Repblica de Colombia DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

CIUDADES Y CIUDADANIA La Poltica Urbana de El Salto Social

Documento CONPES 2808-MINDESARROLLO-DNP:UPRU Santaf de Bogot, septiembre 20 de 1995

Versin aprobada

INTRODUCCION Este documento somete a consideracin del CONPES la Poltica Urbana de "El Salto Social", Ciudades y Ciudadana, entendida como las formas de actuacin, criterios y directrices que guiarn y permitirn dar coherencia a las acciones gubernamentales con el fin de alcanzar los objetivos urbanos de inters comn para la Nacin y las entidades territoriales. En el marco de sus funciones, el Gobierno Nacional debe suministrar las orientaciones e instrumentos que permitan coordinar las polticas nacionales en el espacio urbano con los objetivos de fortalecer la capacidad del sistema de ciudades para responder a los retos de la apertura y contribuir a elevar los niveles de competitividad, gobernabilidad, solidaridad, sustentabilidad ambiental, identidad colectiva urbana y mejorar la calidad del espacio urbano construido. El Plan Nacional de Desarrollo, en el captulo de Hbitat, seala que el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin est estrechamente relacionado con las condiciones de habitabilidad en que se desenvuelven sus actividades cotidianas. Para mejorar estas condiciones plantea la necesidad de emprender, de manera simultnea e integral, estrategias que enfrenten el hacinamiento y la baja calidad fsica de las viviendas, la escasa oferta de equipamiento social y la insuficiente cobertura de los servicios pblicos. Esta poltica integra la vivienda, el agua potable y saneamiento bsico en el marco conceptual y estratgico; desde la perspectiva sectorial estos temas se encuentran desarrollados en los documentos CONPES de Poltica de Vivienda Social Urbana y el Plan de Agua1 . Las acciones derivadas de dichos documentos se adelantarn atendiendo el marco general y las directrices de la Poltica Urbana.

Poltica de Vivienda Social Urbana, Documento Conpes 2729, 14 de septiembre de 1994. Plan de Agua 19951998, Documento Conpes 2767, 22 de marzo de 1995.

I. A.

LAS BASES DE LA POLITICA URBANA Los fundamentos de la poltica La ciudad es al mismo tiempo escenario y factor activo en la consecucin de los derechos

consagrados en la Constitucin de 1991 y reafirmados como prioridades de "El Salto Social": la salud y el saneamiento ambiental (art.49), la vivienda digna (art.51), la recreacin (art.52), el ambiente sano (art.79), el espacio pblico (art.82) y los servicios pblicos domiciliarios (art.365). El desarrollo urbano del pas ha propiciado el desorden y la inequidad en las ciudades, siendo urgentes nuevas formas de regulacin e intervencin gubernamental que, como lo propone el Plan Nacional de Desarrollo, permitirn restituir la responsabilidad del Estado para atender los derechos fundamentales del ciudadano y convertirse en facilitador y promotor del desarrollo local. Por consiguiente, el proyecto nacional, manifiesto tanto en la Constitucin como en "El Salto Social", expresado en la imagen objetivo de una sociedad prspera, solidaria, tolerante, democrtica y ecolgicamente sustentable, depender en gran medida de la formacin y construccin de ciudades que brinden las infraestructuras, equipamientos y facilidades para alcanzar tales propsitos. Las ciudades y el territorio son un componente fundamental del sistema productivo y su evolucin y comportamiento estn indisolublemente relacionados con el desarrollo econmico. El sistema econmico del pas toma cuerpo en cada ciudad y en la red urbana, articulndose al territorio a travs de un complejo sistema de relaciones urbano-regionales. Adems, la ciudad como componente fundamental del capital social disponible, debe

contribuir a su acumulacin y a la ms rpida consecucin de las metas de productividad y competitividad. En efecto, ella aloja una serie de componentes de la vida socioeconmica que, puestos en una relacin constructiva, son capaces de generar condiciones para el crecimiento

endgeno; principalmente, capital humano capacitado, infraestructura fsica, desarrollo cientfico y tecnolgico, elementos indispensables para lograr ciudades ms productivas. La Poltica Urbana, debe constituirse en el nivel de intermediacin espacial que permitir la articulacin de las acciones del gobierno nacional y de las entidades territoriales, alrededor de objetivos de desarrollo urbano integral, para contribuir a construir y formar ciudades solidarias, competitivas, gobernables, ambientalmente sustentables, con identidad cultural y adecuadamente construidas. B. La Concepcin Integral del Desarrollo Urbano como Marco de la Accin Gubernamental Tradicionalmente la accin gubernamental ha carecido de un pensamiento integral sobre la ciudad que le permita guiar sus actuaciones sectoriales de manera coherente en relacin con los elementos bsicos que constituyen el desarrollo urbano. Es urgente avanzar hacia una concepcin integral de ciudad que oriente el pensamiento individual y la visin colectiva de las acciones urbanas, tanto de agentes pblicos como privados. Uno de los principios bsicos de esta poltica es que las estrategias programas y proyectos que la concretan sean diseados y ejecutados teniendo presente que las actuaciones sectoriales son ms eficientes y eficaces en la medida en que se coordinen y concerten con acciones complementarias que contribuyan a un objetivo mayor como es el proyecto colectivo de ciudad. Para avanzar en el reconocimiento del significado de lo urbano, ms all de las preocupaciones por los elementos sectoriales que lo conforman, es importante comprender que la ciudad es un fenmeno social que tiene un componente espacial particularmente importante: el proceso de construccin, modificacin y reestructuracin del espacio urbano como instancia que sirve de puente entre el funcionamiento global de la ciudad y la operacin particular de cada uno de sus elementos. En ese proceso se inserta la Poltica Urbana para actuar sobre los factores estratgicos para el cumplimiento de su Misin.

Las ciudades son el producto de las relaciones de interdependencia entre los elementos de la estructura fsica y las dimensiones socioeconmicas en el espacio urbano, contando con la intermediacin institucional de los diversos niveles de gobierno y la accin del sector privado y la comunidad. La gobernabilidad urbana no se alcanza satisfactoriamente desde la perspectiva particular de los mencionados elementos puesto que son interdependientes; por lo tanto, el diseo de estrategias y programas se debe sustentar en el anlisis de las interrelaciones entre cuatro conjuntos de factores: 1) la vivienda, los servicios pblicos, el suelo, el espacio pblico, el transporte y el equipamiento; que en adelante se denominarn atributos; 2) las dimensiones poltica, econmica, social, cultural y ambiental; 3) las instancias de articulacin-regulacin, como son el Estado nacional y las Entidades Territoriales; y 4) el espacio urbano en trminos fsico y sociocultural. Esta interpretacin de la forma como se estructura la ciudad y de la operacin del sector pblico que se promueve a travs de la Poltica Urbana, es el comienzo de un trabajo que pretende incidir en la transformacin de las mentalidades, de la racionalidad y de la institucionalidad con la cual se abordan los problemas de la ciudad colombiana. II. DIAGNOSTICO La poblacin total del pas, estimada para 1995, asciende a 35,1 millones, de los cuales 24,9 millones habitan en las cabeceras municipales que para efectos estadsticos se ha denominado poblacin urbana. Esto implica que de cada 100 habitantes, 71 residen en este tipo de asentamientos. En lo que resta hasta el ao 2000 se espera un incremento medio anual de 550.000 habitantes, que se localizarn en su totalidad en los centros urbanos, entre tanto el volumen de poblacin rural se reducir. El ritmo de crecimiento de la poblacin urbana, de manera similar a las tendencias de los dems pases latinoamericanos est disminuyendo; la tasa promedio latinoamericana en el perodo 1965-1980 fue de 3.9% y entre 1980 y 1990 fue 3.0%; para el pas tales tasas fueron de 3.8% y 2.5% respectivamente.

Los centros urbanos se pueden analizar como dos sistemas interrelacionados: un sistema regional al vincularse las ciudades entre s a travs de flujos de bienes, servicios y poblacin, y un sistema a su interior que relaciona sus atributos y dimensiones urbanas. A. La Red Urbana El desarrollo econmico est acompaado de una creciente concentracin espacial de la actividad econmica, del poder poltico, de las capacidades de innovacin y de produccin cultural. Las cuatro ciudades ms grandes y sus reas metropolitanas concentran el 46.4% de la poblacin total y el 71% de la produccin industrial. El relativamente bajo nivel de concentracin es una de las grandes ventajas del desarrollo urbano colombiano, que le dota de flexibilidad y de una capacidad de respuesta que se destaca en el contexto de los pases latinoamericanos, caracterizados por la macrocefalia urbana. El pas posee un sistema de ciudades que le permite contar a las principales regiones con centros que dinamizan actividades productivas. Sin embargo, debido a procesos de ampliacin del espacio urbano y de integracin regional, el mencionado pluricentrismo urbano ya no se estructura, como hace veinte aos, en las cuatro principales ciudades del pas, sino en torno a grandes corredores urbanos que entre s tienen una gran accesibilidad, conformando zonas comunes de actividad urbano-regional que requieren de estrategias particulares de desarrollo urbano para aprovechar su potencial y evitar los efectos nocivos que generan sobre los usos y ocupacin del suelo y el medio ambiente. Los corredores urbanos principales son el de la Costa Caribe con las ciudades de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta; el de Medelln y su rea metropolitana; el de Cali y las ciudades intermedias del Valle del Cauca; el de las tres ciudades del eje cafetero; y el de Bogot y su rea metropolitana. Estos conglomerados urbanos albergan en conjunto 56% de la poblacin urbana del pas. De otro lado, simultneamente con el policentrismo, que favorece principalmente a las regiones de mayor desarrollo relativo, el proceso socioeconmico colombiano de las ltimas

dcadas y sus tendencias dan lugar a problemticas particulares del desarrollo de las ciudades. La apertura econmica crea nuevas condiciones de desarrollo para los sistemas urbanos; en el caso colombiano la red de ciudades establecida en funcin del mercado interno debe tender a modificarse cobrando mayor importancia los centros urbanos con ventajas de localizacin para la comercializacin y produccin internacional, como las zonas de frontera. De otra parte, las zonas de poblamiento que han tenido su base en la explotacin de minerales de exportacin como el petrleo, carbn, nquel y oro, han crecido en forma desordenada, generando problemas urbanos y ambientales. b. Las Areas Metropolitanas El gran tamao, dinamismo de crecimiento y desorden urbano de las grandes ciudades est impulsando su expansin sobre los municipios vecinos, dando lugar a nuevas escalas de servicios e infraestructuras que, para su adecuada atencin, requieren de administracin y planificacin metropolitana. Las reas metropolitanas concentran el 56,3% de la poblacin urbana del pas, equivalente a 14 millones de habitantes. Existen en el pas nueve procesos de metropolizacin con diverso grado de avance alrededor de las ciudades de Medelln, Bucaramanga, Pereira, Barranquilla, Ccuta, Bogot, Cali, Manizales y Armenia; en estas ltimas cuatro ciudades an no se ha logrado institucionalizar la planificacin metropolitana. Los problemas de planificacin, ordenamiento territorial y regulacin de la prestacin de servicios comunes que existen entre Bogot y los municipios de la Sabana, los servicios e infraestructuras de inters comn entre Cali, Yumbo y los municipios prximos, y los retos que enfrentan con la apertura econmica, hacen recomendable la institucionalizacin y puesta en marcha de instrumentos de administracin y planificacin metropolitana.

C.

Los Atributos Urbanos: Caractersticas Intraurbanas Cada uno de los atributos presenta una situacin particular, con distintos balances, que

exigen respuestas adecuadas: El excesivo crecimiento de los precios del suelo ha excluido a ms de la mitad de la poblacin urbana de la posibilidad de adquirir vivienda; ha promovido el desordenado crecimiento de las ciudades, con los inevitables sobrecostos en trminos de dotacin de infraestructura urbana bsica; ha presionado un irracional proceso de densificacin que se traduce en altos grados de hacinamiento y precariedad de espacios colectivos y equipamiento pblico; y ha permitido mezcla de usos del suelo poco compatibles entre s, deteriorando la calidad de vida y ocasionando la prematura obsolescencia del parque inmobiliario. Adems, el imperfecto funcionamiento del mercado de terrenos ha posibilitado su monopolio y especulacin favoreciendo la captacin inequitativa de las plusvalas. Desde 1989 se cuenta con la Ley de Reforma Urbana que pretendi actuar ante los efectos generados por una inexistente tradicin de gestin de suelo urbano; sin embargo, su aplicacin ha sido muy precaria y no ha mostrado efectividad para contribuir a superar los mencionados problemas. La carencia de espacio pblico, cuantitativa y cualitativamente, es mayor en la medida que las ciudades crecen y se densifican. Las cesiones obligatorias gratuitas, cuando se efectan, no se integran al espacio colectivo o se hacen residualmente; los cambios de uso o aumentos de densidades de construccin no contemplan la ampliacin de espacio pblico; el aumento del trabajo informal, el cerramiento de zonas verdes, la expansin de construcciones y de locales comerciales terminan apropindose del espacio pblico. Los niveles y estndares de provisin de equipamientos, principalmente de tipo social, presentan inequidades territoriales a nivel regional y al interior de la ciudades respecto a los grupos poblacionales de bajos ingresos. La construccin de equipamientos que no considera las

infraestructuras ni la ordenacin del suelo complementarias, sin la localizacin apropiada, muchos casos le restan impacto a la inversin pblica.

en

Los problemas de transporte urbano son cada vez ms evidentes. El modelo de transporte urbano colectivo presenta hoy serias deficiencias en materia de velocidades y tiempos de desplazamiento, impactos ambientales y dificultades para la organizacin de la circulacin. El transporte en automvil consume gran cantidad de espacio vial, disminuye la capacidad de carga de las vas y genera necesidades crecientes de inversin en infraestructura frente a los recursos previstos. Adicionalmente, no existen autoridades nicas de transporte y se dificulta la coordinacin entre las existentes. En el nivel nacional, el transporte urbano carece de directrices y responsables que establezcan polticas y orientaciones que contribuyan a una mejor gestin de los sistemas actuales y a una ms pronta y eficaz solucin de los problemas existentes. El ndice de pobreza en las zonas urbanas se redujo entre 1973 y 1985 de 58.9% a 32.3%, y en 1993 alcanz el 20.6%. No obstante, en el periodo 1985-1993 se increment la proporcin de la poblacin pobre ubicada en las ciudades al pasar de 55% a 60%; similar situacin ocurri con la poblacin en miseria que pas de 40% a 44%. La evolucin de estos indicadores muestra la coexistencia de fenmenos de mejoramiento relativo del nivel de vida de estas ciudades, con una agudizacin de la marginalidad y de la pobreza en trminos absolutos. La situacin de la pobreza urbana muestra tambin grandes desequilibrios cuando se le mira al interior de la red de ciudades: son las aglomeraciones de mayor tamao las que presentan menores ndices relativos y mayores progresos a lo largo del tiempo. D. La Gestin Local del Desarrollo Urbano Durante los ltimos aos, el gobierno local ha sufrido una intensa transformacin: tiene mayor autonoma poltica y administrativa, mayores recursos fiscales y ha recibido competencias fundamentales en los campos del gasto e inversin social y de la gestin urbana. Entre las responsabilidades en desarrollo urbano que se encuentran, total o parcialmente, bajo la competencia

de los gobiernos de las ciudades se encuentra: reglamentacin y control del ordenamiento urbano, el ambiente, planeacin territorial, servicios pblicos, vas, transporte, y vivienda. A pesar de que algunas ciudades han utilizado las nuevas condiciones para impulsar su desarrollo urbano, persisten varios problemas en los diferentes campos de la gestin, como la carencia de instrumentos apropiados en materia de reforma urbana y de adecuacin de la normatividad para la gestin urbana2; dficit de capacidad administrativa y bajo nivel de profesionalizacin de funcionarios y responsables en asuntos urbanos; deficiencias en materia de planeacin local, programacin de actividades y formulacin de proyectos; baja capacidad para planificar financieramente el cumplimiento de responsabilidades y realizacin de proyectos con impacto en las ciudades; carencia de voluntad poltica para implantar reformas y ajustes requeridos; y deficiencia en la implementacin de instrumentos de gestin metropolitana. E. Carencia de una Actuacin Integral por parte del Nivel Nacional El nivel nacional adelanta acciones en materia de formulacin de polticas, planeacin y orientacin del desarrollo urbano, regulacin, control y vigilancia, apoyo financiero va crdito y cofinanciacin, realizacin de inversiones directas y prestacin de asistencia tcnica y administrativa, pero la hace de manera sectorial y fragmentada. Esta forma de actuacin no garantiza que se articule el nivel nacional con los objetivos de desarrollo de las ciudades. La accin exclusivamente sectorial y la falta de coordinacin institucional no es favorable para un desarrollo urbano organizado y reduce la eficiencia y eficacia de la inversin. Despus de una primera fase de desarrollo de la descentralizacin es indispensable reorientar los esfuerzos hacia la coordinacin de iniciativas, para que, sin sacrificar la eficiencia y eficacia de cada sector, se

El Ministerio de Desarrollo elabor una propuesta de ajuste a la Ley de Reforma Urbana que fue presentada recientemente al Congreso de la Repblica para su discusin. Esta propuesta se denomina PROYECTO DE LEY, POR EL CUAL SE MODIFICA PARCIALMENTE LA LEY 09 DE 1989 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES RELACIONADAS CON LA ACCION URBANISTICA.
2

incremente la del conjunto. Si bien en 1992 se constituy una autoridad nacional, el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, quien conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeacin asumi responsabilidades en esta materia, es necesario continuar su consolidacin, especficamente para mejorar su capacidad de accin integral, de coordinacin y asistencia sobre el desarrollo de las ciudades. F. Carencia de Informacin En forma similar a lo que ocurre en otros sectores, en trminos de desarrollo urbano se carece de suficiente informacin y conocimiento sobre la situacin de las ciudades en los diferentes aspectos, de manera que sea de utilidad para la formulacin de polticas y para el seguimiento y evaluacin de resultados. Es necesario disponer de informacin sobre los avances en materia de desarrollo urbano, evaluar los resultados y detectar las dificultades existentes, tanto por parte de los propios gobiernos de las ciudades como de las entidades nacionales, a fin de contar con elementos tiles para la reorientacin de las polticas y acciones. III. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LA POLTICA URBANA Teniendo en cuenta la necesidad de una perspectiva integral para la comprension y manejo de los asuntos de la ciudad y el cumplimiento de la Misin de la Poltica Urbana, el gobierno nacional, en coordinacin y concertacin con los gobiernos locales, se plantea dos grandes objetivos: a. Articular el Plan Nacional de Desarrollo a los propsitos del desarrollo urbano y, ms precisamente, a la produccin de un espacio urbano que se constituya en el nivel de intermediacin espacial en el que las acciones del gobierno nacional y de las entidades territoriales se coordinen alrededor de objetivos de desarrollo urbano integral. b. Articular la gestin local del desarrollo, hasta ahora segmentada y sectorizada, alrededor

de los objetivos integrales de desarrollo urbano y del espacio urbano. Para el logro de los anteriores propsitos se desarrollarn tres estrategias principales: 1) Actuacin integral del nivel nacional en las ciudades, orientada ha proveer la coordinacin y concertacin entre las entidades nacionales y territoriales, a travs de acuerdos urbanos para adelantar proyectos integrales de estructuracin de las ciudades; 2) Apoyo a la planeacin y gestin urbana, orientada a promover la iniciativa local a travs de la asistencia tcnica; y 3) Investigacin e informacin sobre el desarrollo urbano, cuyo propsito es generar espacios de reflexin sobre los asuntos urbanos. IV. PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LA POLITICA URBANA

Los programas y proyectos de la poltica urbana son los siguientes: A. Actuacin Integral del Nivel Nacional en las Ciudades Las acciones en esta rea estn orientadas a garantizar que la actuacin del nivel nacional en las ciudades se realice en forma integral y no dispersa y simplemente sectorializada, atendiendo a las prioridades locales de manera concertada. El objetivo general es articular los proyectos y estrategias sectoriales nacionales con gran impacto en las ciudades, logrando confluencia de intereses y una mayor eficiencia y eficacia en la aplicacin de los recursos. Los programas a adelantar son los siguientes: 1. Los Acuerdos Urbanos Los Acuerdos son instrumentos prcticos para concretar el ejercicio de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, establecidos en la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo y se constituirn en herramientas de seguimiento y evaluacin, permitiendo adems

definir las reglas bsicas y precisar los compromisos de las partes. Los Acuerdos de competitividad regional y sectorial impulsados por la Consejera Presidencial para la Competitividad podrn complementarse con Acuerdos urbanos a travs del Ministerio de Desarrollo. Con respecto al medio ambiente urbano, se est ejecutando el Convenio que facilita la coordinacin con el Ministerio del Medio Ambiente alrededor de los programas de mejores ciudades, produccin limpia, el control de la contaminacin del aire, ecosistemas estratgicos, la poltica de poblacin y asentamientos humanos, y los sistemas de informacin. Igualmente, para integrar la poltica social con la poltica urbana, sta ltima actuar hacia la superacin de los problemas de subnormalidad, precario equipamiento social y baja calidad y cobertura de los servicios pblicos a travs de Acuerdos con los Ministerios respectivos. Se continuar promoviendo Acuerdos con las autoridades de municipios, distritos,

asociaciones de municipios, departamentos, Consejos Regionales de Planificacin, Consejeras Presidenciales, Consejeras Regionales y el Plan Pacfico, orientados a ayudar a planificar y ordenar territorialmente los procesos de crecimiento urbano-regional ms importantes para el desarrollo del pas, como los corredores urbanos y los sistemas y funciones urbanas de zonas de produccin de inters nacional y de los centros fronterizos. De esta forma se buscar mantener la flexibilidad del sistema urbano colombiano, apoyar los centros con ventajas competitivas para la apertura y promover regiones y ciudades con potencial productivo, diferentes a los tradicionales centros con mayor desarrollo relativo en el pas. Para contribuir al ordenamiento territorial y la planificacin y gestin de los asuntos urbanos que trascienden las posibilidades individuales de las grandes ciudades y sus municipios conurbados, especial atencin tendrn los acuerdos de asistencia tcnica para la planificacin y gestin de las reas metropolitanas. Por otra parte, el Ministerio de Desarrollo Econmico continuar las acciones acordadas con la Direccin Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres para estructurar un Sistema de

Informacin que permita ubicar y caracterizar territorialmente los principales riesgos naturales existentes en el pas y analizar la vulnerabilidad de centros urbanos y asentamientos humanos. Con la comunidad internacional, se continuar con la participacin y el impulso a las acciones preparatorias de la Cumbre Mundial de Hbitat II, con el propsito de promover la poltica urbana, intercambiar experiencias y avanzar en medidas globales sobre calidad de vida de los asentamientos humanos. Este programa, a su vez, servir de marco de referencia para desarrollar Acuerdos con la sociedad civil. 2. Promocin de los Macroproyectos Urbanos Los macroproyectos consisten en acciones urbanas integrales con potencial estructurante o reestructurante de la ciudad, que surgen de coordinar y concertar acciones sectoriales de iniciativa local, que convocan la concurrencia financiera y asistencia tcnica del gobierno nacional. Los macroproyectos introducen nuevas formas de gestin de proyectos urbanos, en particular buscando asociar a propietarios de terrenos para emprender proyectos enmarcados en un plan de ordenamiento territorial urbano. La gestin y planeacin de dichos macroproyectos permitir captar las plusvalas y corregir las inequidades en la distribucin de las cargas y beneficios derivados de las intervenciones urbanas. Las caractersticas que identifican un macroproyecto son las siguientes: debe ser una operacin urbana de gran impacto, con capacidad de direccionar el crecimiento general de la ciudad; debe procurar el desarrollo de acciones que permitan la resolucin integral del problema sobre el cual acta; y debe adelantarse con mecanismos de concertacin que vinculen al proyecto las diversas instancias pblicas y privadas, que debe respaldarse con un Acuerdo poltico e institucional. Para la puesta en marcha de los macroproyectos se ha iniciado un plan de asistencia tcnica

a los municipios que promueve la utilizacin de nuevas modalidades de planeacin y gestin del suelo urbano. En este campo se incluyen proyectos que permiten concertar la accin pblica y privada en reas como: revitalizacin de centros histricos, desarrollo de zonas industriales y tursticas; construccin y rehabilitacin de zonas de vivienda de inters social, y ordenamiento y gestin del suelo urbano. Los municipios podrn acceder a recursos del Fonade para apoyar la preinversin en los macroproyectos. B. Apoyo a la planeacin y gestin urbana El propsito de esta rea de accin es apoyar a las ciudades en sus procesos de fortalecimiento en materia de planeacin y gestin urbana, para que cuenten con capacidad endgena para abordar de manera integral la complejidad de los asuntos urbanos, con miras a que cumplan en forma ms eficiente con los objetivos de desarrollo y se articulen con los propsitos y acciones nacionales. Los programas a adelantar son los siguientes: 1. Apoyo a la Definicin del Marco Legal e Institucional Local Como accin prioritaria, la Poltica Urbana promover la creacin de los "Curadores Urbanos" como mecanismo institucional para el otorgamiento de licencias urbansticas y de construccin de acuerdo con las normas y parmetros diseados por la Oficina de Planeacin Municipal. De esta forma se facilitar el ajuste institucional local que permita que las Oficinas Municipales de Planeacin concentren su atencin en las acciones propias del proceso de planificacin local y no en la realizacin de trmites. El Ministerio de Desarrollo Econmico presentar una iniciativa legislativa a las ciudades y establecer mecanismos de promocin para tener aceptabilidad y lograr que las autoridades locales reglamenten la conformacin de estos Curadores.

Las acciones en materia de ajuste normativo y adecuacin del marco legal para el desarrollo urbano se orientarn a los planes de ordenamiento, captacin de la plusvala urbana, descentralizacin al interior de las ciudades, manejo del suelo, marco tributario local, prestacin de servicios pblicos, transporte urbano, medio ambiente, normas mnimas de construccin, conservacin y recuperacin de zonas histricas y patrimonio, y a garantizar diseos urbansticos que permitan la accesibilidad de la poblacin discapacitada y la tercera edad. Las principales acciones de adecuacin se harn en el desarrollo y reglamentacin de los instrumentos adoptados por la Ley de Reforma Urbana, la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, la Ley de Servicios Pblicos, la Ley de Medio Ambiente, la Ley de Areas Metropolitanas, la Ley de Competencias y Recursos y la Poltica de Vivienda Social Urbana, entre otras. Igualmente, se disearn acciones preparatorias de ajuste del marco legal urbano a iniciativas como el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y otras en proceso de elaboracin. Complementariamente se promovern acciones de difusin, interpretacin, capacitacin y aplicacin de las disposiciones relacionadas con el desarrollo urbano. 2. Fortalecimiento de la Capacidad Administrativa y de Planeacin Urbana El Ministerio de Desarrollo Econmico y el Departamento Nacional de Planeacin, con la colaboracin de la Consejera para el Desarrollo Institucional, el Inurbe y la ESAP, formularn un programa de apoyo al fortalecimiento de la capacidad administrativa y de planeacin de las ciudades que les permita cumplir adecuadamente con sus propsitos de desarrollo desde una perspectiva integral de gerencia y gestin pblica para los asuntos urbanos. El Inurbe deber jugar un papel preponderante en la ejecucin de este programa para lo cual realizar los ajustes institucionales requeridos. Este programa se basar en una evaluacin crtica de las experiencias desarrolladas hasta el momento en materia de fortalecimiento institucional y asistencia tcnica, evaluando sus ventajas y desventajas a fin de disear instrumentos ms eficaces. Conceder especial importancia a

mecanismos de accin como la cooperacin horizontal, la exploracin y difusin de experiencias valiosas con potencial de replicabilidad, el ajuste a las demandas locales y la generacin de incentivos para una mejor gestin por parte de las administraciones de las ciudades. 3. Consolidacin de las Finanzas Urbanas A travs de la accin coordinada de los Ministerios de Hacienda, Desarrollo y el DNP, y dentro del marco del Programa del Fortalecimiento del Desarrollo Territorial contenido en la Poltica para la consolidacin de la Descentralizacin, se disearn planes y programas de apoyo tcnico a las ciudades en aspectos financieros para el manejo de los asuntos urbanos. Para esto, se iniciar la formulacin de un Plan de Apoyo al Fortalecimiento Financiero Urbano, que establezca los mecanismos e instrumentos para: a) identificar las condiciones actuales y potencialidades de financiamiento del desarrollo urbano en materia tributaria y crediticia; b) establecer las principales deficiencias de gestin financiera local para cumplir las competencias en materia urbana; c) disear metodologas de asistencia y apoyo a la planificacin y gestin financiera urbana, articulando los procesos presupuestales y de planificacin local; y d) disear y poner en marcha mecanismos de seguimiento y evaluacin de resultados a la calidad del gasto pblico urbano. El Plan de Apoyo al Fortalecimiento Financiero Urbano se realizar teniendo en cuenta para su diseo y ejecucin la realizacin de acuerdos de coordinacin interinstitucional con la Direccin de Apoyo Fiscal-DAF del Ministerio de Hacienda, en especial para la generacin de instrumentos de apoyo, contenidos y metodologas a utilizar. C. Investigacin e Informacin para la Poltica Urbana Con el propsito de vincular a la comunidad cientfica e investigativa a la discusin y desarrollo de los temas de la agenda urbana nacional y dar mayor solidez a las polticas de desarrollo urbano, se realizarn acuerdos tendientes a: 1) la conformacin de la Misin de Estudios Urbanos dirigida y coordinada por el Ministerio de Desarrollo y el DNP; y 2) la estructuracin de

un Plan de Investigaciones Urbanas para presentar a Colciencias y centros de investigacin pblica y privada, con el fin de superar las deficiencias en materia de investigacin urbana y coordinar las diferentes entidades en esta materia. Como accin prioritaria, el Ministerio de Desarrollo, el DNP y el DANE estructurarn el Sistema de Informacin Urbano. La estructuracin de este sistema permitir disponer de las variables e indicadores apropiados para conocer oportunamente la evolucin y tendencias de los diversos atributos y dimensiones urbanas, con el fin de orientar el diseo y aplicacin de los instrumentos de la poltica y de ajustar las estrategias y programas segn las particularidades urbanas. El sistema procesar y organizar informacin demogrfica, sobre cada uno de los atributos y dimensiones urbanas, sobre la red de ciudades, sobre el financiamiento del desarrollo urbano y sobre la capacidad de gestin urbana, en forma que permita coyuntura. V. AJUSTE INSTITUCIONAL PARA LA POLITICA URBANA La falta de articulacin entre las entidades que conforman el esquema institucional actual de coordinacin y asistencia tcnica, financiera y administrativa para el desarrollo urbano, contribuye a generar grandes deficiencias especialmente en materia de actuacin integral local que propone la Poltica Urbana. Estas disfuncionalidades del esquema institucional actual impiden adelantar la estrategia de coordinacin de las actuaciones sectoriales alrededor de los programas urbanos. Por lo tanto, es necesaria una redefinicin y ajuste del sistema institucional urbano en dos niveles: a) para la coordinacin y orientacin de la Poltica; y b) para el fortalecimiento del nivel de intervencin de responsabilidad del Ministerio de Desarrollo. A. Esquema Institucional para la Puesta en Marcha de la Poltica Instancia de Nivel Directivo. Tendr responsabilidad en la aprobacin y seguimiento y hacer seguimiento y evaluacin. Con base en el sistema el Ministerio examinar la posibilidad de realizar informes de

evaluacin de resultados de las estrategias generales a seguir en materia de asuntos urbanos, de acuerdo al marco de la Poltica Urbana formulada y concertada por el Ministerio de Desarrollo. Estar conformada por los Ministerios cuya accin sectorial produzca impactos significativos a las ciudades (Desarrollo Econmico, Medio Ambiente, Transporte), las Consejeras Presidenciales segn su rea de intervencin, el Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeacin y el Departamento Nacional de Estadstica. La instancia prevista para este nivel ser el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, que contar con la Secretara Tcnica del Viceministerio de Desarrollo Urbano. Instancia de Coordinacin. Ser responsable de labores de concertacin, definicin de acuerdos operativos y de seguimiento a los compromisos establecidos. Se conformar un Comit de Coordinacin Interinstitucional Urbano convocado trimestralmente por el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable y en el cual participen los Viceministerios relacionados y el Departamento Nacional de Planeacin. Tambin harn parte de este Comit las entidades nacionales comprometidas en asuntos urbanos (especialmente Inurbe, Findeter, el FIU y la Red de Solidaridad Social) y sern invitados un representante de los municipios designado por la Federacin de Municipios y uno de los departamentos designado por la Conferencia de Gobernadores. Nivel de Seguimiento. Los mecanismos para el seguimiento y el control de gestin y evaluacin de resultados de la Poltica Urbana, estarn articulados a los Sistemas de Seguimiento de la Gestin Pblica dispuestos por el Gobierno Nacional, en especial bajo la competencia del DNP. El Ministerio de Desarrollo y el nivel local disearn estrategias e instrumentos bajo la coordinacin de la Divisin Especial de Control y Evaluacin de Resultados del DNP y mediante acuerdos proveern los mecanismos de informacin, soporte y apoyo que sean requeridos. Como accin a corto plazo, el Ministerio disear metodologas de seguimiento al avance de los Acuerdos Urbanos y los Macroproyectos, incluyendo diseos especficos en la estructuracin del Sistema de Informacin Urbano, acompaando estas acciones con instrumentos de asistencia para validar y construir con las entidades locales los mecanismos de seguimiento a compromisos y resultados logrados.

B.

Fortalecimiento del Ministerio de Desarrollo Econmico Para fortalecer la capacidad de accin del Ministerio de Desarrollo Econmico para

adelantar la poltica urbana, se hace necesario mejorar la capacidad tcnica, institucional y operativa, especialmente en el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, creado por el Decreto 2152 de 1992. Igualmente, las instancias de articulacin y regulacin de la Poltica, que han sido previstas por la Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios y la Poltica de Vivienda Social Urbana, sern objeto del ajuste institucional necesario en el marco de estas disposiciones y los requerimientos de la Poltica Urbana. Para llevar a cabo la modernizacin y fortalecimiento institucional del Ministerio de Desarrollo, debern expedirse por parte del Gobierno Nacional las autorizaciones necesarias, en especial para los siguientes ajustes: 1) el Consejo Superior de Vivienda y Desarrollo Urbano de que trata el decreto 2152 de 1992 ser redefinido en sus funciones, ampliando el papel que desempea como una instancia de coordinacin de las acciones con impacto en la Poltica Urbana; 2) se dar continuidad al proceso de organizacin de la Comisin Reguladora de Agua Potable y la Superintendencia de Servicios Pblicos segn lo establecido en la Ley 142 de 1994, y a la modernizacin institucional del Inurbe en cumplimiento del documento CONPES 2729 de septiembre de 1994 sobre Poltica de Vivienda Social Urbana; 3) el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable de que trata el decreto 2152 de 1992, ser reestructurado para transformarse en el Viceministerio de Desarrollo Urbano, con estructura organizacional flexible y plantas globales de personal, y cuya divisin del trabajo estar compuesta por las Direcciones de: a) Vivienda, Suelo y Construccin; b) Servicios Pblicos Domiciliarios; c) Transporte Urbano y Espacio Pblico; y, d) Territorio y Ordenamiento Urbano.

VIII. RECOMENDACIONES. El Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Desarrollo Econmico recomiendan al CONPES: 1. Aprobar la Poltica Urbana de "El Salto Social" - Ciudades y Ciudadana", de que trata este

documento 2. Solicitar al Gobierno Nacional:

- La creacin del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, conformado por los Ministerios del Interior, Medio Ambiente, Transporte y Desarrollo Econmico, y el Departamento Nacional de Planeacin. - Tramitar y autorizar las modificaciones funcionales y ajustes de estructura y planta de personal del Ministerio de Desarrollo Econmico, en lo relacionado con el esquema institucional propuesto para fortalecer su papel planificador, coordinador y promotor de Poltica Urbana. 3. Solicitar a los Ministerios y Consejeras Presidenciales incluidos en el Consejo Nacional de

Desarrollo Urbano, adelantar acciones coordinadas, a travs de convenios y acuerdos, para complementar proyectos sectoriales de gran impacto en las ciudades con los instrumentos de la Poltica Urbana, buscando con el impacto territorial de las acciones del Estado, la construccin de espacio urbano adecuado a los objetivos de desarrollo nacionales y locales. 4. Solicitar al Ministerio de Desarrollo Econmico:

- Proseguir la coordinacin y suministrar asistencia tcnica a los Macroproyectos Urbanos de inters nacional.

- En coordinacin con el DNP, impulsar la instrumentacin de la Ley Orgnica de Areas Metropolitanas. - En coordinacin con el DNP, el DANE y el IGAC, estructurar y poner en marcha el Sistema de Informacin para la Poltica Urbana. - Promover la creacin de los Curadores Urbanos en las entidades locales. - Impulsar los ajustes institucionales necesarios para que el INURBE se convierta en la instancia de asistencia tcnica al desarrollo urbano, aprovechando su esquema regional de operacin. - Realizar las acciones conducentes a una oportuna difusin y divulgacin de la Poltica Urbana, que garantice tanto al nivel nacional como a los territoriales, una apropiacin del marco conceptual, objetivos y estrategias de la misma, y de esta forma facilitar las acciones de coordinacin y articulacin de los asuntos urbanos requeridas para su ejecucin. 5. Aprobar la conformacin de la Misin de Desarrollo Urbano, con base en los trminos que

definirn conjuntamente el Ministerio de Desarrollo y el Departamento Nacional de Planeacin. 6. Solicitar a FINDETER iniciar acciones en coordinacin con el Ministerio de Desarrollo

Econmico, el Ministerio de Hacienda y el DNP, encaminadas a fortalecer el crdito y la cofinanciacin de proyectos para el desarrollo urbano, previstos por el Fondo de Cofinanciacin para la Infraestructura Urbana- FIU, en materia de ampliacin de programas y mecanismos de asistencia tcnica a la planeacin y gestin, de acuerdo con las estrategias y reas de accin de la Poltica Urbana. 7. Solicitar a COLCIENCIAS el apoyo para las actividades de investigacin que requiera la

Misin de Desarrollo Urbano.