UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE FACULDADE DE LETRAS E CINCIAS SOCIAIS DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA E ADMINISTRAO PBLICA

Trabalho de Fim do Curso

A ESTRUTURA DA DESPESA PBLICA E A EVOLUO DO SECTOR PBLICO ADMINISTRATIVO EM MOAMBIQUE [2005 2010] Repensando o tamanho da Mquina Administrativa do Estado

Licenciando: Orlando Jos Penicela Jnior

Supervisor: Dr. Xavier de Jesus

Maputo, Novembro de 2012

A ESTRUTURA DA DESPESA PBLICA E A EVOLUO DO SECTOR PBLICO ADMINISTRATIVO EM MOAMBIQUE (2005 2010) Repensando o tamanho da Mquina Administrativa do Estado em Moambique

Monografia apresentada em cumprimento dos requisitos exigidos para a obteno do grau de licenciatura em Administrao Pblica pela Universidade Eduardo Mondlane, Faculdade de Letras e Cincias Sociais, Departamento de Cincia Poltica e Administrao Pblica.

O Licenciando ORLANDO JOS PENICELA JNIOR

Supervisor: ---------------------------

Presidente do Jri: --------------------------------------

Oponente: ------------------------------

Maputo, Novembro de 2012

INDCE DECLARAO DE HONRA ......................................................................................................... i AGRADECIMENTOS ................................................................................................................... ii LISTA DE ABREVIATURAS ...................................................................................................... iv I. 1. 2. 3. 4. 4.1. 4.2. 5. INTRODUO ....................................................................................................................... 1 Problema .................................................................................................................................. 3 Hiptese ................................................................................................................................... 6 Justificativa .............................................................................................................................. 6 Objectivos do Estudo ............................................................................................................... 8 Objectivo Geral: ................................................................................................................... 8 Objectivos Especficos: ........................................................................................................ 8 Metodologia ............................................................................................................................. 8

II. ENQUADRAMENTO TORICO-CONCEPTUAL ............................................................ 10 1. 2. III. Traado Conceptual ............................................................................................................... 10 Marco Terico ....................................................................................................................... 12 REVISO DE LITERATURA .......................................................................................... 15

1. Crescimento da Despesa Pblica vs Expanso do Sector Pblico: Determinantes, Ligaes e Implicaes ................................................................................................................................... 15 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.2. 2.2.1. Determinantes Econmicas do Crescimento da Despesa Pblica ..................................... 15 Lei de Wagner ................................................................................................................ 15 Os Efeitos de Deslocamento de Peacock & Wiseman (1961) . .................................. 17 Modelos de Musgrave, Rostow e Herber ....................................................................... 19 A Doena de Baumol ..................................................................................................... 19 Determinantes Scio-politicas do Crescimento da DP ...................................................... 21 Ciclos Eleitorais Poltico-Econmicos como Determinantes da DP .............................. 22

2.2.2. IV. 1. 1.1. 1.2.

Modelo de Niskanen Uma explicao Neo-institucionalista do crescimento da DP .. 22 APRESENTAO, ANLISE e INTERPRETAO DOS DADOS ............................ 24

Comportamento da DP no contexto da estrutura e conjuntura econmica Moambicana. ... 24 Da independncia ao Acordo Geral de Paz........................................................................ 24 Evoluo Recente da Despesa Pblica .............................................................................. 25

2. Aumento da Despesa Pblica: Causas e Implicaes sobre o Tamanho da Mquina Administrativa do Estado. ............................................................................................................. 27 V. CONCLUSES E RECOMENDAES ............................................................................. 34 VI. VII. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................................... 37 ANEXO.............................................................................................................................. 42 LISTA DOS GRFICOS I. Grfico 1- Evoluo Anual das Despesas em relao ao PIB.. ................................................. 26 II. Grfico 2: Distribuio mdia anual das despesas correntes (2005 -2010).. ........................... 28 III. Grfico 3: Distribuio Sectorial dos Funcionrios e Agentes do Estado.. ............................ 31

DECLARAO DE HONRA Declaro que esta Monografia de minha autoria e resulta da minha investigao, estando devidamente mencionadas em Referencias Bibliogrficas, as fontes utilizadas. Esta a primeira vez que a submeto para a obteno de um grau Acadmico.

Maputo, ______ de ________________ de 2012

_________________________________________________ Orlando Jos Penicela Jnior

APROVAO DO JRI Este Trabalho foi aprovado no dia ______ de __________________de 2012, por ns, membros de jri examinador da Universidade Eduardo Mondlane com a nota de _____________ valores.

AGRADECIMENTOS Ao apresentar o presente trabalho, que marca a culminao do meu curso de graduao em Administrao Pblica, devo manifestar a minha sincera e profunda gratido: A Deus, Que me pem a prova todos dias com novos desafios e oportunidades, sem nunca deixar de me mostrar os caminhos; minha famlia, Pelo inestimvel apoio material e moral; Ao Dr. Xavier de Jesus, Pelo tempo e pacincia dedicado superviso deste trabalho bem como pela inestimvel amizade fraternal com que sempre me acompanhou;

Aos meus companheiros, colegas e amigos, Por todos os momentos e experincias de que me orgulho; Aos Drs. Toms Fuel e Eduardo Nguenha; Pelos importantes comentrios que se dignaram fazer ao meu trabalho;

Direco do Departamento e ao Corpo docente, Pela disponibilidade, abertura e profissionalismo que sempre demonstraram no conturbado perodo de reforma curricular que a faculdade e a Universidade atravessaram.

ii

Elimine a causa e o efeito cessa. Miguel de Cervantes

iii

LISTA DE ABREVIATURAS BM Banco de Moambique CFMP Cenrio Fiscal de Mdio Prazo DP Despesa Pblica DNO Direco Nacional do Oramento DNP Direco Nacional da Planificao e-SISTAFE Verso eletrnica do Sistema de Administrao Financeira do Estado FMI Fundo Monetrio Internacional HIPC Highly Indebted Poor Countries PERPU Plano Estratgico de Reduo da Pobreza Urbana PIB Produto Interno Bruto PRE Programa de Reajustamento Estrutural PRSP Poverty Reduction Strategy Papers PARPA Plano de Aco para Reduo da Pobreza [Absoluta] SP Sector Pblico SPA Sector Pblico Administrativo INE Instituto Nacional de Estatsticas

iv

I.

INTRODUO

Uma das caractersticas mais marcantes da economia ao longo do ltimo meio sculo tem sido o crescente aumento da despesa pblica. Tal situao constatada tanto em pases com forte actuao do Estado, quanto em pases capitalistas tradicionais, defensores da economia de mercado (Giacomoni, 2003). Moambique no uma excepo. No obstante as profundas reformas liberais desencadeadas a partir de 1987, a participao do Estado na economia, medida pela proporo da despesa pblica sobre o PIB, continua elevada. De uma maneira geral e apesar de algumas notveis oscilaes, a despesa pblica moambicana vem demonstrando uma tendncia contnua e persistente de crescimento quer em termos nominais quer reais (Wiliamo, 2006; Waty, 2011). Alis, Batley et al. (2006:95) lacnico ao afirmar que, a expanso do Oramento do Estado devido ao crescimento econmico, maiores receitas fiscais e um fluxo crescente de capitais externos em forma de ajuda (apoio oramental directo), tem induzido um aumento do nvel das despesas pblicas em Moambique. Esta evoluo no comportamento da despesa pblica tem importantes implicaes sobre o sector pblico nas suas duas dimenses: Administrativa e Empresarial. De facto, a literatura econmica sugere uma correlao positiva entre o aumento das despesas pblicas e a expanso do sector pblico. Analiticamente, este pressuposto constitui per si indcio de que a forma como a despesa pblica alocada e executada pelo Estado, determina igualmente as dinmicas de expanso do sector pblico administrativo e da mquina administrativa do Estado em particular. neste eixo de anlise que ir se orientar toda a argumentao exposta ao longo deste trabalho. Assumindo a despesa pblica como varivel independente (explicativa) e o sector pblico administrativo como varivel dependente (explicada), este estudo parte da hiptese de que os padres de alocao dos gastos pblicos em Moambique, contribuem para uma expanso persistente da mquina administrativa do Estado a curto e mdio prazos. As evidncias derivadas desta investigao, no s confirmam a hiptese inicial como tambm permite-nos concluir com significativo grau de confiana que a eficcia das iniciativas de reforma e particularmente de reduo do sector pblico administrativo em Moambique, poder
1

estar aqum do desejvel enquanto se mantiver uma estrutura de despesa pblica dominada por despesas sociais, conforme traduzido em programas como o PARPA. Em outras palavras, ocorre um trade-off entre o imperativo de conteno da despesa e os desafios que se impem a Administrao Pblica e ao Estado. A constatao algo acomodatcia do modelo de Musgrave, Rostow e Herber (cit. Riani, 1986) de que a tendncia de expanso do sector pblico administrativo normal nas etapas iniciais de crescimento de qualquer pas, no nos ir vedar de propor recomendaes de grande alcance estrutural nos moldes de gesto da despesa pblica moambicana, tendo em conta as perdas de eficincia e os demais malefcios derivados de uma monstruosa mquina burocrtica Estatal para a economia como um todo. No que tange disposio textual, o presente texto monogrfico se estruturar na seguinte ordem: neste primeiro captulo avanar-se- com a problematizao do estudo, na qual a questo de fundo reside na relao de causalidade que vinculam os padres de alocao da Despesa pblica s dinamicas de expanso da mquina burocrctica do Estado. Ainda no primeiro captulo, apresentada a justificativa para problema levantado, na qual, partindo-se da constatao desse relativo fracasso das reformas neoliberais no que diz respeito a reduo do tamanho dos Estados, e invocando-se a escassez de estudos aprofundados de seguimento de tais reformas, argumenta-se que esta pesquisa pretende inaugurar uma discusso contextualizada das implicaes a curto e mdio prazo da estrutura da despesa pblica sobre o sector pblico Administrativo do Estado em Moambique, no intuito de chamar ateno para as eventuais implicaes desse padro de crescimento das despesas sobre a economia como um todo e em particular sobre a eficincia do sector pblico no seu papel de proviso de servios. O objectivo geral desta pesquisa de demonstrar as linhas de causalidade que justificam a forte correlao entre os padres de alocao da despesa pblica e a expanso do sector pblico administrativo em Moambique, sustendando-nos numa metodologia baseada na abordagem qualitativa e no mtodo bibliogrfico. Posteriormente, no captulo II, ser apresentado o referencial terico e Conceptual no qual se fundamenta o trabalho. De seguida, j no captulo III, avanarer-se- com a Reviso de Literatura, na qual discutiremos passando em revista a bibliografia relevante em relao ao
2

crescimento da despesa pblica e suas implicaes sobre o sector pblico. Essencialmente, dissertaremos neste captulo sobre as diversas alternativas tericas explicativas do crescimento dos gastos pblicos. O captulo IV, contextualizar o debate para Moambique, dissertando sobre o comportamento, nvel, estrutura composicional e variaes da despesa pblica moambicana no perodo em anlise (2005 2010). Ainda neste captulo, no deixaremos de percorrer analiticamente o historial da despesa pblica moambicana no contexto das reformas ps-independncia. J o captulo V, apresenta e discute os dados colhidos ao longo do trabalho e seguidamente, no captulo VI, sero discutidas as concluses e propostas recomendaes de utilidade para os principais stakeholders. Finalmente, os captulos VII e VIII, sero reservados para as Referncias Bibliogrficas e os Anexos, respectivamente.

1. Problema Aps a grande crise dos anos 30 e terminada a II guerra Mundial, o intervencionismo evangelizado pelos Keynesianos, inspirou a constituio de um modelo de Estado que se assume como o omnipotente protagonista da cena poltica, econmica, social e cultural cabendo a ele todas as escolhas da colectividade foi o Estado Providencialista Keynesiano dos gloriosos 25 anos posteriores ao fim da II Guerra Mundial. Ora, o Estado social Keynesiano ou Welfare State, exigia uma gigantesca e complexa mquina administrativa que pudesse dar vazo a todas as atribuies que sobre ele recaam. No de todo espantoso que entre 1945 e 1970, os sectores pblicos de quase todos os pases tenham experimentado uma expanso sem precedentes, chegando o peso do Estado a perto de 50% do PIB. As duas crises do petrleo da dcada de 70 e suas profundas repercusses, marcaram o fim da idade de ouro do Estado providencialista e desencadearam o debate em torno da reformulao do papel do Estado na economia e da reforma do seu gigantesco e oneroso sector pblico. Entre 1980 e 1990, a presso em favor da reduo da magnitude do sector pblico agudizou-se com o impulso pr-reformista a ser sustentado por diversas foras com destaque para: a integrao e

liberalizao financeira, os deficits fiscais dos anos de 1970 e 1980, os programas de ajustamento estrutural e as vagas de democratizao (Bangura, 2000). O Programa de Reajuste Econmico (PRE) lanado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial, constituiu de acordo com Sitoe (2006), o embrio das primeiras reformas crticas e generalizadas no sector pblico em Moambique. Para Bangura (2000), uma das componentes mais decisivas dos Programas de Ajustamento Estrutural, foi o pacote de reestruturao da despesa pblica. O enfoque dos Strutural Adjustement Programs na componente de reestruturao da despesa pblica, derivou de uma constatao de um estudo do Banco Mundial de que o sector pblico em frica era excessivamente grande e avolumado (Awortwi, 2006), esperando-se portanto com a reestruturao da despesa pblica, optimizar o tamanho do Estado reduzindo o sector pblico. Entretanto, no mundo em desenvolvimento, e especialmente em frica, os programas de reforma para reduzir o tamanho do sector pblico e mudar as polticas de crescimento orientadas pelo Estado para polticas de crescimento orientadas pelo sector privado, no resultaram na reduo significativa do tamanho e importncia do sector pblico (Adei & Badu, 2006). Isto no de todo menos verdade para o caso de Moambique, onde no obstante estar declarada a austeridade, a evoluo dos gastos pblicos vem espevitando o receio cada vez mais generalizado e denunciado ao nvel da imprensa e de notveis crculos acadmicos , de que a composio estrutural ou padres de alocao da despesa pblica fortemente virada para o consumo, pode estar a resultar numa expanso sobredimensionada do tamanho da mquina administrativa do Estado cuja implicao lgica a mdio e longo prazos pode ser a insustentabilidade e ineficcia da prpria despesa pblica bem como a ineficincia Administrativa do Estado. Portanto, o crescente consumismo pblico, adicionado ao relativo fracasso reformista neoliberal reportado por Adei & Badu (2006), invocam a necessidade de estudos mais aturados em torno das especificidades inerentes as dinmicas do sector pblico de cada pas, afastado das formulaes amide generalistas de Bretton Woods. Diante deste cenrio e tendo em conta a trajetria de reformas recentes do sector pblico moambicano, urge compreender de que forma a estrutura ou os padres de alocao da
4

despesa pblica determinam as dinmicas de expanso da mquina administrativa do Estado. Esta a pergunta central que atravessa e permeia toda a nossa discusso definindo o permetro da nossa abordagem. O conceito de estrutura da despesa pblica que substancia o ttulo deste trabalho, buscado em Tridimas (2001:302), que o define como a composio de despesas pblicas distribudas entre diferentes categorias de gastos. Portanto, em termos mais simples, entenda-se por estrutura da despesa pblica a forma como so distribudos e aplicados os gastos pblicos nos diferentes segmentos do sector pblico. A nossa explcita preocupao com os padres de alocao da Despesa pblica subjaz do raciocnio de que num contexto de escassez de recursos no qual o Estado moambicano chamado a intensificar o ritmo de investimentos sobretudo em infraestruturas que capitalizem a capacidade produtiva ora ociosa ou subaproveitada, urge adoptar medidas fiscais que contenham o consumo pblico e minimizem o dficit pblico. Ora, o apelo da nossa pesquisa para o tamanho do Estado, pode eventualmente ser confundido com um retorno ao decadente debate terico do Estado mximo vs Estado mnimo. Mais tentador ainda para o leitor seria pensar que este trabalho toma partido de uma ou outra destas filosofias econmicas. Justamente para evitar tais equvocos, tomamos a liberdade de abrir aqui um parenteses para estabelecer uma delimitao necessria do alcance da nossa problemtica. que no debate em torno do tamanho ptimo para o Estado no contexto social, poltico e econmico dos finais do sculo XX e primeira dcada do sculo XXI, tornou-se practicamente proibitivo assumir-se posies extremas. Depois do fiasco social dos Programas de Reajustamento Estrutural nos finais dos anos 80, a rgida filosofia neoliberal do slim government que nos princpios da dcada de 1970 destronara o intervencionismo (providencialismo) Keynesiano, ficou ela mesmo abalada em quase todos os pases em desenvolvimento, e comeou a dividir opinies no seio da prpria comunidade internacional. No mago da confrontao entre os intervencionistas e os liberais, est o papel que cada uma destas perspectivas atribui ao Estado na economia (McCluskey, 2002). Por um lado, na perspectiva liberal defensora do Estado mnimo, a eficincia e a redistribuio, so entendidos como objectivos conflituantes, cabendo ao Estado somente a garantia da eficincia dado que a mo invisvel do mecanismo do mercado faz tudo o resto. J para os intervencionistas (defensores de
5

um Estado mximo), essa percepo ingnua pois o mercado no se autorregula. sim o Estado que deve garantir no s a eficincia mas tambm a redistribuio. Nesta perspectiva, tomando em linha de conta os desafios que se impem, parece quase consensual que o futuro dos pases pobres no reside numa escolha de soma nula entre um Estado mnimo (magro) ou um Estado mximo (gordo/providencialista). Emerge daqui, como meio-termo um Estado que procura agregar a eficincia do Estado mnimo Neoliberal com o protagonismo e abrangncia prprias do Wellfare State. De facto, este parece ser o modelo de Estado necessrio para o cenrio de pobreza de pases como Moambique nos quais o Estado assume um papel chave como agente e dinamizador da economia, promovendo a emergncia de uma burguesia empresarial enquanto simultaneamente salvaguarda a correo das potenciais falhas de mercado. em funo destes argumentos que reiteramos o nosso desinteresse pelo decadente debate terico que contrapem o Estado mximo ao Estado mnimo. Longe desse apaixonante debate ideolgico que ops dois grandes gurus da Teoria econmica (Keynes e Hayek), e mais longe ainda de qualquer discusso filosfica, importa-nos compreender de forma mais objectiva possvel que elementos de casualidade ligam o comportamento da despesa pblica ao tamanho da mquina administrativa no caso especfico de Moambique.

2. Hiptese O crescimento econmico e os crescentes fluxos externos de capital em forma de ajuda, induzem em Moambique a um aumento persistente das despesas pblicas. Por sua vez, os padres de alocao dessa despesa pblica tendem a viabilizar a progressiva expanso do sector pblico Administrativo.

3. Justificativa Dentre outras, uma das mais impetuosas lies aprendidas da crise fiscal dos anos 70 e princpios da dcada de 80 foi a de que num contexto de persistentes crises econmico-financeiras, a governabilidade e estabilidade dos pases depender grandemente da capacidade dos respectivos Estados de assegurar uma disciplina fiscal prudente e um sector pblico funcional, eficiente e acima de tudo magro. Este foi o esprito que orientaria as reformas pblicas ento desencadeadas um pouco por todo mundo.
6

Portanto, no mago do amplo debate sobre as reformas, jazia uma preocupao comum generalidade dos pases: reduzir o tamanho do aparelho burocrtico-administrativo do Estado, tornando-o menos oneroso para a economia. Entretanto as reformas neoliberais em frica no lograram os resultados que se esperavam em parte devido a uma compreenso frgil e tardia dos reais problemas com que os sectores pblicos se deparam neste continente (Awortwi, 2006). Em outras palavras, Awortwi faz-nos um convite para uma reflexo contextualizada e desesteriotipada dos desafios que se impem ao sector pblico do nosso pas. O facto de Moambique ter culminado em 2011, a implementao da sua ambiciosa Estratgia de Reforma do Sector Pblico iniciada em 2001, no torna este exerccio extemporneo. Antes pelo contrrio, abre-se um espao para novas questes e uma janela para novas perspectivas de anlise, pois a optimizao do tamanho do sector pblico um desafio permanente dos Estados. neste prisma que, fazendo uso dessa nova janela contemplativa da reforma moambicana, o presente trabalho apresenta uma abordagem alternativa de reflexo, na expectativa de inaugurar e estimular o debate em torno da questo sempre crucial na trajectria de reforma dos Estados: o tamanho da mquina Administrativa pblica. Antecipando-nos desde j de eventuais crticas, achamos pertinente reiterar que o presente estudo distancia-se de qualquer posicionamento mormente ao decadente debate terico em relao ao tamanho ideal do Estado. Permitam-nos mais uma vez deixar explcito que longe de advogar um Estado mnimo ou mximo, interessa ao presente estudo descrever e compreender como cresce a despesa pblica Moambicana a fim chamar ateno para as eventuais implicaes desse padro de crescimento das despesas sobre a economia como um todo e em particular sobre a eficincia do sector pblico no seu papel de proviso de servios. Na verdade, achamos ser um tanto paradoxal o facto de pouca ou nenhuma literatura moambicana sobre a reforma abordar com alguma profundidade a questo do tamanho do Estado em Moambique. Alis, o nosso entendimento de que, a compreenso do mecanismo por detrs das dinmicas determinantes do tamanho do sector pblico, abrir horizontes para reformas pblicas mais slidas e consequentes se assumirmos que o tamanho do Estado tem-se revelado como uma varivel determinante da eficincia e eficcia do mesmo.
7

 precisamente este elemento de pragmatismo que adensa a relevncia do presente trabalho estimulando o nosso interesse pelo mesmo.

4. OBJECTIVOS DO ESTUDO 4.1.Objectivo Geral: Compreender as relaes de causalidade entre os padres de alocao da despesa pblica e a expanso do sector pblico administrativo em Moambique.

4.2.Objectivos Especficos: Analisar no campo terico os principais factores por detrs do aumento persistente das despesas pblicas; Evidenciar as causas instrumentais da expanso da mquina burocrtico-administrativa do Estado em Moambique. Examinar os moldes de afetao da despesa pblica em Moambique e suas implicaes sobre o sector pblico administrativo;

5. Metodologia O presente trabalho de carcter analtico adoptando uma abordagem marcadamente qualitativa. De facto, embora se recorra ocasionalmente a tcnicas estatsticas para uma representao mais apreensvel dos dados derivados da anlise documental, o carcter qualitativo da presente pesquisa evidencia-se pelo facto de ela se fundamentar no que Mayring (2002) chama de generalizao argumentativa para se referir a tcnica dedutiva pela qual procura se demonstrar de forma explcita (e com base em argumentos) a aplicabilidade de determinadas hipteses e generalizaes tericas para a explicao de factos e ou circunstancias especficas/particulares. Este trabalho desenvolveu-se com base numa pesquisa exploratria que se desdobrou em levantamentos (pesquisa) bibliogrfica e em entrevistas. A pesquisa exploratria segundo Gil (2002) proporciona maior familiaridade com o problema. J a pesquisa bibliogrfica segundo o mesmo autor, um procedimento tcnico desenvolvido com base em material j elaborado, constitudo principalmente de livros e artigos cientficos.

A entrevista complementa a pesquisa bibliogrfica mas distingue-se dela pela aplicao de processos de interaco humana oferecendo ao investigador informaes e elementos de reflexo muito ricos e matizados (Quivy e Campenhoudt, 2005). Os autores em aluso sugerem que entrevista um mtodo de recolha de informaes que moldado pelo pesquisador em funo dos seus objectivos evitando que investigao tenha desvios desnecessrios e permitindo um maior grau de autenticidade e profundidade ao produto. Para o presente trabalho, recorreu-se a entrevista semiestruturada. Este tipo de entrevista caracteriza-se segundo Pardal & Lopes (1995) por no ser nem completamente livre/informal e muito menos por ser inflexvel. Nela, o entrevistador possui um referencial de perguntas guia relativamente abertas, que sero lanadas medida do desenrolar da conversa, no necessariamente pela ordem e forma como foram previamente concebidas e formuladas no guio, desejando-se que o discurso do entrevistado flua livremente. O mtodo das entrevistas vai ser particularmente til ao longo da colecta de dados em pesquisa de campo. Segundo Vergara (2000: 47), a pesquisa de campo a investigao que ocorre no local da ocorrncia do fenmeno em estudo, orientada para captar e explicar factos e dados empricos relativos a esse mesmo fenmeno. O nosso estudo incide sobre as finanas pblicas nacionais, sendo obviamente a sua abrangncia espacial de carcter territorial. Com efeito, foram levadas a cabo algumas entrevistas junto a algumas instituies do governo central: a Direco Nacional do Oramento (DNO) do Ministrio das Finanas e a Direco Nacional de Planificao (DNP) do Ministrio da Planificao e Desenvolvimento. A escolha destes rgos prende-se com o papel central que os mesmos desempenham na coordenao do processo de planificao econmica e financeira do Estado. Um outro mtodo fundamental para o trabalho foi a pesquisa virtual ou online. Para Freitas et al. (2004), a pesquisa online oferece uma srie de vantagens sobre as demais pesquisas qualitativas. Segundo os autores, para alm de ter a possibilidade de utilizar recursos que, em um processo normal de pesquisa no seriam possveis, a pesquisa online tem tambm a vantagem de excluir alguns custos como fotocpias e digitao.

II.

ENQUADRAMENTO TORICO-CONCEPTUAL

1. Traado Conceptual Esta seco abre espao para a familiarizao do leitor com os conceitos-chave discutidos ao longo do trabalho. comum falar-se de Sector pblico e de Administrao pblica como se fossem realidades idnticas. Na realidade porm, s de forma rigorosa tal equivalncia pode ser assumida, havendo neste caso necessidade de uma breve clarificao. Pode-se entender por sector pblico todas as entidades controladas pelo poder poltico. Entretanto, esta definio muito abrangente, incluindo no s a totalidade das administraes pblicas (sector pblico Administrativo), como tambm a totalidade do sector empresarial de capitais total ou maioritariamente pblicos (sector pblico empresarial)1. No essencial aquilo que distingue as entidades do sector pblico administrativo das do sector empresarial a lgica de funcionamento. Enquanto as segundas tm essencialmente uma lgica de mercado, as primeiras j no2. Ao longo do trabalho e sem que para o efeito haja necessariamente alguma razo de vulto, podero ser aplicadas alternativamente as denominaes de Sector Pblico Administrativo e de mquina administrativa do Estado, para designar a mesma realidade o segmento do sector pblico sobre o qual este estudo incide. Segundo o INE (2005), o Sector Pblico Administrativo moambicano, constitudo por: Administrao Central que inclui todos os rgos administrativos do Estado e outros organismos centrais cuja competncia respeita a totalidade do territrio econmico com excepo da administrao de fundos da segurana social; Administrao Local inclui as autarquias locais; Fundos de Segurana Social.

O Sector Pblico Administrativo (SPA), agrupa todas as unidades institucionais cuja actividade consiste em: i) Produzir bens e servios no de mercado (non-market), destinados ao consumo individual (sade, educao) e colectivo (administrao, defesa, estradas pblicas) e; ii) Efectuar a redistribuio do rendimento e da riqueza nacional (Segurana Social).
1 2

Pereira et al. (2009: 359) Ibdem

10

O oramento pblico, enquanto um dos mais importantes instrumentos de materializao dos objectivos e das opes polticas, econmicas e sociais do governo, compreende as despesas fixadas e receitas previstas para o Estado num ano econmico. O foco do presente trabalho, incide sobre as despesas pblicas enquanto uma das faces desse instrumento. A despesa pblica constitui a principal pea de actuao do governo pois na base dela que o executivo estabelece as prioridades no que se refere prestao de servios pblicos bsicos e aos investimentos a ser realizados. Ora, partindo do pressuposto de que o impacto sobre o sector pblico difere para cada categoria de despesa, neste trabalho, a despesa pblica ser desagregada em despesas de investimento e despesas correntes. De acordo com Giacomoni (2003), classificam-se como despesas de investimento as que contribuem directamente para o incremento da capacidade produtiva da economia por via da formao de um novo estoque de capital ou aquisio de bens de capital. Por sua vez, as despesas correntes correspondem aos gastos que os rgos e instituies do Estado tm feito de forma rotineira em cada exerccio econmico. sobre as despesas correntes e particularmente nas despesas de funcionamento que se reflete com maior expressividade o peso da mquina funcional do Estado a funo pblica. O Prof. Sousa Franco (2008) assinala que embora o conceito de despesas correntes seja muito prximo ao de despesas de funcionamento, estes no so sinnimos pois h despesas correntes (como o pagamento dos juros da dvida), que no so despesas de funcionamento. As despesas de funcionamento correspondem aos gastos necessrios ao normal desenvolvimento da actividade administrativa. Em Moambique, as rubricas da despesa corrente so: despesas com pessoal; despesas em bens e servios, transferncias correntes, subsdios, juros da dvida e outras despesas correntes3. Na verdade, tanto as despesas correntes assim como as despesas de investimento, tem impactos sobre o sector pblico administrativo. Todavia, o impacto destas duas categorias de despesas pblicas sobre o sector pblico um tanto distinto. Giacomoni (2003:107), afirma que as despesas correntes possibilitam determinar a

Conforme publicaes oficiais do Banco de Moambique (BM) e Instituto Nacional de Estatstica (INE).

11

participao do sector pblico no consumo, da que se pode considerar que as despesas correntes, constituem uma excelente medida do sector pblico Administrativo em geral. Entretanto, quando o foco o peso mquina administrativa do Estado (funo pblica) sobre a despesa pblica, conveniente que se aplique como medida a despesa pblica primria, entendida como sinnimo da despesa de funcionamento. A despesa corrente primria (despesa no-financeira) corresponde ao conjunto de gastos ou volume de recursos que permitem a produo e oferta de servios pblicos, deduzidas as despesas financeiras (encargos da dvida e amortizaes). Para todos efeitos, estas duas variveis (a despesa corrente e a despesa corrente primria) ocupam um lugar central neste trabalho, na medida em que constituem os veculos chave da anlise que se pretende.

2. Marco Terico Embora empiricamente credvel e aceitvel, a defensabilidade analtica da hiptese de uma interligao entre o tamanho da mquina administrativa do Estado e os padres de alocao da despesa pblica, exige logo a priori um adequado quadro terico que a justifique. A estrutura da despesa pblica resultado de um processo atravs do qual os actores polticos imbudos de interesse prprio, procuram agregar exigncias conflituantes atravs dos arranjos institucionais ao seu dispor. Dado que a composio das despesas pblicas reflete escolhas polticas e as prioridades do executivo (Tridimas, 2001), a teoria das Escolhas Pblicas enquanto anlise econmica das instituies polticas, a ferramenta natural para se compreender questes relativas ao tamanho do governo e as razes do seu aumento (Mueller, 2003:501). Ao denunciar a existncia de interesses individuais dos actores polticos na actividade oramental dos Estados, as lentes operacionais da Teoria das Escolhas Pblicas permitem-nos vislumbrar o elemento por detrs das causas instrumentais de um padro de alocao e execuo oramental caracterizado por um aumento das despesas pblicas com forte peso da categoria das despesas correntes. Alis, a abordagem das Escolhas Pblicas enquanto um modelo anlitico do comportamento burocrtico, consiste na anlise cientfica do comportamento do governo e, em

12

particular, o comportamento dos indivduos, incluindo os executivos e os burocratas (assumidos como maximizadores de utilidade), em relao ao governo (Tullock et al, 2002). De acordo com Tridimas (2001:299), a Teoria das Escolhas Pblicas aplica uma metodologia econmica ao estudo do processo poltico que determina as polticas do governo bem como os seus resultados. No obstante aplique as ferramentas analticas da economia, a abordagem das Escolhas pblicas interdisciplinar na medida em que escolhe como seu objecto, um campo semelhante ao da Cincia poltica (Mueller, 2003:1). Alis, importa fazer igualmente meno ao facto de a Public Choice constituir uma das abordagens da Cincia da Administrao Pblica. A literatura das escolhas pblicas unnime em enfatizar o enfoque desta perspectiva analtica para o estudo do processo de tomada de decises no de mercado (non-market decision-making) bem como a alocao de recursos por mecanismos non-market incluindo o Estado e a sua mquina burocrtica (Baake & Borck: 2007). Ora, a compreenso num permetro mais amplo do leque de implicaes poltico-administrativas da estrutura da despesa pblica enquanto um mecanismo fiscal de alocao econmica ao dispor do Estado4, invoca a necessidade de um quadro referencial capaz de abranger em simultneo as diversas variveis que da emergem, desde os actores individuais e grupais da mquina burocrtica at ao prprio sistema poltico. Para o efeito, nada se parece mais conveniente quanto a abordagem estrutural-funcionalista, pela habilidade com que ela capaz de enfatizar as inter-relaes entre os processos e variveis relevantes para a distribuio autoritria de valores numa sociedade, agregando vrios fenmenos, actores, instituies e acontecimentos que primeira vista parecem dispersos e irrelacionados (Groth, 1970). De facto, o estrutural-funcionalismo distingue-se sobretudo pela sua preocupao com o todo e com o relacionamento das partes na constituio do todo, considerando igualmente os factores que nele exercem influncia (Morreira, 1997). A teoria Estrutural-funcionalista tem origem nas cincias biolgicas e mdicas, tendo sido posteriormente adoptada com sucesso como uma metodologia de anlise na Sociologia, Antropologia e nas cincias sociais em geral, conforme provado pelos trabalhos de mile Durkeim e Talcott Parsons (Young, 1968). Entretanto, a Gabriel Almond e Sidney Verba que
4

Musgrave & Musgrave (1989:6) referem-se a trs funes dos instrumentos fiscais do Estado: alocao ou afetao, redistribuio e estabilizao.

13

se deve a aplicao desta teoria Cincia Poltica. O Estrutural-funcionalismo agrega dois conceitos chave: Estrutura e Funo. Estruturas so os arranjos de um sistema responsveis pelo exerccio das mltiplas funes do tal sistema. Por sua vez, funo pode ser definida como a consequncia objectiva de um padro de aco, para o sistema em que o mesmo ocorre (Young, 1968). Subjacente a noo de funo, Robert Merton desenvolveu dois conceitos analiticamente decisivos: funes manifestas (desejadas e compreendidas pelos actores do sistema) e funes latentes (no previstas e no percebidas pelos actores do sistema).

14

III.

REVISO DE LITERATURA

1. Crescimento da Despesa Pblica vs Expanso do Sector Pblico: Determinantes, Ligaes e Implicaes Como medida do tamanho do sector pblico na economia, tm sido aplicadas as propores da tributao, as despesas pblicas, a regulamentao governamental da actividade econmica e as propriedades empresariais pblicas (Hillman, 2003:741). Antes de se abordar a relao entre o aumento das despesas pblicas e a expanso do sector pblico administrativo, importa compreender como que as despesas pblicas aumentam e qu implicaes tal crescimento acarreta ao sector pblico em geral. Tm sido notvel o crescimento das despesas pblicas, medidas como proporo do PIB, tanto nos pases desenvolvidos quanto nos pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento. A elasticidade das despesas pblicas em relao ao PIB e outras variveis sociopolticas e econmicas, tem chamado particular ateno, de maneiras que vrias teorias foram desenvolvidas a fim de explica-la. Em termos agregados, tal grupo de teorias foi apelidado como teorias das determinantes do crescimento das despesas pblicas.

2.1.

Determinantes Econmicas do Crescimento da Despesa Pblica

2.1.1. Lei de Wagner Atravs de observaes empricas feitas na dcada de 1880 na Inglaterra, Alemanha, Frana, Estados Unidos e Japo, o economista alemo Adolph Wagner (1835 1917), constatou que medida que o produto de uma economia cresce, o sector pblico cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participao relativa do Estado na economia cresce com o prprio ritmo do crescimento econmico do pas. Desta forma, Wagner foi o primeiro economista a reconhecer que existe uma relao positiva entre o crescimento econmico e o crescimento dos gastos pblicos. As generalizaes de Wagner sobre o comportamento dos gastos pblicos se transformaram no que hoje se convencionou chamar por Lei de Wagner segundo a qual o sector pblico tem uma tendncia inerente ao aumento de dimenso e importncia, no apenas em termos absolutos, mas relativamente ao volume da economia (Pires, 2009). Alguns autores como Mouro (2004), referem-se a Leis de Wagner (no plural):
15

1 Lei de Wagner ocorre uma correlao positiva entre o valor da produo nacional (nvel de desenvolvimento econmico) e o agregado de gastos pblicos (peso relativo do sector pblico);

2 Lei de Wagner o crescimento do rendimento nacional comporta um crescente estmulo sobre a procura de bens pblicos.

Nas palavras do prprio Wagner (1973) apud Pires (2009): Comparaes abrangentes de diferentes pases em diferentes pocas mostram que, entre povos progressivos, com os quais estamos preocupados, ocorre regularmente um aumento na actividade tanto dos governos centrais como locais. Este aumento extensivo e intensivo: ambos assumem novas funes, enquanto cumprem as velhas funes de forma mais completa e eficiente. Desta maneira, as necessidades econmicas do povo so satisfeitas em parcelas crescentes e mais satisfatrias. Em suma, Wagner concluiu que o crescimento das actividades do governo, era uma consequncia natural do progresso social. Quando a produo per capita aumentava, as actividades do Estado e seus gastos aumentavam em propores maiores que o produto. Para explicar a lei de expanso das despesas pblicas, Wagner recorreu a trs argumentos principais: Expanso das funes do governo relacionadas com a administrao e segurana devido a substituio das actividades privadas pelas pblicas; Crescente necessidade de uma participao mais intensa do Estado nas funes de proteco e legislao de forma a acompanhar o crescimento populacional e urbanstico bem como a crescente complexidade da diviso de trabalho advinda do processo de industrializao; Aumento da demanda em educao, recreao, cultura, sade e servios de bem-estar em resultado do crescimento da renda (elasticidade renda da demanda). A abordagem de Wagner foi empiricamente comprovada por Bird (1971), ao verificar que a elasticidade das despesas pblicas em relao renda nacional foi sempre superior unidade em pases como o Reino Unido, Alemanha e Sucia, nos perodos compreendidos entre 1910 e 1960. Bird (1971) aponta trs causas determinantes da evidncia que Adolph Wagner formulou:
16

 Crescimento das funes administrativas e de segurana; A crescente demanda por maior bem-estar social, especialmente educao e sade; A maior interveno directa e ou indirecta do Estado no processo produtivo. 2.1.2. Os Efeitos de Deslocamento5 de Peacock & Wiseman (1961) . Outra investigao sobre o comportamento da DP que teve notoriedade foi o clssico estudo de Jack Wiseman e Alan T. Peacock que tomou como base o crescimento dos gastos do governo e do sector pblico no Reino Unido entre 1890 e 1955. Do seu estudo, publicado pela primeira vez em 1961, Peacock & Wiseman, constataram que havia uma notvel descontinuidade nas taxas de crescimento da despesa pblica, obsevando-se um aumento significativo nos perodos crise (de guerra, depresso, revoluo, greve ou qualquer outra convulso social marcante), sendo que aps esses perodos, o crescimento dos gastos pblicos seguiria uma trajectria normal, porm num nvel superior ao anterior crise. A esta alterao dos padres da despesa pblica, Peacock & Wiseman (1961) chamaram de efeito deslocamento. Ao tentar explicar o efeito deslocamento, Peacock & Wiseman (1961) constataram que a alterao dos nveis de despesa pblica tinha uma correlao muito forte com o nvel tolervel de carga tributria e consequentemente com as possibilidades de obteno de recursos pelo Estado. Esse nvel de tolerncia tributria varia de acordo com as circunstancias em que a sociedade vive. Em perodos de estabilidade poltica, econmica e social, os agentes econmicos se ajustam a um determinado nvel de fiscalidade condicionando assim a evoluo (crescimento) das despesas efectuadas pelo Estado. No entanto, em face de perodos particulares de instabilidade na sociedade (como guerras), os agentes pblicos alteram quer a estrutura dos gastos quer a formalidade das receitas, aproveitando-se do facto de nessas circunstncias os agentes econmicos alterarem os seus nveis de tolerncia quanto ao peso da carga tributria.

Displacement effect em Ingls; Musgrave & Musgrave rotularam-no de efeito do limite tributrio ou efeito Translao (Giacomoni, 2003:28).

17

Ultrapassado o momento de crise, h uma fase de ajustamento recproco (entre agentes pblicos e o conjunto dos restantes agentes econmicos) mas com uma fraca possibilidade de que a estrutura, dos gastos regresse ao padro anterior, conforme bem assinalam Peacock & Wiseman (1961): Expenditures may fall when the disturbance is over, but they are less likely to return to the old level6. Para l dos efeitos de deslocamento, largamente citados na literatura, outros dois efeitos estavam nas formalizaes iniciais de Peacock & Wiseman: os efeitos de inspeco e os efeitos de concentrao, que justificam, em si, os efeitos de deslocamento (Mouro, 2004). Os primeiros, efeitos de inspeco registam-se aps os perodos de convulso social e afectam a estrutura oramental de um pas devido a um triplo fenmeno: os governos so chamados a socorrer as consequncias deixadas pelas crises, os agentes pblicos tm dificuldade em terminar abruptamente os compromissos que assumiram durante os fenmenos desencadeados e, por ltimo, os decisores so apelados para novas necessidades colectivas. Os segundos, os efeitos de concentrao, verificam-se pela tendncia para a centralizao de decises nos momentos crticos em observao que, segundo Peacock & Wiseman (1961), geram um avolumar das despesas pblicas centrais e uma reduo das despesas descentralizadas do Estado, havendo um movimento tendencialmente crescente dos gastos pblicos, como conjunto. Note que Wagner e Peacock & Wiseman so unnimes em assinalar que em geral os gastos pblicos crescem a uma taxa superior a taxa de crescimento do PIB. Entretanto, estes discordam quanto as causas do crescimento desses gastos. Para Wagner, a despesa pblica observa um crescimento contnuo e regular, acompanhando a taxa de crescimento PIB. Por sua vez, Peacock & Wiseman notam que o crescimento das despesas pblicas descontnuo e relativamente irregular em relao ao crescimento do produto (a ideia de crescimento por saltos).

possvel que as despesas pblicas voltem a baixar assim que a instabilidade cesse. Entretanto, muito improvvel que elas retornem ao nvel em que se situavam antes dessa instabilidade.

18

2.1.3. Modelos de Musgrave, Rostow e Herber Riani (2002), apresenta modelos econmicos que relacionam o crescimento dos gastos pblicos com o estgio de desenvolvimento7 do pas. Por terem uma identidade muito forte, esses modelos so generalizados em um nico modelo, no obstante derivarem de autores diferentes. Basicamente os modelos apresentam trs estgios no processo de desenvolvimento dos pases, que requerem em geral, diferentes graus de envolvimento do sector pblico em diferentes actividades. Dessa forma, espera-se que nas etapas iniciais de crescimento de qualquer pas, haja necessidade de significativo envolvimento do sector pblico a fim de adequar a sua estrutura com o objectivo de promover o crescimento e o desenvolvimento econmico e social. Para o efeito, requer-se nesta etapa um grande volume de investimentos pblicos, que inevitavelmente elevam substancialmente o nvel de despesas pblicas. Todavia, aps esse estgio, j no existe demanda por grandes investimentos por parte do sector pblico. Nessa fase intermediria, as despesas pblicas no variam substancialmente j que o sector pblico estar apenas complementando as actividades exercidas pelo sector privado. Aps essa etapa, a participao do sector pblico pode tomar rumos diferentes. Ela poder ser aumentada pela demanda da sociedade por melhores nveis de bem-estar social. Neste caso, a despesa pblica aumentaria pois a participao do Estado estaria exercendo a mesma funo exercida no estgio inicial do processo de desenvolvimento. Musgrave (1969) apud Pires (2009), afirma que no ltimo estgio a relao entre a formao bruta de capital e a despesa pblica volta a subir devido ao peculiar estgio de renda e suas necessidades de capital. Portanto, em tese, o modelo de Musgrave, Rostow e Herber estabelece que: o grau de participao e das despesas pblicas de pas obedece a um ciclo no qual o envolvimento do Estado depender do estgio actual de desenvolvimento e das perspectivas polticas do pas. 2.1.4. A Doena de Baumol8 Vrias das anlises do comportamento da despesa pblica, relacionam o seu aumento com a expanso de determinada actividade provida pelo sector pblico. Portanto, o aumento das
7 8

Entenda-se nvel de PIB per capita. Tambm chamada Doena de custos ou Lei de Baumol ou ainda Efeitos de Baumol.

19

despesas decorrer da necessidade de ajustamento da oferta de bens pblicos em face de variaes ocorridas nas demandas por esses bens na sociedade. Entretanto, William Baumol (1967) mostrou que poderia haver aumento no nvel de despesas pblicas sem que haja alteraes na quantidade dos bens oferecidos pelo Estado. Isto ocorre porque em grande parte das actividades do Estado, inexistem vantagens de crescimento via produtividade, economias de escala e variaes tecnolgicas (Baumol, 1967 apud Pires, 2009). Dividindo a economia em dois sectores, progressivo e no progressivo (estagnado), Baumol definiu o sector progressivo como aquele que se caracteriza pelo aumento cumulativo da produtividade por homem/hora, como consequncia das economias de escala e das mudanas tecnolgicas. Este sector marcadamente intensivo em capital (Mouro, 2004). Por outro lado, Baumol (1967) denominou sector estagnado como aquele em que a taxa de produtividade do trabalho relativamente mais baixa quando comparada a do sector progressivo. Este sector inclui actividades facilmente contabilizadas no sector tercirio como o caso dos servios, cuja caracterstica bsica a utilizao intensiva do factor trabalho (mo-de-obra) na produo. Enquanto no sector progressivo o trabalho um instrumento utilizado para se obter o produto final, no sector no progressivo, o trabalho representa o prprio produto final (emprego). Como o sector pblico caracterizado por uma srie de actividades em que o trabalho representa tambm o produto final, ele se caracteriza como um sector no progressivo ou estagnado (Pires, 2009). Ora, o diferencial de produtividade do trabalho entre os dois sectores (progressivo e no progressivo) analiticamente muito expressivo. Se no sector pblico o aumento de produtividade inferior quele dos outros sectores da economia e se os salrios se movem em linha com esses sectores9, as despesas pblicas aumentaro como consequncia dos acrscimos nos custos do sector pblico, via salrios. Em suma, a Doena de Baumol ou Doena de custos sugere que, os preos do sector estagnado (intensivo em trabalho) aumentam os custos relativos desse sector face ao sector
9

Os salrios do sector pblico (sector estagnado) no podem situar-se demasiado abaixo dos salrios dos sectores progressivos. Este imperativo de uniformidade salarial na economia deve-se a possibilidade de a mobilidade do factor trabalho do sector pblico para o sector privado poder gerar a perda de pessoal (principalmente qualificado) do sector pblico.

20

progressivo (intensivo em capital), se este ltimo experimentar aumentos sustentados da eficincia do factor trabalho. Uma vez que o sector pblico da economia ter ganhos de produtividade inferiores aos do sector privado, haver uma transferncia de recursos do sector privado para o sector pblico que ser crescente ao longo do tempo e portanto insustentvel no longo prazo. A designao Doena deriva exactamente da elevao dos salrios sem a contrapartida em produtividade, resultando no aumento relativo do preo (custo) dos bens e servios pblicos.

2.2.

Determinantes Scio-politicas do Crescimento da DP

A tradio estritamente quantitativa que por muito tempo dominou a teoria econmica, enviesou as diversas anlises da Despesa Pblica enquanto um agregado macroeconmico cujo comportamento seria condicionado por variveis meramente economtricas e quantitativa. Essa a leitura que se pode colher do conjunto de teorias at aqui revisadas. Ora, distanciando-se dessa abordagem, autores mais contemporneos como Musgrave (1969)10 e Mouro (2004) , reconhecem a existncia de outras determinantes da evoluo das despesas pblicas para alm das meramente econmicas, podendo considerar-se factores condicionantes e factores sociais. Dentre os factores condicionantes Musgrave cita os demogrficos e as mudanas tecnolgicas como sendo as que mais afectam a despesa pblica. As alteraes no volume absoluto bem como na estrutura etria da populao, so altamente influentes no montante das despesas pblicas. Nos factores sociais, Musgrave argumenta que alteraes nos valores culturais e na filosofia social afectam o grau de ajustamentos distributivos podendo influenciar o grau de demanda de bens pblicos e privados. Ora, veremos seguidamente com algum detalhe as explicaes sciopoliticas da evoluo das despesas pblicas apresentadas pela literatura.

10

Apud Zapelini (1979).

21

2.2.1. Ciclos Eleitorais Poltico-Econmicos como Determinantes da DP A importncia das eleies na poltica macroeconmica deu origem j na dcada de 1970, a uma linha de investigao que se desenvolveu no mbito da teoria da escolha pblica e que ficou conhecida por ciclos poltico-econmicos racionais (political business cycles) e mais recentemente por ciclos poltico-oramentrios (Political Budget cycles) (Waty, 2011). Tal linha de investigao defende essencialmente que nos meandros polticos, a disperso temporal das decises pblicas estrategicamente calculada tendo em conta o desejo de reeleio dos decisores. Vrios autores tm se debruado sobre a relao entre a distncia eleitoral e o crescimento dos gastos pblicos. Como atravs da despesa pblica (quer em bens e servios pblicos quer em transferncias) se ganham votos e como com aumentos (visveis) de tributao geralmente se perdem votos, h uma tendncia para que em regimes democrticos se produzam (na ausncia de restries constitucionais) oramentos do Estado com deficits e no superavits e para que os governos se envolvam em ciclos poltico-econmicos caracterizados pelo aumento da despesa pblica em perodo pr-eleitoral seguido por tenses inflacionistas e polticas restritivas no perodo ps-eleitoral (Pereira, s/d)11. De um modo sinttico, pode-se enunciar que, quer atravs da edificao de aces que garantam um eleitorado mais significativo, quer pela acumulao estratgica da dvida, existe uma gesto temporal da sinalizao dos gastos pblicos, de modo a maximizar a utilidade do decisor (Mouro, 2004). 2.2.2. Modelo de Niskanen Uma explicao Neo-institucionalista do crescimento da DP Embora por vezes mrbida, a meno ao crescimento excessivo da burocracia administrativa deve ser considerada no menos real como factor de crescimento da despesa pblica (Waty, 2011), havendo j notveis esforos tericos de compreenso desse fenmeno. William Niskanen responsvel por uma das principais contribuies ao estudo da burocracia na teoria econmica e props uma explicao do crescimento das despesas pblicas baseada na anlise do comportamento do burocrata. Wade (1979) apud Gonalves (2009: 235), considera o
11

PEREIRA, Paulo Trigo. A Teoria da Escolha Pblica (public choice): uma abordagem neo-liberal?

22

modelo de Niskanen como a mais estimulante tentativa para explicar a expanso do Estado nas sociedades democrticas. De acordo com Niskanen (1968), os governantes e decisores (burocratas) actuando racional e deliberadamente na prossecuo dos seus prprios interesses, tm incentivos para uma crescente expanso da oferta de servios pblicos, como estratgia para sobredimensionarem a sua importncia. Na concepo do modelo, o burocrata um agente racional maximizador do oramento, isto , a burocracia ter o seu nvel de oferta situado significativamente alm do nvel de oferta que vigoraria na soluo competitiva, para idnticas condies de demanda e de custos (Giacomoni, 2003). A interpretao do modelo de Niskanen sugere que o sector pblico administrativo apresenta uma tendncia para expandir a prpria produo at duas vezes a mais do que seria socialmente ptimo. Isto repercute-se por uma dimenso do sector pblico sobredimensionada, sobretudo no valor das despesas. No mesmo diapaso, Romer e Rosenthal (1982)12 concluram que os burocratas tm uma forte preferncia por oramentos mais elevados e vem um maior volume de despesas pblicas como o menor dos males enquanto Hillman (2003) e Albi et al. (2000)13 observam que o

crescimento do sector pblico administrativo compatvel com os interesses individuais dos burocratas uma vez estar evidente que o apoio eleitoral predominantemente favorvel a governantes que tenham preferncia pela expanso do sector pblico e consequentemente das despesas pblicas. De facto, podem-se evidenciar com clareza as implicaes eleitorais da expanso do sector pblico num cenrio em que a maioria dos votantes so funcionrios pblicos pagos por via da despesa pblica em salrios. Portanto, gera-se assim um ciclo em que o crescimento do sector pblico retroalimenta-se: um volumoso sector pblico exige um enorme aparato burocrtico, implicando obviamente mais burocratas que votam no partido poltico que se mostre favorvel a um maior oramento pblico (Hillman, 2003).

12 13

Apud Mouro (2004). Ibdem.

23

IV.

APRESENTAO, ANLISE e INTERPRETAO DOS DADOS

1. Comportamento da DP no contexto da estrutura e conjuntura econmica Moambicana. 1.1.Da independncia ao Acordo Geral de Paz Com a proclamao da independncia em 1975, e mais particularmente a partir do III Congresso da FRELIMO em 1977, o novo Estado moambicano formalizou a sua opo pelo modelo socialista de desenvolvimento. Conforme j sabido, a filosofia marxista-leninista, apregoa que uma sociedade igualitria e justa s possvel atravs do controlo Estatal dos meios de produo bem como da distribuio/afectao de recursos na economia. O Estado assume-se desta forma como o principal actor e dinamizador da economia. Como consequncia, ao longo do perodo de vigncia da chamada primeira Repblica (1975 1986) e at pouco depois, a despesa pblica moambicana observou uma tendncia de expanso a taxas crescentes. O nvel mais baixo da despesa como percentagem do PIB, neste perodo foi de cerca de 25% registada em 1983 e a mais alta de 45% do PIB, registada em 1986 (Wiliamo, 2006). De 1987 a 1993, a rcio mdio das despesas pblicas em relao ao PIB foi de cerca de 50%, e a composio da despesa dedicava ainda uma quota mais elevada defesa e ordem pblica relativamente aos sectores sociais (Wiliamo, 2006). Em 1988, a despesa pblica como percentagem do PIB atingiu o seu recorde histrico, orando-se em cerca de 60% do PIB, facto revelador da dificuldade de reduo da participao do sector pblico na economia, conforme preconizado pelo Programa de Ajustamento Estrutural (PRE) iniciado em 1987. Quanto a composio estrutural da despesa pblica, convm destacar que entre 1979 e 1992, s as despesas militares representavam 26 a 28% da despesa governamental, sendo o restante da despesa canalizada em favor dos sectores industrial e agro-industrial (Batley et al., 2006). Este perdo foi em geral caracterizado por um crescimento sem precedentes e quase descontrolado das despesas e do endividamento pblico para o seu financiamento.14

14

Sobre a dcada perdida e a crise da dvida Pblica Moambicana, Vide GMD (2006). Dvida Externa e Interna de Moambique: Evoluo, Desafios e Necessidade de uma Estratgia Consistente e Inclusiva. Maputo.

24

Entretanto, com a derrocada da Primeira Repblica e o incio das reformas estruturais do PRE a participao do Estado na economia, reduziu significativamente, situando-se ao nvel de 40% em 1993 (Wiliamo, 2006). Paralelamente, ensaiam-se alteraes na estrutura dos gastos pblicos com as despesas em sectores sociais a comearem a observar um notvel crescimento, ao mesmo tempo que as despesas com a defesa e ordem pblicas foram se reduzindo paulatinamente.

1.2.Evoluo Recente da Despesa Pblica Desde o acordo de paz em 1992, Moambique passou por um perodo de crescimento alto e ininterrupto de cerca de 8% ao ano (Batley et al., 2006). No obstante ligeiras desaceleraes, no perodo em anlise (2005 2010), a economia moambicana cresceu confortavelmente a taxas mdias anuais rondando os 7% (INE, 2010). Tendo como pano de fundo esse crescimento econmico rpido bem como os volumosos fluxos de financiamento externo, as despesas totais do Estado aumentaram muito rapidamente (36% entre 2000-2004), embora tal progresso possa ser considerada algo mais lenta a preos constantes em relao ao perodo anterior (resultado das reformas iniciadas no sentido de travar o crescimento das despesas pblicas). Em 2001, na sequncia das condicionalidades de acesso s iniciativas de alvio da dvida do Clube de Paris e do HIPC (Heavily Indebted Poor Countries), Moambique assumiu como poltica governamental no PARPA, o compromisso de afetar 65 a 67% do oramento aos sectores primrios, sendo metade para educao e sade, da que, o aumento significativo das despesas com salrios e remuneraes bem como a expanso no recrutamento nos sectores da educao e sade, so tendncias consistentes com as polticas do PARPA (Lawson et al., 2006:12). Alis, de acordo com os nossos entrevistados na DNP, o nvel de dotaes para os sectores prioritrios tm estado a crescer para alm dos limites mnimos estabelecidos no quadro da iniciativa HIPC: Por exemplo, em 2012 o volume de recursos totais nos sectores prioritrios

25

do PARP ronda os 66,9%, enquanto na proposta do Oramento para 2013 tal valor passa a representar 71,5% do total da despesa pblica primria15. Portanto, com esta evoluo no surpreendente que j em 2006, a rubrica de salrios e remuneraes correspendesse a 10% do PIB, evidenciando a consolidao de uma tendncia de aumento da despesa pblica no sector social, com particular incidncia na sade e educao (Lawson et al., 2006:12). De facto, o Banco Mundial (2005)16 observa que em Moambique, tal como em muitos outros pases nos quais esto em implementao os PRSPs17, o efeito direto deste forte vis social das despesas pblicas, tm sido a expanso do sector pblico administrativo em detrimento de sectores dinamizadores do crescimento. Elucidativamente, o grfico 1 ilustra que, em Moambique, as despesas correntes cresceram significativamente mais rpido que as despesas de investimento dado que o oramento maioritariamente alocado para despesa corrente (sobretudo salrios) nos sectores sociais em rpida expanso18.

Evoluo das Despesas em Percentagem do PIB

35 30 25 20 15 10 5 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 despesas de investimentos despesas correntes despesas totais

Grfico 1- Evoluo Anual das Despesas em relao ao PIB. Fonte: Construo do Autor na base de dados extrados dos Relatrios Anuais do BM.

15

Amorim Pery, Departamento De Planificao Macroeconmica da DNP MPD, entrevista dada a 20 de Outubro de 2012. 16 Apud Batley et al., (2006) 17 Poverty Reduction Strategy Papers (em Moambique: PARPA I e II/PARP) 18 Idem, pg.46

26

As razes que determinaram o ntido crescimento das despesas pblicas ilustrado pelo grfico 1, so diversas e variam de ano para ano mas em geral parece se manter um mesmo padro. Por exemplo, a taxa mdia anual de inflao que no perodo em anlise situou-se nos 10.1%19, determinou em cada ano, um crescimento nominal bastante forte. Porm, a desvalorizao monetria per si, no suficiente para explicar o aumento da despesa pblica em termos reais (que o que realmente interessa), facto que sugere a existncia de outras causas por detrs deste fenmeno. Waty (2011), avana que o aumento das despesas pblicas prende-se essencialmente com a alterao do papel do Estado na economia, com as transformaes ocorridas no aparelho de Estado e com o crescimento da burocracia administrativa. A prxima seco vai abordar com algum detalhe as causas instrumentais do aumento real das despesas pblicas em Moambique, incidindo maior ateno nos aspectos que se associam ao crescimento do aparato burocrtico-administrativo do Estado.

2. Aumento da Despesa Pblica: Causas e Implicaes sobre o Tamanho da Mquina Administrativa do Estado. No perodo ora em anlise, a peso da despesa pblica moambicana como percentagem do PIB, observou um crescimento acumulado de cerca de 10 p.p (de 22,8% em 2005 para 32.7% em 2010) e as projeces indicam uma tendncia crescente nos prximos anos20, avanando rapidamente para alm do nvel de DP fixado por alguma literatura como o ideal para pequenas economias abertas (35% do PIB)21. Conforme j demonstrado, tal crescimento caracteriza-se por uma expanso relativamente maior e mais rpida das despesas correntes relativamente as de investimento. E dentre as despesas correntes, os encargos com salrios (pessoal) e manuteno da mquina burocrtica (bens e servios), tm sido os maiores factores por detrs desta tendncia, conforme bem evidenciado no grfico 2.

19 20

Anurios Estatsticos, INE (2005 -10). Ver por exemplo a Proposta do Oramento do Estado para 2013: A despesa pblica representar 36.2% do PIB. 21 Para Buti et al. (2003), 35% o nvel mximo de Despesa Pblica no qual o Estado pode exercer as suas funes sem pr em causa o crescimento econmico.

27

Estrutura da Despesa Corrente (Distribuio mdia Anual)

3% 18% 51% 4% 4% Despesas com pessoal Despesas em Bens e Servios Transferncias Correntes 20% Subsidios Juros da Dvida Outras despesas correntes

Grfico 2: Distribuio mdia anual das despesas correntes (2005 -2010). Fonte: Construo do Autor na base de dados extrados dos Relatrios Anuais do BM.

Conjuntamente, os grficos 1e 2 denunciam um forte vis estrutural das despesas para o financiamento da burocracia pblica. Este cenrio, justifica o enfoque da nossa anlise nas despesas correntes. Na tentativa de explicar tal cenrio, Waty (2011) apresenta alguns elementos explicativos do aumento real relativamente mais pronunciado das despesas correntes (relativamente as de investimento), dentre os quais podem-se destacar: Insuficiente estimao das despesas correntes derivadas dos investimentos.

O oramento de investimentos em Moambique em grande parte financiado por recursos externos regra geral off-budget. No perodo ora em anlise, a cifra de contribuio externa nas despesas de investimento situou-se numa mdia de cerca de 62,3%22. Ora, pelo facto de as despesas de investimento serem em geral off-budget e financiadas pelos doadores, o processo de oramentao no tem conseguido estimar devidamente as despesas correntes que decorrem desses investimentos (Batley et al., 2006). Ainda segundo estes autores, o exemplo mais comum o facto de muitas escolas serem construdas ignorando-se as implicaes desse investimento sobre a despesa pblica corrente em contratao de professores e funcionamento.

22

Ver Relatrios Anuais do BM (2005 2010).

28

Este problema associa-se a segunda causa levantada por Waty (2011) para o aumento da despesa pblica. Despesas desoramentadas, aplicadas em investimentos insustentveis e fora do controlo do governo, por falta de integrao dos fluxos monetrios externos no processo interno de deciso. Alis, este problema resulta de uma das fragilidades sistmicas do processo de oramentao e planificao: o oramento do Estado, que cobre a maior parte das despesas correntes, est desligado das despesas de investimento maioritariamente financiado directamente pelos doadores ao nvel sectorial (Batley et al., 2006; Renzio, 2011:22)23. Baixo nvel de Execuo do Oramento de Investimentos

O padro de execuo oramental tipicamente favorvel ao aumento da mquina burocrtica na medida em que os nveis de execuo do oramento corrente tm sido relativamente maiores e plenos (quase 100%) enquanto por outro lado registam-se nveis extremamente baixos de execuo do oramento de investimento (Batley et al., 2006). Na categoria de despesas correntes, interessante notar que o Governo gasta consistentemente acima do previsto em despesas com o pessoal, e gasta consistentemente abaixo do previsto em bens e servios e despesas de capital (Lawson et al., 2006:19). Mtodos incrementais de oramentao.

Wildavsky (2003), indubitavelmente um dos maiores crticos da metodologia incremental de oramentao que segundo ele peca por ser: i) mope se limita a prever o exerccio fiscal do ano seguinte; ii) despesista ignora as despesas que podero derivar nos anos seguintes das despesas actuais; iii) conservadora tem uma viso limitada incapaz de visualizar o futuro. neste diapaso que Wildavsky (2003), defende uma oramentao de um alcance temporal de 3 a 5 anos. Conforme deram a conhecer as nossas fontes entrevistadas na Direco Nacional da Planificao, comeam a se registar alguns progressos rumo a operacionalizao efectiva de uma metodologia no incremental na fixao dos limites oramentais pelo Cenrio Fiscal de Mdio
23

Renzio (2011) nota que esta j uma velha fragilidade que persiste no obstante as consecutivas reformas de gesto oramental de 1997 (Lei de Enquadramento Oramental), de 1998 (Cenrio Fiscal de Mdio Prazo) e de 2002 (Lei de Administrao Financeira do Estado a Lei do SISTAFE).

29

Prazo (CFMP), um instrumento fiscal rolante abrangendo os anos n + 2. Entretanto, as mesmas fontes reconheceram que as dinmicas polticas tm contribudo para que a alocao oramental continue a ser feita na base de mtodos incrementais: alguns actores polticos (Governadores, Directores Nacionais,e.t.c), desencadeiam mesmo alguns lobbies com vista a garantir um incremento do bolo disponvel ao nvel das suas unidades orgnicas dizia uma fonte. Assim, o esforo tcnico no sentido de garantir dotaes oramentais em conformidade com os programas das propostas dos Planos Econmicos e Sociais, muitas vezes posto em causa. A nossa fonte ao nvel da Direco Nacional do Oramento, reconheceu a fragilidade dos sistemas nacionais de Controlo e Auditoria da Despesa pblica e mais especificamente dos gastos correntes, que faz com que esta categoria do oramento seja a mais vulnervel a desvios da mais diversa ndole. Em ltima anlise, o sistema incremental contribui grandemente para que a categoria da Despesa Corrente seja por um lado, o vector mais visvel do crescimento galopante da DP, mas por outro lado, o rosto mais vulnervel dela. Ora, a concluso imediata que emerge desta anlise de que um padro tendencialmente crescente de despesas correntes consistente com o prprio interesse dos burocratas e agentes pblicos polticos por poderem garantir dele, um pacote maior de regalias e benesses. Isto permite-nos provar a aplicabilidade do modelo do agente maximizador de Niskanen como uma alternativa terica com algum poder explicativo sobre o padro de despesa verificado no contexto moambicano. Ciclos Eleitorais Poltico-econmicos

O horizonte temporal aqui analisado (2005 2010), no nos permite aferir com margem aceitvel de segurana o grau de influncia dos ciclos eleitorais poltico-econmicos sobre a despesa pblica e sobretudo sobre a despesa corrente. Entretanto, mesmo na ausncia de estudos comprobatrios, plausvel reconhecer que h uma sensao generalizada de que a disperso temporal e territorial dos grandes projectos e programas de investimento pblico estrategicamente calculada tendo em conta o desejo de reeleio dos actores polticos envolvidos. Macuane (2006), foi muito elucidativo ao demonstrar que os actores polticos moambicanos manifestaram um fraco entusiasmo poltico com reformas de reduo de pessoal (conteno da despesa corrente), devido aos seus potenciais efeitos polticos confirmando a
30

constatao do FMI (1995), de que h uma tendncia generalizada nos pases em desenvolvimento em se optar pelas alternativas politicamente mais fceis (mas no necessariamente mais eficazes) de reduzir a Despesa pblica contendo sobretudo a despesa de capital, com todas as consequncias que tal possa acarretar. Que Implicaes para este padro de afectao e execuo da Despesa pblica? Ainda que com resultados algo divergentes, vrios estudos empricos j evidenciaram os efeitos da Despesa pblica total (ou desagregada em categorias) sobre outros agregados macroeconmicas com destaque para o crescimento econmico (FMI, 1995). Entretanto, interessa-nos explorar as implicaes do padro de despesa observado, sobre a mquina Administrativa do Estado24. Com efeito, j demonstramos anteriormente que a despesa pblica moambicana prioriza os sectores sociais, fazendo com que a categoria de despesa corrente tenha maior expressividade no volume agregado da Despesa. Esta composio da Despesa justifica que os sectores de Educao e de Sade no s apresentem individualmente o maior volume de pessoal mas tambm as maiores quotas anuais de contratao de servidores pblicos e os maiores nveis de empregabilidade no aparelho de Estado conforme evidencia o grfico 3.
Distribuio Sectorial dos Funcionrios e Agentes do Estado

27% Educao 14% 59% Sade Restantes Sectores

Grfico 3: Distribuio Sectorial dos Funcionrios e Agentes do Estado. Fonte: Construo do Autor na base de dados dos Anurios Estatstico dos Funcionrios e Agentes do Estado 2008 e 2009.

24

Esta anlise baseia-se essencialmente na informao disponvel nas duas edies at ento publicadas do Anurios Estatstico dos Funcionrios e Agentes do Estado (2008 e 2009).

31

Os dados disponveis apontam para uma mdia anual de aumento do nmero de funcionrios e agentes do Estado na ordem dos 5, 95%. Em 2008, o Estado registou 169.289 funcionrios e agentes. Em 2009, esse nmero ascendeu para 179.383, representando um aumento em cerca de 10.094 novos funcionrios e agentes pblicos. Esta evoluo justifica o aumento observado na rubrica de despesas salrios e remuneraes no perodo em anlise. O facto de este incremento quantitativo continuar a ter pouca expressividade em termos qualitativos sobre os servios pblicos, revela que a regularidade mecnica e incremental deste padro de alocao pode estar a negligenciar o imperativo da eficcia da despesa. Esta ineficcia acompanhada pelo avolumar do exrcito de servidores pblicos associa-se sobremaneira com o prprio modelo oramental incremental. Bem compreendidas as desvantagens do incrementalismo avanadas por Wildavsky (2003), torna-se implcito que tal mtodo de oramentao obstrui significativamente o estabelecimento de uma estrutura de incentivos capaz de estimular o emprego eficiente dos recursos pblicos e desencorajar desvios oramentais. Nestas condies, os padres de alocao da despesa (sobretudo a despesa corrente debilmente monitorada e controlada), acabam se associando ineficincia da mquina burocrtica que por sua vez se traduz na degradao dos nveis de produtividade dos recursos humanos, financeiros e materiais alocados a Administrao Pblica e consequente agudizao dos custos do servio pblico (custos da burocracia). diante de um cenrio de baixa produtividade que os burocratas e executivos ensaiam solues no aumento das contrataes de pessoal, facto que traduz em ltima instancia o aumento da burocracia administrativa do Estado a partir do capital trabalho. A evoluo dos custos da burocracia na componente do capital trabalho embora no se deva necessariamente a competio com o sector privado, permite-nos reivindicar alguma plausibilidade do modelo de Baumol (1967), para a explicao do padro de despesa observado. Outra grande implicao do aumento da despesa no padro observado, prende-se com a viabilizao de um considervel espao de manobras que permite que a volumosa despesa corrente (em particular nas rubricas de Salrios e Bens e Servios), seja o mote do manifesto despesismo pblico recorrentemente denunciado pelos media, com destaque para os gastos protocolares dos altos dirigentes do Estado, a construo de monumentos e realizao de
32

homenagens antigos combatentes, as multimilionrias aquisies do Estado (ex: cerca de 250 viaturas de luxo alocadas ao Parlamento). Portanto, o tendencialmente natural despesismo dos burocratas e executivos maximizadores do oramento exacerbado e facilitado pela composio estrutural da despesa e pelo prprio modelo oramental. Como que a evidenciar este argumento, o CIP (2012), faz algumas constataes dignas de meno: O oramento nos chamados sectores de soberania nacional com destaque para a Presidncia da Repblica, Casa Militar, Polcia, Sistema de Informao e Segurana do Estado,), no s regista um franco aumento como tambm significativos desvios de execuo a rondarem os 14.1%. Mas o que importa destacar desta anlise e discusso, de acordo com a abordagem terica de que nos servimos (Escolhas Pblicas), que a despesa pblica alocada e executada nestes moldes no traduz simples ou necessariamente uma consequncia neutra das dinmicas fiscais observadas. A nossa anlise revela que mais que isso, ela constitui uma veculo instrumental pelo qual determinados interesses pessoais e ou colectivos de indivduos/grupos relevantes na arena poltica e burocrtica so vincados, conforme alis implicitamente rematado pelo FMI (2008): O OE [de Moambique] um oramento de entradas, ou seja, baseado na procura de recursos pelos ministrios sectoriais e no nos resultados25

25

In Relatrio sobre a Observncia de Normas e Cdigos Mdulo de Transparncia Fiscal. FMI, 2008 cit CIP (2012: 23).

33

V.

CONCLUSES E RECOMENDAES

A anlise das determinantes econmicas e scio-polticas da DP, revelou o poder explicativo do quadro terico proposto para analisar o problema em questo, induzindo-nos a confirmar a significativa correlao entre o aumento da despesa pblica corrente e a expanso do sector pblico Administrativo. A nossa pesquisa revelou que a composio predominantemente social da despesa e o sistema incremental de oramentao afiguram-se como o principal condutor dessa casualidade. Afinal de contas, toda a racionalidade maximizadora dos burocratas administrativos e polticos da Funo pblica moambicana, acaba atrelando-se as fragilidades desse sistema de afectao e execuo oramental. Entretanto, embora no cobertas na totalidade, as constataes chave deste trabalho, so consistentes com as assumpes da hiptese operacional, na medida em que evidenciaram que a estrutura da despesa pblica em Moambique, reflete um Oramento do Estado fortemente condicionado pelo fluxo externo de capitais em forma de ajuda. Neste sentido, o crescimento expressivo das despesas correntes revelou-se em parte como consequncia da desarticulao entre o Oramento do Estado e os investimentos financiados por recursos externos bem como da disponibilidade de um bolo cada vez maior para o Estado viabilizada pelo crescimento contnuo que a economia nacional vem observando, que se traduz na expanso da base fiscal. Ora, no perodo em anlise, mesmo em meio a alguns momentos de tenso social (manifestaes da crise de combustveis e transportes: Fevereiro de 2008 e Setembro 2010) no se registaram no mercado fiscal deslocamentos significativos do nvel de carga tributria sobre os agentes econmicos que invoquem propriamente a Teoria do Efeito de Deslocamento de Peacock e Wiseman. Entretanto, se por um lado no dispomos de dados que confirmem o aumento da Despesa Pblica como resultado do deslocamento ascendente do nvel tributrio, por outro lado, as fontes por ns entrevistadas na DNO confirmam os efeitos daquelas crises sociais sobre a estrutura da Despesa pblica atravs do que Peacock & Wiseman (1961) chamaram de efeito de concentrao e efeito de inspeco. De facto, em resultado das convulses scio-econmicas ento registadas, o executivo foi forado a alterar pontualmente a estrutura da despesa pblica atravs de medidas de conteno que dentre outros efeitos acabaram concentrando mais recursos no nvel central da Administrao (efeitos de concentrao). O efeito de inspeco traduziu-se na emergncia de novas necessidades colectivas na pauta de compromissos do executivo, como foi
34

o caso do fenmeno Pobreza Urbana e do resultante Plano Estratgico de Redu o da Pobreza Urbana (PERPU) que indubitavelmente tiveram um impacto sobre a Despesa Pblica. Nesta perspectiva, tal como sugerido pelos Modelos de Musgrave, Rostow e Herber bem como por Waty (2011), o crescimento da burocracia administrativa em Moambique resulta essencialmente do papel assumido pelo Estado na economia, das perspectivas polticas do pas.

Ora, as perspectivas econmicas do Pas bem como o espectro de reduo do financiamento externo em Apoio Oramental, impem a necessidade de maior disciplina na alocao e execuo da Despesa Pblica, com maior incidncia para o seu elo mais vulnervel: a Despesa Corrente. Assim, recomenda-se: A operacionalizao de uma metodologia multi-anual de oramentao que permita a alocao de recursos numa perspectiva de longo prazo. Uma execuo dos recursos derivados dos fluxos de ajuda mais alinhada com a Oramentao e Planificao Nacional atravs da reduo dos fundos externos offbudget. Alis, no que respeita ao financiamento pblico, o reforo do sistema de arrecadao tributria (de receitas internas) vital para minimizar o descontrole da evoluo da despesa corrente, pois conforme se demonstrou ao longo do trabalho, o problema resulta em parte da desoramentao das despesas correntes derivadas das despesas de investimento maioritariamente financiadas por recursos externos. Incluso dos mapas do CFMP no e-SISTAFE, para permitir a sua aplicao no Oramento; Continuao das reformas de administrao financeira do Estado com maior enfoque para os sistemas de controlo e auditoria da Despesa Pblica. Sem sistemas eficazes de Controlo e Auditoria, algumas reformas podem no surtir os efeitos desejados. A ttulo de exemplo, para que a Terceirizao (Outsourcing) resulte de facto no controle de custos (despesa pblica) e aumento da qualidade dos servios, preciso garantir que os processos de Procurement sejam transparentes.

imperativo conter (e no necessariamente diminuir) as despesas correntes por via da maximizao da capacidade j instalada do sector pblico. Por exemplo, havendo em
35

alguns sectores da administrao pblica, recursos humanos ociosos ou subutilizados, seria mais custo-eficiente orientar tal pessoal para os sectores onde os mesmos se demonstrem necessrios, poupando o Estado de contrataes desnecessrias.

36

VI.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ADEI, Stephen; BADU, Yaw A. Capacitao no Sector Pblico: Lies da Transformao do GIMPA. In Awortwi, N; Sitoe, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gesto Pblica. 1ed. Reino dos Pases Baixos: Shaker Publishing BV. 2006 ATWORTWI, Nicholas. Basta de Explicaes de Caixa Preta nas Reformas do Sector e da Administrao Pblica em frica. In Awortwi, N; Sitoe, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gesto Pblica. 1ed. Reino dos Pases Baixos: Shaker Publishing BV. 2006 BANCO DE MOAMBIQUE. Relatrio Anual. 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 e 2010. Maputo. BANGURA, Yusuf. Public Sector Restructuring: the Institutional and Social Effects of Fiscal Managerial and Capacity-Building Reforms. Occasional Paper n 3, Geneva, February 2000. BATLEY, Richard et al. Avaliao Conjunta do Apoio Oramental Geral 1994 2004; Burkina Faso, Malawi, Moambique, Nicargua, Ruanda, Uganda, Vietname: Relatrio de Moambique. Birmingham, Maio de 2006 BAAKE, Pio; BORCK, Rainald (Edit). Public Economics and Public Choice. Springer. Berlin, 2007 BAUMOL, William J. Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of the Urban Crisis. American Economic Review, N 57, pp. 415-426, 1967. BIRD, Richard.M. Wagners Law of Expanding State Activity. Public

Finance/Finances Publique. Volume 26, Number 1. 1971

BUTI, M. C., MARTINEZ-MONGAY, C., SEKKAT, K., and NOORD, P. Macroeconomic policy and structural reform: A conflict between stabilisation and
37

flexibility In Monetary and Fiscal Policies in EMU. Cambridge University Press. 2003. pp 187 210. Centro de Integridade Pblica Moambique (CIP). Execuo Oramental e Suas Implicaes para a Implementao dos Programas Prioritrios do Governo no Perodo 2008-2011. Outubro de 2012. DE RENZIO, Paolo. Can Donors Buy Better Governance? The Political Economy of Budget Reforms in Mozambique. Cadernos IESE, n9/2011. IESE. Maputo, 2011 FREITAS, H.; JANISSEKMUNIZ, R.; ANDRIOTTI, F. K.; FREITAS, P.; COSTA, R. S. Pesquisa via Internet: caractersticas, processo e interface. Revista Electrnica GIANTI, Porto Alegre, 2004, 11p. GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 12 ed. Editora Atlas. So Paulo, 2003. GONALVES, Soraia Marla. O Poder da Burocracia no processo Oramental: o Burocrata e a maximizao oramental. Revista Enfoques, Vol VII, N 11, pp. 231273, 2009. GIL, Antnio Carlos. Como elaborar projectos de pesquisa. 4 ed. So Paulo: Atlas Editora, 2002. GROTH, Alexander. Structural Functionalism and Political Development: Three Problems. In The Western Political Quarterly, Vol. 23, No. 3 (Sep., 1970), pp. 485-499. Disponvel em http://www.jstor.org/stable/pdfplus/446568.pdf?acceptTC=true.

Consultado a 24 de Setembro 2012. HILLMAN, Arye L. Public Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government. 2nd Edition. Cambridge, 2003.

INE (Instituto Nacional de Estatsticas). Sector Pblico em Moambique: Conceitos e mbito. Maputo, 2005

38

LAWSON, Andrew. Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05. Sal Consultoria & Investimentos Lda. Maro 2006 MACUANE, Jos J. Gesto da Reforma do Sector Pblico: Poltica, Capacitao Institucional e Nova Gesto Pblica em Moambique, 2001-05. In Awortwi, N; Sitoe, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gesto Pblica. 1ed. Reino dos Pases Baixos: Shaker Publishing BV. 2006 MAYRING, Ph. Introduo pesquisa social qualitativa. 5 ed. Weinheim: Beltz, 2002

McCLUSKEY, Martha. Efficiency and Social Citizenship: Challenging the Neoliberal Attack on the Welfare State. 2002. Disponvel em: http://www.law.indiana.edu/ilj/volumes/v78/no2/mccluskey.pdf. Consultado a 20 de Outubro de 2012. MOURO, Paulo Jorge Reis. Determinantes da Despesa Pblica em Portugal Uma Avaliao Economtrica. Dissertao apresentada para a obteno do grau de Mestre em Economia pela Universidade do Minho. 2004

MORREIRA, Adriano. Cincia Poltica. Coimbra: Livraria Almedina, 1997 MUELLER, Dennis C. Public Choice III. Cambridge University Press. New York, 2003

MUSGRAVE, Richard; MUSGRAVE, Peggy. Public Finance in Theory and Practice. 5th Ed. McGraw-Hill. New York, 1989. NISKANEN. William A. The Peculiar Economics of Bureaucracy. The American Economic Review, Vol. 58, No. 2, Papers and Proceedings of the Eightieth Annual Meeting of the American Economic Association. 1968. 293-305 pp PEREIRA, Paulo Trigo et al. Economia e Finanas Pblicas. 3 edio. Editora Escolar. Lisboa, 2009
39

RIANI, Flvio. Economia do Sector Pblico: uma abordagem introdutria . 4 edio. So Paulo: Atlas. 2002. TRIDIMAS, George. The Economics and Politics of the Structure of Public Expenditure. In Public Choice, Vol. 106, No. 3/4, pp. 299 316. 2001. TULLOCK, Gordon et al. Government Failure: a primer in Public Choice. CATO Institute. Washington, 2002 International Monetary Fund (FMI). Unproductive Public Expenditures: a Pragmatic Approach to Policy Analysis. Pamphlet Series No. 48, 1995. Disponvel em: http://www.imf.org/external/pubs/ft/pam/pam48/pam48con.htm. Consultado a 11 de Outubro de 2012. PIRES, Jnatas Lemos. O crescimento dos gastos Pblicos e o seu Impacto no crescimento econmico. Trabalho apresentado como requisito para a obteno do ttulo de Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2009 PEACOCK, A. T., & J. WISEMAN. The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom. London: National Bureau of Economic Research. 1961. Disponvel em http://www.nber.org/books/peac61-1. Consultado a 10 de junho de 2012. QUIVY, Raymond; CAMPENHOUDT, Luc Van. Manual de Investigao em Cincias Socais. Gradiva. 2005 SITOE, Eduardo J. Trajectria Histrica da Modernizao do Estado Atravs do Desenvolvimento de Recursos Humanos em Moambique. In Awortwi, N; Sitoe, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gesto Pblica. 1ed. Reino dos Pases Baixos: Shaker Publishing BV. 2006 SOUSA-FRANCO, Antnio L. Finanas Pblicas e Direito Financeiro. 4 Ed. Vol I & II. Almedina. Coimbra, 2008
40

VERGARA, Sylvia Constant. Tipos de Pesquisa em Administrao. Escola Brasileira de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, 1990. WATY, Teodoro Andrade. Direito Financeiro e Finanas Pblicas. W & W Editora. Maputo, 2011.

WILDAVSKY, Aaron. Controlling Public Expenditure:The Theory of Expenditure Limitation. OECD Journal on Budgeting, Vol. 2, No. 4, 2003.

Young, Oran. System of Political Science: New Jersey: Prentice Hall. 1968 ZAPELINI, Ermes Tadeu. A expanso do Sector Pblico no Brasil e em Santa Catarina. Trabalho apresentado como requisito para a obteno do ttulo de Mestre em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 1979

41

VII.

ANEXO

Guio de Entrevista 1. DIRECO NACIONAL DO ORAMENTO (DNO) e a DIRECO NACIONAL DA PLANIFICAO (DNP) 1.1.Saudao e Apresentao. 1.2.Sendo a DNO/DNP uma entidade do Estado que orienta e coordena todo o processo de elaborao do Oramento Pblico moambicano, qual a anlise que a mesma faz da evoluo da Despesa Pblica nacional quer em termos qualitativos quer em termos quantitativos? 1.3.Atravs de condicionalidades da iniciativa HIPC, os doadores conseguiram impor que mais de 60% do oramento do Estado seja canalizado para sectores sociais. Quais tm sido as implicaes verificadas deste padro de alocao de despesas? 1.4.Os parceiros do governo Moambicano tm insistido em prestar a sua assistncia em duas modalidades: a Ajuda Geral ao Oramento (AGO) e o apoio aos Oramentos e Projectos Sectoriais, implicando um significativo volume de financiamento off-budget. Quais tm sido as consequncias desse fluxo para o processo oramental nacional? 1.5.Findos 10 anos, terminou em 2011 a implementao da Estratgia Nacional de Reforma do Sector Pblico. Na origem daquela estratgia estiveram entre outras razes, a necessidade de reduo e racionalizao das despesas do Estado. J agora, qual a avaliao que faz do impacto desse reforma no alcance desse desiderato? 1.6.O processo oramental Moambicano continua a ser orientado na base do mtodo incremental. Quais os argumentos que justificam este tipo de oramento, assumindo os vrios inconvenientes que o mesmo transporta? 1.7.Ser que este mtodo de oramentao no abre espao para muita aleatoriedade na definio dos oramentos sectoriais e institucionais?

42

1.8.Como que se garante um determinado oramento no est excessivamente estimado pelos burocratas? E como garantir com este oramento que cada centavo do errio pblico foi no apenas aplicado, mas aplicado de forma eficiente e racional?

43