REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 27: 33-42 NOV.

2006

OS DIREITOS HUMANOS E A POLTICA INTERNACIONAL

Rossana Rocha Reis
RESUMO
O artigo trata da questo do crescente reconhecimento internacional dos direitos humanos desde o fim da II Guerra Mundial e discute os efeitos desse processo sobre a poltica internacional. De modo geral os argumentos sobre o papel dos direitos humanos na poltica internacional dividem-se entre os que acham que eles no passam de retrica para encobrir interesses particulares, e os que enxergam na sua afirmao um potencial transformador da ordem internacional. No contexto atual,em que se discute a adoo de mecanismos coercitivos mais fortes para a proteo dos direitos humanos, como as intervenes humanitrias, por exemplo, essa discusso torna-se mais complexa e mais urgente. PALAVRAS-CHAVE: direitos humanos; intervenes humanitrias; poltica Internacional; ONU.

S a histria poder resolver, algum dia, o eterno debate do maquiavelismo e do moralismo (Raymond Aron).

I. INTRODUO A idia de que existe um conjunto de direitos inalienveis que todo e cada um dos seres humanos possui pelo simples fato de ser humano tem uma longa tradio na histria do pensamento. No entanto, apenas a partir da segunda metade do sculo XX que o reconhecimento desses direitos passa a ser afirmado internacionalmente pela elaborao de cartas de direitos, tratados e convenes internacionais, e da incorporao da temtica dos direitos humanos na elaborao da poltica externa de diversos estados. A afirmao de que a sociedade internacional tem responsabilidade pela vida e pela proteo dos direitos humanos do indivduo, independentemente de seu prprio Estado, ganha fora aps a II Guerra Mundial, especialmente diante da proliferao dos refugiados e aptridas o que Celso Lafer chama de os expulsos da trindade povo-Estado-territrio. A percepo do abandono em que se encontrava o indivduo quando no estava vinculado a nenhum Estado motivou a criao de um regime internacional que representa um ponto de inflexo no direito internacional, pois pela primeira vez reconhecida a existncia do indivduo no cenrio internacional.

De modo geral, a assinatura da Carta de fundao da Organizao das Naes Unidas (ONU) (1945), a carta de fundao do Tribunal de Nuremberg (1945-1946) e a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) so consideradas os marcos fundadores do direito internacional dos direitos humanos. Em linhas bem gerais, pode-se dizer que a Carta da ONU reconhece como legtima a preocupao internacional com os direitos humanos, o Tribunal de Nuremberg estabelece a responsabilidade individual pela sua proteo e a Declarao enumera o conjunto de direitos civis, polticos, econmicos e sociais, considerados fundamentais, universais e indivisveis. As interpretaes sobre as razes que levaram originalmente os estados a comprometerem-se internacionalmente com os direitos humanos variam, como era de esperar, entre aqueles que consideram que a Declarao representa um avano em termos da realizao dos ideais mais elevados da humanidade como, por exemplo, o jurista e cientista poltico italiano Norberto Bobbio, que considera que a Declarao de 1948 representa a conscincia histrica que a humanidade tem de seus prprios valores fundamentais na segunda metade do sculo XX (BOBBIO, 1992, p. 34) e aqueles que consideram que os estados s aceitaram um

Recebido em 3 de maio de 2006 Aprovado em 4 de julho de 2006

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 27, p. 33-42, nov. 2006

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compromisso em torno do iderio de direitos humanos porque consideravam que ele no teria conseqncias importantes, uma vez que nem a ONU nem qualquer outro tipo de organizao internacional eram dotados da capacidade ou da legitimidade necessria para exigir dos estados a observncia dos direitos humanos. Ao mesmo tempo, no entanto, a promoo do regime internacional de direitos humanos, ainda que apenas formal, serviria como uma resposta a todos aqueles que, em diversos lugares do mundo, continuavam horrorizados diante das revelaes sobre as atrocidades cometidas pelos pases do Eixo durante a II Guerra Mundial. II. A CONSTRUO DO REGIME INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Hoje, ao analisar o papel dos direitos humanos na poltica internacional contempornea, v-se que a diviso entre os que enxergam na sua afirmao internacional uma possibilidade de subverter a lgica de competio entre os estados, que caracteriza o sistema internacional, e aqueles que consideram que a poltica de direitos humanos fundamentalmente irrelevante para a conduo e para a compreenso dos principais processos polticos internacionais, ainda muito forte. Do ponto de vista terico, a perspectiva da transformao est em grande parte ancorada na percepo, expressa de maneira contundente por Hedley Bull, de que levado ao seu extremo lgico, a doutrina dos direitos e deveres humanos sob a lei internacional subversiva de todo o princpio segundo o qual a humanidade deveria ser organizada como uma sociedade de estados (BULL, 2002, p. 152). A perspectiva da irrelevncia, por sua vez, baseia-se na concepo de cunho realista expressa por autores como Edward Carr (2001) ou Hans Morgenthau (2003), de que a humanidade uma abstrao, e, portanto, a busca da realizao dos interesses ou os direitos da humanidade um exerccio intil. Mais do que isso, dentro da perspectiva realista, quando um ator pretende falar em nome de interesses universais, quase sempre est apenas buscando legitimidade para a defesa de seus interesses particulares1. O desenvolvimento da poltica internacional dos direitos humanos ao longo do sculo XX fornece elementos suficientes para encorajar as duas interpretaes. A Declarao Universal dos Direitos Humanos mais comumente interpretada como uma declarao, que no tem fora de lei, pois no tem o formato de um tratado. O processo de juridiscizao dos direitos humanos foi lento e marcado por controvrsias. At 1951, a ONU trabalhou pela realizao de um Pacto Internacional de Direitos Humanos. No entanto, a discordncia entre os blocos capitalista e comunista, em torno do significado e da prioridade que deveria ser atribuda realizao dos diferentes grupos de direitos humanos, fez com que a idia de uma nica conveno fosse abandonada e, em seu lugar, surgissem duas convenes, uma relativa aos direitos civis e polticos e outra relativa aos direitos econmicos, culturais e sociais. Da perspectiva do bloco liderado pelos Estados Unidos, os direitos civis e polticos eram passveis de aplicao imediata, enquanto que os direitos econmicos, culturais e sociais deveriam orientar a elaborao de polticas estatais, mas eram fundamentalmente programticos. A perspectiva do bloco sovitico era exatamente a oposta. Os dois pactos so finalmente redigidos em 1954, mas so aprovados pela Assemblia Geral somente em 1966, e conseguem o nmero mnimo de assinaturas para entrar em vigor apenas em 1976. Junto com a Declarao de 1948, eles formam a chamada Carta Internacional de Direitos Humanos. Ao longo dos anos, uma srie de outros acordos sobre conjuntos mais especficos de direitos vieram a somar-se a esses documentos iniciais, como por exemplo, a Conveno Contra a Tortura e Outros Tratamentos e Penas Cruis, Desumanas ou Degradantes (1987); a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951); a Conveno Relativa aos Aptridas (1954 e 1961); a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao da Mulher (1979); a Conveno de Direitos da Criana (1989); a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965), entre outros. Alm

1 Essa ltima afirmao, sobre a impossibilidade de conhecer os interesses ou os direitos da humanidade como um todo, tambm serve de base para a formulao de crticas

culturais poltica internacional dos direitos humanos, interpretada como sendo fundamentalmente um sintoma da dominao cultural do Ocidente sobre o resto do mundo.

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disso, na segunda metade do sculo XX tambm foram criados mecanismos regionais, como a Conveno Europia dos Direitos Humanos, a Conveno Africana dos Direitos Humanos (1981) e a Conveno Americana dos Direitos Humanos (1969). Entre 1947 e 1966, considera-se que a ONU esteve em sua fase abstencionista, preocupada com a redao de normas e a promoo de valores. De 1967 em diante, passou a atuar na fiscalizao e em iniciativas para a proteo dos direitos humanos, por meio de investigaes promovidas pela Comisso dos Direitos Humanos e tambm atravs da atuao dos diversos comits especficos estabelecidos pelos diferentes Pactos internacionais. A atuao da ONU foi considerada relevante para o fim do regime do apartheid da frica do Sul, para as investigaes sobre desaparecidos polticos na Amrica Latina, entre outros. Contudo, apesar de alguns casos bem-sucedidos, do ponto de vista de sua efetividade, os pactos e as convenes internacionais relativos aos direitos humanos so considerados como componentes de um regime de soft law, com poucos mecanismos efetivos de execuo. Mesmo no caso da condenao de um Estado, ele sofre no mximo um constrangimento poltico e moral, a menos que a Assemblia Geral da ONU decida acionar o Conselho de Segurana (situao que ser discutida em detalhes mais adiante), o que no acontece com muita freqncia. Dessa forma, a eficcia da poltica internacional de direitos humanos bastante questionada. Sobretudo por aqueles que se fixam na ausncia de mecanismos internacionais fortes de controle da atuao dos estados no campo dos direitos humanos, e no fato de que o direito internacional dos direitos humanos tem carter secundrio ou subsidirio, ficando a cargo dos estados a responsabilidade primria ou principal por sua execuo. De outro lado, temos alguns autores que consideram que, mesmo com todas as suas limitaes, o regime internacional de direitos humanos foi extremamente bem-sucedido no sentido de estabelecer normas parmetros internacionais de comportamento que permitem que a atuao dos estados seja avaliada e julgada. Flvia Piovesan (1997), por exemplo, considera que a Declarao dos Direitos Universais do Homem parte integrante do Direito Costumeiro Internacional e, dessa forma, pode ser utilizado como um instrumento para avaliar o comportamento de qualquer Estado em relao aos direitos humanos. Mais do que isso, o reconhecimento do indivduo como portador de direitos que independem dos estados considerado a mola propulsora da articulao de uma rede transnacional de indivduos, movimentos sociais e organizaes nogovernamentais, em torno de questes de interesse global. Essa rede transnacional teve uma atuao importante nos processos de democratizao por que passaram diversos pases da Amrica Latina e da Europa do Leste em meados da dcada de 1980. Tem uma participao importante, tambm, na discusso pblica e na busca de solues para problemas ambientais, e destaca-se, ainda, na tentativa de criar sensibilidade e apoio internacional para a soluo de crises humanitrias em diversos lugares do planeta. O desenvolvimento da rede interpretado por alguns como o embrio de uma sociedade civil ou de uma esfera pblica global que alteraria profundamente a dinmica da poltica mundial e tornaria o sistema internacional muito mais prximo do ideal kantiano da paz perptua. O sistema internacional de direitos humanos teria aqui um papel fundamental, fornecendo legitimidade e estrutura a esse processo. Como sintetiza Gelson Fonseca Jnior (2004, p. 164): Transforma-se a base social do que internacionalmente legtimo, j que em muitos temas, a referncia a valores universais. No so somente os estados que, a partir do interesse, dizem o que legtimo. Uma outra instncia aparece, corre paralela e teria como base a sociedade civil internacional. nesse sentido que Bobbio afirma que os direitos positivos universais representam os direitos do cidado daquela cidade que no tem fronteiras, porque compreende toda a humanidade, ou em outras palavras, [...] os direitos do homem enquanto cidado do mundo (BOBBIO, 1992, p. 30). tambm nesse sentido que alguns autores consideram o sistema internacional de direitos humanos como uma espcie de Direito Constitucional Internacional (PIOVESAN, 1997; COMPARATO, 2001). A expanso do regime internacional de direitos humanos, somada a atuao da rede transnacional de ativistas, contribuiu para que a temtica dos direitos humanos alcanasse um amplo grau de consenso perante a sociedade internacional, a ponto

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de converter-se no que Jack Donnely (1998) considera uma idia poltica hegemnica na sociedade internacional do sculo XX. Isso no significa, claro, que todos os governos se tenham comprometido igualmente e de fato com a garantia dos direitos humanos, mas apenas que a idia de que existem direitos humanos inalienveis e de que a legitimidade de um governo baseada na extenso do respeito e defesa aos direitos humanos dos seus cidados torna-se dominante no sistema internacional. A grande questo aqui saber quais so os efeitos desse processo sobre os processos polticos internacionais ou, posto de outra forma, saber se o reconhecimento internacional de direitos humanos alterou de alguma maneira significativa o panorama poltico internacional. Antes de seguirmos adiante com essa indagao, preciso tambm destacar que esse processo no pode ser compreendido sem levarmos em considerao os efeitos do fim da Guerra Fria e a construo, pela primeira vez em muitos anos, de uma ordem poltica internacional homognea, isto , onde os conflitos em relao aos critrios de legitimidade poltica no existem mais. Na dcada de 1990, essa homogeneidade alimentou a expectativa de que as questes de segurana passariam para o segundo plano da agenda poltica internacional e de que o mundo enfim poderia dedicarse, por meio de organizaes multilaterais como a prpria ONU, soluo de graves problemas sociais que afetavam a humanidade. Essa esperana manifestou-se na organizao de grandes conferncias internacionais a respeito de temas sociais sob os auspcios das Naes Unidas. III. DESENVOLVIMENTOS RECENTES Uma dessas grandes conferncias, diz respeito justamente questo dos direitos humanos. Em 1993, em Viena, os 171 pases membros da ONU reuniram-se para discutir a questo e elaborar uma Conveno Internacional sobre o tema. Alm disso, um total de 813 organizaes no-governamentais (ONGs) participaram como observadoras e outras 2 mil organizaram um frum paralelo. Na Conferncia de Viena, novos temas foram abordados e novos direitos foram reconhecidos; foi criado o Alto Comissariado dos Direitos Humanos com a finalidade de articular as aes das diversas agncias da ONU que lidavam com o tema; e por fim, foi sugerido o prosseguimento das discusses sobre a possibilidade de instaurao de um Tribunal Penal Internacional para julgar crimes contra os direitos humanos, idia que se concretiza em 1998, com a assinatura do Tratado de Roma2. No entanto, de acordo com Lindgren Alves, o principal mrito dessa conferncia deve-se, sobretudo, sua representatividade, que conferiu abrangncia indita aos direitos humanos, ao reafirmar, por consenso, sua universalidade, indivisibilidade, interdependncia e inter-relacionamento. Superou assim, resistncias derivadas do conflito de civilizaes, aceitando a unidade do gnero humano no pluralismo das particularidades das naes e das regies, e de seus antecedentes histricos, culturais e religiosos. [...] Aceitou, e esse um ponto-chave, os direitos humanos como tema global e, portanto, como ingrediente de governabilidade do sistema mundial, ao reconhecer a legitimidade da preocupao internacional com a sua promoo e proteo (ALVES, 2003, p. XXXIII). O estabelecimento do consenso internacional em torno da questo leva o debate sobre o papel transformador versus a irrelevncia dos direitos humanos para um outro nvel; principalmente, porque em funo da combinao deste consenso com as mudanas no panorama poltico internacional, a possibilidade de dotar o sistema internacional de proteo aos direitos humanos de mecanismos coercitivos mais fortes na promoo de uma poltica mais ativa de garantia dos direitos humanos, passa a ser discutida em termos mais concretos. Entre o fim dos anos 1980 e incio dos anos 1990, havia uma percepo bastante difundida de que o maior perigo enfrentado pela maior parte das pessoas no mundo atual provm de seus prprios estados, e que o principal dilema da poltica internacional saber se as pessoas em perigo devem ser resgatadas pelas foras militares de fora

2 O Tribunal tem como finalidade lidar com os crimes

contra a humanidade, de genocdio, crimes de guerra e crime de agresso. Seu funcionamento se baseia no princpio da responsabilidade penal de indivduos pela prtica de delitos contra o Direito Internacional. Apesar da oposio de alguns pases, e especialmente da oposio norte-americana, o tratado conseguiu o nmero mnimo de assinaturas e o Tribunal comeou a funcionar em 2002, mas ainda muito cedo para avaliar seus efeitos sobre a poltica internacional.

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(WALZER, 2003, p. XV). A dissoluo da ex-Iugoslvia e as inmeras guerras que ela gerou, e a proliferao de conflitos envolvendo violaes de direitos humanos em larga escala na frica subsaariana alimentaram e ainda alimentam uma extensa discusso sobre a relao entre direitos humanos e soberania. De um lado, existe a idia de que a soberania de um Estado deve estar condicionada capacidade de proteger e promover os direitos civis e polticos fundamentais dos cidados. De outro, a de que a soberania deve ser inviolvel e a busca de solues para os problemas de direitos humanos deve excluir o uso da fora por parte de agentes externos. Neste caso, argumenta-se que a possibilidade de interferncia pode minar o respeito e a confiana entre os pases (que se sustentam sobre as premissas do sistema vestfaliano), e nesse sentido, tornar a poltica internacional ainda mais instvel. A lgica subversiva dos direitos humanos que se referia Hedley Bull parece tornar-se mais evidente no contexto da discusso sobre a legitimidade das intervenes humanitrias. No entanto, a complexidade das relaes internacionais contemporneas faz com que as posies em relao adequao de tal mecanismo sejam objetos de controvrsia mesmo entre os defensores do regime internacional de direitos humanos. De fato, existe ainda pouca clareza em relao aos possveis efeitos da interao entre a lgica horizontal dos direitos humanos em um sistema internacional to fortemente vertical, marcado por imensas assimetrias de poder. Assim, a dcada de 1990 caracterizar-se-ia, segundo Andrei Koerner, por um duplo processo: de um lado, existe um avano no reconhecimento e na proteo dos direitos humanos e, por outro lado, a situao poltica internacional mostra como estas relaes esto ainda indefinidas, dada a proteo internacional seletiva dos direitos humanos, submetidas aos interesses geopolticos das principais potncias, assim como as reaes de suas lideranas e de grupos polticos fundamentalistas, nacionalistas e defensores de outros particularismos, que contestam mudanas mais profundas no campo dos Direitos humanos (KOERNER, 2002, p. 89). Duas situaes recentes em que a retrica do direito (dever) de interveno foi levantada so bastante ilustrativas dos problemas envolvendo a questo. Em 1998, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) bombardeia a Srvia com o objetivo de pr fim guerra do Cosovo e acabar com o massacre de civis. De acordo com um dos arquitetos da interveno, o primeiro-ministro da Inglaterra, a operao justifica-se no apenas em virtude do imperativo moral, como tambm pelo fato de que, diante da interdependncia que caracteriza o mundo contemporneo, ns no podemos dar as costas aos conflitos e violaes de direitos humanos dentro de outros pases se ns queremos estar seguros. Assim, a instabilidade financeira na sia destri empregos em Chicago e na minha prpria cidade. A pobreza no Caribe significa mais drogas nas ruas de Washington e Londres. Conflitos nos Blcs causam mais refugiados na Alemanha e aqui nos Estados Unidos (BLAIR, 1999). Nunca demais ressaltar a escolha de regies e a forma como elas se relacionam em sua fala. Para o embaixador Lindgren Alves, no entanto, a verdade que, em nome dos direitos humanos, com toda a sua tecnologia de ponta, em bombardeios designados cirrgicos, feitos a partir de vos de grandes altitude, a OTAN venceu essa guerra no contra os militares srvios, seguidores at constitucionais do presidente da Repblica, nem contra paramilitares fanticos, quase sempre os mais cruis no tratamento de insurretos e simples habitantes pacficos de outra nacionalidade. Venceu-a sem qualquer baixa, destruindo alvos econmicos de um pas inteiro, matando inocentes srvios, croatas e at mesmo albaneses, destroando em suas cirurgias no guarnies militares, mas sobretudo instalaes civis (ALVES, 2003, p. XXI). Como era de esperar, a idia da legitimidade da interveno humanitria teve uma recepo um tanto tmida, a no ser entre os intelectuais cosmopolitas. Os pases do Sul manifestaram a preocupao de que a nova doutrina representasse mais uma justificativa para a interveno dos pases do centro na periferia, e os do Norte receberam com cautela a idia da obrigao de ter uma maior participao em conflitos internacionais, onde os interesses envolvidos so pouco claros, em virtude dos custos e dos desgastes envolvidos nesse tipo de operao. Em 2003, a questo da violao dos direitos humanos volta a ser utilizada como motivo para

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justificar a invaso do Iraque, especialmente depois que no foram encontradas as armas de destruio em massa que supostamente estariam sendo desenvolvidas e armazenadas pelo governo iraquiano. Contudo, embora quase ningum duvide de que o regime iraquiano desrespeitasse sistematicamente os direitos humanos de seus prprios cidados, existem muitas dvidas sobre por que intervir no Iraque, e no em qualquer outro dos inmeros estados que violam sistematicamente os direitos humanos de seus prprios cidados. Alm disso, e igualmente relevante, est longe de ser resolvida a questo da legitimidade dos Estados Unidos e da coalizo por ele liderada, para decidir e levar adiante a interveno em questo, mesmo para o caso de haver suficientemente evidncias de uma tragdia humanitria. Pesa sobre as intervenes ditas humanitrias a desconfiana de que so decididas no em funo de razes humanitrias ou, ao menos, no principalmente em funo delas. A imobilidade da comunidade internacional diante do genocdio de 800 mil pessoas em Ruanda, para nos determos apenas no caso mais extremo, parece confirmar estas suspeitas. No entanto, justamente em funo da gravidade de situaes como a de Ruanda, que a reflexo sobre as intervenes e sua legitimidade torna-se mais importante. Diante de situaes como essa, a questo da representatividade, da estrutura de organizao e dos processos decisrios que levam s intervenes adquirem cada vez mais centralidade na anlise da poltica internacional dos direitos humanos. No mbito das Naes Unidas, como j dissemos anteriormente, de acordo com o artigo 34 da Carta da ONU, o Conselho de Segurana tem o poder de investigar qualquer situao ou disputa que possa levar a um confronto ou dar incio a uma disputa internacional, com o intuito de determinar se a continuidade da situao ou da disputa pode pr em perigo a manuteno da paz e da segurana internacional. Se um caso de violao de direitos humanos for considerado uma possvel ameaa paz e segurana internacionais, o Conselho pode decidir por uma srie de medidas de coero, como a imposio de embargos comerciais, autorizao do uso da fora e, em alguns casos, a criao de um tribunal penal internacional. A deciso final sempre do Conselho. Como bem resume Andr Ramos (1999, p. 299), O cerne da questo est em poder o Conselho de Segurana determinar quais violaes dos direitos humanos constituem ameaa a paz mundial. Como conseqncia dessa margem de apreciao discricionria do Conselho de Segurana da ONU surge a possibilidade de um novo tipo de responsabilizao internacional do Estado por violao de direitos humanos a ser iniciado e processado perante o Conselho de Segurana, sendo a deciso final do procedimento vinculante. O Conselho de Segurana formado pelas cinco principais potncias mundiais, que so membros permanentes com poder de veto, e por doze membros rotativos. Durante toda a Guerra Fria, as divises que separavam os membros do Conselho e o uso constante do poder de veto tornaram-no um organismo pouco atuante. No entanto, no contexto atual, ele passou a ter um papel muito mais ativo na poltica internacional. Talvez por essa razo, a questo da representatividade do Conselho venha sendo cada vez mais debatida. Os crticos consideram que regies inteiras, como a Amrica Latina e a frica, no so devidamente representadas; e que grandes financiadores das operaes da ONU, como o Japo e a Alemanha, que tambm no so membros, deveriam ser. Alm disso, destaca-se tambm o fato de que no existe nenhum controle de legalidade sobre as decises dos pases membros. O tratamento dado a questes envolvendo os direitos humanos no Conselho, por exemplo, muito desigual, de modo que no se pode estabelecer um padro nas condenaes estabelecidas por ele. Dessa forma, a estrutura de proteo internacional aos direitos humanos do ponto de vista democrtico um fiasco. Como argumenta Robert Dahl (1982, p. 15), por mais deficiente que a poliarquia seja em preencher os critrios do processo democrtico, nenhuma organizao internacional, pelo menos nenhuma com um poder significativo de tomar decises, nem remotamente se aproxima da poliarquia no preenchimento desses critrios. A maior parte destas organizaes so, na melhor das hipteses, meritocracias exercendo um poder delegado por instituies polticas dos pases membros. A discusso sobre a legitimidade das intervenes no pode ser feita separadamente de uma reflexo sobre a estrutura de poder no sistema internacional e a forma como esta estrutura se reflete nos processos decisrios dentro das organizaes internacionais, sobretudo da prpria

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ONU. Como observa David Held (2005, p. 12), as correias de transmisso de estados nacionais para os organismos multilaterais de produo de regras so muito longas, as bases de representao so pouco claras, e os mecanismos de accountability das elites tcnicas que dirigem as organizaes internacionais fraco ou obscuro. Problemas de transparncia, accountability e democracia prevalecem no nvel global. Isso to mais problemtico na medida em que, no final do sculo XX, a democracia tambm adquire o status de uma idia poltica hegemnica no sistema internacional. De modo que a discrepncia entre a forma como as decises so tomadas no interior da ONU e os critrios democrticos mnimos reflete-se num crescente dficit de legitimidade da organizao. Para David Held, o conceito de democracia s pode ser redimido na esfera transnacional atravs da construo de uma democracia cosmopolita que buscaria firmar e desenvolver instituies polticas regionais e globais como um complemento necessrio ao Estado-Nao. Seria um sistema onde o Estado nacional coexistiria com instituies transnacionais que decidiriam sobre assuntos com conseqncias transnacionais e internacionais comprovadas que requeiram iniciativas globais ou regionais no interesse de sua efetivao e que dependam dessas iniciativas para a manuteno de sua legitimidade democrtica (HELD, 1991, p. 24). Ele prope uma srie de medidas em direo a essa democracia cosmopolita que culminam com a formao de um parlamento global, que conecte regies, naes e localidades. Os crticos de Held consideram suas propostas muito distantes da realidade do sistema internacional para serem consideradas uma alternativa vivel (CRUZ, 2002). Outros, para lidar com a questo do dficit democrtico, apostam no desenvolvimento da chamada sociedade civil global. De acordo com esse argumento embora as entidades que agora detm poder efetivo, que criam leis e impem regras no sejam nem internamente democrticas, nem transparentes ou responsabilizveis a emergncia desse novo ator pode ajudar a tornar pblicas as grandes questes e democratizar a ordem mundial emergente. Como observa Jean Cohen, esses tericos acreditam que uma sociedade civil em escala global poderia compensar o dficit democrtico da nova ordem mundial (COHEN, 2003, p. 421). Para autores como Mary Kaldor, a emergncia da rede internacional de movimentos sociais alterou significativamente o panorama das relaes internacionais. Hoje, a crescente interconexo entre os estados, a emergncia de um sistema de governana global, e a exploso de movimentos, grupos, redes e organizaes engajadas em um debate pblico global ou transnacional, colocaram em questo a primazia dos estados (KALDOR, 2003, p. 583). Embora o Estado continue a existir e a ser o depositrio da soberania, esta se torna muito mais condicional do que antes, dependendo do consentimento interno e do respeito externo. O sistema internacional , cada vez mais, composto de outras instituies polticas, indivduos, grupos, instituies internacionais e empresas. As ONGs em especial, so consideradas os atores mais relevantes da sociedade civil em construo. Ao longo dos ltimos anos, elas multiplicaram-se, estenderam-se pelo mundo formando redes com estruturas internacionais e foram ficando cada vez mais legitimadas pela estrutura formal de proteo aos direitos humanos. Estabeleceram uma parceria estvel com a ONU e so consideradas como as representantes da opinio pblica global. Elas podem tecer comentrios sobre relatrios enviados pelos pases, que faro parte do material encaminhado ao Conselho Econmico e Social e Assemblia Geral da ONU, e algumas delas tm estatuto consultivo. Isso significa que elas podem enviar informes ao Conselho e participar da elaborao das convenes internacionais (KECK & SIKKINK, 1998; BEETHAM, 1999; RAMOS, 1999; ALVES, 2003). Para ter-se uma idia da evoluo da participao das ONGs, em 1973, na Conferncia de Direitos Humanos de Teer, tinham status consultivo 53 ONGs e quatro participaram do comit preparatrio. Em Viena, em 1993, havia 248 ONGs com status consultivo e 593 participantes. Alm disso, estima-se que entre 1,4 mil a 1,5 mil ONGs participaram do evento paralelo (CLARK, FRIEDMAN & HOCHSTETLER, 1998). As ONGs no apenas representam a possibilidade de participao poltica do indivduo em nvel global, como tambm, de acordo com alguns autores como Margareth Keck e Kathryn Sikkink, tm um efeito positivo de aprofundamento da democracia dentro do Estado, como sugerido nessa passagem: Ao construir novos laos entre os ato-

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res nas sociedades civis, estados e organizaes internacionais, elas multiplicam os canais de acesso ao sistema internacional. Em reas chaves como meio ambiente e direitos humanos, elas tambm tornam os recursos internacionais disponveis a novos atores da poltica domstica e das lutas sociais. Dessa forma obscurecendo as fronteiras entre a relao do Estado com seus prprios cidados e o acesso que tanto os estados como os cidados tm ao sistema internacional, as redes de advocacia esto ajudando a transformar a prtica da soberania nacional (KECK & SIKKINK, 1998, p. 2). Outros autores, como a prpria Kaldor (2003), reconhecem que, embora as redes internacionais ofeream um potencial de emancipao para os indivduos, aumentando a possibilidade de participao e influncia em assuntos globais, elas no so democrticas nem igualitrias, alm de serem dominadas pelos pases do Norte. De modo geral, ainda se sabe muito pouco sobre a forma como se d essa interao entre as ONGs e as organizaes internacionais. Tambm faltam estudos sobre o funcionamento interno dessas organizaes, a forma como elas so estruturadas, como so escolhidas as suas campanhas e quem financia suas atividades. Alm disso, os interesses dos estados permanecem muito poderosos nas organizaes internacionais. Como observam Clark, Friedman e Hochstetler (1998, p. 6), mesmo na preparao das conferncias internacionais, os estados continuam a dominar os procedimentos e o contedo da interao nas questes chaves relacionadas soberania. Por fim, de acordo com o argumento de Jean Cohen, a confiana na capacidade da sociedade civil global em democratizar o sistema internacional, superestima a capacidade de ao desse ator, e subestima a sua prpria necessidade de ser democratizado. Em suas palavras: um erro considerar que as organizaes no-governamentais, associaes locais e redes que povoam a sociedade civil transnacional como equivalentes funcionais das instituies representativas e da sociedade poltica (partidos, sindicatos) na esfera nacional em democracias constitucionais. A sociedade civil no consegue fiscalizar por conta prpria as novas e poderosas instituies supranacionais ou subnacionais de governana. A verdade que a prpria sociedade civil precisa ser fiscalizada. Redes e associaes civis podem ser muito excludentes, injustas, desiguais antidemocrticas (COHEN, 2003, p. 450). IV. CONCLUSO Em resumo, importante destacar que a crescente exigncia de que os estados sejam democrticos para serem considerados legtimos no sistema internacional contrasta fortemente com o baixo grau de democratizao das instituies internacionais, que cada vez mais afetam a vida e as possibilidades dos indivduos no mundo, hoje. Essa discrepncia afeta a prpria forma como a ordem internacional percebida, e faz com que as tentativas de estabelecer uma poltica mais efetiva de garantia dos direitos humanos, sejam vistas, no sem razo, com uma boa dose de ceticismo. Alm disso, a crescente incorporao da retrica dos direitos humanos na formulao dos objetivos de poltica externa de atores importantes do sistema internacional, como os Estados Unidos e a GrBretanha, acaba tendo um efeito contraproducente, do ponto de vista de uma poltica internacional de direitos humanos. A dificuldade em distinguir os interesses particulares dos imperativos morais em aes como o bombardeio da Srvia ou a invaso do Iraque contribuem para criar uma atmosfera de desconfiana em relao poltica dos direitos humanos. Isso se tem refletido at mesmo em uma postura hostil s ONGs que trabalham com direitos humanos e direitos humanitrios nas zonas atingidas por conflitos violentos. De fato, podemos afirmar que a retrica dos direitos humanos tornou-se to forte que as mais diversas propostas polticas tentam de alguma forma expressar sua proposta em uma linguagem compatvel com os direitos humanos. Isto nos remete ao nosso problema inicial, sobre a formao do regime internacional de proteo aos direitos humanos, e sobre o significado da construo desse regime para as relaes internacionais. A variedade de propostas que se escondem sob o manto da retrica dos direitos humanos to ampla, que torna mais do que nunca necessria uma reflexo sobre a poltica internacional dos direitos humanos. Isso tanto mais importante se considerarmos que ns vivemos em um sistema internacional profundamente assimtrico em termos de distribuio de poder, e que o processo de globalizao econmica vem contribuindo para a intensificao dessas diferenas. Como observa Gelson Fonseca Jnior (2004, p. 164), a prpria e

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persistncia da desigualdade social e das diferenas culturais, alm naturalmente das modalidades de insero geopoltica, constituem a base de processos conflitivos que perduraro e se projetaro necessariamente no debate sobre o que legtimo. Uma vez superada a dicotomia Leste-Oeste, a ateno volta-se para a relao Norte-Sul, centroperiferia. Dentro desta relao, a compreenso do papel do regime internacional de proteo aos direitos humanos particularmente importante. Ele pode ser interpretado tanto como uma ferramenta para a construo de uma sociedade mundial mais justa, quanto como um instrumento que legitima e justifica as assimetrias do sistema internacional, separando civilizao e barbrie, como pode ser visto em sugestes como a do imperialismo psmoderno, do diplomata de carreira ingls Robert Cooper, em artigo para o jornal The Guardian: O mundo ps-moderno tem que comear a se habituar com padres duplos. Entre ns, ns operamos na base de leis e segurana cooperativa. Mas ao lidar com estados old-fashioned fora do psmoderno continente da Europa, ns temos que retornar aos mtodos rudes de uma antiga era fora, ataques preventivos, sabotagens, o que for necessrio para lidar com aqueles que ainda vivem no mundo do sculo XIX, de cada um por si. [...] O que necessrio uma nova forma de imperialismo, uma que seja compatvel com direitos humanos e valores cosmopolitas: um imperialismo cujo objetivo seja trazer ordem e organizao, mas que se apie hoje sobre o princpio da voluntariedade (COOPER, 2002). Os pases mais fracos do sistema encaram com preocupao genuna a adoo de uma poltica mais ativa de proteo aos diretos humanos em termos internacionais. A grande dificuldade aqui que as ameaas aos direitos humanos persistem e so graves. No entanto, a questo sobre a viabilidade e mesmo a adequao de uma poltica internacional de direitos humanos dotada de mecanismos coercitivos mais fortes que os atuais, considerando-se a estrutura profundamente assimtrica das relaes internacionais, exige a retomada da tradicional e infindvel reflexo sobre a relao entre poder e moral nas relaes internacionais que parece, mais do que nunca, extremamente atual.

Rossana Rocha Reis (rossanarr@uol.com.br) Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisadora do Ncleo de Apoio aos Estudos de Democratizao e Desenvolvimento da mesma universidade (NADD-USP). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALVES, J. A. L. 2003. Os direitos humanos como tema global. So Paulo : Perspectiva. ARON, R. 1986. Paz e guerra entre as naes. Braslia : UNB. BEETHAM, D. 1999. Democracy and Human Rights. Cambridge : Polity. BLAIR , T. 1999. Doctrine of International Community. Speech by the Prime Minister, Tony Blair, to the Economic Club of Chicago, April 22 1999. Disponvel em : http:// w w w. f c o . g o v. u k / s e r v l e t / f r o n t ? pagename=openmarket/xcelerate/ showpage&c=page&cid=1007029391647&a= karticle&aid=1013618397478%20&year= 1999&month=1999-04-01&date=1999-04-23. Acesso em : 15.dez.2006. BOBBIO, N. 1992. A era dos direitos. Rio de Janeiro : Campus. BULL, H. 2002. A sociedade anrquica. So Paulo : Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais. CARR, E. 2001. Vinte anos de crise : 1919-1939. So Paulo : Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais. CLARK , A. M.; FRIEDMAN , E. J. & HOCHSTETLER, K. 1998. The Sovereign Limits of Global Civil Society. A Comparison of NGO Participation in UN World Conferences on the Environment, Human Rights and Women. World Politics, Baltimore, n. 51, n. 1, p. 1-35, Oct.

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