ARTIGO ARTICLE

603

Modelo para avaliao da gesto de recursos humanos em sade Evaluation model for human resource management in health

Sirlesia Vigarani Scalco 1 Josimari Telino de Lacerda 1 Maria Cristina Marino Calvo

Abstract
1

Introduo
A necessidade de avanos na gesto de recursos humanos nos servios pblicos de sade motivo de debates h anos. As dificuldades presentes nesta rea geram desafios para gestores nas trs esferas de governo. A produo dos servios de sade depende da estrutura fsica, material e tecnolgica disponvel e da existncia de profissionais qualificados e motivados para transformar insumos em resultados. Devido complexidade do setor, fundamental dispor e gerenciar diversos saberes e habilidades para o desenvolvimento das atividades. A municipalizao da ateno sade e a ampliao das polticas de sade, em especial a Estratgia de Sade da Famlia, demandaram a necessidade de incremento do nmero de trabalhadores com perfil especfico 1. Um dos maiores entraves para a implementao desse modelo a formao dos profissionais, que sofre influncia histrica da ideologia flexneriana e cognitivotecnolgica, com nfase na assistncia e nas especialidades, no atendendo s necessidades e concepes da proposta 2. Questes como a precarizao do vnculo e a falta de incentivos no estimulam a permanncia dos trabalhadores nas funes, levando-os a buscar melhores oportunidades. Diversas pesquisas 3,4,5 tm demonstrado a alta rotatividade dos profissionais de sade no Brasil, a qual gera o aumento de custos de reposio de pessoal, insa-

Programa de Psgraduao em Sade Coletiva, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, Brasil. Correspondncia J. T. Lacerda Programa de Ps-graduao em Sade Coletiva, Universidade Federal de Santa Catarina. Campus Universitrio Trindade, Florianpolis, SC 88090-400, Brasil. jtelino@gmail.com jtelino@ccs.ufsc.br

This paper presents an assessment model for human resource management in health. This methodological research was structured through indicators tested in evaluative research. The Basic Operational Standard for Human Resources in the Unified National Health System (NOB/RHSUS) was used as the baseline, and the following dimensions were analyzed: work management, workers development, workers health, and social control. The model was discussed and refined during a consensus workshop involving experts in human resources evaluation and management, by defining an assessment matrix with 12 indicators. The model was applied to 15 municipalities in Greater Metropolitan Florianpolis, Santa Catarina State, Brazil, and proved applicable to municipalities with different population sizes and administrative structures. Data were obtained from local information systems and official documents from the municipal health departments. The models validity was demonstrated by the results of its application, consistent with data from the literature. Health Manpower; Health Management; Health Services

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

604

Scalco SV et al.

tisfao no ambiente de trabalho e dificuldades no atendimento ao usurio em razo de interrupes nos servios. As polticas de recursos humanos devem contemplar aes de formao e desenvolvimento dos profissionais e facilitar a gesto do trabalho. As conferncias nacionais de sade e as conferncias especficas de recursos humanos, que acontecem na sade desde 1941, detectaram muitos problemas da rea, mas muitas deliberaes destes fruns ainda no se efetivaram. A partir da criao da Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (SGTES), com os Departamentos de Gesto da Educao e de Regulao do Trabalho, em 2003, o Ministrio da Sade assumiu com mais clareza seu papel, atuando na formulao e execuo das polticas de Recursos Humanos para o Sistema nico de Sade (SUS) 6. Iniciativas importantes foram desencadeadas nos ltimos anos, tais como a Poltica Nacional de Educao Permanente; o Pr-Sade; a Mesa Nacional de Negociao Permanente do SUS; as Diretrizes Nacionais para a elaborao dos Planos de Carreira, Cargos e Salrios dos trabalhadores do SUS; a Rede Nacional de Sade do Trabalhador; a elaborao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/RH-SUS) 7,8,9. Nesse cenrio, conhecer o desempenho das polticas e aes de recursos humanos fundamental para identificao dos problemas, para o planejamento e o acompanhamento da rea. Esse conhecimento pode ser gerado por meio de mecanismos de avaliao. A avaliao consiste em fazer julgamento de valor a respeito de intervenes ou de seus componentes, para subsidiar a tomada de decises, por meio de dispositivo que possa fornecer informaes vlidas e legtimas 10. A necessidade de maximizar o uso dos recursos aplicados nos programas sociais fez com que a avaliao ganhasse importncia na gesto pblica. Os economistas iniciaram a utilizao de mtodos de anlises de custos para os programas pblicos, servindo como instrumento de gesto capaz de aperfeioar a ao governamental 11. Com a necessidade de fortalecimento da democracia, a avaliao pode ser utilizada como mecanismo de responsabilizao do gestor perante terceiros 12. A gesto de recursos humanos composta por um conjunto de aes que envolvem a contratao dos trabalhadores, a capacitao, a avaliao, a remunerao e o desenvolvimento de um ambiente de trabalho adequado 13. Tomar decises nessa rea implica modificar determinadas realidades, processos, estruturas de tra-

balhos, direitos e deveres, afetando a vida dos trabalhadores. Conforme Silva & Formigli 14, a avaliao poderia ser utilizada como prtica sistemtica na sade para propiciar aos gestores as informaes necessrias para a interveno, e muitas informaes registradas nos servios acabam no sendo utilizadas para a tomada de decises. Essas informaes poderiam constituir-se em uma base importante para o monitoramento contnuo das aes de sade. Nos ltimos anos, observou-se no pas o delineamento de uma poltica de institucionalizao da avaliao da ateno bsica com o objetivo de transformar a avaliao em uma estratgia no cotidiano dos gestores e profissionais. A institucionalizao da avaliao est associada ao desafio de consolidao do SUS por meio da qualificao das prticas, possibilitando maior resolutividade na ateno bsica 15. Diante desse cenrio, desenvolveu-se uma proposta de modelo de avaliao da gesto em recursos humanos na sade, aplicado ateno bsica. Esse modelo poder servir como instrumento para visualizao da aplicao das polticas nessa rea, subsidiando a tomada de decises nos diferentes nveis de gesto da sade.

Metodologia
O estudo desenvolvido consiste em uma pesquisa metodolgica direcionada descoberta de instrumentos de captao, coleta de dados e interveno em uma determinada realidade. A base conceitual do modelo desenvolvido fundamentou-se na classificao de avaliao para a gesto apresentada por Novaes 16. O modelo terico foi orientado pelo documento Princpios e Diretrizes para a Gesto do Trabalho no SUS (NOB/RH-SUS) 1, que orienta a operacionalizao de polticas e aes de recursos humanos no SUS nas trs esferas de gesto. Est dividido em quatro grupos assumidos como dimenses na matriz avaliativa: Gesto do Trabalho no SUS, Desenvolvimento do Trabalhador do SUS, Sade do Trabalhador do SUS, e Controle Social da Gesto do Trabalho no SUS. Nessa perspectiva, o modelo tem a funo de aferir se a gesto municipal cumpre o previsto como funo institucional no que se refere aos recursos humanos em sade. Os indicadores e medidas alocados nas dimenses foram elaborados em oficinas de consenso com um grupo de especialistas das reas de avaliao e gesto, incluindo tcnicos da Secretaria de Estado da Sade de Santa Catarina que atuam na Ateno Bsica, Sade do Traba-

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS

605

lhador e Educao Permanente. O objetivo das oficinas foi envolver os profissionais do servio no processo de avaliao, aproximando a proposta s necessidades do SUS. A etapa de identificao dos indicadores teve carter qualitativo e envolveu a discusso das questes mais relevantes da gesto de recursos humanos em cada uma das reas, sendo as decises tomadas por consenso. Os dados para a composio dos indicadores foram coletados de duas formas: (a) diretamente nos municpios por meio de formulrio elaborado e testado previamente; (b) em documentos e relatrios da comisso organizadora da Conferncia Estadual de Sade e nas listas de presena do Plo Litoral Centro. A amostra utilizada para testar a aplicabilidade do modelo foi composta por todos os municpios da macrorregio da Grande Florianpolis, Estado de Santa Catarina, Brasil, num total de 22 unidades, sendo que, destes, 15 disponibilizaram todas as informaes. Os objetivos do estudo foram apresentados aos gestores municipais em reunio do Colegiado de Gesto Regional, momento em que apresentavam concordncia e agendavam horrio de visita para coleta. Os formulrios foram preenchidos pelos responsveis e tcnicos da rea, com orientao pessoal ou por telefone, e conferidos pela pesquisadora no momento da entrega. A anlise dos dados foi realizada de forma percentual e os parmetros dos indicadores foram definidos com base nas recomendaes encontradas na literatura e nas normas vigentes. Os dados utilizados no estudo so de domnio pblico, no exigindo autorizao do Comit de tica em Pesquisa.

Resultados
O modelo proposto O modelo proposto permitiu analisar o subsistema Gesto de Recursos Humanos de forma integrada, com uma imagem detalhada do desempenho dos municpios em relao aos trabalhadores do SUS. A matriz avaliativa resume a representao terica do objeto avaliado, resultante das oficinas de consenso e subsidiadas pela literatura e legislao vigente (Tabela 1). Na dimenso Gesto do Trabalho, com trs indicadores, a qualificao do vnculo incorpora a idia de que o trabalhador que possui insero fixa no sistema tem melhores garantias trabalhistas e est menos sujeito precarizao do trabalho. Foram excludos da pesquisa os agentes comunitrios de sade, dada sua recente

insero nos quadros e as indefinies quanto melhor forma de vinculao destes trabalhadores. Assumiu-se que os municpios com pelo menos 94% de trabalhadores estatutrios estejam em situao adequada, considerando-se que em torno de 6% dos cargos normalmente so comissionados, conforme o estudo de Arias et al. 17. A fixao dos trabalhadores no municpio fundamentou-se na constatao de que altas taxas de rotatividade prejudicam o funcionamento dos servios e geram custos desnecessrios. Mudanas constantes de profissionais podem gerar interrupo nas atividades e dificultar o vnculo dos profissionais com os pacientes e a comunidade. Significa que a gesto no est conseguindo equilibrar as necessidades e expectativas dos profissionais com as dos servios. Para aferir esse indicador utilizou-se o total de mdicos desligados no perodo de 2005 a 2006 em relao mdia de mdicos existentes neste mesmo perodo. A definio do parmetro adequado seguiu o estudo de Campos & Malik 4. A valorizao do trabalhador representa um dos fatores determinantes para a motivao e manuteno do trabalhador nos servios. A anlise considerou como boa valorizao a gesto que possua Plano de Carreira, Cargos e Salrios (PCCS) implantado. Na dimenso Desenvolvimento do Trabalhador do SUS, o indicador empenho da gesto na qualificao profissional foi medido por meio da capacitao dos mdicos durante o ano de 2006. Essa definio considerou a dificuldade em obter a participao da categoria mdica em cursos promovidos pelo sistema de sade. Pressupsse que a gesto que realiza capacitaes com a participao do mdico esteja conseguindo o mesmo para os demais profissionais. Tomou-se como padro que todo mdico participe de pelo menos uma capacitao durante o ano. A realizao da Educao Permanente em servio considerou as oportunidades previstas ao desenvolvimento das equipes, e que as reunies mensais de planejamento so ocasies propiciadoras da educao em servio e de planejamento e desenvolvimento do trabalho de forma coletiva. Todas as Equipes de Sade da Famlia deveriam contar com essa oportunidade. Na insero do municpio nas decises de educao permanente da regio considerou-se a vinculao do municpio a um Plo de Educao Permanente e sua participao efetiva nas reunies. Nas atividades de articulao do Plo importante haver o mximo de freqncia para que os representantes acompanhem o raciocnio das discusses e participem das decises de forma produtiva. A freqncia mnima de 75% nas reunies do Plo foi estabelecida com base nos padres da rea da educao.

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

606

Scalco SV et al.

Tabela 1 Matriz de avaliao: dimenses, indicadores, medidas e parmetros de anlise. Dimenses Gesto do trabalho no SUS Indicadores Qualificao do vnculo de trabalho Medidas Percentual de trabalhadores do SUS com vnculo estatutrio em 2005 e 2006 Fixao do trabalhador no municpio Valorizao do trabalhador ndice de rotatividade na funo de mdico em 2005 e 2006 Existncia de Plano de Carreira, Cargos e Salrios em funcionamento em 2006 Desenvolvimento do Trabalhador no SUS Empenho da gesto na qualificao profissional Realizao de Educao Permanente em servio Insero do municpio nas decises sobre Educao Permanente Sade do Trabalhador do SUS Impacto das aes de preveno e controle de riscos ocupacionais Adequao do ambiente psicolgico de trabalho Assistncia sade dos trabalhadores Percentual de mdicos que participaram de capacitaes em 2006 Percentual de Equipes de Sade da Famlia que realizaram reunies de planejamento em 2006 Percentual de presenas nas reunies dos Plos de Educao Permanente em 2005 e 2006 Percentual de acidentes de trabalho em 2006 Percentual de afastamentos por depresso em 2006 Acesso a servios de Comisses Locais de Sade do Trabalhador ou Centros de Referncia em Sade do Trabalhador em 2006 Controle Social da Gesto de RH no SUS Organizao do controle social para atuar nas questes de RH Existncia de Comisses Intersetoriais de RH, Cmaras Tcnicas de RH, ou outra, nos Conselhos Municipais de Sade em 2006 Participao dos Conselhos Municipais de Sade nos problemas de RH Articulao com a sociedade na definio de polticas de RH Existncia de discusses sobre temas de RH nos Conselhos Municipais de Sade em 2006 Existncia de deliberaes sobre temas de RH nas Conferncias Municipais de Sade em 2007 RH: Recursos Humanos; SUS: Sistema nico de Sade. Sim: Bom No: Ruim Sim: Bom No: Ruim Sim: Bom No: Ruim 0: Bom > 0: Ruim 0: Bom > 0: Ruim Sim: Bom No: Ruim < 75%: Insatisfatria 75%: Satisfatria 100%: Bom < 100%: Ruim 100%: Bom < 100%: Ruim 0-25%: Bom > 25%: Ruim Sim: Bom No: Ruim Parmetros < 94%: Inadequado 94%: Adequado

Na dimenso Sade do Trabalhador do SUS, o indicador impacto de aes de preveno e controle de riscos ocupacionais considerou a responsabilidade do gestor na preveno e controle de riscos no ambiente de trabalho. Uma boa gesto deve ter 0% de afastamentos por acidentes de trabalho. No indicador adequao do ambiente psicolgico de trabalho est a idia de que baixos ndices de afastamentos por depresso podem indicar a existncia de preocupao por parte da gesto com aes de manuteno da sade dos trabalhadores, ou pelo menos com a existncia de um bom ambiente de trabalho.

Nenhum afastamento por depresso foi o parmetro de boa adequao. A assistncia dos trabalhadores pode ser viabilizada por meio de aes realizadas diretamente pelo municpio, no deixando apenas para o trabalhador a responsabilidade de buscar atendimento quando necessrio. Para esse indicador, adotou-se como parmetro o acesso a Comisses Locais de Sade do Trabalhador ou aos Centros de Referncia em Sade do Trabalhador. A dimenso Controle Social da Gesto de Recursos Humanos no SUS procurou medir a relao da sociedade com o SUS nas questes que

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS

607

envolvem a gesto dos trabalhadores. Segundo a NOB/RH-SUS, devem ser institudas Comisses Intersetoriais de Recursos Humanos (CIRH) nos Conselhos de Sade. Essas comisses tm a responsabilidade de acompanhar a implementao das deliberaes dos conselhos sobre a gesto de RH no SUS, na respectiva instncia de gesto. Os conselhos tambm podem instalar Cmaras Tcnicas que analisam preliminarmente as matrias para que possam ser deliberadas pelo conselho facilitando a discusso. Essa idia representada pelo indicador organizao do controle social para definies e acompanhamento das deliberaes sobre RH no municpio, medida pela existncia de CIRH, Cmaras Tcnicas de Recursos Humanos ou outro tipo de comisso de RH nos Conselhos Municipais de Sade, no ano de 2006. Optou-se por considerar como boa organizao a existncia de uma ou outra comisso. Para a anlise do indicador participao dos Conselhos Municipais de Sade nos problemas de RH considerou-se como positivo quando o conselho discutiu temas de RH em suas reunies. A existncia de discusses sobre problemas de RH nos conselhos demonstra sensibilidade da comunidade na questo do trabalho e no controle sobre a ao do Estado, favorecendo a transparncia e a democracia nas decises. O indicador articulao do municpio com a sociedade para a definio de polticas de RH foi avaliado considerando-se a existncia de propostas de RH na ltima Conferncia Municipal de Sade de cada municpio. Essa deciso fundamentou-se na orientao da NOB/RH-SUS j mencionada, e no entendimento que as conferncias de sade representam espaos importantes para a discusso de propostas que fundamentam a construo democrtica das polticas de sade. Considerouse como boa articulao a existncia de pelo menos uma proposta sobre RH (Gesto do Trabalho, Desenvolvimento do Trabalhador e Sade do Trabalhador) aprovada. Ainda com base na reviso da literatura, normas e legislao, foi proposta uma matriz avaliativa para emisso de juzo de valor (Figura 1). O teste de aplicabilidade Participaram da pesquisa 15 dos 22 municpios da macrorregio da Grande Florianpolis. A excluso de sete municpios foi ocasionada pela no disponibilidade de dados no perodo estudado e pela dificuldade em obter informaes gerenciadas fora da Secretaria Municipal de Sade, tais como nmero e vnculo de profissionais. Essas dificuldades apontam para a falta de mecanismos de registro de dados de recursos humanos e um provvel desconforto da gesto

em revelar a sua realidade quanto a questes trabalhistas. O modelo proposto demonstrou viabilidade de aplicao para municpios de diferentes portes populacionais, e o conjunto de indicadores demonstrou ser adequado para a avaliao da gesto de recursos humanos na ateno bsica. Os dados coletados permitiram gerar as informaes necessrias, e no foram encontradas dificuldades na utilizao do instrumento de coleta de dados. Os dados da Tabela 2 demonstram que o comportamento dos indicadores foi diferenciado entre os municpios, mas no h indicao de tendncias relacionadas ao porte populacional. De maneira geral os resultados so pouco animadores no seu conjunto. Os indicadores que apresentaram melhores desempenhos foram: impacto de aes de preveno e controle de riscos ocupacionais, adequao do ambiente psicolgico de trabalho e realizao de educao permanente em servio. Os desempenhos mais baixos na maioria dos municpios referiram-se organizao do controle social para atuar nas questes de RH, insero dos municpios nas decises de educao permanente da regio e qualificao do vnculo de trabalho no SUS. A Gesto do Trabalho no SUS apresentou pior desempenho no indicador qualificao do vnculo de trabalho apenas um municpio teve pelo menos 94% de seus trabalhadores contratados em regime jurdico nico e 47% dos municpios estudados possuem mais de 50% de trabalhadores estatutrios. A fixao dos trabalhadores de sade do municpio, medida pela taxa de rotatividade dos mdicos, revelou-se um pouco melhor que a situao dos vnculos trabalhistas. Dentre os municpios estudados, 47% apresentaram taxas de rotatividade aceitveis, ou seja, menor ou igual a 25%. Desses, seis municpios, pequenos e mdios, no apresentaram rotatividade. A rotatividade geral variou de 0 a 238%. Para os 15 municpios avaliados verificouse a existncia de alta rotatividade em mais de 50%, indicando que a fixao dos profissionais ruim nessa macrorregio. Na valorizao do trabalhador identificou-se que apenas 40% dos municpios estudados possuam PCCS implantado no ano de 2006. No desenvolvimento do trabalhador do SUS dois indicadores apresentaram desempenho ruim no conjunto de municpios. O empenho da gesto na qualificao profissional e a insero dos municpios nas decises sobre educao permanente apresentaram-se adequados apenas em dois e um municpios, respectivamente. Para o primeiro, destaca-se que em 73% dos municpios nenhum mdico participou de

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

608

Scalco SV et al.

Figura 1 Modelo de classicao para avaliao da gesto de Recursos Humanos (RH) do municpio.

qualquer capacitao promovida ou articulada pelo municpio. A insero nas decises sobre educao permanente foi incipiente, com um municpio apresentando 78% de freqncia s reunies e um com 50%. O indicador de realizao da educao permanente em servio foi um dos que demonstrou o melhor desempenho. Na maioria dos municpios (60%), todas as Equipes de Sade da Famlia realizaram reunies mensais de planejamento no ano de 2006. Os demais municpios informaram que menos da metade das Equipes de Sade da Famlia realizaram reunies mensais naquele ano.

Em Sade do Trabalhador do SUS esto os dois indicadores que apresentaram os melhores resultados na avaliao. O indicador impacto das aes de preveno e controle de riscos ocupacionais demonstrou que 90,3% dos municpios estudados no apresentaram casos de afastamentos por acidentes de trabalho. Os demais (6,7%) referem-se resposta no informada, que foi considerada como negativa para a gesto. Na adequao do ambiente psicolgico de trabalho para o desenvolvimento das atividades a maioria dos municpios (66,7%) no relatou casos de depresso no perodo estudado. A ausncia de

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS

609

Tabela 2 Resultados da avaliao da gesto de Recursos Humanos (RH) segundo dimenso e indicador, por municpio, na Macrorregional da Grande Florianpolis, Santa Catarina, Brasil. Municpios Populao Gesto do Trabalho Desenvolvimento do Trabalhador G1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Total % 2.668 2.841 2.992 3.101 3.348 3.868 5.138 5.410 7.042 13.050 15.562 16.410 18.245 58.433 406.566 1 6,7 7 46,7 6 40,0 2 13,3 9 60,0 1 6,7 14 93,3 10 66,7 2 13,3 0 0,0 6 40,0 3 20,0 G2 G3 D1 D2 D3 S1 S2 S3 C1 Sade do Trabalhador Controle Social de Gesto de RH C2 C3 Total 4 4 5 5 5 3 6 6 4 2 4 3 3 2 5 % 33,3 33,3 41,7 41,7 41,7 25,0 50,0 50,0 33,3 16,7 33,3 25,0 25,0 16,7 41,7 Resultados

G1: Qualicao do vnculo de trabalho; G2: Fixao do trabalhador no municpio; G3: Valorizao do trabalhador; D1: Empenho da gesto na qualicao prossional; D2: Realizao de Educao Permanente em servio; D3: Insero do municpio nas decises sobre Educao Permanente; S1: Impacto das aes de preveno e controle de riscos ocupacionais; S2: Adequao do ambiente de trabalho; S3: Assistncia sade dos trabalhadores; C1: Organizao do controle social para atuar nas questes de RH; C2: Participao dos Conselhos Municipais de Sade nos problemas de RH; C3: Articulao com a sociedade na denio de polticas de RH. Legenda: Parmetro alcanado Parmetro no alcanado

casos de depresso sugere que na maioria dos municpios estudados existe um ambiente psicolgico de trabalho propcio para a realizao das atividades. Os casos de depresso apontados ocorreram por mais de uma vez durante os anos de 2005 e 2006, podendo estar associadas com as questes relacionadas ao trabalho. Por outro lado, a assistncia sade dos trabalhadores, medida pelo acesso a Comisses Locais de Sade do Trabalhador organizadas pelo municpio ou acesso a servios de Centros de Referncia de Sade do Trabalhador na regio, apresentou resultados ruins apenas dois municpios estudados (13,3%) relataram acesso a servios de Centros de Referncia e nenhum identificou a existncia de Comisses Locais de Sade do Trabalhador no municpio. O Controle Social da Gesto de Recursos Humanos no SUS foi a dimenso com os piores resultados. A organizao do Controle Social

para atuar nas questes de recursos humanos foi inexistente na totalidade dos municpios. Em 100% dos municpios estudados no havia algum tipo de comisso para RH em funcionamento em 2006. Isso demonstra que os Conselhos Municipais de Sade, de maneira geral, no se encontravam organizados para melhor discutir e fazer acontecer suas deliberaes. Da mesma forma, na participao do Controle Social nos problemas relacionados a RH, detectou-se que no ano de 2006 apenas 40% dos municpios estudados discutiram assuntos ligados a RH. A participao da sociedade na definio de polticas de recursos humanos foi analisada com base na existncia de definies sobre RH nas Conferncias Municipais de Sade. Como resultado, identificou-se que apenas 20% dos municpios apresentaram definies nessa rea. O modelo proposto avaliou o resultado de quatro dimenses, com 12 indicadores, identifi-

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

610

Scalco SV et al.

cando seu comportamento apenas no conjunto de municpios estudados em razo do tamanho reduzido da amostra. Na Figura 1 prope-se o complemento do modelo destinado avaliao do desempenho dos municpios de forma individual e global, estabelecendo-se julgamento de valor por indicador e dimenso que pode ser aplicado em amostras maiores.

Discusso
A aplicao do modelo demonstrou-se vivel e evidenciou a precariedade ou dificuldade de acesso aos sistemas de informao no que se refere aos recursos humanos em sade. A preocupao em preservar o sigilo do servidor e a pulverizao das informaes de recursos humanos em diferentes subsistemas so limitaes de gesto j reportadas por outros autores 18. Todavia, modelos de avaliao que faam uso dessas informaes constituem estmulo organizao racional desses dados para que possam subsidiar o planejamento e a deciso nos sistemas municipais de sade. Os indicadores utilizados na dimenso Gesto do Trabalho no SUS abordam questes sensveis no sistema pblico. Admitir a ausncia de PCCS e a existncia de vnculos trabalhistas precrios nos municpios no uma posio confortvel para os gestores, tanto quanto evidenciar a alta rotatividade dos profissionais da sade. Arias et al. 17, quando estudaram os PCCS das Secretarias de Estado e dos Municpios, em 2004, identificaram que apenas 38,5% das secretarias municipais de sade possuam PCCS implantado. Da mesma forma, Pierantoni et al. 19 detectaram apenas 20% de secretarias de sade com PCCS especficos para os trabalhadores da sade e outros 29% com PCCS geral para todos os funcionrios. Os entrevistados reportaram inmeras dificuldades legais, financeiras, tcnicas e polticas como entraves para o estabelecimento de PCCS. O mesmo estudo detectou uma parcela reduzida de gestores que no contavam com trabalhadores desprotegidos em seus quadros. Pesquisa realizada por Borrelli 3, com profissionais de sade da zona rural de Sergipe, identificou taxas de rotatividade variadas ficando entre 0 a 300% nos municpios estudados, com uma mdia geral de 84,9%, tambm considerada alta pela pesquisadora. A valorizao do trabalhador pode ser realizada por diferentes meios capazes de recompensar o trabalho realizado: recompensas financeiras diretas, como salrio, prmios, comisses; recompensas financeiras indiretas em forma de frias, gratificaes, horas-extras, 13o salrio,

adicionais; recompensas no-financeiras oferecidas em forma de oportunidades de desenvolvimento, reconhecimento, segurana no emprego, qualidade de vida no trabalho, promoes, liberdade, autonomia 20. Os relatos da literatura e os resultados encontrados na aplicao do modelo demonstram a necessidade de analisar esse aspecto nos sistemas de sade, haja vista que somente 40% dos municpios estudados relataram a presena de PCCS. Os resultados da aplicao do modelo so compatveis com as indicaes da literatura, sugerindo a validade dos indicadores propostos nessa dimenso, uma vez que foram capazes de constatar desempenhos ruins na amostra de municpios. Na dimenso Desenvolvimento dos Trabalhadores do SUS, os indicadores conduzem a gesto reflexo sobre suas atribuies na formao de seus profissionais. A lgica da educao permanente para o SUS enfatiza as necessidades locais e prope a transformao das prticas profissionais por meio da reflexo crtica do processo de trabalho. Nessa perspectiva, os processos de capacitao do pessoal da sade devem ser estruturados a partir da problematizao do processo de trabalho, tomando como referencial as necessidades de sade das pessoas, a gesto setorial e a promoo da sade 8. Alternativas simples, como as reunies em servio, podem contribuir na qualificao dos profissionais, na aproximao dos membros das equipes e na produo de solues para a melhoria das aes e servios de sade. Realizar reunies peridicas deveria fazer parte do cotidiano da coordenao das equipes, podendo ser organizadas sistematicamente sem implicar aumento de custos. O indicador proposto reunio de planejamento, inserida como uma estratgia de educao permanente em servio apresentou bom desempenho na maioria dos municpios. Todavia, o indicador pode ser aprimorado, incluindo alguns aspectos das pautas e atas dessas reunies para verificar se elas cumprem o seu papel na educao permanente dos trabalhadores ou apenas tratam de questes administrativas do servio. Os outros dois indicadores reportam a responsabilidade do municpio em oferecer cursos, aperfeioamentos e capacitaes para o bom desempenho profissional de seus trabalhadores. Isso pode ocorrer por meio da realizao de eventos por sua prpria iniciativa ou participando ativamente das decises sobre Educao Permanente na regio, indicando e reivindicando suas necessidades de formao. Os sistemas municipais de sade ainda no assumiram essa responsabilidade e os resultados da aplicao do modelo foram coerentes com essa realidade, demonstrando a existncia de poucas oportuni-

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS

611

dades de capacitao e baixa participao dos municpios pesquisados na Poltica Nacional de Educao Permanente. O indicador empenho da gesto detectou a pequena capacidade que os municpios tiveram em mobilizar os profissionais para participao em atividades promovidas ou articuladas pelo municpio. As capacitaes so indispensveis para a motivao dos profissionais e para a manuteno da qualidade dos servios. Cabe gesto municipal promover capacitaes para seus trabalhadores ou buscar parcerias para sua viabilizao, por meio da Poltica Nacional de Educao Permanente 1,21. A participao do municpio nas discusses da poltica de educao permanente na regio representa um espao importante para articulao de capacitaes para os trabalhadores com recursos do Ministrio da Sade e, atualmente, uma responsabilidade da gesto quanto conduo da poltica em mbito local por intermdio dos Colegiados de Gesto Regional 21. Na dimenso Sade do Trabalhador foram observados os melhores resultados, porm alguns fatores que demandam ateno. O indicador impacto das aes de preveno e controle de riscos ocupacionais foi medido pelo percentual de acidentes de trabalho no ano, mas no detectar acidentes de trabalho pode estar associado ao no registro de acidentes de trabalho, comum em muitas instituies; tambm, os acidentes de trabalho podem ser evitados pela ao do trabalhador no cuidado de sua prpria sade. De qualquer forma, a falta de ateno da gesto em aes de preveno aumenta as chances de riscos aos trabalhadores, reafirmando a importncia da mensurao desse indicador. A leitura dos resultados deve ser realizada sob olhar crtico em cada realidade estudada. Na adequao do ambiente psicolgico de trabalho para o desenvolvimento das atividades a medida utilizada foi o nmero de casos de depresso no perodo estudado. Embora a relao entre as causas da doena e o processo de trabalho no seja facilmente estabelecida, a ausncia de casos de depresso tem potencial para demonstrar a existncia de um ambiente psicolgico de trabalho propcio para a realizao das atividades. Estudos tm demonstrado que os transtornos mentais e do comportamento esto entre as causas relevantes das doenas do trabalho nos rgos pblicos. Pesquisa desenvolvida em 2006 22, com os servidores pblicos federais civis do poder executivo no Estado de Santa Catarina, revelou que os transtornos mentais e do comportamento representaram a segunda causa dentre as doenas relacionadas ao trabalho. Outro estudo 23, sobre os problemas de sade dos servidores pblicos da Secretaria de Estado da Sade e da Secretaria

de Estado de Administrao em Santa Catarina, no perodo de 1995 a 2005, demonstrou que os principais motivos dos afastamentos do perodo estavam relacionados aos transtornos mentais e comportamentais (25%), tendo como maior freqncia os transtornos depressivos moderados e os episdios depressivos (32% dos casos). O indicador assistncia sade dos trabalhadores evidenciou a ausncia de estruturas de Comisses Locais de Sade do Trabalhador e baixo acesso aos Centros de Referncia de Sade do Trabalhador. A ausncia de estratgias para viabilizar o acesso dos trabalhadores assistncia por problemas originados no trabalho pode revelar uma baixa preocupao da gesto com a recuperao da sade dos trabalhadores e um provvel distanciamento dos municpios com relao s polticas nesta rea. Os resultados da aplicao indicam a manuteno do indicador, uma vez que foi capaz de detectar evidncias empricas quanto ao cuidado com a sade dos trabalhadores em sade. Na dimenso Controle Social da Gesto de Recursos Humanos no SUS esto os indicadores menos freqentes nas anlises deste tpico. As CIRH ou similares nos Conselhos Municipais de Sade cumprem a funo de facilitar a participao da comunidade na formulao de estratgias de operacionalizao das polticas de sade e no controle da sua execuo. As propostas e estratgias de seleo, contratao, fixao, alocao e estmulo dos profissionais que atuam na sade devem ser matria de interesse dos Conselhos de Sade e necessitam de discusses fundamentadas nos aspectos legais, tcnicos e sociais para serem deliberados com responsabilidade 1. Alm dos Conselhos Municipais de Sade, as Conferncias de Sade constituem espao privilegiado de discusso da sociedade a respeito dos profissionais que atuam em sade nos municpios. Cabe gesto local estimular e propiciar esses espaos e a insero dessa pauta nas comisses, reunies, conselhos e conferncias para garantir a legitimidade das polticas pblicas de recursos humanos no municpio. A aplicao do modelo indicou mais de 50% dos municpios com desempenhos classificados como ruim em todos os indicadores nessa dimenso de anlise. Foi constatada a inexistncia de Comisses Intersetoriais em 100% dos municpios, 40% discutiram assuntos ligados a RH e apenas 20% apresentaram definies de RH em Conferncias Municipais de Sade. Tais resultados sugerem que as discusses sobre RH nos Conselhos de Sade, quando acontecem, so ocasionais e improvisadas. Frente alta rotatividade de pessoal observada, considera-se pouco provvel que no perodo estudado no houvesse

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

612

Scalco SV et al.

demandas para discusses junto aos conselhos. A garantia de espao para discusso colegiada e deliberativa favorece o dilogo, a contestao e a negociao democrtica das necessidades e interesses de cada segmento participante usurios, prestadores de servios, profissionais e governo 24. Logo, a realizao de conferncias municipais e a atuao dos conselhos nas questes de recursos humanos so indispensveis para o avano das polticas de recursos humanos no SUS. A importncia da manuteno desses indicadores reside na possibilidade de alertarem os gestores sobre a necessidade de construir propostas democrticas para a gesto de recursos humanos, com a participao dos principais interessados na conformao de quadros funcionais qualificados e satisfeitos.

Concluso
A proposta permitiu analisar o subsistema gesto de recursos humanos de forma integrada nos aspectos de gesto do trabalho, desenvolvimento do trabalhador, sade do trabalhador e controle social da gesto de recursos humanos, trazendo uma imagem ampliada da rea, propondo um instrumento para avaliao global das polticas vigentes.

O estudo apresentado teve como foco o desenvolvimento e aplicao de um modelo para avaliao da gesto de RH, no tendo como prioridade a avaliao do desempenho dos municpios pesquisados. Por meio do teste de aplicabilidade verificouse que o modelo vivel na ateno bsica, em municpios de diferentes tamanhos, uma vez que os resultados encontrados no apresentaram variaes importantes em razo do porte populacional. Os indicadores utilizados demonstraram validade para a avaliao da gesto de recursos humanos dentro das polticas vigentes. Os dados coletados foram capazes de gerar as informaes necessrias medio dos indicadores definidos. Os sistemas de informao existentes na rea de recursos humanos da sade ainda no favorecem a gerao de dados contnuos e sistemticos que facilitem a institucionalizao da avaliao e a realizao de estudos ampliados. Todavia, a realizao de estudos avaliativos nessa rea fundamental para a transformao dessa realidade.

Resumo
Este artigo apresenta um modelo de avaliao da gesto de recursos humanos na sade. Trata-se de uma pesquisa metodolgica, estruturada por meio de indicadores testados a partir de pesquisa avaliativa. Utilizou-se como base a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/RH-SUS), estabelecendo-se como dimenses: Gesto do Trabalho, Desenvolvimento do Trabalhador, Sade do Trabalhador e Controle Social. O modelo foi discutido e aperfeioado em oficinas de consenso com especialistas em avaliao e gesto de recursos humanos, configurando uma matriz de avaliao com 12 indicadores. A aplicabilidade da proposta foi testada em 15 municpios da macrorregio da Grande Florianpolis, Santa Catarina, Brasil. O modelo demonstrou viabilidade em municpios de diferentes portes populacionais e estruturas administrativas. Os dados foram obtidos nos sistemas locais de informao e em documentos oficiais das Secretarias de Sade. A validade do modelo pode ser inferida pelos resultados da aplicao que foram compatveis com a literatura. Recursos Humanos em Sade; Gesto em Sade; Servios de Sade

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS

613

Colaboradores
S. V. Scalco, J. T. Lacerda e M. C. M. Calvo participaram da concepo, projeto, anlise e interpretao dos dados e, redigiram o artigo.

Referncias
1. Ministrio da Sade/Conselho Nacional de Sade. Princpios e diretrizes para a gesto do trabalho no SUS (NOB/RH-SUS). 3a Ed. Braslia: Ministrio da Sade; 2005. Mendes EV. A ateno primria sade no SUS. Fortaleza: Escola de Sade Pblica do Cear; 2002. Borrelli FRG. A rotatividade dos profissionais de sade na zona rural de Sergipe: um problema a ser enfrentado [Dissertao de Mestrado]. Rio de Janeiro: Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz; 2004. Campos CVA, Malik AM. Satisfao no trabalho e rotatividade dos mdicos do Programa Sade da Famlia. Rev Adm Pblica 2008; 42:347-68. Anselmi ML, Angerami ELS, Gomes ELR. Rotatividade dos trabalhadores de enfermagem nos hospitais do Municpio de Ribeiro Preto. Rev Panam Salud Pblica 1997; 2:44-50. Arias EHL, Vitalino HA, Machado MH, Filho WA, Cruz LAM. Gesto do trabalho no SUS. Cad RH Sade 2006; 3:119-34. 7. Machado MH, Aguiar Filho W, Zamberlan FX, Ribeiro SB, Mendona EP . A mesa de negociao como instrumento para a gesto do trabalho no SUS. Cad RH Sade 2006; 3:141-8. 8. Departamento de Gesto da Educao na Sade, Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade, Ministrio da Sade. Poltica de educao e desenvolvimento para o SUS: caminhos para a educao permanente em sade: plos de educao permanente em sade. Braslia: Ministrio da Sade; 2004. 9. Hoefel MGD, Elizabete CS, Jandira M. A ateno sade do trabalhador no SUS: a proposta de constituio da RENAST. In: 3o CNST: Trabalhar Sim! Adoecer No! Braslia: Ministrio da Sade/Ministrio da Previdncia Social/Ministrio do Trabalho e Emprego; 2005. p. 72-8. 10. Contandriopoulos AP. Avaliando a institucionalizao da avaliao. Cinc Sade Coletiva 2006; 11:705-11.

2. 3.

4.

5.

6.

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010

614

Scalco SV et al.

11. Calvo MCM, Henrique F. Avaliao algumas concepes tericas sobre o tema. In: Lacerda JT, Traebert JL, organizadores. A odontologia e a estratgia sade da famlia. Tubaro: Editora Unisul; 2006. p. 115-39. 12. Silva AAC, Freitas CAS. Avaliao de programas pblicos no Brasil. O papel do Tribunal de Contas da Unio. In: Prmio Serzedello Corra 2003: monografias vencedoras. Braslia: Tribunal de Contas da Unio/Instituto Serzedello Corra; 2005. p. 14-43. 13. Dessler G. Administrao de recursos humanos. So Paulo: Prentice Hall; 2003. 14. Silva LMV, Formigli VL. Avaliao em sade: limites e perspectivas. Cad Sade Pblica 1994; 10:80-91. 15. Felisberto I. Da teoria formulao de uma Poltica Nacional de Avaliao em Sade: reabrindo o debate. Cinc Sade Coletiva 2006; 11:554-7. 16. Novaes HMD. Avaliao de programas, servios e tecnologias em sade. Rev Sade Pblica 2000; 34:547-59. 17. Arias EHL, Machado MH, Sanches DR, Tomaschescki J, Santos JR. Situao dos planos de carreiras das secretarias estaduais e municipais de sade. Cad RH Sade 2006; 3:149-61. 18. Varella TC, Dal Poz MR, Frana T. Informao como recurso estratgico para a gerncia de recursos humanos. In: Santana JP , Castro JL, organizadores. Capacitao em desenvolvimento de recursos humanos de sade CADRHU. Natal: EDUFRN; 1999. p. 151-60.

19. Pierantoni CR, Varella TC, Santos MR, Frana T, Garcia AC. Gesto do trabalho e da educao em sade: recursos humanos em duas dcadas do SUS. Physis (Rio J.) 2008; 18:685-704. 20. Chiavenato I. Gesto de pessoas: o novo papel dos recursos humanos nas organizaes. Rio de Janeiro: Editora Campus; 1999. 21. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS n. 1.996, de 20 de agosto de 2007. Dispe sobre as diretrizes para a implementao da Poltica Nacional de Educao Permanente em Sade e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio 2007; 22 ago. 22. Paula CR. Condies de trabalho, atividade e referncias a agravos: um estudo em servidores pblicos federais de Santa Catarina [Dissertao de Mestrado]. Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina; 2006. 23. Cunha JCCB. Adoecimento e afastamento do trabalho de servidores pblicos estaduais de Santa Catarina, 1995 a 2005 [Dissertao de Mestrado]. Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina; 2007. 24. Ministrio da Sade/Conselho Nacional de Sade. A prtica do controle social e os conselhos de sade em 14 reflexes. In: Ministrio da Sade, organizador. Gesto municipal de sade textos bsicos. Rio de Janeiro: Ministrio da Sade; 2001. p. 53-78. Recebido em 17/Nov/2008 Verso final reapresentada em 15/Dez/2009 Aprovado em 15/Jan/2010

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 26(3):603-614, mar, 2010