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Manuales

Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico

Marianela Armijo

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

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Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico

Este Manual en proceso de edicin, es parte de la serie Manuales de Publicaciones de ILPES; que ser prontamente publicado. Ha sido elaborado por la Dra. Marianela Armijo, del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica de ILPES, con la valiosa colaboracin de la Dra. Rosario Bello, consultora del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica de ILPES. Se agradecen los valiosos aportes de Jorge de la Fuente, del rea de Polticas Presupuestarias y gestin Pblica de ILPES y de Roberto Jimnez, consultor de ILPES. Las opiniones vertidas en este documento que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin

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1. INTRODUCCIN........................................................................ 3 2. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA EVALUACIN DEL DESEMPEO INSTITUCIONAL ........................................ 5 2.1 ESPECIFICIDAD DE LA EVALUACIN EN EL MBITO PBLICO ..... 5

3. LA PLANIFICACIN ESTRATGICA COMO INSTRUMENTO DE LA GESTIN POR RESULTADOS ........ 9 1.1 CONCEPTOS ................................................................................... 9 1.2 COMPONENTES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA 15 4. REQUISITOS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA EN EL MBITO PBLICO ......................................................... 17 5. PLANIFICACIN ESTRATGICA Y PLANIFICACIN OPERATIVA ANUAL................................................................... 21 6. COMPONENTES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA............................................................................. 26
A. MISIN ......................................................................................... 26 B. VISIN .......................................................................................... 39 C. OBJETIVOS ESTRATGICOS ........................................................... 40 D. ESTRATEGIAS Y PLANES DE ACCIN ............................................. 50

7. INDICADORES DE DESEMPEO......................................... 55 CONCEPTOS ...................................................................................... 56 PARA QU SE UTILIZAN LOS INDICADORES ........................................ 61 TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPEO ........................................... 62 CONSTRUCCIN DE INDICADORES: 10 PASOS BSICOS ...................... 84 EJEMPLOS DE MEDICIN COMPLEJA ............................................... 105 LECCIONES APRENDIDAS ACERCA DEL USO DE LOS INDICADORES
COMO INSTRUMENTO DE UN PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

........................................................................................................ 109 6. APLICACIN DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA Y LOS INDICADORES DE DESEMPEO EN EL SECTOR PBLICO ..................................................................................... 110 PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS DE LOS PROCESOS DE ARTICULACIN DE PRIORIDADES GUBERNAMENTALES, PLANES INSTITUCIONALES Y PRESUPUESTO:................................................. 113 BIBLIOGRAFA.......................................................................... 118

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1. Introduccin El ILPES pone a disposicin de sus alumnos este Manual de Planificacin Estratgica y de construccin de Indicadores de Desempeo, que procura sistematizar la experiencia reciente del Instituto. El ILPES ha prestado asesoras, realizado cursos nacionales e internacionales y coordinado talleres de alto nivel en varios pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Per, Repblica Dominicana). La misin es robustecer los procesos innovadores de la regin en materia de gestin por resultados, insistiendo en una perspectiva multianual y participativa, para rescatar la importancia de la planificacin en la gestin pblica.

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El propsito de este manual es examinar las vinculaciones entre la planificacin estratgica, los indicadores de desempeo de los organismos pblicos y el proceso presupuestario orientado a los resultados. Aunque ya existe alguna informacin sistematizada, este manual pretende despejar dudas respecto de los conceptos ms utilizados, mostrar las distintas alternativas metodolgicas empleadas por los pases en sus procesos de planificacin, y resaltar los aspectos ms edificantes en la construccin de indicadores de desempeo. La planificacin estratgica y los indicadores de desempeo son herramientas metodolgicas claves para la evaluacin que retroalimenta el proceso de toma de decisiones para el mejoramiento de la gestin pblica. Desde esta perspectiva, en este manual se presenta tambin un captulo referido a los aspectos conceptuales de la evaluacin institucional orientado a clarificar los distintos tipos de evaluacin, Posteriormente, se definen los conceptos ms frecuentemente usados en los procesos de planificacin gubernamental, se detallan las principales lecciones aprendidas. Se propone asimismo una metodologa simple para construir indicadores de desempeo, enfatizando la necesidad de articular el sistema de monitoreo y evaluacin con diversos tipos de indicadores inteligentes, para distintos propsitos, entendiendo por esto a los indicadores tiles y confiables para la informacin, evaluacin y toma de decisiones en distintos mbitos de la accin pblica. Se busca identificar las mejores prcticas, y los errores ms frecuentes que complican el uso de estas herramientas. La experiencia muestra que es clave la generacin de un ambiente propicio a las reformas, que hagan posible la capacidad de construir una institucionalidad en torno a la planificacin del desarrollo y a la evaluacin de los programas pblicos. El manual no tiene como propsito desarrollar aspectos tericos que muestren las diversas vertientes acadmicas de la planificacin gubernamental, ni tampoco presenta un anlisis exhaustivo respecto de los Sistemas de Evaluacin del Desempeo y los arreglos institucionales que existen en los distintos pases. No obstante, contiene una importante literatura de ambos temas a la se que puede acceder en Anexo.

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2.

Aspectos conceptuales de la evaluacin del desempeo institucional 1


2.1 Especificidad de la evaluacin en el mbito pblico
Conceptualmente la evaluacin, tanto desde el punto de vista de los programas pblicos como de la gestin se inserta en el marco terico del anlisis de las polticas pblicas, en la medida que sta persigue producir informacin que tenga alguna relevancia con la toma de decisiones poltica-administrativas, informacin til que permita resolver problemas concretos (Ballart, 1992). La revisin de la documentacin especializada da cuenta de mltiples definiciones sobre evaluacin en el mbito pblico, una de las ms completas, aplicada a la evaluacin de la gestin de las entidades, es la desarrollada en el marco de un estudio realizado en los pases de la OCDE. En sta se seala que la evaluacin de la gestin es la medicin sistemtica y continua en el tiempo de los resultados obtenidos por las instituciones pblicas y la comparacin de dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los estndares de desempeo de la institucin (OCDE/PUMA 1998). Otra definicin pero esta vez enmarcada en el mbito de los programas pblicos es la que seala que la evaluacin es la medicin sistemtica de la operacin o impacto de un programa o poltica pblico, comparada con estndares implcitos o explcitos en orden a contribuir a su mejoramiento (Weiss, 1998).

Este Captulo I, est tomado de Indicadores de desempeo en el sector pblico. Bonnefoy, Armijo (2005). Manual 45 ILPES. CEPAL

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En trminos de su operatividad y para poder contextualizar y delimitar el foco de evaluacin de inters de este manual, podramos clasificar la evaluacin de la siguiente manera: Segn el objeto de la evaluacin sta nos permite pronunciarnos sobre diversos mbitos de las intervenciones gubernamentales: Evaluacin de polticas pblicas Evaluacin de programas pblicos 2 Evaluacin de gestin y resultados de las entidades pblicas, y Evaluacin del desempeo individual Segn el propsito de la evaluacin: 3 En general los fines de a los que se dirige la evaluacin, dependern del objeto de sta, pero en trminos globales tiene que ver con la generacin de informacin para la toma de decisiones, como conocimiento para la accin. En el caso de la evaluacin de polticas y programas el objetivo claro de la evaluacin es el perfeccionamiento de stos, en trminos de maximizacin de eficacia (logro de objetivos buscados), y eficiencia desde el punto de vista de la economicidad de los medios utilizados, en un contexto de escasez de recursos. En el caso de la evaluacin del desempeo de las entidades pblicas, el propsito es un mix entre el apoyo a la toma de decisiones de las estrategias para lograr mejores resultados y gestionar ms eficientemente y eficazmente sus procesos, as como apoyar la rendicin de cuentas a usuarios y diferentes grupos de inters, y para fines de formulacin presupuestaria, asignando recursos a cumplimiento de objetivos. Segn los mandantes de la evaluacin se puede desagregar:
Se entender por evaluacin de las polticas pblicas aquella dirigida a pronunciarse sobre los resultados en el cumplimiento de objetivos generales de "poltica", as como la resolucin de un determinado problema en un rea o sector de la poltica (social, salud, vivienda, etc.). Este tipo de evaluacin requiere integrar metodologas de tipo cuantitativo y cualitativo y el uso de la informacin tiene una mayor relevancia para decisiones de polticas pblicas. Por evaluacin de programas pblicos se entender aquella dirigida a evaluar los impactos o resultados de una intervencin pblica directa, sobre una realidad social. El uso de su informacin tambin involucra decisiones polticas amplias, pero se focaliza ms hacia decisiones que tienen que ver con mejorar el funcionamiento del programa y el impacto hacia la poblacin especfica que sirve. 3 Weiss seala al menos 5 tipos posibles de usos de la evaluacin para la toma de decisiones de los directivos pblicos, en el caso de los Programas: (a) realizar correcciones tempranamente de aspectos claves del proceso, tales como clientes a los que va dirigidos, aspectos organizacionales relativos a los equipos internos, etc., (b) continuidad, expansin o institucionalizacin de un programa, o recorte, finalizacin o abandono de ste (c) probar nuevas ideas para el programa (d) elegir entre dos o ms alternativas diferentes, como currculos, seguros de salud, etc., en la idea de encontrar las mejores alternativas para llegar a los resultados finales, (e) decidir si se continua el financiamiento del programa.
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Evaluacin externa desarrollada por entes independientes de la entidad. Evaluacin interna, desarrollada por la propia entidad ya sea por imposicin de un ente externo como la autoridad presupuestaria, Congreso, Contralora, etc., o bien por propia decisin como instrumento de apoyo a la toma de decisiones. Segn la etapa de la intervencin de la accin pblica, lo cual considera a la evaluacin como un proceso el cual puede realizarse en las siguientes etapas de la intervencin o accin pblica: Evaluacin ex ante: se realiza previamente a la implantacin de la accin gubernamental, en la cual se encuentran los estudios de diseo de programas, estudios de pre-inversin y similares. Evaluacin de procesos: se realiza durante el ejercicio de la accin gubernamental y tiene que ver con el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, el ajuste a la programacin de la generacin de los productos, entre otros aspectos. Evaluacin ex post: se realiza una vez finalizada la intervencin o accin gubernamental, o la gestin de un determinado perodo, e involucra el anlisis y pronunciamiento de los resultados inmediatos, intermedios e impactos o resultados finales. No es menor insistir en la necesidad de delimitar el objeto de evaluacin, dado que tal como se seal anteriormente el foco al cual se dirigirn los esfuerzos de evaluacin, tendr distintos propsitos, usuarios, y por supuesto diferentes metodologas para realizar el proceso evaluativo. En efecto, la evaluacin de programas se podra reservar para aquellas evaluaciones de un conjunto de recursos y actividades organizadas para obtener ciertos objetivos, cuyos resultados tienen relevancia a nivel de la gestin del programa. Esta evaluacin intentara responder a cuestiones relativas con la direccin, el funcionamiento y el impacto de un programa especfico en la poblacin a la que sirve. Mientras que la evaluacin de polticas tendra relevancia a nivel de instancias de decisin poltica e intentara responder a cuestiones relacionadas con la generalizacin de una determinada poltica en cuanto que aproximacin a un determinado problema, y que por tanto, podra afectar a un nmero importante de personas, resultar en cambios organizativos de consideracin o en la redistribucin de recursos presupuestarios entre distintos departamentos administrativos (Ballart, 1992).

En la evaluacin de polticas y de programas lo que se busca identificar es el efecto final de la intervencin pblica a partir de la aplicacin de un conjunto de programas pblicos, o acciones gubernamentales. La evaluacin de las polticas pblicas, en s requiere de sofisticadas metodologas de evaluacin. En el mbito de los programas pblicos, lo que ms se observa es la aplicacin de metodologas basadas en el marco lgico, rbol de problemas, planificacin por objetivos, etc.

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En el caso de la evaluacin de los resultados y la gestin de las instituciones pblicas a nivel central, regional o local, observamos en general las metodologas utilizadas tienen que ver con el diseo de sistemas de indicadores de desempeo los que son apoyados con procesos de previos de planificacin estratgica, cuadro de mando integral entre otros. El foco de evaluacin sobre el cual nos preocuparemos en este documento ser sobre el desempeo de las organizaciones pblicas, 4 desde el punto de vista de los resultados finales o impacto de la accin de la entidad en el cumplimiento de su misin, y tambin de cmo stos fueron logrados en trminos de la eficiencia (uso de recursos para la generacin de los productos), eficacia (capacidad de cumplir con la produccin comprometida y de logro de objetivos 5 ), calidad (capacidad de lograr la produccin de los bienes y servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios), y economa (cmo se organizaron los recursos econmicos y presupuestarios para el logro de los resultados). Desde la perspectiva del uso de la evaluacin como retroalimentacin de informacin sobre resultados para la toma de decisiones y establecimiento de cursos de accin (estrategias), la evaluacin se relaciona estrechamente con el proceso de planificacin y programacin institucional. En este sentido la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se logr), asume la existencia de objetivos (lo que se esperaba lograr), los cuales deben ser establecidos en trminos de metas concretas posibles y susceptibles de ser medidas a travs de indicadores. En el mbito de las organizaciones pblicas la medicin del desempeo es parte de un proceso amplio de planificacin, que implica preguntarse cul es la misin, o quines somos, dnde queremos ir, cmo podemos llegar hacia all y finalmente buscar mecanismos para saber si se ha llegado al objetivo.

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Estas organizaciones pueden operar en la administracin central del gobierno o en el nivel local. En el caso de la evaluacin del desempeo de las organizaciones pblicas el concepto de eficacia puede aludir tanto a la eficacia de los productos (bienes y servicios producidos, sin pronunciarse an sobre el impacto final sobre la poblacin) o bien eficacia de los resultados finales o impacto.

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3. La Planificacin Estratgica como

instrumento de la gestin por resultados


1.1 Conceptos La Planificacin Estratgica, PE, es una herramienta de gestin que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad en los bienes y servicios que se proveen.

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La Planificacin Estratgica consiste en un ejercicio de formulacin y establecimiento de objetivos de carcter prioritario, cuya caracterstica principal es el establecimiento de los cursos de accin (estrategias) 6 para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones pblicas. 7 La PE tiene una larga data, su uso ms intensivo se da en las organizaciones privadas alrededor de la dcada de los sesenta. En el marco del GPRA (Government Performance and Results Act) o Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Posteriormente, surge como Estados Unidos, las agencias ejecutivas debieron desarrollar como base instrumento de apoyo a la gestin para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos, planes anuales de desempeo cubriendo el conjunto de actividades del Programa pblica en el marco de las iniciativas y elaborar reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal. En de la Nueva Gerencia Pblica o este contexto, los elementos bsicos de los planes estratgicos eran los siguientes: New Public Management, a mediados de los ochenta en los Una declaracin comprehensiva de la misin de la agencia pases de la OCDE. Un ejemplo Objetivos de largo plazo para la agencia en general, y objetivos para muy representativo de esto es la las funciones principales y operaciones experiencia que se da en el marco Estrategias y recursos necesarios para desarrollar los objetivos y del Government Performance and metas Results Act o Ley de Eficacia y Descripcin de la relacin entre los objetivos de largo plazo y los Rendimiento del Gobierno, iniciativa objetivos de los planes anuales de desempeo impulsada en 1993 en Estados Identificacin de los factores claves externos a la agencia ms all del Unidos. Las agencias ejecutivas control que podran afectar significativamente el desarrollos de los objetivos estratgicos debieron desarrollar como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos y planes anuales de Fuente: Results Oriented Government. March 2004. Government desempeo cubriendo el conjunto de Accountability Office. GAO actividades del Programa y elaborar reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal. A partir de un diagnstico de la situacin actual (a travs del anlisis de brechas institucionales), la Planificacin Estratgica establece cuales son las acciones que se tomarn para llegar a un futuro deseado, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo.
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El trmino estrategia se deriva del griego Strategos, que significa, literalmente, general del ejrcito. Cada una de las diez tribus de la antigua Grecia, elegan cada ao un Strategos para dirigir su regimiento. En la batalla de Maratn (490 AC), los strategos asesoraron al Gobernante poltico como un consejo. Dieron asesora estratgica sobre la gestin de las batallas para ganar las guerras, en lugar de asesorar sobre tcticas de manejo de las tropas para ganar las batallas. Con el tiempo, el trabajo de los strategos creci para incluir funciones judiciales.

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La definicin de los Objetivos Estratgicos, los indicadores y las metas, permiten establecer el marco para la elaboracin de la Programacin Anual Operativa que es la base para la formulacin del proyecto de presupuesto. El uso de la Planificacin Estratgica en el mbito pblico se concibe como una herramienta imprescindible para la identificacin de prioridades y asignacin de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestin comprometida con los resultados. Las caractersticas centrales de la gestin orientada a resultados son: o Identificacin de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los resultados, generalmente a travs del desarrollo de procesos planificacin estratgica como herramienta para alinear las prioridades a los recursos y establecer la base para el control y evaluacin de las metas. o Identificacin de niveles concretos de responsables del logro de las metas. o Establecimiento de sistemas de control de gestin internos donde quedan definidas las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la organizacin, as como tambin los procesos de retroalimentacin para la toma de decisiones. o Vinculacin del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos. o Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la gestin de acuerdo a compromisos de desempeo. La planificacin estratgica es un proceso que antecede al control de gestin, el cual permite hacer el seguimiento de los objetivos establecidos para el cumplimiento de la misin. Cubre aspectos de carcter macro que involucran el mediano y largo plazo y apoya la identificacin de cursos de accin para materializar las prioridades institucionales. La planificacin estratgica es un proceso continuo que requiere constante retroalimentacin acerca de cmo estn funcionando las estrategias. En el sector privado, las organizaciones tienen seales de su desempeo a travs de indicadores claros, tales como las utilidades, los retornos sobre la inversin, etc. Estos indicadores entregan seales inequvocas respecto del desempeo y del curso de las estrategias, validndolas o bien

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mostrando la necesidad de efectuar un ajuste. No obstante, en las organizaciones pblicas, las seales no son tan claras, y el diseo de indicadores para monitorear el desempeo y el curso de las estrategias, es un desafo permanente. En el marco de las actividades de planificacin de las organizaciones es necesario distinguir entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa. Aun cuando ambas tratan de determinar los mejores cursos de accin, la primera se refiere al largo y mediano plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo. Cuando hablamos de planificacin estratgica nos estamos refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los Objetivos Estratgicos que permiten materializar la Misin y la Visin. Por lo tanto la PE es la base o el marco para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluacin de dichos objetivos, es decir, el control de la gestin no se puede realizar sin un proceso previo de planificacin estratgica.
En trminos generales, cuando una institucin aborda un proceso sistemtico de Planificacin Estratgica posibilita discutir y analizar aspectos claves de su gestin. Los que van desde el tipo de productos que de acuerdo a su misin le corresponde hacerse cargo y los resultados que se espera de ellos, hasta la bsqueda de los mejores procesos que permitirn proveer dichos productos con la mayor relacin precio-calidad. En la Figura 1, se muestra el vnculo entre la Planificacin Estratgica y el Control de Gestin, quedando claro que el proceso de establecimiento de objetivos es la base para la identificacin de las metas y la programacin de actividades que sern monitoreadas en el ciclo de programacin-formulacin-ejecucin presupuestaria y evaluacin de la gestin.

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Figura 1
CICLO DEL CONTROL DE GESTION

PLANIFICION ESTRATEGIA

METAS / PROGRAMACION

EVALUACION

Revisin de presupuestos y programas

PRESUPUESTO

Consideracin de nuevos productos y objetivos estratgicos

Medidas correctivas

EJECUCION

(*) Adaptado de Figura: Las cuatro etapas del control de gestin.


Anthony Robert N. El Control de Gestin Marco, Entorno Proceso. Harvard Business School. Ed. Deusto. 1998

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Es importante precisar que la planificacin estratgica pone su foco de atencin en los aspectos del ambiente externo a la institucin: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratgicos y los resultados finales o los impactos de la intervencin institucional. En cambio, cuando hablamos de planificacin operativa nos estamos refiriendo a la determinacin de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programacin de las actividades y la estimacin del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo. La planificacin operativa tiene que ver con la generacin de metas y compromisos internos que son parte de la programacin para lograr los productos en la cantidad y el tiempo necesario. Desde esta perspectiva, la informacin proporcionada a travs de indicadores de gestin, tiene menor inters desde el punto de vista de la rendicin de cuentas a la ciudadana y al Congreso. En la Figura 2 siguiente podemos observar el tipo de indicadores que son apropiados a cada uno de estos niveles de decisin. Figura 2
NIVELES ORGANIZACIONALES

Fuente: Adaptado de Robert Anthony (1998).


ACTIVIDAD DE PLANIFICACIN Y CONTROL TIPOS DE INDICADORES
Indicadores Estratgicos (Gestin Global de la Entidad) Resultado Final o Impacto Resultado Intermedio

Alta Direccin

Planificacin

Indicadores por Centro de Responsabilidad Nivel Directivo Control de Gestin Resultados Intermedios Eficiencia, Eficacia, Economa, Calidad Indicadores de Gestin Programacin. Insumos, Productos Intemedios

Nivel Operativo Control de Actividades

Cuntas unidades de productos y

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1.2 Componentes del Proceso de Planificacin Estratgica Las metodologas para desarrollar procesos de planificacin estratgica son variadas, encontrando diversos enfoques en la literatura. Desde el punto de vista de las organizaciones pblicas, no existe en general un modelo a seguir y hallamos esquemas metodolgicos que tienen mayor o menor complejidad. A diferencia de la programacin operativa y el proceso presupuestario, la planificacin estratgica tiene menor grado de rutinas y protocolos estandarizados dentro de la normativa pblica, por lo que su internalizacin en los procesos organizacionales no es uniforme, siendo de alguna manera una herramienta metodolgica de carcter optativo para las organizaciones. Sin embargo, tal como se mencion, la planificacin estratgica en el mbito pblico es una herramienta que ayuda indudablemente al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias como apoyo a la definicin de los recursos que necesitamos para lograr los resultados esperados. Teniendo esto en consideracin, el proceso de elaboracin de un Plan Estratgico en e; mbito pblico debe ser simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas, as como en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva, los componentes o fases del Plan Estratgico deben contar con estndares de calidad que sean tiles a la gestin organizacional. La revisin de varias metodologas de PE en el mbito pblico aplicada por pases tales como Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Chile, Uruguay, Costa Rica, ha permitido sistematizar algunos pasos bsicos que no debieran faltar: Misin, Objetivos Estratgicos, Estrategias, definicin de metas e indicadores. En la Figura No 1, se desarrolla un modelo bsico de planificacin estratgica con las preguntas que intenta responder cada una de las fases:

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Figura 3 Planificacin Estratgica


Marco Normativo e Institucional
Anlisis de las leyes, y normativas Prioridades Gubernamentales Contribucin de la organizacin a las prioridades de los Planes Nacionales de Desarrollo, Estrategias, Lineamientos Nacionales de Desarrollo, etc.

Quines somos? Qu hacemos y para quienes? Dnde estamos?

Misin Descripcin concisa y clara de la razn de ser de la Entidad, propsito fundamental

Visin
Valores de la organizacin, como espera ser reconocida , futuro deseado de la organizacin

Dnde queremos ir, qu resultados queremos lograr?

Objetivos Estratgicos
Logros que espera la Entidad para cumplir con su misin Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre s.

Cmo llegaremos?

Estrategias
Plan de Accin para implementar los Objetivos Estratgicos, y determinar el presupuesto

Cmo mediremos el desempeo logrado?

Indicadores de Desempeo
para medir los logros, evaluar y tomar acciones correctivas

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Amenazas y Oportunidades, Fortalezas y debilidades Anlisis del Entorno y del Medio Interno

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4. Requisitos de la Planificacin Estratgica en el mbito pblico


El uso de la planificacin estratgica apoya la toma decisiones en diferentes niveles de decisiones gubernamentales y los enfoques metodolgicos que pueden apoyar este proceso son variados. Las mejores prcticas en la aplicacin de Planificacin Estratgica a nivel gubernamental insisten en la necesidad de que la tcnica utilizada se apegue a los siguientes requisitos: 9 Definir los responsables de los Programas, reas o divisiones que tienen a cargo la produccin de los bienes y servicios Asumir un proceso de PE, implica tomar decisiones respecto de cursos alternativos de accin con los recursos presupuestarios. Si bien en la mayor parte de los pases los grados de discrecin para el uso de recursos estn predefinidos o condicionados por los lmites de gasto anuales, la perspectiva estratgica permitir identificar las mejores alternativas respecto de cmo se asignarn los recursos y las consecuencias respecto de la entrega de los bienes y servicios y los resultados. 8

8 Ver Berretta N, Tavares, M. Sistemas de Planificacin Estratgica e Innovaciones Presupuestarias. Banco Interamericano de Desarrollo. PRODEV. Dilogo Regional de Poltica. 2006.

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Por esto mismo es fundamental el involucramiento de los directivos de los Programas y su coordinacin con las reas de planificacin y presupuesto de las entidades. Finalmente los directivos a cargo de los Programas deben tener la facultad de incidir sobre los aspectos que determinan la efectividad de la gestin. 9 El proceso de planificacin estratgica debe ser la base para la definicin de los planes operativos y la programacin presupuestaria, por lo tanto: Su realizacin debe ajustarse con el calendario presupuestario. La metodologa y contenido del proceso debe responder preguntas bsicas para avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados: qu productos generamos, para quienes, en qu condiciones, que resultados comprometemos. Las metas y las lneas de accin de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones estratgicas. Este alineamiento debe permitir la identificacin de los aspectos financieros y operativos para materializar el presupuesto.

9 Si bien la PE permite la revisin de la Misin, Objetivos Estratgicos, dicho proceso debe orientarse a fines muy instrumentales, apoyando el proceso de asignacin presupuestaria ms favorable para la contribucin al resultado deseado. 9 Aun cuando la misin y visin pueden ser revisadas, stas en general son definiciones ya asumidas por la institucin. No obstante hay distintos tipos de situaciones en las cuales se justifica hacer una revisin de la misin con mayor profundidad. En el siguiente recuadro se mencionan algunas de stas.

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Recuadro 1 El Programa o Entidad ha tenido una evaluacin que recomienda la revisin del tipo de productos que provee: ampliar, eliminar, refundir algn tipo de bien o servicio. A partir de un diagnstico organizacional se detecta que es necesaria una ampliacin de la cobertura de los bienes y servicios hacia otras regiones del pas, lo cual implica ampliar el mbito de accin del Programa o la Entidad. A partir de una poltica gubernamental se priorizan acciones en determinado sector, dndose competencias extraordinarias a un Programa o Entidad para asumir la ejecucin de dicha poltica. 9 La metodologa que se utilice debiera considerar el ciclo anual o plurianual del marco del proceso presupuestario. El tipo de preguntas que aborde la Planificacin Estratgica debe permitir responder aspectos bsicos para definir cursos de accin hacia los cuales priorizar recursos. 9 En el marco del proceso presupuestario anual, un proceso bsico de PE puede ser abordado de forma oportuna abordando los siguiente aspectos: o Revisin del desempeo de los productos finales (estratgicos) del ao t-1 (ao anterior) en base al monitoreo de los indicadores de desempeo. o Revisin del desempeo actual y el comprometido para el ao siguiente. o Breve anlisis del entorno, especialmente de los aspectos presupuestarios, financieros, u otros establecidos por la institucionalidad gubernamental. Asimismo dentro de este anlisis de entorno pueden identificarse aspectos relacionados con: Instituciones similares, situacin del mercado en los casos que amerite y que afecte los costos, o las tarifas de la entidad, o hechos extraordinarios que impliquen la definicin de objetivos y estrategias. o Breve anlisis del ambiente interno, que permita analizar los procesos y si stos se ajustan a los requerimientos de eficiencia, calidad, etc., si se cuenta con los recursos humanos suficientes para abordar la ampliacin de cobertura Geogrfica necesaria, etc. 9 La PE debe facilitar la definicin de los resultados esperados de la gestin anual. En este sentido el nfasis debe estar en el Qu esperamos lograr en un plazo determinado, para que nuestros productos sean provistos de forma eficiente, eficaz, y de calidad. La metodologa de PE debe permitirnos la identificacin

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adecuada de los objetivos estratgicos. Por lo tanto si los objetivos que se identifiquen son irrelevantes desde el punto de vista de lo sustantivo del quehacer institucional o son poco desafiantes respecto de las mejoras institucionales y/o del programa, los indicadores que permitirn monitorear y evaluar el desempeo tambin sern dbiles. 9 Para saber si hemos cumplido con los Objetivos propuestos es necesario que la PE sea la antesala del control de la gestin. As como se define un proceso de PE anual, debe establecerse un sistema de control de gestin que permita registrar los objetivos, metas e indicadores a lo largo de toda la organizacin, para establecer el monitoreo y evaluacin posterior. Esto implica abordar un requisito clave, asociado a la pregunta Cmo sabemos si estamos logrando los resultados? Establecer los indicadores como fase final de la PE, implica definir cuales son Indicadores Estratgicos y cuales sern parte de los Indicadores Operativos del control de actividades necesarias para la implantacin de los planes, proyectos, etc.

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5. Planificacin Estratgica y Planificacin Operativa Anual


Articulando decisiones estratgicas con los aspectos operativos Los planes operativos anuales son herramientas utilizadas en el Presupuesto por Programas y constituyen un conjunto de actividades que valorizan los insumos que se requieren para la realizacin de stas. La tcnica de presupuesto por programas se orienta a determinar produccin final en volmenes fsicos y valorizarla desde el punto de vista de los recursos financieros y programarla anualmente en los planes operativos anuales. Sin embargo cuando dicha programacin se realiza sin un referente de mediano plazo, no permite ser un instrumento de apoyo til a la toma de decisiones. En muchos casos se ha observado que el POA es utilizado por las instituciones como un equivalente a la planificacin estratgica y encontramos documentos extensos que transcriben la Misin Legal, Visin, diagnsticos institucionales y listados de objetivos que en general no tienen la caracterstica de estratgicos, siendo que representan funciones permanentes. El Plan Operativo Anual (POA), debe estar articulado adecuadamente con la PE y las definiciones estratgicas de mediano plazo, tales como la misin, los productos y usuarios, y los objetivos estratgicos.

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En la Figura 4 siguiente se presenta la articulacin entre los niveles de planificacin: Figura 4 Formato tipo de un Proceso de Planificacin Estratgica, Planificacin Operativa y tipo de indicadores claves para el monitoreo y la evaluacin
AMBITOS PLANIFICACION

TIPOS DE INDICADORES

METAS

INSTITUCIONAL MISION INSTITUCIONAL VISION OBJETIVOS ESTRATEGICOS PROGRAMATICO RESULTADO INTERMEDIO MEDIANO LARGO PLAZO

RESULTADO FINAL

MISION PROGRAMA OBJETIVOS ESTRATEGICOS INDICADORES PRODUCTOS FINALES Productos Intermedios

RESULTADO INTERMEDIO PRODUCTO

MEDIANO PLAZO

CORTO PLAZO, ANUALES

GESTION (Eficiencia, economa, eficacia, calidad)

MATRIZ DE PRODUCCION OPERATIVA:

PRODUCCION FISICA MEDIBLE EXPRESION FINANCIERA DE LAS METAS

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1. El plan operativo anual es la base para la elaboracin del Anteproyecto de Presupuesto, de ah la importancia que haya una adecuada sintona con las prioridades establecidas a nivel de la Planificacin Estratgica. 2. La Planificacin estratgica debe ser realizada, tanto a nivel Institucional (o sea Ministerio o Entidad Descentralizada), as como a nivel de las Unidades Ejecutoras de los Programas. 3. El Plan Operativo Anual, es un instrumento que debe sistematizar los aspectos operativos relacionados con las actividades que permiten materializar los productos en una expresin anual. Para ser coherente con los objetivos y metas de la Institucin y del Programa, debe recoger en su programacin justamente las prioridades establecidas en trminos de la calendarizacin de las actividades, identificar los insumos necesarios para la generacin de los productos finales, y los procesos que conlleven inversiones, contrataciones, etc. 4. Las Unidades Ejecutoras de Programas deben estimar cual es el volumen preliminar de la produccin final o intermedia, o las prestaciones que se debern cumplir anualmente para satisfacer los requerimientos determinados por el Plan Estratgico, especficamente a nivel de los Objetivos Estratgicos. Los proyectos de inversin debieran quedar claramente determinados en esta fase.

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Algunas de las dificultades observadas en la articulacin entre la Planificacin Estratgica y la Planificacin Operativa se mencionan a continuacin:

La cuantificacin de los bienes y servicios Otro problema que genera la propia tcnica del presupuesto por programa, es la necesidad cuantificar los bienes y servicios a proveer, en trminos anuales, lo cual dificulta mucho la estimacin de aquella produccin de es de carcter intangible o bien cuyo dimensionamiento fsico es irrelevante, como por ejemplo asesoras. En estos casos de produccin genrica o intangible, la cuantificacin de las metas no tiene mucha relevancia para la toma decisiones. Sucede adems, la demanda de estos productos es muy variable, altamente condicionada a factores externos. Los procesos administrativos Una situacin muy frecuente que dificulta considerar las metas asociadas a los objetivos estratgicos, se deriva de la lentitud de procesos de licitacin de inversiones o la dificultad para emprender los rediseos organizacionales necesarios que permitan lograr las mejoras en la calidad, tiempos de respuesta y/o niveles de produccin que aseguren la cobertura esperada. En la prctica aprobar una compra puede requerir de 6 a 8 meses, o bien, lograr una autorizacin de mayor personal tambin puede ser un asunto complejo. La vinculacin programtica con la estimacin presupuestaria: No siempre los ejercicios de PE institucional tienen como consecuencia la vinculacin de los recursos presupuestarios necesarios para el cumplimiento de los objetivos estratgicos. Aun cuando no siempre la materializacin de los objetivos estratgicos requiere contar con mayores recursos, en la prctica los mejoramientos en la calidad de los servicios (de salud, educacin, transporte, etc.), la ampliacin de la cobertura de atencin, implica financiar nuevos proyectos de inversin o contar con la
En la prctica, la vinculacin directa entre las metas de produccin final y el presupuesto es compleja. Un ejercicio interesante al respecto donde se vincula la PE, programacin operativa y el presupuesto, y su expresin en las metas, se realiza en Martinere (2007). En este documento se hace un ejercicio de un presupuesto de carcter plurianual que permite identificar las variaciones de los recursos asignados sobre el grado esperado de cumplimiento de los objetivos y metas, aspecto que es clave a la hora de identificar cuales son las consecuencias de establecer los recortes presupuestarios sin considerar las variables estratgicas. 1 Dado que el insumo principal para la elaboracin del POA es la PE, y la asignacin del presupuesto (el cual debe ya tener incorporada los lmites de gasto), en muchos casos ambos procesos no se realizan a tiempo, quedando muy poco tiempo a las instituciones para realizar una programacin operativa que refleje realmente la situacin estratgica institucional. Para que haya una expresin monetaria de los planes establecidos en la PE y traducidos en el POA, las Unidades de Planificacin y las de Presupuesto debieran trabajar estrechamente y en forma coordinada entre los Programas y la institucin.

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contratacin de personal calificado, incorporar nueva tecnologa, etc. Sin embargo, se observa con frecuencia una desvinculacin entre la programacin de los recursos presupuestarios y el proceso de PE que produce frustraciones respecto de los esfuerzos realizados por identificar los resultados esperados y los recursos necesarios para lograrlos. Esta situacin se produce por mltiples factores que van desde los propios arreglos institucionales que dificultan la coordinacin entre la planificacin y el presupuesto, as como procesos de presupuestacin centralizados a nivel de ministerio, que no consideran la programacin realizada a nivel de Unidad Ejecutora y/o Programa. Lo anterior se complica aun ms, cuando los Programas Presupuestarios no tienen Unidades Ejecutoras, con claras responsabilidades directivas, por lo que no hay un traslado de los compromisos establecidos a nivel institucional, con la parte ejecutora.

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6. Componentes del Proceso de Planificacin Estratgica


a. Misin Quienes somos, Qu hacemos, para quines? La misin es una descripcin de la razn de ser de la organizacin, establece su quehacer institucional, los bienes y servicios que entrega, las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente de otras instituciones y justifican su existencia. Una correcta definicin de la Misin debe contener: Cul es el propsito de la Organizacin Qu hace: descripcin de los Productos Finales (Bienes y servicios que entrega) Para quines: identificacin de los Usuarios o beneficiarios a quines van dirigidos los productos finales (bienes y servicios)

Cul es el efecto que se espera lograr: (resultado final) en la poblacin objetivo a la que se dirige su accionar, a travs de los productos provistos. El quehacer de la institucin que genera el valor pblico de la entidad y el plazo en que se espera proveer

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Importancia de la Misin
El proceso de abordar la Misin puede consistir en un ejercicio de identificacin o definicin de la misma o bien de revisin o actualizacin. El ejercicio de trabajar con la Misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que enmarca los productos y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. De esta manera, antes de comenzar cualquier ejercicio alrededor de la misin institucional es clave que sus mximas autoridades estn involucradas, liderando el proceso y validando los compromisos que surjan. Si no es posible contar con este liderazgo, la experiencia indica que es mejor no seguir, dado que los recursos de tiempo son valiosos y la misin requiere una validacin institucional. Recuadro 2 Utilidad de contar una Misin concertada entre el equipo directivo y la comunicacin de sta a los funcionarios, usuarios y ciudadano Establece el marco que justifica la intervencin pblica en el mbito de responsabilidad Tiene la capacidad de mantener el foco directivo en lo importante Lograr encauzar los apoyos polticos y capacidades administrativas de la institucin Mostrar a los grupos de inters la creacin de valor pblico esperado

Cmo se redacta la misin? No es conveniente ser ortodoxos respecto de la redaccin de una misin, puede ser tan larga o tan breve como el equipo a cargo de su definicin lo crea conveniente. Sin embargo, su lectura debe premitir a todos los interesados (la propia institucin, los usuarios, los ciudadanos, el Ministerio de Hacienda, Congreso, etc.) comprender cul es la esencia o especificidad del quehacer institucional (lo que le confiere identidad a la institucin) y que justifica pblicamente su existencia. En el recuadro siguiente se observan diferentes tipos de redaccin de Misin, que grafican los distintos tipos de abstraccin.

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Recuadro 3 Existen ejemplos de abstraccin extrema de declaracin de misin como la que entrega Moore (1998) con relacin al Departamento de Servicios Juveniles de Massachusetts, en el cual se menciona que el cuerpo directivo al aceptar el reto de liderar dicho departamento defini su misin como Humanizar el trato a los jvenes. 9

Por otro lado observamos la misin que declara la Institucin que en Chile se encarga de fomentar el desarrollo del sector agrcola. Contribuir a mejorar la competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario a nivel nacional y regional, a travs de un adecuado funcionamiento del Ministerio de Agricultura y de una articulacin, seguimiento y coordinacin eficiente de las polticas, programas y proyectos que se ejecutan directamente, como de aquellos implementados por medio de convenios con otras instituciones La menor concrecin de esta declaracin de misin no le resta mrito, dado que los nfasis no estn principalmente en el logro de apoyos polticos ni en aspectos comunicacionales que logren adhesin, sino ms bien en establecer claramente al compromiso con el logro de una mayor competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario. Estos aspectos son claves en una institucin que est a cargo de las polticas pblicas de un pas cuyos ingresos dependen en una importante proporcin de este sector.

En el caso de unidad organizativa (departamento, rea) dentro de una organizacin mayor, la elaboracin de la misin debe considerar siempre la Misin del nivel organizacional ms alto al que corresponda. Esto, permite lograr coherencia y alineacin entre el propsito de cada uno de los mbitos de la organizacin, posibilitando construir los indicadores en distintos niveles de la organizacin.

Cabe destacar que en este caso el director tuvo como propsito central al declarar esa misin, el captar los apoyos polticos de un sector reformista que defenda una posicin hacia un trato ms justo para los jvenes y un mayor nfasis en la resinsercin, en lugar de expresar los valores de aquellos que se inclinan por proteger a la comunidad de mantener el apoyo de dicho grupo poltico. Pg.130. op. cit.

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Aspectos prcticos para la formulacin de la misin:


Qu vigencia tiene la misin? N o siempre la misin formal de la institucin es igual a la misin efectiva. Muchas veces las entidades tienen como declaracin formal de su misin, el referente de su creacin legal, con los mandatos y funciones expresadas en dicha ley. Este mandato puede estar o no actualizado de acuerdo a lo que realmente produce la institucin. Puede suceder que el marco legal defina claramente el rea de competencias de la entidad y por lo tanto los productos finales que debe brindar, sin embargo, los programas presupuestarios de la institucin, o el tipo de productos que consumen parte importante de los recursos y se entregan a terceros, pueden no coincidir con el propsito de creacin de la entidad. Por ejemplo, se ha visto el caso de que en una Secretara de Justicia, existen Programas dirigidos a fomento del deporte, o de la cultura. Se han observado comisiones ad-hoc de medio ambiente, o Secretara de Presidencia, dirigidas hacia la proteccin del adulto mayor. La comparacin entre la misin formal y la misin efectiva cuando hay diferencias importantes, da cuenta de la necesidad de ajustar el tipo de produccin, sus destinatarios, lo cual implicara reformular el Programa y su adscripcin, o incluso su eliminacin. Cuando no es necesario reformular la misin? No se han realizado cambios a la ley constitutiva de la entidad No haya habido cambios fundamentales a las funciones y atribuciones de la institucin La declaracin de misin represente exactamente lo que la institucin produce Los equipos directivos se mantienen. Esto no significa que ante cambio de directivos mximos deba cambiarse la misin, no obstante un primer punto que se debiera encargar un nuevo directivo de un Programa por ejemplo es si est de acuerdo en como est redactada el propsito de la organizacin sobre la cual es responsable y debe rendir cuentas.

En qu casos es necesario establecer una nueva misin? Si no ha habido antes un proceso de revisin o de identificacin de Misin. Si la redaccin de la misin slo explica lo establecido en el mbito de la ley que crea la institucin y no explica claramente que produce, para quienes y qu se espera como resultado. Si la organizacin ha sufrido redefiniciones importantes en los mbitos de su competencia o hay alguna declaracin poltica clave de prioridad pblica que afecta a

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la entidad. Si es as, aparte de los participantes anteriores, es clave que la validacin de la Misin, se contraste con mbitos de decisin poltica administrativa (Presidencia, Funcin Pblica, etc.) En que casos se podra dar esta situacin: Un ministerio que teniendo por Ley un rol rector y no ejecutor, tiene a su cargo la implementacin de Programas (atencin de salud, programas de nutricin, etc.). Redefinir su misin es muy til en la medida que actualiza y enfatiza su responsabilidad de rectora y no de ejecucin. En este caso delimita su accin supervisora y establece la potestad que tiene sobre los rganos supervisados. A la vez comunica a la ciudadana la garanta sobre la calidad en la prestacin de los servicios de las entidades y programas a quienes ejerce rectora. La creacin de una nueva institucin, que por ejemplo tenga a su cargo el diseo o la implementacin de una poltica pblica prioritaria desde el punto de vista de la ciudadana. Supongamos en un pas donde la inseguridad ciudadana es alta y dichas labores estn a cargo de una Comisin o de una Institucin con bajo rango jerrquico, el gobierno decide la elevacin a rango de Ministerio o de Vice Ministerio. Sin duda en este caso, la aprobacin del quehacer institucional por parte de las mximas autoridades es un aspecto relevante.

Un Programa o Entidad que ampla el foco de sus beneficiarios, por ejemplo desde un mbito central a uno nacional, o bien desde un tipo de prestacin a otra de carcter ms integral (como aspecto a mantenerse en el tiempo)

Quines participan en la formulacin de la misin? El ejercicio de trabajar con la Misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que seala los productos terminales y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. De esta manera antes de comenzar cualquier ejercicio de formulacin de la misin ya sea del Ministerio, Programa, Entidad, etc., es fundamental que sus mximas autoridades estn involucradas, liderando el proceso y validando los compromisos que surjan. El mbito territorial tambin debe ser considerado. Si la institucin est desplegada por el territorio nacional en un esquema desconcentrado o descentralizado es importante convocar a los responsables a esos niveles.

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La experiencia da cuenta que no es posible dar recetas respecto de quienes participan en la formulacin de la misin, no obstante, hay que distinguir en lo que es la formulacin y aprobacin propiamente tal y la comunicacin de sta. Podemos hablar desde una participacin en el proceso de creacin y aprobacin de la misin, hasta una participacin que sea tipo consultivo y cuyo fin sea recoger la opinin a fin de comunicar las tendencias y orientaciones por donde se dirige la nueva misin. En este caso es conveniente que en el proceso de comunicacin se incluyan a otros posibles participantes tales como funcionarios Pblicos, la comunidad (para niveles locales, por ejemplo); a los usuarios y otros Utilidad de contar una Misin concertada entre grupos de inters. Una vez que las autoridades y los liderazgos estn incorporados en el proceso, la convocatoria debe estar dirigida a cada uno de los responsables de las reas a cargo de los productos finales o estratgicos. Tambin es importante convocar a los encargados de las reas de apoyo, equipos de asesora y comunicaciones. Qu no debe faltar en la declaracin de una misin?
el equipo directivo funcionarios y comunicada a los

Establece el marco que justifica la intervencin pblica en el mbito de responsabilidad Tiene la capacidad de mantener el foco directivo en lo importante Lograr encauzar los apoyos polticos y capacidades administrativas de la institucin Mostrar a los grupos de inters la creacin de valor pblico esperado

Productos terminales, finales o estratgicos (bienes y servicios) Los usuarios o beneficiarios, poblacin objetivos a quienes se dirigen dichos bienes y servicios Que pueden esperar los usuarios, beneficiarios y la ciudadana en su conjunto, en trminos de resultados (efectos) El mbito territorial de su accin (nivel central, nacional, local, internacional)

Qu aspectos son optativos (dado que en general deben ir en la visin o en los valores) Los estndares como piensan conseguir su propsito Los valores con los cuales piensan enfocar su gestin

Qu aspectos no deben ser incluidos en una misin? Los Subproductos o productos intermedios Los usuarios internos de la entidad Los mejoramientos que la entidad piensa realizar para ser ms eficiente o eficaz (estos deben quedar registrados como objetivos estratgicos)

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Vinculo entre la Misin Institucional y la Misin de los Programas o Entidades dependientes


Una organizacin privada o pblica tiene diferentes niveles de jerarquas, donde se establecen tambin distintos tipos de decisiones y de mbitos de intervencin, as como niveles de dependencia. En el plano gubernamental es posible identificar varios escalones de dependencia, cuya principal virtud es que stos deben estar estrechamente relacionados y coadyuvarse mutuamente. Un primer caso que podemos identificar es el nivel Ministerial (o Institucional) y los Programas o Entidades que tenga adscrito. Un segundo caso puede ser una Entidad Descentralizada o Autnoma (esta Entidad puede o no tambin tener un tipo de adscripcin a un Ministerio, Vice ministerio, Comisin, etc.) que tenga adscritas varias dependencias a nivel territorial. Cualquiera sean los casos que se establezcan en trminos de dependencias hay que considerar el efecto cascada que se da en la toma de decisiones y en las responsabilidades en trminos de propsitos sobre los cuales se debe rendir cuentas. En el marco de la gestin por resultados, a nivel Ministerial o Institucional las competencias y responsabilidades se relacionan con los efectos o impactos de las polticas pblicas. La ejecucin de dichas polticas es de responsabilidad directiva a nivel de los Programas, Entidades Adscritas a los ministerios, etc. 10 Ejemplo: Misin de un Ministerio de Comercio e Industria: El Ministerio de Comercio e Industria est a cargo del desarrollo e implementacin de las polticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria nacional en todos sus tamaos y sectores, y su insercin en los mercados internacionales, generando mayores oportunidades de empleo de calidad, generacin de ingresos y sostenibilidad de la economa nacional. Los Programas y Entidades que dependen de este Ministerio son:

Parte importante de la teora del agente principal, tiene que ver justamente con la delimitacin de los roles de diseo de polticas con los de la ejecucin de las mismas. Las ventajas de esta separacin de funciones tienen que ver con aspectos de responsabilizacin, de delegacin en mbitos descentralizados cercanos a los problemas de los usuarios ciudadanos, a la capacidad de tener flexibilidad para gestionar los recursos.

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Figura 5

Programa de Fomento de Exportaciones y Competitividad Internacional

Programa de Apoyo a la Microempresa

Programa Innovacin Tecnologa

de y

Fondo de Promocin del Empleo y la competitividad

Una inmediata relacin entre la Misin Ministerial y la Misin de los Programas es identificar cmo el Propsito o el quehacer de los Programas reflejan el aspecto central de la primera Misin Implementacin de las polticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria nacional..en todos sus tamaos y sectoresinsercin.oportunidades de empleo.de calidad.generacin de ingresos y sostenibilidad de la economa nacional.

Fuente: Elaboracin propia

En rigor, la revisin de los productos (bienes y servicios) que se declaren en cada uno de los Programas del Ministerio debiera ser suficiente para que el Ministerio cumpla con su Misin y genere los resultados que se esperan de ste. En la mayor parte de los ejemplos de pases de la OCDE, se intenta que la gestin de las Agencias est alineada a los objetivos de la agenda del sector pblico como un todo. Esto se realiza a travs de la alineacin entre los outcomes definidos a nivel institucional (o ministerial) y los bienes y servicios u outputs que proveen las Agencias. Un prerrequisito para una gestin orientada a los resultados es que exista esta cadena de Objetivos jerarquizados, que establecen claras prioridades a diferentes niveles de decisin.

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Definiendo los Productos y los Usuarios


Qu hacemos y para quines? Productos Finales El producto es el principal bien o servicio que la institucin proporciona a un usuario externo La caracterstica principal del producto es que la Entidad es responsable de su generacin y provisin. En el Presupuesto por Programas, un Producto Final es la categora principal para la asignacin de recursos. Los Productos Finales deben cumplir con una serie de requisitos desde el punto de vista de su provisin: deben ser a la vez eficientes, eficaces, de calidad y economa. Estos atributos bsicos de desempeo son lo que sern medidos y evaluados en el sistema de monitoreo de evaluacin de la gestin presupuestaria y de resultados. Un punto clave para la asignacin de recursos y la rendicin de cuentas es saber definir cuales son los bienes y/o servicios que entrego a los usuarios externos. Qu aspectos son necesarios para la identificacin de los productos finales o estratgicos ? 1. Su Prioridad Estratgica. Un producto principal est directamente relacionado con el mandato legal y la misin. 3. La demanda de los usuarios por los productos en la mayor parte de los casos es continua, sistemtica y permanente. 4. El nmero de transacciones de los productos es significativa, o involucra un conjunto de procesos importante. 5. La existencia de un centro gestor o una unidad gestora a cargo de la generacin de ese producto. 6. Los recursos presupuestarios que se consumen en su generacin son altos con relacin al presupuesto total (porcentaje del presupuesto destinado a la provisin del servicio) o de recursos humanos (porcentaje de funcionarios responsables de producir y entregar el servicio)

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7. El producto final es importante para la informacin externa, para efectos de las rendiciones de cuentas. Recuadro 4 Cmo se definen e informan los Productos? 1. Debe quedar claro el servicio o bien que se provee Para la definicin de un producto se debe considerar el nombre del bien y/o servicio que posibilite informar precisa y clara a cualquier persona, lo que la institucin entrega a un tercero. Ese tercero puede ser un usuario, la ciudadana o bien otra entidad pblica. 2. El producto debe redactarse como bien o servicio que permita a la poblacin objetivo y/o los usuarios comprender el tipo de bien o servicio que se le est proveyendo. Por ejemplo: Subsidios viviendas, raciones alimenticias, fiscalizaciones, mantencin de vas, certificados sanitarios, servicios de asistencia tcnica en produccin primaria, etc.

Productos intermedios Son aquellos productos que resultan de los procesos y/o actividades, necesarios para la realizacin del producto final. Son en general productos de gestin interna, que son los necesarios para generar los productos finales o estratgicos. A diferencia de los productos finales, los intermedios, no necesitan un monitoreo regular desde el punto de vista de la evaluacin de la gestin presupuestaria. Asimismo, tienen menor relevancia desde el punto de vista de la informacin externa, para fines de rendicin de cuentas. Los productos tanto finales como intermedios son parte del proceso productivo de una organizacin, que ejecuta y presta o entrega los bienes y servicios (productos) a usuarios. Por lo tanto cuando hablamos de definir los productos, lo hacemos considerando el proceso que se realiza a nivel de los Programas, Empresas, Unidades Organizacionales, que dependen de un Ministerio o Secretara. El nivel ministerial, institucional, no entrega productos, en general, ya que su labor est orientada a disear, coordinar e implementar las polticas, correspondindoles a los Programas, Empresas, Unidades Organizacionales, la labor ejecutora de provisin de los bienes y servicios (productos). En la figura que se presenta a continuacin, observamos los productos finales e intermedios de un Programa de Fomento Campesino de una Secretara o Ministerio.

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Figura 6
Desarrollo capacidades FinanciamientoCrediticioAsesoraTcnica

Productos Finales

Capacitacin

Intermediacin

Financiera

Gestin comercial

Intermedios

Licitacindecursos

Registrode entidades

Visitasaterreno

Actividades

Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL

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El monitoreo y la evaluacin los productos finales y los productos intermedios responden a diferentes preguntas, tal como se aprecia en la siguiente grfica. Figura 7
Definicin de Productos finales e intermedios: qu es necesario monitorear y/o evaluar
USUARIOS EXTERNOS PRODUCTOS FINALES

MONITOREO Y EVALUACION
Cuantos Productos a quienes, Cobertura Costo Producto Final/Insumo Resultados Intermedios y Resultados Finales o Impacto

Usuario 1 Producto Final 1

Usuario 2 Producto Final 2

Usuario 3 Producto Final 3

Usuario 4 Producto Final 4

PI
1.1

PI
1.2

PI
2.1

PI
2.2

PI
3.1

PI
3.2

PI
4.1

PI
4.2

PI
4.3

PROGRAMACION OPERATIVA
Costo Producto Intermedio/ Cantidad de Productos Intermedios Costos Insumos N de trabajadores

PRODUCTOS INTERM.

A1.1. 1

A1.1. 2

A1.2. 1

A2.1. 1,2

A3.1

A3.2

A4.1. 1

A4.1. 2

A4.

I I I

I I I

I I I

I I I

I I I

PI: Producto intermedio A: Actividad I: Insumo Definiendo quines son los Usuarios de los Productos As como es fundamental conocer qu hace la institucin, cules son los bienes y servicios que provee, un requisito central es saber hacia quines estn destinados dichos productos finales, es decir los usuarios o beneficiarios de los mismos. Tal como un producto final o estratgico tiene como caracterstica principal estar destinado hacia fuera de la entidad, el depositario de dicho producto es justamente un Usuario externo, que es quien recibe directamente el bien o servicio En relacin con el tipo de usuario hacia los cuales van dirigidos los productos, es necesario considerar al menos 3 conceptos: poblacin potencial, poblacin objetivo y beneficiarios efectivos.

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Estas distinciones posibilitan posteriormente realizar distintos tipos de indicadores asociados a la cobertura de la demanda potencial, y la demanda efectiva, as como las evaluaciones de las mismas. Poblacin potencial corresponde a la poblacin total que presenta la necesidad y/o problema que justifica el programa, la unidad o la institucin y por ende pudiera ser elegible para su atencin. Poblacin Objetivo: poblacin que el programa, la unidad o la institucin tiene planeado o programado atender en un perodo dado de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la poblacin potencial o a una parte de ella Beneficiarios efectivos: son aquellos que estn siendo o han sido atendidos por el programa, la unidad o la institucin.

Figura 8

POBLACION POTENCIAL
(980.000 trabajadores)

POBLACION POTENCIAL POSTERGADA POBLACION OBJETIVO

POBLACION POTENCIAL POSTERGADA

(294.000 trabajadores)

POBLACION OBJETIVO BENEFICIARIOS EFECTIVOS


(105.000 trabajadores)

Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL

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b. Visin
Cmo queremos ser reconocidos?

La visin corresponde al futuro deseado de la organizacin. Se refiere a cmo quiere ser reconocida la entidad, representa los valores con los cuales se fundamentar su accionar pblico. Pasos Bsicos para la identificacin de la Visin Cmo se redacta? Puede ser ms amplia que la Misin Institucional, y debe contener aspectos que permitan a los usuarios ciudadanos identificar que pueden esperar de la Entidad en cuanto a valores, creacin de oportunidades, proyeccin, etc. Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definicin de la misin. Asimismo, no deberan sealarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos de modernizacin de corto plazo. Qu no debe faltar? Los valores de la entidad Cmo quiere ser vista o percibida la institucin en el futuro

Importancia de la declaracin de Visin para la gestin institucional Compromete pblicamente las aspiraciones institucionales, dando un efecto de cohesin a la organizacin. Permite distinguir y visualizar el carcter pblico y cmo la intervencin gubernamental se justifica desde el punto de vista de lo que entrega a la sociedad Complementa el efecto comunicacional de la misin y enmarca el quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad pblica. Por ejemplo:

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ILPES-CEPAL Ejemplo 1: Institucin de Agricultura:

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Queremos ser reconocidos como una organizacin consolidada, dinmica, con liderazgo y reconocimiento nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable, que es capaz de proporcionar de manera eficiente un programa integral de servicios a productores campesinos. Ejemplo 2: Institucin de Turismo: Ser reconocido como lder en el desarrollo turstico en la regin, constituyndonos en un destino turstico preferido por la conservacin y manejo sustentable de los recursos naturales y consolidar el xito de la actividad turstica en el pas mediante un modelo de gestin pblica descentralizado, efectivo y eficiente. Ejemplo 3: Institucin de Educacin: Un Ministerio de Educacin Pblica renovado y moderno al servicio de los estudiantes y sus familias, de los docentes, de los directores de centros educativos y, en general de las comunidades. Un Ministerio caracterizado por una gestin administrativa eficiente, oportuna y transparente, que promueve el desarrollo integral del ser humano y las capacidades humanas necesarias para vivir e integrarnos en una sociedad global. Ejemplo 4 Institucin de Economa: Ser una institucin moderna, integrada internamente y al mundo, proactiva y con credibilidad, conformada por personal con vocacin de servicio, calificado y motivado, que impulse polticas, estrategias y acciones que contribuyan al desarrollo sostenible del pas, en el contexto de la globalizacin econmica

c. Objetivos Estratgicos
Los objetivos estratgicos, constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cul es la Misin. La pregunta a responder es: Dnde queremos ir? Qu resultados esperamos lograr?

Los objetivos estratgicos son los logros que la entidad pblica, ministerio u rgano, espera concretar en un plazo determinado (mayor de un ao), para el cumplimiento de su misin de forma eficiente y eficaz.

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Figura 9

Visin

Misin

Objetivos Estratgicos

Largo plazo
101215

Mediano Plazo
56aos

Corto Plazo
23aos

Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL

Recuadro 5 En la metodologa del presupuesto por resultados que define el General Accounting Office de USA, se establece que los Objetivos Estratgicos describen un nivel especfico de compromiso dentro de un determinado propsito o misin. De esta manera, los Objetivos Estratgicos ayudan a medir si el propsito general se est cumpliendo o no. Para la Direccin de Presupuestos de Chile un Objetivo Estratgico es: la expresin de los logros que se espera que los Ministerios y sus servicios alcancen en el mediano plazo.

De las distintas definiciones de objetivos estratgicos empleadas en los manuales metodolgicos de varios pases 11 , es posible distinguir las siguientes caractersticas: Se vinculan directamente con la misin. Estn orientados a definir los resultados esperados para concretar la misin en un perodo determinado de tiempo. Expresan las variables relevantes o crticas del desempeo esperado y stas son la base para la definicin de indicadores de resultado final o impacto. Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de accin preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo), sobre los cuales se establecen los grandes tems de los recursos necesarios.

11

Consultar bibliografa adjunta.

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Pasos Bsicos para la definicin de los Objetivos Estratgicos


De acuerdo a la figura 10 que muestra el proceso de planificacin estratgica, es posible visualizar que despus de establecer las definiciones MARCONORMATIVO ANALISISDELEYES estratgicas bsicas como Misin y Visin, que tienen un carcter ms permanente desde el Dndeestamos? MISION punto de vista de la gestin, la definicin (o validacin de objetivos estratgicos previos) de VISION los Objetivos Estratgicos da comienzo al proceso de Dndequeremosir? OBJETIVOSESTRATEGICOS planificacin estratgica en su versin anual y como antesala de ESTRATEGIAS la formulacin del presupuesto. Cmollegaremos?

Cuando una entidad se propone establecer sus objetivos Cmomediremosel INDICADORES estratgicos, debe partir desempeologrado? DESEMPEO necesariamente de un diagnstico institucional, que permita identificar las brechas desde el punto de vista organizacional que le dificultan obtener el mejoramiento esperado de la gestin y los resultados que se quiere alcanzar. Figura 11
Cadena Bsica de Planificacin Estratgica

Anlisis Situacional

Dnde y Cmo estamos?

Dnde queremos estar, y dnde debemos estar

Anlisis de Problemas Anlisis FODA

OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS Definicin de Programas Plan Indicadores Metas

Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL

AmenazasyOportunidades, Fortalezasydebilidades

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En este sentido no tan solo para abordar la misin sino tambin para la construccin de objetivos y estrategias se utiliza en general un anlisis de los aspectos internos y externos a la entidad. Figura 12
DIAGNOSTICO

Anlisis Situacional

Prioridades Gubernamentales Fortalezas Debilidades * Capacidades * Recursos

Problemas Que atendemos Hoy

DOFA

A qu problemas crticos respondemos a travs de los bienes y servicios que la institucinentrega? Qucapacidadestenemos? Qucalidadeimpactostenemos? Cmosomoseficacesyeficientes? Culessonlasexpectativasdelosusuarios delservicio? Cmosemidenlosresultadosdela organizacin?

Impactos Resultados

Oportunidades Amenazas Necesidades de la Poblacin objetivo y de nuestros socios Entorno social, econmico Tecnolgico y poltico

Restricciones Presupuestarias e incentivos

Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL

Anlisis de los aspectos internos y externos a la Entidad


Un paso fundamental que la metodologa de PE provee para la definicin de los Objetivos Estratgicos tiene que ver con el antiguo y clsico anlisis del ambiente externo y del mbito interno, o tambin denominado FODA. Este proceso consiste bsicamente en un anlisis de las brechas institucionales que deben ser intervenidas por la entidad para el logro de los objetivos. Las brechas pueden surgir ya sea por debilidades organizacionales, o bien de eventuales desafos. Este anlisis FODA permite realizar un diagnstico dinmico de la institucin. Lo importante a tener en cuenta es que antes de comprometerse a obtener un tipo de resultado, es fundamental analizar si la organizacin estar en condiciones de asumir con dicho desafo.

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Si partimos de la base que los Objetivos Estratgicos son la declaracin de qu resultados queremos lograr como organizacin para cumplir con nuestra misin, nos estamos enfrentando a la necesidad de abordar ciertas restricciones institucionales, financieras, o bien a como aprovechar ciertas condiciones favorables a la entidad para optimizar el logro de dichos resultados. El tipo de restricciones pueden provenir tanto desde la propia organizacin (que en este caso convencionalmente se han denominado debilidades), o bien desde el ambiente externo, que tambin se conocen mejor como amenazas. Desde el punto de vista de las condiciones favorables, stas tambin pueden provenir desde el mbito interno que en general se las ha denominado como fortalezas, o del ambiente externo o entorno a la organizacin u oportunidades. Por otro lado, el tipo de desempeo que se espera logre la institucin, tiene ciertas caractersticas, y dentro de las ms importantes es que responda no solo al cumplimiento de sus objetivos (eficacia) sino tambin que lo haga al mnimo costo (o sea con un aprovechamiento pleno de los recursos que se le han encomendado), y adems, que dicho desempeo garantice el cumplimiento de ciertos estndares y expectativas de los usuarios en la poltica pblica, los bienes y servicios entregados, etc., es decir que sea de calidad. Tambin debe asegurar que el manejo de los recursos haya sido con economa, es decir si tuvo que hacer una compra, asegurar que fue al mejor precio, asimismo si se trata de administrar el programa, la idea es que los gastos administrativos estn en un determinado estndar. Para definir el Qu debe hacer una institucin, enfrentamos complejidades no menores. Uno de los principales problemas tiene que ver con la dificultad que tienen los directivos pblicos para ejercer gerencia. En efecto, en la mayor parte de los casos existe escasa flexibilidad para tomar decisiones respecto de contrataciones, de compras, de ahorros, etc. La gestin por resultados, requiere que directivos acten como gerentes en trminos de comprometer resultados a travs del establecimiento de objetivos y metas, sin embargo muchas veces, no existen las atribuciones suficientes. Esto explica que en la mayor parte de los casos los objetivos estratgicos que redactan las entidades son un listado de funciones permanentes, con muy poca capacidad de innovacin y desafos. No obstante, esta situacin no debiera ser obstculo para que las entidades no se esfuercen en el establecimiento de sus objetivos estratgicos. De acuerdo a la experiencia que se ha sistematizado en talleres, cursos y asesoras a gran parte de los pases de la regin, se constata que este ejercicio, permite a los directivos y sus equipos priorizar su gestin y disponer de una herramienta til para justificar con esos recursos presupuestarios es posible comprometer determinados resultados.

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Cmo se redactan los objetivos estratgicos?


A nivel institucional o de Ministerio Sealar la expresin de logro, evidenciar el cambio o transformacin que se espera con las polticas a cargo de la Institucin, como por ejemplo: Mejorar los estndares de competitividad, Disminuir los niveles de pobreza alimentaria en la regin XXX, Contribuir a mejorar los niveles de seguridad ciudadana, etc. Evitar su redaccin en trminos de Contribuir, Fomentar, Procurar. Debe permitir responder a la ciudadana hacia dnde se dirigen los recursos asignados de la Institucin en su globalidad. Debe permitir responder a un problema o aspecto especfico relacionado con el cumplimiento de la misin. Debe permitir responder sobre el beneficio esperado para los usuarios a los cuales van dirigidas las polticas y/o programas de la institucin. Debe permitir que los usuarios y/o beneficiarios conozcan hacia donde se dirige la priorizacin de los recursos presupuestarios.

Importancia de los Objetivos Estratgicos para la gestin institucional


Los objetivos estratgicos constituyen la base para el establecimiento de los indicadores que permitirn medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados. El objetivo estratgico permite constatar la intencin de un cambio o transformacin en la calidad, eficiencia, economa, o resultado en los productos con los cuales se relaciona El objetivo estratgico, debe expresarse en trminos concretos de resultados esperados y no ser establecidos en trminos de funciones permanentes del Programa. En el caso de las Instituciones tales como los Ministerios o Departamentos, los logros se refieren principalmente a la capacidad de las polticas pblicas por cumplir con su finalidad y su expresin en los resultados o impactos en el bienestar de los ciudadanos En el caso de los Programas y Subprogramas o unidades, o divisiones los logros o resultados esperados se refieren principalmente a cmo los productos son provistos a los usuarios con la mayor eficiencia, eficacia y calidad.

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Los objetivos estratgicos deben ser monitoreados y evaluados a travs de indicadores. Tanto la institucin como los ciudadanos, usuarios, deben conocer el progreso que tienen las entidades y los programas en el cumplimiento de sus objetivos estratgicos, dado que all estn depositadas las prioridades en la asignacin de los recursos. Desde esta perspectiva, es fundamental considerar los diferentes niveles de decisin de la organizacin y procurar la coordinacin entre los diferentes niveles de objetivos estratgicos.

Niveles de toma de decisin y vnculos entre los Objetivos Estratgicos Sectoriales, Institucionales y de los Programas o Entidades
Un aspecto que es necesario cuidar en un proceso de planeacin estratgica, es la coherencia que debe darse entre los distintos niveles de decisin y los objetivos estratgicos que se definan. Si la Entidad como un todo (Ministerio, Entidad Descentralizada, etc.), fija un conjunto de Objetivos Estratgicos para un plazo determinado, stos deben ser los referentes a tener en cuenta, por los Programas que dependen de stas Entidades, ya sean Ministerios, Secretara, Entidades Autnomas, etc. Qu aspectos deben resguardarse: Que la identificacin de los Objetivos Estratgicos a nivel ministerial, como por ejemplo: Mejorar calidad educativa, Disminuir los niveles de contaminacin ambiental, Fortalecer la competitividad nacional, tengan un correlato para su implementacin en las instancias ejecutoras, como por ejemplo los Programas o las Entidades Adscritas o Descentralizadas a dichos Ministerios.

Figura 13

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MISION ENTIDAD

O.E. 1 Ministerio

Misin Programa 1

Misin Programa 2

Misin Programa 3

O.E.1 Programa 1 O.E.2 Programa 1

O.E. Programa 2

O.E. Programa N

Fuente: Elaboracin propia

Un Objetivo Estratgico a nivel de Entidad puede estar relacionado con uno o ms OE de los Programas. La materializacin de un Objetivo Estratgico a nivel de Ministerio, est relacionado con los efectos esperados de poltica pblica, por lo tanto su vinculacin se da tanto a nivel de la Misin de los Programas encargados de ejecutarla, como a nivel de los Objetivos Estratgicos de los mismos Programas. La Misin y los Objetivos Estratgicos a nivel de una Entidad (Ministerio, Secretara), an cuando estn relacionados con Resultados Finales, tienen distintos grados de inmediatez.

Los objetivos de un programa deben estar alineados a los objetivos estratgicos institucionales, esto permite tener indicadores en cascada que sean pertinentes. Por ejemplo

Recuadro 6

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Institucin Agricultura Objetivos estratgicos institucionales OE 1: Fortalecer y desarrollar el funcionamiento de los mercados agrarios, y aumentar la cobertura y calidad de la provisin de bienes y servicios pblicos para el agro. OE 2: Reducir los niveles de pobreza rural y aumentar la calidad del empleo rural OE 3: Apoyar la institucionalidad y la organizacin privada y pblica del Sector Agrario. OE 4: Mejorar los niveles de gestin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que proteja el medio ambiente y genere las condiciones para el desarrollo econmico y social. Objetivos estratgicos programas o entidad Del objetivo estratgico 1: OEP 1.1 Generar mayores oportunidades de acceso a los mercados externos con certificacin de calidad, acuerdos comerciales, incentivos a la agro exportacin, y reduccin de los efectos de plagas y enfermedades en los 10 cultivos y crianzas de importancia econmica priorizados. OEP 1.2 Ampliar la cobertura de asesora para obtener seguridad jurdica de la propiedad rural y formacin de un mercado de tierras. OEP 1.3 Implementar un sistema de informacin agraria til y accesible a los productores que produzca y difunda seales del comportamiento del mercado de los productos campesinos, considerando el ordenamiento de rubros y cadenas comerciales. OEP 1.4 Desarrollar una plataforma de servicios agropecuarios externalizado para prestar asistencia tcnica, innovacin tecnolgica y extensin agraria. OEP 1.5 Ampliar la cobertura de Apoyo financiero para la tecnificacin del riego, que asegure una mejor utilizacin del recurso y genere un mayor impacto en la productividad del agro.
Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL

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Figura 14

Tipo de Indicadores

Misin Ministerial

Expresa un propsito cuyo resultado afecta a la comunidad en general O.E.1

De Impacto (Resultado Final), donde los resultados pueden ser producto de varias entidades

Objetivo Estratgico Ministerial

Expresa un resultado esperado relacionado con un efecto de mediano plazo que contribuye a la Misin

De Impacto (resultado final) y /o resultado intermedio. Los efectos medidos se atribuyen directamente al mbito de atribucin del Ministerio a travs de los Programas que tiene a su cargo

Fuente: Elaboracin propia.

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d. Estrategias y Planes de Accin Cmo puedo alcanzar los objetivos o cmo puedo llegar a los resultados esperados?
Estrategias: Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para alcanzar las metas de la organizacin. Permiten la definicin de las metas, los Programas y planes de accin y la base para las prioridades en la asignacin de recursos.Las Estrategias proporcionan una base para la toma de decisiones respecto de los cursos de accin propuestos, tal como puede apreciarse en el cuadro que sigue: Recuadro 7
Objetivo Estratgico 1: Mejorar los tiempos de respuesta de tramitacin de la entrega de pensiones Objetivo Estratgico 2: Alcanzar estndares ISO/9000 de Supervisin de las entidades prestadoras de salud Objetivo Estratgico 3: Mejorar la posicin financiera de las entidades de salud supervisadas. Estrategias: 1. Impulsar cambio tecnolgico y capacitacin funcionaria en todo el pas. 2. Establecimiento de convenios internacionales para la estandarizacin de los procesos. 3. Impulsar poltica de recuperacin de cobranzas y disminucin de subsidios cruzados.

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Establecimiento de Estrategias y Planes de Accin Tal como vemos en La Figura N 1 anteriormente expuesta, el proceso de establecer un Plan Estratgico, es algo de carcter iterativo. No es posible desarrollar las estrategias (cmo lograr lo que me propuesto como objetivo), sin conocer el nivel de desempeo esperado (o sea las metas) y como voy a medirlas (o sea los indicadores) Una vez que se han definido a grandes rasgos los Indicadores para hacer el seguimiento y el monitoreo de los factores crticos de xito o aspectos relevantes de la misin y objetivos estratgicos, es necesario establecer cuales sern los cursos de accin que permitirn alcanzar los resultados esperados. Los planes de accin o el conjunto de tareas que la organizacin establecer para alcanzar los resultados, tiene que facilitar el cierre de las brechas que existan entre la situacin actual y la situacin deseada. Tal como lo menciona Moore (277), La reflexin sobre el valor pblico nos lleva a aquello que muchos consideran como la esencia de la gestin: el despliegue consciente y especializado de capacidades legales, financieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos. Una cualidad esencial en los directivos es la clarividencia en sus objetivos, as como la capacidad de conseguir recursos para sus organizaciones. Sin embargo, la esencia de la gestin reside en la implementacin de lo que se quiere conseguir Una estrategia curso de accin, es una decisin que tiene que ser tomada con mxima precaucin y con el acuerdo del equipo directivo. Los diferentes tipos de estrategias deben considerar aspectos como por ejemplo: Posicin de la institucin respecto de la competencia o de entidades similares (respecto de los costos, coberturas, satisfaccin de los clientes, etc.) Anlisis de los productos (bienes y servicios): costo, cobertura geogrfica, tecnologa utilizada, etc. Anlisis de los usuarios: nivel de satisfaccin, capacidad de cubrir la demanda potencial, etc.

En el mbito privado las estrategias de negocios identifican de 8 a 12 estrategias que una organizacin debe tener en cuenta al decidir como competir en su entorno particular: 1. Concentracin de productos o servicios existentes 2. Desarrollo del mercado y/o producto 3. Concentracin en innovacin/tecnologa

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Integracin vertical/horizontal Desarrollo de joint ventures Diversificacin Atrincheramiento/retorno completo, bsicamente a travs de la reduccin de costos 8. Desposeimiento/liquidacin- la solucin final. En la mayor parte de las entidades gubernamentales muchas de estas alternativas de cursos de accin para lograr los objetivos son difciles de lograr, dadas restricciones legales, o por la naturaleza misma del bien pblico que exige su provisin continua independiente de la racionalidad econmica. De esta manera el beneficio social es determinante a la hora de establecer la rentabilidad del producto y la existencia de la institucin. En la literatura de Planificacin Estratgica hay diversos ejemplos sobre estrategias en el mbito militar que tambin son aplicables a la accin gubernamental. 12 Entre otras se mencionan: Liderar, mantener el objetivo, concentrar la mayor fortaleza en el punto decisivo, adoptar una posicin ofensiva y mantener la movilidad, seguir la lnea de mejor resistencia, lograr seguridad, asegurarse de que todo el personal cumpla con su parte.

Una vez que tengo determinadas las estrategias preliminares que voy a seguir, es importante definir en base a las metas que he establecido para los indicadores estratgicos, cuan lejos o cerca est mi organizacin de alcanzarlos con los recursos previstos, con las capacidades de recursos humanos, con la tecnologa que puedo disponer, etc. Para determinar cuan lejos o cerca estoy de alcanzar mis objetivos a travs de estas estrategias debo volver al anlisis que realic de mis Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas. Por ejemplo si el Objetivo Estratgico es Ampliar la cobertura de subsidios agrcolas para riego en zonas de potencial sequa. Una estrategia posible es Alianza con los campesinos para lograr apalancamiento financiero El anlisis de posibilidades para concretar dicha estrategia me exige volver al estudio de mi entorno (que capacidad tienen los campesinos de organizarse para lograr fuentes de co-financiamiento), o bien, mi actual estructura organizacional me permite En el libro de Nolan, et al,.. se sealan algunas consideraciones clave que permitan analizar si es posible cerrar las brechas que existen en la organizacin o en su entorno y que nos dificultan lograr todo lo que hemos definido hacer en lo que va de nuestro Plan
Ver Planeacin Estratgica Aplicada. Cmo desarrollar un plan que realmente funciones. Goodstein, L, Timothy M. Nolan, Pfeiffer William,J. Mc Graw Hill. 1998. Pg. 256.
12

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Estratgico. Los autores sealan que a partir de este anlisis de brechas puede ocurrir que el equipo de planeacin repita todo el proceso..incluyendo la declaracin de la misin Por ejemplo si la estrategia definida es optar por un modelo de crecimiento para satisfacer una demanda potencial, es necesario recordar cuatro tipos de enfoques existentes para el crecimiento de una organizacin (Chandler, 1962) 13 : expansin en el volumen, dispersin geogrfica, integracin vertical, diversificacin del producto o servicio. En trminos ya ms concretos resulta til sealar qu podemos hacer para acercar los objetivos definidos con las reales posibilidades de la organizacin, una vez que ya hemos optado por una estrategia: Ampliar el marco de tiempo para cumplir con el objetivo. Se debe considerar si la asignacin de recursos actual es apropiada y si lograr las metas agresivas tomar ms tiempo del inicialmente planeado. Reducir el tamao o alcance del objetivo, Esta tctica se aplica cuando la visin es apropiada pero los objetivos menores o un poco modificados son ms realizables o implican menos riesgo. Reasignar recursos para lograr metas. Esto solo se puede aplicar si las metas se pueden lograr slo al reagrupar los recursos existentes que se han diseminado excesivamente. Obtener nuevos recursos, Esta tctica se considera solo cuando son necesarios nuevos talentos, nuevos productos, mercados o capital para lograr las metas deseadas. 14

Planes de Accin
Los planes de accin se realizan una vez que tenemos claro cuales sern las estrategias que permitirn cerrar las brechas entre lo que deseamos alcanzar y las dificultades que enfrena la organizacin actual y el entorno. Estos planes son carcter operativo y se desarrollan a nivel de cada una de las unidades o reas de negocios, centros de responsabilidad que tienen a cargo la generacin de un producto final, y establecen los respectivos requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten posteriormente la formulacin del presupuesto. El desarrollo de los planes operativos en el mbito de las instituciones pblicos est claramente determinado por metodologas y procesos que obedecen a reglamentaciones propias de las oficinas de planeacin y/o presupuesto.

13 14

Citado por Nolan, et al. Nolan et al, pg. 329 op. Cit.

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FORMATO PARA LOS PLANES DE ACCIN ENTIDAD, PROGRAMA, ETC MISION:

OBJETIVOS ESTRATEGICOS:

ESTRATEGIAS Pasos a Seguir

Responsables

Plazos

Recursos necesarios

Fuente: Elaboracin Propia

Criterios para evaluar las estrategias 15 : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Los cursos de accin definidos permiten el logro del objetivo Ha determinado los costos y beneficios de los cursos de accin Los cursos de accin generan impactos negativos o positivos en otros objetivos El objetivo que ser implementado con la estrategia es clave para el xito de otro objetivo La entidad est en condiciones de implementar el curso de accin, si no que cambios debe hacer para lograrlo Tiempo que requieren los cambios Una vez implementados, que cambios de procedimientos se requieren, que impacto tiene sobre la entidad Qu pasos son necesarios para implementar los cursos de accin y que tiempo requiere cada paso.

Puntos a ser revisados para verificar los recursos necesarios para cada estrategia 16 : Se cuenta con los recursos necesarios para implementar la estrategia: presupuesto, personal, capacitacin, equipos tecnolgicos, otros? La informacin que se requiere tiene un soporte tecnolgico adecuado? Cul es el impacto fiscal del curso de accin, se necesitan recursos adicionales. La implementacin de la estrategia requiere recursos adicionales en el prximo presupuesto?
15 16

1998 Strategic Planning and Performance Measurement Handbook. Op. cit Id.

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7. Indicadores de Desempeo
Conceptos Para qu se utilizan los indicadores Tipos de Indicadores Construccin de Indicadores: 10 pasos bsicos Ejemplos de Medicin Compleja Lecciones Aprendidas de la utilizacin de los indicadores como instrumento de un presupuesto orientado a resultados

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Conceptos
Segn la Real Academia Espaola de la Lengua un Indicador est definido como: Que indica o sirve para indicar Del latn Indicare, significa: Mostrar o significar algo, con indicios y seales En el mbito de la medicin del sector pblico un Indicador de Desempeo puede ser definido como: Una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto del desempeo (gestin o resultados) en la entrega de productos (bienes o servicios) generados por la Entidad, cubriendo aspectos cuantitativos o cualitativos. Los indicadores se pueden aplicar a todo el proceso de produccin:

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Figura 15

Evaluacin del desempeo: (gestin y resultados)

FOCO DE LA EVALUACION

MEDICION DEL DESEMPEO LOGRADO POR LAS INSTITUCIONES

PUEDE ABARCAR TODO EL PROCESO DE PRODUCCION INSUMOS PROCESOS PRODUCTOS RESULTADOS


Algunos elementos que no debemos olvidar indicadores: respecto de las caractersticas de los

Los indicadores son factores medibles y la idea es que midan aspectos de resultados claves para la toma de decisiones. El indicador deber estar focalizado y orientado a medir aquellos aspectos claves, lo cual implica la necesidad de tener claridad cules son los objetivos o propsitos de la institucin, y no todos, sino aquellos ms relevantes que se relacionan con los productos estratgicos, dirigidos a los usuarios externos.

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Por esto mismo siempre un indicador siempre nos avisa, o nos entrega informacin respecto de como se est avanzando respecto de un objetivo: Figura 16

UN INDICADOR ES UNA SEAL, UN AVISO, QUE NOS ENTREGA INFORMACIN

SE RELACIONA DIRECTAMENTE Y SIEMPRE CON UN OBJETIVO


Porcentaje de alumnos/as con puntajes altos en la Prueba PISA

Elevar la calidad de la educacin bsica del pas

Fuente: Rosario Bello. Presentacin MML. 2009. www.ilpes.cl. Publicaciones. Material Docente.

Los indicadores identifican lo que ser medido, no cunto ni en qu direccin. Las metas asociadas a esos indicadores nos representan lo que esperamos obtener como desempeo. Para que los indicadores tengan utilidad en la entrega de informacin sobre desempeo, idealmente deben ser factores que se requieren y pueden medir de forma continua y que tengan relevancia para la toma decisiones estratgicas de la institucin, como por ejemplo:

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Ejemplo: Indicadores que permiten medir continuamente (ao a ao) variables relevantes en el cumplimiento de la misin y de inters para la ciudadana

Tasa de escolaridad Porcentaje de recaudacin efectiva de impuestos Porcentaje de vas en buen estado Tasa de variacin de delitos contra la propiedad Porcentaje de plagas bajo control Tasa de sentencia (porcentaje de sentencias sobre asuntos resueltos). Tiempo promedio de respuesta en la entrega de pensin

Es importante considerar que el indicador por s solo no permite la evaluacin, solo permite demostrar el comportamiento de una variable sujeto de medicin contra ciertos referentes comparativos. De ah la importancia de identificar contra que sern comparados los indicadores, punto que se detallar a continuacin

Ejemplo: Recuadro 8

Porcentaje de atencin de cobertura alimenticia preescolar

Producto Raciones Preescolares

Indicador Porcentaje de atencin de cobertura alimenticia

Frmula N de preescolares que reciben racin en el pas/Total de preescolares con potencial de demanda

Desempeo 2004 10% 2005 10% 2007 50%

Metas 2008 70% Logrado 70% 2009 70% 2010 70%

Qu tipo de anlisis podemos realizar a partir de este indicador?

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Lo podemos comparar con el desempeo de los aos anteriores y observamos un esfuerzo importante por lograr una cobertura ms amplia a partir del 2005. Podemos compararlo con las proyecciones de mediano plazo, observando que se espera una continuidad en la mantencin de la cobertura. Podemos compararlo con metas de cobertura promedio nacional identificando las diferencias con las zonas crticas. Sin embargo, es este caso la informacin entregada no entrega antecedentes de si con un 70% de la cobertura nacional es suficiente para cumplir con el objetivo (el cual es contribuir a la disminucin de la desnutricin preescolar y mejorar la calidad del aprendizaje). Podemos compararlo con estndares tcnicos internacionales para ver si la composicin de la racin alimenticia, asegura que est suficientemente equilibrada Cul es el costo de la racin alimenticia Tambin queremos saber si el Programa a travs de los productos entregados est contribuyendo al Objetivo Estratgico de Mejorar la talla de la poblacin beneficiaria, para lo cual debiramos construir un indicador que nos permita valorar dicha contribucin.

En base a estos propsitos de anlisis es que podemos determinar el tipo de indicador que interesa construir: Recuadro 9 Porcentaje de Cobertura de atencin en reas crticas desde la nutricin Costo por Beneficiario Porcentaje de los beneficiarios que declaran estar muy a gusto con la racin (cantidad, sabor, etc.) CALIDAD Porcentaje de las raciones entregadas que estn en la norma internacional Porcentaje de Centros Que proveen las raciones que tienen un nivel de ejecucin presupuestaria entre 95 y 100% ECONOMIA

EFICACIA

EFICIENCIA

CALIDAD

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Para qu se utilizan los indicadores 17


En el mbito pblico el tema de la evaluacin cobra una importancia mayor en la medida que a diferencia del sector privado los parmetros para identificar el cumplimiento de resultados requiere construir medidas explicitas de lo que se considera un buen desempeo. Las instituciones pblicas, no cuentan con la ltima lnea del balance o bottom line que tienen las instituciones privadas a travs de los beneficios o prdidas de su gestin. En efecto, la justificacin de la existencia pblica de esa entidad gubernamental, est dada por un mandato legal, que la faculta a realizar dicha produccin de bienes y servicios. Sin embargo a diferencia del sector privado, las instituciones pblicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar claramente el tema del mandato (qu es lo que debe producirse), los usuarios y los parmetros con los cuales se juzgar el buen o mal desempeo. Entre las dificultades ms relevantes se mencionan: Ambigedad de los objetivos que tienen que cumplir los organismos pblicos. Escasa precisin de los productos relevantes o estratgicos (aquellos que son los necesarios para cumplir con la misin institucional), dndose el caso que varias instituciones producen los mismos bienes, o se producen bienes y servicios no relacionados con el quehacer relevante de la institucin. No existe claridad de quines deben responder por los resultados. No se establecen las consecuencias del buen o mal desempeo, haciendo que la evaluacin muchas veces sea un ejercicio intil. Los beneficios de la evaluacin a travs de indicadores de desempeo son mltiples: Apoya el proceso de planificacin (definicin de objetivos y metas) y de formulacin de polticas de mediano y largo plazo. Posibilita la deteccin de procesos o reas de la institucin en las cuales existen problemas de gestin tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la entrega de los productos, asignacin del personal a las diferentes tareas, etc. Posibilita a partir del anlisis de la informacin entre el desempeo efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de accin eliminando inconsistencias entre el quehacer de la institucin y sus objetivos prioritarios: eliminar tareas innecesarias o repetitivas, tramites excesivos o se definan los antecedentes para reformulaciones organizacionales. Aun cuando no es posible establecer una relacin automtica entre resultados obtenidos y la asignacin de presupuesto, contar con indicadores de desempeo sienta las bases para una asignacin ms fundamentada de los recursos pblicos. Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos pblicos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de la direccin. Apoya la introduccin de sistemas de reconocimiento tanto institucional como individual.

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Tipos de Indicadores de Desempeo


La clasificacin de los indicadores de desempeo es muy variada, hay autores que establecen tipologas de indicadores que abarcan seis o ms categoras, incorporando a las dimensiones de evaluacin de la eficiencia, eficacia, economa, calidad, y tambin los atributos de dichas medidas tales como equidad, entorno, tecnologa, etc. No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeo, en el mbito pblico, que es entregar informacin de los resultados del uso de los recursos pblicos, para la toma de decisiones y rendicin de cuentas, abordaremos la siguiente taxonoma: Indicadores que entregan informacin de los resultados desde punto de vista de la actuacin pblica en la generacin de los productos abarcando los indicadores de: Insumos (Inputs) Procesos o actividades Productos (outputs) Resultados finales (outcomes) 18 Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas actuaciones en las dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economa. La primera clasificacin permite referirse a los instrumentos de medicin de las principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos: cuntos insumos se utilizaron, cuntos productos y servicios se entregaron y cules son los efectos finales logrados. Mientras que la segunda clasificacin se asocia al juicio que se realiza una vez finalizada la intervencin, y las preguntas que se intenta responder son: en qu medida se cumplieron los objetivos, cul es el nivel de satisfaccin de la calidad percibida por los usuarios, cun oportunamente lleg el servicio. Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economa y calidad es cun aceptable ha sido y es el desempeo del organismo pblico, cuya respuesta sirve para mejorar cursos de accin y mejorar la gestin, informar a los diferentes grupos de inters y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto.

En algunos casos, por ejemplo en Chile, Costa Rica y varios pases de la OCDE, la ltima categora de indicadores de resultado se desagrega en resultado intermedio y resultado final.

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Recuadro 10

Tipos de Indicadores

1. Indicadores desde el punto de vista de la actuacin pblica en la generacin de los productos o etapa del proceso productivo

Indicadores desde el punto de vista de lo que miden: desempeo de dichas actuaciones en las dimensiones:

z z z z

Insumos (Inputs) Procesos o actividades Productos (outputs) Resultados finales (outcomes)

z z z z

Eficiencia Eficacia, Calidad Economa.

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1. Indicadores desde el punto de vista de la etapa del proceso

productivo
En la figura siguiente se observa la relacin entre cada una de las medidas de desempeo, su contribucin a los resultados finales y las preguntas que se intenta responder:

Figura 17
Cmo estn cambiando las condiciones objetivas que estamos interviniendo y la solucin de los problemas?

RESULTADO FINAL O IMPACTO (OUTCOME)

RESULTADOS INTERMEDIOS PRODUCTO (OUTPUT)

Cmo est cambiando el estado o comportamiento de los beneficiarios?

Cuntas unidades de productos y servicios estamos generando?

Con qu rapidez lo estamos haciendo?

PROCESO

Cuanto nos cuesta?

INSUMO (INPUTS)

Cuntos recursos invertimos, cuanto personal? contratamos, cuantos materiales?

Indicadores de insumos (inputs): cuantifica los recursos tanto fsicos como humanos, y/o financieros utilizados en la produccin de los bienes y servicios. Estos indicadores generalmente estn dimensionados en trminos de gastos asignados, nmero de profesionales, cantidad de horas de trabajo utilizadas o disponibles para desarrollar un trabajo, das de trabajo consumidos, etc. Estos indicadores son muy tiles para dar cuenta de cuantos recursos son necesarios para el logro final de un producto o servicio, pero por s solos no dan cuenta de si se cumple o no el objetivo final. Indicadores de procesos: se refieren a aquellos indicadores que miden el desempeo de las actividades vinculadas con la ejecucin o forma en que el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios, tales como procedimientos de compra (das de demora del proceso de compra) o procesos tecnolgicos (nmero de horas de los sistemas sin lnea atribuibles al equipo de soporte). Estos indicadores son tiles para la evaluacin del desempeo en mbitos donde los productos o

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resultados son ms complejos de medir, como por ejemplo actividades de investigacin, culturales, etc. Indicadores de productos: muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y provistos por un organismo pblico o una accin gubernamental. Es el resultado de una combinacin especfica de insumos por lo cual dichos productos estn directamente relacionados con ellos. Por s solo un indicador de producto, (por ejemplo nmero de vacunaciones realizadas, nmero de viviendas construidas, nmero de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los recursos invertidos en la generacin de dichos productos.

Indicadores de Resultado Intermedio: Son los cambios en el comportamiento o estado o certificacin de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios. Ejemplos Alumnos egresados del nivel de enseanza media Hectreas explotadas con ttulo de dominio Crecimiento de la recaudacin de impuestos a travs del portal de pagos

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ILPES-CEPAL Indicadores de Resultado Final o Impacto:

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Miden los resultados a nivel del fin ltimo esperado con la entrega de los bienes y servicios. La informacin que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la poblacin objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.

Ejemplos Nivel de nutricin-desnutricin Nivel de competencias e ingresos laborales tasa muerte por accidentes en las carreteras Niveles de exportaciones Aumento de ingresos tributarios Qu caractersticas tienen estos indicadores de resultado final? Su logro depende casi siempre del accionar de ms de una institucin Sus logros puede estar afectado por factores externos no controlables, por lo cual la atribucin directa del programa no siempre es comprobable. De esta manera para saber la verdadera contribucin del Programa deben hacerse estudios complejos para aislar los efectos de otras variables.

Los impactos de las polticas y los programas estn determinados por muchos factores. Algunos estn bajo nuestro control y otros no. Por esta razn los directivos de los Programas no son responsables por el logro de los impactos, sin embargo son responsables por gestionar para los impactos En otras palabras los directivos continan siendo responsables por la entrega de los productos y por el cambio en la composicin de productos de acuerdo a lo que dictan las circunstancias. Buena informacin sobre los resultados o sobre lo que est funcionando y lo que no ayuda a las decisiones acerca de que comenzar o que parar, continuar o expandir.

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Recuadro 11 Indicadores de Impacto, con medicin intermedia de los resultados

Indicador de Producto

Indicador de Resultado Intermedio

Indicador de Resultado Final

N de nios matriculados en Educacin preescolar pblica/N de nios entre 3 a 6 aos del pas

Porcentaje de nios de 3-6 aos matriculados que logran terminar la enseanza preescolar

Porcentaje de nios que terminan preescolar logran Manejo de habilidades bsicas en lecto escritura

Porcentaje de padres y madres satisfechos con la educacin impartida

Tradicionalmente, los indicadores de insumos (inputs) y productos (outputs), son los ms comnmente usados en las entidades gubernamentales. Parte de las razones tienen que ver con que tales indicadores no son tan complejos de construir como los indicadores de resultado final o impacto, y en algunos casos de eficiencia (cuando no se cuenta con sistemas de costo por centro de responsabilidad). No obstante la importante informacin que entregan, este tipo de indicadores no es suficiente para un adecuado proceso de toma de decisiones, ya que no nos informan acerca de las consecuencias o los resultados del uso de los recursos. Desde el punto de vista de la rendicin de cuentas, el nfasis debera estar puesto en la medicin de resultados finales e intermedios. Sin embargo, existe un conjunto de dificultades metodolgicas y complejidades que obstaculizan un desarrollo mayor de la medicin de resultados finales o de impacto, entre las que se destacan las siguientes: La propia definicin o establecimiento de lo que se espera por resultado final o impacto y como la intervencin contribuir a dicho resultado. Por ejemplo cmo se puede conceptuar operativamente la calidad de vida, o la seguridad para la poblacin. La dificultad de aislar los factores externos que inciden tambin en los resultados finales que son objeto de la intervencin de la organizacin o de los programas, tales como mejoramiento de la calidad de vida, disminucin de la polucin ambiental, etc. En este tipo de medicin es necesario tener claro que estn aislndose otras

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variables que estarn incidiendo en los resultados que busca la intervencin, tales como las variables econmicas, o de otras organizaciones sobre el mismo problema. Los efectos a largo plazo de las polticas o programas que en general van ms all del plazo en que se solicita la evaluacin, la que en general si la evaluacin est asociada al presupuesto corresponde a un ao fiscal. Los costos de la evaluacin, dado que en general requiere de establecimiento de metodologas ms sofisticadas, tales como establecimiento de grupos de control, encuestas de opinin, etc.

2. Indicadores desde el punto de vista del desempeo que miden: eficiencia, eficacia, economa y calidad
Para los efectos de este manual se analizarn los indicadores de desempeo que comnmente se conocen como las 3 E: Eficiencia, Economa, Eficacia, agregando el indicador de calidad de forma separada del indicador de eficacia, que en muchos manuales se considera un atributo de esta categora. Eficacia: cul es el grado de cumplimiento de los objetivos, a cuntos usuarios o beneficiarios se entregan los bienes o servicios, qu porcentaje corresponde del total de usuarios. Eficiencia: cul es la productividad de los recursos utilizados, es decir cuantos recursos pblicos se utilizan para producto un determinado bien o servicio. Economa: los recursos utilizados para la produccin de los bienes y servicios son administrados adecuadamente. Calidad: cun oportunos y accesibles a los usuarios son los bienes y servicios entregados Esta clasificacin de indicadores se ha utilizado en varios gobiernos de la regin y en la mayor parte de los gobiernos de pases de la OECD. Su eleccin se basa en una serie de ventajas frente a otras topologas que son ms complejas, estas se pueden resumir en lo siguiente: La tipologa se centra en los aspectos bsicos y necesarios para entender el desempeo de la intervencin pblica. Permite comprender la interrelacin entre el proceso productivo de bienes y servicios y las dimensiones del desempeo. Es la tipologa que por su simplicidad y concrecin ha probado ser til para los usuarios en los pases en que se ha implantado (la mayor parte de los pases de la OCDE, Chile, Uruguay, Costa Rica, etc.). En los recuadros que se desarrollan a continuacin, se ejemplifican algunas diferencias en la terminologa y tipologas que adoptan algunos pases para el desarrollo de indicadores en las instituciones pblicas.

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Recuadro 12
INDICADORES DE DESEMPEO PARA LOS ENTES LOCALES DEL REINO UNIDO
El documento gua para el desarrollo de los indicadores de desempeo de la Audit Commission, entidad que se vincula con los municipios del Reino Unido, establece la siguiente categora de indicadores de desempeo: Establece que la medicin bsica sobre la cual se construyen las dimensiones del desempeo 1 conocidas como las 3 E (Economa, Eficiencia, Efectividad ), son: Costo: el dinero gastado en la adquisicin de los productos Input: los recursos (staff, materiales, infraestructura) empleados en la provisin de los servicios Output (producto): los servicios provistos al pblico, en trminos de tareas completadas Outcome (impacto): el impacto actual y el valor de los servicios entregados A su vez las tres dimensiones del desempeo son definidas de la siguiente manera: Economa: adquisicin adecuada de recursos materiales, humanos en calidad, cantidad y al menor costo. Eficiencia: produccin de lo mxima cantidad de outputs (productos) para un conjunto dado de recursos o el uso de mnima cantidad de recursos para la provisin de servicios en cantidad y calidad requerida. Efectividad: acciones de la organizacin se encuentran con los requerimientos de los ciudadanos y dichas acciones del programa o actividad se desarrollan de acuerdo a los objetivos establecidos y metas comprometidas.

Es importante notar que si bien el conjunto de estas tres categoras aluden a las mismas desarrolladas para el caso espaol, chileno y uruguayo recin expuestos, varan en los nfasis de las definiciones y en la agrupacin de las categoras. En efecto mientras en el caso chileno y uruguayo las categoras de calidad y eficacia son diferenciadas, en este caso la calidad se incorpora en la dimensin de economa, y la eficacia se conceptualiza en la categora de efectividad como eficacia de los resultados. A estas categoras se seala que algunas organizaciones agregan una cuarta E, referida a Equidad, definida como la dimensin que captura el grado en el cual el acceso a los servicios son equitativos y si los servicios son apropiados a las necesidades y estn en condiciones para hacer uso de ellos. Junto con lo anterior se enfatiza la necesidad de asegurar un balance de los indicadores que represente explcitamente una diferenciacin entre: la calidad, el costo y los plazos u oportunidad en la entrega de los servicios. El costo representa el lado financiero de las actividades de la organizacin, la calidad captura las caractersticas del servicio y su adecuacin para el uso de los servicios, y el plazo es un aspecto que cubre la capacidad de respuesta y la rapidez con la cual los servicios son entregados.

Fuente: Elaborado a partir de UK Audit Commission , www.audit-commission.gov.uk.

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A continuacin se desarrolla conceptualmente las dimensiones de la evaluacin antes descritas y se presentan algunos ejemplos relativos a estas categoras de indicadores: Eficacia El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados: en qu medida la institucin como un todo, o un rea especfica de sta est cumpliendo con sus objetivos estratgicos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. La eficacia es un concepto que da cuenta slo del grado de cumplimiento de las metas establecidas. Las medidas clsicas de eficacia corresponden a las reas que cubren las metas u objetivos de una institucin: cobertura, focalizacin, capacidad de cubrir la demanda y el resultado final. Cobertura La cobertura es la expresin numrica del grado en que las actividades que realiza, o los servicios que ofrece, una institucin pblica son capaces de cubrir o satisfacer la demanda total que por ellos existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o prestaciones, es siempre una comparacin de la situacin actual respecto al mximo potencial que se puede entregar. Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una institucin, su cobertura puede tener una expresin en trminos geogrficos, en trminos de un universo o de una demanda potencial a cubrir. Focalizacin Este concepto se relaciona con el nivel de precisin con que las prestaciones y servicios estn llegando a la poblacin objetivo previamente establecida. Un primer paso en la construccin de este tipo de indicadores consiste en verificar si los usuarios reales a los que hoy estamos llegando coinciden con nuestra poblacin objetivo, las llamadas filtraciones en la demanda. Estas filtraciones pueden deberse a la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusin), o bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa (error de exclusin). Una segunda manera de construir indicadores de focalizacin es el anlisis de cobertura, en que se mide qu porcentaje de esa poblacin objetivo est recibiendo los bienes o servicios pblicos. Capacidad para cubrir la demanda actual Este tipo de medidas de eficacia dice relacin con la capacidad que tiene una institucin pblica para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que tienen sus servicios. Este tipo de mediciones son ms restringidas que las de cobertura y focalizacin, debido a que independientemente de cul sea nuestra "demanda potencial", slo nos dicen que parte de la demanda real que enfrentamos, somos capaces de satisfacer en las condiciones de tiempo y calidad apropiadas.

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Resultado Final

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El resultado final es otra de las dimensiones del indicador de eficacia y al igual que en la evaluacin de programas pblicos lo que se busca es medir la contribucin del conjunto de la intervencin de la entidad pblica (no as de un programa especfico). 19 Como resultado final se entender el efecto final o impacto que las acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se est interviniendo. 20 La eficacia puede ser considerada tanto del punto de vista tradicional como la comparacin de los resultados obtenidos con los esperados, sino tambin, como una comparacin entre los resultados obtenidos y un ptimo factible, de forma tal que este concepto coincida con la propia evaluacin de programas.

Recuadro 13
ASPECTOS A TENER EN CUENTA PARA LA EVALUACIN DE LA EFICACIA EN UNA ORGANIZACIN
La evaluacin de la eficacia de cualquier organizacin no puede ser realizada si no estn previamente definidos y cuantificados los objetivos, ya sea a travs de un proceso de planificacin estratgica, o de alguna metodologa que permita la identificacin de que forma dicha organizacin espera alcanzar sus resultados. Para realizar la evaluacin es fundamental poder analizar la forma y la magnitud en que los resultados obtenidos en trminos de bienes y servicios se ajustan a los efectos previstos. La medicin de la eficacia lleva de forma inherente la definicin previa de objetivos y el seguimiento de stos a travs de un sistema mnimo de informacin que permita informar sobre aspectos bsicos del programa o la gestin a ser evaluada, entre los que se mencionan: Productos que entrega el programa o el servicio Usuarios a quienes de dirige (nmero, caractersticas) Objetivos principales o estratgicos (logro que se pretende obtener, mejorar, ampliar, optimizar, etc.) Metas concretas con las cuales hacer el seguimiento (cundo, dnde, en qu condiciones)

Lo importante aqu es destacar que la ambigedad en la definicin de los objetivos y las metas, no permitir posteriormente realizar una evaluacin til y confiable, anulando los esfuerzos y costos incurridos en dicha evaluacin.

Fuente: Guinart y Sol (2003).

En general, lo que se busca medir con los indicadores de eficacia es brindar informacin sobre el grado en que se cumplen los objetivos de la gestin institucional, o de un determinado programa. Este cumplimiento se puede expresar ya sea en trminos de los resultados intermedios (coberturas logradas, grado de focalizacin cumplida, etc.) o de resultados finales (efectos logrados a nivel de la poltica pblica que interviene un mbito especfico: social, econmico, medio ambiental, etc.), los que se relacionan directamente con el proceso de rendicin de cuentas pblicas, dado que son esas variables que interesa conocer finalmente para efectos de asignacin de recursos.
En algunos casos algunas entidades pblicas, o servicios pblicos (denominacin que tiene en algunos pases) coincide con que su mandato es la gestin de un programa pblico, claramente asignado como producto, dando la razn de ser de su mandato. En este caso es posible asimilar la evaluacin de la entidad a travs de la metodologa de evaluacin de programas. 20 En el recuadro de ejemplo de indicadores de eficacia se sealan los que son especficamente de resultado final.
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Recuadro 14
EJEMPLOS DE INDICADORES DE EFICACIA
INDICADOR

Nmero de desempleados capacitados / Total de desempleados inscritos en Sistema de Reconversin Laboral Porcentaje de proyectos ganados en fondos concursables externos Porcentaje de egresados de programa de reinsercin Porcentaje de edificios pertenecientes a la autoridad local accesibles para discapacitados Porcentaje de personal de minoras tnicas en la organizacin con respecto al porcentaje de minoras tnicas de la regin Nmero de beneficiarios/ universo de beneficiarios Porcentaje de alumnos que desertan del programa Porcentaje de egresos exitosos de los alumnos del programa Porcentaje de alumnos que se emplean despus de finalizar los cursos de capacitacin
Nmero de fiscalizaciones/ Universo total a fiscalizar

Porcentaje de cumplimiento de las normas por parte de los fiscalizados Porcentaje de reincidencia de los infractores Porcentaje Infracciones que termina en sancin efectiva Tasa de egreso de enseanza media de alumnos beneficiarios del programa Residencia Familiar Estudiantil
Porcentaje de delitos aclarados / delitos denunciados Mediaciones exitosas / mediaciones realizadas Conflictos colectivos solucionados / conflictos colectivos planteados Incremento total de puestos de trabajo abiertos con el servicio pblico de empleo Fuente: Elaboracin propia a partir de varios de informes de rendicin de cuentas de Chile, Reino Unido y Uruguay.

Eficiencia

El concepto de eficiencia describe la relacin entre dos magnitudes fsicas: la produccin fsica de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como producir la mayor cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los que se dispone o, bien alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible. Un indicador clsico de eficiencia es el costo unitario de produccin o costo promedio, el cual relaciona la productividad fsica y el costo de los factores e insumos utilizados en la generacin de un bien o servicio. En el mbito de las instituciones pblicas existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de productividad fsica, relacionando nivel de actividad, expresado por ejemplo como nmero de subsidios entregados, cantidad de

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usuarios atendidos, inspecciones realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotacin de personal, horas extraordinarias, etc.). Otro grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir la productividad media de los factores: cuantas unidades de producto se obtienen en promedio por cada unidad de factor. Una vez determinado el valor del indicador de eficiencia, ya sea de producto medio o costo medio, es necesario aplicar un anlisis respecto de los resultados logrados. La idea es detectar cuales son los factores ineficientes que pueden estar generando un valor de indicador que escape a la media de los estndares comparativos, o de las metas que estime razonables de ser obtenidas. Estos factores generadores de ineficiencias pueden ser el personal en la tarea no idneo, o sin capacitacin suficiente que retarda el tiempo de respuesta de un proceso, o la dotacin excesiva de personal en la tarea que hace por ejemplo que el promedio de inspecciones por inspector sea ms bajo que los estndares aconsejados. El anlisis de la eficiencia econmica se refiere a la adquisicin y el aprovechamiento de los insumos (inputs), que deben ser adquiridos en tiempo oportuno, al mejor costo posible o al costo aceptable, la cantidad adecuada y con una calidad aceptable. De esta manera el anlisis de los insumos (inputs) debe ser realizada desde los medios humanos, materiales y financieros. Es as como se seala que las tcnicas basadas en la revisin de dichos insumos (inputs) tienen que ver con los siguientes tipos de anlisis, (Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas, AECA, 2002). 21 Costo de un servicio en relacin al nmero de usuarios Costo por tonelada de basura recogida Costo de la recogida de basura por usuario Costo por kilmetro de carretera construido Costo de la inspeccin por nmero de visitas efectuadas Costo del departamento de economa por habitante Costo del departamento de economa en relacin al presupuesto.

Para mayores detalles de factores antieconmicos con relacin a los inputs sealadas consultar AECA 2000 pgina 66.

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Recuadro 15
EJEMPLOS DE INDICADORES DE EFICIENCIA
INDICADOR

Costo promedio de los beneficios entregados Costo promedio de las acciones de recaudacin Nmero de fiscalizaciones/ Nmero de fiscalizadores.
Nmero de usuarios en archivos en relacin a dotacin efectiva de archivos

Costo total programa de becas /Total de beneficiarios Cajas inspeccionadas/Jornadas persona


Fuente: Elaboracin propia a partir de indicadores de desempeo de Uruguay y. Chile y ejemplos de talleres de indicadores de desempeo.

Recuadro 16 Indicadores de Eficiencia

Eficiencia/Producto Medio
Nmero de inspecciones/nmero de inspectores

Eficiencia/ Costos Medios Costo Total Programa Becas/ Nmero de beneficiarios


Costo Total Inspecciones/Total de Inspecciones Costo Total Auditoria/Numero de auditorias Tasa de variacin anual del costo pblico por tipo de caso

Nmero de Expedientes resueltos por semestre/dotacin de personal en la tarea


Tasa de variacin de casos ingresados por juez. Tasa de congestin (Nmero de casos registrados en el ao+pendientes inicio perodo)/Asuntos resueltos en el ao

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Dificultades para medir los insumos y productos en el desarrollo de indicadores de eficiencia

Una de las principales dificultades en la construccin de los indicadores de eficiencia, est en que no siempre es posible desagregar los costos por cada una de las actuaciones que nos interesa medir. Una de estas situaciones es cuando en el costo de un servicio pblico intervienen varios organismos de la administracin pblica. Un ejemplo, menciona el caso de centros penitenciarios espaoles, que suelen formar parte del patrimonio histrico y la vigilancia exterior est a cargo de la guardia civil o de la polica autonmica en las comunidades autnomas que tienen transferida esta competencia y el resto del costo del centro penitenciario es cubierto por la direccin general de las instituciones penitenciarias. 22 Otro problema referido al problema de la medicin de los insumos (inputs) tiene que ver con la falta de homogeneidad de los indicadores y sus referentes, especialmente lo relativo a los costos. Esta situacin implica que se tenga especial cuidado en la comparacin de los indicadores, por ejemplo inspecciones de control, prestaciones mdicas, horas hombres en investigacin, etc. Se pone especial nfasis entonces en la necesidad de que se establezcan criterios claros y precisos para la construccin de los indicadores. La idea es que todos los usuarios de la informacin que emane de dichos indicadores sean correctamente interpretados. Es fundamental asegurar el requisito de idoneidad y calidad de la informacin base referida a los insumos (inputs) para la construccin de los indicadores.

Economa
Este concepto se puede definir como la capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos. Todo organismo que administre fondos, especialmente cuando stos son pblicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de su patrimonio. Indicadores tpicos de economa son la capacidad de autofinanciamiento (cuando la institucin tiene atribuciones legales para generar ingresos propios), la ejecucin de su presupuesto de acuerdo a lo programado y su capacidad para recuperar prstamos y otros pasivos. Otro tipo importante de indicadores de economa son aquellos que relacionan el nivel de recursos financieros utilizados en la provisin de prestaciones y servicios con los gastos administrativos incurridos por la institucin. En algunos pases por ejemplo, la participacin de los gastos administrativos en los gastos totales del sector pblico se considera como una buena aproximacin a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto del sector.

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: Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas AECA (2000), Indicadores de Gestin para las Entidades Pblicas. Documento N16, Madrid.

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Recuadro 17
EJEMPLOS DE INDICADORES DE ECONOMA
INDICADOR

Aumento de costos por errores en contratos (Procesos)


$ gastados a travs del sistema informatizado de compras / $ total de las compras (Procesos) Ahorros realizados en contratos y propuestas a partir del uso de tcnicas de innovacin de compras Porcentaje de recursos privados obtenidos respecto del gasto total en Museos Nacionales y Museos Regionales y/o Especializados Recuperacin de los prstamos de los Fondos Sociales Porcentaje de recuperacin del costo de los servicios Ingresos por venta de servicios/ Gasto total Fuente: Elaboracin propia a partir de Procurement Executives Association. Guide to a Balance Scorecard: Performance Management: Moving from Performance Measurement to Performance Management. Appendix E: Optional Acquisition performance Measures, www.professionals.pr.doe.gov y Direccin de Presupuestos, Chile www.dipres.cl.

Calidad del Servicio La calidad del servicio es una dimensin especfica del desempeo que se refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y cortesa en la atencin. La calidad de servicio se puede mejorar por la va de mejorar los atributos o caractersticas de los servicios que se entregan a los usuarios. Entre los medios disponibles para sistematizar la medicin y evaluacin de estos conceptos se cuentan la realizacin de sondeos de opinin y encuestas peridicas a los usuarios, la implementacin de libros de reclamos o de buzones para recoger sugerencias o quejas.

Recuadro 18
EJEMPLO DE INDICADORES DE CALIDAD
Oportunidad Accesibilidad Percepcin de usuarios Precisin Porcentaje de respuestas a Nmero de localidades los Parlamentarios dentro cubiertas por atenciones de los plazos acordados mviles Porcentaje de reportes econmicos entregados en tiempo acordado Nmero de horas que la biblioteca est abierta fuera de las horas de trabajo Porcentaje de Poblacin con necesidades especiales que son miembros activos de la biblioteca Porcentaje de aprobacin Porcentaje de contratos excelente de los talleres de terminados por errores trabajo, por los participantes Porcentaje de usuarios satisfechos Nmero de usuarios satisfechos/ Total usuarios encuestados Nmero de usuarios satisfechos con el trato en la atencin/ Total usuarios Porcentaje de contratos con uno o ms errores encontrados por revisiones externas Nmero de fallas reales/ Fallas programadas

Nmero de intervenciones con retraso/ Nmero de intervenciones totales

Fuente: Elaboracin propia a partir de: Departamento de Administracin y Finanzas, Australia, Noviembre 2000; varios ejemplos de la rendicin de cuentas del SEV Uruguay, Indicadores de la Ley de Presupuestos de Chile.

Integracin de los indicadores de desempeo

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Para aportar a la toma de decisiones directivas, informar y dar cuenta de los resultados de la gestin de una entidad, y/o a los usuarios de manera til y comprensible, es esencial que el conjunto de indicadores que se desarrolle permita evaluar la totalidad de las dimensiones del desempeo: eficacia, eficiencia, economa y calidad y a lo largo del proceso de generacin de los bienes y servicios. Los indicadores de desempeo debieran evaluar los diferentes mbitos de control o medicin del proceso productivo: insumos (inputs), productos (outputs), resultado final (outcomes), pero por s solo esto no es suficiente. Si entregamos informacin sobre el costo de los productos no aportamos mayor informacin si no la relacionamos con un indicador de eficiencia que permita conocer cuantos productos obtengo por el costo determinado, o cuales son los efectos logrados en la poblacin a la que se dirige mi produccin (valorar y justificar la actuacin pblica final). Asimismo, el desarrollo de indicadores de productos tales como nmero de inmunizaciones, nmero de viviendas construidas, nmero de operaciones realizadas, etc., por s mismos tienen escaso valor para la toma de decisiones, a no ser que se presenten como series de tiempo que permitan comparar con otros valores similares o que permitan conocer la evolucin de dichas variables a lo largo de un perodo determinado. Sin embargo, tal como estn desarrollados, si quisiramos contar con informacin sobre cmo se estn utilizando los recursos invertidos o como contribuyen a solucionar el problema hacia los cuales se dirige la accin pblica, est faltando informacin clave para estos efectos. Tal como ya se ha expresado, no siempre es posible desarrollar todas las medidas de desempeo que se requiere. Sin embargo lo importante es que el conjunto de medidas que se desarrollen den cuenta de la productividad, del uso de los recursos, la oportunidad en la entrega de los bienes, etc. La interpretacin de las interrelaciones que se dan entre las diferentes medidas o indicadores de desempeo es un aspecto clave. Esto permitir evitar los efectos perversos que se generan a la hora de disear indicadores, algunos casos que sern desarrollados con mayor detalle en el captulo 6, son por ejemplo: Concentrar recursos y esfuerzos en aquellos indicadores que se lograron construir para demostrar su buen desempeo Disminuir el efecto final que se espera con la intervencin pblica por no dimensionar adecuadamente el conjunto de medidas. Por ejemplo el aumento del nmero de raciones alimenticias, como cobertura nacional debe ir necesariamente aparejada de la mantencin del nivel de caloras por racin, as como el costo unitario a la cual se provee. De esta manera la evaluacin del desempeo de esta accin debe contener necesariamente variables tanto de eficacia, eficiencia, economa como de calidad. Los criterios comnmente usados para integrar los indicadores son: Desarrollar indicadores que cubran la totalidad de las dimensiones desempeo: eficiencia, eficacia, economa y calidad. En algunos casos se define una cuota mnima de indicadores de resultados intermedios o finales a ser desarrollados del conjunto de indicadores, y un porcentaje de indicadores de proceso. La Direccin de Presupuestos de Chile, establece que las instituciones presenten indicadores de proceso que no superen el 40% del total de indicadores. La General Accounting Office, define que tienen que desarrollarse indicadores de

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productos (outputs) y resultado final (outcomes), justificando las razones que no posibiliten a corto plazo poder medirlos. En el caso de Estados Unidos, Reino Unido y Canad, se seala la necesidad de generar indicadores de impacto de tipo cross cutting, es decir cuyos efectos dependan de la accin transversal de varias instituciones pblicas. En la mayor parte de los casos analizados se seala la necesidad de mostrar la relacin entre los indicadores de proceso y su contribucin a los indicadores de resultado intermedio y final.

Recuadro 19
LA META DE MEJORAR LA COORDINACIN
Las metas de la Agencia Tributaria requieren una mejor coordinacin interna y externa entre los agentes implicados. En el primer caso se ha establecido una mayor integracin en el Departamento de Inspeccin. As se fijarn conexiones entre las oficinas tcnicas, las de planificacin y seleccin, las unidades regionales de gestin de las grandes empresas y se consensuar la aplicacin de las normas. Pero quizs la coordinacin ms importante resida en los agentes externos. El director de la Agencia, resalt en el Parlamento, la necesidad de implicar a las comunidades autnomas en la lucha contra el fraude. Para ello se ampliarn los convenios de colaboracin, no solo en lo referente al intercambio de los datos, sino tambin en las actuaciones conjuntas de control. Tambin en el mbito de recaudacin. En cuanto a la colaboracin con las administraciones tributarias de otros pases, en 2005 se impulsarn las tareas de cooperacin mediante el trasvase de informacin fiscal y con mejores prcticas administrativas, segn figura en el programa de accin de los Presupuestos.

Fuente: Presupuesto de la Agencia Tributaria. Diario El Pas, Espaa, 18 de Octubre de 2004.

A continuacin se presentan tres ejemplos donde puede observarse el desarrollo de indicadores con la integracin de los mbitos de control y de las dimensiones del desempeo:

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Recuadro 20
PROGRAMA DE ALIMENTACIN ESCOLAR (PAE)
mbitos de control PROCESO DIMENSIONES DE DESEMPEO Eficacia Eficiencia Porcentaje de controles de laboratorios a concesionarios del PAE que no cumplen con el estndar Gastos de administracin asociados al PAE/ Gastos Totales (*) Porcentaje de concesionarios del Programa de Alimentacin PAE que cumplen normas de calidad de la variable V6 (cumplimiento de Proyectos Tcnicos) Cobertura de alumnos (as) de Educacin Media del PAE Porcentaje de raciones del PAE que estn bajo los estndares mnimos de cumplimiento del Proyecto Tcnico RESULTADO Porcentaje de nios(as) y jvenes del Programa Puente Resultado beneficiarios del Intermedio Programa de 24 Alimentacin PAE Fuente: Bonnefoy, Armijo (2005). Economa Gasto ejecutado PAE/ Gasto Programado PAE (*) Calidad
23

PRODUCTO

Porcentaje de los usuarios del Programa de Alimentacin PAE que evalan con nota superior o igual a 5,5 la comida entregada por el PAE

Ejemplo extrado de los Indicadores de Desempeo de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, del Ministerio de Educacin de Chile (las frmulas de clculo y mayores detalles consultar www.dipres.cl/control_gestion/indicadores.asp). Para fines de mejor ilustracin del ejemplo se han incorporado otros indicadores sealados con *, los que han sido adaptados de otros ejercicios. 24 El Programa Puente es un programa de intervencin integral diseado para dar apoyo psicosocial a familias que viven en condiciones de extrema pobreza. La metodologa implementada por el programa promueve en la familia el desarrollo de acciones para el mejoramiento del estndar de vida y la integracin a la red de beneficios y servicios sociales que existen a su disposicin.

23

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Recuadro 21
INDICADORES PARA LA FUNCIN MUNICIPAL DE SANIDAD
mbitos de control INSUMOS Monto de las horas de trabajo del departamento Presupuesto del departamento N de vehculos PROCESOS PRODUCTOS N de toneladas de desechos recolectadas Millas de caminos limpiados N de usuarios atendidos RESULTADOS Empleados hora por tonelada de desechos recolectados $ gastados por milla de nieve removida Dimensiones del desempeo Eficacia Eficiencia Economa Calidad

Porcentaje de calles limpias (medidas por encuestas peridicas de inspeccin visual de los ciudadanos)

Fuente: A Brief Guide for Performance Measurement in Local Government. National Center for Public Productivity. Rutgers University. 1997

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ILPES-CEPAL Recuadro 22
PROGRAMA DE CAPACITACIN LABORAL
mbitos de control INSUMO Contratacin de profesores Arrendamiento de salas Equipamiento computacional

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DIMENSIONES DE DESEMPEO Eficacia Eficiencia Economa Calidad

PROCESO

Supervisiones realizadas a los cursos/ Nmero total de supervisores Nmero de talleres de capacitacin realizados / Nmero de talleres de capacitacin programados Nmero de trabajadores participantes activos de los cursos /N de participantes inscritos Tasa aprobacin alumnos participantes del programa Costo de cada taller/ Nmero de participantes Gastos en capacitacin ejecutados a Junio del ao/ Gastos de capacitacin programados en el ao

PRODUCTO

Instalacin de los equipamiento computacionales para capacitacin en los plazos acordados Porcentajes de trabajadores que asisten al curso y los evalan con nota superior a 5

RESULTADO

Intermedio

Porcentaje de trabajadores que logran nota mayor a 5 en la evaluacin de la aplicacin de sus competencias Aumento de productividad de los trabajadores en la tarea Disminucin de accidentes laborales de los trabajadores que aprobaron el curso.

Final

Fuente: Ejemplo elaborado por los autores. Bonnefoy, Armijo (2005).

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La figura que se muestra a continuacin da cuenta de las relaciones que pueden darse entre los diferentes aspectos del desempeo. Figura 18
Economa

Eficiencia

Eficacia

$$

Insumos

Procesos

Productos

Resultados

Costo Efectividad

Area de Inters Para los usuarios y la ciudadana Congreso

rea de inters para la organizacin, para la gestin interna, y mecanismos de control externo

En la figura se observa un proceso de produccin que puede ser aplicable a cualquier organizacin donde, a la incorporacin de una cantidad de insumos, valorizados en recursos financieros, se le aplican determinados procesos o actividades. Todo esto se realiza para obtener determinados productos (bienes y servicios). Los productos son los outputs esperados por los usuarios, sin embargo, los resultados son ms especiales an, ya que son los efectos que se esperan obtener a partir de los productos entregados.

De ah que la ciudadana, no est tan interesada en saber cuantas escuelas cuentan con comedores infantiles, sin embargo les interesa saber si el total de los nios que necesitan 82

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la comida la estn recibiendo a tiempo y en las caloras suficientes. Esto es un resultado, aunque de tipo intermedio, cuya informacin es clave para saber si la utilizacin de los recursos pblicos est bien direccionada. A la ciudadana o a los usuarios, o a sus representantes (Congreso), le interesa tambin responder las siguientes preguntas: Las raciones estn mejorando el rendimiento escolar Las raciones estn mejorando la talla de los nios Las raciones cuentan con la aprobacin de los nios Todos aquellos nios que deben recibir la racin efectivamente lo estn haciendo.

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Construccin de Indicadores: 10 pasos bsicos

En el proceso de construccin de los indicadores de desempeo no existe un procedimiento tipo o una metodologa estndar, sin embargo se recomienda tener en cuenta una serie de pasos y requisitos previos que aseguren la coherencia del conjunto de indicadores que se construyan. Junto con lo anterior, el desarrollo de indicadores de desempeo en una institucin se justifica en la medida que stos se insertan a lo largo de toda la organizacin y permiten informar sobre lo estratgico y los aspectos claves de la gestin. Sin embargo, debe considerarse que tambin son el soporte para evaluar lo que est pasando con los procesos y los aspectos operativos que contribuyen a los resultados finales. Es as como el proceso de construccin de indicadores de desempeo lleva de manera inherente la implementacin de un sistema de control de gestin y de informacin para la gestin, que permita hacer el seguimiento de las metas y su cumplimiento en el conjunto de la organizacin. Un requisito previo para la construccin de los indicadores y el sistema de control de gestin, es trabajar sobre las definiciones estratgicas de la institucin. Lo anterior implica abordar un proceso de revisin y/o validacin de misin (principalmente cuando es la primera vez que se desarrolla el sistema de indicadores), identificacin de productos, objetivos y metas, cuyo cumplimiento ser medido y evaluado a partir del instrumental desarrollado con los indicadores. Abordar estos requisitos no implica necesariamente redefinir la misin y las definiciones estratgicas de la institucin, si no plantearse los ajustes pertinentes para cumplir lo ms adecuadamente con la provisin de bienes y servicios a los usuarios 25 . A continuacin se enumeran los 10 pasos bsicos propuestos para la construccin de indicadores:

1. Establecer las definiciones estratgicas como referente para la medicin 2. Establecer las reas de desempeo relevantes a medir 3. Fformular el indicador para medir el producto u objetivo y describir la frmula de clculo. 4. Validar los indicadores aplicando criterios tcnicos 5. Recopilar los datos 6. Establecer las metas o el valor deseado del indicador y la periodicidad de la medicin 7. Sealar la fuente de los datos 8. Establecer supuestos 9. Evaluar: establecer referentes comparativos y establecer juicios
25

Bonnefoy, Armijo (2005).

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10. Comunicar e Informar el desempeo logrado

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PASO 1: Establecer las definiciones estratgicas como referente para la medicin


Antes de comenzar a construir un sistema de indicadores de desempeo, se debe tener muy claro el esquema siguiente, que ilustra la necesidad de no perder de vista que la medicin del desempeo requiere haber pasado por un proceso de planeamiento, que facilite conocer qu es lo que voy a medir y lo que resulta conveniente. Entonces una primera pregunta que debe hacerse la persona que desarrollar los indicadores es si las definiciones estratgicas bsicas de la organizacin estn claras: Misin, Visin, Objetivos Estratgicos, Estrategias y Plan de Accin. Figura 19

La medicin del desempeo es parte de un largo proceso de planeamiento


Indicadores de Desempeo Misin Objetivos
Quienes somos, que hacemos y para quienes

Como sabemos que llegamos

Donde queremos ir

Como podemos llegar

Estrategias
Fuente: Adaptado de Oregn Progress Board (2004).

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PASO 2:

Establecer las reas de desempeo relevantes a medir

Las reas de desempeo a medir surgen del anlisis de las variables crticas que necesito monitorear a lo largo de todo mi proceso de produccin, para generar un resultado esperado Tal como se observa en este captulo hay diversos tipos de indicadores a lo largo de todo el proceso de produccin de bienes y servicios (productos), los cuales podemos clasificarlos desde su participacin en la cadena de produccin: Insumos, Procesos, Productos y resultados. Para cada uno de estos mbitos se puede analizar el comportamiento desde el punto de vista de su eficacia, eficiencia, calidad y economa. Cuntos indicadores construir y de que tipo? Son las preguntas que deben responderse en esta etapa. Algunas premisas: Los indicadores de desempeo en una organizacin estn presentes en toda la extensin del sistema de control de gestin, y como tal aportan a los tres niveles de decisiones de la planificacin estratgica, control de gestin y operativa. Desde esta perspectiva son elementos fundamentales para la toma de decisiones directivas y para entregar informacin sobre las variables claves y estratgicas de la organizacin. El tipo de indicador a construir depender de las variables (que son los aspectos relevantes) que necesito monitorear para pronunciarme sobre los resultados esperados. En el ejemplo que sigue a continuacin de un Instituto Nacional del Deporte, a nivel de misin los aspectos relevantes a medir son resultados que tengan que ver con el mejoramiento del estilo de vida, con la cantidad de gente que practica peridicamente deporte, etc.

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Recuadro 23

Misin

Aspectos relevantes de medicin (*) Resultados a nivel del estilos de vida activa de la poblacin

Indicadores

Tipo mbito de Control/ desempeo Resultado Final o Impacto

Frmula

Promover en la poblacin en general estilos de vida activa por medio de la prctica peridica del ejercicio fsico, el deporte y la recreacin en todas sus Manifestaciones, contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin

Tasa Variacin de la poblacin entre x aos que practica deporte en forma peridica

(Poblacin que practica deporte ao n /Poblacin ao n-1)-1*100)

Prcticas peridica del ejercicio fsico, deporte y la recreacin

Resultado Intermedio Porcentaje de la poblacin objetivo que prctica alguna actividad deportiva de forma peridica

(Poblacin participante Programa Deporte que practica actividad deportiva dos veces a la semana/Poblaci n inscrita Programa)*100

(*) Esta columna es solo de apoyo para identificar la relevancia del indicador respecto de las variables de los objetivos

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Los indicadores deben informar sobre las diferentes reas de la organizacin: estratgica, gestin y operacional. De forma evidente lo ms probable es que los indicadores de carcter estratgico y los ms relevantes del control de gestin sean los que se reporten a los rganos Rectores tales como Ministerio de Hacienda, Planificacin para su uso en la toma de decisiones presupuestarias y/o de evaluacin de metas nacionales, sectoriales entre otros. El nmero de indicadores debe limitarse a una cantidad que apunte a lo esencial y que ayude a captar el inters de los diferentes usuarios a los cuales va dirigido. El conjunto de indicadores debe cubrir las dimensiones del desempeo de manera integrada: eficiencia, eficacia, calidad y economa. Tal como se seal en el punto las medidas sobre los insumos (inputs) o productos (outputs) por s solos no tienen valor informativo para la toma de decisiones, necesitamos saber el costo por unidad producida (eficiencia, costo medio), la oportunidad de esa produccin (calidad), y si los recursos financieros estn correctamente ejecutados (economa). Los indicadores deben facilitar el conocimiento del desempeo de los procesos (resultados intermedios) para identificar los cuellos de botella, las demoras y tiempo de cola, y el ciclo de maduracin del servicio (tiempo de resolucin desde el inicio de un trmite hasta su resolucin). Los indicadores deben informar sobre el nivel de avance y de progreso hacia el logro de los resultados finales. Tal como se seal anteriormente, los Indicadores de Resultado Final o Impacto tienen una resolucin a mediano y largo plazo. Por ejemplo, para saber si un Programa de Capacitacin Laboral logra mejorar la calidad del empleo de la poblacin beneficiaria, lo ms probable es que tendr que esperar dos o tres aos hasta que se produzcan los efectos esperados. Asimismo para poder evaluar dicho desempeo tendr que aislar un conjunto de factores externos que pueden estar incidiendo en la variable estudiada que es el empleo de la poblacin beneficiaria. De esta manera estos resultados intermedios sirven constituyen indicadores proxies, para que posibilitan tener antecedentes sobre la eficacia y la oportunidad del producto final, o el impacto de la produccin. El nmero de indicadores que construyamos debe ser capaz de ser utilizados y controlados, mucha cantidad de informacin puede volverse en contra de los propios usuarios de dicha informacin. Tal como se observa en la siguiente figura los diferentes tipos de indicadores pueden ser construidos para diferentes propsitos y responder a las preguntas bsicas del desempeo de toda la funcin de produccin.

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Figura 20 Tipos de Indicadores y Usuarios posibles


INSUMO
CUANTOS RECURSOS OCUPAMOS

PROCESO
CUAN BIEN LO HACEMOS

PRODUCTO QUE HACEMOS

RESULTADO INTERMEDIO
COMO CAMBIAN LOS COMPORTAMIENTOS DE LA VARIABLE,USUARIOS

RESULTADO FINAL
HAY ALGUNA MEJORIA CAMBIO EN LAS CONDICIONES INICIALES
Disminucin del dficit habitacional Provincia X Porcentaje de usuarios que reciben vivienda declaran satisfaccin por calidad y entorno Tasa de variacin en la percepcin de los ciudadanos respecto de la justicia. Porcentaje de reduccin de criminalidad

INDICADORES

Costos planilla Costos unidades de productos Nmero de funcionarios Licitaciones realizadas Actividades

Costo por vivienda Costo por kilmetro construido Tiempo de respuesta Fallo judicial Tiempo promedio

Nmero de viviendas Kilmetros construidos

Porcentaje de viviendas con estndares de calidad en la norma Porcentaje de viviendas con entorno urbano Mejorado Porcentaje de usuarios de tribunales que acceden a la justicia Porcentaje de tribunales de familia que resuelven

Resoluciones Sentencias judiciales

TIPO

Insumos o Inputs

Eficiencia Calidad Economa

Eficacia (Cobertura, Focalizacin) Calidad

Eficacia Eficiencia Calidad

Eficacia Eficiencia Calidad

USUARIOS

Sistema de Informacin Interna Entidades Contralora

Presupuesto (Productos Finales) Sistema de Informacin Interna (Productos Intermedios)

Presupuesto Sistema de Informacin interna (Productos intermedios, Productos finales, no relacionados con O.Estratgicos)

Presupuesto Sistema de Informacin Directivo

Presupuesto Sistema de Informacin Directivo Organismo de planificacin, Hacienda

Fuente: Elaboracin Propia

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PASO 3: Formular el indicador para medir el producto u objetivo y describir la frmula de clculo.
Una vez que tengo claro cules son los aspectos relevantes que deben ser medidos qu mbitos se va a medir y cules dimensiones, corresponde construir cada uno de los indicadores Lo anterior implica establecer el nombre del indicador, las frmulas, las fuentes de los datos o medios de verificacin y los supuestos Formular el nombre del indicador y la frmula de clculo: El nombre del indicador debe ser lo ms ilustrativo posible sobre lo que se quiere medir, y la frmula debe permitir informar sobre los parmetros o variables que se estn midiendo El nombre del indicador debe ser lo ms ilustrativo posible de lo que se quiere medir. Debe ser claro, preciso y autoexplicativo Que cualquier persona entienda qu se mide con ese indicador Si se usan siglas o aspectos tcnicos, deben definirse en una nota explicativa Por ejemplo: Porcentaje de aeropuertos que cuentan con sistema ILS Es fundamental en este caso incorporar una nota: ILS (Instrument Landing System) es un sistema de aterrizaje instrumental con que cuentan los aviones para aterrizar en condiciones de baja visibilidad. El nombre del indicador debe permitir identificar si su evolucin ser ascendente o descendente: En el ejemplo anterior mientras ms aeropuertos tengan ILS es mejor, por lo tanto, el indicador es ascendente

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ILPES-CEPAL En general:

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Los indicadores de cobertura, focalizacin, accesibilidad, cumplimiento de programas de trabajo, etc. son ascendente. Los indicadores de tiempos promedio de respuesta a los usuarios son descendentes. Los indicadores que miden capacidad de utilizacin de recursos son ascendentes Los indicadores que miden errores son descendentes Los indicadores que miden satisfaccin de usuarios son ascendentes La frmula de clculo es una relacin matemtica de las variables que deben entregar como resultado lo que dice el nombre del indicador: En el ejemplo anterior la frmula sera: Total de aeropuertos con sistema ILS / Total de aeropuertos del pas) * 100 Figura 21

Nombre del Indicador


Indica la relacin

Porcentaje de solicitudes respondidas respecto de las solicitudes ingresadas

Variables Variable 1: solicitudes respondidas Variable 2: solicitudes ingresadas Numerador Denominador

Ingresadas

Respondidas

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Tipos de frmulas ms utilizadas en la construccin de indicadores: 9 9 9 9 Porcentaje (proporciones) Tasa de variacin Razn o promedio ndices

A continuacin se expondrn los casos ms frecuentes de frmulas con algunos ejemplos 26 :

Porcentajes:
Figura 22

1. Porcentajes (cobertura, focalizacin, etc.)

Razn entre dos variables con una misma unidad de medida

numerador
* 100

denominador

= X por ciento

Igual unidad de medida (personas, Km., solicitudes, etc.

Los ejemplos han sido extrados de las presentaciones sobre Indicadores de Desempeo del Sector Pblico de Roberto Jimenez, Jorge de la Fuente y Marianela Armijo. www.ilpes.cl. Publicaciones, Material Docente. Cursos reas Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica.

26

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Figura 23

Cobertura:
Porcentaje de cobertura en la atencin de adultos mayores (Total de adultos mayores atendidos / Total de adultos mayores del pas)*100

COBERTURA

Adultos Mayores del pas

Adultos Mayores atendidos

Figura 24

Focalizacin:
Porcentaje de adultos mayores atendidos que se encuentran en situacin de extrema pobreza (Total de adultos mayores atendidos que se encuentran en situacin de extrema pobreza / Total de adultos mayores atendidos)*100

FOCALIZACIN

Adultos Mayores del pas

Adultos Mayores pobres

Adultos Mayores atendidos

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Tasa de variacin
2. Tasa de variacin

Razn entre una misma variable pero en periodos diferentes

variable ao t Variable ao t-1


-1 * 100 =

variable ao t variable ao t-1 variable ao t-1


* 100

= X por ciento

2. Tasa de variacin o de cambio


{(Total exportaciones de miel ao t / Total exportaciones ao t-1) 1}*100 400 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2009 -1 375 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2008 1,0625 0,0625 + 6,25 x 100

(total de exportaciones de miel ao t total de exportaciones en el ao t-1) / total de exportaciones en t-1 * 100
400 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2009 375 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2008

400 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2009

x 100 0,0625 X 100 = 6,25

400 375 = 25

25/400 = 0,0625

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Razn o promedio

3. Razn o Promedio (tiempos promedio, costos promedio, etc)


Relacin entre dos variables con distinta unidad de medida

numerador denominador

= unidades promedio del numerador por cada unidad del denominador

3. Razn o Promedio (tiempos promedio, costos promedio, etc)


Ejemplo: Tiempo promedio de tramitacin de solicitudes Tpo. Solicitud 1 + Tpo. Solicitud 2 + ..... + Tpo. Solicitud n Total de solicitudes tramitadas

Sumatoria de tiempos de tramitacin de cada solicitud / Total de solicitudes tramitadas = tiempo promedio por solicitud

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3. Razn o Promedio (tiempos promedio, costos promedio, etc)


Ejemplo: Promedio de alumnos por profesor de educacin media

Total de alumnos de educacin media en el ao Total de profesores de educacin media en el ao t = Alumnos promedio por profesor

ndices

4. ndices
Promedio anual de remuneraciones ao t+1: 5.885

ndice ao t+1: (Valor ao t+1/ valor ao base)*100 = (5.885 / 5.000)*100 = 117,7 Valor ndice: Ao t+1 Ao t = 117,7 = 107,0

Ao base = 100,0

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4. ndices
Promedio anual de remuneraciones ao t+1: 5.885

ndice ao t+1: (Valor ao t+1/ valor ao base)*100 = (5.885 / 5.000)*100 = 117,7 Valor ndice: Ao t+1 Ao t = 117,7 = 107,0

Ao base = 100,0

PASO 4: Validar los indicadores aplicando criterios tcnicos


La aplicacin de los criterios de validacin apunta a contar con un conjunto de indicadores balanceados, que permitan satisfacer criterios tcnicos y necesidades de informacin de los usuarios. Existen mltiples criterios que se recomienda tener en cuenta a la hora de seleccionar los indicadores que finalmente sern parte del Sistema de Monitoreo y Evaluacin. Un chequeo mnimo desde el punto de vista de su validez para la toma de decisiones y la rendicin de cuentas debera cumplir al menos con los siguientes:

Estar vinculados a la misin Medir resultados intermedios y finales Ser mensurables Los datos deben ser vlidos y confiables Tener identificados a los responsables por su cumplimiento Estar dirigidos a prioridades que reflejen una gestin integrada (mbito de eficiencia, eficacia, calidad, economa) til para el personal, clientes internos y externos, interesados, y hacedores de polticas

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Otros criterios que complementan la validacin anterior son los siguientes:

Recuadro 24 Criterio Descripcin Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada institucin para reflejar el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales. La medicin de todos los productos o actividades que realiza la institucin genera una saturacin de informacin, tanto al interior de la organizacin como fuera de sta. Asegurarse que estoy midiendo los objetivos vinculados a lo estratgico. Cuando se trata de organizaciones que tienen ms de un producto o servicio, es conveniente desarrollar un conjunto de indicadores globales que represente su accionar estratgico vinculado a su misin. Este criterio implica preguntarse cul es la unidad de producto (atenciones mdicas, asesoras legales, visitas inspectivas, etc.) y, ms importante, procurar que dichas unidades de producto sean equivalentes entre s en trminos los recursos institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.). Se debe procurar que sean de igual "costo" en un sentido amplio del trmino. Si no se da la equivalencia, para alcanzar las metas se tender a ejecutar slo las acciones que demandan relativamente menos recursos, postergando o anulando las ms costosas o complejas, que a menudo son las que tienen un mayor impacto sobre la gestin institucional. Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y controla la institucin o a las variables del entorno que se vean afectadas directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos, tales como la situacin general del pas, la labor legislativa del parlamento o la actividad conexa de terceros (pblicos o privados). La obtencin de la informacin para la elaboracin del indicador debe ser a costos que tengan correlacin con los recursos que se invierten en la actividad. Digno de confianza, independiente de quin realice la medicin. En principio la base estadstica de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las autoridades de la institucin y examinada por observadores externos. Existe una tensin entre ambos criterios: se deben cubrir los aspectos ms significativos del desempeo (integrar todas las

Pertinencia

Relevancia

Homogeneidad

Independencia

Costo

Confiabilidad Simplicidad e Integralidad

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Descripcin dimensiones del desempeo), pero la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de anlisis de los usuarios, tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fcil comprensin, libre de complejidades. Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo Oportunidad de indicador y de la necesidad de su medicin y difusin. No-redundancia Debe ser nico y no repetitivo. Focalizado en reas Focalizado en reas susceptibles de corregir en el desempeo de los organismos pblicos generando a la vez responsabilidades directas controlables en los funcionarios y el personal. Su elaboracin debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el Participacin compromiso con los objetivos e indicadores resultantes. Esto implica adems que el indicador y el objetivo que pretende evaluar sea lo ms consensual posible al interior de la organizacin.
Fuente: Indicadores de desempeo en el sector pblico. 2005. Manual 45 ILPES. CEPAL

Criterio

PASO 5. Recopilar los datos 27


Los datos pueden provenir de distintas fuentes: Informacin contable-presupuestaria Estadsticas de produccin fsica, cargas de trabajo del personal Encuestas, estudios especiales Benchmarking,etc

27

Los pasos 5, 6 , 7, 8 y 10 sern desarrollados en mayor profundidad en la clase presencial

100

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PASO 6. Establecer las metas


Expresan el nivel de desempeo a alcanzar. Se vinculan a los Indicadores, proveen la base para la planificacin operativa y el presupuesto. Cuatro caractersticas generales: Especifica un desempeo medible. Especifica la fecha tope o el perodo de Cumplimiento Debe ser realista y financiables, pero representar un desafo significativo. Para identificar las metas puedo considerar los siguientes elementos: Desempeo histrico Lnea base Objetivos definidos Desempeo logrado en instituciones similares, procesos o programas

PASO 7: Establecer la fuente de los datos o medios de verificacin


Las fuentes de los datos pueden provenir de: Registros de la institucin (posibles de auditar) Estadsticas oficiales Encuestas (realizadas por entes externos)

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PASO 8: Establecer supuestos


Los supuestos son: Aspectos no controlables por la institucin Variaciones del tipo de cambio, o de determinados precios pueden afectar niveles de ingresos esperados, tarifas, etc. Aprobaciones de procesos por entes externos en la que hay probada posibilidad (norma o procedimiento externa) que puede alterar la programacin) Flujo de recursos internacionales, etc.

PASO 9: Monitorear y Evaluar


El monitoreo de los indicadores es el proceso que nos permite ir chequeando el comportamiento de stos en alguna frecuencia determinada, la cual puede ser mensual, trimestral, semestral, anual, etc. El proceso de interpretacin de los resultados logrados sobre la base del monitoreo realizado, es lo que nos permite evaluar, o sea decir si el desempeo se ajusta a lo programado, si es adecuado o no est dentro de los parmetros considerados. Este proceso de evaluacin ser el que finalmente me permitir tomar decisiones, comunicar e informar. Cmo interpretar los resultados? En primer lugar no hay una medida nica que demuestre por si sola el desempeo de la institucin, por lo que es fundamental contar con una combinacin de ellas que muestre el desempeo desde el punto de vista de la gestin, as como de los resultados. Esto principalmente por que ciertos indicadores pueden ser contradictorios entre ellos y tenemos que asegurarnos sobre que el desempeo en su conjunto ha sido adecuado. Tal como vemos en el ejemplo siguiente, si nos proponemos mejorar la cobertura de un programa de alimentacin no podemos ir en contra de otras variables tales como la calidad o la eficiencia.

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Recuadro 25

INTEGRALIDAD DE LAS METAS


Aumentar la cobertura del programa de raciones a un 55% de la poblacin escolar. Llegar a un costo promedio de $5 Alcanzar1000 caloras por racin

INDICADOR DE EFICACIA Poblacin escolar en Programa / poblacin escolar total

INDICADOR DE EFICIENCIA Costo promedio de las raciones: gasto total Programa / nmero de raciones

INDICADOR DE CALIDAD * Caloras por racin. * Porcentaje de aceptacin de los escolares (encuesta)

Algunos referentes sobre los cuales se puede contrastar el desempeo logrado son: Sobre lo planeado o presupuestado Esta referencia implica tener como punto de comparacin las metas que la organizacin establece. En este punto cabe recordar lo sealado respecto de la determinacin de metas: realismo en cuanto a que stas deben financiadas con los recursos presupuestarios sobre los cuales se est realizando la programacin, debe contener una expresin de mejora concreta (ya sea en eficiencia, eficacia, calidad o economa), para lo cual debe haber habido un proceso previo de discusin sobre que implica para la organizacin un buen desempeo, debe tener incorporado un componente de innovacin (previamente se debe haber analizado si es el mejor ptimo posible y si es mejorable a partir de incorporacin de una mejora de procesos, tecnologa, etc.). Respecto de otras instituciones similares o comparables Al comparar resultados con instituciones similares se debe tener especial cuidado en seleccionar una institucin que sea estrictamente comparable, en trminos de las variables que tienen mayor incidencia sobre el desempeo, tales como recursos, tecnologa, capacidades instaladas, rea a la cual se dirigen los productos, tipo de clientes, etc. En este punto quizs pueda ser conveniente someter la institucin o algn rea de sta a un proceso de benchmarking. Un uso frecuente del benchmarking es para la comparacin con jurisdicciones territoriales similares (ejemplo, departamentos de salud de varias 103

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regiones), con otras instituciones de otros sectores de similar tamao o complejidad (porcentajes de preinversin ejecutada del ministerio de vivienda y del ministerio de obras pblicas) y contra otras instituciones de otros pases (ejemplo, el costo unitario de recaudacin de las administraciones tributarias)

PASO 10: Comunicar e informar


La comunicacin e informacin del desempeo logrado, es un tema clave, que est relacionado con la elaboracin de informes. Los sistemas de monitoreo y evaluacin deben reportar informacin a varios usuarios, entre otros se mencionan los siguientes: Rendicin de cuentas al Congreso Informes o reportes de cumplimiento de metas al Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Planificacin, Contralora, etc.

Algunos elementos bsicos a tener en cuenta en los reportes de informacin de desempeo son los siguientes: La comunicacin de los resultados tiene que estar focalizada en los aspectos claves de la gestin con mensajes simples, directos y demostrables. El contenido de la comunicacin en lo posible debe ser educativo considerando las necesidades de informacin de los diferentes tipos de usuarios. La informacin debe ser entregada en reportes que tengan alguna periodicidad.

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Ejemplos de Medicin Compleja


1. Bienes y Servicios intangibles Parte importante de los bienes y servicios que se proveen en el mbito pblico, son de carcter intangible o genrico, como por ejemplo, asesoras, labores de rectora, regulacin, etc. Este tipo de productos se diferencian de otros cuya produccin es cuantificable fcilmente en trmino de unidades fsicas de carcter homogneo, como por ejemplo: viviendas construidas, vacunas, escuelas, matriculas, etc. La necesidad de establecer indicadores para este tipo de productos de carcter genrico, enfrenta una serie de dificultades, especialmente a la hora de establecer los resultados finales asociados a este tipo de productos. Lo importante en estos casos es establecer cul es el tipo de producto (bien y servicio) que se brinda y si ste corresponde a un output o producto final o ms bien a un producto de carcter intermedio. Un ejemplo desarrollado para el caso australiano muestra lo siguiente: Departamento de Asuntos Externos y Comercio Producto (output) 28 : Provisin de asesora poltica y anlisis del Portafolio ministerial. Resultado final esperado: Intereses de los australianos nacionales protegidos a travs de apoyos a la seguridad internacional, economa nacional y desempeo de comercio y cooperacin global. En este caso, la evaluacin de la asesora poltica, es realizada a travs de la operacionalizacin del carcter de la asesora poltica y del establecimiento de estndares: En primer lugar se establece el o los usuarios de la poltica: Ministro (u otro tomador de decisin relacionado con la asesora) La de los pares (profesionales quienes trabajan en el rea de la poltica o del ambiente relacionada con ella)

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La definicin de un output es un bien o servicio entregado a alguien fuera de la agencia.

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En segundo lugar se identifican las caractersticas intrnsecas del funcionamiento de la poltica (medida contra benchmark o estndares tales como oportunidad, precisin, consulta, utilidad, etc.) Para el caso de la medicin de la asesora poltica, este Departamento ha elaborado los siguientes estndares: Propsito: fin de la asesora tiene un conjunto de preguntas claramente dirigidas. Lgica: los supuestos bajo los cuales la asesora est basada son declarados claramente. Los argumentos estn basados en evidencia. Confiabilidad: La evidencia es confiable y transparente, todos los elementos materiales estn incluidos Opciones: existe un adecuado rango de opciones presentadas. Los beneficios y costos y las consecuencias de cada opcin tanto para el gobierno como para la comunidad estn identificados. Responsabilidad: la asesora esta basada sobre la actualidad, la asesora se anticipa a los desarrollos futuros. Consulta: existe evidencia de consultas apropiadas con otras agencias de gobierno que son afectadas en sus intereses. Precisin y concrecin: los formatos presentados son especficos y se ajustan a los estndares, la asesora es presentada en forma clara y de manera concisa Practicidad y relevancia: las recomendaciones se toman en cuenta y anticipan problemas de implementacin, precisin, tiempo y consistencia respecto del conjunto del gobierno. Oportunidad: La asesora es terminada en los tiempos de respuesta establecidos por el Gobierno. Qu aspectos se miden? Respecto de la cantidad, se seala la pertinencia de medir a travs de horas disponibles para la asesora, ms que nmero de asesoras. Con relacin al costo, se seala que lo adecuado es basarse en estndares de benchmark, sobre polticas similares y comparar los costos de dichas asesoras. No obstante, hay que considerar que sean polticas similares, es decir, establecer las comparaciones con profesionales que trabajen en las mismas reas. Por esta razn la estimacin de los costos deben ser desarrolladas caso a caso.

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2. Indicadores de resultado final o impacto que involucran responsabilidades compartidas cross cutting Los indicadores de resultado final o impacto, miden la capacidad de la Institucin, en la resolucin de los problemas pblicos. Tal como fue mencionado un resultado final o impacto alude a como estn cambiando las condiciones objetivas que se estn interviniendo. En general las condiciones objetivas o la resolucin de los problemas, no depende de la accin de una sola institucin, como por ejemplo, la seguridad ciudadana, la calidad del aire, entre otros. Desde esta perspectiva, metodolgicamente la posibilidad de comprometer un resultado final requiere del establecimiento de compromisos de varias instancias. En el caso que veremos a continuacin se muestra un ejemplo en el que intervienen varias instituciones para la generacin de un resultado final o impacto, tal como la seguridad pblica. Sistema de Justicia Criminal del Reino Unido Misin: Reducir del crimen y el temor al crimen y sus costos econmicos y sociales y entregar justicia de forma segura y eficiente promoviendo seguridad en las leyes. Objetivos Estratgicos y Metas: Objetivo 1: Reducir el crimen en un 15% en las reas de alta criminalidad para 20072008 Objetivo 2: Mejorar la entrega de la justicia incrementando porcentaje de captura (medido por el nmero de crmenes por los cuales los victimarios son capturados por la justicia) a 1.25 millones 29 , para 2007-2008 0bjetivo 3: Tranquilizar a la poblacin, reduciendo el temor del crimen y los comportamientos antisociales, y construir confianza en el sistema de justicia criminal sin comprometer la imparcialidad.

Existe un rango que explica la validez de comprometer esta meta. Technical Notes. Public Service Agreement Target, del Home Office.

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Establecimiento de responsables por el cumplimiento de los Objetivos: En este caso los responsables del cumplimiento de las metas son: La Secretara de Interior, la Secretara de Estado de Asuntos Constitucionales y el Contralor General. El monitoreo y evaluacin de estas metas se realiza a travs del instrumento: Public Services Agreement (PSA) 30 , el cual se acompaa de un documento denominado Technical Notes donde se establecen los trminos usados por las metas de los compromisos. Este instrumento seala entre otros, que el logro de las metas depende de forma crtica de que se cumplan un rango de servicios de lnea, vinculados a metas que son prioridad nacional, las cuales se coordinan con las prioridades y necesidades locales.

Ejemplo de cmo se establecen las metas y su monitoreo y evaluacin: En primer lugar se establece cual es la institucin responsable de las metas. En este caso el Home Office es responsable del cumplimiento del PSA 1, PSA 3 y PSA 4 y contribuye al PSA 1. En segundo lugar se define la forma en que se medirn cada una de las categoras de los indicadores de impacto: Nivel de crimen: es medido usando la Encuesta Britnica del Crimen la cual incluye informacin sobre crmenes contra las personas y contra la propiedad. El nivel de crimen tambin puede ser medido por los registros policiales del crimen. No obstante estos indicadores son ms adecuados para construir las cargas de trabajo de la polica, tiles para el anlisis de los crmenes a nivel local. Una informacin complementaria es la definicin de lo que se entiende por rea de alta criminalidad. Para dichos efectos se han identificado 40 reas que son las que tienen los ndices ms altos de criminalidad per cpita de poblacin.

Finalmente se establecen cuales son los criterios de xito a) La meta estar bien lograda si entre el ao base y el ao 2007/2008 la reduccin del crimen es mayor o igual del 15%. b) El promedio de reduccin en las 40 reas de ms alta criminalidad es mayor que el promedio de reduccin en el resto de las reas, las cuales son medidas por los registros de crimen comparados con la encuesta.
30 http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_spending_reporting

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Lecciones Aprendidas acerca del uso de los indicadores como instrumento de un presupuesto orientado a resultados
Los indicadores de impacto son desarrollados en el marco de compromisos de gestin pblica, donde existen responsabilidades respecto de su monitoreo y evaluacin. Existe la obligacin de definir con rigurosidad cul es el efecto en la poblacin objetivo y como el logro de la meta contribuye a solucionar al problema. La idea es que el indicador sea justificable y entendible para los usuarios. Todos los indicadores de impacto, tienen un monitoreo de su avance a travs de indicadores de resultado intermedio Las fuentes de los datos de la medicin, pueden ser las estadsticas nacionales, locales, encuestas especficas, estudios economtricos, son explicados con detalle, lo cual permite analizar la confiabilidad de los datos. Para el seguimiento y la comprensin de los indicadores, en la mayor parte de los casos se desarrollan notas tcnicas, anexos explicativos, etc., que permiten hacer el seguimiento del cumplimiento de las metas. Se deben desarrollar pocos indicadores, pero de carcter estratgico, los cuales deben reflejar como se est cumpliendo la misin del Programa y los principales objetivos Se debe poner a lo menos un indicador de cada dimensin del desempeo relacionado con cada producto final o estratgico (Eficacia, eficiencia, calidad, economa) En lo posible identificar el monto presupuestario que implica lograr la meta del indicador

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6. Aplicacin de la planificacin estratgica y los indicadores de desempeo en el sector pblico

mbitos de aplicacin de la planificacin estratgica


Gran parte de los pases de la regin tienen como tema de sus agendas gubernamentales el perfeccionamiento de los mecanismos de articulacin entre las prioridades nacionales, la asignacin de los recursos y la evaluacin de los resultados. En este contexto cobran relevancia los aspectos de la planificacin gubernamental a mediano y largo plazo. El uso de las metodologas e instrumentos que faciliten a los gobiernos materializar las prioridades gubernamentales y poder rendir cuenta de sus logros. Asimismo un tema de preocupacin es cmo se articulan las definiciones de carcter sectorial (educacin, salud, vivienda, empleo, etc.) en los Ministerios (responsables por el diseo de las polticas y su implementacin), con la ejecucin de los programas y la provisin de bienes y servicios a la ciudadana. Nivel Poltico Presidencial Tal como se mencion, la Planificacin Estratgica es ms bien una herramienta que se ocupa a nivel de las organizaciones para el establecimiento de las estrategias que les permitirn alcanzar sus fines y como fase precedentes para el control de gestin. Sin embargo en varias experiencias internacionales (Mxico, Colombia, Canad, Nueva Zelanda, etc.) los pases a la hora de definir los Planes de Gobierno o los ejes rectores en el perodo gubernamental o incluso a ms largo plazo, aplican varios de los elementos de la Planificacin Estratgica, tales como construccin de visin, delimitacin de objetivos estratgicos, indicadores y metas para su seguimiento y monitoreo. El anlisis de escenarios complejos, relacionados con el entorno, as como la identificacin de las principales debilidades en las capacidades institucionales u otros elementos del mbito interno se utilizan como mecanismos de apoyo.

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ILPES-CEPAL Nivel Institucional

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El tipo de objetivos que se definen en este nivel corresponden a los compromisos establecidos por los Ministerios y/o Departamentos. Al igual que en el caso de los ejes de prioridades nacionales, el nivel de agregacin de estos objetivos es bastante alto. La revisin de los planes estratgicos institucionales de los pases de la OCDE 31 da cuenta de las siguientes caractersticas: Establecimiento de prioridades institucionales orientadas a comunicar a la ciudadana y grupos de inters los compromisos sobre los impactos esperados. Objetivos Estratgicos vinculados a las prioridades institucionales. Cada uno de los objetivos estratgicos establece indicadores de resultado final o impacto. Se establece una jerarqua de indicadores de resultado, los cuales se enmarcan en una estructura lgica que vincula indicadores de resultado intermedio, con los resultados finales o impacto. Esto permite ir monitoreando la capacidad de la institucin respecto de logros concretos en la poblacin objetivo.

Nivel Programtico En este nivel, la preocupacin de la planificacin y de los sistemas de evaluacin se centra en cunto, y que condiciones se proveen los bienes y servicios a los usuarios. En este nivel se establecen las responsabilidades y los gestores deben garantizar que los procesos productivos sean eficientes y eficaces posibilitando la provisin de los bienes y servicios bajo estndares de calidad. En este mbito de intervencin decisional es clave que exista una direccin o gerencia claramente delimitada. La inexistencia de responsables en estos niveles dificulta identificar los compromisos por el cumplimiento de las metas.

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Canad, Estados Unidos, Nueva Zelandia, Australia, Reino Unido

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Metodologas e Instrumentos Planificacin Estratgica Gubernamental A continuacin se presentan algunas metodologas utilizadas para la articulacin de las prioridades gubernamentales, los planes y el presupuesto. El Departamento del Tesoro de Canad es un caso que ejemplifica como se articulan las prioridades de gasto pblico y cmo dichas prioridades son consideradas por los Departamentos e instituciones para establecer los anteproyectos de presupuesto. http://www.tbs-sct.gc.ca/index_e.asp Las principales caractersticas de este formato son: Se constata un esfuerzo de alineamiento entre una estructura global de prioridades a nivel de gobierno, con los planes de gasto de los Departamentos, las Agencias y se alinean con los impactos esperados a nivel de cada uno de los Programas. Las metodologas utilizadas se describen en reportes de carcter comprehensivo y simples de comprender por los diferentes actores interesados. El instrumento bsico que es parte del proceso presupuestario se denomina Reporte sobre Planes y Prioridades y existe la obligatoriedad de ser realizado por cada Departamento (Ministerio) Comos se ver en la prxima figura, el Panorama del Gobierno de Canad sobre el Gasto para el Plan del ao fiscal 2007-2008 establece 6 grandes reas: Asuntos Internacionales, Asuntos de Gobierno, Asuntos Sociales, Asuntos econmicos, Servicio de la Deuda Pblica y Cuenta consolidad para propsitos especficos, es posible consolidarlo con cada uno de los presupuestos departamentales. Tal como se observa en la siguiente figura, los $44,6 billones de dlares establecidos como total del gasto asignado a asuntos sociales, tienen su correlato en la asignacin del gasto de los Departamentos. A su vez cada uno de dichos Departamentos compromete indicadores relacionados con los impactos esperados.

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Figura 25

Fuente: http://www.tbs-sct.gc.ca/index_e.asp

Principales lecciones aprendidas de los procesos de articulacin de prioridades gubernamentales, planes institucionales y presupuesto:
El proceso de definicin de las prioridades gubernamentales y su asignacin a los sectores y departamentos es parte del proceso de definicin del proyecto de presupuesto. Se distingue claramente lo que es una Visin pas de largo plazo (al igual que en la planificacin en Corea, Reino Unido, Nueva Zelanda, etc.) que abarca un horizonte de ms de 10 aos, de lo que es la visin o el Plan de Gobierno. El carcter estratgico de la planificacin y programacin presupuestaria establece un procedimiento normado y con una metodologa orientada al desarrollo de indicadores de en toda la fase del proceso productivo con nfasis en la determinacin de los impactos. El proceso de acompaamiento y capacitacin de los funcionarios de los departamentos para la definicin de estrategias, indicadores, sistemas de monitoreo, etc.

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La orientacin del proceso de planificacin, monitoreo y evaluacin se centra principalmente en la definicin de indicadores que dan cuenta de los resultados finales o impactos, sin embargo la metodologa establece claramente la posibilidad de definir indicadores de resultado intermedio como valores de aproximacin a la medicin del resultado final o impacto. Por ejemplo en Corea del Sur, se aplica la Planificacin Estratgica como herramienta a nivel macro en la identificacin de los desafos de cara al largo plazo. Por ejemplo en su Visin 2030: 25 aos de largo plazo para su plan estratgico, el gobierno identifica los siguientes desafos de carcter interno: o o o o Bipolarizacin Bajas tasas de fertilidad, envejecimiento de la poblacin Disminucin del crecimiento en energa Cambio en las relaciones entre las Coreas

Entre los desafos externos se mencionan: o Aumento de la influencia de China en el mundo o Globalizacin o Informatizacin y nuevas tecnologas

Los indicadores que comprometen los objetivos nacionales y sectoriales, son compromisos concretos por los cuales responde el gobierno en trminos de bienestar de la poblacin y se vinculan claramente con la asignacin de recursos presupuestarios. Se definen arreglos contractuales que exigen a las agencias el cumplimiento de la provisin de un determinado nmero de productos, los cuales deben especificar claramente como se vinculan con los resultados esperados a nivel institucional. Este arreglo contractual establecen tambin los montos se asignacin presupuestaria. En el caso de Australia, se destaca el Portfolio Budget Statements que son los Planes de las Agencias desarrollados para el siguiente ao presupuestario: http://www.finance.gov.au En el caso de Estados Unidos 32 , se observa que cada uno de los Departamentos establece a partir de su Misin un conjunto de Objetivos Estratgicos, a los cuales se le asignan objetivos de carcter ms especfico, por cuyo cumplimiento es responsable un Programa. Determinado.

32

http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/agency/005.html

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Ejemplo: Departamento de Agricultura y Nutricin Objetivo Estratgico 1: Fortalecer la competitividad internacional de la agricultura americana Fortalecer la competitividad y sustentabilidad de la economa rural y campesina Apoyar el aumento de las oportunidades econmicas y mejorar la calidad de vida rural en Amrica Fortalecer la proteccin y la seguridad de la nacin en el abastecimiento de la alimentacin Mejorar la salud y la nutricin de la nacin Proteger y fortalecer los recursos naturales de la nacin y el medio ambiente.

Objetivo Estratgico 2:

Objetivo Estratgico 3:

Objetivo Estratgico 4:

Objetivo Estratgico 5: Objetivo Estratgico 6:

Para cada uno de estos Objetivos Estratgicos se desarrollan Objetivos ms especficos asociados al logro de resultados finales, es decir cambios en las condiciones o estado de los beneficiarios. Para dichos efectos cada Objetivo tiene asociado un Resultado Estratgico, medido a travs de un Indicador de Impacto Clave. As por ejemplo el Objetivo Estratgico 5: Mejorar la Salud y la Nutricin de la Nacin, establece como Resultado Estratgico: Cambios significativos en el Status de la nutricin nacional. El impacto o efecto que esperan obtener se expresa como: La reduccin y la prevencin del hambre a partir del mejoramiento del acceso de los Programas Federales de Asistencia en Nutricin Este impacto o efecto se mide a travs de los siguientes indicadores de desempeo, los cuales son de responsabilidad de los diferentes Programas que pertenecen al Departamento.

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ILPES-CEPAL Indicadores de Desempeo:

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Porcentaje de individuos elegible participando en el Food Stamp Program

Lnea Base 2003: 55,6% de los individuos elegibles participando del Food Stamp Program (FSP), reciben el 65,4% de todos los potenciales beneficiarios. Objetivo Estratgico 5:

Meta 2010 68% de los individuos participando en el programa reciben el 65,4% de todos los potenciales beneficiarios

Mejorar la salud y la nutricin de la nacin

Objetivo 5.2: Promover hbitos saludables de comida y de estilo de vida Impacto clave: Hbitos de comida ms consistentes con la Gua de Dieta para Americanos 5.2.1 Indicadores de Desempeo: Porcentaje de Americanos con mejora en los hbitos de dieta 5.2.1 Porcentaje de beneficiarios del Programa WIC postparto que inician lactancia materna 5.23 Porcentaje de escuelas primarias y secundarias que ofrecen opciones de alimentacin consistente con la Gua de Dieta para Americanos Objetivo 5.3: Mejorar la gestin del Programa de asistencia nutricional y el servicio al cliente. Algunos elementos que se rescatan de la Planificacin, Programacin y el Presupuesto recin comentada son los siguientes: La Planificacin Estratgica los Departamentos tienen una estructura metodolgica simple, que establece: o o o Declaracin de la Misin Declaracin de la Visin Valores

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ILPES-CEPAL El Plan Estratgico contiene:

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Objetivos Estratgicos, los cuales se establecen en trminos de la programacin de las principales polticas y objetivos del Departamento. Se definen pocos y focalizados Objetivos Estratgicos (en este establecido seis objetivos) caso se han

Existe una separacin entre lo que es el Plan de gestin, con el detalle de las estrategias para el mejoramiento del capital humano, la tecnologa y la informacin, e-gov, gestin financiera, abastecimiento competitivo y presupuesto y la integracin del desempeo. Al Plan Estratgico se adjunta el detalle de la misin del rea y los planes de las agencias que estn siendo desarrollados para apoyar el Plan Se desarrollan un conjunto de indicadores de desempeo que muestran el avance logrado hacia los objetivos y las metas. Cada medida detalla la informacin de la lnea base y la meta de desempeo a largo plazo. Se definen tambin las estrategias y las actividades necesarias para alcanzar los objetivos estratgicos

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