Elementos Essenciais das Agncias de Viagem e de Turismo

Gladston Mamede Doutor em Filosofia do Direito (UFMG) Professor do Unicentro Newton Paiva

1. Definio
As agncias de turismo e viagens so empresas constitudas com o objetivo de realizar negcios neste amplo setor social e econmico que o turismo, constitudo, em seu aspecto central, pelo deslocamento de pessoas, seu alojamento e alimentao nos locais pelos quais jornadeiam. As agncias ou, querendo, os agentes, so a parte principal do turismo: sua cara, sua alma, sua espinha dorsal. Agentes de viagem so conhecidos internacionalmente por majoristas ou wolesales e tm como objetivo principal de sua atividade: organizar, distribuir e divulgar pacotes tursticos, oferecendo preos especiais e at vantagens de financiamento, alm de facilidades, tais como pontualidade, conforto, segurana somados aos atrativos tursticos que o cliente deseja. [...] Originalmente, o agente de viagem era a pessoa a quem se confiava o destino de uma viagem. Era o principal responsvel pela venda dos pacotes j organizados e, nas viagens no operadas, pela indicao do hotel, passeios, aluguel do carro e pelo transporte para se chegar ao destino turstico. Assim, os agentes de viagem respondem, significamente, pela atividade do mercado de viagens geradas por empresas comerciais ou industriais. [...] Alm de emitir bilhetes areos, rodovirios etc, os agentes de viagem fazem as reservas de horrios e dias do transporte, contratam os servios de receptivo local, usam seus contratos locando veculos, reservando passeios ou tours organizados, vendendo transfers aeroporto/hotel/aeroporto, ou at vendendo jantares e shows etc. 1 Refiro-me a agente para referir-me pessoa, fsica ou jurdica, e agncia para referir-me ao empreendimento que administrado pelo agente. Isso ficar extremamente claro nas pginas seguintes. A marca caracterstica do turismo, ou seja, desse movimento que inclui deslocamento, alojamento e alimentao, a provisoriedade: o turista no se desloca para mudar, em definitivo, o centro de suas atividades; vai j certo de seu retorno. A partida turstica no caracteriza migrao, mas o princpio de uma jornada de um trajeto que tem em seu ponto de partida, tambm o seu ponto de chegada. Assim, essencialmente, o espao de trabalho da agncia, assim como do agente, de turismo o interregno entre a partida e a chegada, no mesmo ponto, ou seja, a viagem o seu objeto de atuao. Ao lado desse aspecto central, colocam-se outros aspectos que, com o desenvolvimento do fenmeno turstico e, principalmente, com o desenvolvimento de uma indstria turstica, passaram uma posio de destaque. Assim, mais do que simplesmente providenciar o deslocamento (o transporte), o alojamento e a alimentao, cuida-se de fazlo de forma prazerosa, buscando a recreao e entretenimento do viajante, seja ao longo da
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DUARTE, Vladir Vieira. Administrao de Sistemas Hoteleiros: conceitos bsicos. So Paulo: SENAC, 1996; p. 22-23.

viagem, seja em seu destino principal, antes do retorno. O turismo ganhou nesse plus uma caracterstica essencial: o conforto, o prazer, a diverso etc com objetivo (principal ou secundrio) da viagem. Mesmo quando se viagem para realizar negcios, busca-se faz-lo de forma agradvel, busca-se acolhimento. Para alm desses elementos, outros ainda podem ser identificados. Por exemplo, no se viaja sem carregar consigo bens, seja para a manuteno pessoal (roupas etc), seja para o exerccio das atividades programadas (documentos etc); da mesma forma, esses bens podem ser adquiridos na jornada, devendo ser trazidos com o viajante. Esse transporte, alm do eventual armazenamento ao longo do trajeto, tambm turstico, desde que exiba caractersticas de atividade acessria. Se o transporte e armazenamento de bens o fim em si do deslocamento, no h falar em atividade turstica, mas em atividade comercial2 . Como se s no bastasse, somam-se um conjunto de detalhes que, embora possam parecer, inicialmente, sem importncia, fazem a diferena entre uma viagem agradvel e um desastre. Refiro-me organizao de rotinas de micro-deslocamentos no destino turstico (excurses por stios arqueolgicos, pontos tursticos, cidades vizinhas etc), informaes, apoio de pessoal especializado nas exigncias jurdicas (alfndega, setor de imigrao etc), proteo integridade da sade do viajante (seguros de sade, acordos com estabelecimentos ou profissionais mdicos e odontolgicos) etc. Fica visvel, portanto, que o deslocamento do viajante implica toda uma logstica, a justificar a demanda pelos servios tcnicos de organizao de todos os elementos necessrios a uma jornada segura e agradvel. Os agentes de viagens e turismos so os mestres dessa alquimia de combinar os mais variados elementos para proporcionar a cada consumidor, a cada cliente, o prazer de uma jornada feliz e satisfatria. Seu mister perceber em cada indivduo a sua necessidade de um destino, de uma experincia, de um grande e inesquecvel viagem.

2. Natureza jurdica
Coloquialmente, ouve-se falar tanto em agente de turismo e viagem, como em agncia de viagens e turismo; por outro lado, logo no princpio deste captulo, afirmei que as agncias de turismo so empresas. J o Decreto 84.934/80, afirma: compreende-se por agncia de turismo a sociedade que tenha por objetivo social, exclusivamente, as atividades de turismo . Ser proveitoso, assim, investigar a natureza jurdica dos agentes e agncias de turismo. Facilmente se percebe que o Decreto 84.934/80 pretendeu que a agncia de viagens e turismo fosse uma sociedade, ou seja, uma pessoa jurdica com fins lucrativos, tendo por objeto social, exclusivamente, a concretizao de atividades tursticas. Essa estipulao, porm, no adequada; em fato, pode-se mesmo afirmar estar a disposio revogada por incompatibilidade com o Decreto-Lei 2.294/86 que, alterando a sistemtica anterior 3 , assegurou serem livres, no Brasil, o exerccio e a explorao de atividades e servios tursticos, salvo quanto s obrigaes tributrias e s normas municipais para a edificao de hotis. Porm, essa a liberdade de exerccio e explorao de atividades e servios
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O Cdigo Comercial de 1850 cuida dos trapicheiros e administradores de armazns de depsito nos arts. 87 e seguintes, e dos condutores de gneros e comissrios de transportes nos arts. 99 e seguintes. 3 Revogou expressamente o artigo 1 e os itens II e III do artigo 3 da Lei 6.505/77, alm do art. 6o , c, do Decreto-lei 55/66.

tursticos no excluem a sua fiscalizao nem a obrigatoriedade de prestar as informaes necessrias organizao do cadastro das empresas, classificar os empreendimentos dedicados s atividades tursticas, a teor do art. 3o , 2o , da Lei 8.181/91.4 Como se s no bastasse, a exigncia da constituio de sociedade (de uma pessoa jurdica) para a explorao de atividade econmica atentaria contra o direito de livre iniciativa, elevado pela Constituio qualidade de fundamento da Repblica (art. 1o , IV, e art. 170, caput). Refora-o a previso anotada no art. 170, pargrafo nico, da Constituio de que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. A fora inclusiva da palavra todos, anotada no pargrafo, forte: engloba a universalidade dos sujeitos de direitos e deveres, sejam pessoas naturais (ditas pessoas fsicas), sejam pessoas jurdicas (ditas pessoas morais); isso, sem distino de qualquer natureza (art. 5o , caput, CF), vale dizer, de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (art. 3o, IV, CF); Em regra, no importa, sequer, se nacionais ou estrangeiros (como deixa claro o art. 3o do Cdigo Civil); ser necessria expressa vedao para que se possa vedar ao estrangeiro acesso a determinadas atividades. V-se que no se pode aceitar a disposio anotada no Decreto 84.934/80. As atividades prprias ao agenciamento turstico podem ser concretizadas por pessoas naturais (pessoas fsicas) ou por pessoas jurdicas (pessoas morais), nacionais ou estrangeiras, estejam ou no registradas junto Embratur. De qualquer sorte, seja uma pessoa fsica, seja uma pessoa jurdica, atue individualmente ou atravs de empreendimento organizado, envolvendo prepostos e rotinas administrativas prprias, o agente (pessoa natural ou jurdica) ou a agncia (a empresa) de turismo , na forma estipulada pelo art. 3o da Lei 8.078/90 (a estabelecer o Cdigo das Relaes de Consumo), fornecedor de servios, com obrigaes especficas que a lei relaciona.

3. Requisitos de funcionamento
O Decreto 84.934/80 cria outras limitaes explorao da atividade turstica no Brasil. Alm de pretender que somente sociedades explorem a atividade, pretende que o funcionamento das agncias e a abertura de filiais e pontos de vendas estivessem condicionados comprovao, junto Embratur, dos seguintes requisitos: (1) capital social integralizado mnimo, (2) capacidade tcnica e idoneidade moral da empresa e de seus responsveis, (3) idoneidade financeira e qualificao cadastral da empresa, instalaes adequadas ao atendimento dos usurios, com reas exclusivamente destinadas a atividade e comprovao de viabilidade do mercado na localidade pretendida . A embratur avaliaria tais requisitos e expediria um certificado em que habilitaria a empresa ou filial a exercer, em todo o territrio nacional, as atividades correspondentes categoria em que estiver classificada. Segundo o art. 8o , a capacidade tcnica da empresa e de seus responsveis ser aferida atravs de documento comprobatrio de que ao menos um dos scios ou diretores responsveis pela empresa, ou se for o caso, gerente da filial, possui mais de 3 anos de experincia profissional no exerccio de atividades ligadas ao turismo, bem como prova de que a empresa ou filial dispe de informaes tcnicas e de consulta, relativas atividade, e especialmente sobre meios de transporte e condies de hospedagem,
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Cf. MAMEDE, Gladston. Direito do Turismo : legislao especfica aplicada. So Paulo: Atlas, 2001.

alimentao e recreao nos roteiros tursticos que operar e vender; e sobre formalidades pertinentes a entrada, sada e permanncia de viajantes e turistas. J a idoneidade moral dos responsveis e a idoneidade financeira da empresa seriam comprovadas mediante apresentao de atestados e referncias de natureza comercial e outras, em forma a ser estabelecida pela Embratur. Uma vez mais, no h suporte constitucional para tanto. Pelo contrrio, h vedao, na medida em que se desrespeita o art. 170, e seu pargrafo nico, da Constituio. Poderse-ia argumentar que o Cdigo Civil de 1916, em seu art. 18 (parte final), expresso ao listar como requisito para registro da pessoa jurdica a autorizao ou aprovao do Governo, quando precisa, o que repetido pelo art. 119, pargrafo nico, da Lei de Registros Pblicos (Lei 6.075/73), segundo o qual, quando o funcionamento da sociedade depender de aprovao da autoridade, sem esta no poder ser feito o registro. Essas previses, contudo, so inferiores Constituio; dessa forma, submetidas ao imprio da Lei Maior, devem ser interpretadas como afirmaes de excees regra geral de livre iniciativa e livre explorao das atividades econmicas. E como excees que so, devem vir previstas em leis que sejam razoveis e proporcionais, ou seja, leis nas quais se afira, inequivocamente, uma justificao jurdica para se entregar autoridade um poder de limitar a livre explorao dos negcios privados. No caso estudado, contudo, a limitao foi estabelecida em decreto, o que no satisfaz, em primeiro lugar, a exigncia de lei, ou seja, de norma que seja fruto de processo legislativo democrtico, conduzido no Congresso Nacional de acordo com os procedimentos regimentais que garantem a vontade da maioria (aferida pelos votos de seus representantes eleitos), respeitados os direitos da minoria, garantindo-se, assim, a concretizao de um Estado Democrtico de Direito (art. 1o da Constituio da Repblica). Realce-se que o Decreto 84.934/80 ainda veda o registro como Agncia de Turismo a empresas que fossem direta ou indiretamente vinculadas a rgos Oficiais de Turismo, assim como quelas cujo objetivo social estabelea servios diversos dos privativos ou permissveis para a categoria na qual pretendam registrar-se, ou incompatveis com os objetivos da Poltica Nacional de Turismo. Em primeiro lugar, se um rgo estatal (da Unio, de Estado ou do Distrito Federal, ou de Municpio) resolve criar uma agncia de viagens e turismo (um instituto, uma empresa pblica ou uma empresa de economia mista), bastar atender aos requisitos exigidos pela Constituio e pelas leis do Direito Administrativo. Ademais, no lcito Administrao Pblica, invocado uma vez mais o art. 170 da Constituio, limitar o mbito de atuao das empresas, o que atenta no s contra a livre iniciativa, como contra a livre concorrncia, firmemente garantida pelo texto constitucional, e especificada pela Lei 8.884/94, realando a tutela da Secretaria de Direito Econmico SDE do Ministrio da Justia, bem como pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). Sob a luz dessa base constitucional e legal, boa parte do Decreto 84.934/80 mostrase juridicamente inaplicvel. o caso do art. 15, a disciplinar que as sociedades civis ou comerciais de qualquer finalidade somente podero oferecer a seus membros, associados, empregados ou quaisquer terceiros interessados, excurses e roteiros tursticos que forem organizados por agncia de turismo habilitada , o que no se aplicaria aos casos de fretamento de veculo, para uso dos associados, mediante simples ressarcimento das despesas realizadas . Tambm est desprovida de validade jurdica a previso contida no art. 22 do Decreto 84.934/80, segundo a qual punvel pela EMBRATUR com aplicao de penalidade pecuniria, sem prejuzo da interdio do estabelecimento e das sanes penais

cabveis, o exerccio por qualquer pessoa fsica ou jurdica, das atividades e servios tursticos, sem observncia do disposto neste Decreto, punibilidade que, no texto do pargrafo nico, abrangiria a utilizao, por extenso ou abreviadamente, das expresses "turismo", "viagens", "excurses" ou outras a elas equivalentes, delas derivadas ou com elas compostas. Por fim, tambm no obteria registro agncia com denominao social idntica ou semelhante de outra j registrada, ou de rgo Oficial de Turismo . O problema se coloca no plano do Direito Comercial, podendo ser compreendido tanto no plano da razo social da empresa, elemento identificador da pessoa jurdica, quanto no plano do nome utilizado pelo estabelecimento, evitando-se confuses entre consumidores. Porm, trata-se de problema que se resolve pelas regras gerais do Direito Comercial e da proteo propriedade intelectual. Para o registro em seu cadastro, facultativo, lcito Embratur cuidar, preventivamente, de eventuais confuses entre rgos oficiais e prestadores de servio. Contudo, no se pode esquecer que o faz sempre sob a vigilncia do Poder Judicirio (art. 5o , XXXV, CF), certo que qualquer interessado pode, judiciariamente, insurgir-se contra a afirmao de identidade ou similaridade que no considere verdadeira, lcita, adequada. Via de conseqncia, parece-me que os requisitos para o funcionamento no so especiais, mas os requisitos normais de todo empreendimento: antes de mais nada, registro, se pessoa jurdica. Lembre-se que segundo o art. 18 do Cdigo Civil de 1916, comea a existncia legal das pessoas jurdicas de direito privado com a inscrio dos seus contratos, atos constitutivos, estatutos ou compromissos no seu registro peculiar, regulado por lei especial. Ademais, cadastramento tributrio, licena (alvar) para funcionar em determinado local (de acordo com a legislao municipal, desde que essa no desrespeite a Constituio e os princpios gerais de Direito) etc.

4. Cadastro junto Embratur

A questo que se coloca, diante do que se viu nos itens anteriores, refere-se ao registro no cadastro mantido pela Embratur. Como examinado, no , de forma alguma, uma condio indispensvel explorao da atividade econmica, j que se deve respeitar a disciplina estabelecida pelo art. 170, pargrafo nico, da Constituio. Isso, porm, no traduz inutilidade do cadastro, como se ver. A Constituio da Repblica outorgada em 1988, entre outras tantas inovaes, trouxe o turismo para o plano maior do Direito brasileiro, estabelecendo em seu art. 180 que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero e incentivaro o turismo como fator de desenvolvimento social e econmico. Dessa forma, asseverou o legislador constitucional que, respeitados os fundamentos e princpios inscritos no j repetidamente citado art. 170, cumpre Administrao Pblica (1) promover e (2) incentivar o turismo. Ora, a idia de promoo estatal de atividade econmica nos conduz ao plano da interveno estatal, desde que se verifiquem situaes em que tal interveno faa-se necessria para coibir abusos e distores que podem prejudicar a economia nacional, ou mesmo para ordenar a explorao, como no caso das classificaes de empreendimentos em funo da qualidade. Acrescenta-se a orientao para que o Estado incentive a atividade turstica, o que inclui o estmulo de qualidade, requisito indispensvel para que haja uma explorao da atividade que no cause danos nem ao ambiente, nem ao

patrimnio scio-cultural, ao mesmo tempo em que agregue maior valor aos servios; tambm, estmulo qualidade, igualmente, exercido no controle dos servios e bens disponibilizados para o consumo turstico, classificando-os para conhecimento e escolha dos clientes. O cadastro das empresas e dos empreendimentos junto Embratur se encaixa nesse contexto constitucional. medida de incentivo ao desenvolvimento quantitativo e qualitativo da atividade, alm de mecanismo que viabiliza a coordenao de atividades promocionais, visando ao estmulo do trnsito turstico pelo pas. Pensado assim, o cadastro se coloca em um outro patamar jurdico: (1o ) qualquer um pode explorar atividades tursticas; (2o ) para aqueles que se submeterem aos requisitos estabelecidos pela Embratur, logrando registro em seus cadastros, h vantagens e estmulos prprios, como o prprio uso da marca do instituto, a asseverar a existncia de fiscalizao estatal da qualidade do empreendimento. Essa legitimidade (constitucional e legal), contudo, no d Embratur um poder arbitrrio para definir quem pode ou no registrar-se em seus cadastros. Est obrigado a respeitar a Constituio da Repblica (suas garantias, seus princpios, suas normas), assim como as leis vigentes, que definem um espao no qual lcito ao Administrador Pblico agir licitamente, ou seja, onde lhe lcito decidir. Esse limite da legalidade, porm, no absoluto, certo que determinadas atos ou deliberaes, se no atingem a lei em sua letra, podem atingi-la em sua idia (mens legis), o que igualmente um defeito a ser expurgado pelo Judicirio. Neste sentido, lembro um excerto do brilhante desembargador mineiro Jos Oswaldo de Oliveira Leite: O controle judicirio do ato administrativo vem disciplinado por uma regra de inconcusa aplicao: ao Poder Judicirio se veda apreciar o mrito dos atos administrativos. Na lio de um dos mais lcidos e insignes autores nacionais - o Ministro Seabra Facucundes - est sublinhada a premissa de que se antecipam concluses terminantes e pretenses principalmente do funcionalismo. O ato administrativo desafia exame sob o prisma da legalidade. Este o limite do controle (judicial) quanto extenso (Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 5a ed., n. 72, pg. 145). No cumpre, diz o ilustre administrativista, Justia considerar o mrito intrnseco, a injustia ou a justia do ato administrativo. Cessa o poder controlador do Juiz na mensurao da legalidade, incluindo a anlise da competncia, forma, motivo, objeto e finalidade. Esta aparente ampliao do campo de apreciao do ato administrativo pode levar a angustiosas preocupaes, especialmente as de encontrar o limite real entre o que permitido e o que defeso apreciar, no mbito do ato jurdico da Administrao. o mesmo Seabra Fagundes que, em extensa nota, trazendo o confronto opinio do emrito Victor Nunes Leal, indica a dificuldade de bem separar, na apurao do merecimento, o que diz, inclusive, com a moralidade administrativa, com a motivao do ato. A matria, muita vez, fica naquela faixa cinzenta em que se debate o julgador aos palpos com a necessidade de separar o que mrito (convenincia, oportunidade) do que abuso, excesso, desvio, imoralidade.5 Tambm lcita a exigncia, para a manuteno do registro, de atendimento permanente s condies e requisitos estabelecidos no Decreto, ou dele decorrentes (obviamente, apenas aquelas que respeitam a Constituio, as leis, e os princpios gerais do Direito, sendo razoveis e proporcionais), alm da observncia dos padres de conforto, servios estabelecidos para a categoria e a apresentao, em tempo oportuno, de informaes, estatsticas, relatrios, balanos e demonstraes financeiras, conforme
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(Ap. Cvel 71.729, Comarca de Matuzinhos; julgada em 04.ago.87)

estabelecido pela EMBRATUR. O decreto r efere-se a padres de preo, no que deve ser interpretado com cuidado; Destarte, desde que no haja abuso, podem ser definidas exigncias e requisitos para o registro na Embratur, rgo estatal de promoo e incentivo do turismo. O ato de instituio desses requisitos dever apresentar-se devidamente acompanhado de fundamentao das razes que levaram a Administrao Pblica a determin-las, permitindo, assim, que os que se julguem lesados possam recorrer ao Judicirio, contraargumentando. Essa possibilidade justifica-se pelo fato de no se tratar de limitao ao exerccio da atividade econmica, o que vedado pela Constituio, mas de requisitos para a classificao do empreendimento. Assim, apenas aqueles que se interessem pela uma chancela estatal de qualidade tero que preench-los, submetendo-se a padres tcnicos mnimos, razovel e proporcionalmente estabelecidos com a finalidade de elevao dos nveis qualitativos de fornecimento dos servios. O cadastramento junto Embratur, porm, no intil, j que permite ao agente turstico beneficiar-se de todos os esforos oficiais para o desenvolvimento do turismo no pas, cuja coordenao lhe compete. Assim, como previsto no Decreto 84.934/80, as agncias registradas podem habilitar-se participao em campanhas promocionais cooperativas promovidas pela EMBRATUR, observadas as normas prprias; igualmente, faculta-lhes habilitar-se ao recebimento de incentivos e estmulos governamentais previstos na legislao em vigor. A Deliberao Normativa 327/94 foi editada considerando a necessidade de simplificar exigncias para c1assificao das empresas, empreendimentos e equipamentos tursticos, pela EMBRATUR, inclusive pela aceitao de informaes fornecidas pelos empresrios em substituio a documentos e procedimentos administrativos, com isso reduzindo prazos e despesas administrativas, bem como, a necessidade concomitante de aperfeioar o controle de qualidade dos servios tursticos e a verificao de manuteno dos padres legais a eles aplicveis, at mesmo para constatao da fidelidade das informaes fornecidas pelos responsveis por sua prestao. Para que tais objetivos fossem alcanados, admitiu-se, que as agncias de turismo estivessem sediadas em locais distantes das respectivas capitais da unidade da federao6; para dar agilidade ao processo de cadastro, evitando prejuzos para os empreendedores, admitiu-se que a vistoria de insta1aes dessas empresas se faa posteriormente obteno da referida classificao, desde que possuam instalaes no tamanho de 9 centmetros por 12 centmetros, exigindo-se, porm, que o interessado envie um mnimo de 3 fotografias das instalaes, retratando vista da fachada externa das instalaes e duas vistas, no mnimo, do interior das referidas instalaes, com seus respectivos mobilirios e equipamentos. Posteriormente, a Embratur far a vistoria no local (in loco), conferindo a classificao conferida. Realce-se que no sero conferidas classificaes, s empresas que no tenham instalaes totalmente independentes de atividades estranhas quelas para as o quais foram classificadas, inclusive as de natureza residencial (art. 6 da Deliberao Normativa 327/94).

5. Atuao
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No apenas as agncias, mas ainda as transportadoras tursticas e empresas prestadoras de servios remunerados para a organizao de eventos.

A palavra agncia , assim como agente, provem do latim agens: que faz ou que traz; assim, agentes frigora venti so os ventos que trazem o frio7. Se considerarmos que o agir turstico prprio, na essncia, daquele que se desloca, se aloja e se alimenta etc, vale dizer, daquele que efetua a jornada, fica claro que o plano de atuao dos profissionais do turismo (entre quais os agentes de viagem) colateral, acessrio. Se considerarmos que o agir turstico prprio, na essncia, daquele que se desloca, se aloja e se alimenta etc, vale dizer, daquele que efetua a jornada, fica claro que o plano de atuao dos profissionais do turismo (entre quais os agentes de viagem) colateral, acessrio. O agente turstico, portanto, age para o turismo, empreende atos destinados a viabilizar a concretizao, por outra pessoa (seu cliente), da jornada. Uma ao turstica profissional e acessria, voltada para uma ao jurdica principal. Define o Decreto 84.934/80 que a atuao das agncias compreende, antes de mais nada, servios que somente poderiam ser por elas praticados, quais sejam: I - venda comissionada ou intermediao remunerada de passagens individuais ou coletivas, passeios, viagens e excurses; II - Intermediao remunerada na reserva de acomodaes; III - recepo transferncia e assistncia especializadas ao turista ou viajante, IV - operao de viagens e excurses, individuais ou coletivas, compreendendo a organizao, contratao e execuo de programas, roteiros e itinerrios; V - representao de empresas transportadoras, empresas de hospedagem outras prestadoras de servios tursticos; VI - divulgao pelos meios adequados, inclusive propaganda e publicidade, dos servios mencionados nos incisos anteriores. A previso dessa reserva de mercado, porm, no encontra reflexo na vigente Constituio Federal, como se demonstrou acima; ademais, no o decreto forma adequada para estabelecer regras dessa natureza. O decreto norma de regulamentao, originada no Poder Executivo. Isso quer dizer que a forma pela qual o administrador pblico (o governante) cria regulamentos. norma inferior lei, tendo poder reduzido de determinar obrigaes, j que fruto da vontade do governante, que o pode criar num dia e revogar no outro. No pode criar obrigaes, pois veda-o o art. 5o , II, da Constituio, segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. No jurdica, via de conseqncia, essa pretenso de cercear a liberdade de agir e concorrer, o que nos leva concluso de que tais atividades so lcitas a todos. Para Mrio Carlos Beni, os mercados de Turismo inserem-se na categoria concorrncia imperfeita. Os produtos no so homogneos e intercambiveis, mas diferenciados. Cada empresa vende um produto que de certo modo se traduz como nico e diferenciado dos demais e, neste sentido, assemelha-se a uma empresa monopolista. justamente por essa diferenciao que o mercado de Turismo quase um monoplio. A afirmao deve ser lida com cautela, como se verifica na seqncia: No existem dois hotis iguais nem instalados no mesmo lugar; o que um oferece, o outro no o far exatamente da mesma maneira. O roteiro turstico que produzido e comercializado por uma operadora no vendido com todos os detalhes por nenhuma outra empresa. 8 A observao, porm, aproveita-se como referncia para o exame dos casos concretos,
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SARAIVA, P. R. dos Santos. Novssimo Dicionrio Latino-Portugus . 11.ed. Rio de Janeiro: Belo Horizonte: Garnier, 2000; p. 50. 8 BENI, Mrio Carlos. Anlise Estrutural do Turismo . So Paulo: SENAC, 1998; p. 145.

deixando patente que mesmo num ambiente de multiplicidade de empreendimentos (agncias, hotis etc) podem ocorrer abusos juridicamente reprimveis. quelas atividades, o prprio Decreto 84.934/80, em seu art. 3o , acrescentou outras que no seriam privativas das agncias de turismo. So elas: I - obteno e legalizao de documentos para viajantes; II - reserva e venda, mediante comissionamento, de ingressos para espetculos pblicos, artsticos, esportivos, culturais e outros; III - transporte turstico de superfcie; IV - desembarao de bagagens, rias viagens e excurses de seus clientes; V - agenciamento de carga; VI - prestao de servios para congressos, convenes, feiras e eventos similares; VII - operaes de cambio manual, observadas as instrues baixadas a esse respeito pelo Banco Central do Brasil; VIII - outros servios, que venham a ser especificados pela Embratur9 . A lista , juridicamente, exemplificativa e no enumerativa, o que significa dizer no ser lcito ao decreto limitar o rol de atividades que podem ser praticadas por uma pessoa fsica (um cidado), nem aquelas que compem o objeto social de uma sociedade, ou limitar a atuao. O mximo que se permite definir atividades prprias e atividades estranhas, evitando a chancela oficial (isto , o registro no cadastro da Embratur) dos empreendimentos que no respondam a tais parmetros, desde que esses parmetros sejam estabelecidos dentro dos limites da Constituio, das leis e da razoabilidade, fundamentadamente e proporcionalmente. Via de conseqncia, percebe-se claramente a inconstitucionalidade e a ilegalidade do Decreto 84.934/80 na passagem em que pretende transformar em prerrogativas os seguintes elementos: I - o exerccio das atividades e a prestao dos servios estabelecidos no Decreto; II - o recebimento de comisso ou qualquer outra forma de remunerao, pela intermediao de servios tursticos; III - o uso, por extenso e abreviadamente, das denominaes "Agncia de Turismo", "Agncia de Viagens", "Agncias de Viagens e Turismo", ou qualquer outra similar que diga respeito ao exerccio da atividade ou explorao dos servios a que se refere o Decreto; IV- promover e divulgar as excurses, passeios e viagens que organizarem ou venderem; V - habilitar-se participao em campanhas promocionais cooperativas promovidas pela EMBRATUR, observadas as normas prprias; VI - habilitar-se ao recebimento de incentivos e estmulos governamentais previstos na legislao em vigor; VII- firmar convnios de co-participao e adotar outros sistemas para a ao conjunta, com o objetivo de intensificar as correntes tursticas e reduzir custos. O absurdo principia na prpria pretenso de caracterizar tais benefcios como prerrogativas. Para o Direito, a prerrogativa constitui direito ou faculdade que se outorga aos sujeitos de direitos e deveres em determinadas situaes previstas, para que possam desempenhar suas atividades e, assim, permitir a concretizao do Estado Democrtico de
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A norma referia-se ao Conselho Nacional de Turismo, entidade que foi extinta, tendo a EMBRATUR encampado sua competncia.

Direito10 . No h, no caso, uma hiptese adequada para outorga de prerrogativas, mas mera pretenso de criar uma reserva de mercado para empreendimentos cadastrados junto Embratur, limitando a livre iniciativa e a livre concorrncia, o que no adequado. Note-se que o decreto chega mincia de esclarecer que por comisso ou remunerao compreende-se qualquer reduo ou favorecimento sobre os preos pagos pelos usurios, excludos (a) a retribuio s empresas responsveis pela emisso e comercializao de cartes de crdito, com relao aos pagamentos feitos com utilizao dos mesmos ; (b) o desconto permitido pelo decreto-lei n 1.587, de 19 de dezembro de 1977, para efeito de recebimento de benefcios fiscais previstos no mesmo ; e (c) redues, abatimentos ou descontos decorrentes de programas pblicos de incentivos ao turismo interno e do exterior para o Pas. Sem nenhuma dificuldade, verifica-se que tais disposies no se harmonizam com a vigente Constituio da Repblica, a definir um sistema econmico de mercado, no qual imperam, viu-se, a liberdade de agir economicamente (livre iniciativa), bem como a liberdade de concorrer com os demais agentes econmicos (livre concorrncia). Da extraise que qualquer um, cadastrado ou no na Embratur, pode desempenhar as funes de agenciamento de turismo e/ou viagem, intitulando-se ou a seu estabelecimento de "Agncia de Turismo", "Agncia de Viagens" ou "Agncias de Viagens e Turismo" e organizando viagens, passeios, eventos, promovendo-os, divulgando-os e, ao final, negociando-os com intermedirios (outras agncias, representantes autnomos ou no, etc) ou consumidores. Trata-se de atividade lcita, como exigido pelo art. 1.216 do Cdigo Civil de 1916, que pode ser contratada por qualquer um, mediante retribuio, seja pagamento, seja comisso (dinheiro, bens, crdito, vantagens etc) pelos servios prestados. Podem faz-lo isoladamente ou em consrcio, firmando convnios (acordos, contratos) para implementar formas de atuao conjunta (seja com o poder pblico, seja entre empresas privadas) para reduzir custos, otimizar ou ampliar a atuao, administrao etc. Apenas legtimo o decreto, como viu-se anteriormente, quando limita aos cadastrados junto Embratur as benesses prprias do sistema oficial que aquele instituto conduz, vale dizer, campanhas promocionais e outras iniciativas oficiais para a divulgao, estmulo ou promoo do turismo no pas, ou recebimento de emprstimos de programas especiais de financiamento da atividade, incentivos fiscais ou financeiros entre outros. Note-se que a Deliberao Normativa 382/97 incluiu entre os servios permissveis e no privativos das agncias de turismo, a corretagem de seguros destinados cobertura de riscos em viagens turistas atravs de agncias de turismo, servio esse que deve ser prestado em conformidade com a legislao especfica que trata de corretagem de seguros, de responsabilidade da Superintendncia de Seguros Privados - SUSEP. A previso proveitosa para os empreendimentos cadastrados, evitando problemas injustificveis. A idia de segurar-se para viajar (seguro-sade, seguro da bagagem, seguro de vida etc) tornou-se ntima da idia de turismo, mormente pela ampliao de um ambiente de insegurana que prprio do homem moderno, e que foi catalisado pelo mercado securitrio. Ora, se a contratao do tour, com todos os seus elementos, se faz na agncia, nada mais razovel que ali tambm sejam oferecidas coberturas securitrias relativas jornada. Ressalte-se, porm, essa licena no dispensou a agncia de viagens e turismo de
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prerrogativa do cirurgio criar leses corporais (como o corte que faz) para que possa exercer o mister de salvar vidas; prerrogativa do policial portar arma de fogo ou exigir documentos dos cidados para que possa desempenhar as funes de patrulhamento; etc.

destinar ambiente e instalaes especficas para a atividade de corretagem de seguro, distintos daqueles necessrios prestao dos demais servios. Essa ressalva deve ser vista com redobrado cuidado, j que pode desbordar os limites do razovel. Com efeito, se a corretagem de seguros faz-se de forma ostensiva, quase que independentemente dos pacotes tursticos oferecidos, razovel ser exigir-se ambiente prprio. Por outro lado, caso a oferta se faa como elemento acessrio 11 dos servios oferecidos (viagens, excurses etc), no razovel exigir-se ambiente prprio, j que no h atividade efetivamente estranha e autnoma, mas apenas a disponibilizao de um servio extra, prestado, alis, por terceiros (a seguradora).

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E obrigatoriamente facultativo, segundo a Lei 8.078/90, que regulamenta as relaes de consumo.