este sentido, como ha quedado enunciado, que los derechos ms bsicos para la existencia misma de las personas son la vida y la integridad personal, sin desconocer el avance constitucional en reconocimiento de otros, y las claras prohibiciones inherentes a tales amparos64. 2. La seguridad ciudadana como un derecho fundamental exigible. 2. 1. Mediante la Accin de Tutela La Accin de Tutela, segn ha establecido en repetidas oportunidades la Corte Constitucional, fue consagrada
64 En este sentido la Corte Constitucional en la ST-719/03 sostuvo que el Constituyente prohibi explcitamente la sujecin de las personas a ciertos riesgos que consider inaceptables: El riesgo de ser sometidas a tortura, desaparicin forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el riesgo de ser objeto de persecucin en forma tal que deban buscar asilo (art. 34, C.P.), los mltiples riesgos a los que estn expuestos los nios, entre ellos los peligros patentes de toda forma de abandono, violencia fsica o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotacin laboral o econmica y trabajos riesgosos (art. 44, C.P.), los mltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de mala alimentacin (art. 46), o los innegables peligros a los que estn sometidos quienes desarrollan actividades periodsticas en nuestro pas (art. 73).
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por el Constituyente como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protecin de los derechos fundamentales, sin que ello implique desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias. Por este motivo, el artculo 86 de la Carta dispone que dicha accin slo proceder cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial65. La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha precisado que este mandato se debe interpretar en el sentido de que los medios alternos de defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idneos; esto es, aptos para obtener la proteccin requerida, con la urgencia que sea del caso66. La idoneidad de los medios de defensa se debe evaluar, por lo tanto, en el contexto particular de cada caso individual, teniendo en cuenta las circunstancias especficas que afectan al peticionario, para as determinar si realmente existen alternativas eficaces de proteccin que hagan improcedente la tutela. No obstante lo anterior, el mismo Constituyente introdujo una excepcin a esa regla, en el mismo artculo 86 de la Carta: que, a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, ser procedente la accin de tutela
65 Se puede consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-600 de 2002 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa), T-1198 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-321 de 2000 (M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo), y SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro Martnez Caballero). 66 Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra).
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cuandoquiera se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia de la Corte67 ha sealado que para efectos de esta disposicin, nicamente se considere perjuicio irremediable, cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea : a. Cierto e inminente (esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciacin razonable de hechos ciertos). b. Grave: desde el punto de vista del bien o inters jurdico que lesionara, y de la importancia de dicho bien o inters para el afectado. c. De urgente atencin, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevencin o mitigacin para evitar que se consume un dao antijurdico en forma irreparable68. Si bien los jueces de tutela deben ser estrictos en la aplicacin de estos requisitos, para efectos de respetar el carcter subsidiario del mecanismo judicial, existen casos en los que el anlisis de procedibilidad de la tutela en el caso concreto debe efectuarse en forma ms amplia -esto es, menos estricta-, dada la naturaleza de las personas
67 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-142 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). 68 Sentencia T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
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que solicitan amparo para sus derechos fundamentales: se trata de los casos en que estn de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos de especial proteccin constitucional, tales como nios, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minoras o personas en condiciones de extrema pobreza. En tales situaciones, los jueces deben estudiar las caractersticas del perjuicio irremediable, arriba explicadas, con un criterio de admisibilidad ms amplio, para as materializar en el campo de la accin de tutela la particular atencin y proteccin que el Constituyente otorg a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad. Mediante la Accin de Tutela, en bsqueda de la garanta real del derecho a la seguridad ciudadana, se presentan iniciativas y experiencias de tipo jurdico acordes con las realidades concretas de cada caso. Por ejemplo, en varias oportunidades se ha acudido a solicitar la proteccin del derecho de peticin cuando se ha pedido a las autoridades de manera escrita la proteccin del derecho a la seguridad y no se ha obtenido en tiempo oportuno respuesta alguna como impulso procesal para la proteccin del derecho a la seguridad.69
69 Derecho de peticin elevado por estudiantes de un colegio distrital de Bogot exigiendo a la Estacin Cuarta de San Cristbal proteccin al Derecho de Seguridad. El Tiempo, domingo 12 de julio de 2009.
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2.2. Mediante Acciones Populares De conformidad con los parmetros atrs sealados, o sea, en el ttulo correspondiente a la calidad de Derecho Colectivo, que el Consejo de Estado le ha dado a la Seguridad, en concordancia con la Ley 472 de 1998. y que hemos mencionado en sus aspectos esenciales en el captulo relacionado con soportes constitucionales al concepto de seguridad ciudadana.
VII. APROXIMACIN A UNA DEFINICIN DE SEGURIDAD CIUDADANA 1. Seguridad como bien pblico La tesis de la seguridad como bien pblico mantiene actualmente vigencia nacional. Podramos afirmar que en ese punto se encuentra el avance conceptual sobre el tema. Por lo menos, en los escenarios nacionales donde se expone el asunto. Hace pocos meses el profesor Francisco Leal Buitrago 70, comentando la Propuesta de Ley sobre Seguridad y Defensa, que esperaba fuera presentada por el Ministerio de Defensa a consideracin del Congreso Nacional, reitera sobre el concepto de seguridad como
70 Columna en el Tiempo del 22 de septiembre de 2008.
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un bien pblico fundamental que propende por los valores democrticos y la convivencia del pueblo. No sabemos si ese calificativo de fundamental, tenga alguna relacin con los avances de la jurisprudencia constitucional en relacin con la precisin de los derechos fundamentales de las personas. Por su parte, el profesor Alejandro Reyes Posada, igualmente menciona la seguridad como bien pblico, pero para referirse a temas presupuestales de la nacin71. Otro tanto realiz la ex Senadora Martha Luca Ramrez, quien considera la seguridad como un bien pblico por excelencia.72 Sin embargo, la precisin del concepto de seguridad como bien pblico de mayor elaboracin, concrecin y actualidad en Colombia, est contenida en el Proyecto de Ley Estatutaria por el cual se expiden normas sobre organizacin y funcionamiento de la seguridad y la defensa presentada al Congreso Nacional por Juan Manuel Santos C., Ministro de Defensa Nacional, en el mes de marzo de 2009. A pesar de definir expresamente
71 El Tiempo, domingo 23 de noviembre de 2008: La seguridad es un bien pblico que debe ser mejor distribuido entre las vctimas de las guerrillas y las vctimas de los paramilitares, para que ambos tipos de victimas tengan la posibilidad de reconstruir sus proyectos de vida. 72 Proyecto de Ley Por la cual se establece el sistema de seguridad y defensa nacional Artculo 5, presentado al Congreso en marzo de 2009. Proyecto Estatutario No. 319 de 2009. Cmara de Representantes.
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un concepto de seguridad como bien pblico, en el artculo 5 del citado Proyecto73, la sustentacin terica se encuentra en la exposicin de motivos del mencionado documento. En efecto, se sostiene que la nocin de bien pblico conlleva dos caractersticas bsicas: a. La no rivalidad en el consumo, y b. La imposibilidad de aplicar el principio de exclusin de beneficios (por medios fsicos o legales) a terceros. Como podemos observar, se trata de una concepcin de lo pblico como opuesto a lo privado, en la que se busca apartar este bien de las leyes de mercado; es decir, sacarlo de la rivalidad en el consumo. Por otra parte, y en relacin con el principio de exclusin de beneficios, consideramos salvo existencia de mejor criterio jurdico que tambin se refiere: al buen funcionamiento del mecanismo del libre mercado, segn el cual el consumo de un bien por parte de un individuo anula la posibilidad de que otro pueda
73 Artculo 5. Definiciones.: Seguridad. Es un bien pblico fundamental que propende por los valores democrticos, el bienestar y la convivencia del pueblo, el desarrollo de las potencialidades de la sociedad y la afirmacin del Estado Social de Derecho. La seguridad es integral y permanente, su responsabilidad es del Estado y, en desarrollo de los deberes constitucionales, excepcionalmente y de manera temporal lo es, tambin, de la sociedad.
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acceder a su consumo74, situacin diferente en relacin con los bienes pblicos. Tesis similar expresan otros autores,75 al precisar que para estos efectos, cuando un consumidor no est dispuesto a pagar por un bien o servicio el precio que el mercado ha sealado, pues sencillamente dentro de esa lgica se le excluye de la posibilidad de adquirir dicho bien o de beneficiarse del correspondiente servicio. As las cosas, el criterio de bien pblico en este sentido, sustentado en los criterios analticos del principio de no exclusin y del consumo rival, constituye un enfoque de estricto contenido econmico. En efecto, J. Stiglitz76
74 Como lo sostiene el docente de la ESAP Francisco Meja Yepes: para el mercado cada persona expresa voluntariamente sus preferencias y el mecanismo de subasta del mercado conduce a la asignacin de precios y cantidades para cada bien, que son la gua para las decisiones de produccin. En cambio, en el consumo de los bienes pblicos no debe existir rivalidad, es decir que la demanda que una persona haga de un bien no debe afectar la disponibilidad de dicho bien para otras; esto es, que una vez el bien se produzca debe ser puesto a disposicin de todos los potenciales consumidores, como en el caso de la red vial. 75 Entre ellos el profesor Manuel Fulgencio Jimnez M., quien
sustenta su tesis al afirmar que en una economa de mercado, una porcin muy importante de los bienes y servicios se ofrecen a travs del sistema de precios y del juego permanente de la oferta y la demanda. La cantidad de bienes ofrecidos depender de la cantidad de factores productivos disponibles y de los mensajes que a travs del sistema de precios envan los consumidores a los productores sobre sus preferencias para adquirir un determinado bien o servicio.
76 Stiglitz, J. La economa del Sector Pblico. 2 ed. Madrid:Antonio Bosch. 1988.
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concibe un bien pblico puro a partir de las siguientes caractersticas: a. Tcnicamente no es posible, o es infinitamente costoso, excluir a las personas que lo disfruten. b. Una vez producido un bien pblico puro, los beneficios se generalizan indivisiblemente y sin exclusividad a toda la sociedad. c. Como los bienes pblicos no presentan rivalidad en el consumo, no cuesta nada que otra persona ms disfrute de sus beneficios. Coherentemente con los anteriores enunciados, varios investiga-dores77 consideran que el ejemplo clsico de bien pblico puro lo constituye la defensa nacional, por cuanto una vez creados los dispositivos de seguridad territorial, no es posible excluir o discriminar a persona alguna de proteccin en la eventualidad de una agresin externa; adems, que el costo que implica la proteccin de una persona adicional es prcticamente nulo (el costo marginal es cero). De manera general, el concepto de bien pblico se concibe como el bien cuyos beneficios se reparten de manera
77 Juan Daro Garca L. y Beatriz Caicedo V. en ponencia presentada en el VIII Congreso Latinoamericano de Medicina Social, La Habana, Cuba, julio 2002.
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indivisible entre toda la comunidad, independientemente de que determinadas personas deseen o no consumirlo. Pero, vale la pena reiterar, es, ante todo: un concepto que se opone a lo privado. Que tiene como meta superar la distribucin desigual del bien pblico seguridad.78 La concepcin de la seguridad como un bien, hace parte igualmente de importantes documentos internacionales relacionados con el tema. Por ejemplo, El Manifiesto de Zaragoza79 considera la seguridad como un bien comn esencial80; pero aqu, en nuestro entorno nacional, el bien comn pasa a ser bien pblico con las connotaciones ya sealadas. Defensores de este concepto, consideran que el bien seguridad que en esencia es un bien pblico pasa a ser un bien privado, y puede adquirirse en el mercado. Consecuencialmente, si la seguridad ciudadana derecho de todo ciudadano ingresa a las reglas del mercado, significa que: algunos privilegiados con mayores recursos
78 Jaime Ensignia. Seguridad Pblica en los Pases del Cono Sur. Fundacin Friedrich Ebert. Chile. 2007. 79 La seguridad es un bien comn esencial, estrechamente vinculado con otros bienes comunes; como la inclusin social, el derecho al trabajo, a la salud, la educacin y la cultura. Noviembre de 2006. 80 El Bien Comn es, pues, el conjunto de condiciones de la vida social que permiten a las asociaciones y a cada uno de sus miembros alcanzar de manera ms fcil e ntegra la perfeccin que les corresponde. Es un concepto derivado de la naturaleza humana, que redunda en provecho de todos, que abarca a todo el hombre.
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econmicos podrn optar por un mejor nivel de seguridad y tranquilidad para su hogar, familia, entorno, que aquellos que no disponen de esos recursos, generndose as una distribucin desigual de la seguridad en el plano social. Es lo que se podra denominar una oligarquizacin de la seguridad, como gaitanescamente lo ha bautizado el profesor Hugo Espinoza Grimalt; obvio sin haber plagiado con la denominacin: oracin o discurso alguno del caudillo popular colombiano. 2. Seguridad ciudadana y orden pblico El concepto de orden pblico ha ido modificndose a lo largo del tiempo. Originariamente, fue consagrado en el artculo 9 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, que reza: Nadie puede ser inquietado por sus opiniones, incluso las religiosas, siempre y cuando su manifestacin no altere el orden pblico establecido por la ley. Se requiere entonces, la interpretacin integral del anterior artculo, en relacin con el artculo 4 de la citada Declaracin; es decir, con la precisin clsica del derecho a la libertad: La libertad consiste en poder hacer todo lo que no sea perjudicial al otro. As, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tienen otro lmite que aquellos que aseguren a los otros miembros de la sociedad el disfrute de estos mismos derechos; estos lmites slo pueden estar determinados por la ley.
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A partir de la conjuncin de libertad con orden pblico, estudiosos del tema han definido el orden pblico partiendo de la afirmacin de que ste se establece como garanta y lmite de la libertad, y que al igual que ella la libertadconsiste en que nadie puede hacer nada que sea perjudicial a los dems. Por ello, se afirma que libertad y seguridad son dos caras de la misma moneda: Sin seguridad no hay libertad (ya que la falta de sta, perturba y agota el libre ejercicio de los derechos y libertades del ciudadano) y sin libertad no puede existir una autntica y verdadera seguridad (ya que la seguridad sin libertad implica la existencia de un rgimen autoritario). Otros destacados investigadores81 se acercan a la definicin del orden pblico en el sentido de polica, al considerarlo, en el orden material y exterior, como un estado de hecho opuesto al desorden; es decir, un estado de paz opuesto al estado de turbulencia, a partir de lo cual: concierne a la Polica prohibir todo lo que provoca el desorden, y merece ser por ello protegido y tolerado todo lo que no lo provoca. Con el tiempo concluyen los tratadistas este concepto de orden pblico evolucionar hacia el de seguridad ciudadana (originado en la doctrina de la nouvelle prevencin),
81 Maurice Hauriou, en especial.
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mucho ms amplio, y que incorpora los valores del Estado Social y Democrtico de Derecho, al pasar de la instancia de forzar a los ciudadanos a la obediencia de la norma, lo original, a la garanta de la calidad de la vida de los mismos. En otras palabras, evidenciar el paso histrico del concepto liberal de orden pblico del siglo XIX, al concepto social y democrtico de orden pblico moderno, que se asimila con el concepto de seguridad ciudadana; es decir, el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Criterios semejantes a los dados por la jurisprudencia constitucional, al considerar que el orden pblico debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. 3. Criterios Generales El concepto de seguridad ciudadana es reciente, difcil de definir claramente82. Es un concepto en construccin83,
82 Existe consenso en las instancias acadmicas al destacar que la proteccin se dirige al ser humano, ms que al territorio y a la soberana del Estado. 83 Que viene a desplazar, progresivamente, una concepcin de seguridad centrada principalmente en las amenazas al Estado o rgimen poltico (seguridad nacional) hacia otra donde los conflictos referidos al orden pblico, social y poltico toman centralidad. Los bienes a proteger de los riesgos, son los derechos y libertades, y no el orden o la seguridad per se. (Publicacin del Consejo de Seguridad Interior. Argentina. No. 4-08-2007.
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y, a pesar de ello, existen diversas definiciones84 que nos pueden ofrecer un marco integral para su comprensin. En este sentido, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la OEA ha sostenido que el concepto de seguridad ciudadana es el ms adecuado para el abordaje de los problemas de criminalidad y violencia desde una perspectiva de Derechos Humanos; en cuanto, centra el tema en la construccin de mayores niveles de ciudadana democrtica, y seala con claridad que el objetivo central de stas polticas lo constituye la persona humana, y no la seguridad del Estado o determinado orden poltico. Veamos, entonces, algunos acercamientos en el intento de elaborar una definicin, resaltando el eje central de precisin85: A. Como valor: Un valor jurdicamente protegido. B. Como facultad: Facultad que tienen las personas86 a desenvolverse cotidianamente libres de amenazas a su vida, libertad, integridad fsica, psquica y cultural; al goce de sus bienes, a estar libre de temores. C. En relacin con el Estado.
84 Considerado como concepto jurdico, actividad, accin, valor jurdicamente protegido, condicin o situacin, facultad. 85 Tomadas, en esencia, de documentos pertenecientes a David Carhuamaca Zereceda y Mauricio Salinas Escobar, Enrique Ypez Dvalos, Patricio Tudela. 86 En esta definicin Tudela habla de persona natural o jurdica, cuando otros tratadistas, son claros en precisar que se trata de la proteccin del ser humano.
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* Como una actividad de servicio a cargo del Estado. * Este es un concepto jurdico que implica tanto el deber del Estado para preservar la tranquilidad individual y colectiva de la sociedad ante peligros que pudieran afectarla, as como el deber de garantizar el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana. * Aquella accin donde se involucran para fines de la seguridad pblica, tanto la accin poltica de la ciudadana como las actividades que por ley el Estado tiene que proporcionar. * La seguridad de todas las personas sujetas a la jurisdiccin del Estado.87 D. En calidad de bien. El concepto de seguridad ciudadana diseado como bien jurdicamente protegido y que engloba varios derechos de las personas tomadas en conjunto. E. En cuanto a la persona. * Una situacin de normalidad en la que se desenvuelven las personas, desarrollando actividades individuales y colectivas con ausencia de peligro o perturbacin.
87 Concepto contenido en la Declaracin de Montrouis. OEA. 1995.
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* Situacin donde las personas pueden vivir libres de amenazas generadas por la violencia y el delito, a la vez que el Estado tiene las capacidades necesarias para garantizar y proteger los derechos humanos directamente comprometidos frente a las mismas. * David Carhuamaca Zereceda la define como aquella situacin de normalidad en la que se desenvuelven las personas, desarrollando actividades individuales y colectivas con ausencia de peligro o perturbaciones; siendo adems ste un bien comn esencial para el desarrollo sostenible tanto de las personas como de la sociedad. F. En relacin con los Derechos Humanos. * Desde un enfoque de Derechos Humanos, es una condicin donde las personas viven libres de violencia practicada por actores estatales o no estatales; o sea, una de las dimensiones de la seguridad humana, garanta para el desarrollo humano88. G. Como condicin. * Como condicin o situacin de una comunidad que permite el libre y pacfico ejercicio de los derechos humanos de sus habitantes.
88 Avances del Estudio de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. Organizacin de los EstadosAmericanos.
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* Estado o condicin socio-institucional que objetiva y subjetivamente (percepcin) puede calificarse como ptima para el libre ejercicio de los derechos individuales y colectivos. * Una condicin necesaria para el funcionamiento de la sociedad y uno de los principales criterios para asegurar la calidad de vida. * El autor chileno Mauricio Salinas Escobar define la seguridad ciudadana como aquella condicin o situacin de una comunidad que permite el libre y pacfico ejercicio de los derechos humanos de sus habitantes, acompaada de la conciencia de dicha condicin por parte de los mismos, as como la razonable expectativa que esta situacin se mantendr en el tiempo89. * Otras autoras, la definen como la condicin personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros90.
89 Esta definicin es amplia en cuanto contiene, como elementos constitutivos de ella, la necesidad de que todos los habitantes de una comunidad (no slo los ciudadanos, o no slo algunos) puedan hacer libre y pacfico ejercicio de sus derechos humanos (de todos y no slo de algunos); que tengan conciencia de dicha situacin y que confen que esta se mantendr en el tiempo. 90 (Gonzlez, Patricia 2003. FLACSO). El PNUD (2006: 35).
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H. En su calidad de conjunto y de procesos. * Conjunto de sistemas de proteccin de la vida y los bienes de los ciudadanos ante los riesgos o amenazas. * La seguridad ciudadana como el conjunto de medidas y previsiones que adopta el Estado a travs de sus instituciones dentro del marco de la ley y los derechos humanos para que la comunidad pueda desarrollar sus actividades libres de riesgo y amenazas. * Es el conjunto de acciones jurdicas y materiales a cargo de las autoridades polticoadministrativas, tendientes a garantizar el normal ejercicio de los derechos y libertades de las personas para el logro de la convivencia de los habitantes del territorio nacional91. * Procesos de ordenamiento o regulacin mediante los cuales se apunta a propiciar rutinas seguras de la vida cotidiana. * Dentro de la visin de la escuela progresista, Jos lvaro Clix Rodrguez ha definido la seguridad ciudadana como: Proceso de intervencin de poder pblico, debidamente legitimado, altamente participativo, fundamentado,
91 Definicin contenida en el Proyecto de Ley Estatutaria, por el cual se expiden normas sobre la organizacin y funcionamiento de la seguridad y la defensa, presentada por el Ministro Santos al Congreso Nacional en el mes de marzo de 2009.
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normado e institucionalizado, que tiene como propsito estabilizar condiciones objetivas y subjetivas favorables para la convivencia social, mediante el despliegue equilibrado y multisectorial de acciones preventivas, reactivas, rehabilitadoras y de (re) insercin social. 4. La Definicin en concreto El Consejo de Estado ha sostenido que no existe, en nuestra legislacin, norma alguna que defina el vocablo de seguridad. Menos an, enunciado preciso sobre lo que se debe entender por seguridad ciudadana. Por ello, las apreciaciones que el Consejo emite sobre seguridad son valederas en nuestra aproximacin a la definicin del concepto ya mencionado. En este sentido, el Consejo de Estado afirma que se trata el vocablo seguridad de un concepto dinmico que tiene races en cada poca determinada, lo cual la hace una nocin a la vez relativa y coyuntural, por cuanto su contenido jurdico no es inmutable, sino que necesariamente sufre constantes transformaciones92, circunstancias que la convierten
92 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Demanda nulidad artculo 1 Decreto 3740 de 2004. Sentencia 27 de marzo de 2008. Rad. 29393. C. P. Ruth Stella Correa.
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en nocin ambigua, y cuya definicin depende tambin del entorno de cada pas, hecho este que se refleja, por ejemplo, en Canad: donde la concepcin de seguridad se asocia a estabilidad econmica. En relacin con el trmino seguridad ciudadana, ste aparece, en primer lugar, mencionado en el artculo 35 del Decreto 1421 de julio 21 de 1993 Estatuto Orgnico de Bogot Distrito Capital que en el artculo 35 precisa como funciones del Alcalde Mayor: la de garantizar la seguridad ciudadana. De nuevo es mencionado en la Ley 62 de agosto 12 de 1993: Por el cual se expiden normas sobre Polica Nacional, dentro de las atribuciones y obligaciones para los Gobernadores y Alcaldes en lo relacionado con los Comandos de Polica y en especial con las atribuciones del Consejo de Seguridad Departamental o Municipal para desarrollar los planes de Seguridad Ciudadana93 y orden pblico que apruebe el respectivo Consejo. Pues bien, el concepto de seguridad ciudadana que acogemos en el presente documento, tiene su origen textual en las definiciones dadas por las ltimas administraciones de Bogot D. C. En un principio, se consider como una
93 Ley 62 de 1993, artculo 16 numeral 7.
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condicin y ms tarde como bien pblico. En nuestro caso, avanzamos conceptualmente y la consideramos en su dimensin de Derecho Fundamental, a partir de la fundamentacin esencial con su calidad de Derecho y, como tal, en relacin con el Estado94. Dentro de esta perspectiva de Derecho Fundamental, se concibe bajo las condiciones concretas y de conexidad en que se presenten, englobando varios derechos, en armona con los ejes conceptuales enunciados por el Alcalde Samuel Moreno Rojas dentro del contexto de su programa referido a Bogot como una Ciudad de Derechos95. De esta manera, y en coherencia conceptual con los anteriores parmetros constitucionales, con los enunciados de Seguridad Humana y de la Visin Progresista de Seguridad Ciudadana, podemos presentar la siguiente aproximacin a la definicin de seguridad ciudadana: La Seguridad Ciudadana se concibe como un Derecho Fundamental de las personas y una finalidad primordial del Estado Social de Derecho, que en su condicin de bien pblico, propicia las condiciones necesarias para la vida digna y el goce pleno de los derechos humanos
94 Acorde con la OEA en su Declaracin de Montrouis (1995), en la cual se enuncia que por seguridad ciudadana debe entenderse la seguridad de todas las personas sujetas a la jurisdiccin del Estado. 95 Plan de Desarrollo Bogot Positiva: Para Vivir Mejor. Acuerdo 308 de 2008.
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y la convivencia, en un ambiente de solidaridad y desarrollo armnico con sujecin a la Constitucin, la Ley y los Tratados Internacionales ratificados por el Estado colombiano. VIII. SEGURIDAD DEMOCRTICA Y SEGURIDAD CIUDADANA: DOS CARAS DE LA MISMA MONEDA. UNA VISIN DE GOBERNABILIDAD Algunos sectores de la izquierda democrtica, consideran la Seguridad Democrtica, como expresin de la concepcin de seguridad propia de la derecha colombiana. Fundamentan dicha visin, entre otras tesis, a partir del anlisis del fenmeno de violencia en Colombia y de la necesidad de consolidar un verdadero Estado Social de Derecho con profundas races en inversin social que eliminen los factores generadores de violencia. Cuestionan las ejecutorias de dicha poltica de seguridad, en relacin con violaciones al respeto y vigencia en varias reas esenciales de Derechos Humanos. Lo anterior, en las importantes, necesarias y fundamentales instancias de los debates ideolgicos y conceptuales. En el terreno concreto de la gobernabilidad, como es el caso de la Alcalda de Bogot, liderada por un partido de izquierda democrtica, la realidad social determinada y el compromiso de gobierno, obliga a integrar propsitos
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comunes entre las instancias de gobierno nacional, distrital y local que permitan adelantar polticas de seguridad ciudadana eficientes y eficaces, sustentadas esencialmente, en el respeto de los derechos fundamentales de las personas y la participacin ciudadana. Los ejes constitucionales y legales, imponen en materia de seguridad, la necesaria complementariedad gubernamental y coordinacin institucional en estos temas. Es en este sentido, precisamos, que, hablando de seguridad: nos referimos a dos caras de la misma moneda. Sin embargo, conviene reiterar aspectos determinantes que consideramos de especial prevalencia en el presente estudio. En el terreno conceptual, a las tesis de la seguridad democrtica presentamos la visin de seguridad ciudadana como alternativa de convivencia en los centros urbanos. De ah, la necesidad de analizar tanto la seguridad democrtica como la seguridad ciudadana, a partir de sus propias caractersticas, para concluir al final como efectivamente se presenta en que son dos visiones distintas de un mismo problema, que en lugar de repelerse necesitan puentes institucionales de coordinacin, complementacin y armonizacin, en procura de alcanzar el objetivo estratgico de seguridad integral para Colombia. La seguridad democrtica tras el objetivo de mantener el orden pblico y la seguridad ciudadana en el propsito de lograr vigencia plena de la convivencia.
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1. Caractersticas de la seguridad democrtica.
Cuando nos referimos a seguridad democrtica, precisamos las siguientes caractersticas: a. En el marco conceptual encuentra sustentacin en la teora de Seguridad Nacional. b. Se refiere a un orden macro, como orden mayor en una sociedad,96 constituido por todo el territorio, que requiere una Seguridad y Defensa Nacional, para mantener y consolidar el orden pblico; tiene que ver con los problemas del Estado y la Sociedad Civil. c. Sus grandes objetivos de defensa se inscriben en preservar: 1. La defensa nacional. 2. La seguridad exterior. 3. La soberana nacional. 4. La integridad territorial. 5. El orden constitucional. 6. La estabilidad institucional. d. Existe gran nfasis en combatir la delincuencia moderna expresada, entre otros, en la presencia de los siguientes delitos, que, en su mayora, adquieren la categora de delitos transnacionales:
96 La profesora Mara de Jess Illera expone con gran profundidad este tema, en el trabajo: Convivencia y Cultura Ciudadana: Dos pilares fundamentales del Derecho Policivo. Revista de Derecho, Universidad del Norte, 23.
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1. Terrorismo. 2. La delincuencia organizada transnacional. 3. La corrupcin. 4. Negocio de drogas ilcitas y sus delitos conexos. 5. Transacciones financieras ilcitas. 6. Delitos informticos. 7. Trfico o trata de personas. 8. Trfico de rganos. 9. Trfico ilcito de armas, municiones y explosivos. 10. Secuestro y extorsin. 11. Blanqueo de dinero o lavado de activos. 12. Delitos ambientales. 13. Pornografa infantil. 14. Trata de personas para la prostitucin. 15. Marcas y patentes. 16. Los ataques a la seguridad ciberntica97.
97 La Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, de la OEA,
aprobada el 28 de octubre de 2003, resalta como nuevas preocupaciones y amenazas: 1) La pobreza extrema y la exclusin social de amplios sectores de la poblacin, que tambin afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesin social y vulnera la seguridad de los Estados, 2) Los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/ SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente. 3) La posibilidad de que surja un dao en el caso de un accidente o incidente durante el transporte martimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petrleo, material radioactivo y desechos txicos. 4) La posibilidad del acceso, posesin y uso de armas de destruccin en masa y sus medios vectores por terroristas. 79
e. Constitucionalmente le corresponde disearla, coordinarla y ejecutarla al Presidente de la Repblica. (Artculo 189 numeral 4 Constitucin Poltica de Colombia). f. Gran parte de su accionar est dirigido a la zona rural y selvtica de la nacin. g. El ExMinistro de Defensa, Juan Manuel Santos precis que los conceptos bsicos de la seguridad democrtica eran: la consolidacin del control territorial, la proteccin a la poblacin y la coordinacin interinstitucional98. h. El Ministro de Defensa Gabriel Silva Lujn ha sostenido la necesidad de consolidar la seguridad democrtica, llevndola a todos los rincones para defender la integridad territorial y la soberana99. 2. Caractersticas de la seguridad ciudadana 2.1. Marco General a. Encuentra sustento conceptual entre otras fuentes en la Teora de Seguridad Humana. b. Su gran objetivo est orientado a consolidar un orden bajo criterios actuantes y dinmicos de Convivencia.
98 Proyecto de Ley presentado al Congreso en marzo de 2009. 99 El Tiempo, pgina 1-6. Domingo 2 de agosto de 2009.
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c . Se refiere a un orden micro, a una comunidad, municipio o ciudad determinada. d. Tiene que ver con la convivencia, con problemas internos de la comunidad que no trascienden al conflicto del orden pblico. e. La Convivencia se encuentra afectada cuando se atentan, entre otros derechos, contra la tranquilidad, la seguridad, la salud, la movilidad y el espacio pblico. f. La mayora de conflictos que atentan contra la Convivencia, se presentan como: I. Conflictos Familiares expresados principalmente
en: 1. Inasistencia alimentaria. 2. Visita a menores. 3. Malversacin y dilapidacin de los bienes de la familia. II. Conflictos Vecinales, expresados principalmente en: 1. Malas relaciones entre vecinos. 2. Contaminacin sonora: altos niveles de ruido. 3. Mal manejo de basuras y desechos. 4. Linderos. g. El quebrantamiento de ese orden de convivencia genera contravenciones.
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h. Los principales problemas para afrontar estn relacionados con la pobreza, marginalidad, desempleo, drogadiccin, alcoholismo, corrupcin, prdida de identidad, prdida de confianza en el otro. i. El marco de accin es esencialmente urbano. j. Le corresponde adelantar su ejecucin polticas de convivencia a los Alcaldes y Gobernadores en estrecha relacin con la comunidad. k. La Polica Nacional cumple funciones inherentes, esenciales y definitorias en su aplicacin y ejecucin; de ah el sentido de considerar las normas de polica en su calidad de reglas de convivencia. 2.2. La visin a partir de las ciudades El CEACSC,100 ha realizado un interesante estudio con enfoque eminentemente urbano de actividades y conductas que transitan entre la legalidad y la ilegalidad, y que obviamente inciden en los temas de convivencia y seguridad en las ciudades. Veamos las enunciadas por el CEACSC:
100 Centro de Estudio y Anlisis, de Convivencia y Seguridad Ciudadana, CEACSC, adscrito a la Secretaria Distrital de Gobierno de la Alcalda Mayor de Bogot y dirigido por el Dr. Rubn Daro Ramrez Arbelez.
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1. Prostitucin de menores. 2. La mendicidad como instrumento de explotacin sexual. 3. Nios en el trabajo informal de calle. 4. Acompaantes, amas de casa, masajistas. 5. Servicio de prstamos y usura. 6. Comercio de videos, libros, cd, software y pornografa. 7. Corrupcin pblica y privada. 8. Lavado de activos. 9. Contrabando en centros comerciales. 10. Juegos de suerte y azar. 11. Seguridad Privada no legalizada. 12. Cambistas informales oficinas de cobro no legal. 13. Venta de cupos para trmites oficiales tramitadores. 14. Utilizacin de bandas y frecuencias para comunicaciones (emisoras piratas). 15. Venta de plvora. 16. Venta de minutos de celular. 17. Mercado callejero de piedras preciosas
(esmeralderos). 18. Compraventa y deshuasaderos. 19. Urbanizaciones piratas. 20. Prctica de aborto de manera clandestina.
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21. Venta de medicamentos adulterados y naturistas. 22. Trabajos forzados. 23. Trfico humano. 24. Explotacin de desplazados en la ciudad. 25. Servidumbre como forma de explotacin laboral. 26. Trfico de rganos. 27. Discriminacin como factor de explotacin. 28. Oferta de trabajo para inmigrantes en la ciudad capital (trabajo indigno). En este orden de ideas, y en lo que a ciudades en Colombia se refiere, resulta necesario resaltar que en el mes de septiembre de 2009 se realiz en Bogot el Primer Cnclave de Seguridad Ciudadana, convocado por el Ministro de Defensa y con participacin del Presidente de la Repblica y los Alcaldes de las principales ciudades del pas, ubicndose ocho (8) temas de especial trascendencia al respecto: 1. Deficiencias en el proceso de judicializacin. 2. Fuentes de financiacin para estrategias y programas en temas de convivencia y seguridad ciudadana. 3. Menores en conflicto con la ley. 4. Polticas de desarme. 5. Trfico y consumo de estupefacientes. 6. Comportamiento de la violencia homicida.
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7. Hurto en todas sus caractersticas. 8. Modalidades de transporte ilegal en las ciudades capitales.
IX. LA POLICA NACIONAL COMO FACTOR DINAMIZADOR DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 2. Precisiones conceptuales Recientes documentos divulgados por la Polica Nacional,101 transcriben como enunciados orientadores de Seguridad Ciudadana, la definicin dada sobre el tema, en documentos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD- que la definen como: una modalidad especfica de la seguridad humana, que puede ser definida inicialmente como la proteccin universal contra el delito violento o predatorio. Seguridad ciudadana es la proteccin de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas su vida, su integridad, su patrimonio contra un tipo especfico de riesgo (el delito) que altera de forma sbita y dolorosa la vida cotidiana de las victimas.
101 Inteligencia policial para la seguridad ciudadana publicado en el Peridico de la Polica Nacional. Edicin No. 2. Diciembre de 2009.
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En coherencia con el anterior enunciado, se concluye que: la seguridad ciudadana es entendida desde la satisfaccin de las principales demandas ciudadanas, no slo en trminos de seguridad y tranquilidad sino tambin de calidad de vida y, fundamentalmente, de desarrollo humano. De esta manera, la Polica Nacional presenta un importante avance conceptual, para ubicarse expresamente en los contenidos de la corriente de pensamiento de la seguridad humana. Y, avanza significativamente en esta direccin conceptual, al afirmar: se requiere comprender el trnsito de una seguridad centrada en el Estado y su institucionalidad a una concepcin enfocada en la persona, en la atencin de sus necesidades y sus expectativas Significa que su gran desafo (de la Polica Nacional) es readaptarse continuamente a los nuevos entornos y escenarios de perturbacin a la seguridad, no slo del Estado y su institucionalidad, sino por las crecientes necesidades de las personas en los contextos locales. Las anteriores apreciaciones conceptuales, no quedan en el aire como simples afirmaciones acadmicas. La precisin implcita en la definicin, lleva a concebir temas propios de la Polica, con especial grado de creatividad y coherencia. Vale destacar, por ejemplo, el relacionado con la inteligencia policial, cuyo reto queda plasmado como la bsqueda de
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la construccin de un modelo de inteligencia para la seguridad ciudadana que permita hacer, sobre la base de un enfoque desde, con y para la comunidad, una lectura amplia de los factores que inciden en la configuracin de la inseguridad ciudadana... Significa pasar de una lgica de interpretacin de unos actores ilegales tradicionales muy bien caracterizados, a una lgica de comprensin de dinmicas econmicas, sociales, ecolgicas, polticas, culturales y territoriales para anticipar medidas y lneas de accin efectivasImplica diversificar la funcin de forma que responda a los retos derivados de lo nacional y local en relacin con las urgentes demandas de los ciudadanos. Es la coexistencia armnica entre la seguridad del Estado y la seguridad ciudadana. Indiscutiblemente, puede evidenciarse el importante avance conceptual que la Polica Nacional aporta para la comprensin integral de Seguridad Ciudadana. 2. La convivencia como columna vertebral del avance conceptual El Brigadier General (R) Fabio Arturo Londoo Crdenas y el General (R) Miguel Antonio Gmez Padilla, entre otros muchos oficiales estudiosos de ciencia y administracin de polica, han insistido con serenidad y paciencia
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pedaggica en considerar la convivencia como el fin del derecho de polica. Y, afortunadamente, van avanzando en su propsito conceptual. Londoo Crdenas, con muchos aos y libros dedicados a estos interesantes asuntos, e iluminado an desde la eternidad por su compaero y maestro Miguel Lleras Pizarro, quien genialmente habl de la convivencia sin tropiezos y recordando textos de Jos Canas la convivencia armnica y de Andrs Serra para quien los tres elementos de la convivencia social eran: la tranquilidad, la seguridad y la salubridad pblica concluye certeramente, con visin futurista , otorgndole a la concepcin de seguridad ciudadana principios y virtudes de inexorable conexidad102, como la sinceridad, la veracidad, la sencillez, la gratitud, la simpata, la alegra, el saber disculpar, la amistad, el desinters, la comprensin, el espritu de colaboracin, el optimismo, la lealtad, la solidaridad, que tambin constituyen necesarias reglas para la convivencia serena, tranquila y permanente dentro de la comunidad. Quizs por ello concluye con sobrada razn, que hoy ms que ayer llena ms de humanidad la polisemia del vocablo convivencia que la semntica del orden pblico.
102 La Convivencia: fin del Derecho de Polica. Peridico de la Polica Nacional. Edicin No. 2. Diciembre de 2009.
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3. Una visin general Establecido constitucionalmente que la Fuerza Pblica en Colombia est integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Polica Nacional103, frente al tema de la seguridad podemos afirmar que, mientras las Fuerzas Militares estn orientadas a la preservacin del orden pblico, la Polica Nacional tiene como objetivo especial mantener, promover y consolidar la convivencia ciudadana104. Lo anterior, entre otras razones, teniendo en cuenta que la Polica juega un papel trascendental en la reconstruccin del tejido social de la comunidad para efectos de consolidar la convivencia comunitaria105 tanto en sus aspectos prcticos como en sus dimensiones de prevencin integral106. Y no slo se orienta a los terrenos prcticos y cotidianos, sino que tambin, en su funcin estratgica resulta
103 Artculo 216 Constitucin Poltica. 104 Segn lo dira Focault, al considerar la Polica como la expresin microsocial del poder poltico. Focault, Michel: Vigilar y Castigar. Siglo Veintiuno Editores, Mxico, 1977. 105 El Brigadier General Fabio Arturo Londoo Crdenas, sostiene que el concepto de Polica es eminentemente local orientado esencialmente a garantizar disciplina social. ( I Congreso Internacional de Ciencia de Polica. Bogot D.C. 28, 29,30 de octubre de 2009). 106 Atendiendo al axioma aqul segn el cual se debe buscar: Prevencin en la
medida de lo posible y represin en la medida de lo estrictamente necesario. 89
coherente con los enunciados jurdicos que le dan soporte a dicha funcin. Destacados tratadistas del Derecho de Polica107 han sostenido que sta disciplina jurdica se encarga de establecer el conjunto de reglas jurdicas orientadas a garantizar los valores colectivos a partir de la bsqueda de los principios esenciales constitucionales. Dichos valores han permitido variar la esencia de la norma de polica, la cual utilizaba en sus etapas iniciales como principal instrumento la limitacin de los derechos y libertades pblicas. Actualmente, y acorde con el avance de la jurisprudencia constitucional, se encuentra enfocada a partir de garantizar y materializar efectivamente derechos de las personas. En esa perspectiva, la Corte Constitucional en numerosas sentencias108 ha distinguido entre poder de polica (reglamentacin general), funcin (adopcin de medidas individuales) y actividad de polica (ejecucin coactiva), para diferenciar esos distintos medios de polica. La Polica, dentro de su papel fundamental de garantizar vigencia plena de la Seguridad Ciudadana, cumple una funcin esencial en el aspecto preventivo, acorde con el
107 Mara de Jess Illera. Convivencia y Cultura Ciudadana: Dos pilares fundamentales del Derecho Policivo. Revista de Derecho, Universidad del Norte.23. 108 Entre ellas la SC-825 de 2004. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
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mandato consagrado en el artculo 5 del Cdigo Nacional de Polica. Este principio preventivo que debe prevalecer en el Derecho de Polica se expresa de la siguiente manera: Las normas y los servicios de polica son medios para prevenir la infraccin penal. En el ejercicio de la funcin punitiva del Estado, la polica es auxiliar tcnico. Ya en el terreno operativo, conviene precisar que los conflictos de Polica pueden ser: a. Conflicto de polica de carcter administrativo. Ejemplo, un establecimiento pblico funciona sin licencia. Solucin a travs de proceso administrativo de polica. b. Conflicto de polica de orden civil. Ejemplo, una ocupacin de hecho. Solucin a travs de un proceso civil de polica. c. Conflicto de orden contravencional, se le dar solucin a travs de un proceso contravencional de polica. Igualmente, debemos de tener en cuenta un interesante debate que va avanzando en medios acadmicos y Centros de Estudio de la Polica, relacionado con el nfasis en el carcter civil de la Polica109, en relacin con el perfil
109 El General uno de los ms (R) Miguel Antonio Gmez Padilla, ha sido serios y estructurados gestores de este debate.
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militar del ejrcito. Importantes tratadistas latinoamericanos han abordado desde sus propias experiencias nacionales este tema. Uno de ellos, Santiago Escobar Seplveda110, sostiene que si bien es cierto, efectivos militares y fuerzas policiales trabajan en el campo de la seguridad como sentido funcional nico en el Estado Moderno, ellas son totalmente diferentes, en cuanto la funcin policial se desempea en el campo del orden pblico y la seguridad con un marco doctrinario asentado en la poltica criminolgica del Estado; la funcin militar, en cambio, se desenvuelve en el campo de la defensa exterior y en la defensa de la integridad poltica del Estado. Quizs, estos razonamientos en algo han influido en la reciente propuesta del Ministro del Interior, para plantear hacia el futuro la creacin de un Ministerio de la Convivencia Ciudadana de la cual dependa la Polica Nacional como un organismo civil111. En procura de alcanzar mayores niveles de convivencia, resulta necesario resaltar mecanismos eficientes que la Polica Nacional promueve y dinamiza en relacin con participacin ciudadana. La politloga Claudia Patricia Gmez, en uno de sus interesantes y documentados
110 Abogado y poltico chileno experto en temas de Seguridad Pblica y Defensa Nacional. 111 El Tiempo, pgina 1-3, martes 24 de noviembre de 2009.
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estudios112, en especial referidos a Bogot D.C, los ha destacado a partir de Los Frentes Locales de Seguridad, las Escuelas de Seguridad Ciudadana, el modelo VICOM, afianzados con programas concretos, tales como la Red de Comunicacin y Apoyo, Red de Apoyo y Solidaridad Ciudadana, Redes de Informantes, Polica Cvica de mayores, Polica Cvica Juvenil y los Encuentros Comunitarios. Ahora bien, en el terreno coyuntural, tres ajustes a la poltica de Seguridad Ciudadana113 realizar el Gobierno Nacional en su propsito de disminuir los ndices de homicidios en las principales ciudades del pas, en especial en Medelln y Cali. Estas medidas son114: 1. Reclutamiento especial que adelantar la Polica Nacional, de 3.000 jvenes, quienes recibirn formacin en oficios tcnicos y tecnolgicos para que, tras prestar el servicio militar, tengan opciones de trabajo.
112 PNC. Peridico de la Polica Nacional de Colombia, Domingo 18 de Octubre de 2009. 113 Concebida dentro de los objetivos estratgicos de la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica orientada a mantener la tendencia decreciente de todos los indicadores de criminalidad en los centros urbanos del pas como lo enunci el Director General de la Polica General Oscar Naranjo Trujillo (Peridico de la Polica Nacional. Edicin No. 2. Diciembre de 2009). 114 El Tiempo, sbado 5 de diciembre de 2009, pgina 1-4.
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2. Aumentar el pie de fuerza de la Polica Comunitaria, que pasar de 7.000 a 15.000. 3. Establece una especie de red de cooperantes, denominada por el Presidente de la Repblica grupo lite de cooperacin ciudadana con la Fuerza Pblica, conformado por lderes de los Frentes y Escuelas de Seguridad del pas. X. PRECISIONES Y CONCLUSIONES 1. Una mirada integral Hernando Gmez Buenda115 ha sostenido, inteligentemente, que en Colombia no hay inseguridad sino inseguridades, y que por lo tanto, no hay seguridad sino seguridades. Con muy buena chispa anota que: cuando se habla de seguridad a secas en realidad se habla de la seguridad de los de ms arriba, y remata con precisiones de verdad inobjetables frente al tema de seguridad en Colombia: cada persona est expuesta a riesgos criminales diferentes segn su edad, su sexo, su barrio, su color o nivel de ingreso. Es ms: cada persona percibe de manera distinta la inminencia del riesgo y sobre todo las medidas de seguridad deben ser diferentes para cada grupo.
115 En su columna de El Espectador del domingo 7 de junio de 2009.
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Mientras el objetivo estratgico y esencial de la seguridad democrtica se orienta a conservar y preservar esencialmente el orden pblico, la seguridad ciudadana se encamina a consolidar un orden ciudadano orientado bajo las premisas de la convivencia. El concepto de seguridad ciudadana -como lo hemos repetido tantas veces- coloca primero a la persona como centro de la seguridad; en cambio como tambin lo hemos reiterado- el de seguridad democrtica, al Estado . Dentro de la concepcin de seguridad ciudadana juega un papel preponderante lo cotidiano, o sea la realidad con la que el sujeto se encuentra da tras da. En este sentido, consideramos que las polticas de seguridad democrtica deben ser complemento y apoyo de los objetivos buscados por la seguridad ciudadana. Algo as como: el reto de combinar las estrategias enfocadas en los homicidios ligados al alcohol y la violencia domstica, con aquellos producto de las actividades de la delincuencia organizada y el narcotrfico.116 Y el reto es grande: basta analizar estndares internacionales. Colombia es el segundo pas del mundo, despus de Sudn, con el mayor nmero de desplazados: ms de 4 millones.
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Como bien lo defini el editorial de El Tiempo del lunes 13 de abril de 2009.
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Esos 4 millones, en gran parte, tienen que ser objeto de polticas de seguridad ciudadana, ms que de polticas de seguridad democrtica. O sea, que la seguridad democrtica aporta poblacin en grandes cantidades a los centros urbanos, para ser cobijados por el manto protector de la seguridad ciudadana. Ah tambin se evidencia la necesaria complementacin institucional. 2. Fotografa conceptual de la Seguridad: la visin de los precandidatos presidenciales117. Como quiera que el tema de seguridad constituye una obligada referencia en las propuestas polticas de partidos y candidatos en Colombia, las que podemos denominar elecciones primarias para escogencia de los candidatos nicos, constituy un escenario de importancia, para observar un arco iris conceptual, que consideramos necesario tener en cuenta dentro de un anlisis global de concepcin sobre el tema. De las pocas consideraciones que podemos deducir en relacin con el tema de seguridad, en ese perodo de proselitismo electoral planteadas en su oportunidad por los precandidatos presidenciales, que expresan una visin
117 Los candidatos y la Seguridad Democrtica. Semana 17/08/2009. Artculo Online.
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poltica y partidista del asunto, podemos afirmar que quienes cuestionan la cobertura general e integral del concepto de seguridad democrtica, hablan entre otros temas- de seguridad ciudadana (muchos de ellos desconociendo sus races y peso acadmico a nivel internacional),118 de seguridad urbana y rural y de la integralidad del concepto. Registremos algunos de ellos, con sus respectivas propuestas:119 Cecilia Lpez, precandidata por el Partido Liberal: Hay que reforzar la seguridad ciudadana y eliminar el para militarismo. Germn Vargas Lleras, precandidato por Cambio Radical: Hay que integrar la seguridad urbana y la seguridad fronteriza. Propone implementar una poltica nacional de seguridad urbana y mayor nfasis en la seguridad ciudadana. Andrs Felipe Arias, precandidato por el Partido Conservador: Hay que derrotar el terrorismo y la mafia. Rafael Pardo, precandidato por el Partido Liberal: La clave es una poltica de seguridad rural y una poltica nacional de seguridad en las ciudades. Propone desarrollar una estrategia para cada delito de impacto social.
118 Vargas Lleras, por ejemplo, afirma en el documento programtico sobre seguridad, que El trmino seguridad ciudadana no es del todo preciso y resulta algo ambiguo, pero dada su universal utilizacin, se emplea en este documento, para describir como las funciones estndares de la polica. 119 Las propuestas se encuentran en la Revista Cambio de agosto 19 de 2009.
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Alfonso Gmez Mndez, precandidato del partido Liberal: Institucionalidad democrtica no basta recuperar el territorioahora recuperemos la nacin. Propone una poltica criminal estable. Carlos Gaviria y Gustavo Petro: candidatos del Polo Democrtico: Una poltica de Seguridad Integral. Sergio Fajardo, candidato del movimiento Compromiso Ciudadano por Colombia: Espacio que dejamos vacos lo llena la delincuencia. Y eso nos lleva a una conclusin: hay que multiplicar el nmero de policas. Es un reclamo en ciudades y municipios120. Martha Luca Ramrez, precandidata presidencial por el partido Conservador: Comenzar a revertir la tendencia del pie de fuerza entre Ejrcito y Polica, sin disminuir el nmero de efectivos de forma que haya ms Polica y menos Ejrcito. XI. SEGURIDAD DEMOCRTICA Y SEGURIDAD CIUDADANA BAJO LA PTICA DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Los conceptos de seguridad, paz, convivencia y orden pblico han evolucionado con mucha cercana en el desarrollo tanto de la creacin de la Constitucin Poltica en las discusiones dentro de la Asamblea Nacional
120 El Tiempo, martes 18 de agosto de 2009.
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Constituyente como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Sin embargo, y en nuestro propsito de establecer los marcos propios del concepto de seguridad ciudadana, no siempre esa afinidad conceptual se expresa con plena armona, sino que se dan criterios constitucionales, que ubican estos temas con sus caractersticas particulares. Observemos algunos de ellos: 1. Frente al tema de la Paz Mientras el objetivo de la seguridad ciudadana se orienta en Colombia a la bsqueda de la convivencia, la seguridad nacional, cuyos ejes esenciales estn contenidos en la seguridad democrtica, se dirigen a la consecucin y mantenimiento del orden pblico, considerado ste en su dimensin de preservar la soberana y alcanzar la paz. Sin embargo, en el tema de la paz la jurisprudencia de la Corte Constitucional se aparta en gran medida de los ejes estructurantes de la Seguridad Democrtica, en cuanto su objetivo pleno y final no se concentra exclusivamente en la derrota militar de las fuerzas subversivas, sino en procurar que los conflictos armados se resuelvan de manera pacfica y democrtica. As lo ha enunciado: La Paz no debe ser entendida como la ausencia de conflictos sino como la posibilidad de tramitarlos pacficamente. Por consiguiente, en relacin con los conflictos armados, el primer deber
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del Estado es prevenir su advenimiento, para lo cual debe establecer mecanismos que permitan que los diversos conflictos sociales tengan espacios sociales e institucionales para su pacfica resolucin. En ello consiste, en gran parte, el deber estatal de preservar el orden pblico y garantizar la convivencia pacfica121. Tambin considera la Corte, que en su concepcin ms sencilla la paz significa ausencia de guerra122, y que, de conformidad con el artculo 22 de la Carta, debe entenderse como una regla de conducta que conduzca a la solucin de conflictos de manera pacfica. De ah, que la nocin jurdica de la paz en la Constitucin tenga carcter de: a. Un valor de la sociedad. b. Fundamento del Estado y de los Derechos Humanos. c. Un fin esencial del Estado. d. Un derecho constitucional.123 Desde las discusiones iniciales en la Asamblea Nacional Constituyente, los conceptos de convivencia pacfica (entendida como el mvil ltimo de la actividad militar de las fuerzas del orden constitucional) y derecho a la paz, han ido estrechamente aparejados. Por ello, a estas
121 122 123 SC-225 de 1995. SC-328 de 2000. SC-048 de 2001.
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alturas resulta procedente enfatizar en los terrenos macros o globales en la identidad esbozada entre seguridad nacional (democrtica) y orden pblico (soberana y territorio), que difieren en buena medida del concepto de seguridad ciudadana (con peso policial pero no militar) orientado a garantizar la convivencia en la comunidad. 2. Frente al tema del Orden Pblico Entendiendo el orden pblico como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad, que permiten la prosperidad general y el goce de los Derechos Humanos, resulta interesante observar que los criterios dados por nuestra jurisprudencia constitucional en relacin con el orden pblico, estn referidos en su inmensa mayora, en armona con el concepto de seguridad ciudadana ms que con la visin de seguridad nacional (seguridad democrtica en el entorno nacional). La Corte Constitucional en sentencia consagrada al anlisis del concepto de orden pblico,124 fundamenta parte importante de sus consideraciones en las tesis expuestas por los tratadistas Francesco Antolisei, orientado ms al concepto de seguridad nacional, y Ren Capitant, dirigido al de seguridad ciudadana. Para Antolisei, la definicin
124 SU-476 de 1997.
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de orden pblico est centrada en la coexistencia de los ciudadanos bajo la soberana del Estado y del derecho, y se puede entender como sinnimo de paz pblica. Podemos observar que en esta concepcin resultan fundamentales los conceptos de soberana, derecho y paz pblica, acordes con los ejes estructurantes de una visin particular de seguridad nacional en un pas determinado. Para Capitant, el orden pblico se refiere a instituciones y reglas destinadas a mantener en un pas el buen funcionamiento de los servicios pblicos, la seguridad y la moralidad de las relaciones entre particulares, concepto acorde y armnico con el de seguridad ciudadana. Planteadas las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en buena parte de sus fallos, se acerca en cuanto a la concepcin de seguridad, mucho ms al concepto de seguridad ciudadana que al de seguridad nacional, al establecer, por ejemplo, que el sentido de la nocin de orden pblico se orienta a la realizacin imperativa de los deberes del bien comn e inters pblico, propios de un Estado Social de Derecho125 , dentro de los cuales estn incluidos no slo los relacionados con la vigencia de las libertades individuales de los ciudadanos sino
125
ST-468 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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tambin de los derechos sociales o prestacionales de todas las personas. Igual desarrollo jurisprudencial se observa en el terreno de las restricciones a las libertades ciudadanas, en cuyas apreciaciones la nocin de orden pblico encaja con los ejes conceptuales de seguridad ciudadana; en efecto, la Corte Constitucional, en este sentido entiende el concepto de orden pblico relacionado con las condiciones mnimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad126 3. Frente al tema de la Convivencia Etimolgicamente, convivencia viene de conviviere, que significa: vivir en compaa de otros; o sea, cohabitar, coexistir, convivir, entenderse, congeniar. Es: coexistir en paz, vivir y coexistir en orden. Igualmente, la convivencia requiere de la vida en sociedad, en radical contraposicin a la vida aislada, solitaria; es decir, con sociabilidad y autocuidado. En la Constitucin Poltica de Colombia, la concepcin de convivencia se encuentra mencionada expresamente en el
126 SU-476 de 1997.
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Prembulo y considerada como un fin bsico del Estado, que hace parte de los principios y valores constitucionales.127 Esta nocin se halla bastante ligada a la idea de paz. De ah, que dentro de los fines esenciales del Estado se consagre el de asegurar la convivencia pacfica128 (artculo 2) y como fin primordial de la Polica Nacional en su propsito de asegurar que los habitantes de Colombia vivan en paz. (Artculo 218). La connotacin de ciudadana que podra darle amplia visin dentro de la perspectiva de los derechos fundamentales- se encuentra restringida a la valoracin relacionada con factores de grave perturbacin del orden pblico que permitan declarar el estado de conmocin interior (artculo 213). De resto, dentro de la Constitucin Poltica no vuelve a aparecer tan importante concepto. As las cosas, el concepto de convivencia surge en nuestra Carta, asociado con el de paz, o, para decirlo con expresiones de la Corte Constitucional: han estado estrecha e inexorablemente vinculados desde las consideraciones en la Asamblea Nacional Constituyente hasta la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
127 Entendiendo por valores constitucionales, como bien lo precisa Illera: el conjunto de propsitos a travs de los cuales se debe mirar las relaciones entre los gobernantes y los gobernados para que, dentro de las limitaciones propias de una sociedad en proceso de consolidacin, irradien todo el tramado constitucional. 128 Mara de Jess Illera, en el estudio citado, la considera (a la convivencia pacfica) una especie de orden en la sociedad, as como el orden pblico, enfatizando en que la convivencia corresponde a un orden micro dentro de una sociedad determinada.
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De ah, el nfasis en reiterar dentro de la jurisprudencia constitucional, que el deber del Estado colombiano, y en particular de la Fuerza Pblica, es la de garantizar la convivencia pacfica entre los ciudadanos y asegurar la paz.129 La Corte Constitucional, en SC- 225 de 1995, define la Convivencia Pacfica y Ciudadana como: el respeto recproco entre las personas, fundamentado en la prevalencia de los intereses colectivos, para lograr el libre ejercicio de las libertades y derechos y el cumplimiento de los deberes consagrados en la Constitucin Poltica, la ley y los tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano, con el fin de garantizar a la nacin la seguridad humana, la tranquilidad, la ecologa, el ornato y la moralidad pblicas. Lo contrario a la convivencia pacfica es el desorden: la intranquilidad o inseguridad ciudadana130. En este sentido, la politloga Claudia Patricia Gmez Rojas, indica con mucho acierto: la convivencia y la seguridad ciudadana, nociones que hacen referencia a la vida cotidiana de los ciudadanos, a la forma como estos tramitan de manera continua el conflicto propio de
129 SC- 225 de 1995. 130 Como lo sostuvo acertadamente el Magistrado Ciro Angarita Barn en ST406 del 5 de junio de 1992.
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las relaciones sociales, a los peligros que los acechan no slo en el espacio privado sino en el espacio pblico y al cumplimiento por las normas y deberes que garantizan el respeto por los derechos propios y ajenos131. Finalmente, no dejemos que sean slo los constitucionalistas y politlogos, los que aborden el tema de la convivencia. Permitamos que tambin los filsofos y poetas nos ayuden a precisar el alcance estratgico del concepto. Vamos primero, por la convivencia en su dimensin de comunidad, con el sabio aforismo del Maestro Savater: Que en una comunidad nadie obtenga ms ventajas por transgredir las leyes que por cumplirlas. Avancemos con nuestros filsofos patrios, el profesor Guillermo Hoyos Vsquez: La convivencia ciudadana no se logra con ms autoritarismo, como parece ser la apuesta de los adalides de la seguridad democrtica; slo puede protegerse si la sociedad, como un todo, se compromete con nuevas formas de ciudadana que fomenten ms democracia y ms participacin132. Y, para terminar, apreciando la convivencia a partir del individuo como nos lo ensea William Ospina: Mejor que unos cuantos seres excepcionales sera tener muchos
131 Magazn Escuela de Estudios Superiores de Polica No. 02. Enero- Marzo de 2009. 132 Hoyos Vsquez, Guillermo. Por una ciudadana sin indiferencia. Editorial U. Javeriana. 2007.
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seres felices. Tal vez no necesitamos superhombres, en el sentido de Nietzsche o de las historietas, sino generosos seres humanos, y para ello el nfasis no puede estar en las facultades de cada uno sino en la capacidad de convivir con los dems.133 4. El salto de la liebre en la Definicin Conviene observar, el tratamiento conceptual adoptado recientemente en el Congreso de la Repblica, frente a los temas relacionados con convivencia y seguridad ciudadana. Uno de los puntos que llama la atencin, y presentado en el escenario legislativo, est relacionado con la definicin de Convivencia Pacfica y Ciudadana, que han dado tanto la Corte Constitucional como el Ministerio de Defensa en importantes sesiones parlamentarias. Las definiciones, en este sentido, aparentemente son idnticas el Ministerio acoge las de la Corte Constitucional; sin embargo, analizando su contenido, presentan sutiles diferencias que ameritan para los estudiosos del temauna buena oportunidad de precisar contenidos y alcances conceptuales y estratgicos. En estas aclaraciones, el
133 William Ospina. El Espectador. El Poder del Individuo. Domingo 25 de Octubre de 2009.
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Ministerio da una especie de pequeo y gil salto de liebre, salindose casi imperceptiblemente del enfoque originario estructurado por la Corte, situacin que es justo y necesario observar con detenimiento, en bsqueda de encontrar, ms que vacos de formalismo semntico, ejes rectores de poltica a corto y largo plazo. El Proyecto de Ley sobre Seguridad, presentado por el Ministro Santos al Congreso en marzo de 2009, define la Convivencia a partir de la base estructural de la definicin anteriormente citada, o sea la de la SC-225/95, que, nuevamente, y siendo demasiado repetitivos, consagra de la siguiente manera: Es el respeto recproco entre las personas, fundamentado en la prevalencia del inters general, para lograr el libre ejercicio de las libertades y derechos y el cumplimiento de los deberes, con el fin de garantizar a la nacin colombiana la armona social, la cual resulta del mantenimiento de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad, la moralidad y la ecologa pblicas. A primera vista, parece que las dos definiciones fueran exactas, pero no es as. La definicin del Proyecto de Ley presentado por el Ministro Santos difiere de la definicin de Convivencia realizada por la Corte Constitucional, en los siguientes aspectos:
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a. La Corte Constitucional menciona la prevalencia de los intereses colectivos. El Proyecto de Ley habla del inters general. b. La Corte establece los deberes consagrados en la Constitucin Poltica, la ley y los tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano. El Proyecto de Ley slo menciona el cumplimiento de los deberes. c. La Corte habla de garantizar a la nacin la seguridad humana, la tranquilidad, la ecologa, el ornato y la moralidad pblica. El Proyecto no menciona la seguridad en su dimensin de humana y establece el fin de garantizar a la nacin colombiana la armona social, la cual resulta del mantenimiento de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad, la moralidad y la ecologa pblicas.
XII. VISIN CRTICA DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA Sin desconocer los mritos y hechos concretos de seguridad que ha reportado la seguridad democrtica, varios crticos han cuestionado aspectos fundamentales de dicha poltica de seguridad. Por ello, es justo y necesario iniciar el presente captulo destacando varios de sus aspectos
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positivos. Gabriel Silva, Ministro de Defensa134, resalta que en 2002 se presentaban 1700 secuestros por ao, en 2009 menos de 100; siete aos atrs cerca de la mitad de los alcaldes no podan despachar desde sus municipios; los actos terroristas estn en el mnimo. En sta misma visin, el Mayor General scar Adolfo Naranjo Trujillo, en su calidad de Director General de la Polica Nacional, resalta entre otros logros que hasta el 1 de diciembre de 2009 no ha ocurrido ningn homicidio en 294 municipios del pas, es decir, que el 27% de los 1.103 municipios no registraron este delito. De estos municipios sin homicidios, 22 no tienen registro alguno desde 2003.135. Ahora bien, los crticos de la mencionada poltica la han cuestionado, entre otros, con lo siguientes argumentos: 1. Su orientacin es exclusivamente rural, en un pas donde el 70% de la poblacin vive en las grandes ciudades. Se cuestiona entonces, que la poltica de Seguridad Democrtica no tiene dentro de sus grandes objetivos la convivencia ciudadana en las grandes ciudades, problema de trascendental importancia que ha quedado en manos de los
134 El Tiempo, pgina 1-4. Domingo 29 de noviembre de 2009. 135 Artculo del Mayor General scar Adolfo Naranjo Trujillo, Director General Polica Nacional. Peridico de la Polica Nacional. Edicin No. 2. Diciembre de 2009. Pgina 2.
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respectivos Alcaldes de dichas metrpolis; es decir, en este sentido la Seguridad Democrtica ha soslayado la Seguridad Ciudadana: El exceso militarista ha relegado la seguridad ciudadana a un lugar secundario, como si se ignorara que la violencia urbana produce ms muertos que el conflicto con las guerrillas.136 En efecto, en 2008 la violencia entre familiares, amigos y vecinos ocasion 677 muertos, mientras que las personas muertas en combate entre la fuerza pblica y grupos irregulares ascendieron a 633.137
2. El incremento de la delincuencia en las ciudades constituye un hecho inobjetable. El candidato presidencial Rafael Pardo, al proponer que se destine un billn de pesos equivalente al 30% del impuesto al patrimonio para mejorar la seguridad en las ciudades, as lo evidencia: En las seis capitales ms importantes del pas todas las modalidades de delito, con excepcin del asalto bancario, registraron aumentos entre el 6 por ciento y el 92 por ciento. Las lesiones personales pasaron de 4.361 a 8.362 y el homicidio aument en ms del 14 por ciento.138
136 lvaro Camacho Guizado. El Espectador. Sbado 4 de julio de 2009. 137 Estudio de Forensis de Medicina Legal. 2009. 138 El Tiempo, martes 24 de noviembre de 2009.
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3. De esta manera, quienes cuestionan la poltica de seguridad democrtica como la nica eficiente y eficaz para Colombia, argumentan que sta slo tiene la connotacin militar. Falta, indiscutiblemente: la cvica, la ciudadana. Gmez Buenda as lo plantea con sobrada argumentacin: La una es militar, la otra es cvica, la una es pacificacin, la otra es pedagoga. En este punto, y teniendo en cuenta la orientacin eminentemente rural de la Seguridad Democrtica, valga la pena registrar la inteligente anotacin de la excolumnista de El Tiempo, Claudia Lpez, quien luego de un juicioso anlisis documental, acertadamente concluye: Sorprendentemente, la mayor seguridad rural no produjo mayor bienestar rural.139 4. En relacin con los Derechos Humanos, se ha cuestionado la poltica de Seguridad Democrtica, principalmente por el establecimiento de recompensas y beneficios particulares que han permitido el surgimiento de fenmenos inhumanos y degradantes, como los llamados falsos positivos, al lado de otros eventos de atropello a derechos fundamentales: como es el caso de las capturas masivas, y los posteriores
139 El Tiempo. Martes 1 de septiembre de 2009.
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reconocimientos procesales en las instancias judiciales correspondientes, de las falencias de dichas medidas, a todas luces violatorias del derecho fundamental al debido proceso.
5. Tambin se sostiene que, a partir de la Seguridad Democrtica se construye regionalmente un nuevo orden, dentro del cual los violentos siguen vivos, y marchan hacia la acumulacin de riqueza en tierra y negocios, en el control de las rentas y megaproyectos de la economa local y regional140. 6. La Corporacin Nuevo Arco Iris, en informe presentado a finales de noviembre de 2009, sostiene que la poltica de Seguridad Democrtica lleg a su mximo nivel en 2008 , y que comenz a debilitarse por falta de recursos econmicos y logsticos. Sostiene que en 2009 caern las cifras de guerrilleros muertos en combate, de capturados, desertores, y que se incrementar el ataque guerrillero. Se presentar afirman el resurgimiento de nuevas generaciones de paramilitares con presencia en 293 municipios. Igualmente, el fortalecimiento del ELN con presencia en 22 municipios.
140 De la Torre, Cristina. Hacia un nuevo orden. El Espectador, martes 13 de octubre de 2009.
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7. Otros crticos,141 observan el panorama con absoluto pesimismo, a partir de hechos lamentables: como el asesinato del Gobernador del Caquet, a finales de diciembre de 2009; y sostienen que los recursos (el 6% del PIB) y esfuerzos (siete aos y medio de trabajo) de la Seguridad Democrtica no fueron suficientes para alcanzar su principal objetivo: el control territorial.
141 Medelln Torres, Pedro. El Contragolpe. El Tiempo, martes 29 de diciembre de 2009.
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Seguridad Ciudadana: un Derecho Fundamental

CAMILO A. GONZLEZ PACHECO

Autor: Camilo A. Gonzlez Pacheco

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Camilo A. Gonzlez Pacheco

Andrs de Jess Restrepo Restrepo Secretario Distrital de Gobierno (e)

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I. NOCIONES PREVALENTES RELACIONADAS CON EL CONCEPTO DE SEGURIDAD. 1. Aproximacin al tema de Seguridad

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18 ST- 719 de 2003.

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37 Declaracin de Montruis: Una nueva visin de la OEA aprobada en

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39 El concepto de seguridad ciudadana es de data reciente, tanto en

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70 Columna en el Tiempo del 22 de septiembre de 2008.

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