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REPUBLlCA DE COLOMBIA

S 9 ~
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACiN PBLICA
CATEDRA COLOMBIA
PRINCIPIOS
DE ADMINISTRACiN PBLICA
Ornar Guerrero Orozco
Profesor de La Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Exposidn realizada en el Aula Mxima de la
Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP
Santa Fe de Bogot, D.e., septiembre 8 de 1997
Escuela Superior de Administracin Pblica
Hernando Roa Surez
Director Nacional
? \(.) /6) r:
SI . . . ._,
Omar Guerrero Orozco
Impreso en Colombia
Unidad de Publicaciones
ESAP
Prohibida la reproduccin total o parcial
sin autorizacin escrita de la ESAP
aMAR GUERRERO OROZCO
CONTENIDO
PRESENTACION
PRLOGO
INTRODUCCIN
PRIMERA LECCiN
LA ADMINISTRACiN PBLICA
7
11
19
23
Definicin de Administracin Pblica 23
El Estado 28
Actividades Funcionales y Actividades Institucionales 34
Lo Administrativo 36
Lo Pblico 39
La Teora de la Administracin Pblica 42
SEGUNDA LECCiN
CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
Y LAS CIENCIAS SOCIALES 53
Economa Poltica y Ciencia de la Administracin 54
Sociologa y Ciencia de la Administracin 56
Derecho y Administracin Pblica 61
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
TERCERA LECCiN
ALREDEDOR DE LA POLlS
Poltica y Administracin Pblica
Poltica y Policy
Policy y Administracin Pblica
63
65
73
75
CUARTA LECCiN
TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO 87
Diversificacin de las Administraciones del Estado 88
Administracin de lo Exterior 92
El Ministerio de lo Exterior. 94
El servicio exterior 97
Administracin de Justicia 97
Jurisdiccin y administracin. 99
Concepto de administracin de justicia 104
QUINTA LECCiN
LA PRCTICA ADMINISTRATlVA 109
Definicin del Servidor Pblico 110
La Carrera Administrativa 116
El servicio preparatorio. 116
Desarrollo de la carrera administrativa. 121
La escuela profesional de servicio pblico. 127
aMAR GUERRERO OROZCO
El entrenamiento prctico 133
Diferencia entre la Carrera Administrativa
y la Carrera en Administracin Pblica 140
SEXTA LECCiN
LA PROFESiN EN CIENCIAS pOLTICAS
Y ADMINISTRACiN PBLICA 143
Significacin Histrica 145
La Enseanza de la Poltica 149
La Licenciatura en Ciencias Polticas
y Administracin Pblica en Amrica Latina 153
SPTIMA LECCiN
LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES 165
Administracin de las Asociaciones Civiles y la
Participacin Administrativa de los Ciudadanos 165
Administracin Pblica y Administracin Privada 171
FUENTES 187
aMAR GUERRERO OROZCO
PRESENTACiN
Entre los obstculos ms serios que ha venido afrontando
la disciplina de la Administracin Pblica durante los
ltimos decenios, se encuentra la permanente discusin
en torno a la definicin de su campo de estudio. En
nuestros das, y gracias al impulso dado al proceso de
modernizacin Y reforma del Estado, el campo de la
disciplina de la Administracin Pblica ha incorporado
elementos contemporneos que alimentan su validez
epistemolgica y ayudan a establecer su objeto.
Hoy ms que nunca se hace imprescindible una disciplina
capaz de estudiar sistemticamente las decisiones y
procedimientos ejecutados por la burocracia al servicio
del Estado, para mantener y/o dinamizar su carcter, en
una formacin social determinada, con visin
prospectiva. Notemos que, como disciplina social, la
Administracin Pblica tiende a estar conformada por un
conjunto de conocimientos cientficos, metodolgicos Y
tcnicos, orientados hacia la comprensin e intervencin
en los aspectos polticos de las estructuras, los procesos Y
el comportamiento administrativo. Esta tendencia se
presenta a la luz de la interdisciplinariedad que se da en
las ciencias sociales contemporneas. En virtud de ella,
los anlisis de la Administracin Pblica deben apoyarse
en los aportes provenientes de la poltica, la economa, el
7
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
derecho, la sociologa, la antropologa, la psicologa, el
psicoanlisis, la ecologa y la lingstica.
Cada una de estas disciplinas sociales se han
desarrollado vertiginosamente y han incorporado en sus
anlisis, estudios sobre los problemas recientes de lo
pblico y lo poltico-administrativo. De all que la
Administracin Pblica, no se encuentra como rueda
suelta, sino que se ve rodeada de otras disciplinas sociales
que comparten su objeto de estudio y desde cada uno
de sus mbitos y con sus particulares desarrollos, inciden o
promueven el desarrollo de campo de la Administracin
Pblica y coadyuvan a definir su objeto.
Los cambios y nuevas tendencias tecnolgicas,
cientficas, polticas y sociales demuestran el acelerado
dinamismo y a veces el difuso proceso de desarrollo
social que colocan al Estado, y por ende a sus
administradores, frente a nuevos y diferentes retos como
regulador de la sociedad actual.
Por lo anterior, teniendo en cuenta el amplio espectro de
temas apropiados para la Administracin Pblica, me es
muy grato presentar a la comunidad universitaria la obra
"Principios de Administracin Pblica", elaborada por el
maestro amar Guerrero Orozco. En primer lugar, porque
esta obra refleja de manera sinttica, y con gran sentido
pedaggico, el vasto recorrido intelectual de su autor,
quien se ha distinguido por sus importantes aportes a la
discusin sobre el campo de estudio de la Administracin
Pblica en Amrica Latina y por el rescate de la
historiografa de la disciplina. En segundo lugar, porque a
travs de ella se incentiva a nuestros estudiantes y
8
OMAR GUERRERO OROZCO
egresados para que se interesen por los asuntos ticos y
epistemolgicos de su profesin.
Gracias a la acertada y valiosa colaboracin del profesor
Omar Guerrero Orozco. con esta obra la Direccin
Nacional de la ESAP lanza el Programa de Administracin
Pblica Contempornea, que tiene como misin la
investigacin, la enseanza y la extensin de los nuevos
enfoques de la Administracin Pblica, con el fin de
fortalecer la capacidad de liderazgo en gerencia
pblica, docencia e investigacin de los estudiantes y
egresados de la Escuela, mediante el fortalecimiento de
una comunidad acadmica en torno a los problemas
que enmarcan el desarrollo de la disciplina de la
Administracin Pblica a nivel nacional e internacional.
As pues, esta obra contiene un amplio conjunto de los
principios esenciales que conforman el campo del saber
de la Administracin Pblica, sabiamente organizados y
sintetizados por quien ha dedicado su vida a la docencia
e investigacin de la disciplina en Amrica Latina.
Considero que la obra que hoy se presenta a la
comunidad universitaria, ha de convertirse en
documento bsico para todo administrador de lo
pblico, pues recoge los principales conocimientos sobre
los cuales se ha edificado la disciplina de lo
Administracin Pblica.
HERNANDO ROASUREZ
Director Nacional de la ESAP
9
OMAR GUERRERO OROZCO
PRLOGO
La Administracin Pblica, como campo del
conocimiento, estudia sistemticamente los procesos y lo
actividad gubernamental oficial, conjugada con los
trazos determinados por la sociedad en su desarrollo
histrico, tendiente a proponer modelos y teoras para
racionalizar, administrar, proteger y distribuir
adecuadamente el bien y los asuntos pblicos.
Entendiendo como pblico, todo bien o servicio de
amplia cobertura, de inters general y necesario para el
desarrollo integral de la sociedad en su conjunto. En tal
sentido, se tiende a superar el antiguo paradigma en
donde la Administracin Pblica era taxativamente la
suma de la ciencia poltica mas la administracin general;
demostrando su campo terico particular que, aunque
compartido con otras disciplinas sociales, permite
encontrar los elementos propios de la disciplina cientfica,
garantizan su desarrollo epistemolgico, Y a su vez,
encuentra efectiva aplicacin rigurosa en las
organizaciones pblicas.
No obstante, en la mayora de los pases
latinoamericanos, ha existido una marcada incertidumbre
en torno a la validez de la Administracin Pblica como
disciplina especfica, evidenciada en la predominante
11
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
confusin que se presenta alrededor de la definicin de
su objeto, en la clarificacin y clasificacin de sus
paradigmas y su campo de estudio, as como en el
agotamiento de enfoques dominantes; que junto con la
incidencia de modelos de la administracin privada,
incorporados al corpus acadmico de la Administracin
Pblica yola falta de un currculo adecuadamente
definido para la formacin en Administracin Pblica,
debilitan su progreso disciplinar autnomo.
Sumado a lo anterior, tambin repercuten las escasas o
poco conocidas investigaciones y aportes de rigurosidad
realizadas en Amrica latina, particularmente en nuestro
pas, consecuentemente acompaadas de una
informacin importada, de manera imprecisa de
realidades diferentes a la propia dinmica y tradicin
socio-poltica latinoamericana, por parte de
investigadores y expertos extranjeros que no alcanzan a
percibir y comprender las precisas particularidades del
modelo pblico de los pases latinoamericanos.
As pues, consecuente con lo anterior, la Escuela Superior
de Administracin Pblica de Colombia, pretende, a
travs del Programa de Administracin Pblica
Contempornea formar, actualizar y profundizar en los
conocimientos sobre los enfoques, tendencias, modelos,
teoras y conceptualizaciones contemporneas en
Administracin Pblica; como campo de estudio
reconocido a nivel mundial, clarificando su objeto de
estudio y facilitando la apropiacin de algunas
herramientas que podran impulsar el desarrollo de la
Administracin Pblica como campo de pensamiento
autnomo y preciso, de manera tal, que colabore con el
12
OMAR GUERRERO OROZCO
aporte de elementos para la solucin de los problemas
que afronta el Estado y el gobierno en la discusin que
hoy se perfila en el mbito de las ciencias sociales en
Amrica latina, y de manera particular aplicarlos al caso
colombiano.
En nuestro das las tendencias contemporneas de la
disciplina se han visto abonadas y cultivadas por cuatro
razones vlidas, que catolizan el actual proceso de
investigacin en Administracin Pblica:
1. La apremiante necesidad de precisar y desarrollar la
Administracin Pblica como disciplina, tanto en los
pases desarrollados como en los subdesarrollados. De
manera tal que la sociedad cuente con una fuente de
aportes rigurosos que den luces sobre el nuevo papel del
Estado frente a la problemtica contempornea
mundial, en el marco de la modernizacin, globalizacin,
regionalizacin y descentralizacin.
2. La vertiginosa evolucin de las ciencias sociales y la
proliferacin de estudios sobre los nuevos problemas
entre lo pblico/lo privado y lo poltico/lo administrativo.
De all que la Administracin Pblica, como disciplina
social no se encuentra como rueda suelta, sino que se ve
rodeada de otras disciplinas sociales que comparten su
objeto de estudio, en una matriz disciplinaria, que desde
cada uno de sus mbitos y con sus desarrollos, inciden o
promueven el desarrollo de la misma como efecto
colateral de sus objetos de estudio. Entre las ms
conocidas se encuentran el derecho, la economa, la
sociologa, la psicologa poltica, la antropologa, la
administracin, la ciencia poltica, etc.
13
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
3. El surgimiento de nuevos paradigmas de anlisis sobre
el papel del Estado y sus nuevas relaciones con la
sociedad y la consecuente interpretacin de la dinmica
social. Los cambios y nuevas tendencias tecnolgicas,
cientficas, polticas y sociales demuestran el acelerado
dinamismo y a veces el difuso proceso de desarrollo
social que colocan al Estado, y por ende a sus
administradores, frente a nuevos y diferentes retos como
regulador de la sociedad.
4. El movimiento revisionista que est cuestionando los
desarrollos anteriores a 1970. Hecha la respectiva
evaluacin, se hace necesario impulsar el desarrollo de
una disciplina cientfica de la administracin de lo
pblico, claramente diferenciada de la administracin
privada por su mbito y objetivos, por su particularidad
determinada en las caractersticas de cada organizacin
estatal y por el proceso histrico que marca el desarrollo
de la sociedad contempornea.
En este sentido, la Administracin Pblica
contempornea debe salirse de la racionalidad legal,
como racionalidad instrumental especfica, para
solucionar de manera dinmica los procesos de cambios
vertiginosos evidenciados en los cambios polticos,
sociales, econmicos y culturales en los sistemas polticos
contemporneos y trata de proponer soluciones
ingeniosas, basadas en el liderazgo, la aplicacin de
conocimiento al conocimiento administrativo de lo
pblico, productividad en el desempeo de sus
funcionarios yola gerencia pblica para la solucin de
los problemas sociales. Puesto que la racionalidad legal,
solamente basada en las normas legales, no alcanza a
14
OMAR GUERRERO OROZCO
solucionar los diferentes problemas aturdiendo los
procesos socio-polticos que no admiten lazos sino
impulso, desarrollo e investigacin. Esta racionalidad ha
llevado a negar la propia disciplina cientfica, puesto que
la gestin se ausenta como proceso histrico y la
Administracin Pblica se pierde dentro del imperialismo
del derecho impidiendo observar su objeto mismo.
Los estudiantes y egresados de la ESAP, integrantes de
una comunidad acadmica especfica, estn llamados a
desarrollar lo que se constituye como el inmenso
patrimonio que la Escuela Superior de Administracin
Pblica tiene para el Estado colombiano: "Lo ciencias y
tcnicas concernientes a la Administracin Pblica, se
constituyen como pilar de la formacin, la capacitacin,
la asesora y la investigacin, funciones misionales y razn
de ser de la Escuela Superior de Administracin Pblica,
en el contexto universitario y en el mbito del gobierno
nacional colombiano" (PDI-ESAP 1995-8).
Los recientes cambios socio-polticos y econmicos,
nacionales e internacionales; los procesos de
modernizacin y reforma de los Estados contemporneos;
las recientes transformaciones polticas, econmicas y
sociales; las reformas estructurales del aparato pblico; el
replanteamiento de los modelos de desarrollo
econmico; los procesos de acentuacin y
profundizacin de la economa de mercado capitalista y
de la democracia liberal, en sus componentes de
legitimidad, representatividad y gobernabilidad; la
irrupcin de la sociedad civil en los procesos de gestin ;
el desarrollo de la sociedad postcapitalista, la
transformacin del megaestado, el desarrollo de la
15
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
sociedad del conocimiento, entre otros fenmenos,
inciden en un replanteamiento de la accin
gubernamental de manera tal que canalice y dinamice
el proceso de desarrollo social hacia el siglo XXI,
aprovechando las nuevas tendencias de modernizacin
de la sociedad y reforma del Estado, expresadas en los
procesos de democratizacin, regionalizacin,
descentralizacin y planificacin en los Estados
contemporneos.
Lo anterior, demuestra las mltiples, extensas y
diferenciadas funciones y misiones que debe enfrentar la
disciplina de la Administracin Pblica contempornea,
para dar coherencia, rigurosidad y actualidad a su
cuerpo de principios, leyes y modelos, de manera que
orienten el mejor desempeo de las organizaciones y
funcionarios al servicio del Estado contemporneo, a
partir de los cambios en los valores sociales dominantes,
producto de los procesos de transformacin productiva,
tecnolgica, educativa, poltica y social.
De acuerdo con todo lo anterior, la Administracin
Pblica se alimenta del desarrollo social que determina
la actividad estatal y el administrador pblico,
consecuente con ello, deber asumir su rol como agente
de cambio, como agente que debe desarrollar la
disciplina y criticar los modelos a travs de su capacidad
cognoscitiva -como integrante de una comunidad
acadmica- sensibilizando la accin gubernamental
paralelamente con la accin social, y descubriendo las
caractersticas y particularidades de su propio sistema
socio-poltico, administrativo y econmico. As mismo
deber asumir su papel como Gerente Pblico,
16
aMAR GUERRERO OROlCO
agenciando los procesos de cambio, orientados a la
satisfaccin de las necesidades bsicas de la mayora de
la poblacin de manera eficiente, competitiva,
productiva y rentable socialmente; con capacidad para
liderar procesos de investigacin y de prctica docente
en su disciplina, rea del conocimiento de valor
incalculable para el prximo siglo. Si el administrador
pblico cumple ese rol estar en capacidad de
desarrollos tericos, metodolgicos y tcnicos como
base de una ciencia para la Administracin Pblica.
Por todo lo anterior, y con la valiosa cooperacin de!
maestro Omar Guerrero, a partir de la presente obra
"Principios de Administracin Pblica", el Programa de
Administracin Pblica Contempornea busca estimular
a los estudiantes y egresados de la ESAP, para que
retomen e impulsen la discusin que sobre la disciplina de
la Administracin Pblica se adelanta en el mundo actual
y que, a su vez, permita el desarrollo de nuevas
propuestas acadmicas, cientficas Y metodolgicas
apropiadas para los sistemas politico-administrativos de
Amrica latina y el Caribe, y particularmente aplicarlos al
modelo colombiano, para beneficio de la sociedad en el
marco del proceso de modernizacin de la sociedad y
reforma del Estado.
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO
Coordinador
Programa Administracin Pblica Contempormea
Asesor de la Direccin Nacional ESAP
17
OMAR GU ERRERO OROZCO
INTRODUCCiN
El espritu de trabajo es acercar el estudio de la
administracin pblica, a quienes por primera vez tienen
noticia de esta materia, as como favorecer la
actualizacin de aquellos otros que ya son iniciados en el
tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que
sacando fruto de las labores investigativas de su autor, ha
sido preparado como material de enseanza. Tal es el
motivo por el cual su temario, obviando el tradicional
mtodo de confeccin por captulos, opt por una
secuencia a travs de siete lecciones.
La originalidad de esta obra no radica tanto en las
materias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en
otros trabajos de manera extensa, sino en su ensamble
temtico unitario y sinttico. Su finalidad es compendiar
los principios esenciales que sustentan el conocimiento
de la administracin pblica, como materia de estudio y
ejercicio profesional, tal como es visible a travs de su
temario. Por este motivo, el ttulo de! libro es mucho ms
modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues
no enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos
fundamentales Y generales que entraan los asuntos
relativos a la administracin pblica.
19
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Parafraseando a Juan Carlos Bonnin, en su libro
Compendio de los Principios de Administracin Pblica:
"Me propongo pues tratar de /0
administracin como ciencia, en lo
respectivo a la teora de los principios
productores de las cosas administrativas'.
1
1I
Esta obra fue editada por una deferencia enorme
que me brind la Escuela Superior de Administracin
Pblica de Colombia, en el marco del lanzamiento del
Programa de Administracin Pblica Contempornea,
bajo la atinada conduccin del Dr. Hernando Roa Surez,
a quien externo mi reconocimiento y afecto.
I1I
Finalmente deseo extender una explicacin que
considero necesaria. No hay mucho lugar en esta obra
para referirnos extensamente a los problemas de
traduccin de la voz inglesa Policy, indebidamente
vertida al espaol como "Poltica"; esta ltima, semntica
l. Bonnin, J.Cs. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos
Palacios. 1834. p. 21.
20
OMAR GUERRERO OROZCO
y conceptualmente corresponde ms bien al vocablo
Politics. Una traduccin tal, en la cual Policy se vierte
como "poltica", genera no slo notables desarreglos
idiomticos y semnticos, sino tambin notorios errores
conceptuales. En los Estados Unidos -y otros pases
anglfonos- se utilizan las palabras Pohtics, Policy y Police
con significados diversos, y las traducciones al espaol de
la primera y la tercera no causan problema: Poltica y
Polica, no as la segunda, que no tiene equivalente en
nuestro idioma y, obviamente "Poltica" no es la
adecuada.
Por consiguiente, dejamos las voces Policy y
Policies en ingls, en atencin a sus races greco-latinas,
propias tambin del espaol, tal como lo explicamos y
proponemos en otro lugar.2
Ornar Guerrero
Ciudad Universitaria, verano de 1997
2. Guerrero, Ornar. "Las Polticas Pblicas como mbito de Concurrencia Multidisciplinaria".
Revista de Administracin y Desarrollo nID. 29. Diciembre, 1991. Santaf de Bogot. Escuela
Superior de Adnnistracin Pblica. pp. 11-33.
21
aMAR GUERRERO OROZCO
PRIMERA LECCiN
LA ADMINISTRACiN PBLICA
En esta primera leccin definiremos a la
administracin pblica. Antes, sin embargo, debemos
explicar que definir, en un sentido muy simple y general,
consiste en establecer los lmites de una materia a travs
de la identificacin de sus atributos principales. Definir es
sencillamente, caracterizar a la materia de estudio.
DEFINICiN DE ADMINISTRACiN PBLICA
La administracin pblica est caracterizada por
atributos propiamente estatales. Dicha administracin,
por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede
explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a
todas las organizaciones de dominacin que se han
sucedido en la historia de la humanidad, pero para
nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y
como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados
y soberanas que han existido y tienen autoridad sobre los
hombres, fueron y son, o repblicas o principados")
3. Maquiavelo, Nicols. El Principe. Obras Polticas. La Habana, Editorial de Ciencias
Sociales. 1971 (1532). p. 305.
23
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
La ndole de esa cualidad del Estado es el
movimiento, de modo que la administracin pblica
consiste en la actividad del Estado. Tal como es
observable a lo largo del pensamiento administrativo,
esta nocin de administracin pblica ha sido
extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo,
como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refiri a
la actividad organizadora del Estado y Lorenz van Stein a
la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos,
Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin,
Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall
Dimock al Estado como constructor
La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta.
Cuando la accin se repite continuamente, se llama "actividad". Lo
anterior sirve a Lorenz von stein para explicar que "esta actividad
del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y
constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es
lo que se llama administracin del Esfadd'.
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales. 1981 (1850). p. 33.
La administracin pblica -caracterizada como la
actividad del Estado- tiene por objeto a la sociedad, para
la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por
4. Marx, Carlos. "Notas Crticas al Artculo 'El Rey de Prusia y la Reforma Social', por un
Prusiano". Marx, Carlos. Manuscritos de Pars y Anuarios Franco-alemanes. Mlico, Editorial
Grijalbo. p. 236. 5tein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33. Wilson, Woodrow. "The 5tudy of Administration".
Los Estados Unidos, Poltical Science QuarterIy. Vol. 2. 1887. p. 197. Gulick, Luther. "Politics,
Administrationand 'The New Deal"'. Los Estados Unidos, The Annals of American Academy of
Poltical and Social Sciences. Nm. 169. 1933. p. 60. Dimock, Marshall. "The Meaning of
PrincipIes in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Publc Administration.
NewYork, Russell and Russell. p. 14.
24
aMAR GUERRERO OROZCO
consiguiente, dicha administracin tiene su origen
existencial, as como su legitimidad y justificacin, en la
perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.
La actividad del Estado entraa una gran variedad
de expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se
defina por /0 que hace. Max Weber, atento a esta
dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en
sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su
medio especfico: la fuerza fsica territorial mente
monopolizodo.' Sin embargo, la administracin pblica
desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin
agrupando las acciones primigenias y principales que el
Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.
Con base en las argumentaciones precedentes,
podemos afirmar que la administracin pblica constituye
la actividad del Estado que est encaminada a producir
las condiciones que facilitan la perpetuacin de la
sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los
elementos que la constituyen.
Los elementos constitutivos de la sociedad son de
dos tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedad
moderna, ambos elementos deben ser potenciados de
manera conjunta para producir su perpetuacin y
estimular su prosperidad. De hecho, como lo
adelantamos, la administracin pblica existe solamente
en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente
que atendamos la siguiente exposicin:
5. Weber, Max."La Poltica como Vocacin". Mxico, Revista de Ciencias Polticas y Sociales.
Ao V, nms, 16 y 17.1959. pp. 243-244.
25
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
"Qu no debe esperarse de la
administracin! Por sus cuidados y vigilancia
se aseguran los derechos comunes y
personales, la tranquilidad reina en las
familias y la paz entre los ciudadanos; las
propiedades estn preservadas de la
violencia o de la astucia, la fuerza pblica
contribuye al mantenimiento del orden, la
industria nacional se aumenta con la industria
particular, se sostiene el espritu pblico, el
hombre puede gozar en seguridad de
cuanio ama y posee, los individuos se ilustran
recprocamente, y todos disfrutan de aquella
seguridad que aumenta a la existencia y de
la felicidad objeto de sus deseos y trabajos'
El Estado es una asociacin de dominacin
obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto
de equilibrio donde la coercin y el consenso se concilien
y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya
perpetuacin est fundada en la vida cvica. Toms
Hobbes alegaba que los hombres se haban establecido
en sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello
auspici que cedieran parte de su libertad y se
sometieran a una coaccin libremente aceptada.? Sin
embargo, el ser humano espera mucho ms que estar a
salvo de la amenaza violenta de portadores privados que
detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada
contribuya a su convivencia y bienestar.
6. Bormn, e J. B. Compendio de 1011 Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos
Palacios. 1834. pp. 36-37.
'. Hobbes, Thomas, Leviatn. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1980 (1651).Cap, XVII.
26
aMAR GUERRERO OROZCO
Hobbes tambin haba advertido que el
establecimiento del Estado obedeci al carcter del
hombre como animal poltico, pero ms todava al amor
de los hombres a s mlsmos,e Como el Estado se constituy
principalmente por la autoestima, no tanto por el amor
que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo
ms poderoso para su unin en la sociedad poltica. El
grado de perpetuacin de los estados ha obedecido
ms al temor entre los hombres, que al amor que se
inspiran; sin embargo, la unin poltica no solamente se
traba gracias a la coaccin, sino tambin debido a la
persuasin que requiere estimular la ayuda mutua.
La administracin pblica esencialmente consiste
en una capacidad del Estado para producir dicha
utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el
impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad
ofrece un doble significado de la administracin pblica
y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra
estricta:
En sentido lato, administracin pblica es la
actividad encaminada a acrecentar el
poder del Estado y expandir sus fuerzas
interiores al mximo; es decir, lo hace
formidable. Constituye una capacidad que
produce poder.
En sentido estricto, administracin pblica es
la actividad que desarrolla la vida asociada
a travs del orden, la seguridad y la
8. Hobbes, Thomas. Del Ciudadano. Caracas, Instituto de Estudios Polticos. 1966 (1647).
27
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
subsistencia; es decir, auspicia la convivencia
civilizada. Consiste en una capacidad que
produce civilidad.
"La administracin pblica no es meramente una mquina
inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno.
Si la administracin pblica tiene relacin con los problemas del
gobierno, es que est interesada en conseguir los fines y los
objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en
accin, el Estado como constructo!'.
Dimock, Marshall. '1he Meaning of Seope in Publie Administration". Gaus, John et al.
The Frontiers of Publie Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p.
12.
Efectivamente: los estados ms poderosos son los
mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya
balanza comercial es favorable, que detentan una
hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para
sostener a los habitantes del pas y traficar con el
excedente; pero primordialmente son poderosos porque su
administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar
a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo
necesario para facilitar la convivencia civilizada.
EL ESTADO
Hemos definido a la administracin pblica como
la actividad organizadora del Estado en la sociedad.
Ahora debemos definir al Estado.
28
aMAR GUERRERO OROZCO
El Estado constituye una categora histrica singular
y distinta a otras formas de dominacin poltica que le
precedieron, desarrollada gracias a su configuracin
externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado
frente a otros estados, as como a las transformaciones en
su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la
estructuracin y la trabazn organizativa, as como la
composicin social del Estado.
9
El Estado moderno contiene una singularidad
histrica configurada con un conjunto de rasgos o
caracteres distintos a las formas de dominacin que le
precedieron, cuya ndole es multifactica, merced a la
confluencia de ingredientes polticos, econmicos,
sociales y jurdicos.
Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en
modalidades que acentan algunos aspectos prominentes
del Estado moderno, personificndolo opcionalmente
como un Estado soberano, como un Estado nacional o
como un Estado de Derecho. Este ltimo, el Estado de
Derecho, no constituye un fenmeno histrico concreto,
sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al
Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados
han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el
Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de
Derecho externa con toda nitidez su configuracin
individualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege el
derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la
9. Hintze, atto. Historia de las Formas Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp.
13-35Y293-322.
29
" 1
:'.'
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
ciudadana.
lO
Vela tanto por la vida pblica, como por la
vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del
individuo.
El Estado de Derecho se form desde cuando el
despotismo ilustrado incorpor al derecho romano para
legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la
proteccin de la esfera privada de los sbditos. Este fue
un hecho extraordinariamente significativo, porque
"Roma supo dar a la cultura el elemento jurdico gracias
al cual han podido enlazarse las tradiciones e
instrumentos polticos heredados de Grecia", adems de
que "qued montado el adjetivo de 'publicus' como
calificador de aquel slsterno".':
Toc a losjuristas fungir como portadores del Derecho
Romano, sobre cuya base se construyeron la Administracin
Pblica y la Administracin Judicial. Los centros educativos
que revolucionaron a la organizacin de los gobiernos
absolutistas de entonces, fueron las Universidades de
Bolonio, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, en
Espaa.!2 Aunque la tradicin imperante estableca que los
juristas se desempearan en la organizacin judicial, a
principio del siglo XVI ocurri uno de los cambios ms
trascendentales en la cultura poltica occidental: los
hombres de leyes comenzaron a ser reclutados
preferentemente para la administracin pblica, en
especial para los Consejos, lasCancilleras y lasSecretaras.
10. Ibd, pp. 307-309.
11. Beneyto, Juan. Historia de la AdministraC!i6n Espaola e Iberoamericana. Madrid, Edit.
AguiJar. 1958. p.70.
12. Hintze, obra citada, pp. 113-115.
30
aMAR GUERRERO OROZCO
As como el Derecho Romano sirvi de materia
prima para la configuracin de los cimientos del Estado
moderno, tambin propici una nueva vinculacin entre
el Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado en
la nocin contractual de arrendamiento de servicios
romano, signific una forma nueva de relacin jurdico-
privada. El contrato estableci los derechos y
obligaciones de los funcionarios, por un lado: y la
percepcin de un salario determinado, por el otro, toda
vez que se estipul el tiempo delimitable de los servicios.
En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial
y la organizacin de los tribunales. El reconocimiento y
proteccin de los derechos subjetivos fueron poderosa-
mente impulsados por la Revolucin puritana en Ingla-
terra, y promovidos extensivamente por los despostismos
ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de
plasmarse en la Constitucin de los Estados Unidos y la
Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.
El Estado moderno est caracterizado por el
sometimiento de toda la actividad de la administracin
pblica al derecho y por el recurso de queja ante los
tribunales judiciales, por la violacin de los derechos
individuales por los actos de la msmo. La administracin
pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el
principio de legalida La idea de un control tan intenso,
es explicable por el rechazo a los rasgos monrquicos
an perceptibles en el servicio pblico, durante los
primeros aos de los regmenes republicanos.
13. Fischbach, Oskar Georg. Teora General del Estado. Mxico, Editora Nacional. 1968. pp.
43-45.
31
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
La Constitucin poltica est identificada con la
idea de constitucin del individualismo, de modo que
Estado de Derecho y Estado constitucional suelen
identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de
libertades: personal, privada, de contratacin, de trabajo
e industria, de comercio y otras rns.!- La esencia del
orden constitucional as diseado, es que la esfera de
libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que
la facultad del Estado para invadirla es limitada por
principio. Junto a la promocin de tales derechos, el
desarrollo y extensin de las constituciones represen-
tativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado
moderno, cuyo saldo fueron las constituciones polticas que
adoptaron el principio de la divisin de poderes.
Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar
las competencias de la administracin pblica, partiendo de lo
que Karl Schmitt defini como la mesurabilidad de todas las
manifestaciones del poder del Estado, en la cual descansan el
control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, adems
de la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de
Derecho es aqul que interviene en la esfera individual, mediante
permiso legal; Estado de Derecho es aqul que establece la
independencia judicial: "El Estado burgus de Derecho se basa en
et imperio de la ley: Es un Estado legalitarid'.15 Por consecuencia, el
concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier
organizacin de dominacin que se rigi por leyes. Aqu, no
consiste en un mandato de los gobernantes, porque sera igual a la
voluntad del mandante, sino en el sometimiento a la ley a partir del
legislador mismo.
Schmitt, Carl. Teora de la Constitucin. Mxico, Editora Nacional. 1961.pp. 152-153.
14. Schmitt, Carl, Teora de la Constitucin. Mxico, Editora Nacional. 1961. pp. 145-150.
15.lbd.
32
aMAR GUERRERO OROZCO
El desarrollo del Estado de Derecho ha significado
un proceso progresivo por el cual, a partir del siglo XIX, su
antigua condicin de Estado liberal de Derecho ha ido
dando paso al Estado social de Derecho. Esto es
particularmente visible en los pases altamente
desarrollados, donde las constituciones democrticas han
tenido un amplio desenvolvimiento.
La mutacin de las caractersticas del Estado
moderno como Estado de Derecho, dando cabida a los
rasgos sociales, ha superado la antigua idea de
separacin absoluta entre la esfera pblica y el mbito
de los derechos indlvlduoles.v Bajo esta nocin, el Estado
social de Derecho se identifica primordialmente por
rasgos tales como la seguridad socia\' la co-
administracin de lo pblico, y la disminucin de los riegos
sociales de los obreros y los asalariados en general. El
Estado social de Derecho, en contraste a su liberal
ancestro, se caracteriza por organizar democrticamente
no slo al Estado, sino tambin a la sociedad, con la idea
de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las
clases trabajadoras dentro del proceso econmico.
La generalizacin de la Policy social en los estados
industrializados, principalmente en pases tales como
Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX, obedeci a la
necesidad de superar las irregularidades sociales que
estaban entorpeciendo el crecimiento econmico y
estimulaban los conflictos socialesY El corolario de estas
transformaciones fue la conversin de los derechos
16. Kamm1er, JOrg. "El Estado Social". En Wolfang Abendroth y Kurt Lenk. Introducdn a la
Ciencia Poltica. Barcelona, Edit. Anagrama. 1968. pp. 98-124.
17. Ibd, p. 97, 106-107.
33
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
liberales en derechos sociales, definidos principalmente
por el derecho a la participacin democrtica en la vida
econmica.
Luego de varias dcadas de evolucin hacia el
presente, a pesar de las fuertes crticas a que se ha
sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos
al bienestar social es considerado como muy elevado.
Inclusive, el desempeo de funciones sociales por el
Estado ha sido considerado como una prueba de
modernidad, para contrastarlo de aquellos otros estados
cuya vestustez est reflejada por la prominencia de
tareas primigenias, tales como la hacienda o la detenso.
ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES
INSTITUCIONALES
Hemos adelantado que la administracin pblica
es la actividad del Estado. A grandes rasgos, dicha
actividad puede clasificarse en dos grandes tipos:
actividades funcionales y actividades institucionales.
Las actividades funcionales son las que tienen
como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es el
objeto vital de la administracin pblica; en tanto que las
actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el
mantenimiento y operacin de la administracin pblica,
por cuanto que constituye un organismo.
18. Junquera Gonzlez, Juan. La Funcin Pblica en la 'Europa de los Doce'. Madrid, Instituto
Nacional de Adnnistracin Pblica. 1986. p. 103.
34
aMAR GUERRERO OROZCO
Las actividades funcionales entraan un territorio
de infinitas variedades, un abanico de aetas estatales de
un orden tan diverso como lo han sido las
responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max
Weber haba advertido acerca de que difcilmente
habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin
con el Estado, pero que al mismo tiempo se le
considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es
cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado
ha monopolizado actividades funcionales que le son
inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa,
hacienda, justicia e interior.
Las actividades institucionales, por su parte, son
aquellas que estn involucradas en Policies especficas,
la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el
reclutamiento y manejo de personal, as como la
contabilidad y la informacin. Todas estas actividades,
que tienen un carcter esencial, son distintas
sustancialmente de las actividades funcionales no slo
por cuanto a clase, sino por el hecho que no son
realizadas como un fin en s mismo, sino como medios
para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas.
El alcance de la administracin pblica, por consiguiente,
llega al lmite donde la necesidad de la realizacin de los
fines del Estado lo demanda. No hay, pues, ms lmites
que esas necesidades.
35
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
"La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo
del gobierno. El qu es el objeto, el conocimiento tcnico de un
campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El
cmo son las tcnicas de direccin, los principios de acuerdo a los
cuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos.
Cada uno es indispensable; juntos forman la sntesis llamada
administracin".
Dirnock. "Ihe study of Administration". los Estados Unidos. The American Political
Science Review. 1947. p. 31.
LO ADMINISTRATIVO
En administracin pblica todo est preado de
estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. De
hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo
como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo
la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del
mundo gubernamental.
Tal como es observable, la voz administracin pblica
est integrada por dos palabras: administracin y pblica.
En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo
estuvo confundido con otras materias gubernamentales
tales como la justicia, la economa, las finanzas y los
asuntos polticos en general. Por este motivo, cada
organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional
y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas,
jurisdiccionales y financieras. Quiz el antecedente ms
antiguo de la personificacin de un ente propiamente
administrativa, lo sea la Secretara del Despacho de
Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de
36
aMAR GUERRERO OROZCO
consultas y el manejo de popeles''. Hay que destacar
que el concepto mismo de Despacho surgi del propio
oficio, ms que disposiciones formales previstas de
antemano, debido a la exigencia de implementacin de
los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se
trata de una dependencia esencialmente administrativa,
con un fuerte acento gestionador.
RACES ETIMOLGICASDE LA VOZ ADMINISTRACIN
La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas
derivados del latn; del igual modo. en los pases donde se hablan
estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la
administracin Pblica (incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene
una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que
puede observarse evocando su races: administracin derivada de
la voz latina administrato compuesta por ad (a) y ministrare (servir,
cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o
la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la
palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva
del sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister. a su vez,
proviene de mmls, voz referida a lo "menor", como contraste de
magis. lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario
subordinado a la autoridad del magister. cuya tarea se
circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma:
administrare significaba entre los romanos la satisfaccin de las
necesidades de la sociedad. con un esfuerzo extra por parte de los
oficiales: odministrare.
Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y la Vida Econmica en
Mxico. Mxico, Edit. Porra. 1956. pp. 22-23.
19. Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de
Estudios Administrativos. Cuatro tomos. Tomo 1,p. 254.
37
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
La precoz emergencia de ese tipo de instituciones,
precedi el mpetu reformista que inund a Europa e
incit un formidable movimiento de definicin de lo
propiamente administrativo, que hacia el siglo XVIII se
plasm en el concepto de Polica. Esta categora sintetiz
la esencia de la idea de administracin, entraado de
suyo su carcter pblico.
En Alemania, Johann Heinrich Gottlob van Justi explicaba que la
voz Polica (Policey) tena dos sentidos diferentes, uno estricto, otro
lato. El primero, "comprende todo lo que puede contribuir a la
felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del
orden y de la disciplina los reglamentos que miran a hacer/es la
vida ms cmoda, a procurar/es las cosas que necesitan para
subsistil'. Con respecto al segundo, afirmaba que "se comprende
bajo el nombre de Polica, las leyes y reglamentos que conciernen
al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un
buen uso de susfuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos'.
Jusf. Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Polica. Barcelona, por
Eulalia Piferrer, Viudo, Impresora del Rey nuestro Seor. Plazo del ngel. Ao 1784. p. XI.
Durante el siglo XIX la polica se transformo en
administracin pblica, y del tal modo se comenz a
desarrollar la materia administrativo dentro de los asuntos
gubernamentales. Tal como lo explic un pensador:
"administrando se lleva con regularidad de los
serviciospblicos. Estos servicios determinan la
materia administrativa (...) los serviciospblicos
que determinan o la materia administrativo
conesponden o los diversos necesidades
sociales colectivos o sockues
20. Olvn, Alejandro. De la Administradn Pblica con Reladn a Espaa. Madrid, Instituto
38
aMAR GUERRERO OROZCO
La materia administrativo ha consistido de antao
un campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial
es su naturaleza pblica.
LO PBLICO
Los asuntos administrativos del Estado entraan una
ndole inherentemente pblica, por la naturaleza social
de las funciones que realiza. La administracin pblica
hunde sus races en el seno de la sociedad, y est, por as
decirlo, preada de naturaleza social.
"La administracin es una consecuencia natural del estado social.
como ste lo es de la sociabilidad natural del hombre; su
naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el
momento en que existe el pacto social, hay administracin; as es,
que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es
pues evidente que la administracin no toma su principio en
convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la
existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes
sirvan ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo
de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que
de la sociedad". (...) "Definir pues la administracin pblica: es
una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una
direccin ms conveniente a los seresorganizados y a las cosas'.
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta deJI
Jos Palacios. 1834.p. 14Y37.
Tal es la razn por la cual el orden jurdico no
instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sino
de FAtudios Administrativos. 1954. p. 79.
39
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
solamente establece a su organizacin. Debido a que la
administracin pblica debe su vida al proceso social,
dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en
determinada direccin.
Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin
estableci desde principios del siglo XIX, los principios de
la administracin pblica.
1) Que la administracin naci con la
asociacin o comunidad;
2) que la conservacin de sta es el principio
de la administracin;
3) que la administracin es el gobierno de la
comunidad;
4) que la accin social es su carcter, y su
atribucin la ejecucin de leyes de inters
general.
En sus cometidos, la administracin pblica
relaciona a la comunidad con los individuos, adems de
todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y
actividades. A ella corresponde atender las necesidades
pblicas, tiene una ndole propiamente pblica.
La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen la
misma raz etimolgica a histrica: ambas palabras derivan
de la raz pul (multiplicidad, amplitud); de ella deriv en el
griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del
concepto de poltica, y en el latn, populus (pueblo), que es
40
aMAR GUERRERO OROZCO
un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul. El
sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego en
publicus, de donde deriv la palabra pblico. As, poltica y
pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un
significado conceptual comn: ambas se refieren a lo
colectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo que
entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por
su carcter comprensivo y colectivo: Polisy Repblica.
Es la palabra pblica la que marca, con precisin
inequvoca, el campo de problemas y responsabilidades
de la administracin pblica.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los
negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la
administracin pblica".
Dimock, Morshall. "The Meaning and Scope of Public Adminislration". Gaus, John et al.
The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967(1937). p. 1.
Por consiguiente, la administracin pblica es ms
que una tcnica y direccin eficientes, se interesa
primordialmente por los problemas de la sociedad. La
asociacin de voluntades para la solucin de un problema
en comn, es la que forja los rudimentos de la
administracin pblica. Esta no es un fin en si mismo, sino un
instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad.
"La administracin pblica, desde el principio hasta el final,
tiene relacin con los problemas sociales y econmicos
concretos, tales como la salud, obras pblicas, planeacin
regional y todos aquellos campos relacionados con la
actividad gubemamental".
21
21. Ibid.
41
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
LA TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
La Teora de la Administracin Pblica consiste en el
estudio de los aspectos administrativos del Estado. A ella
le ataen los principios que explican, de manera general,
el ser y el devenir de la administracin pblica. El serde la
administracin pblica consiste en los elementos
esenciales que la constituyen; el devenir es su evolucin
hasta el presente.
La diferenciacin de lo administrativo a partir del
concepto de polica, proptcto que desde 1756 se
sentaran las bases para el estudio cientfico de la
administracin pblica como una disciplina
independiente. Lo administrativo fue diferenciado de la
poltico, lo financiero y lo econmico, dentro del
fenmeno estatal en su conjunto. Se trat de una
precisin de funciones que se especializaban entre s,
pero que permanecan estrechamente relacionadas
dentro de la unidad brindada por el Estado.
Por consiguiente, el Estado es la unidad
fenomnica y la unidad terica que vincula a la Ciencia
de la Administracin Pblica, con otras ciencias polticas
que tambin tienen al Estado como objeto de estudio.
El momento histrico y terico exacto en el cual se
define lo administrativo dentro de los asuntos del Estado,
es fcilmente perceptible en el primer libro escrito sobre
Ciencia de la Administracin Pblica. Me refiero a la obra
titulada Principios de Ciencia de la Polica (Grundzatze
der Policey-Wissenschaft) de Juan Enrique von Justi,
publicada en 1756. En aqul entonces, polica significaba
42
aMAR GU ERRERO OROZCO
lo que hoy en da entendemos por administracin
pblica. Van Justi afirmaba lo siguiente:
"La polica es una ciencia tan poco
conocida, que yo oso Iisonjearme de ser el
primero que haya dado de ella un sistema
fundado sobre la naturaleza misma de la
cosa, y que la haya tratado a fondo e
independiente de todas las otras ciencias,
que tienen alguna relacin con ella. La
mayor parte de los errores que se han
cometido sobre este punto, provienen de
haberse confundido la polica con la poltica
[Staatskunsf, "arte del Estado"]. Nosotros
tenemos infinidad de libros de poltica, en los
cuales los principios de esta ciencia se hallan
perfectamente bien establecidos, pero por
haber mezclado en ellos cantidad de cosas
relativas a la polica, no se ha tratado una ni
otra de estas ciencias como deba hacerse.
En efecto, cada una de ellas tiene sus
extensiones y sus limitantes. La poltica tiene
por fin la seguridad de la Repblica tanto por
fuera como por dentro, y es su principal
ocupacin instruirse de la conducta, de las
acciones y de los objetos, o intentos de las
potencias extranjeras, ponerse a cubierto de
sus empresas; como tambin establecer un
buen orden entre los sbditos, conocer los
sentimientos que los unos tienen hacia los
otros; igualmente que para el gobierno,
ahogar los partidos y las sediciones que se
forman, y tomar las medidas necesarias para
43
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
prevenirlas. Al contrario, el fin de la polica es
asegurar la felicidad del Estado por la
sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus
fuerzas y su poder tanto como sea posible.
Para este efecto ella vela en la cultura de las
tierras, a procurar a los habitantes las cosas
de que tienen necesidad para subsistir y
establecer un buen orden entre ellos, y
aunque respecto de esta ltima se emplea y
se ocupa an a procurar la seguridad interior
del Estado, sin embargo, en esto no es ms
que un instrumento de la poltica, y nota las
ofensas que no hieren a la constitucin y al
mantenimiento del Estado.
20
"Muchos autores que han escrito sobre la
polica, han confundido sus principios con los
de hacienda, dejando muy mal, cumplidas
sus empresas. Yo convengo en que estas dos
ciencias tienen mucha relacin entre s. La
polica es el fundamento y la base de la
Ciencia de Hacienda [Cameralwissenschaft
o Finanzwissenschaff,] y a ella le toca ver
hasta que punto pueda aumentarla sin
vejacin del pblico; ms no impide esto,
que estas dos ciencias tengan cada una sus
lmites. La polica trabaja a conservar y a
aumentar las rentas del Estado por la
sabidura de sus reglamentos; y el que est
20. [usti, Juan Enrique. Ciencia del Estado. Toluca, Instituto de Adnnistraci6n Pblica del
Estado de Mxico. 1996 (1756). Versin actual de la obra: Justi, [oharm Heinrich Gottlob V01\.
ElementOfl Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey
nuestro Seor. Plaza del ngel. Ao1784.
44
aMAR GUERRERO OROZCO
encargado de la hacienda se ocupa de
descubrir medios para emplear/as del modo
ms ventajoso, para poder en tiempo de
necesidad o en la oportuna ocasin,
subvenir a los gastos que est obligado a
hacer.
"Hay otros autores que han confundido la
polica con la economa. En este nmero
puede ponerse a M. Zinke, Consejero del
Tribunal de Hacienda. El que estableci en el
principio de su obra algunos principios
fundamentales de la economa, de los
cuales deduce los de la polica, despus
examina algunas circunstancias particulares
de la primera, luego relativamente a la
polica; de manera que independientemente
G1e infinidad de repeticiones en que cae, no
trata de polica conforme deba hacerlo,
porque esta ciencia se extiende ms que la
economa, sin contar que omite una gran
cantidad de artculos de polica
importantsimos, de los que no trata sino muy
de paso".
La diversidad de materias representadas por la
polica, la poltica, la economa y la hacienda,
conservaban su vinculacin a partir de la unidad estatal.
El Estado era, y es, la unidad que delnea el objeto de
estudio de la Ciencia de la Administracin Pblica.
La administracin pblica, en contraste a otras
disciplinas tales como la Sociologa o la Economa, no
45
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
cuenta con la posibilidad idiomtica de ligar su sustantivo
con una adjetivacin referente al conocimiento. Por
ejemplo, Sociologa est compuesta por Socios -referente
a la sociedad- y logos -conocimiento-, en tanto que
Economa est integrada por Eco-Oikos- y norma-nomos.
conocimiento-o Es usual, por consiguiente, referirse a
Ciencia de la Administracin.
Sin embargo, ese trmino no es universalmente
utilizado, aunque as se emplea en Espaa y Alemania:
Ciencia de la Administracin, atendiendo que esta
disciplina se refiere a la administracin por antonomasia:
la administracin pblica. -Dicho sea de paso, habida
cuenta que an no naca la administracin privada
como una disciplina independiente, lo que ocurre en
1916 con la obra de Henri Fayol, antes de esta fecha no
exista confusin alguna al respecto-o En Italia se agrega
"pblica", de modo que all se llama Ciencia de la
Administracin Pblica. En Francia se refieren a Ciencia
Administrativa.
Como derivado de las culturas administrativas de
esos pases, en otras naciones se utilizan indistintamente y
de manera intercambiable las nociones referidas. Hay
que hacer la salvedad de los Estados Unidos, donde los
profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la
Administracin Pblica.
En Mxico se est usando ms frecuentemente el
trmino Ciencia de la Administracin Pblica, aunque se
utilizan tambin alternativamente las otras
categorizaciones.
46
aMAR GUERRERO OROZCO
La Teora de la Administracin Pblica se refiere a la
Ciencia de la Administracin Pblica, y pone el acento
en los principios que sustentan el conocimiento
administrativo, el conocimiento en s y el uso social que
tiene.
Por consiguiente, debemos desechar toda
interpretacin de la Ciencia de la Administracin como
una disciplina solamente destinada a tratar temas
instrumentales y de escasa monta, tales como la
racionalizacin de ingresos o los procesos administrativos
inherentes al manejo de los expedientes, tal como lo
hacen quienes se cien a las actividades institucionales
antes referidas. Del mismo modo, tampoco es
conveniente restringir el estudio de la administracin
pblica a las aportaciones tericas del un slo pas, por
ms atraccin o admiracin que inspire. Tal como lo ha
explicado el catedrtico espaol Mariano Baena del
Alczar, "a pesar de que existen meritorios estudios
aislados, el pensamiento organizativo norteamericano
apenas ha despertado entre nosotros mayor eco, ni
slmpctio",
Antiguamente, la Ciencia de la Administracin
Pblica estaba asimilada a nociones diferentes a su
especificidad y con frecuencia se le consideraba poli,
multi. pan o trans-diciplinaria. Vista de tal modo, la
administracin pblica apareca como un campo de
estudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto,
secundario y accesorio. Hace mucho tiempo que se
21. Baena del Alczar, Mariano. CUl"IIO de Ciencia de la Administracin. Madrid, Edit. Tecns.
1985. p. 19.
47
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
liber del vasallaje a que la oblig el derecho durante la
primera mitad del siglo XX, especialmente el derecho
constitucional y el administrativo.
Una de las caractersticas sobresalientes de la
Ciencia de la Administracin Pblica, ha consistido en un
proceso de construccin de su objeto de conocimiento a
partir de una larga pugna por conservar su identidad y
definicin. Pocas ciencias sociales han estado tan
ocupadas por esta labor continua de construccin
perenne de su saber, y no resulta siempre explicable para
otros colegas porqu estamos empeados en rescatar y
resaltar continuamente nuestro pasado. "Por todo ello
parece relativamente arriesgado y difcil emprender un
intento cientfico prximo a las corrientes europeas, que,
dando un salto cronolgico de casi siglo y medio, enlace
con la tradicin de los iniciadores de los estudios
administrativos en Espaa. Estos, salvo excepciones que
no se encuentran entre las ms meritorias, no ,escribieron
estudios jurdicos, sino meditaciones sobre la construccin
del Estado"p Es el Estado, pues, el centro de gravitacin
a partir del cual se desarrolla la Teora de la
Administracin Pblica.
Se trata de re-tomar el hilo que se rompi hace
ms de ciento cincuenta aos y continuar estudiando el
objeto de anlisis perdido: el Estado. Es regresar para
continuar reconstruyendo una tradicin abandonada,
para conservar a la Ciencia de la Administracin donde
debe de estar: estudiando al Estado. Es recuperar aquel
captulo extraviado de las ciencias sociales, el
22.Ibid.
48
OMAR GUERRERO OROZCO
Comeralismo. y evitar que se nos pierda del todo el de la
Ciencia de la Administracin del siglo XIX.
"El Camera/ismo es virtualmente el captulo perdido de la historia
de las ciencias sociales".
Small, Albion. The Cameralists: the Pioners of German Social Polity. New York, The
University of Chicago Press. 1909. p. 7.
La Ciencia de la Administracin no entraa una
disciplina en el sentido convencional del trmino,
principalmente porque en su seno no existe un
condicionamiento mutuo entre el objeto y el mtodo,
que es caracterstico a las dems ciencias. Incluso, con
mucha frecuencia se invocan los instrumentos
epistemolgicos tan grandemente desarrollados por
disciplinas hermanas como la Sociologa o la Ciencia
Poltica. Slo ms recientemente, las Ciencias de Policy
estn contribuyendo ms estrechamente con la Ciencia
de la Administracin al desarrollo de metodologas
especializadas, principalmente en materia de
implementacin y evaluacin.
El cultivo terico de la administracin pblica ha
estado ms ocupado en la edificacin constante de su
objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su
propia metodologa: "el fin perseguido por esta llamada
Ciencia de la Administracin es el conocimiento de las
administraciones pblicas desde las ms amplias
perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus
relaciones con el poder y la sociedad".23
B. Ibid.
49
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesin
metodolgica de construir una ciencia convencional,
pues en nuestro caso existe un predominio del objeto
sobre el mtodo: "es el objeto el que dota de unidad
cientfica a la materid': el Estodo.> Esto no quiere decir,
sin embargo, que la peculiaridad de la Ciencia de la
Administracin soslaye los asuntos de la alta teora, sino
que hace ms necesario precisar las condiciones de
conocimiento a partir del objeto, no del mtodo.
La Ciencia de la Administracin, principalmente
desde la perspectiva europea continental, encuadra a
las administraciones pblicas dentro su contexto histrico,
poltico y social, y est lejos de la contemplacin de estas
administraciones como una organizacin ms cuya nica
finalidad sea la eficacia inmediata, "ignorando la
diferencia abismal que media entre el poder pblico y las
organizaciones prvodos't> En Gran Bretaa y los Estados
Unidos, empero, de antiguo y ahora, existen tendencias
orientadas a privilegiar ese tipo de contextuaciones y
asimilarse de una manera ms estrecha y comprmentida
con las apreciaciones tronsottnticos.zs
La Ciencia de la Administracin, tanto en lo
referente a la organizacin como a los medios de accin
de la administracin pblica, est integrada con
24. Ibd.
25. Ibd, p. 46.
26. En Gran Bretaa destaca la visualizacn de EF. Ridley, quien aora una tradicin similar a
la cameralista, propia del continente. Ridley, EF. "Public Administration: cause for Discontent".
Gran Bretaa, Publc Administration. 1972. Vol. 50. pp. 65-70. Por su parte, en Los Estados
Unidos, Daniel Martin ha reconocido plenamente la superioridad del pensamiento
administrativo europeo Ysugerido el estudio profundo de los pensadores del pasado, tales como
Bonnin y A. Vivien. Martin, Daniel. "Dj vu: French Antecedents of American Public
Administration". Los Estados Unidos, Public Administration Review. Vol. 47, num, 4. pp. 297-
302.
50
OMAR GUERRERO OROZCO
principios de naturaleza universal, tales como los que
constituyen y sustentan a la sociedad. Desde el siglo XIX,
Carlos Juan Bonnin haba advertido que por cuanto a la
ndole de la sociedad, no se debe perder de vista que la
naturaleza, tanto en las cosas polticas como en las
naturales, solamente procede con base en las leyes de
creacin y conservacin sociales. De aqu se deduce que
los mtodos de organizacin administrativa que no
proceden de las leyes de la naturaleza poltica,
constituyen un malP
"Lo Ciencia de /a Administracin es, en efecto, la ciencia de las
relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios de
conservacin de esas mismas relaciones por la accin de las leyes
y de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo
a lo que interesa el orden social".
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de
Jos Palacios. 1834.pp. 35-36.
La Ciencia de la Administracin, como ciencia que
estudia el espacio pblico y las relaciones entre ste y el
espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de
investigacin es la administracin pblica.
27. Baena del Alczar, obra citada, p. 15. Subrayado nuestro.
51
aMAR GUERRERO OROZCO
SEGUNDA LECCiN
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
Y LAS CIENCIAS SOCIALES
Como lo hemos observado, la Ciencia de la
Administracin es una disciplina singular que detenta su
propio objeto de desarrollo cientfico. No siendo un
campo de conocimiento pluri, multi, pan o
transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde
estrechos vnculos con otras ciencias sociales que le son
afines. Aqu destacaremos las relaciones filiales que
existen entre la Ciencia de la Administracin y las ciencias
sociales, particularmente con la Economa y la
Sociologa, as como un campo dilecto de las
humanidades: el Derecho. Dejamos para la leccin
siguiente los vnculos con la Ciencia Poltica y las Ciencias
de Policy.
En ocasiones se tiene una interpretacin equvoca
de la administracin pblica, a la que se juzga como
mera rutina oficinesco prosaica o llanamente se ignora su
estatuto cientfico, cuando sus merecimientos
acadmicos son tan elevados como el de sus ciencias
hermanas. Ciertamente, algunos profesantes de la
administracin pblica han contribuido a producir esta
equvoca concepcin, pues el acento tcnico y
meramente prctico que le atribuyen obra en detrimento
de sus fundamentos cientficos.
53
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Esta leccin tiene el propsito tratar las relaciones
entre la Ciencia de la Administracin Y las disciplinas
sociales afines antes mencionadas, examinando los
siguientes temas:
1) que la Ciencia de la Administracin es una
disciplina social con historia y propsitos tan
nobles como sus hermanas;
2) que su desarrollo histrico es paralelo al de
esas disciplinas fraternas y que siempre ha
mantenido una relacin de colaboracin
con ellas;
3) que es impensable la investigacin, la
docencia y el ejercicio profesional de la
administracin pblica, sin considerar esas
relaciones.
ECONOMA pOLTICA Y CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
La economa poltica tiene races hondas. Adems
de otros precursores que participaron en su gestacin,
comenz a ser cultivada por Adam Smith en 1763 cuando
profesaba ctedra sobre justicia, polica, ingresos y armas.
En este curso, dictado en la Universidad de Glasgo
w
,
Smith trat una materia usual en aquellos tiempos: la
polica. En Europa continental, tal como lo explicamos
pginas atrs, la polica significaba lo que hoy
entendemos -mutatis mutandis- por administracin
pblica y as lo entendi originalmente Smith.
54
OMAR GUERRERO OROZCO
"La polica es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El
nombre es francs y originalmente deriva del griego Politeia. que
propiamente significaba la polica del gobierno, esto es:
salubridad, seguridad y economa".
Smith, Adam. Lectures on Justlce. Pollee. Revenue and Arms.
Oxford, Claremons Press. 1896. pp. 154-156.
Pero a Adam Smith le interesaba ms la economa
que la polica. y las ctedras de Glasgow as lo anuncian
tres aos antes de la aparicin de su obra magna:
Investigacin de la Naturaleza y Causa de la Riqueza
de las Naciones, publicada en 1766.
La economa poltica naci en Gran Bretaa como
rama del mismo tronco: la polica, que en Alemania
haba inspirado desde 1727 el cultivo intenso de las
Ciencias Camero/es, que constituan el conjunto de las
Ciencias de la Administracin en la poca del Estado
absolutista. Adam Smith redact "un conjunto de recetas
para el estadista",22 lo que se corrobora por palabras del
propio economista escocs, cuando argumentaba que
son dos los objetos de la Economa Poltica que debe
cultivar el estadista: proveer al pueblo de abundante
subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En
Gran Bretaa, la polica qued confinada en economa,
desechndose el tratamiento de la salubridad y
seguridad.
En contraste, en Europa continental la polica
engendr a la Ciencia de la Administracin Pblica. Sin
embargo, como se puede constatar en muchos textos.
22. Schumpeter, Joseph. Hiltoria del Anilllil Econmi('o. Mxico. Fondo de Cultura
&:on6mica. 1984. VoL1, pp. 179-182
55
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
las materias econmicas siguieron presentes en el inters
de los estudiosos de la administracin pblica. Carlos
Juan Bonnin comprendi los ms diversos ramos de la
economa dentro de su obra, en tanto que Lorenzo van
Stein concibi en 1865 la categora administracin de la
vida econmica, para comprender los diferentes modos
de actividad del Estado en la produccin, la distribucin y
el consumo.
SOCIOLOGA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
La Sociologa es una disciplina ms joven que la
Economa Poltica, ya fue engendrada en 1803 dentro de
los escritos de Henri de Saint-Simn, particularmente en
sus Cartas de un Habitante de Ginebra; aunque fue en
su Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del mismo
ao, donde acu el trmino Fisiologa Social. En 1839, su
discpulo y amigo Augusto Comte, nombr a la nueva
disciplina como Sociologa.
La Fisiologa Social haba sido formulada como
ciencia de la organizacin colectiva, como una disciplina.
que estudiaba la gnesis y el desarrollo histrico de los
sistemas sociales. En 1820, Saint-Simn produjo su obra
ms clebre: El Sistema Industrial, despus vendran los
trabajos de Comte y la nutrida corriente de socilogos
que fluye hasta nuestros das.
Adam Smith no fue el nico fundador de la
Economa Poltica, pero si quien le dio la forma y el patrn
sobre el cual se ha desarrollado. En 1615, Antonio
56
OMAR GUERRERO OROZCO
Montcheretien haba escrito su Tratado de Economa
Poltica, acuando el trmino que enunciara a la nueva
disciplina: Economa Poltica, pero su obra fue ms bien
mediocre segn cuenta Joseph Schumpeter. Algo
parecido ocurri con la Sociologa, pues en su gestacin
concurren diversos talentos: Saint-Simn, Proudhon, Marx,
Tocqueville, Comte, Spencer y von Stein. Tambin, como
la Economa Poltica, su mayor desarrollo ocurri en un
pas: Francia. Todos los pensadores mencionados, salvo
Spencer, la cultivaron all y ms o menos en la misma
poca: durante la primera mitad del siglo XIX.
En Francia, el terreno fue abonado por la actividad
de dos fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era la
lucha contra el antropomorfismo, encabezada por los
idelogos del progreso: Turgot y Condorcet; la otra
estaba representada los "socialistas utpicos", segn los
llam Federico Engels, corriente en la que destacaron
Fourier y Saint-Simn, quienes pusieron al descubierto la
limitacin de las concepciones del progreso. En esta
atmsfera intelectual tuvo su origen la moderna Ciencia
de la Administracin, gestada a partir de la Ciencia de la
Polica, pero ciertamente negando su origen.
Existe una relacin estrecha entre la Sociologa y la
Ciencia de la Administracin, tal como se puede percibir
en Juan Carlos Bonnin y Lorenz von Stein, quienes
estuvieron activos en Pars durante perodos de tiempo
muy prximos. En la poca en la cual Saint-Simn produjo
su obra: El Sistema Industrial, Bonnin haba hecho una
breve y fructfera incursin, nica por cierto, en el
naciente campo de la Sociologa. Escribi su libro
Doctrino Social en 1820, se trataba de un catlogo
57
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
poltico-constitucional relativo a la ciudadana integrado
91 aforismos, que enuncian los derechos del hombre y el
ciudadano. La obra constituye un manifiesto de la
existencia autnoma de la sociedad y propone el
alumbramiento de la Ciencia Socia/' como la denomin
antes que lo hiciera Comte. Bonnin visualiz a la Ciencia
Social como una disciplina aplicada que instruye al
hombre y regula sus derechos, y que dividi en poltica y
moral.
"De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la Ciencia Social
es la primera por su naturaleza, su importancia y su utilidad; ella
tiene una aplicacin ms personal a los hombres que las ciencias
fsicas, porque ordena la sociedad misma".
Bonnin, Juon Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta de don Antonio Martnez. 1821.
p.l11.
Adems de esta fugaz incursin en la Ciencia
Social, Bonnin ya la haba cultivado dentro del estudio de
su materia preferente, que reditu en su obra magna:
Principios de la Administracin Pblica, preparada 12
aos antes que la Doctrina Social. Los Principios
aparecieron en 1808, pero su edicin ms completa fue
la de 1812, donde elabor categoras sociolgicas muy
relevantes tales como: relaciones administrativas pblicas
y relaciones administrativas civiles. Bonnin, con base en
esas categoras, afirmaba "la Ciencia de la Administracin
puede ser considerada como el conocimiento de ciertas
relaciones soclotes".
23. Bonnin, Jean Charles. Prncipes de l'Administation Publique. Pars, chez
Renaudiere Imprimeur-Libraire, 1812 Tres tomos. Tomo 1,p. XV.
58
aMAR GUERRERO OROZCO
Lorenzo van Stein, otro prohombre de la Ciencia de
la Administracin del siglo XIX, fue "el primer autor que
estudi a la sociedad como concepto independiente".24
Aunque su contribucin fue temprana, an no es
perceptible en sus estudios sobre el socialismo y el
comunismo, preparados en 1842, sino en su versin
ampliada de 1850. Van Stein haba estado en Pars entre
1840 y 1842, donde trab amistad con Luis Blanc,
Considerant y Cabet, quienes le estimularon para que
estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obras
Socialismo y Comunismo en Francia (1842) Y la
Constitucin Municipal de Francia (1843). La primera fue
muy exitosa y pronto se agot, por lo que su autor
procedi a una segunda y tercera ediciones. Esta ltima
apareci en 1850 y, segn la costumbre de Stein, consisti
en una relaboracin que fue rebautizada como Historia
de los Movimientos Sociales en Francia; pero no fue esa
la nica novedad: haba prolongado el libro con un
estudio muy sugestivo titulado "El Concepto de Sociedad
y las leyes de su Movimiento". Este trabajo podra
considerarse como el acta de nacimiento formal de la
Sociologa.
Lorenzo von Stein declar que en su tiempo
aparecieron fenmenos que antes no tenan lugar en la
vida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha, su estudio
se haba confinado al seno de la Ciencia Poltica, pero
en adelante consistira en un campo autnomo de la
"Ciencia Socia! y tomara lugar junto a la Ciencia del
Estado. Discerni de la sociedad es "una forma autnoma
24. RunciInan. W.G. Ensayos de Sociologa y Poltica. Mxico, Fondo de Cultura
Eccnmica.l966. p.49.
59
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
de la vida humana" y tiene su principio en el inters como
"foco de la actividad vital de todo individuo en relacin a
otro individuo y, por tanto, de todo movimiento socol",>
"Tambin el conocimiento de la vida humana ha encontrado un
nuevo campo en aquellos fenmenos y le ha designado con un
viejo nombre. Trtase de la Sociedad su concepto, sus elementos,
su movimiento".
Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10Y40.
Sin embargo, van Stein cultiv a la Sociologa de
manera preliminar, y como Bonnin aplic sus categoras
al estudio de la administracin pblica, que fue su campo
de trabajo principal.
26
Es una paradoja que quien
contribuy decisivamente al estatuto autnomo de la
Sociologa no la haya cultivado autnomamente; pero
esto no resta mrito a las aportaciones sociolgicas que
sirvieron de base a la confeccin de su obra
monumental: La Teora de la Administracin, publicada
en diez volmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dicha
obra tiene un amplio tratamiento la administracin de la
vida social, que junto con la administracin de la vida
econmica y la administracin de la vida individual,
constituyen lo que Stein define como la administracin
interior.
25. Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10 Y40.
26. Carlos Maya, prologista del libro El Sistema Industrial de Enrique de Saint-Simn
(Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975, pp. XUV), declara que von Stein detect
agudamente el nacimiento de la sociologa en el marco de la lucha de clases de la sociedad
industrial, pero no la desarroll ms por su concepcin hegeliana preferente del estudio del
Estado. As es como la investigacin de los problemas del Estado y su administracin, fue el
campo ms cultivado por von Stein.
60
aMAR GUERRERO OROZCO
La administracin de la vida social constituye un
magno universo en el cual incide la cctividad del Estado,
pues trata de la polica social, la poltica social, la polica
de la medicina, la asistencia pblica, la administracin
del trabajo y el sistema de capitalizacin social. Esta
categora conserva la riqueza de sus concepciones
sociolgicas. Dentro del prlogo del libro La Teora de la
Administracin, una frase resume dicha concepcin: la
constitucin no debe considerarse como un mero
ordenamiento poltico abstracto, sino como resultado de
la "organizacin econmica y social, que cuando se
modela sobre la divisin de bienes materiales, hunde su
historia en las posiciones recprocas de las clases
dominantes y las clases trabajadoras")? Esta concepcin
sirve de fundamento a la definicin que brinda Van Stein
de administracin como la actividad del Estado de cara
a la sociedad, y que la visualiza como un elemento
autnomo de vida.
DERECHO Y ADMINISTRACiN PBLICA
Curiosamente, estando tan ntimamente
relacionados el derecho y la administracin pblica,
buena parte del estudio de sus relaciones partieron
conceptualmente de las diferencias que les distinguen.
Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por
administracin debe entenderse una "expresin opuesta
27. Stein, Lorenzo. La Scienza delta Publica Amministrazione. Torino, Unione
Tipogrfica Edictrice. 1897, pp. 34.
61
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
a la constitucin o a la ley, dado que designa la
actividad concreta y variada del Estado, considerada en
detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general
y permonente''. Esto establece porqu la constitucin
determina la forma de gobierno, en tanto que la
administracin se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse as, que en
tanto la constitucin plantea los principios de la
representacin nacional, la administracin convoca a las
elecciones. "En realidad, la ley y la administracin se
oponen como la voluntad general y la voluntad
particular; como el orden general y la disposicin
especial: la ley fija los principios y los limites de la
administracin, la cual se mueve libremente en este
cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la ley".29
La distincin entre el derecho y la administracin no
solamente comprende el marco constitucionales, sino
tambin a las faenas de aplicacin que ataen al Poder
Judicial: "la administracin propiamente dicha, se opone
tambin a la justicia civil, penal y administrativa; la una
protege al derecho perturbado, la otra busca y realiza la
utilidad".30
Hoy en da el acento no se pone tanto en las
diferencias entre administracin y derecho, sino en los
importantes vnculos que los relaciones. Esto lo hemos
desarrollado en la cuarta leccin, segunda parte.
28, Blunschli, Caspar, Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin
ao (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.
29, Ibd, p. 248.
3O,Ibd.
62
aMAR GUERRERO OROZCO
TERCERA LECCiN
ALREDEDOR DE LA POLlS
El siglo XX se ha caracterizado, entre otros
aspectos, por la diversificacin de los estudios en temas
polticos. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, la
Ciencia Poltica haba alcanzado plenamente su estatuto
como disciplina cientfica, pero no comprenda en su
campo de estudio a la totalidad de los problemas
polticos, e inclusive, en su seno exista un nutrido debate
sobre su objeto. Algunos politlogos centraban su estudio
en el Estado, otros en el gobierno, unos ms en el poder,
en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudios
sobre la no-decisin.
Paralelamente, la Sociologa haba contribuido
notoriamente a la comprensin de los temas polticos,
adems de la existencia de las viejas aportaciones del
Derecho Pblico y la Economa Poltica.
Gradualmente la Ciencia Poltica se ha
transformado en una disciplina especializada y, por lo
tanto, no cubre la totalidad del temario poltico. Esta
tarea est a cargo de la mayora de las ciencias sociales,
con diversas cuotas de conocimiento.
63
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Como los fenmenos polticos reclaman la
convergencia de una variedad de disciplinas, es patente
que las contribuciones individuales de cada una de ellas
tiene un efecto complementario. A mayor nmero de
colaboraciones individuales de las ciencias sociales para
estudiar los fenmenos polticos, ms carcter de
convergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del
temario poltico.
La idea de Lorenzo von Stein, en el sentido de que
la actividad del Estado integra un Sistema Positivo de
Ciencias Polticas, es muy til para comprender un
prospecto multidisciplinario para abordar a los fenmenos
polticos.>' El Sistema precedi el concepto de 'Ciencias
del Estado, que formul Holtzendorff a finales del siglo XIX,
y que comprendan la Teora del Estado, el Derecho
Poltico, el Derecho Internacional, la Economa Poltica, la
Hacienda y la Ciencia de la Polica.3
2
En esta leccin abordaremos las relaciones de tres
disciplinas que tienen una injerencia fundamental en la
exploracin de los temas polticos, as como las relaciones
estrechas que tienen entre ellas. Nos referimos a la
Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin Pblica y
las Ciencias de Policy.
31, Lorenz vonStein. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico-
Editrice. 1897.
32. Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Politico. Madrid, librera General de Victoriano
Surez.1835. Dos tomos. Tomo 1,pp. 15-16.
64
OMAR GU ERRERO OROZCO
pOLTICA Y ADMINISTRACiN PBLICA
Uno de los temas ms abundantemente trabajado,
sobre todo por especialistas en Ciencia de la
Administracin, es el relativo a la separacin conceptual
entre la poltica y la administracin. Esta separacin ha
sido uno de los productos de la diversificacin de las
ciencias polticas y al mismo tiempo, uno de los resultados
ms infructuosos del debate cientfico. Mucho tuvo que
ver en su gestacin, al mismo tiempo, el imperativo de
legitimar al servicio civil en los Estados Unidos desde
finales del siglo XIX, bajo criterios que confundieron el
apartidismo con la apoltica, e incorporaron rasgos de la
administracin de negocios privados al temario de la
administracin pblica.
Sin embargo, la distincin entre poltica y
administracin constituye una de las metodologas ms
socorridas entre los estudiosos de la administracin
pblica, en una diversidad de poses. Quiz el ms
representativo de ellos sea Gaspar Bluntschli, quien
afirmaba que "la administracin se opone tambin a la
poltica; sta comprende entonces la alta direccin
general del Estado; aquella la actividad detallada
inferior; la una es la misin del hombre de Estado; la otra
33. La lisia de los estudiosos del tema es larga, toda vez que ha congregado a varios de los
especialistas ms acreditados: Vven, A Etudes Administratives. Pars, Editions Cujas. 1974.
Dos volmenes. La edicin original es de 1845; Colmeiro, Manuel. Derecho AcbninUtrativo
Espaol. Madridy Santiago, Libreras de don Angel Calleja. 1850; Wilson, Woodrow. ''The. ~ d y
of Administration". RU. Poltica! Science Quarterly. Vol. 2. 1887). Willoughby, William.
PrincipIes of Public Administration. Be1timore, The John Hopkins Press. 1927; Goodnow, Frank.
Polities and Administration. New York, Russell and Russell. 1900. Riggs, Fred .
"Professionalism, Politica1 Scienee of Scope of Public Administration". En Olat'lesworth, OO.,
Theory and Practice of Pablie Adminiatration. Philadelphia, The American Academy of
Political and Social Sciences. 1968.
65
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
de los funcionarios tcnicos"> El gobierno decide sobre la
paz y la guerra, y la administracin organiza y regula los
detalles de estos actos. Sin embargo, Bluntschli hizo una
aclaracin inmediata: "esta oposicin es naturalmente
muy elstica". La poltica es incapaz de caminar sin el
auxilio de la administracin, en realidad, "muchos actos
administrativos toman un carcter poltico, por su
importancia general".35 As, los actos administrativos
tambin reclaman la atencin del estadista.
La dicotoma poltica-administracin constituye una
variante a la distincin de esferas de poder y accin entre
el gobierno y la administracin, ampliamente desarrollada
por varios cultivadores de la Ciencia de la Administracin en
Francia, Espaa e Iberoamrica, a lo largo del siglo XIX.
El afn de definir los campos relativos a la Ciencia
Poltica y de la Ciencia de la Administracin, efectuada
por comunidades cientficas cada vez ms especializadas
y diferenciadas, fortific un espritu de cuerpo que
demandaba un campo del saber privativo. En paralelo,
se constituyeron asociaciones especializadas en cada
mbito de estudio, con sus propios agremiados, cuya
actividad se realiza a travs publicaciones igualmente
especializadas, ya se trate de revistas, libros o antologas.
Se establecieron carreras universitarias distintas, con
profesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, se
crearon profesiones diversas. Este proceso ocurri por
igual en Europa y los Estados Unidos, as como en algunos
pases iberoamericanos.
34. Blunstchl, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao
(1876). Dos tomos. Tomo 11, p. 247.
35. Ibd.
66
OMAR GUERRERO OROZCO
En suma: desde muchos aspectos, la separacin
entre la poltica y la administracin obedeci, y
obedece, ms al trabajo diverso de comunidades
cientficas especializadas, en bsqueda y cultivo de un
campo del saber propio, que a realidades concretas.
Otro factor que ha contribuido a confundir las
relaciones entre la poltica y la administracin, es la
divisin de poderes, principalmente en los regmenes
presidenciales dominados por tendencias congresionales;
es decir, en regmenes en los cuales hay un desequilibrio
favorable al Legislativo, que propende a reducir al
Ejecutivo a tareas subordinadas, generalmente
concebidas como "administrativas", conservando el
Legislativo las propiamente "polticas".
En los Estados Unidos, la divisin de poderes
formulada por Montesquieu no slo signific una
separacin del trabajo del gobierno, sino tambin un
principio de segmentacin del trabajo acadmico de los
estudiosos norteamericanos. Tanto lo primero como lo
segundo, han sido el origen de problemas y deficiencias
de interpretacin del gobierno como totalidad. Por
cuanto al gobierno, las lneas generales y los principios de
la divisin de poderes se han esforzado es hacerse
realidad, a veces de manera arbitraria y artificial. Por
cuanto a lo segundo, dicha divisin ha determinado que
la mente de los catedrticos no divida sus objetos de
investigacin con arreglo a principios cientficos, sino en
concordancia con instituciones establecidas. "La divisin
del trabajo entre los pensadores se convirti en una clase
de separacin de poderes",
36. Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949. p. 2
67
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
En realidad, cada campo acadmico al divorciarse
de los dems, se distancia de la realidad como totalidad,
y cada luz de conocimiento especializado y parcial que
es producido contrasta con las sombras dejadas por la
especializacin. Esas sombras son las engendradoras de
muchas de las incomprensiones que existen en las
relaciones entre la poltica y la administracin, as como
entre esta y la Policy.
La realidad es otra: la poltica y la administracin
integran un nico proceso. Los parlamentos modernos
son centros activos de vida poltica, al tiempo que en su
seno se determina la organizacin, competencias y
funciones de la administracin pblica. Paralelamente,
los ejecutivos modernos legislan sobre las grandes
cuestiones nacionales y conducen a la administracin
pblica, de los cuales son depositarios.
Las relaciones entre la poltica y la administracin
pblica son tan ntimas y tan complejas, que aqu no hay
suficiente espacio para comprenderlas globalmente, de
modo que nos ceiremos a sus vnculos a partir de la
elevacin de ambas materias al rango de disciplinas
cientficas. La "antesala" de este hecho trascendental
podemos encontrarlo en la obra de los consejeros de
prncipes, a cuya cabeza se encuentra Nicols
Maquiavelo, con la brillante cauda de pensadores que
por dos siglos desenvolvieron a la teora de Razn de
Estado. Destacaron tambin Juan Botero y Arnold
Clapmar, cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo del
arte del gobierno. Estos consejeros de estadistas y
polticos fueron tecnolgos del poder, pero sentaron las
bases de lo que llegara a ser la Ciencia del Estado.
68
aMAR GUERREROOROZCO
El paso siguiente ocurri con la instauracin del
despotismo ilustrado y sus programas sociales, que lo
identificaron como la fase inicial del Estado de bienestar.
Este paso, conocido como el trnsito del arte del
gobierno a la Ciencia del Estado, consisti en la
introduccin de la enseanza de la poltica y lo
administracin pblica en las universidades, proceso en el
cual los alemanes fueron pioneros al instituir ctedras de
estas materias en sus instituciones de educacin superior.
Los monarcas alemanes juzgaron que la formacin
jurdica de los funcionarios pblicos era insuficiente para
alcanzar los nuevos objetivos estatales. El Estado haba
asumido la rectora econmica y su responsabilidad
social, ensanchando sus finalidades y sus campos de
accin, de modo que desde entonces foment el
desarrollo de las fuerzas productivas e intervino en la
formacin de nuevas relaciones de produccin; innov
sus tcnicas hacendaras, contables y presupuestales, y
desarroll a la polica concebida como la actividad
estatal encaminada a asegurar la felicidad del Estado y
aumentar su podero. En torno a esta categora se fund
el cultivo de la Ciencia de la Polica, cuyo profesor ms
notable, Juan Enrique van Justi, sintetiz magistralmente
en sus Principios de Ciencia de la Polica, publicados en
1756.
La Profesin en Economa, Polica y Cameratstica.
consisti en el primer esquema cientfico de colaboracin
en ciencias sociales, y fue el vehculo por el cual se
ensearon las Ciencias Camera/es como las disciplinas
referentes al Estado. El desenvolvimiento de estas
disciplinas fue el resultado final y fructfero del
69
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Corneraismo. un movimiento poltico organizado y
puesto en accin por una lite de administradores
pblicos alemanes que colaboraban con los prncipes
germnicos. La Economa de Estado entraaba su
intervencin en los diversos rdenes de la vida productiva
y la Cameralstica implicaba las diversas tcnicas de la
tributacin y el gasto razonables de los dineros del erario
para estimular el desarrollo. La materia principal era la
Polica, puesto que en ella se encerraba el sentido pleno
que el concepto moderno de administracin pblica se
estaba fraguando.
Esa Profesin entra un plan de estudios
constituido alrededor de los problemas del Estado: era
una profesin de Estado, por y para el Estado. Las
disciplinas profesadas eran ciencias de Estado, en el
doble sentido de referirse a l y estar a su' servicio. El
ncleo del plan de estudios -las Ciencias Camerales- era
un conjunto de disciplinas referentes la poltica y formaba
profesionalmente para ejercer la administracin pblica.
No haba separacin o especializacin opcional de la
poltica o la administracin pblica, pues estaban
conjuntadas en la unidad de los fines del Estado e
integradas en las Ciencias Camerales como ciencias
referentes a los asuntos polticos.
Los cameralistas identificaron y definieron dos
grandes funciones del Estado: la poltica y la polica,
dando a cada cual su respectivo sentido semntico: la
primera defenda al Estado de sus enemigos internos y
externos, y prevena de acechanzas y movimientos
subversivos; la segunda se encaminaba a acrecentar el
poder del Estado hasta el mximo y desarrollar sus fuerzas
70
aMAR GUERRERO OROZCO
interiores, al tiempo que se orientaba a proveer de
bienestar a los sbditos.
Una vez que el Estado absolutista fue suprimido, la
cuestin vari sensiblemente, en especial ah donde su
abolicin dio comienzo de manera violenta: Francia. Aqu
la tradicin cameral fue inexistente, pero no la polica,
aunque nunca se profes en las universidades. Pronto fue
satanizado todo aquello que se asociaba al antiguo
rgimen y tal fue el destino de la polica, materia que
repugnaba al padre de la moderna Ciencia de la
Administracin, Carlos Juan Bonnin, quien la sustituy a
partir de 1808 con la categora: administracin pblica.
Aunque esta nocin conserv asombrosas analogas con
la polica, con la obra Principios de Administracin
Pblica se sustituyeron a los Principios de Ciencia de la
Polica de van Justi, que haban sido vertidos al francs
en 1769.
Este _reemplazo prohij un vigoroso desarrollo
autnomo de la Ciencia de la Administracin por toda
Europa y Amrica Latina, y forj las categoras por medio
de las cuales se sigue cultivando hoy en da. Pero, al
mismo tiempo, modific el esquema de vinculacin
imperante en las Ciencias Camerales como ciencias del
Estado, produciendo un modelo acadmico de relacin
diverso.
A partir del siglo XIX, debido a la independencia
disciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, el
nuevo esquema de vinculacin sent bases en la
colaboracin multidisciplinaria. Por consiguiente, la
especializacin de campos entre la poltica y la
71
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
administracin pblica no impidi que ambas materias
fueran profesadas y desarrolladas por las mismas
comunidades cientficas. Por ejemplo, la Escuela de
Administracin de Madrid, fundada en 1842, se
sustentaba ctedra para los funcionarios pblicos sobre
bases polticas, de manera similar a como se hizo en la
Escuela de Administracin de Pars en 1848. Tanto en
Espaa como en Francia, se desarroll una Ciencia de la
Administracin autnoma con un profundo sentido
poltico.
En el mundo qerrnoruco. las Ciencias Comercies
fueron acogidas como una herencia y reformadas en
torno a la categora de Ciencias Polticas Positivas, cuyo
centro de gravedad era el Estado. Su gua fue el notable
catedrtico de la Universidad de Viena, Lorenzo van
Stein, profesor de Economa, Teora del Estado y Ciencia
de la Administracin. Van Stein argument que esas
ciencias tenan un carcter aplicado y que eran puestas
en prctica por medio de formas especicos de
administracin, encarnadas las siguientes
manifestaciones: administracin del servicio exterior,
administracin de la defensa, administracin de la
hacienda, administracin de la justicia y administracin
interior. El catedrtico alemn criticaba a Bonnin por
referirse slo a la ltima y prefera conservar la tradicional
visin de Ciencias de Estado, de Ciencias Polticas
Positivas segn su entender.
En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visin
de van Stein y el Estado se conserva como el foco de
unidad disciplinaria de la Ciencia de la Administracin, en
conjuncin con las disciplinas polticas que le son afines.
72
OMAR GU ERRERO OROZCO
pOLTICA Y POLlCY
Hoy en da la gran novedad en el temario poltico,
la constituyen las Ciencias de Policy (Policy Sciences). Se
trata de un conjunto de disciplinas que tienden a
universalizarse, pero que principalmente se desarrollan en
los Estados Unidos. Estas disciplinas tiene como materia a
la Policy, que debe ser distinguida conceptual y
semnticamente de la Politics, que es el objeto de la
Ciencia Poltica. Como es observable, los problemas
inherentes a las relaciones entre la Ciencia Poltica y las
Ciencias de Policy, comienzan con la definicin y
traduccin de Policy a idiomas distintos al ingls.
Los problemas semnticos y conceptuales de la voz
Policy, cuando es traducida en espaol por "Poltica", han
sido identificados y discutidos por los especialistas en la
materia. Inclusive, hay problemas referentes al trmino
mismo, como lo hace constar William Dunn, cuando
explica que la voz Policy deriva del griego, del latn e
incluso del snscrito, y que existe un notorio parentesco
entre Politics y Police, tal como se usaba en la Inglaterra
medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido
fuente de confusin entre los campos relativos a la
Ciencia Poltica y la Administracin pblica, por un lado, y
Poltica y las Ciencias de la Policy, por el otro, pues las
primeras estudian a la Poltica y las segundas a la Policy.37
Ms all del ingls, sin embargo, el problema se
complica, como en el ruso, por ejemplo, donde la voz
Politika se refiere tanto a "poltica", como a Policy.
37. Dunn, William. Public Policy ADalysis: an lntroduction. Prentiee-Hall, Englewood Cliffs,
N.J.1981. pp. 7-8.
73
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Yehezkel Oror ha externado tambin su
preocupocion. haciendo ver que "la falta de una
diferencia entre 'Politics' y 'Policy' en un gran nmero de
idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del
Anlisis de Polticas en muchos pases. Al mismo tiempo, la
falta de esta diferencia seala realidades y percepciones
descuidas en el Anlisis de Polticas provenientes del
idioma ingls".38
Estos problemas conceptuales y semnticos son
patentes en el espaol, como lo hace constar Joan
Subirats, quien juzga que la traduccin de Policy por
"Poltica" significa el empleo de un trmino equvoco y
polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autor
cataln omite el empleo de cualquier otro trmino y
contina usando el de "Poltica" para referirse a Policy.3
9
Ante una situacin semntica y conceptual como
la narrada, en otros trabajos he propuesto el empleo de
la voz Policy, tal como se hace en ingls. Adems de
conservar sus races greco-latinas", ya est en uso desde
varios aos otrs.o
38. Dror, Yehezkel. "Anlisis de Polticas para Gobernantes". Revista Venezolana de
Desarrollo Administrativo. Nm. 1. Enero, 1982. p. 33.
39. Subirats, [oan, Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin. Madrid,
Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1989. pp. 4041. El problema de traduccin al
espaol es de tal relevancia, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la versin
castellana de la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales, se traduzca un artculo de
Harold Lasswell titulado "Policy Sciences", por "Ciencias Praxiolgicas". Ver Tomo Il, pp. 372-
379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Recientemente ha sido publicada en Mxico un antologa
de Yehezkel Dror, en la cual el editor y prologuista propone la traduccin de Policy por "Curso
de accin poltica"; es decir, sugiere no la traduccin de la palabra, sino de su significado, lo cual
no supera su confusin con "Poltica", pero da cuenta del problema. Dror, Yehezkel.
Enfrentando al Futuro. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1990. Prlogo, Seleccin y Notas
de Samuel Schmidt p. 11.
40. Mi sugerencia no es novedosa, Manuel Carda-Pelayo la est usando desde 1987, tal como
lo hace en una de sus obras cuando se refiere a las "Polcies del Estado". Garda-Pelayo, Manuel.
Las Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza Universidad. 1987. p. 35.
74
aMAR GUERRERO OROZCO
Tanto la Ciencia Poltica, como las Ciencias de
Policy, cuentan con cultivadores propios, as como con
agremiaciones y medios de divulgacin tambin
privativos. Cada cual tiene libros especializados, usuarios
diferentes, y alumnos y catedrticos diversos. Por su lado,
la Ciencia Poltica se ha abocado al estudio del sistema
poltico, las relaciones de poder y la conducta poltica;
por el suyo, las Ciencias de Policy se centraban
originalmente el estudio del Gobierno, pero cada vez
ms se extienden al estudio del pblico y de los pblicos
particulares en los que incide la Policv."
Como en el caso anterior, son las comunidades
cientficas las que han ahondado las diferencias entre
Politics y Policy, ms que los fenmenos en s.
POLlCY y ADMINISTRACiN PBLICA
Antes de la irrupcin de los progresos polticos que
arribaron con la Revolucin francesa, la polica abrazaba
todo aquello que hoy conocemos como administracin
pblica, era la expresin completa de la administracin
del Estado. A partir de esta Revolucin, Polica fue sustitua
bruscamente en Francia por voz administracin pblica y
esta frmula se disemin rpidamente entre los pueblos
iberoamericanos. En contraste, entre los alemanes, la
sustitucin fue ms lenta pero inexorable,42 Y slo en los
41. May, Peter. "Reconsidering Policy Design: Policies and Publics". Journal of Publie Polic:y.
Vol. 11, nID. 2 April-June, 1991. pp. 187-206.
42. Robert von MohI fue el ltimo gran cultivador de la vieja ciencia de la Polica germnica.
En alemn, la obra se denomina: Die Policey-WisBell8chaft (fue publicada en Tubingen. en
1866). Lorenz von Stein fue el primer tratadista de Gencia de la Administracin en Alemania.
75
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
pases anglosajones se mantuvieron ambas palabras para
significar dos objetos distintos, y adems de Policy se
usaba el vocablo Police.
En Gran Bretaa, Policy se conserv para referir el
arte del gobierno; Police para significar el gobierno de las
ciudades y los pases, y despus, la conservacin de la
paz y el orden. Por su parte, Administracin represent el
conjunto de los ministerios. En los Estados Unidos se
hered esta tradicin con algunas variantes, pero en
contraste con Gran Bretaa, la administracin pblica ha
sido cultivada vigorosamente desde principios de siglo y
posteriormente all fueron creadas las Ciencias de la
Policy.
Tal como lo adelantamos en la leccin
precedente, Adam Smith profesaba una ctedra sobre
Pollee. junto con otras materias, y se apoyaba en el
Diccionario de Johnson publicado en 1755. Deca que
Johnson defina a la "Police" como una palabra que
provena originalmente del francs, en tanto que "Policy"
emanaba de Politeia. Defina a la "Police" como "'la
regulacin y gobierno de la ciudad o pas, as como el
cuidado de los hobitontes": y a 'Policv" como "el arte del
gobierno, principalmente con respecto a los poderes
externos'".
Tambin existen fuertes diferencias de campos de
conocimiento debidos a la actividad de las comunidades
acadmicas, que estn activas en la administracin
43. Smith, Adam, "Lectures on [ustice, Police, Revenue and Armas", delivered in the University
of Glasgow for AdamSmith, reported by a Student in 1763". Oxford, Oaredom Press, 1896. pp.
154-259.
76
t-
I
f
,
aMAR GUERRERO OROZCO
pblica y las Ciencias de Policy. El resultado ha sido una
diferenciacin de mbitos mediante construccin
conceptual, los cuales sin embargo estn traslapados,
pues entre ellos existen fronteras extraordinariamente
tenues y se ha desarrollado una concurrencia de trabajos
acadmicos sobre el mismo punto.
La Ciencia de la Administracin fue uno de los
terrenos primigenios ms frtiles, para el cultivo de los
estudios de Policy en los Estados Unidos. Dentro de
algunos de los ms antiguos libros sobre administracin
pblica en los Estados Unidos, la Policy figuraba dentro
de las categoras centrales, tan centrales como que de
ella partan definiciones de administracin pblica.
La primera proposicin conceptual de Policy como centro de la
definicin de la administracin pblica, fue formulada en 1926. Su
autor es Leonard White, la sugiri en el primer libro de texto de la
materia en los Estados Unidos: Introduccin al Estudio de la
Administracin pblica. posteriormente, en un antiguo y muy
consultado artculo preparado a mediados de los aos 30, Marshall
Dimock se refiri a que "el alcance de la administracin pblica
est determinado slo por la necesidad de ejecutar las Policies y
propsitos del Gobierno". John Pffifner y Robert Presthus, por su
parte, definieron a la administracin pblica como un "proceso
relacionado con la ejecucin de las policies Pblicas, abarcando
innumerables habilidades Y usando tcnicas que ordenan los
esfuerzos de muchos miembros del pueblo".
White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Mxico.
Compaa General de Ediciones. 1964. Dimocl<.. Marsholl. ihe Meoning and Scope of
Pubfic Administration". oous. John et al, The frontiers of Public Administration. New
York. Russell and Russell. 1967 (19371. Pffifner, John and Robert Presthus. Public
Administration. New YorK.lhe Ronald Press Company. 1967 (1935).
El desarrollo de la administracin pblica como
disciplina cientfica en los Estados Unidos, estuvo
77
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
fuertemente influenciado por las relaciones entre los
temas polticos y los temas administrativos. Debido al
fuerte prestigio alemn, principalmente a travs de
Gaspar Blunschli, el desenvolvimiento primigenio de la
Ciencia de la Administracin tendi a centrarse en la
separacin entre poltica y administracin. Aunque
Blunschli distingua a la administracin con respecto 01
derecho pblico, la administracin privada y la poltica,
fue esta ltima distincin la que llam poderosamente la
atencin en los Estados Unidos.
A partir de los trabajos de Woodrow Wilson y Frank
Goodnow, proliferaron una gran cantidad de
contribuciones cuya definicin de la administracin
pblica se basaba en su extraacin con la poltica. Esta
tendencia fue predominante hasta mediados de los aos
50. Sin embargo, como lo adelantamos, desde la dcada
de los 20, se comenz a configurar una interpretacin
diversa cuya postura era la acentuacin de los aspectos
comunes de la administracin y la poltica, teniendo
como factor mutuo a la Policy. Esta tendencia, a la que
identifique como el Enfoque de la Poltica Pblica en
una obra anterior,44 conceba a la administracin pblica
como uno de los protagonistas de los procesos polticos
que concurran en el gobierno y, particularmente, la
defina como la ejecucin de la "Poltica Pblica".
Leonard White se refera a la administracin pblica
como las "operaciones que tienen por objeto la
realizacin o la observancia forzosa de la poltica
pblica".45 En el mismo sentido, Marshall Dimock la defina
.4. Guerrero, Ornar. Teoria Administrativa de la Ciencia Poltica. Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. 1982 pp. 76-77.
5. White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Mxico, Compaa
General de Ediciones. 1964. p.l.
78
OMAR GUERRERO OROZCO
como la "coordinacin de esfuerzos colectivos para
realizar la poltica pblico".
La nocin de "Poltica Pblica" se restringa a un
significado procesal, era concebida como un
procedimiento de intercambio entre una variedad de
protagonistas de la poltica, en tanto que esta era
entendida como la accin del gobierno en el sentido de
determinar a la "Poltica Pblica". Sin embargo, en la
medida en que la administracin pblica era entendida
en trminos del "qu" y el "cmo" del gobierno, dbase
por resultado una confusin conceptual con la poltica.
De tal modo, si la dicotoma poltica-administracin
pecaba de defecto, este "Enfoque" pecaba de exceso, y
aunque hoy en da an hay pensadores que estn
inscritos en su lnea terica, lo cierto es que gradualmente
se fue estrechando en su desarrollo.
En 1937 se introdujo el estudio de Policy en la
Escuela Graduada de Administracin Pblica de la
-Universidad de Harvard y hacia 1940, con base en esta
experiencia, se form un Comit Interdisciplinario
dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina.
Uno de sus ms fructuosos productos fue el libro
Administracin Pblica y Policy pblica (Public
Administration and Public Policy) de Harold Stein, que
comenz a utilizarse como libro de texto en el ao de su
publicacin: 1948.
47
46. Dimock, Marshall YGladys Dimock. Administracin Pblica. Mxico, UfEHA.1967.p. 2
47. Stein.liarQld. Public Administration and Public Policy. New York, Harcourt, Braceand
Company.1948.
19
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Posiblemente la contribucin ms relevante de esa
Escuela, sea una antologa preparada por Carl Friedrich y
Edward Masan en 1940. Esta contribucin, que desde la
poca en que se formul podra ser comparada con el
aporte posterior de Harold Lasswell, padre de las Ciencias
de Policy, signific un esfuerzo de sntesis de los oportes
de los especialistas en administracin pblica al campo
de aquella dsciplinc." Hay que enfatizar que Friedrich era
un autor reconocido, se haba formado en Alemania, su
pas de origen, donde abrev en la teora del Estado
germnico y las disciplinas administrativas que all se
cultivaban.
El objeto de la antologa fue publicar
expresamente una obra de Policy, como una nueva
empresa alterna ante las tradicionales series editoriales en
ciencias sociales, pues exista una necesidad prctica y
terica.
49
El temario de los once artculos que integran a
la obra, presentados por igual nmero de autores, estn
dedicados a una variedad de campos de accin de la
Policy, tales como el empleo, mercado, control industrial,
precios, presupuestos, moneda y regulacin econmica,
entre otros.
Adems, las distinciones disciplinarias de estas
ciencias no estaban contribuyendo al estudio integral de
las Polides cuyo importancia, debido principalmente a la
expansin de las actividades del gobierno, era patente.
Finalmente, muchos de los progresos ms significativos de
las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron de
48. Lasswell, Harold. "Policy Orientation". Lemer, Daniel and Harold Lasswell (eds.). The
Policy Sclences. Stanford Uruversity Press. 1951. pp. 3-15.
49. Friedrich, Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press, 1940.
80
aMAR GUERREROOROZCO
antiguo, determinados por problemas de Policy cuya
presin reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas
disciplinas requeran del anlisis de las condiciones que
determinaban el xito o el fracaso de aquello que los
gobiernos modernos emprendan.
Los editores aseguraban que raramente los asuntos
de Policy, si no es que jams, se haban tratado con
esmero dentro de alguno de los campos de estudio
cultivados en la tradicional divisin del trabajo de las
ciencias sociales. y, por el contrario, estos asuntos se
oponan a la fragmentacin Y reclamaban la
colaboracin de disciplinas vinculadas. Para ambos, la
trascendencia del cambio por cuanto a la visualizacin
de las Policies consista en aplicar todos los enfoques
posibles rompiendo las barreras entre los anlisis tericos y
prcticos, y entre los puntos de vista meramente jurdicos,
econmicos y administrativos.
Esta interpretacin, sustancialmente distinta al
"Enfoque de la Poltica pblica", precedi y anunci el
nacimiento de las Ciencias de Policy propuesto por
Lasswell diez aos despus. Se trataba, en suma, de una
sugerencia multidisciplinaria a partir del concurso de las
ciencias sociales en su conjunto.
Este concepto de Policy estaba lejos de ofrecer
una panacea o decir al pblico o al gobierno lo que
deban hacer. Su objeto era mostrar como el trabajo de
los acadmicos Y los practicantes de la administracin
pblica, puede atraer en una estrecha y fructuosa
colaboracin; toda vez que la Escuela de Administracin
Pblica de la Universidad de Harvard se propona
81
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
presentar anualmente algunos de los resultados de esta
colaboracin.
La contribucin ms importante, con la que
comienza la antologa, es obra de la pluma de Friedrich.50
Como est destinada al tema de las relaciones entre la
Policy y la responsabilidad administrativa, buena parte de su
objeto se dedica a definir a la primera. El punto de arranque
es su polmica contra la distincin entre la poltica y la
administracin formulada por Frank Goodnow, de la que
explica que las concibe como cajas aisladas mutuamente
excluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en
la hechura y ejecucin de la Policy, aunque como lo
aclara, haya ms de poltica en la formulacin y ms de
administracin en la ejecucin. El punto de enlace est la
Policy como un continuo de hechura y ejecucin, como un
proceso inseparable.
Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden
poder en un mbito determinado, hay poltica; cuando
un acto o propuesta de accin de un funcionario se
orienta al inters pblico, hay administracin. Esta misma
situacin, desde otro ngulo, deriva en la definicin de
Policy como "el significado comn del trmino referido a
las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en
situaciones dodos", Las funciones legislativas constituyen
decisiones de Policy, de modo que la hechura de Policy
se considera cada vez menos como parte de la
administracin pblica, pero una parte al fin, al tiempo
que la ejecucin le corresponde plenamente.
so. Fredrch, Carl, "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Obra citada,
pp. 3-23.
51.11rid.
82
aMAR GUERREROOROZCO
Esta aeja interpretacin de Friedrich y sus colegas,
ratificada por Lasswell diez aos despus, no debemos
desorlas en beneficio de un trabajo necesariamente
pluridisciplinario de los temas polticos.
Otra opcin fructuosa al "Enfoque de la Poltica
Pblica" fue ofrecida por Paul Appleby, en su obra Policy
y Administracin (Policy and Administration), publicada
en 1949. Aqu encontramos tambin el nfasis de los
vnculos existentes entre la Policy y la administracin
pblica.
Appleby se cine al estudio del gobierno en los
Estados Unidos, que fue dividido en atencin a la
separacin constitucional de poderes. Uno de los efectos
negativo fue que a mediados del siglo XX, la Ciencia
Poltica se haba convertido en una disciplina
individualizada: buena parte de su literatura aceptaba
tcitamente la divisin de poderes y haba excluido a la
administracin pblica de los procesos de hechura de
Policy. Del mismo modo, dicha separacin sirvi de
sustento para la aceptacin y justificacin de del servicio
civil.
52
Inclusive, el Presidente de los Estados Unidos fue
reconocido como una excepcin a esa idea, pero esto
ocurri ms en trminos personales que en el orden
institucional. Su condicin de hacedor de Policy se
concibi ms en su carcter de individuo, que de jefe del
Poder Ejecutivo.
52. Appleby, obra citada, pp. 1-25.
83
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
La situacin real, sin embargo, es diversa:
efectivamente el Congreso y las legislaturas locales
hacen Policy para el futuro, pero no monopolizan esta
funcin. De manera similar, el Poder Judicial determina lo
que es la ley, pero no tiene su monopolio, pues
constantemente la administracin pblica expide las
reglamentaciones para el futuro y est continuamente
determinando lo que es la ley y lo que significa en
trminos de accin. Del mismo modo, los cuerpos
legislativos conservan buena parte de poder sobre la
administracin pblica.
"Los administradores pblicos participan en la hechura de Policy
para el futuro, de otro modo: ellos formulan recomendaciones
para la legislacin, y esta es una funcin de la hechura de Policy".
En tanto los cuerpos legislativos hacen la Policy en general, toca a
los administradores pblicos hacer la Policy a travs de una
aplicacin gradualmente menos abstracta. "La hechura de Policy
en administracin pblica, consiste en el ejercicio de la discrecin
con respecto a cada accin".
Appleby, Paul. Policy and Administration. Universityof Alabama Press. 1949.pp. 1-25.
La funcin de hechura de Policy no puede ser
situada nicamente en un punto o sector del rgimen
poltico, porque donde exista una accin afectando al
pblico, hay hechura de Policy. Ella es hecha a travs de
todo el gobierno, a lo largo del proceso poltico. La
administracin pblica, en su ms amplio sentido, est
involucrada con la hechura de Policy por cuanto a ella
corresponde su ejecucin. Ella es un proceso de
entremetimiento entre la hechura de Policy y la direccin
tmanaqemen por debajo de las determinacin
84
OMAR GUERRERO OROZCO
emanadas de los Poderes Legislativo y JudiciaL as como
de los entes populares-electorales.
Existe, pues, una relacin gentica entre Policy y
administracin pblica que conviene conservar, Y an
desarrollar, para tener una idea cabal de sus complejas
relaciones dentro de los asuntos de Estado.
85
aMAR GUERRERO OROZCO
CUARTA LECCiN
TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES
DEL ESTADO
Hoy en da existe una multiplicacin de
manifestaciones en la vida del Estado, que ha propiciado
la diversificacin administrativa en su organizacin
gubernamental. Antao, como lo hemos explicado, 10
actividad administrativa tenda a condensarse en la
polica y esta idea permaneci cuando se transform en
administracin pblica. Sin embargo, la administracin
pblica conserv la esencia de la polica, pero no todas
sus cualidades, entre ellas la administracin de justicia,
que le estaba subsumida dentro del ramo de la seguridad
interior.
Una de las diferencias ms radicales que se
encuentra entre la antigua polica y la moderna
administracin pblica, consiste en que esta ltima est
desvinculada de la administracin de justicia, que se ha
eregido en propia del Poder Judicial. Tal desvinculacin,
empero, se realiz de manera gradual y hoy en da an
existen lazos estrechos entre ambas que nos hablan de las
pocas cuando todava las unan pedazos del cordn
umbilical de la historia. Que otra explicacin se puede
brindar sobre la permanencia del Ministerio de Justicia, que
siendo una dependencia de la administracin pblica, est
dedicada al auxilio de la administracin de justicia.
87
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
DIVERSIFICACiN DE LAS ADMINISTRACIONES DEL
ESTADO
Cuando la polica se convirti en administracin
pblica, su ncleo existencial sustent un tipo general de
gestin que a partir
de entonces de denomin administracin interior o
administracin civil. Este suceso, que estuvo presente en
los albores del Estado de derecho, propici
paralelamente el perfeccionamiento de ciertas formas
de administracin especializadas cuyo desenvolvimiento
se haba ido gestando a la sombra de la polica. Tales
formas de gestin especiales gradualmente constituyeron
focos de profesionalizacin administrativa, por lo cual
durante la primera mitad del siglo XIX tambin se
denominaron administraciones profesionales. Ellas
estuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, al
perfeccionamiento de la gestin singular la hacienda, la
justicia, la defensa y los asuntos exteriores.
53
Finalmente,
una vez que el Estado de derecho se consolid hacia la
primera mitad del siglo XIX, la administracin interior
fungi plenamente como el pivote de la administracin
pblica en su conjunto, jugando las administraciones
especializadas un papel auxiliar, pero no menos
relevante.
La administracin civil fue destinada a la
conservacin y mejoramiento de la sociedad, por lo cual
tiene el carcter fundamental.
54
Ella tiene como misin la
53. Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica de Espaa. Madrid, Boix
Editores. 1843. pp. 8-9.
54.Ibd.
. 88
OMAR GUERRERO OROZCO
sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre, en tanto
que las administraciones especiales tienen un espacio
permanentemente establecido. Mientras que el mbito
de la administracin interna se expande y contrae segn
las condiciones donde incide la accin del Estado,
aquellas se conservan sin mutaciones significativas.
Ciertamente la administracin civil acta entre lmites
definidos, pero stos son flexibles y estn en perenne
construccin y reconstruccin. El carcter dinmico de la
administracin civil, mal entendido por el neoliberalismo,
es lo que ha provocado las confusiones sobre el llamado
"tamao del Estado".
Las condiciones dentro de las cuales acta el
Estado, se encuentran constituidas por una variedad de
fenmenos y relaciones sociales complejas y cambiantes,
que determinan el modo como la actividad se organiza
para actuar en ellos. Esta organizacin est determinada
por la amplitud y variedad de la esfera de accin del
Estado, y el grado de desarrollo histrico que tiene. Las
funciones primordiales del Estado se han encaminado a
patentizar su capacidad de autodeterminacin ante
otros estados; a desarrollar las fuerzas militares para
garantizar el ejercicio de dicha autodeterminacin; a
propiciar los medios econmicos para hacer viable la
autoderminacin; Y a ejercitar la justicia para asegurar el
derecho. La funcin interior, finalmente, desarrolla los
elementos constitutivos de la sociedad Y crea las
condiciones para sudesenvolvimiento.
Para hacer patente su autodeterminacin frente a
otros estados, un Estado nacional acta a travs de /0
administracin de lo exterior, para defender la
89
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
autoderminacin, la administracin de /0 defensa, para
nutrirla econmicamente, la administracin de /0
hacienda, y para asegurar la convivencia social, la
administracin de /0 justicia. Finalmente, para dar pie al
desarrollo material e intelectual de la comunidad social,
pone en movimiento a la administracin interior
La gestin interior se denomin administracin civil,
debido fundamentalmente al carcter comprensivo de
los asuntos sociales a su cargo, cuyo pivote es el ser
humano y el uso humano de las cosas. Tal como la
concibi un autor, la administracin civil observa en cada
individuo el objeto de su solicitud, su celo y sus
providencias, porque debe conservarlo y aumentar su
bienestar, apartarlo del mal, acercarlo al bien, criarlo,
educarlo, nutrirlo, aliviar sus necesidades, darle goces y
comodidades a sus expensas. Por cuanto a las cosas,
hace uso de ellas para, multiplicndolas y extendiendo su
aplicacin, puedan ser aprovechadas en beneficio de los
seres humanos.
56
De manera similar a la administracin civil, las
administraciones profesionales tambin se dedican al
hombre y usan a las cosas, pero de un modo muy diverso:
"la administracin de justicia se entiende con las personas
para refrenar sus extravos y corregirlos, y con las cosas
para reparar las usurpaciones y los atentados cometidos
contra los derechos de la propiedad; la administracin
militar busca a los hombres para llevarlos al campo de
55. Stein, Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione
Tipogrfica Edictrice. 1897. pp. ~ 3 7 .
56. Sinz de Andino, Pedro. Exposicin la sobre Situacin Poltica del Reino y medios
de BU Restauracin (1829). El Pensamiento Administrattoo de Pedro StUnz de Andino: 1829--
1848. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblca. 1982. pp. 99-100.
90
OMAR GU ERRERO OROZCO
batalla y exigir de ellos el cumplimiento del deber tan
justo como duro, que la sociedad impone a sus individuos,
de ofrecer su sangre en defensa de los intereses comunes
(...); "la administracin econmica, en fin, no considera en
las personas sino la obligacin de sacrificar la propiedad
particular a las necesidades comunes del Estado, y las
cosas privadas no tienen otro aspecto a sus ojos, sino el
de materias que ha de extraer el jugo que ha de nutrir a
la comunidad social",57
La administracin interna acta en forma "benfica. consoladora y
paternal", en tanto que la administracin de justicia arregla las
controversias entre los hombres y repara el dao causado a sus
propiedades; la administracin militar reclama su sangre y sus
bienes para la guerra; y la administracin econmica su
participacin en los gastos pblicos. En suma, estas tres obran en
forma "dura, dolorosa y punzante".
Sinzde Andino. Pedro. Exposicin la sobre Situacin Poltica del Reino y medios de
su Restauracin (1829). El Pensamiento Administrativo de Pedro Sinz de Andino:
/829-/848. Madrid. Instituto Nacional de Administracin pblica. 1982. pp. 99-100.
Es muy importante destacar que la unidad de
accin de esta variedad de administraciones, una como
fundamental y las otras como auxiliares, est incentivada
por la nocin de unidad estatal: en ltima instancia, la
administracin interior Y las administraciones
especializadas trabajan para el nico fin de activar al
Estado.
Sin soslayar la importancia de todas las
administraciones especializadas o profesionales, aqu
57. Ibid, pp. 100-101.
91
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
trataremos particularmente a las referentes a las
relaciones exteriores y la justicia, las cuales sin duda
constituyen dos de las administraciones estatales
singulares ms significativas.
ADMINISTRACiN DE LO EXTERIOR
La administracin de lo exterior es, por principio.
una funcin inherente al Estado, as como el modo como
se relaciona polticamente con otros estados y la forma
como arregla sus intercambios polticos con ellos.
Para ejercitar la administracin de lo exterior, un
Estado debe tener la condicin de Estado, es decir,
autodeterminar su voluntad y accin, y .asumir la
soberana dentro de su espacio territorial y hacia el
exterior.
La administracin de lo exterior fue debidamente
definida desde la primera mitad del siglo XIX, cuando se
juzgaba que la mejora y conservacin de la sociedad
slo era posible si la administracin pblica haca respetar
al pas en el exterior y guardaba los derechos de todos
en el interior: "para lo primero necesita el Estado aparece
fuerte, prspero y leal, pues nada atrae tanto el respeto
como ser respetable (...) no hay peor negociacin que la
que se entabla en actitud supliconte'',
58. Olivn, obra citada, pp. 81-82
92
aMAR GU ERRERO OROZCO
Las relaciones exteriores son vnculos polticos entre
los estados, que se expresan principalmente a travs de
tratados y la observancia del derecho internacional, que
consisten en actos propiamente administrativos. Se
representan igualmente a travs de las relaciones
diplomticas, cuyo objeto es promover los intereses del
Estado.
La administracin exterior fue una de sus
actividades que ms tempranamente propicio la
profesionalizacin del servicio pblico. Desde diversos
ngulos, posiblemente la diplomacia sea la actividad
poltica que ms prontamente exigi una ocupacin
plena y exclusiva, as como rasgos profesionales
impersonales de funcin, que demandaron
caractersticas peculiares de quienes se dedicaron a ella.
Por principio, un diplomtico deba ser de fcil
comunicacin humana y social, diestro en los idiomas,
perseverante en la negociacin, persuasivo, versado en
la historia, ilustrado en la cultura clsica y con dotes
polticas.
Era usual de antiguo, los diplomticos jubilados y
con gran experiencia dejaran mamarias y libros para
quienes desearan abocarse a la compleja ocupacin de
los negocios exteriores. Juan Holman, Embajador de
Francia en Suiza, escribi un libro titulado Del Empleo y
Dignidad del Embajador, en tanto que Carlos Mara
Caraffa, que represent a Espaa ante el Vaticano, dej
su obra El Embajador Poltico Cristiano. De confeccin
similar es el libro: El Embajador Y sus Funciones, del
alemn Wicquefort .59 Incluso se prepararon textos
59. Donato, Nicols. El Hombre de Estado. Mxico, Tipografia Popular. 1904. Tres
93
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
tcnicos sobre las negociaciones diplomticas, como lo
hizo el diplomtico francs Francisco de Calliers, activo
durante la primera mitad del siglo XVIII.
Paralelamente, las legaciones en el extranjero
requirieron permanencia, estabilidad y administracin
continua, as como personal pblico que dominara el arte
de la pluma. Los Ministerios de lo Exterior fueron una de las
ramas de la administracin pblica que se organizaron con
mayor rapidez y aptitud, por su especial funcin.
El Ministerio de lo Exterior
Con un nimo meramente ilustrativo, aqu haremos
una breve exposicin del origen del Ministerio de lo
Exterior, tambin llamado Ministerio de Estado, para
entender ms adecuadamente su labor.
Desde principio del siglo XVIII, en Francia ya existan
cuatro Secretaras: Negocios Extranjeros; Marina y
Colonias; Guerra y Casa Real; y Asuntos Eclesisticos,
adems del Contralor General, a cuyo cargo estaba la
hacienda pblica. Espaa, por su parte, en 1700
estableci una Secretara del Despacho Universal, que se
desdobl en 1705 en las Secretaras de Guerra y de
Hacienda. Un paso decisivo hacia el desarrollo
administrativo fue dado en 1714, cuando se estableci un
sistema gubernamental diversificado e integral, cuyos
volmenes [El titulo original del libro es L'uomo di Governo. Venezia, 1860]. Tres tomos. pp. 46-
53.
94
OMAR GUERRERO OROZCO
componentes eran el Ministerio de Estado, y las
Secretaras de Justicia y Negocios Eclesisticos; Guerra;
Indias y Marina, as como el Veedor General. Tal como es
notorio, se haba asumido cabalmente el modelo francs.
El Ministerio de Estado en Espaa, de acuerdo con
la Constitucin de Cdiz, constituy propiamente una
institucin diplomtica de conformidad con su tradicin
dieciochesca, pues tena a su cargo las relaciones
exteriores. Sus actividades funcionales se referan a los
asuntos diplomticos con las cortes extranjeras, y el
nombramiento de los embajadores, ministros y cnsules.
6
En un manuscrito annimo preparado en 1824, se
explicaba que la [Secretara] de Estado que por /0
comn trata de objetos en grande, necesita ms de
sagacidad que tareas,' por consiguiente necesita ms
cabezas que brazos Las facultades de ese Ministerio
estaban perfectamente delimitadas, desde el momento
de su nacimiento en 1714.
62
Dicho Ministerio era portador exclusivo de las
relaciones exteriores, a pesar de que tanto la Secretara
de Justicia, como la Secretara de Indias y la Secretara
de Hacienda, an intercambiaban correspondencia
directamente con las cortes extranjeras. Sin embargo, el
Ministerio de Estado, que a principios del siglo XIX todava
desempeaba deberes interiores, fue transformndose en
una entidad administrativa propiamente diplomtica.
60. Garcia Madaria, Jos Maria. Introduccin a la obra: Las Secretaras del Despacho.
Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982.
61. Annimo. Memoria sobre las Secretarias del Despacho (1824). Las Secretarias del
Despacho. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. p. 178.
62. "Decreto de noviembre 30 de 1714. Competencias de la Secretaria de Estado".
Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo 1. pp. 301-302.
95
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
De manera similar, en Mxico las tareas
diplomticas estuvieron mezcladas organizativamente
con otras materias dentro de la Secretara de Estado y
del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, que
fue establecida en noviembre 8 de 1821 .63 El objeto de
esta institucin de la administracin pblica era atender
los siguientes negocios pblicos: relaciones diplomticas
con las cortes extranjeras; direccin General de Correos y
compostura de caminos, calzadas, puentes y dems;
todo lo dems que sea puramente de Estado; todos los
ramos econmicos y polticos del Reino, como son jefes
polticos de las provincias, ayuntamientos
constitucionales, mayordomas de propios y arbitrios, y la
provisin general de todos los empleados de estos ramos.
Este cmulo de deberes muestran una variedad de
actividades cuyo desempeo significaba un gran desafo
para la dependencia administrativa responsable de ellos,
toda vez que requera el concurso de personal cuyas
cualidades profesionales eran ciertamente diversas:
oficiales de cancillera y diplomticos, ingenieros de
obras, funcionarios postales y servidores pblicos
dedicados a la administracin interior. Tal fue el motivo
por lo cual en 1853, esa Secretara se dividi atendiendo
sus dos grandes actividades, dando origen a la Secretara
de Relaciones Exteriores, la cual es el contexto
organizativo de la vida, el espritu y la actividad del
diplomtico.
3. "Decreto de establecimiento de los Ministerios, de 8 de noviembre de 1821". Mxico,
Archivo General de la Nacin. MS, Fondo Gobernacin. sis, Caja 8/2, exp. 13.
96
OMAR GUERRERO OROZCO
El Servicio Exterior
En aos recientes se llev a cabo una reforma del
servicio exteriormexicano, que configura su organizacin
actual. Por principio, fue suprimida la confusin existente
entre la Secretara de Relaciones Exteriores y el servicio
exterior, toda vez que esta categora funcionarial ya no
fue definida como un rgano, sino como "el cuerpo
permanente de funcionarios de Estado, encargado
especficamente de representarlo en el extranjero y
responsable de ejecutar la poltica exterior''- Se ratifica
que dicho servicio depende del Poder Ejecutivo Federal,
es decir, que es un elemento de la administracin pblica
cuya direccin y administracin estn a cargo de la
Secretara de Relaciones Exteriores.
Como carrera administrativa especial, el servicio
exterior se debe desempear con base en "los principios
de preparacin, competencia, capacidad y superacin
constante, a fin de establecer un servicio permanente
para la ejecucin de la poltica exterior de Mxico".65
ADMINISTRACiN DE JUSTICIA
Dentro de un ambiente administrativo diversificado,
los asuntos judiciales han adquirido un inters tan grande,
que un nmero mayor de personas se estn ocupando
de la administracin de justicia, como un componente
64. "Ley del Servicio Exterior Mexicano", y su Reglamento de diciembre 16 de 1993.
Mxico, Secretaria de Relaciones Exteriores. 1994.
65. Ibd.
97
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
singularmente importante del Estado de derecho. Debido
a la estrecha relacin entre la administracin pblica y la
administracin de justicia, los rganos por los cuales se
vinculan estn siendo objeto de una gran atencin. Entre
estos rganos, debemos considerar al recientemente
creado Consejo de la Judicatura Federal, cuyo diseo
organizativo est encaminado a cumplir con las faenas
de gestin interior en el Poder Judicial.
Para la Ciencia de la Administracin, administrar
significa el desempeo de las actividades funcionales y
las actividades institucionales de la administracin pblica
dentro de la misma entidad. Asimismo, implica al qu y al
cmo de su accin: los aspectos sustantivos de la
actividad y los procesos de gestin mediante los cuales
se despachan los negocios pblicos, los cuales se
consideran vinculados dentro del mismo espacio
organizativo, independientemente de su grado de
trabazn interior.
En contraste, en la administracin de justicia las
actividades funcionales y las actividades institucionales,
as como el qu y el cmo, estn confiados en entes
distintos, e inclusive en Poderes diferentes: la jurisdiccin -
actividad funcional- la ejercita el Poder Judicial, en tanto
que la gestin interna -actividades institucionales- estn
normalmente a cargo de un Ministerio de Justicia o de un
Consejo de la Magistratura. Esta peculiar situacin, cuyo
discernimiento conceptual lo abordaremos un poco ms
adelante, es el fruto de condiciones histricas peculiares
producidas por el Estado de Derecho.
98
OMAR GUERRERO OROZCO
Jurisdiccin y Administracin
La administracin de justicia es un suceso cuyas
races son antiguas, aunque su ndole moderna se
configura con el Estado de derecho, cuyo carcter
esencial consiste en la divisin de poderes y la proteccin
de los derechos individuales. Esta proteccin demand
antao la edificacin de un Poder superior, configurado de
manera similar a las potestades del Parlamento y del Rey,
convertidos en los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Para que
la potestad que garantiza esos derechos individuales se
elevara como Poder Judicial, fue histricamente necesario
que la jurisdiccin -"decir el derecho"-, adems de
constituirse como una funcin pblica independiente, fuera
separada de la administracin, con la cual convivi y se
confundi durante centurias.
En los pases con tradicin administrativa romana,
el concepto de magistratura ha entraado una
agregacin de funciones. Tal era el caso de los
gobernadores, alcaldes mayores Y corregidores
novohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia,
hacienda, polica y guerra.
66
La confusin entre jurisdiccin y administracin
emanaba, pues, de que los organismos administrativos
ejercan la jurisdiccin Y los tribunales ejercitaban la
administracin pblica, bajo el influjo de la idea de
magistratura. En la organizacin y las leyes de las
asociaciones de dominacin precedentes al Estado
66. Gonzlez, Maria del Refugio. "De la Acumulacin de Funciones a la Divisin de
Poderes". Crnica Legislativa, Nueva poca, nm. 1. Octubre 1994-marzo 1995. pp. 14-15.
99
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
moderno, tanto en las normas constitucionales, como en
la complicada distribucin de las funciones pblicas, era
observable que los servicios, derechos y obligaciones de
los individuos, as como las mximas y los preceptos de
gobierno, se referan a un conjunto de tareas y rdenes
que estaban confundidos en las instituciones polticas que
desempeaban al mismo tiempo la administracin y la
jurisdiccinP Los tribunales de justicia ejercan
atribuciones de gobierno y los rganos administrativos
desempeaban muchas competencias que eran del ms
diverso orden y procedencia. La jurisdiccin, aunque
identificada con tribunales especiales, se hallaba
fraccionada y estaba confiada en una diversidad de
depositarios que la desempeaban ms con aislamiento,
que con independencia.
Para asegurar la aplicacin de los principios del
Estado de derecho, se tena que separar a la jurisdiccin
y la administracin, pero la tarea no fue sencilla aunque
solamente se visualizara desde el aspecto organizativo y
funcional, porque el proceso de implementacin
jurisdiccional-administrativo estaba enraizado tanto en un
comportamiento burocrtico ancestral, como en el
modus operandi de los cuerpos administrativos y judiciales
de larga existencia.
Tal desvinculacin sera mutuamente provechosa
para la jurisdiccin y la administracin. En lo que toca a
esta, durante el siglo XVIII se transit gradualmente del
rgimen administrativo sinodal, al sistema de Secretaras
67, Arrazola, Lorenzo y otros. Enciclopedia Espaola de Derecho y Administracin.
Madrid, Tipografa General de D. Antonio Rius y Rossell, 1848. Tomo 1,p. 528.
100
aMAR GUERRERO OROZCO
de Estado y del Despacho, divorcindose gradualmente
la jurisdiccional y administrativa como procesos de
implementacin diversos.
En la tradicin hispano-mexicana, el Ministerio de
Justicia naci dentro del primer cuarto de la
mencionada centuria bajo el poderoso influjo francs,
separndose de las faenas propiamente
jurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del siglo
XVI comienzan a emerger los grmenes de la
disociacin entre administracin y jurisdiccin, pero que
es ms visible en 1571, cuando los negocios de justicia
se restringen a lo contencioso entre partes y los
pteitos/
Fue hasta que la jurisdiccin se convirti en poder
pblico, con la irrupcin de los regmenes
constitucionales, que el proceso fue facilitado por la
administracin pblica, que se haba circunscrito a las
actividades propiamente ejecutivas de dichos regmenes
y especializado a sus organizaciones en ramas peculiares
de accin. De este modo, adems de los Ministerios
propios de lo exterior, interior, guerra Y hacienda, en
Espaa emergi el Ministerio de Gracia y Justicio.e'
La anatoma del suceso fue la compleja
diseccin que obr entre la polica y la justicia, bajo los
regmenes del despotismo ilustrado europeo. La polica
se identific gradualmente con toda la administracin
h" Gonzlez, obra citada, pp. 14-15.
hO. D. r. de M. y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y Definicin de las
Secretarias del Despacho Universal. Fechado en junio 27 de 1747. Escudero, Jos Antonio. Los
Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1976.
Cuatro tomos. Torno IV, p. 117M.
101
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
interior del Estado, acotando sus fronteras con mayor
nitidez ante la justiciaJ
"El objeto que se propone la administracin de justicia. es impedir
los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias
que los sbditos pueden tener entre s, y mantener la quietud y
tranquilidad en el interior del Estado".
Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Polica.
Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. pp. 170.
Juan Enrique van Justi discerna que "el
mantenimiento de la justicia f. ..) pertenece a los
tribunales establecidos por el soberano, y la polica tiene
el simple cuidado de hacer observa las leyes y los
reglamentos que de ellos emanari'Jl
Hacia el ltimo cuarto del siglo XIX, la administracin
contrastataba ntidamente con la jurisdiccin; pues como lo
explay un pensador, "la administracin, propiamente
dicha, se opone a la justicia civil, penal o administrativa; sta
protege al derecho turbado, aquella busca y realiza lo
til"J2 A medida de que se desarroll el Estado de derecho,
la desvinculacin entre administracin y jurisdiccin se fue
orrnondo. El resultado de este proceso consisti en la
unificacin de la imparticin de la justicia dentro de un solo
Poder, cuya organizacin ha comprendido a un conjunto
de entidades de origen histrico diverso.
70. [usti, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Polica. Barcelona, Eulalia
Piferrer. 1784. pp. 173.
71.lbid.
72. B1unstchli, Gaspar. La Politique. Pars, Libraire Guillaumin. 1879. p. :'\01.
73. Beneyto, Juan. Historia de la Administracin Espaola e Hispanoamericana.
Madrid, Aguilar. 1958. p. 557.
102
OMAR GUERRERO OROZCO
La esencia de la administracin de justicia es que
entraa una potestad pblica de mxima jerarqua, pues
la jurisdiccin ha dejado de ser un ramo de la
administracin, transformndose en un Poder pblico. Tal
era la perspectiva de Montesquieu cuando afirmaba que
el Poder Judicial debera ser una potestad invisible y nula,
separado del control de una clase o una profesin." Pero
se trata de un poder especial, porque no tiene una ndole
representativa, sino un papel funcional estratgico dentro
del rgimen poltico: fungir como depositario de lo que el
Barn de Montesquieu y de la Brede. conceba como el
poder terrible de juzgar y que debe ser suficientemente
institucionalizado para evitar su filiacin corporativa.
Bajo las nuevas circunstancias, la herencia
administrativa absolutista fue usufructuada por los
gobiernos constitucionales, pues la jurisdiccin se haba
elevado desde su modesta condicin administrativa
hasta el estatuto de poder pblico, y los tratos del
Poder Ejecutivo con ella eran muy distintos. Este Poder
haba cedido la jurisdiccin por mandato popular, a
cambio de monopolizar a la administracin pblica, y
estaba obligado a atender el sustento gerencial del
Poder Judicial cuya encomienda nica y principal era
tan relevante, que se plasmaba solamente en juzgar.
Sin embargo, el complejo proceso histrico que
deriv en la creacin del Poder Judicial y el desarrollo
de la administracin de justicia como su nico deber,
fue un porto difcil; y ciertamente no se ha roto del
74. Montesquieu, barn de la Brede y (Carlos Luis Secondat). El Espritu de las Leyes.
Mxico, Edit. Porra. 1980 (1748). pp. 105 Y107.
103
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
todo un cordn umbilical entre la administracin Y la
jurisdiccin.
La desvinculacin entre administracin Y
jurisdiccin, y su ubicacin en poderes independientes,
implic la especializacin del Poder Ejecutivo para
administrar y del Poder Judicial para juzgar. Un efecto
sucedneo fue la determinacin de que cada uno de los
poderes que integran al rgimen poltico, ejercitara una
funcin especial en el conjunto del rgimen, en la
medida en que cada cual cumpla tareas distintas.
Corra la primera mitad del siglo XIX cuando un
experimentado funcionario pblico, refirindose a la
justicia, alegaba que ella "(...) debe ser el mayor objeto
de la atencin y solicitud del gobierno, as como su recta
administracin es la garanta ms poderosa del reposo y
prosperidad de los pueblos".
Pero, qu es la administracin de justicia?
Concepto de Administracin de Justicia
Ella puede definirse de varios modos; por ejemplo,
von Justi la identific a partir de su objeto, explicando que
debe ayudar a la tranquilidad de los sbditos, evitando la
violencia entre ellos. En contraste, el profesor Ral
Carranc y Trujillo se refera a las cualidades que deben
adornarla, pues administrar justicia requiere competencia,
75. Sinz de Andino, obra citada, pp. 62-63.
104
OMAR GUERRERO OROZCO
en el sentido que el derecho es una tcnica fina al
servicio de la convivencia humana; exige probidad moral
porque el derecho es el fundamento de la justicia;
reclama, igualmente, capacidad laboriosa, expedicin y
eficacia, porque una justicia tarda es "siempre injusticia")6
Tambin podemos abordarla por las materias que trata,
tal como lo manifiesta el profesor Hctor Fix Zamudio en
un lcido trabajo sobre la administracin de justicio.?
El desarrollo de la categora Poder Judicial y el
concepto administracin de justicia van de la mano y
con frecuencia se confunden y aparecen como
sinnimos, tal como ocurra en el siglo XIX. A pesar de este
embarazo, dentro del Estado de derecho, la
administracin de justicia se representa como un conjunto
ordenado de entidades jurisdiccionales, cuya nocin
organizativa entraa la funcin especfica de administrar
justicia.7
8
Antonio Arrazola y sus colegas discernan que el
concepto de administracin de justicia debe ser
visualizado en el doble plano de la teora y la prctica:
En sentido terico, es el poder pblico
aplicado a dirimir las contiendas
particulares de los ciudadanos; en sentido
prctico, expresa la accin e institucin de
los tribunales, establecidos para dar a cada
uno su derecho. Lo primero conduce al
examen del principio: lo segundo al del
76. Carranc y Trujillo, Ral. "La Administracin de Justicia". Mxico: Cincuenta Aos
de Revolucin. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Tomo Ill, pp. 147-148.
77. Fix Zamudio, Hctor. "La Administracin de Justicia". Varios autores: Temas y
Problemas de la Administracin de Justicia en Mxico. Mxico, UNAM. 1985 (1982). pp. 143-
177.
78. Beneyto, obra citada, p. 558.
105
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
medio, esto es, al examen del Poder
Judicial, y al de /a institucin de los
tribuna/es' /9
Uno de los rasgos significativos de esta condicin
de potestad pblica del Poder Judicial, es la capacidad
de crear su propio cursus honorem de servicio pblico: la
carrera judicial. En la mayor parte de los pases se
garantiz de tal modo la inamovilidad de los magistrados
y jueces, que no podrn ser depuestos de sus empleos,
tanto los temporales o perpetuos, y mediando causa
legalmente probada y sentenciada; ni tampoco
suspendidos, sino por acusacin legalmente fundada.
Un mtodo adecuado para dar mayor precisin
conceptual a la administracin de justicia, como lo
propuso. Alejandro Olivn, consiste en invocar la distincin
entre administracin y jurisdiccin como acciones.
o
De la
diferencia de las relaciones de los individuos entre s, y
entre ellos y la sociedad, brotan las dos grandes divisiones
que explican la competencia del Poder Ejecutivo, por un
lado, y del Poder Judicial, por el otro. La primera se refiera
a la accin ejercitada sobre el campo de las relaciones y
necesidades generales de la sociedad, la segunda al
espacio de la accin que juzga y aplica la ley en los
casos porticulores,
En las sociedades modernas, donde los actos
administrativos trascendentales o cotidianos estn
ceidos al derecho, el conocimiento de la administracin
19. Arrazola y otros, obra citada, p. 625.
10. OIivn, obra citada, p. 533.
81. Ibd, p. 536.
106
aMAR GUERRERO OROZCO
de justicia es imperativo para todo aspirante a ingresar al
servicio pblico. En Alemania, tierra donde se engendr
al servidor pblico moderno, los servidores pblicos y los
servidores de la justicia se forman en las mismas aulas y
con idnticos planes de estudio.
107
aMAR GUERRERO OROZCO
QUINTA LECCiN
LA PRCTICA ADMINISTRATIVA
Entendindose a la administracin pblica como el
Estado en actividad, y estando sustentada en el
movimiento, la prctica administrativa constituye su
esencia. En esta leccin trataremos a quienes ejercitan
esa prctica, el modo como est organizada y la manera
como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor
pblico, la carrera administrativa y los procesos de
ormocin para ajercitar el servicio pblico.
La pericia, segn un annimo autor, est integrada por la Teora, la
Prctica, la Cautela y la Precaucin. La Teora consiste en el
conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo
respectivo; la Prctica se constituye por los mtodos, las maneras
y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado: la Cautela es la
penetracin de lo que sagazmente se procura descubrir; y la
Precaucin es el don de la previsin y oportunidad en la
resolucin, antes de comunicar y sancionar los mandatos.
Annimo. Memoria sobre las Secretaras del Despacho (1824). Madrid, Instituto
Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp. 158-59.
Posiblemente la mejor forma de conceptuar al
servidor pblico, consiste en hacer eco de las
experiencias histricas acumuladas y que disfrutan de
109
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
mayor crdito. Estamos pensando en las contribuciones
de Alemania, Francia y Gran Bretaa.
DEFINICiN DEL SERVIDOR PBLICO
Es frecuente que los trabajos sobre el servicio
pblico comiencen con Alemania. Ello obedece a que es
la cuna del funcionario moderno y la carrera
administrativa. Tal como lo explic Otto Hintze, "Alemania
es el pas clsico de los funcionarios en el mundo
europeo, lo mismo que Chino en Asia y Egipto en lo
Anfigedad'.82 Desde principios del siglo XX, el derecho
alemn de los funcionarios era el ms desarrollado en
Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo frtil
primigenio donde se realiz la ms fuerte penetracin de
la idea del funcionario con base en la nocin de Estado
de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los
sentimientos de lealtad y proteccin del servicio pblico.
En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran
denominados servidores reales (K6nogliche Bediente),
pero hacia finales de la centuria se generaliz la
denominacin de servidor del Estado (Staatsdiener). Hoy
en da se usa la expresin funcionario (Beamter), cuyo
uso se remonta al siglo XIX.83
En la antigua Alemania Federal, el personal de los
servicios pblicos se divida en dos categoras: los
82. Hintze, Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1966
(1911). p. 224.
83. Ibd, p. 220.
110
OMAR GUERRERO OROZCO
funcionarios regidos por el derecho pblico y los agentes
sometidos al rgimen de convenios colectivos de
derecho privado. Son funcionarios los que ejercen
permanentemente las otriouciones que entraan a la
soberana del Estado o que, por razones de su seguridad
o por motivos de inters de la vida pblica, no pueden
confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de
derecho prvcdo.s- Son funcionarios, por consiguiente,
quienes ejercen funciones de mando y coercin, as
como de proteccin ciudadana y civil, previsin social o
educacin. En contraste, las actividades equiparables a
las que realiza el sector privado, especialmente las
actividades econmicas, las ejercen servidores que se
encargan de ellas con un estatuto propio de derecho
privado.
En Francia, por su parte, son agentes pblicos todas
las personas que participan de manera directa en la
ejecucin de un servicio pblico, incluso si ocupan una
funcin subalterna, tales como las de portero de una
oficina pblica.
8s
Sin embargo, no todos los agentes
pblicos son funcionarios. El trmino funcionario es
utilizado en el lenguaje comn para caracterizar a todos
los empleados de la administracin pblica, pero
jurdicamente tiene un alcance ms restringido y no se
aplica sino a cierto tipo de servidores pblicos. Esto
obedece a que una gran parte del personal
administrativo se encuentra ocupado bajo un rgimen de
derecho privado: se trata de los servidores de derecho
privado, como desemejantes a los funcionarios pblicos.
84. Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administracin Pblica. Madrid,
Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1981 (1972). pp. 331-333.
85. Ibid.
111
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
De igual modo, solamente algunos agentes estn
sometidos a un rgimen de derecho pblico y tienen la
calidad de funcionarios.
Son funcionarios, por lo tanto, los agentes pblicos
que gozan del rgimen particular de la funcin publica.
Los elementos que le caracterizan estn constituidos por
la ocupacin de un cargo permanente en la
administracin pblica y por la titularizacin. un acto que
le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la
jerarqua administrativa.
La nocin britnica de lo equivalente al funcionaro
en Alemania y Francia, es diferente del concepto que
prevalece en la mayor parte de los pases de Europa
continental, adems de que no existe un concepto
preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es,
en esencia, un agente de la corona, aunque no es
indispensable el real nombramiento para adquirir esta
condicin. Segn la Acta de Procedimiento de la Corona
(Crown Proceeding Act) de 1947, adems del
nombramiento por la corona, el servidor pblico se define
por obtener su sueldo de los fondos pblicos, pero
solamente en el campo de su responsabilidad. Esta
imprecisin emana de que en Gran Bretaa no hay,
como en Francia y Alemania, un estatuto general de los
funcionarios.
En abono de una categorizacin ms rigurosa, la
Real Comisin del Servicio Civil (Royal Commission on the
Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, as
como la Comisin Priestley de 1953-1955, adoptaron la
siguiente conceptuacin: "los servidores de la corona,
112
aMAR GUERRERO OROZCO
distintos de los titulares de cargos polticos o judiciales que
estn empleados en una condicin civil, y cuya
remuneracin es pagada en su totalidad y directamente
con fondos votados por el Parlamento".
86
Esta definicin
tambin fue asumida en 1968por la Comisin Fulton.
Los funcionarios provinciales no son miembros del
servicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentes
de las organizaciones descentralizadas del Estado son
parte de la funcin pblica.
Tal como es observable, el parentesco cultural e
histrico de pases tan prximos como Alemania, Francia
y Gran Bretaa, no supera las barreras conceptuales
autctonas de cada pas. Sin embargo, existen en
aquellos que se ocupan de los negocios administrativos,
rasgos comunes que los identifican como servidores
pblicos, a falta de una mejor denominacin.
El servidor pblico es aqul que independientemente de su
denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado
por un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de
derecho pblico o mediante disposiciones equivalentes, Y asumen
actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado.
No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado,
sino solamente aquellos que. como funcionarios, desempean las
funciones esenciales que le ataen al Estado y que, en cada caso,
cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.
86. Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administracin Central en Gran Bretaa.
Madrid- Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1966. p. 38.
113
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que
la labor del servidor pblico se realiza de rnonerc
permanente a travs de una carrera administrativa; que
dicha carrera exige su profesionalizacin; y que tal
profesionalizacin se base en la formacin y el
perfeccionamiento continuo. Este concepto
tradicionalmente ha excluido a legisladores,
administradores de justicia y servidores polticos que
laboran con el Ejecutivo. Aqu seguimos la tradicin hasta
donde, hoy en da, ha sido permisible hacerlo, pues
actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto
asumido, se hace necesario preparar al diplomtico, al
administrador de justicia y al servidor pblico
parlamentario, crendose al efecto nuevas secciones de
estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio
pblico; as como establecer programas y asignaturas
comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y
la judicatura.
En la actualidad, la nocin de servidor pblico se
aplica a los miembros del servicio exterior, de antao
sometidos al prejuicio de su peculiar funcin de
intermediario poltico entre los pases. Su carcter de
vnculo exterior, su formacin social cosmopolita y su
potencial para fungir opcionalmente como un
funcionario internacional, ha fomentado una duda
injustificada sobre su condicin de servidor pblico
nacional. l tiene un carcter de servidor pblico del
Estado, toda vez que el servicio exterior constituye una
carrera administrativa especial y, en cierto modo,
ejemplar.
114
1
aMAR GUERRERO OROZCO
Situacin similar es apreciable en aquellos que
estn empleados en las instituciones judiciales del Estado.
Tradicionalmente, por efecto del principio de la divisin
de poderes, quienes se desempean en la administracin
de justicia estn amparados por condiciones y normas
que sufragan la independencia del Poder Judicial. Al
efecto, los procesos de formacin de estas personas es
especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un
sentimiento de autonoma profesional. El hecho de que la
totalidad de los efectivos de la administracin de justicia
provenga de una sola profesin: la abogaca, refuerza la
idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha
administracin.
Sin embargo, la mayora de los pases define como
servidores pblicos a quienes se desempean en el Poder
Judicial,. junto con los integrantes de la administracin
pblica y los empleados administrativos del Poder
Legislativo. Comparten con ellos la misma normacin
laboral, la misma proteccin social y los mismos derechos
de sindicalizacin. En suma: quienes se desempean en
la administracin de justicia, igual que los trabajadores de
la administracin gubernamental Y los diplomticos, son
servidores pblicos y se desempeo profesional se
denomina tambin carrera administrativa.
Aqu debemos hacer una aclaracin: carrero
administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera
administrativa propiamente, la carrera diplomtica Y la
carrera judicial; en sentido estricto, entraa solamente a
la carrera desempeada por funcionarios pblicos, no la
de los diplomticos ni la de los agentes judiciales.
115
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
LA CARRERA ADMINISTRATIVA
,
La carrera administrativa supone el desarrollo
profesional del funcionario pblico, que entraa un
proceso de seleccin y formacin previa al ingreso; un
desempeo ascendente a travs de una escala regida
por el principio de mrito; un proceso de formacin
continua; y un minucioso programa de entrenamiento
prctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la
carrera administrativa, recurriremos a los ejemplos de
Alemania, Francia y Gran Bretaa.
El Servicio Preparatorio
Alemania es el mejor ejemplo de la formacin
profesional de servidores pblicos a travs del sistema de
pre-ingreso, es decir, un servicio preparatonov A travs
de este sistema se desea que el aspirante palpe los
diversos aspectos del gobierno y que permita, a travs de
exmenes sucesivos, que el servicio pblico se
autoevale objetivamente.
En ese pas se presume que existen los mismos
principios en el desempeo de un funcionario judicial y un
funcionario de la administracin pblica. Tal como lo
hace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar al
caso una disposicin jurdica pertinente. Por consiguiente,
toda su accin se lleva el cabo dentro de la ley que
87. Chapman, Brian. The Profession of Govemment. London, Unwin University
Books.Tercera reimpresin (1959).1%6. pp. 1()()"109.
116
aMAR GUERRERO OROZCO
dicta el curso de la gestin administrativa. La diferencia
entre el servidor de la administracin de justicia y el
servidor de la administracin pblica, consiste en que el
primero trata con negocios de litigio y el segundo con
asuntos administrativos.
Este sistema tiene ms de 200 aos de vigencia y se
ha transformado muy poco hasta nuestros das. Da
principio con la oferta de un puesto vacante, para el
cual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar su
experiencia y conocimientos en derecho, as como en los
asuntos pblicos. Se trata de un noviciado cuyas reglas
son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su
propsito es formar a un aspirante para que ocupe un
cargo con caracteres de desempeo estndares.
En su modalidad moderna, el noviciado se organiz
a partir de 1952. Su base es el examen de Estado, que se
verifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo:
a) un examen de graduacin universitaria; b) un perodo
muy prolongado de servicio en diversos rganos de la
administracin pblica; c) y un examen final.
Cada iander (Estado federado) cuenta con un
servicio preparatorio. Una buena muestra lo representa
Baviera, cuyo primer examen es ejercitado por un snodo
integrado por un juez, un funcionario pblico senior y un
profesor de derecho administrativo. Consiste en una
prueba mltiple que exige la presentacin escrita y oral, y
consume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escrita
est formada por seis partes y cada una redama un
mnimo de cinco horas de preparacin. En cuanto al
examen oral, se centro principalmente en cuestiones
117
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
aplicadas de derecho administrativo, adems de constar
de preguntas sobre las pruebas escritas.
Hasta este momento, el aspirante al servicio pblico
solamente es una persona que anhela ingresar al
gobierno. Todava no es un novicio, esto ocurre hasta que
presenta el segundo examen, que una vez aprobado, le
otorga la denominacin de Referendar. La aprobacin
de este examen es el resultado positivo a una solicitud del
novicio para ingresar a una organizacin administrativa,
signada por el titular del gobierno de la regin donde
desea laborar. En favor del solicitante obra que la nica
causa del rechazo puede ser que no haya cumplido con
condiciones de desempeo claramente establecidas, y
an as, puede recurrir como primera instancia a fallo del
Ministro de Justicia del Lnder.
Aqu el sistema de aprobacin es ms social que
acadmico, pues se trata de que Referendar se empape
en la realidad administrativa y la prctica legal, y prueba
la habilidad y la perseverancia en el servicio.
El titular del Gobierno tiene a su cargo la formacin
general del novicio, pero los aspectos de detalle
corresponden a un funcionario subordinado. Durante el
largo proceso formativo, integrado por varias etapas
programadas en una diversidad de entes pblicos, cada
culminacin de fase es acompaada por un informe del
funcionario tutor inmediato del Referendar.
Formalmente, y como promedio, el servicio
preparatorio debe durar un lapso de tres aos y medio,
pero se puede prolongar por mucho ms tiempo, incluso
118
OMAR GUERRERO OROZCO
hasta siete u ocho aos. He aqu, paso a paso, mes por
mes, el proceso de formacin en el noviciado alemn:
El proceso de desarrollo de la experiencia del
novicio est compuesto por una multitud de pasos,
organizaciones y propsitos. Haciendo honor a la
tradicin germnica, da inicio en las cortes judiciales
donde el Referendar permanece durante 19 meses;
luego se traslada a otra corte judicial, donde se
desempea por 10 meses, y posteriormente se traslada a
durante 5 meses a una corte civil provincial y cuatro a
una corte criminal provincial. Para entonces, su
entrenamiento suma 38 meses, es decir, tres aos.
Los siguientes 14 meses es ocupado en la
administracin pblica, donde su tutor inmediato es un
alto funcionario pblico. Luego transita hacia la
administracin financiera, donde trabajo durante dos
meses, y cuatro ms en otra organizacin similar. La
preparacin del novicio an no termina, aunque aqu ya
se entren por 20 meses ms, es decir, 1 ao y 8 meses.
Todava no es un funcionario, pues debe tomar
experiencia durante dos meses ms en la administracin
social o en el Ministerio del Interior, adems de cuatro meses
en una corte administrativa y dos en una corte laboral.
Por fin, luego de 66 meses de formacin, el novicio
est en la antesala de asumir al carcter de funcionario
pblico.
El examen final se presenta cuando agoniza la
prctica en los entes pblicos. Nuevamente el novicio
119
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. A dlterenco
del primer examen de Estado, en Baviera la prueba
escrita se divide en dos secciones, una para asuntos
jurdicos, otra para los administrativos. En la primera
seccin se pregunta sobre derecho comercial y
empresarial, as como sobre derecho privado, y
procedimientos; en el segundo, sin embargo, tambin
abundan temas sobre derecho constitucional,
administrativo, laboral y hasta derecho cannico, pero
tambin hay materias de economa, finanzas y ciencia
poltica.
En Hesse los exmenes son menos formalistas que
en Baviera, y el acento del tercer examen recae en la
filosofa, sociologa, historia del derecho y economa; en
tanto que en Rhin-Palatinado se prefiere la educacin, el
arte y los idiomas, adems de la filosofa.
Una vez aprobado el tercer examen de Estado, el
novicio se ha convertido en un funcionario pblico, un
Assesor. base de la pirmide administrativa. Hubieron de
pasar cinco aos y medio de disciplinada y concienzuda
formacin profesional, cuyo ncleo consiste en un largo
entrenamiento prctico.
Hacia 1979, el primer examen versaba sobre
materias jurdicas y de ciencias sociales, bajo el sistema
de formacin narrado. El segundo examen se refera
nuevamente a derecho, pero inclua estudios en
administracin pblica. Habiendo aprobado el segundo
examen, la carrera transcurre dentro del sistema
promocional establecido.
88
88. Ridley, F.F. Government and Administration in Westem Europe. Sufolk, Martin
120
aMAR GUERRERO OROZCO
La formacin dentro de la programa preparatorio,
con frecuencia est acompaada por estudios de
Doctorado en Derecho o en materias hermanadas, que
se realiza en el sistema universitario. Igualmente, el
Referendar y el Assesor son los estudiantes habituales de
la Escuela de Ciencia de la Administracin, establecida
en Speyer.
Desarrollo de la Carrera Administrativa
Uno de los ejemplares tpicos de la carrera
administrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sido
el modelo a seguir por muchos pases.
En ese pas el servicio pblico se reclutaba
originalmente entre los universitarios, pero ms
recientemente la administracin pblica ha tendido a
desarrollar y perfeccionar sus propios moldes de
formacin. La enseanza universitaria, que est orientada
a la produccin y transmisin de conocimiento,
constituye una formacin muy abstracta para el
desempeo de tareas prcticos.s" Tal es ei motivo por el
cual a la universidad se le confa la dotacin de un nivel
general de conocimiento yola escuela profesionol el
aprendizaje prctico.
La organizacin del servicio pblico francs se inici
con la expedicin de disposiciones especiales para
ciertos sectores de la administracin gubernamental,
Robertson. 1979.
89. Debbasch, obra citada- p. 356.
121
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
tales como la ley de mayo 19 de 1834, por la cual se
norm la actividad del servicio exterior.
90
En mayo 19 de
1853 se aprob una primera disposicin general, a travs
de la cual se estableci un rgimen de jubilaciones. Sin
embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la
estabilidad de cargo y la fijacin de los derechos de los
servidores pblicos, fue hasta la poca de la Segunda
Guerra Mundial cuando se decret el primer Estatuto
General de Funcionarios, merced a la ley de septiembre
4 de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habida
cuenta del colaboracionismo patentizado por este
gobierno con la ocupacin alemana, tal disposicin fue
anulada tras la liberacin.
En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley donde
se estableci un nuevo Estatuto General de
Funcionarios, a travs de la cual se cre la Direccin
General de la Funcin Pblica y el Consejo Permanente
de la Administracin Civil.
Esa disposicin fue reemplazada por otra
promulgada en febrero 4 de 1959, cuyo propsito era
hacer los ajustes correspondientes a la Constitucin
francesa de 1958. Aunque no se realizaron reformas
radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes
al Consejo Superior de la Funcin Pblica, las comisiones
administrativas y los comits tcnicos paritarios, adems
de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos,
cesantas y similares.
90. Haro Blchez, Guillermo, Aportaciones para la Reforma de la Funcin Pblica en
Mxico. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1988. pp. 178-179.
122
OMAR GUERRERO OROZCO
El Estatuto de 1959 se restringi fundamentalmente
a servidores pblicos dependientes del Poder Ejecutivo,
motivo por lo cual se excluy a funcionarios judiciales,
militares, administradores de corporaciones pblicas
industriales y comerciales, y empleados parlamentarios.
Hoy en da Francia est renovando la organizacin
de la carrera administrativa a partir de la expedicin del
Estatuto General de Funcionarios del Estado y de las
Colectividades Territoriales. Tal disposicin est integrada
por tres leyes que estn formalmente separadas, pero
que constituyen un conjunto articulado.
91
La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984,
constituye el Ttulo Primero del Estatuto y contiene los
derechos y obligaciones de los funcionarios. Su mbito de
oplicocln comprende tanto a los servidores pblicos del
Estado, como de las colectividades territoriales, as como
los que laboran en los organismos autnomos del Estado
y de las colectividades territoriales. La segunda ley, de
enero 11 del mismo ao, que constituye el Ttulo Segundo
del Estatuto, entraa las disposiciones estatutarias
referentes a la funcin pblica del Estado. Finalmente,
constituyendo el Ttulo Tercero del Estatuto, la ley de
enero 26 comprende las disposiciones estatutarias de la
funcin pblica territorial.
Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos
heterogneo cuya ndole y alcance eran diversos, y que
rigieron a la carrera administrativa antao.
91. Alva:rez Alvarez, Julin. "La Carrera Administrativa en Espaa". Quito, Varios,
Administracin de personal y Carrera Administrativa en Amrica. 1986. pp. 155-156.
123
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
El ingreso a la funcin pblica refrend el principio
tradicional de la administracin pblica francesa con
respecto al mrito: los concursos, a travs de los cuales se
opta por el servicio pblico. Estos concursos son de dos
clases: oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos
que detenten determinados ttulos; y oposiciones
reservadas a los servidores pblicos con cierto grado de
antigedad de desempeo y que cuenten con alguna
formacin. Adicionalmente, para los cuerpos de
funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional de
Administracin (Ecole National d'Administration, ENA)
existe una tercera va de ingreso para el personal con un
mnimo de ocho aos de servicios en puestos electivos de
municipalidades, consejos regionales o generales, y
consejos de administracin de asociaciones de utilidad
pblica; o bien, que el candidato haya sido dirigente
elegido en organizaciones sindicales de carcter
representativo en el nivel nacional.
Mediante la tercera va se democratiz el ingreso a
la ENA, un plantel irremediablemente elitista por el
resultado de formar a los miembros del servicio pblico
superior que, adems de las carreras administrativas que
se aseguran, estn en posibilidad de ocupar los puestos
ms importantes de la administracin pblica francesa.
Francia es el pas donde originalmente se
estableci el principio del mrito, como una divisa
democrtica del servicio pblico: la Declaracin de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, artculo
VI, estableci el derecho de admisibilidad a los empleos
pblicos para todos los ciudadanos, sin ms distincin que
sus capacidades y talentos. la aplicacin del tal principio
124
aMAR GUERREROOROZCO
previno toda segregacin por motivos religiosos, polticos
y ticos, y decret la igualdad de sexos para el ingreso a
la administracin pblico.v
Los servidores pblicos estn agrupados en
cuerpos, a su vez clasificados en cuatro categoras en
razn de las titulaciones exigidas para el ingreso en los
cuerpos mismos y simplemente estn referidos por las
letras A, B, C y O. Igualmente, en el seno de cada cuerpo
existen uno o varios grados, que tambin se denominan
clases; dentro de cada grado hay un determinado
nmero de escalones o niveles.
En el seno del rgimen de carrera administrativa
existe un estatuto particular para cada cuerpo, a travs
del cual se determina la jerarqua de los grados, el
nmero de escalones dentro de cada grado, las reglas
promocionales entre escalones, as como el ascenso de
un grado a otro. Dos casos ilustran esta configuracin: en
el Cuerpo de Administradores Civiles existen tres grados o
categoras, cada uno con diferente nmero de
escalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores de
segunda enseanza hay un grado nico, pero est
dividido en varios escalones. Tratndose de una carrera
administrativa tpica, la promocin entre los escalones se
efecta en forma continua: de un escaln inferior a otro
inmediatamente superior, al tiempo que asciende el
sueldo del servidor pblico promovido. Obviamente, el
sistema promocional descansa en los criterios de la
antigedad y la aptitud probada.
92. Haro, obra citada, p. 200.
125
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Tambin las promociones de grado se realizan
continuadamente, de un grado inferior al grado
inmediatamente superior. Sin embargo, excepcional-
mente, el ascenso puede realizarse por medio de prue-
bas o exmenes de idoneidad. En suma, los ascensos
entre grados se realizan opcionalmente a travs de las
siguientes frmulas promocionales: por nombramiento
realizado por una autoridad competente, a travs la
publicacin en un cuadro de ascensos anual que es for-
mulado con base en el informe de una comisin
administrativa paritaria, tomando como fundamento la
capacidad profesional de los funcionarios; a travs de la
inscripcin en un cuadro anual de ascensos formulado
por una comisin semejante a la anterior, cuyo sustento
es el resultado de un examen de tipo profesional; final-
mente, a travs de una nominacin basada exclusiva-
mente mediante concurso.
Tal como es perceptible, la nocin de cuerpo
constituye la idea central de la carrera administrativa
francesa que sustituy a la antigua idea de cuadro,
establecida por el Estatuto de 1946. Esta ltima, vigente
hasta 1959, entraaba un conjunto de empleos que
agrupaba a los servidores pblicos que desempeaban
una carrera en condiciones iguales y haban sido
reclutados a travs del mismo procedimiento.
93
A partir
del ao referido, el cuerpo se defini como un grupo de
funcionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotado
de la vocacin para ocupar los mismos grados.
93. Ibd, p. 195.
126
OMAR GUERRERO OROZCO
A pesar del cambio de nocin, que reditu en la
concepcin de cuerpo, las lneas generales del perfil de
desempeo establecido desde 1946 se perpetu en 1959
y hasta el presente. De tal modo, con escasas
variaciones, las cuatro categoras de funcionarios
establecidas en la posguerra continan presentes:
Categora A para los funcionarios superiores que disean
Policy y dirigen la administracin pblica; Categora B
para servidores pblicos que bsicamente hacen e
implementan Policy; Categoras C y D para los agentes
meramente implementadores.
Una carrera administrativa tan escrupulosamente
establecida ha necesitado de una escuela profesional de
servicio pblico: la Escuela Nacional de Administracin.
La Escuela Profesional de Servicio Pblico
Normalmente la carrera administrativa requiere del
apoyo de una escuela profesional de servicio pblico,
establecido por los gobiernos poro la formacin y
perfeccionamiento de los funcionarios, as como para
colaborar en los concursos de ingreso y promocin.
Mundialmente hablando, el plantel de formacin
de funcionarios ms importante es la Escuela Nacional de
Administracin de Francia, establecida en octubre 9 de
1945 mediante una ordenanza del gobierno provlslonol.s-
94. Ecole Nationale d'Administration. Rapport du Directeur de l'Ecole a son Consel
d'Adminilltration: 1945-1952. Pars, Imprimerie National. 1952.
127
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
La Escuela comenz sus actividades en noviembre 22 de
ao antes mencionado, aunque oficialmente fue
inaugurada por el General Charles de Gaulle en
diciembre 15.
La creacin de la ENA se bas en la tradicin
francesa de las grandes escuelas especializadas, tales
como la Escuela Nacional de Impuestos, la Escuela de
Minas y la Escuela Politcnica, pero cuya diferencia con
estas radica en su vocacin de formar administradores
generalistas, no servidores pblicos especializados.
95
El plantel forma parte de un sistema configurado
para atender la formacin y el perfeccionamiento de
servidores pblicos superiores, que prestan una diversidad
de servicios y que antao era causante de gran
confusin.
Hasta 1945, la formacin de los funcionarios era
segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Libre
de Ciencias Polticas de Pars, donde estudiaban, era una
centro de estudios privado que slo ofreca un conjunto
de cursos y conferencias destinados a los altos servidores
pblicos; adems, era inaccesible a los estudiantes
residentes fuera de la Capital.
96
Igualmente, las
universidades francesas nicamente brindaban un lugar
adecuado a la enseanza de las ciencias polticas y
sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido
95. Vemardakis, Georges. "The National School of Administrative and Public Policy
Making in France". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 54, nm, 3. 1988.
pp. 427-451.
96. Bertrand, Andr et Marceau Long, "L'Einsegnement Superieur des Sciences
Administratives". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XXVI,nm, 1. 1930.
1%O. pp. 5-24.
128
aMAR GU ERRERO OROZCO
para introducir a los servidores gubernamentales en la
prctica de la funcin pblica. En fin: los estudios
universitarios favorecan los procedimientos de
reclutamiento estamental y plutocrtico de los grandes
cuerpos funcionariales, Y marginaban a los jvenes
carentes de fortuna.
Por cuanto a la administracin francesa, denotaba
la indiferenciacin de tareas, desperdicio de energas,
gestin torpe de los servidores encargados de la
ejecucin cotidiana de las decisiones Yla marcha normal
de los asuntos, y el confinamiento de los jvenes
redactores a funciones a las cuales no aplicaban su
cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganiz de raz a
la funcin pblica, cre los Institutos de Estudios Polticos
(IEP) en Francia -el de Pars sustituy a la Escuela Libre de
Ciencias Polticas-, estableci a la ENA y fund al Centro
de Altos Estudios Administrativos.
Los funcionarios superiores de la administracin
pblica francesa en general se forman en la Escuela
Nacional de Administracin, en tanto que en los Institutos
Regionales de Administracin, creados en diciembre 3 de
1969, preparan a los mandos medios." Por su parte, los
funcionarios especializados se forman en escuelas
particulares que algunos Ministerios han establecido,
donde suele perpetuarse la formacin universitaria
original del servidor pblico.
97. Francois, Pierre. "Les Eseignements d'un IRA [Instituto Regional de
Administracin]". La Revue Administrative. NovA:>ec::., 1988. pp. 501-505.
129
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLlCA
El sistema de formacin imperante en Francia gira
alrededor de la Escuela Nacional de Administracin, un
centro gubernamental de estudios aplicados cuyo
propsito es complementar la formacin precedente de
los programas universitarios y preparar a cursantes a
travs del entrenamiento prctico. Al mismo tiempo,
corrige los defectos del reclutamiento administrativo y
democratiza las oportunidades de empleo en el pas. En
suma: la ENA ofrece a los funcionarios pblicos una
formacin humanstica, pero con sentido administrativo
de Estado. Su misin es, brevemente hablando, mejorar a
la administracin pblica francesa a travs de la
educacin administrativa del servidor pblico.w
La Escuela es un establecimiento de
complementacin y aplicacin para la formacin de los
servidores pblicos franceses. En ella se ensean de las
tcnicas de la gestin administrativa y existe el empeo
por desenvolver en los alumnos los sentimientos de los
altos deberes que la funcin pblica entraa, as como
los medios de ejercitarlos. El plantel est dedicada a la
formacin de los funcionarios que se desempean en el
Consejo de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas,
la Inspeccin General de Finanzas, la carrera diplomtica
y los cuerpos de administradores civiles, as como de otros
cuerpos que son determinados por ese Consejo. Se trata
de un establecimiento pblico, que est abierto tambin
a las mujeres.
98. Muoz Amato, Pedro. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Fondo
de Cultura Econmica. 1957. Dos tomos. Tomo 11, p. 72.
130
aMAR GUERREROOROZCO
Admite estudiantes Y funcionarios en activo, por,
medio de concursos. No se trata de una exploracin que
se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues
tambin se escudria su capacidad de analizar y
sintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y la
ordenacin de su pensamiento, Y hasta se aprecia la
elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se
trata de exmenes competitivos que ofrecen una
sensacin ntida de cualidades tales como la inteligencia
y el carcter, as como otros aspectos de la personalidad
de los aspirantes.
Todos los candidatos deben tener como base de su
solicitud una formacin universitaria, con preferencia en
economa, derecho, Y ciencias polticas Y sociales. Los
concursos son generosos, pues los aspirantes que
evidencian deficiencias en su formacin universitaria
pueden subsanarlas estudiando durante el primer ao de
ingreso a la ENA, en programas diseados ex profeso.
La creacin de la ENA, hay que recordarlo, se
verific en el seno de una radical reforma en la funcin
pblica que, entre otros objetivos, se orient a disminuir la
exclusividad de la funcin pblica hasta entonces
detentada por la Escuela Libre de Ciencias polticas. Esta
institucin nutri con sus egresados al servicio pblico
durante la Tercera Repblica, marginando a la clase
media y la clase trabajadora. La conversin de eso
Escuela en el Instituto de Estudios Polticos de Pars, y la
proliferacin de planteles similares en Francia, ha
contribuido sensiblemente a democratizar a la funcin
pblica francesa. El camino hacia la democratizacin de
la ENAse reforz en 1983, cuando el gobierno de Francois
131
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Miterrand orden que el reclutamiento tambin se
efectuara entre sindicatos, servidores civiles locales y
lderes de organizaciones comunales, pues todava en
esta poca el IEP de Pars dominaba el ingreso en un
80%.
En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos
Estudios Administrativos, que tiene a su cargo el
perfeccionamiento del alto servicio pblico a travs de
procedimientos distintos a los usuales en los sistemas
escolarizados. Su metodologa pedaggica se
desenvuelve a travs de la confrontacin de ideas y con
base en las experiencias vividas por los propios
funcionarios. El diploma que brinda el Centro no otorga
derechos, es una muestra de vocacin y de aptitud. Su
objeto es la formacin necesaria para el ejercicio de los
altos cargos pblicos y complementa la preparacin
para la gestin y la supervisin de las empresas
industriales y comerciales nacionalizadas o controladas
por el Estado.
La ENA es una institucin post-universitaria. Su
mtodo de formacin se sustenta esencialmente en la
pasanta (estada, stage), cuyo objeto es la capacitacin
prctica del funcionario, as como en seminarios y
conferencias. Su currcula de formacin agrupa a las
materias que antao eran impartidas mediante la
clasificacin de las cuatro secciones, que integraba el
plan de estudios de 1946. Adicionalmente se impartan
asignaturas sobre contabilidad, estadstica, gestin de
empresas pblicas, y organizacin y mtodos, adems de
lenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela de
Administracin de 1848-1849, un principio inmaculado de
132
_______________0: MAR GUERRERO OROZCO
la Escuela es la imparcialidad poltica, pues la formacin
se cie a una enseanza administrativa que contribuye a
entender el papel del funcionario pblico dentro del
Estado. En ella no se efectan labores de investigacin, ni '
se realizan cursos de perfeccionamiento ni de
actualizacin, que corresponden al mencionado Centro
de Altos Estudios.
El Entrenamiento Prctico
En las escuelas profesionales de servicio pblico,
como la ENA, se reciben a los graduados universitarios para
ser introducidos en la enseanza administrativa esta
consiste en la capacitacin prctica para el despacho de
los asuntos pblicos. Empero, hay pases donde de manera
excepcional se confa dicha capacitacin en el servicio
pblico mismo. El pas tpico de esta metodologa de
preparacin administrativa es Gran Bretaa, donde
prevalece la idea a favor de una formacin basada en la
experiencia dentro del servicio civil.
99
Su mejor prenda es la
cspide del servicio civil: la Clase Administrativa, muestra
ejemplar de un cuerpo de funcionarios pblicos y del modo
como es formado a travs de un sistemano-escolarizado.
Por principio hay que decir que el soslayo del papel
de la teora en la formacin funcionarial en Gran Bretaa
ha sido considerado fuera del pas como un vicio, no
como una virtud. Desde 1934, el catedrtico
estadounidense Harvey Walker identific las tres
99.lbd, p. 60.
133
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
debilidades principales de la Clase Administrativa: "no
considerar a la administracin pblica uno ciencia con un
conjunto de principios fundamentales, y la insistencia en
tratarla como un arte o misterio revelado slo a los que
han pasado por el rito de iniciacin; o alternativamente
como una facultad innata, la cual se niega a quienes no
hayan sido agraciados con ella al nacer".
100
Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez
aos despus, el Comit Assheton revis a fondo la situacin
del entrenamiento del servicio civil y emiti fuertes crtica a
la formacin de la Clase Administrativa entonces vigente.
Principalmente llam la atencin sobre la insuficiencia del
adiestramiento despus del ingreso a dicha Clase, carente
de mtodo y sujeto a un camino azaroso.
"Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus
papeles, o tratando de bregar con ellos, segn llegan, bajo la
direccin y el consejo que su superior inmediato pueda darle.
Desgraciadamente, su jefe est con frecuencia tan atareado que
encuentra ms fcil hacer el trabajo de nuevo, cuando es
necesario, que ensear a susubalterno. Todo el adiestramiento que
el recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros. Esto no se
debe, sin embargo, a que la experiencia haya demostrado que la
enseanza terica es intil, sino a que no se la ha considerado, o se
ha supuesto que es intil. Opinamos que es errnea tal suposicin.
An cuando se pueda decir que la odmintstractn es
principalmente sentido comn, creemos que el proceso de lograr
el buen juicio, identificado como sentido comn en esta conexin,
puede facilitarse y acelerarse mediante un buen sistema de
adiestramiento".
Informe del Comit Assheton (1944). Muoz Amato, Pedro. Introduccin a la
Administracin Pblica. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1957. Dos tomos. Tomo
11. pp. 60-61.
100. La referencia es de Muoz Amato, obra citada. WaIker escribi una obra dedicada
ntegramente a la formacin del servicio pblico en Gran Bretaa, publicada en Nueva York en
1935, que sirvi de fuente a Muoz Amato.
134
OMAR GUERRERO OROZCO
Esta visualizacin del funcionario que an es
vigente en el Reino Unido, en realidad implica una visin
del ser humano que impregna del todo al servicio
pblico. En el servicio civil predomina la conviccin de'
que el especialista es un hombre con perjuicios y con una
ptica sesgada que imprimir su parcialidad a los asuntos
de pblicos: se prefiere, ms bien, al "amateur. sin
conocimientos y experiencia en otras actividades. Lo
administracin es un arte y se aprende con /0 prcticcrv
A pesar de las verdades externados por la Comisin
referida, todava en los aos 90 persisten las mismas
actitudes de menosprecio sobre la teora y los cursos de
administracin pblica, y hoy en da an permanecen.
Pedro Muoz Amato fue protagonista presencial de
la inveterada actitud britnica contra la pedagoga formal
de la administracin pblica, tal como no lo hace saber
cuando visit a la Tesorera britnica en el otoo de 1955:
"mi apreciacin se confirma con el hecho de que en los
puntos bajo consideracin no ha cambiado
significativamente la preparacin de la Clase Administrativa,
a pesar del progreso logrado en otros aspectos del
adiestramiento despus de la Guerra bajo la influencia del
Informe Assheton. La Divisin de Educacin y Adiestramiento
de la Tesorera -el centro de coordinacin para las
actividades designadas por su nombre- explica a los mismos
miembros de la Clase Administrativa que toman sus cursos la
orientacin prevaleciente:
101. Laso Vallejo, Gregorio. La Funcin Pblica en Inglaterra. Madrid. Centro de
Formacin y Perfeccionanento de Funcionarios. 1965. p. 108. El nfasis en nuestro.
135
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
'Los Assistant Principal [Asistentes
Principales] (el rango ms bajo) se reclutan
por medio de dos formas principales de
concursos que administra la Comisin de
Servicio Civil. La primera es para los
graduados de universidad, la segunda se
limita a funcionarios con experiencia de dos
aos en la Clase Ejecutiva y otras clases
similares. En cuanto a los graduados de
universidad no se da preferencia particular a
ninguna forma de estudios acadmicos, ni se
espera que el recluta siga estudios posteriores
de naturaleza acadmica en el campo de la
administracin pblicd".
102
El ingreso al servicio civil, a falta de estudios
universitarios prestablecidos, explora ms bien la
naturaleza humana de los candidatos, de modo que los
exmenes escritos y orales estn diseados para elegir
personas cuyas cualidades determinantes son la
inteligencia, un buen sentido comn, la integridad
personal y la capacidad para aprender dentro del
servicio.
El examen de ingreso al servicio pblico efectuado
en 1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativa
sobre el perfil deseable del servidor civil hoy en da an
vigente: "el candidato ideal ha de poseer una gran
agilidad mental, capacidad de discernir y analizar lo
esencial de asuntos delicados, y facilidad para expresarse
102. Muoz Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro.
136
aMAR GUERRERO OROZCO
con claridad, as de palabra como por escrito".'?'
Igualmente, debe ser hbil para tratar a todo tipo de
personas, adaptarse a distintas situaciones, Y ser apto
para prever y estar dotado de perseverancia. Debe ser
enrgico de carcter, y contar con aptitudes' para
mandar de modo responsable. Deber tener
imaginacin prctica para trazar estrategias de trabajo, y
sobre todo, estar dotado de buen juicio y sentido
comn.
La exploracin de las cualidades prominentes de la personalidad
humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los cientficos
britnicos de la administracin pblica: William Robson.
Lisonjendose del gran progreso que haba significado la
introduccin del Mtodo l/para el ingreso a la Clase Administrativa.
Robson exaltaba sus virtudes para detectar las cualidades
intelectuales de los candidatos, particularmente para escribir y
desarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de las
universidades britnicas, donde se graduaron con honores. los
aspirantes al servicio civil eran tambin preparados para lidiar con
problemas administrativos hipotticos. Un mtodo de seleccin tal,
hace que las pruebas "develen el poder intelectual en accin. y
hacen posible distinguir el hombre o la mujer que construya
perspectivas a partir de tipos negativos. indiferentes o excpticos".
Tal es el modo como en Gran Bretaa se detectaba a hombres
con cualidades innatas de liderazgo. con capacidad de
cooperacin, previsores ante contingencias. rpidos de
aprendizaje de los hechos. Yque contaban con lucidez y habilidad
de persuasin; seres humanos aptos para comprender las
implicaciones polticas y administrativas de un problema. y darles
solucin. En fin. personas competentes para trabajar en equipo y
ejecutar con fluidez los negocios pblicos.
Robson. William. ''Receof Treods in Public Administratioo". Gran Bretaa. The Polificol
Quarterly. Vol. 25. 1954. p. 343.
103. Laso Vallejo, obracitada, p. 101.
137
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Una ptica tal se aplica por igual al Asistente
Principal, base de la pirmide del servicio civil, que a los
conspicuos miembros de la cima de la Clase
Administrativa. Sin embargo, entre ms se eleva en la
escala administrativa, ms se atenan los requisitos de
formacin acadmica y ms se pondera el papel la
experiencia prctico.:
Gran Bretaa conserva el requisito de ingreso
mediante concursos abiertos, que exigen una educacin
universitaria previa de alta calidad. Este ha sido un
objetivo plenamente alcanzado, pues a finales de los
aos 50, el 80% de los miembros del servicio civil
provenan de las universidades de Oxford y Cambridge,
situacin que permanece igual hoy en da. El aspecto
dbil de sistema, empero, es que a pesar de la
procedencia de centros educativos de tan acreditado
prestigio, la ndole de los exmenes aplicados y la
orientacin acadmica de las universidades mismas,
implica un tipo de preparacin de los candidatos que es
muy dbil en ciencias sociales y muy especializada en
campos de conocimiento distantes a los problemas de
gobierno, que son tan importantes para el servicio
pblico.
A mediados de los aos 50, el examen tpico que se
aplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa se
centraba en el conocimiento de materias tales como
historia, derecho, filosofa, poltica y economa, as como
en matemticas y ciencias, adems de idiomas e historia
de las civilizaciones. Las entrevistas a los candidatos
!().I. Muoz Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro.
138
OMAR GUERRERO OROZCO
estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligencia
y cualidades personales. Adems, se les practicaba una
prueba escrita que inclua conocer el ingls, realizar un
ensayo Y demostrar conocimientos sobre asuntos
contemporneos. lOS
Tambin la Comisin Fulton critic este sistema, que
confa la direccin de la administracin pblica a
arnateurs. a generalistas que no tienen una formacin
profesional especfica. Los llam, propiamente, "los
profanos inteligentes" Y recomend que se les brindara
una formacin ms tcnica en asuntos administrativos. Sin
embargo, a principio de los aos 70, los concursos de
ingreso se mantenan sustentados en cultura general y
ratificaban el valor principal de estudios universitarios
basados en el latn, griego Y matemticas.
106
As, aunque
las ciencias sociales Y administracin pblica pudieran
implicar un sentido especializado refractario al carcter
generalista exigido a la Clase Administrativa para el
ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras
cualidades de formacin fundamental, es inconveniente
ignorarlos cuando ya la seleccin se efectu y la carrera
profesional dio inicio. Ciertamente hubieron pensadores
administrativos britnicos que no lo ignoraron, como
Robson, para quien las ciencias sociales podan ser un
valor de unidad para que los servidores civiles el
fundamento social, econmico Y poltico de su trabajo
contextuo.!"
105. Ibd, p. 63.
106. Debbasch, obra citada, p. 355.
107. Robson, obra citada, p. 344.
139
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Buena parte de lo que en otros pases se ensea
por medio de cursos acadmicos, libros y revistas, en
Gran Bretaa se adquiere a travs del folklore del servicio
civil, tal como lo asegur Muoz Amato. He aqu uno de
los ingredientes del subdesarrollo acadmico britnico.
DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y
CARRERA EN ADMINISTRACiN PBLICA
Ante la escuela profesional de servicio pblico, las
instituciones universitarias de enseanza en administracin
pblica, y disciplinas similares tales como ciencia poltica,
"polticas" pblicas, y gobierno y asuntos pblicos, suelen
fungir como productoras de aspirantes al servicio pblico.
La formacin administrativa propiamente dicha se
imparte en la escuela profesional de servicio pblico,
cuyos programas de enseanza y adiestramiento parten
de los requerimientos gubernamentales concretos, en
consonancia con el desempeo en cargos de la
administracin pblica constituidos como una carrera,
como un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan
los aspirantes al servicio pblico que provienen de las
instituciones acadmicas para formar al personal de
carrera y los cuerpos de servidores pblicos, y
capacitarlos continuamente.
Existe, pues, una sustancial distincin entre la
Carrera en Administracin Pblica -acreditada por los
ttulos y grados acadmicos universitarios- y la Carrera
Administrativa en el servicio pblico, que en Gran
Bretaa se denomina servicio civil y en Francia funcin
140
aMAR GUERRERO OROZCO
pblica. La Carrera en Administracin Pblica es aquella
que, amparada por ttulos tales como Licenciado en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, o Licenciado
en Administracin Pblica, emana de los cursos
universitarios y se ejercita a travs de un grado
acadmico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carrera
administrativa, por su parte, significa un curso de
profesionalizacin dentro del servicio pblico regido por
requisitos especiales de ingreso, estabilidad y promocin,
que se verifica por medio de exmenes de idoneidad,
tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye un
proceso de formacin continua, toda vez que la
estabilidad otorga seguridad de empleo, pero tambin
exige un desempeo de calidad gradual y
peridicamente evaluado. Carrera administrativa
significa, en suma, desarrollo profesional progresivo
dentro de la administracin pblica.
La distincin anterior no significa que exista una
antinomia entre la escuela profesional de servicio pblico
y el sistema universitario, sino solamente una distincin de
ndoles, papeles y campos de actividad. Normalmente
ambas entidades operan ntimamente relacionadas, por
necesidad de la interdependencia que nutre sus
vinculaciones.
Una vez que en esta leccin hemos tratado de la
carrera administrativa, pasamos, en la siguiente, al estudio
de la Carrera en Administracin Pblica.
141
OMAR GUERRERO OROZCO
SEXTA LECCiN
LA PROFESiN EN CIENCIAS POLTICAS
Y ADMINISTRACiN PBLICA
La presencia de las ciencias polticas y la
administracin pblica en las aulas universitarias, provoca
opiniones controversiales. Para algunos, las materias
administrativas son tan prosaicas, que bien pueden ser
aprendidas en la prctica oficinesco sin mayor
prembulo curricular ni metodologa pedaggica. Para
otros, las ciencias polticas son materias puramente
acadmicas cuya enseanza universitaria solo puede
producir estudiosos, nunca polticos. Siendo as las cosas,
pudindose formar polticos y administradores pblicos sin
el concurso de una institucin universitaria, vale la pena
inquerirnos sobre la necesidad social de la profesin en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, porque en ella
convergen los problemas acadmicos de la docencia Y
la investigacin de estas disciplinas, as como el de su
ejercicio profesional.
Antao, cuando de poltica y administracin se
trataba, el problema se visualizaba como dicotoma. Esta
tendencia incluso llego a formar una escuela en los
Estados Unidos y en buena medida la ciencia poltica y la
ciencia de la administracin siguieron caminos diferentes.
En contraste, en Europa continental YAmrica Latina han
predominado versiones en las cuales la poltica y la
143
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
administracin son visualizadas atendiendo la necesidad
y deseabilidad de sus relaciones.
Esta situacin ha dejado una huella sensible en el
ejercicio de una profesin universitaria con una ancestral
tradicin nacional e internacional: la Profesin en Ciencia
Poltica y Administracin Pblica. Al igual que otras
carreras universitarias establecidas para profesionalizar el
ejercicio de una disciplina social especfica o preferente,
como la Economa o la Sociologa, la Profesin en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica naci como
resultado de la necesidad de hacer aplicables esas
ciencias sociales.
Paradjicamente, por un lado, se ha acentuado su
carcter aplicado, y por el otro, se le incrimina por
carecer de posibilidades efectivas de cubrir del todo su
campo de actividad. As, se le critica porque "abarca
mucho y aprieta poco", pero lo que aprieta lo hace con
eficiencia. Dentro de esta paradoja nace su
cuestionamiento como carrera universitaria de utilidad
social y hasta hay quien sostiene que su existencia tiene
dudosos fundamentos. Como si esto fuera poco, la
retraccin de la actividad del Estado en diversos campos
de la vida econmica y el bienestar social, ha provocado
que estos cuestionamientas se hagan ms recalcitrantes y
que aparentemente contengan una dosis de verdad.
Pero favor de la Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, existe el argumento de que
muchos de sus detractores proceden de carreras diversas
a ella y que sus opiniones son interesadas y ciertamente
infundadas, por desconocer la esencia de esta profesin.
144
aMAR GUERRERO OROZCO
Aparte de puntos de vista carentes de validez, es verdad
que la profesin aqu considerada requiere una revisin a
fondo, pues tambin en su seno nacen incertidumbres
que se deben disipar por el bien de su presente y su
futuro. Esta leccin tiene la finalidad que contribuir a este
respecto. Pensamos que ciertamente existe desconcierto
conceptual, ambigedades semnticas e ignorancia de
su origen histrico, lo que ha contribuido a la confusin de
los lmites de su mbito natural de actividad.
Comenzaremos con el ltimo punto.
SIGNIFICACiN HISTRICA
Es dudoso que una institucin nazca Y perdure por
capricho, porque entonces sus posibilidades de existencia
son raquticas. Su vitalidad Y persistencia obedecen a la
fuerza de la necesidad que la sustenta.
Cuando no existe esta necesidad, una institucin
tiene vida precaria y fugaz, y desaparece rpidamente.
Este no es el caso de la Profesin en Ciencias Polticas Y
Administracin pblica, que constituye una institucin slida.
A pesar de su azaroso desarrollo, ella ha proliferado en va-
rios pases de Amrica Latina y hoy da es enseada en una
variedad de universidades pblicas y privadas. Su gestacin
ocurri en Mxico hacia 1951 como una Licenciatura en
Ciencia Poltico, para desde 1959 convertirse en la licencia-
tura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Sin
embargo, sus antecedentes nacionales e internacionales
son ms antiguos Y ellos son los que mejor explican su
trascendencia histrica y su importancia social.
145
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
No examinaremos aqu los diversos oficios de los
hombres que hacen poltica y administracin, pues ello
est fuera de lugar. Slo haremos una remembranza
histrica necesaria sobre el estatuto universitario de la
Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
que tiene su origen en un tiempo-espacio concreto
representado por el nivel especfico del desarrollo poltico
occidental. Este desarrollo supone la formacin de ciertas
condiciones y, ms en lo particular. un grado
determinado de desenvolvimiento de la esfafa/idad
condicin necesaria y suficiente para el nacimiento de
aquella Profesin. Estas condiciones, que manifiestan un
nivel maduro de desarrollo del Estado segn brot del
mundo feudal, son las siguientes:
1) Disociacin de la vida pblica y la vida
privada, con la consecuente ampliacin
gradual de la primera a costa de las
relaciones sociales estamentales;
2) Formacin de un espacio pblico que
emergi junto con la actividad del Estado,
dentro del cual se problematizan los intereses
colectivos como un deber estatal y las
relaciones inter-individuales asumen un
carcter general;
3) Ampliacin y diversificacin de las
responsabilidades del Estado, generando
una dilatacin de su actividad para contribuir
a la formacin de la sociedad civil, y ms
particularmente la vida econmica, la vida
social y la vida personal;
146
aMAR GU ERRERO OROZCO
4) Crecimiento del organismo del Estado y de
las instituciones administrativas;
5) Exigencia de un desempeo racional de la
administracin pblica y, por ende, la
profesionalizacin de los servidores pblicos y
de las personas que dedican su actividad a
la poltica.
Max Weber sintetiz el movimiento hacia la
profesionalizacin de la poltica, al describir la formacin
de cinco clases de polticos: el clero, los literatos, la
nobleza cortesana, los patricios y los juristas universitarios.
Todos ellos haban trabajado como aliados de los
prncipes contra los estamentos Y se profesionalizaron
como polticos durante la contienda. Al mismo tiempo, la
complejidad de actividades del Estado en campos tales
como el servicio exterior, la guerra, las finanzas y la
justicia, propici que desde el siglo XVII se comenzaran a
requerir funcionarios expertos en cada uno de estos
ramos.
loa
La diplomacia Y los consejos haban sido una
actividad poltica cultivada de tiempo completo. Todo
este proceso, que culmin en el XVIII, se manifest
doblemente por la formacin de consejeros profesionales
-los consejeros de prncipes- y la entronizacin de los
comisarios regios que haban sustituido a los oficiales
estamentales.
La construccin del Estado moderno estuvo
acompaada por la formacin del poltico y el
101. Weber, Max. "La Politica como Vocacin". Revista Mexicana cM Ciend.. PoUtic..
y Sociales. NII\S. 16 Y17.1959. pp. 243-274 Y453-475.
147
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
administrador pblico profesionales. Pero, junto con ellos
se haba desenvuelto una tercera profesin: la de los
consejeros de estadistas, cuyas tareas consistan en
prepararlos para acceder y conservar el poder. Estos
fueron los primeros tecnlogos del arte del gobierno, que
en su etapa ms brillante formaron la escuela de la
Razn de Estado. Nicols Maquiavelo, Juan Botero y
Arnold Clapmar, fungieron como hacedores de
tecnologas del poder y diversos medios gubernativos
que proyectaban la racionalizacin de la actividad
poltica, y derivaron cimeramente en el desarrollo de las
arcanas de imperio y arcanas de dominacin como
frmulas defensivas del Estado y del portador del
poder.
109
La poltica, hasta este momento, consista en lo
que entonces se conoco como arte del gobierno.
El paso siguiente fue la instauracin del despotismo
ilustrado y sus programas sociales, que lo definieron como
Estado de bienestar. Este paso, conocido como el trnsito
del arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consisti en
la introduccin de la enseanza de la poltica y la
administracin pblica en las universidades, proceso en el
cual los alemanes fueron pioneros al instituir a la Profesin
en Economa, Polica y Cameralstica en las universidades
de Halle y Frankfurt del Oder, de la que tratamos pginas
atrs. Esta carrera universitaria naci como resultado de
un impulso y un proyecto fraguados al calor de las
109. Maquiavelo, Nicols. El Prncipe. Obras Polticas. La Habana, Editorial de
Ciencias Sociales. 1971 (1532). Botero, Giovanni. La Razn de Estado y Otros Escritos. Caracas,
Instituto de Estudios Polticos. 1983 (1589). Amold Oapmar es autor del libro De Arcanis
Rerunpublicarum (De los Misterios de la Repblica), publicada en 1605, un ao despus de su
muerte. Sobre su obra, ver: Garda-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro La Razn de
Estado y Otros Escritos de Botero, pp. 188-189.
148
aMAR GUERRERO OROZCO
condiciones histricas de entonces. El impulso consisti en
el signo de aquel tiempo: crecimiento de las fuerzas
productivas como un deber de Estado. La actividad
estatal encaminada a alcanzar tal propsito se llamaba
fomento, lo que hoy entenderamos, mutatis mutondls.
como "desarrollo". El proyecto, por su parte, era la evasin
del subdesarrollo y el logro de las bondades del
bienestar.
La Profesin en Economa, Polica y Cameralstica
llen la necesidad de un profesional de la poltica y la
administracin pblica, capacitado para desempear los
nuevos mbitos de accin del Estado, apto para fungir
como agente de fomento del bienestar. Tal es el origen
de esta primigenia Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica.
El perfecconamiento de la nueva profesin
produjo que a dos aos de su fundacin, sus cursos se
impartieran a travs de libros de texto, constituyndose
una notable institucin pedaggica que pronto prolifer
por todo el Imperio alemn y ms all, en Suecia.
Tributarios posteriores de esta tradicin son las Escuelas de
Administracin Pblica en Espaa y Francia, fundadas en
1843 y 1848 respectivamente, Y hoy da sus herederas de
Speyer en Alemania y en Francia.
LA ENSEANZA DE LA pOLTICA
La enseanza universitaria de la Ciencia poltica
como disciplina autnoma ha sido tarda, en
149
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
comporocion con las lecciones extra-universitarias
profesadas de antiguo. Aunque el cultivo de la poltica
en Occidente es remoto, se considera a Aristteles como
el fundador de la ciencia poltica. La tradicin aristotlica
estableci una fuerte corriente que centr el cultivo de la
poltica alrededor del concepto de Estado, Po/is segn la
concepcin helnica. En Roma se us la categora
Civitas y no fue sino hasta el siglo XVI que Maquiavelo
impuso el empleo de la categora Estado. A partir del
siglo XIII surgi en Europa una nutrida y prolongada
cauda de consejeros de prncipes, que Maquiavelo
seculariz, sentando en nuevas bases para la poltica.
Hasta el siglo XVII, los consejeros dedicaron su
empeo al desarrollo de tecnologas de gobierno que
posibilitaran a los prncipes el acceso al poder.
Gaetano Mosca ha sostenido que estos autores
enseaban como se "podra obtener el poder supremo
en una sociedad determinada y obstaculizar los
esfuerzos de otros indivi-duos o grupos que intentaran
sustituirlos".11o An no se ocupaban de examinar las
tendencias constantes de las sociedades humanas,
"que regulan la organizacin de los poderes pblicos".
Ambas cuestiones son muy distintas, tal como es
observable en la economa poltica, que estudia las
tendencias de una sociedad humana relativas a la
produccin y distribucin de la riqueza, no el arte de
amasar y conservar la rlquezo.u' Un economista capaz
puede ser inepto de hacer fortuna y un banquero
podra ser inhbil para comprender las leyes de la
Ito. Mosca, Gaetano. Elementi di Sdenza Poltica. Roma, Firenze-Torino-Milano, 1896.
p.2.
111.Ibd.
150
aMAR GU ERRERO OROZCO
economa y con su dominio hacer progresar su
negocio. Ello quiere decir que hasta el siglo XVII, la
poltica era concebida como una tcnica del poder.
Tambin han cultivado la poltica los filsofos, los
telogos Y los juristas, y buena parte de la literatura
producida por ellos puede ser considerada de inters
poltico. Hoy en da tenemos ciencias polticas, ms que
Ciencia Poltica. y as es, pues la concepcin aristotlica
unitaria fue sustituida por una pluralidad de ciencias
sociales entre las cuales ocupa su lugar la Ciencia
Poltica, junto con otras ms que no dejaron de ser
polticas.
Parece que la Ciencia Poltica adquiri esta
denominacin en el ltimo cuarto del siglo XIX,
particularmente entre los pensadores germnicos. Pero
si Mosca tiene razn, fue en el siglo XVIII cuando
asumi un significado cientfico Y super el perodo
tecnolgico. La primera ctedra de poltica y retrica
se estableci en la Universidad de Uppsala, Suecia, en
1655, yero impartida por el profesor Johan Skyle. La
Ciencia poltica fue introducida en la Universidad de
Michigan a partir 1811, cuando se fund la Escuela de
Ciencia poltica. En Italia se instituy su enseanza en
octubre de 1885, en tanto que en Francia lo fue hasta
1954.
112
Iberoamrica inici la enseanza de la Ciencia
poltica en el siglo XX, la profesaba Emilio Rabosa en
1928 dentro de la Escuela Libre de Derecho.
l l 3
112. Robson, William. Science politiqueo Pars, UNESCO, 1955.
113. Serra Rojas, Andrs. Antologa de Emilio Rabasa. Mxico, Ediciones Oasis. 1969.
Dos tomos. Tomo Il, pp. 339-352.
151
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
La introduccin de la Ciencia Poltica dentro las
universidades, fue el resultado natural de un progreso
precedente que consisti en su gradual denominacin
como Ciencia Poltica. Mosca coment que haban
pensadores que ya usaban el termino, principalmente
Holtzendorff y Bluntschli, as como Donnat y Scolari. El
primero haba escrito sus Principios de Poltica en 1887,
Blunschli su obra La Poltica desde 1876. Blunschli se refiri
a la poltica como la ciencia del gobierno y la vida
consciente del Estado, como la conduccin de los
asuntos del Estado y el arte del gobierno. Desarroll, pues,
la diferencia entre lo que llama poltica terica y poltica
prctica, y diferenci el comportamiento del cientfico y
del poftlco.u-
Blunschli explic que el arte de la poltica se rige
por el principio de la eficiencia y se manifiesta por actos
que se estiman por sus resultados: una nueva creacin
social, el mejoramiento de las instituciones pblicas o la
victoria sobre los enemigos. La Ciencia Poltica tiene por
objeto conocer la verdad, se glorifica por destruir el error,
descubrir una ley o mostrar una regla permonente.ue
Si esto es cierto, tuvo razn William Robson cuando
en 1955, durante un seminario internacional, sostuvo que
la Ciencia Poltica era una disciplina de cultura general
que deba servir de base para carreras profesionales,
como las relaciones internacionales, el periodismo y la
administracin pblica. Puso como ejemplo la fundacin
de la Escuela Nacional de Administracin francesa,
institucin no-universitaria donde era posible de tal modo
114. Blunschli, M. La Politiqueo Pars. Uhraire Guillaumin el Ce., 1876. pp 1-3.
115. Ibid.
152
OMAR GUERRERO OROZCO
su imparticin acadmica. Aqu, como en los tiempos
cameralistas, la poltica se consideraba como materia
bsica. Robson y sus colegas tambin advertan de la
inconveniencia de la profesionalizacin de la ciencia
poltica, a la que preferan como ciencia fundamental.
LA LICENCIATURA EN CIENCIAS pOLTICAS Y
ADMINISTRACiN PBLICA EN AMRICA LATINA
La profesionalizacin universitaria de las ciencias
polticas y administrativas se ha desenvuelto en los pases
de Amrica Latina, tal como es observable en Colombia,
Argentina, Chile y Mxico.
La Escuela Superior de Administracin Pblica
(ESAP) de Colombia da cabida a la Facultad de Ciencias
Polticas YAdministrativas, cuyo objeto es la formacin en
la Carrera Profesional en Ciencias Polticas Y
Administrativas, otorgando el ttulo profesional de
Administrador Pblico.
116
Siendo esta Carrera parte del
sistema universitario que entraa la ESAP y existiendo en
Colombia la Carrera Administrativa, toda vez que la ESAP
depende del Departamento Administrativo de la Funcin
pblica, dicha Facultad es un semillero de profesionales
de las disciplinas polticas Y administrativas para el
empleo pblico del pas. Sus egresados pueden dedicar
su tiempo al ejercicio libre de la profesin, segn sus libres
pareceres, pero tambin pueden optar a ser candidatos
a la Carrera Administrativa e integrarse al servicio pblico.
116. "Formacin Profesional en Administracin Pblica". Escuela Superior de
AdminiBtracin Pblica. Universidad de Estado. Bogot, Colombia. 1991.
153
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
El propsito central de la Carrera en Ciencias
Polticas y Administrativas, consiste en formar a un
profesional universitario capacitado para analizar el
contexto socioeconmico en el cual se desenvuelve la
administracin pblica. Al mismo tiempo le dota de los
instrumentos tcnicos necesarios para dar solucin a los
problemas administrativos. Tal es el motivo por el cual se
da nfasis a su formacin poltica.
En Argentina se cuenta con la Licenciatura en
Administracin Pblica y Ciencia Poltica. Se trata de un
programa que es impartido en el seno de la Universidad
Nacional de Cuyo por la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales, que fue instituida en 1958 con la categora de
Instituto de Estudios Polticos y Sociales. El rango de
Facultad lo adquiri en los aos 70, antes fue una Escuela.
La Licenciatura en Administracin Pblica y Ciencia
Poltica fue creada en 1970, con un perfil curricular que
tiene una inclinacin humanstica y cientfica. El plan de
estudios consta de cinco aos y destacan las asignaturas
relativas a Polticas Pbticos.n?
Recientemente fue establecida en Chile la Carrera
de Ciencias Polticas y Administrativas, cuyo objeto es
"formar un profesional altamente capacitado para
intervenir en los organismos del Estado en la formulacin
e implementacin de las polticas pblicas, como parte
de las programas de desarrollo; y para desempear a lo
largo de su carrera profesional, posiciones polticas,
ejecutivas, tcnicas, y de asesora en los diferentes niveles
117. Etkin,. Jorge y Anbal Patroni. "Diagnstico Curricular de Instituciones de
Formacin e Investigacin en Gerencia Pblica en Argentina". BueI\05 Aires, 1990. 168 pp.
154
OMAR GUERRERO OROZCO
jerrquicos de las organizaciones Y sistemas
gubernamentales Y administrativos, tanto en el mbito
del gobierno y la administracin central como regional y
local". 118 La Carrera es impartida por la Escuela de
Ciencias Polticas Y Administrativas de Universidad de
Lagos, fundada en agosto de 1993, Yes por lo tanto, una
de las ms jvenes dentro de la regin iberoamericana.
El programa de enseanza aspira a que los
alumnos comprendan las ideas del desarrollo
socioeconmico, Y que las relacionen con las
concepciones polticas Y administrativas de la direccin
del Estado. La Carrera de Ciencias Polticas Y
Administrativas se orienta a proporcionar los
conocimientos necesarios en las ciencias Ytcnicas de la
administracin pblica, y las ciencias sociales,
particularmente las ciencias polticas, econmicas y
jurdicas, as como en disciplinas cuantitativas.
Las proposiciones del seminario internacional de
1955, coincidieron con acciones acadmicas que se
haban adoptado en Mxico desde 1951, con la
fundacin de la Escuela Nacional de Ciencias Polticas
y Sociales, segn proyecto de Lucio Mendieta Y Nez,
a la sazn representante de Mxico en dicho seminario.
Aunque la administracin pblica tena ms tradicin
docente Y universitaria, en la nueva Escuela se
estableci la carrera de Ciencia Poltica. No
conocemos precedentes decimonnicos de la
enseanza de la administracin pblica, salvo dentro
1\8. "Carrera de Oencias Politicas y Administrativas". Escuela de Ciencias Polticas y
Administrativas. Universidad de Lagos, Chile. 1996.
155
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
de las lecciones de derecho administrativo en la Escuela
de Jurisprudencia.
Una excepcin la constituye las lecciones de
administracin pblica disertada por M. Lpez Meoqui en
la Escuela Nacional de Comercio y Administracin
durante 1879, que fueron recogidos en su trabajo: Breve
Compendio en forma de Catecismo de las Lecciones
Orales sobre Administracin Pblico.uv Pero dichas
disertaciones se circunscribieron a la materia de
contabilidad fiscal, establecida por instrucciones del
gobierno. Esta institucin docente haba sido fundada en
1854 como Escuela Especial de Comercio, para el estudio
sistemtico de la tenedura de libros y serva como medio
de reclutamiento de alumnos sobresalientes para las
oficinas hacendarias de la administracin pblica.
Las materias hacendarias establecieron una
tradicin pedaggica. En la Secretara de Hacienda se
instituy un curso de Economa y Tramitacin Fiscal en
1933 para los Visitadores Especiales, en el cual se
impartan nociones generales de la organizacin de la
administracin pblica mexicana y cuyas lecciones
fueron publicadas como Conferencia de la
Administracin Pblica. En esta dependencia fue
establecida la Academia de Capacitacin en 1940 y en
ella se recogieron los diversos cursos que se venan
impartiendo con referencia al "estudio de la
administracin pblica", pero que tenan ttulos diversos:
derecho administrativo, administracin pblica y
119. Lpez Meoqui, M. Breve Compendio en Forma de Catecismo de las Lecciones
Orales sobre Administracin Pblica. Mxico, Imprenta Privada del Autor. 1879.
156
aMAR GUERRERO OROZCO
organizacin administrativa. Hacia 1955 los cursos haban
progresado y se profesaban a trovs del libro titulado:
Organizacin Administrativa Y Poltica de la Repblica
Mexicana, de Roberto Chellet Osante. Las lecciones,
segn el texto mencionado, no se cean a la materia
hacendaria sino todos los aspectos de la administracin
pblica mexicana.
120
Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencia
lo constituy la Escuela Superior de Administracin
pblica, que funcion durante la dcada de los aos
veinte bajo el auspicio de la Secretaria de Educacin
pblica y el Departamento de Controlora, Y que form
parte de la entonces Universidad Nacional de Mxico. Sin
embargo, su inclinacin sigui siendo fundamentalmente
hacendaria, por lo que seguramente no hubieron
muchas objeciones cuando se fusion con la Escuela de
Comercio y Administracin en 1929.
En todos estos desarrollos acadmicos de la
administracin pblica se observa un gran defecto: la
ausencia de la Ciencia Poltica. Quiz esto explique el
carcter precario Y fugaz de la enseanza de la
administracin pblica en Mxico, hasta entonces.
Esa deficiencia fue subsanada con la formacin de
la Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, pero
hasta 1959, gracias al establecimiento de la profesin en
Ciencias Polticas Y Administracin pblica. El motivo que
dio vida a la nueva Escuela fue el valor preponderante
120. <:onfEmmcia de la Administracin Pblica. Mxico, Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico. 1933. OteI1et Osante, Roberto. Organizacin Administrativa y Poltica de la
Repblica Mexicana. Mxico, Sec::retara de Hacienda, 1955.
157
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
que mereci lo colectivo sobre los individual en los
asuntos sociales, y el imperativo de hacer aplicables las
ciencias sociales. Esto ltimo era impensable en 1951 para
la carrera de Ciencia Poltica, dotada de un generoso
caudal de asignaturas polticas, sociales y econmicas,
adems de otras de historia y geografa, pero ninguna
tcnica o aplicada, toda vez que contaba con un slo
curso de administracin pblica. No haba, pues, forma
de sufragar su ejercicio protesonol.i
La adicin de administracin pblica produjo la
dosis de aplicabilidad que era su principio vital. El
argumento consisti en la ampliacin de la actividad del
Estado y las relaciones ntimas entre las instituciones
polticas y la administracin pblica, en la cual se
reflejaban muchas de sus actividades. La Ciencia Poltica
adquira el sentido profesional que le daba el ejercicio de
la administracin pblica y esta se encontraba
sustentada firmemente en aquella, lo que antao no
ocurri. No cabe duda, este fue un feliz encuentro fue un
matrimonio muy bien avenido. La reforma de 1959
reivindic a las antiguas tradiciones cameralistas que
tambin haban dado vida a instituciones
contemporneas similares.
Queda claro que la poltica y la administracin
pblica han requerido ser profesadas con proximidad,
para garantizar un sustento aplicado a la primera, y un
fundamento poltico indispensable a la segunda. No hay
duda que la Ciencia de la Administracin es una
121. Diaz Casillas, Francisco Jos. Retrospectiva y Actualidad en la Formacin
Profesional en Ciencias Polticas y Administracin Publica. Mxico, Colegio Nacional en
Gencias Polticas y Administracin Publica, 1988. pp 40-41.
158
aMAR GUERRERO OROZCO
disciplina aplicada y que debe estar sustentada por la
Ciencia Poltica para combatir la tentacin del
gerencialismo privado.
La Profesin en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica es diversa a las llamadas liberales, cuya vocacin
se encamina al servicio de la vida personal, tales como el
derecho, la medicina o la ingeniera. Aquella se orienta a
los problemas pblicos y la vida social. No est sujeta a
patentes de corzo ni puede ni debe proyectarse al
monopolio de algn campo ocupacional, como aquellas
otras. El mbito de su actividad es generosamente
amplio, abarca a la actividad del Estado en el seno de la
sociedad civil en su variedad de manifestaciones. As
como a la Sociologa atae a las reacciones de la
sociedad civil al Estado, a la Profesin en Ciencias
Polticas y Administracin Pblica incumbe la accin del
Estado sobre la sociedad.
Es innecesario enumerar las diversas esferas de
actividad del Estado dentro de la sociedad civil. Sin
embargo, la aplicacin de esta actividad se puede
apreciar resumidamente en dos categoras: relaciones
pblicas y relaciones civiles. Las primeras llenan todo el
oficio de la mencionada profesin; las segundas le
interesan por su efecto pblico. As pues, el campo de
actividad de la Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin pblica esta debidamente definido. El
problema es de qu manera acta en estas esferas.
Desde el ngulo de la administracin pblica, el
asunto est muy claro: todas las dependencias del
gobierno nacional Y de las entidades territoriales son
159
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
fuente de su ocupacin. Pero, cules acciones
concretas debe realizar para justificar su formacin
profesional? La Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica no es una profesin que acte de
manera especfica, sino en forma general.
Como cualquier otro profesional al servicio del
Estado, el Licenciado en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica est preparado para el
desempeo de funciones normales y continuadas de la
administracin pblica, pero la peculiaridad de su
actividad consiste tambin en su preparacin como
promotor de nuevas reas de desarrollo; es decir, est
habilitado para innovar y crear nuevos centros de
actividad gubernamental, para diversificar sus
operaciones o ceir a lo estricto sus acciones. Est
capacitado para reformar a la administracin pblica y
crear nuevas tcnicas y procedimientos para la actividad
del gobierno. En este sentido, el profesional en Ciencias
Polticas y Administracin Pblica ha sido formado para
atender tambin las tareas contingenciales, no slo
aquellas que son rutinarias, pero en el entendido que las
faenas de contingencia consisten en la materia prima del
arte del gobierno y la Ciencia del Estado.
La diferencia especfica con otros profesionales
que prestan sus servicios en la administracin del Estado,
consiste en que el profesional de las Ciencias Polticas y la
Administracin Pblica est dotado de saber y pericia
polticas. Es un experto en el arte del gobierno y la
Ciencia del Estado, en el sentido ms generoso que
tienen estas categoras. El arte del gobierno ha sido y es
considerado como una racionalizacin de la poltica,
160
I
OMAR GUERRERO OROZCO
porque el poltico navega invariablemente en las
turbulentas aguas de una sociedad civil en perpetuo
movimiento, sujeta al conflicto de clases y disputas por el
poder. El arte del gobierno consiste en la habilidad y
capacidad del estadista para sortear los problemas. La
poltica es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen, ha
dicho Weber, porque tambin hay polticos en la
oposicin.
La diferencia especifica del profesional de las Ciencias Polticas y
Administracin Pblica frente a otros funcionarios de Estado.
consiste en su saber poltico para administrar con eficacia en
medio de las turbulencias sociales. Este saber. este lagos. slo lo
puede proveer la Ciencia Poltica.
Antao los profesionales de la poltica formaron
catlogos de consejos tcnicos sobre el arte del
gobierno, que sirvieron de base para la tecnologa del
poder por excelencia: la Razn de Estado. Despus
elaboraron programas de desarrollo del Estado bajo la
gida del Cameralismo, convirtiendo al arte del gobierno
en una Ciencia del Estado universitaria. En ambos
momentos observamos los mismos elementos: desarrollo,
innovacin y creatividad. Hoy en da visualizamos a los
profesionales de la poltica y la administracin pblica
produciendo nuevas tecnologas del poder: las Policies
gubernamentales. Pero, en contraste a los consejeros de
prncipes, no intentan perpetuar al portador del poder,
sino hacer responsable la actividad del Estado bajo el
peso de la opinin pblica y los electores.
161
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
El profesional de las Ciencias Polticas y la
Administracin Pblica puede un servidor pblico peculiar:
puede y debe no slo servir al Estado, pues las instituciones
polticas modernas no se restringen a l. Como poltico
debe ser formado en los diferentes aspectos que le permi-
tan conocer las tendencias generales de la sociedad,
como deca Mosca, pero tambin los medios que facilitan
el acceso al poder. Un plantel de Ciencias Polticas y
Sociales debe formar polticos sapientes del arte del gobier-
no, pero tambin de los fundamentos cientficos en que
descansa este arte como Ciencia del Estado. Debe ser
eficiente en los procedimientos que llevan al poder o que
permiten perpetuarse en l, pero tambin de los fundamen-
tos que explican los lmites y condiciones en los cuales se
puede hacer poltica. Un plantel tal debe tambin formar
politlogos, es decir, cientficos de la poltica, que expliquen
el devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, y
diseen nuevos mtodos para el estudio de la poltica.
Una profesin as se antoja no slo muy atractiva,
sino muy til. y as debe ser cuando en los pases
iberoamericanos la poltica ha trascendido las oficinas, los
pasillos y los cafs, y ensancha su mundo en el Congreso,
las calles y los domicilios particulares. No podra ayudar
a encauzar y organizar estos movimientos, un profesional
universitario de la poltica? Ahora que los partidos y la
opinin pblica estn floreciendo, como nunca en
nuestro siglo, no sera oportuna y pertinente la
participacin de un profesional preparado especial-
mente para actuar en un mundo en cambio constante,
determinado por ese motor de la historia que es la lucha
de clases?
162
OMAR GUERRERO OROZCO
Creo que hay hasta ahora una versin equivocada
de la profesin en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica, porque bsicamente se ha entendido como una
actividad dentro de la administracin publica y
desempeando papeles rutinarios. La hemos observado
como parte de la conservacin y del conservadurismo, es
decir, como mecanismo del engranaje cotidiano de los
quehaceres administrativos, cuando ella fue fundada
para desarrollar e innovar. Todava se encuentra
atrapada en la telaraa de las regulaciones
intra-administrativas, sujeta de un formalismo como
algunas otras profesiones que le son parientes cercanas,
pero que por su naturaleza tienden al mantenimiento del
statu qua.
En la medida en que definamos a la Profesin en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica con base en la
peculiaridad de su carcter, como una carrera del
desarrollo social y poltico, estaremos de nuevo mirando
hacia el futuro.
163
aMAR GUERRERO OROZCO
SPTIMA LECCiN
LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES
Dentro del vasto mundo de los negocios pblicos,
no todo lo que a ellos incumbe est a cargo de la
administracin pblica. Existe un amplio campo de
acciones dentro de la vida pblica, en el cual no existe
injerencia del Estado o es insignificante, secundaria o
residual. Aqu estn activas principalmente las
asociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido mbito
de colaboracin entre los ciudadanos y los gobiernos.
El efecto de la actividad de esas asociaciones y la
participacin de los ciudadanos, tiende a configurase en
una variedad de modalidades de administracin que
podramos denominar, a falta de un mejor nombre, como
administraciones no-estatales. Tal es el tema de esta
leccin, que est complementada por la exposicin de
las diferencias entre la administracin pblica y la
administracin privada.
ADMINISTRACiN DE LAS ASOCIACIONES CIVILES Y LA
PARTICIPACiN ADMINISTRATIVA DE LOS CIUDADANOS
Dentro del cultivo de las disciplinas administrativas,
los campos tradicionalmente privilegiados por los
165
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
interesados se restringan a la administracin pblica y la
administracin privada. Sin embargo, recientemente, la
emergencia de la participacin de los ciudadanos abri
una enorme brecha al estudio de la administracin social,
comunitaria y popular, toda vez que ha vuelto a poner
inters en aejas instituciones que han estado vinculadas
con los derechos humanos, tales como el Ministerio
Pblico, el Ombusman y los tribunales de lo contencioso
administrativo. Como parte de esta nueva atmsfera
caracterizada por formas diversas de administracin, han
surgido las controlaras sociales y una gran cantidad de
entidades de la administracin pblica en las cuales se
incorpor la participacin de los ciudadanos.
La administracin de las asociaciones civiles
entraa nuevas modalidades, que se refieren a la
asociacin y organizacin de los intereses sociales. En
estas asociaciones no intervienen el Estado ni los intereses
privados: "es como un trmino medio entre la
administracin del Estado y la de los particulares".122
Las asociaciones estn organizadas racionalmente
y estn constituidas para satisfacer las necesidades de los
asociados. La libertad es su principio y los estatutos que
las norman son votados por sus miembros, que tambin
nombran a sus dirigentes, quienes luego de un breve
perodo de ejercicio en el gobierno de la asociacin, son
reemplazados. Sus funcionarios han sido calcados de los
oficiales del Estado y estn sujetos al control de la
asociacin.
122. Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Univenal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin
ao (1876). Dos tomos. Tomo 11, pp. 252.
166
aMAR GUERRERO OROZCO
Tal como es observable, la administracin de las
asociaciones civiles, hoy conocidas como Organizaciones
No-Gubernamentales (ONG), constituye un mbito de
actividad pblica que no tiene un carcter
gubernamental, pero tampoco privado. Hoy en da, la
administracin de estas organizaciones se ha ido
desarrollando junto con una intensa intervencin de la
ciudadana en los asuntos pblicos, que antao estaban
reservados al Estado. Se habla, pues, de la participacin
de los ciudadanos en los negocios de la cosa pblica.
Aunque la auto-administracin civil y la
participacin de la ciudadana son dos fenmenos
diversos, pero su ntima relacin ha provocado que se
estudien de manera integrada pues frecuentemente
dicha participacin se realiza a travs de las asociaciones
cvicas.
La idea de lo civil ha hecho recordar las fuentes
greco-latinas de la vida poltica y administrativa de la
cultura occidental, y hace pensar en el eclipse del Estado
Administrativo y el ascenso del Estado Ctvico.vo El antiguo
concepto de ciudadana entre los griegos y los romanos:
la Polis y la Civitas (Ciudad), era concebida como el
conjunto de los ciudadanos activos en el foro de los
asuntos pblicos.
La participacin en los asuntos cvicos entraa una
ciudadana activa en los quehaceres del Estado, que
123. Resumen del artculo: Stivers, Camilla. "The Public Agency as Polis: Active
Gtizen" (Administration and Society. Newbury Park. Vol. 22 No. 1: Sage Publications. 1990. pp.
86-105. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Bolebn de Resmenes.
Vol. 8, nm, 2. Dic. 1991. p. 68).
167
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
brinda ms espacio a los asuntos pblicos, que a los
procesos burocrticos.'> Participacin significa que las
relaciones entre los ciudadanos y los administradores
convierten a las organizaciones pblicas en nuevas Polis.
en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se trata,
propiamente, de una militancia cvica que tiene sustento
en el aprendizaje y ejercicio de los derechos polticos,
cuya finalidad es consolidar a la comunidad ciudadana.
Una de las caractersticas principales de la vida
cvica, es que el ciudadano toma conciencia de s mismo
como tal, ms que como cliente y consumidor del mercado
econmico. La militancia cvica crea condiciones sociales
adecuadas para que los ciudadanos y los administradores
pueden transformar el escenario de una organizacin
pblica, en una Civitas. en un foro en el cual los ciudadanos
deciden como relacionarse y activar sus asuntos en pro de
la utilidad pblica.
"Lo participacin es el encuentro entre instituciones representativas,
partidos polticos, cuerpos administrativos, movimientos y
organizaciones sociales. Todos ellos con una convergencia de
actuacin en un punto o zona determinados".
Meja Lira. Jos. "La Participacin Ciudadana en las Prestacin de los Servicios
pblicos Municipales". Mxico. Gestin y Estrategia. Ene.-sep. 1992. p. 61.
El concepto de participacin contratasta con las
formas clsicas en las que se expres el ideario
democrtico en los siglos XIX y XX, e inaugura una va
124. Resumen del artculo: Boulouis, [ean, "Reprsentation et Participation dans la Vie
Politique et Administrative" (La Partidpation Direde du Citoyen a la Vie Politique et
Administrative. Bruxelles: Bruylant, 1986. pp. 49-67. Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm, 2. Dic. 1991. p. 79).
168
aMAR GUERRERO OROZCO
hacia la realizacin de una democracia autntica,
donde una intervencin directa cuestiona el alcance de
la representacin. En la actualidad, el asunto de la
participacin se extiende tanto a la dimensin poltica,
como al plano administrativo.
125
La militancia cvica
comprende a las diversas manifestaciones de la
expresin ciudadana, es incluyente: abarca la
participacin ciudadana, social, comunitaria y popular.
La participacin ciudadana se refiere a las rela-
ciones polticas existentes en una Ciudad asume que uno
de los problemas primordiales de las sociedades consiste
en el control que la sociedad debe ejercitar sobre la
administracin pblica. Dicha participacin se desarrolla
de manera directa y sustituye la actividad del gobierno,
que se juzga superflua, intil o innecesaria. La participa-
cin ciudadana se incorpora plenamente a la hechura
de Policy que est determinada por el inters pblico,
que comprende desde el diseo hasta la evcluocln.i>
"La participacin ciudadana se refiere a la intervencin de los
particulares en actividades pblicas en tanto portadores de deter-
minados intereses sociales". Tambin significa la participacin de
los ciudadanos en la vida administrativa, entendida como la inter-
vencin individual o colectiva ante las autoridades en defensa de
intereses comunes.
Cunill, Nuria. Participacin Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo. 1991. p.44. Resumen del articulo: Snchez Morn,
Miguel. "Citoyen et Administration: Espagne". Citoyen et Administration. Depre,
Francis comp. Bruxelles: Cabay, Bruylant. 1985. pp, 63-94. Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. pp.
63-94).
125.Ibd.
126. Resumen del artculo: Snchez Morn, Miguel. "Ctoyen et Administration:
Espagne" (Citoyen et Adminstration. Depre, Francis comp. Bruxelles: Cabay; Bruylant, 1985.
pp. 63-94. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de
Resmenes. Vol. 8, nm, 2. Dic. 1991. p. 94).
169
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
La participacin popular, por su parte, refiere las
consultas que anteceden la implementacin de los
programas comunitarios. Desde el punto de vista de la
hechura de Policy, tal participacin est presente
solamente en el diseo. Una representacin tpica
consiste en lo que se conoce como participacin
consultiva y que opera en la fase de planificacin de una
actividad de inters pblico, en la cual se formula el
diagnstico que nutre el diseo de Policy.
En lo tocante a la participacin social, ella
usualmente ha sido conceptuada como mera
agrupacin inter-individual en el seno de una
orqonizocin formal. El objeto asociativo consiste,
sencillamente, en proteger los intereses mutuos.w Desde
la perspectiva poltica, empero, cuando dicha
participacin se proyecta como una actividad pblica y
supera los propsitos comunitarios, tiende a encarnar en
modalidades de accin que se asemejan a las que son
propias de la participacin ciudadana.
La participacin comunitaria tiene un largo historial
de vinculacin las Policies asistenciales del gobierno.
Antao se le conoca como desarrollo comumtarlo.as Hoy
en da, habiendo dejado un comportamiento
meramente reactivo, la participacin comunitaria se ha
convertido en un impulso de esfuerzos para mejorar su
nivel de vida con base en la iniciativa, desarrollando un
sentido ms bien cvico. Dicha participacin comprende
la intervencin en labores administrativas comunitarias,
121. Cunill, Nuria. Participacin Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo. 1991. pp. 44-45.
I28.Ibd.
170
aMAR GUERRERO OROZCO
tales como el suministro de servicios pblicos, que antao
estaban reservadas a los gobiernos locales y an los
nacionales.
El captulo de la participacin de la ciudadana en
los negocios de la res publica apenas se est
comenzando a escribir, en la densa agenda de la teora
de la administracin pblica contempornea. Aqu
solamente hemos querido ofrecer algunas lneas de
desarrollo, que son las ms significativas e interesantes.
ADMINISTRACiN PBLICA Y ADMINISTRACiN PRIVADA
Durante el siglo XX, principalmente a partir de los
aos veinte, existi la pretensin dentro de algunos
crculos acadmicos de la administracin privada, as
como en algunos mbitos de la administracin pblica,
por asimilar en una nica teora ambos campos del saber.
En aos recientes, merced a la irrupcin del
neoliberalismo, esa tendencia tendi a tomar nuevos
bros. Empero, eso pretensin experimentada en los
Estados Unidos, escasamente ha tenido xito en otros
pases, principalmente debido a la persistencia
dominante de la tradicin poltica y jurdica romnica en
el estudio de los asuntos polticos y administrativos.
En buena medida, esa visualizacin ha obedecido
al desconocimiento de la naturaleza de la administracin
pblica y, en ocasiones, a la ignorancia de la ndole de la
administracin privada. Igualmente, otra fuente de
desconcierto ha sido la debilidad de las
171
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
conceptuaciones de la segunda, a partir de problemas
semnticos tan elementales como los referentes a la
palabra "administracin".
Por principio, hay que recordar que la palabra
Administracin se aplicaba exclusivamente a la
administracin pblica, y que fue hasta la aparicin de la
obra de Henri Fayol, en la segunda dcada del siglo XX,
que tal vocablo se comenz a aplicar a la administracin
de las empresas privadas. En los Estados Unidos, por su
parte, se empleaba el trmino "direccin" ( M a n a g e m e n ~
para referirse a ella.
La palabra direccin es usada en espaol con un
doble significado y, por lo tanto, en forma ambigua; por
una parte, es empleada para hacer referencia al
proceso de gobernar, significando de esta manera:
mandar, regular, conducir; por otra parte, implica
manejar o odmnstror.tw Una palabra emparentada con
ella es el vocablo gestin, que significa "manejo" o
"administracin", y su origen se remonta a la palabra
latina gestio-onem; de este modo, el gestor es un
manejador, manipulador o procesador. En espaol,
gestin tambin equivale en ingls a Management
(manejo, conservando su sentido desde el latn); el error
proviene cuando del ingls u otra lengua, gestin se
traduce al espaol por "direccin".
129. Max Nurock explic que en latn la palabra direccin se refiere a las funciones
inherentes de la clase gobernante y que est claramente emparentada con los vocablos rex, regere
y regulatio. "The Etirnology of Adnnistration" Israel. Public Administration. Num. 4. p. 38.
172
aMAR GUERRERO OROZCO
Existen, sin embargo, otras causas que son fuente
de confusin; tal es el caso del idioma alemn, en el cual
el mandar, regular o conducir, se denomina mando o
comando (Kommand); y el manejar, gestionar y
administrar se denomina (Direklion). Esta es la forma
como utiliz Carlos Marx ambas palabras en El Capital. En
realidad, direccin es equivalente de gerencia (de la voz
latina gerre, dirigir), en tanto que administracin lo es de
gestin; por consiguiente, cuando se emplean los
vocablos direccin y gerencia, se hace referencia al
mando, a la capacidad de ordenar, en tanto que
cuando se emplean los de gestin y administracin se
hace alusin, como su nombre lo indica, al manejo, a la
accin de realizar algo.
13o
Se debe ofrecer un reconocimiento a Ramn Alvarez Martnez,
quien en 1928 tradujo la obra The Principies of Cientific
Management de Frederick Taylor, a la que titul: Principios del
Manejo Cientfico. En efecto, Management fue vertida al espaol
como manejo, atendiendo la tradicin espaola que se refera al
manejo de los negocios hacendarios y el manejo de los negocios
privados, segn fueron empleados por Saavedra Fajardo y
Jovellanos respectivamente.
Taylor Wislow [Frederick]. Principios del Manejo Cientfico. Monterrey, Ediciones de la
Compaa Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey. Editorial Cultura. 1928. Colofn
de los editores.
Siendo palabras diversas, administracin y direccin
-o manejo-, tal como son utilizadas por los profesantes de
la administracin privada, tienden a identificarse en el
mismo punto. Ambas se refieren al trabajo de direccin y
130. Marx, Carlos. El Capital. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Tres tomos. 1968.
Tomo1, seccin correspondiente a la "cooperacin"
173
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
vigilancia que se ejercita sobre los trabajadores de la
empresa, se productiva o de servicios. Dicho trabajo
explica ntidamente la esencia del concepto de
"administracin" en la esfera privada.
El trabajo de direccin y vigilancia es una
necesidad que brot del proceso de produccin
combinada de obreros trabajando en cooperacin,
porque la divisin tcnica del trabajo requiri de un
esfuerzo de armona, coordinacin y unidad. La
administracin de la empresa privada, a cuyo cargo est
la direccin y vigilancia, encarna el trabajo intelectual
que se ha separado del trabajo material para conducirlo
y someterlo a control. Toca a dicha administracin dar
armona, coordinacin y unidad al trabajo material
socialmente cornblnodo.r Por consiguiente, el trabajo
de direccin y vigilancia fue la respuesta a la necesidad
de concierto exigido por el proceso directo de
produccin que adopt la forma de un procedimiento
socialmente combinado, y que haba abandonado la
modalidad de un trabajo de productores
independientes.
132
La Ciencia Administrativa privada, especialmente la
cultivada por autores tales como Henri Fayol, Lyndall
Urwick y sus muchos discpulos, ha estudiado el trabajo de
direccin y vigilancia. Tal como lo propuso Fovol. las
cinco operaciones de una empresa, a saber: tcnica,
comercial, financiera, de seguridad y contable, son
armonizadas por una sexta funcin: la "administracin".l33
131. Ibd, P 367.
132.Ibd.
133. Fayol, Henri. Administracin Industrial y General. Mxico, Edit. Herrero
Hermanos. 1969 (1916). p. 138.
174
OMAR GUERRERO OROZCO
Esta administracin, que Fayol se cuida de no confundir
con la gerencia, constituye empero la funcin de la
gerencia por antonomasia: "administrar, es prever,
organizar, mandar, coordinar y controlar (...) ejercer la
gerencia es conducir la empresa hacia su objetivo tratar de
sacar el mejorpartido de todos los recursos de que dispone;
es asegurar la marcha de las seisfunciones esenciales (...) la
administracin no es ms que una de las seisfunciones cuya
marcha debe asegurar la gerencid'.134
La gerencia se encarga, a travs de la
administracin, de conducir y armonizar como un todo la
operacin de la empresa privada. Administracin y
direccin, que tambin Fayol se propuso no confundir,
sino vincular, son finalmente lo mismo.! Prever, organizar,
mandar tcommondemen. coordinar y controlar, como
administracin, vienen a ser finalmente la organizacin
de la gerencia para cumplir el trabajo de direccin; estas
actividades son la organizacin administrativa a travs de
la cual la gerencia armoniza y da coherencia a la
empresa como un cuerpo social.
"Administrar. es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...)
Comprendida as la administracin no es ni un privilegio exclusivo,
ni una misin especial del jefe o de los directivos de la empresa; es
una funcin que se reparte, como las dems funciones, entre la
cabeza y los miembros del cuerpo social" (...) Ninguna de las cinco
funciones precedentes est encargada de articular el programa
general de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar
esfuerzos, de armonizar actos (...) constituyen otra funcin distinta
que se designa habitualmente con el nombre de administraciri'.
Fayol. Henri. Administracin Industrial y General. Mxico. Edil. Herrero Hermanos.
1969. p. 138-139.
134. Ibd, p. 139.
m.Ibd.
175
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Tal como es observable, el concepto de
"administracin" en la administracin privada se refiere
estrictamente a la direccin y constituye una funcin
interior dentro de la empresa, no una actividad
exteriorizante hacia la clientela o el mercado.
Simplemente, "administracin" en administracin privada
en igual a "direccin".
Esta apreciacin es fcilmente corroborable en las
propuestas de Lyndall Urwick, quien plante una
organizacin gerencial similar del trabajo de direccin, a
saber: vaticinio, planeamiento, organizacin, mando y
control.os El pensador estadounidense Luther Gulick
dise un acrstico conocido como el POSDCORB, a
travs del cual propuso un esquema de organizacin
gerencial similar: POSDCORB significa Aanificar, Oganizar,
staffing (personal), Drigir, Coordinar, Reporting (informar)
y Budgeting (presupuestar).137 Este clebre acrstico no
tiene originalidad, tal como lo explic su autor, pues
constituy sencillamente una adaptacin del concepto
administrativo de Fayol. Su aporte estriba en que Gulick,
de manera transparente, seal que "si se aceptan estos
siete elementos como los principales deberes de un
directivo, se deriva de ello que deben ser organizados de
manera independiente como subdivisiones del
ejecutivo",138 Desde entonces, la mayor parte de los
pensadores administrativos privados han labrado sobre
estas ideas el desarrollo de la disciplina que cultivan, pues
136. Urwick, Lyndall. Los Elementos de la Administracin. Mxico, Edit. Herrero
Hermanos. 1974 (1942).
137. Gulick, Luther. "Notas sobre la Teora de la Organizacin". Gulick, Luther y
Lyndall Urwick Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin. Madrid, Escuela Nacional de
Administracin Pblica. 1973 (1936). p.47.
138. Ibd, p. 48.
176
aMAR GUERRERO OROZCO
como lo explay Alejandro de Tocqueville: "como se ve,
la historia es una galera de cuadros donde hay pocos
originales y muchas copias'.
He aqu, brevemente hablando, la bIblia de la
administracin privada que se debe a la pluma de Fayol,
Gulick y Urwick. En suma: la organizacin gerencial del
trabajo de direccin, tal y como la estudia la Ciencia
Administrativa privada, corresponde a la organizacin en
la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar,
conducir y controlar, el trabajo realizado por los obreros y
los empleados en general.
Este sinttico estudio de a administracin privada,
tiene dos propsitos: en primer lugar, destaca las
diferencias abismales que distinguen a la administracin
pblica como institucin del Estado y la administracin
privada como institucin de la sociedad civil. El anlisis
testimonia la necesidad de deslindar las esferas de
estudio correspondientes a la administracin pblica y la
administracin privada, ya no buscando semejanzas, sino
sus evidentes diferencias. Slo en la medida en que
aprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorar
un problema hasta ahora poco atendido: las relaciones
entre la accin gubernamental y la produccin
mercantil.
El estudio de la administracin pblica como la
actividad del Estado, permite rebasar las visiones
introspectivas y gerenciales del Poder Ejecutivo,
frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso
administrativo interno del gobierno, con el proceso
administrativo de la empresa privada. En vez de buscar la
177
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
identidad de principios y prcticas en el gobierno y la
empresa privada, la Ciencia de la Administracin Pblica
observar la accin del Estado sobre la reproduccin de
las condiciones y relaciones de produccin mercantil; es
decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales
se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura
condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la
empresa privada, a la par de que contribuye a reproducir
las relaciones entre el capital y el trabajo en el interior de
la empresa.
En segundo lugar, la distincin de campos permite
encontrar un fenmeno equivalente en la administracin
pblica y la administracin privada: la unidad de la
poltica y la administracin. Aunque la dicotoma
poltica-administracin es un enfoque de la
administracin pblica, en cierto grado se ha inspirado en
el apoliticismo gerencial de la empresa privada. Los
estudiosos de la administracin industrial no formularon
una dicotoma poltica-administracin que separara la
administracin privada, de la poltica; simplemente, por su
naturaleza no estatal, la concibieron como apoltica.
Sin embargo, aunque la administracin privada no
es una institucin estatal, esto no quiere decir que no se
encuentre enfrascada en la poltica. Lo est en la
medida en que en el seno de la empresa, la relacin
propietario-productor es una relacin que est
involucrada en la lucha de clases. La administracin
privada es el producto no slo de la necesidad de
direccin del trabajo asociado, sino de la necesidad del
dominio de ese mismo trabajo. Por lo tanto, en la misma
forma como en la accin gubernamental se plasman en
178
OMAR GUERRERO OROZCO
unidad la poltica y la administracin, en la administracin
privada se concretan en unidad la direccin y el dominio.
La necesidad de diferenciar ambas
administraciones no es muy antigua, surge con la
emergencia de la gran industria privada en el ltimo
cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, toc en
mrito a Gaspar Bluntschli de ser el primer cientfico de la
administracin pblica que plante el estudio
diferenciado de la administracin del Estado, por un lado,
y la administracin privada, por el otro, con base en sus
diferencias. Debido al crecimiento de las empresas
industriales y la unidad econmica de la rbita del
capitalismo, estas empresas haban crecido y
reclamaban para s una vasta y compleja organizacin
administrativa.
El concepto de administracin en su sentido ms
amplio, tiene un significado ms general que lo relativo a
la vida pblica, es decir, la administracin del Estado.
Existe tambin una administracin de la iglesia, otra del
culto y una ms de la corporacin. Hay varias
administraciones, no una solo.w Dentro de este abanico
de administraciones, la administracin privada es
considerada como un deber de la familia, de la
asociacin o de una religin, pero nunca como un deber
hacia el Estado. De la administracin pblica se
encargan funcionarios, de la privada los gerentes.
139. Blunstchli, obra citada, pp. 149.
179
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Por consiguiente. debe "oponerse la administracin privada a la
pblica (...) "la administracin pblica se basa en el derecho y el
deber pblicos; la administracin privada tiene su base en el
derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares".
Blunstchli, Gmpar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao
(1876). Dos tomos. Tomo 1, pp. 149.
La administracin privada es aquella que es
desempea por quienes se ocupan de las personas y del
patrimonio de los particulares. La administracin pblica
ejerce la autoridad del Estado, acta y restringe en
cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo
reclaman. "Es su verdadera esfera la del /mperium, de la
Jorisdictio. que no puede abandonar a la administracin
privada".140 La administracin pblica aplica la coercin y
se apoya en el uso de la fuerza fsica. Esta condicin es
histrica, se desconoca en la Edad Media donde el
Estado an estaba proceso de formacin y permita que
los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran
las venganzas familiares y las guerras entre los seores
feudales.
En los tiempos modernos, la fuerza fsica ha sido
concentrada y monopolizada por el Estado, pues la
coaccin no debe dejarse a merced de las pasiones de
los particulares. Son ellas los elementos definitorios de la
administracin pblica, como aplicacin y ejercicio de la
autoridad del Estado. En contraste, "la libre administracin
privada recobra su imperio donde slo se hallan sus
intereses", ajenos a la intervencin del Estodo.i-n La
iniciativa individual oscil en dos extremos histricos: el
feudalismo y el absolutismo, porque en el primero logr
140. Ibd, p. 250.
W.lbd.
180
_______________O::::.:M:..:.:.:.AR GUERRERO OROZCO
una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre su
completa extincin.
La clave de la distincin de esfera de naturaleza
entre la administracin pblica y la administracin
privada, se encuentra en la relacin entre los intereses
generales y los intereses particulares. En un punto medio
situado entre ambos, fluyen diversas e importantes
cuestiones. Si consideramos que la nacin es un
organismo poltico, y la sociedad el conjunto de las clases
y los individuos, entonces la diferencia de los intereses de
ambos es muy importante porque la nacin y la sociedad
tienen relaciones estrechas: "el Estado goza del bienestar
de la sociedad y padece sus males, y la sociedad
necesita con frecuencia del auxilio del Estodo.! Pero la
oposicin no es radical, por lo que el estadista debe
poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los
intereses individuales, atendiendo a esas importantes y
diversas cuestiones que mencionamos, y que se
encuentran en ambos.
Este campo intermedio reclama a la administracin
privada si predomina el inters privado, y las fuerzas que
suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando los
intereses pblicos estn comprometidos, o los intereses
sociales -que se suman a los privados- reclaman su
intervencin, entonces la administracin pblica ocupa
aquel espacio. Hay un campo intermedio incompartible
por la administracin pblica y la privada, una tierra de
nadie que slo puede invadir una de tales
administraciones, segn el predominio del inters pblico
142. Ibd.
181
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
O del inters privado. El peso de una u otra administracin
para ocupar este espacio intermedio es diferente. Los
ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la
administracin privada, en tanto que los franceses lo han
confiado a la administracin pblica. Inclusive, Blunstchli
cree que en Francia el Estado y la sociedad se han
confundido, lo que tambin ha ocurrido con los intereses
pblico y privados. En Alemania imper una situacin
intermedia, en la cual se acept la separacin entre la
sociedad y el Estado, en la que se confa en la iniciativa
de los particulares y se acepta la intervencin del Estado
cuando las fuerzas de la sociedad sean insuficientes.
"La administracin pblica y la administracin privada no producen
los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es
esencialmente general, extendindose uniformemente sobre todas
las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus
divisiones orgnicas: provincias, distritos, municipios, que tienen su
normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el
contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las
personas que de ellas se ocupan, y slo excepcionalmente
extiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy
variada. Cada cual puede elegir el mtodo que mejor le cuadre,
sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten,
dejndose todo a la previsin yola voluntad del interesado".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao
(1876). Dos tomos. Tomo 1. pp. 150.
Bluntschli abund sobre las diferencias entre la
administracin pblica y la administracin privada: la
primera exige capacidad, y educacin tcnica y
prctica de los funcionarios, a los que vigila y controla.
Pero esto no debe ocurrir en la administracin privada,
182
aMAR GU ERRERO OROZCO
porque su principio es la libertad, aunque por imitacin
de la administracin pblica se han implantado en ella
los principios propios de la administracin estatal. Sin
embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura
en sus resultados, que el rnodelo.ic Una vez que la
administracin privada se ha establecido y consolidado,
nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario de la
burocracia". Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz
para percatarse de la existencia de intereses privados. A
favor de la administracin privada se puede decir, sin
embargo, que estando basada en la libertad individual,
potencia el talento de los hombres, exige la
responsabilidad de la autogestin, y acta por su cuenta
y riesgo.
Se opone Bluntschli a una exagerada supervisin
del Estado sobre la administracin privada, porque
asfixiara la libertad. En su apoyo cuenta con el profesor
francs A. Vivien, quien sostiene que aquella exageracin
abre el paso al socialismo y al comunismo, en tanto que
la autogestin lo cierra. Pero tambin se opone a la
superposicin de los intereses privados a los intereses
sociales, que son los que estn prximos a los pblicos:
slo se debe dejar en manos de los particulares lo que la
sociedad puede hacer por s misma.
Con respecto a la diferencia entre la
administracin pblica y la administracin privada, lo
deseable es su coexistencia y la accin en lo comn del
estadista y el particular para fomentar con ello el espritu
de ciudadana.
143. Ibd, p. 151.
183
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
Otro autor igualmente lcido realiz una
interpretacin de las diferencias entre la administracin
pblica y la administracin privada, precisamente en
Gran Bretaa, cuando corra el ao de 1921. Se trata de
W. H. Moreland, un distinguido hombre de ciencias
antropolgicas que incursion brillantemente en la
Ciencia de la Administracin Pblica.
Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland,
consisto pues en su estudio sobre la distincin entre
administracin pblica y administracin privada, con
base en "la precisin cientfica". Su idea es la siguiente:
El campo de accin de la administracin pblica
depende de la poltica, pero como ciertos estados
emprenden algunas actividades por medio de empresas
pblicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares,
este campo no puede definirse bajo una regla comn
para todos los estados. Sin embargo, una distincin
puede ser establecida y es aquella que seala la lnea
divisoria entre administraciones concentradas y
administraciones difusas, sobre lo cual ya haba
adelantado Blunstchli. La administracin pblica se
caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la
administracin privada por ser concentrada. Un Ministerio
opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y
simultneamente, en tanto que una empresa particular
radica en un lugar y en ella ejerce su actividad. Por
consiguiente, "el examen de estos y otros tipos de
actividades lleva a la conclusin de que la administracin
difusa requiere de mtodos diferentes a los empleados en
la administracin concentrada y, dado que la mayor
parte de la administracin pblica es difusa, el estudioso
184
aMAR GUERRERO OROZCO
de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar su
atencin a sta, dejando los casos excepcionales de
administracin pblica concentrada para considerarlos
vinculados al estudio de la empresa privodo"!
Hoy en da es insuficiente la identificacin de cada
administracin con lo difuso o lo concentrado, pues la
globalizacin econmica traspasa las fronteras e influye
todo el orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes
distintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlos
si se desea entender ntidamente en que consisten la
administracin pblica y la administracin privada.
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Esta obra se termin de imprimir
en los talleres de la Unidad de Publicaciones de la ESAP
en el mes de septiembre de 1997