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10TEXTOS DE REFERENCIA
Coordinacin y traduccin a cargo de
AGUST CERRILLO I MARTNEZ
(Universitat Oberta de Catalunya)
LAGOBERNANZA HOY:
10TEXTOS DE REFERENCIA
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
MADRID
2005
Coleccin: ESTUDIOS GOBERNA
FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO
DE PUBLICACIONES DEL INAP
La gobernanza hoy: 10 textos de referen-
cia. - 1: ed. - Madrid: Instituto Nacional
de Administracin Pblica, 2005.- 262 p.
(Estudios Goberna)
ISBN: 84-7351-239-1 - NIPa: 329-05-020-X
Primera edicin: octubre 2005
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Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
ISBN: 84-7351-239-1
NIPa: 329-05-020-X
Depsito Legal: M-39727-200S
NDICE
PRLOGO 9
LAGOBERNANZA HOY: INTRODUCCiN 11
por Agust Cerrillo i Martnez
1. Introduccin 11
11. Lo gobernanza 12
111. El papel del Estado en la gobernanza 15
IV. La gobernanzo y lo democracia 17
V. Losprincipios de buena gobernanza 19
VI. Las redes de actores 23
VII. Contenido del libro 29
VIII. Bibliograa citado 31
POR QU AHORA EL INTERS PORLA GOBERNANZA? 37
por Guy B. Peters y Jon Pierre
GOBERNAR EN GOBERNANZA 57
por Jan Kooiman
NUEVOS DESAFosDE LATEORA DE LAGOBERNANZA 83
por Renate Mayntz
LANUEVA GOBERNANZA: GOBERNAR SIN GOBIERNO "...... 99
por R. A. W. Rhodes
GOBERNANZA SIN GOBIERNO? REPLANTENDOSE LA ADMINIS-
TRACiN PBLiCA......... 123
por Guy B. Peters y Jon Pierre
MODOS DEGOBERNACiN DE LAS SOCIEDADES GLOBALES 145
por Joan Prats Catal
APUNTES PARA UNA TEORA DEL GOBIERNO MULTINIVEL EN
EUROPA 173
por Fritz W. Scharpf
UN DERECHO ADMINISTRATIVO SIN LMITES: REFLEXIONES SOBRE
EL GOBIERNO Y LA GOBERNANZA 203
por Martin Shapiro
LASREDES DE pOLTICAS PBLICAS: UNA VISiN DE CONJUNTO 213
por Erik-Hans Klijn
LAS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA DE UNA BUROCRA-
CIA EN RED 245
por Laurence J. O'Ioole. Jr.
PRLOGO
El libro que el lector tiene en sus manos recoge la seleccin y la traduccin
de diez artculos publicados en los ltimos aos en torno a la gobernanza y
las redes de polticas pblicas.
Enlos ltimos quince aos, el uso del trmino gobernanza ha proliferado en
mbitos muy diversos y con diferentes connotaciones y significados. El he-
cho de que el concepto de gobernanza sea dinmico y que, por ello, on
est en formacin ha facilitado esta diversidad de connotaciones. Su uso
tan generalizado, aplicado a diferentes mbitos sectoriales y territoriales
que van de la gobernanza global a la gobernanza local, pasando por la
gobernanza europea y la gobernanza multinivel, ha introducido algunas
dificultades a la hora de utilizar el trmino gobernanza. Estas dificultades se
han visto agravadas por las definiciones de gobernanza de muy diverso
tipo que ha ido proponiendo la doctrina cientfica.
Ante el carcter evolutivo y la pluralidad de usos, aproximaciones y defini-
ciones de la gobernanza existentes, en la seleccin de estos diez textos se
ha partido de la idea genrica de que la gobernanza est constituida por
las normas y reglas que pautan la interaccin en el marco de redes de ac-
tores pblicos, privados y sociales interdependientes en la definicin del in-
ters general en entornos complejos y dinmicos. La gobernanza se asocia
a una mayor implicacin de actores no gubernamentales en el diseo e
implementacin de las polticas pblicas y, al fin y al cabo, en la definicin
del inters general.
La adopcin de este criterio de seleccin, centrado principalmente en la
Administracin Pblica, ha permitido situar el contenido de este libro en una
determinada aproximacin a la gobernanza, aunque ello no ha sido obs-
tculo para poder incorporar algunas reflexiones importantes sobre los efec-
tos de la gobernanza, por ejemplo, en el desarrollo o en el proceso de cons-
truccin europea. As pues, el objetivo prioritario de este libro ha sido facilitar
elementos que permitan explicar loscambios que se vienen produciendo en
las formas de gobierno en los ltimos aos a fin de afrontar la complejidad, la
pluralidad y la diversidad que caracteriza nuestras sociedades actuales.
En este punto se debe poner de relieve un aspecto que ha aadido confu-
sin durante largo tiempo a los anlisis sobre la gobernanza, y se refiere a la
traduccin al castellano del trmino ingls governance.
goberna
9
LOgOC'8rrlOnzo hoy. letexfos de ro,ter?ncic
Lasconfusiones en la traduccin han tenido diferentes orgenes. Por un lado,
en la existencia de numerosas aproximaciones conceptuales al trmino go-
bernanza (governance) y suconfusin, particularmente, con gobernabilidad
(governabilify). Por otro lado, en la inexistencia hasta 1992de un criterio aca-
dmico para traducir el trmino al castellano, lo que dio lugar a que tanto
en las obras cientficas como en los documentos de organizaciones pblicas
se tradujese governance como gobernanza, gobernabilidad, gobernanca,
buen gobierno e, incluso, manteniendo el trmino ingls qovernonce',
El trmino governance tiene su origen en el francs antiguo (gouvernance)
y tena como equivalente en castellano gobernanza. A pesar de sus remo-
tos orgenes, hasta la dcada de los noventa no se ha vuelto a utilizar este
vocablo. Hoy en da, entre las diferentes opciones utilizadas se da por ge-
neralmente aceptada la utilizacin del trmino gobernanzcf2.
Finalmente, este libro ve la luz en el marco del grupo de investigacin sobre
la Gobernanza en las Sociedades Globales, integrado por los analistas del
Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya y los profesores de los
Estudios de Derecho y Ciencia Poltica de la Universitat Oberta de Catalun-
ya. A la dilatada actividad investigadora del Institut Internacional de Go-
vernabilitat de Catalunya sobre la gobernanza y la gobernabilidad y su
incidencia en el desarrollo, que se ha plasmado en numerosas publicacio-
nes consultables en Internet
3
, se ha vinculado la reflexin sobre los nuevos
modos de regulacin y el impacto de las tecnologas' de la informacin y la
comunicacin en el Derecho y la Poltica que vienen realizando los Estudios
de Derecho y Ciencia Poltica de la Universitat berta de Catalunya.
La publicacin de este libro ha sido posible gracias a los autores de los dife-
rentes textos recogidos, que amablemente han permitido su traduccin,
y al apoyo del Instituto Nacional de Administracin Pblica a travs de
D. Jos Mara Vldol. Director del Centro de Nuevas Estrategias de Gober-
nanza Pblica (GOBERNA).
Agust Cerrillo i Martnez
1 Ante la elaboracin del Libro Blanco de la Gobernanza Europea. se publicaron algunos traba-
jos con el objetivo de clarificar la traduccin de governance. Vanse Sol (2000), Lzaro Carre-
ter (2001) y Deferrari (2000).
2 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua incluy una nueva definicin de gobernan-
za en su21.
0
edicin. As, gobernanza es el arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero. promoviendo un
sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.
La seccin Filolgica dellnstitut d'Estudls Cotalans, en la sesinde 19de octubre de 2001,acep-
t que la traduccin de governonce al cataln fuese governon<;o. A pesar de ello. recomen-
daba el uso de la palabra gvernoment.
3 http://www.iigov.org.
10 goberna
LA GOBERNANZA HOY: INTRODUCCINl
AGUST CERRILLO I MARTNEZ
l. INTRODUCCiN
En los ltimos aos, las sociedades occidentales se han visto inmersas en
profundos cambios que estn teniendo una repercusin en los poderes p-
blicos. Tal y como observan Pierre y Peters, la globalizacin, los cambios en
la sociedad y su creciente complejidad, los fallos del mercado y lo crisis fis-
cal del Estado, las nuevas formas de gobierno y el legado de la responseo-
Iidad poltica tradicional. la emergencia de la nueva gestin pblica y el
cambio de la Administracin hacia el mercado estn demandando una
nueva manera de gobernar
2
.
El mundo es hoy en da ms complejo, dinmico y diverso, lo que no admi-
te una visin nica, sino que require una aproximacin plural. Por ello, los
sistemas de gobierno tradicionales, basados en la jerarqua y la unilaterali-
dad, altamente estado-cntricos, no son suficientes ni. incluso, idneos
para hacer frente a los problemas, desaos y retos que surgen. Tampoco lo
son las aproximaciones al mercado, por ejemplo, a travs de la privatiza-
cin y la desregulacin.
Estos nuevos escenarios hacen la accin del gobierno cada vez ms diciL
al complicarse la consecucin de las expectativas de la sociedad articula-
dos a travs de objetivos polticos especficos presentados democrtica-
mente
3
. Como consecuencia, la credibilidad y lo legitimidad de los gobier-
nos se han visto directamente afectadas y, paralelamente, los modelos
tradicionales de representacin democrtica y de formulacin de los obje-
tivos sociales se han puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al
mercado, que se han planteado como reaccin a la crisis del Estado de
bienestar intervencionista, han sido una solucin generalizable.
1 Estetexto fue discutido en el Seminario oovemaoco en les Societots Globols. el 8 de abril de
2005. en la Universitat Oberta de Catalunya. Quiero agradecer los interesantes comentarios que
se hicieron por todos los participantes.
2 Pierre(2000b), p. 74.
3 Lebessis y poterson (1997), p. 8.
goberna
11
Le: Qcberrlonzo hov 1:J textos ce rc;{erencio
Por ello, en los ltimos aos, la gobernanza se est extendiendo y est
siendo objeto de una importante atencin, Desde una perspectiva gene-
ral, la gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a travs
de los cuales las diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten
en esta nueva realidad se convierten en elecciones polticas efectivas y la
conversin de la pluralidad de los intereses sociales en una accin unita-
ria, alcanzando las expectativas de los actores socioles", En este sentido,
la gobernanza como gua de la interaccin entre actores interdepen-
dientes supone una modificacin de las relaciones entre el Estado y la so-
ciedad permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos y vi-
siones que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una
nueva forma de gobernar ms cooperativa en la que las instituciones p-
blicas y las no pblicas, actores pblicos y privados, participan y cooperan
en la formulacin y aplicacin de la poltica y las polticas pbllccs", El sur-
gimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradiciona-
les de proceder por parte de los poderes pblicos, La asignacin imperati-
va, la direccin jerrquica y el control de los procesos polticos estn
siendo sustituidos por nuevas formas de regulacin basadas en la nego-
ciacin y la coordinacin e, incluso, la persuasin, mediante las cuales los
responsables pblicos tratan de movilizar recursos polticos dispersos entre
actores pblicos y prtvodos".
11. LA GOBERNANZA
Como ha sealado Moyntz. la "gobernanza" se utiliza ahora con frecuen-
cia para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del mo-
delo de control jerrquico, un modo ms cooperativo en el que los actores
estatales y los no estatales participan en redes mixtas pbllco-privodoss". La
gobernanza se caracteriza por adoptar una perspectiva ms cooperativa
y consensual que la que se haba dado en los modelos tradicionales de go-
bernar.
La gobernanza est ganando terreno en los ltimos aos y se est impo-
niendo a otros sistemas de gobierno como la jerarqua o el mercado, que
haban sido ampliamente utilizados anteriormente, aunque ello no significa
uno superacin de los anteriores modos de gobernacin, sino una modula-
cin y un reequilibri0
8
,
4 Kohler-Koch (1999). p. 14.
5 Moyntz (2001). p. 9.
6 Morato y Hanf (2000). p. 5.
7 Moyntz (1998: vase en este libro, p. 83).
8 ProtsCatal (2005),
12
goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzo hoy ntroduccin
Esta evolucin ha sucedido, como resumen Pierre y Peters, por tres razones
principales. En primer lugar, por la necesidad de introducir a los actores pri-
vados y las organizaciones representativas de intereses en la prestacin de
servicios, lo que ha permitido que los gobiernos hayan podido mantener
susniveles de prestacin a pesar de los recortes presupuestarios que ha ha-
bido. Ensegundo lugar, por fomentar la participacin, especialmente si te-
nemos en cuenta que la gobernanza implica lo inclusin de actores priva-
dos y sociales en la gestin del sector pblico. Finalmente, por existir uno
relacin de la prestacin de servicios pblicos con la legitimidad que se ha-
ba visto ampliamente criticada por diferentes sectores durante lo crisis de
los aos ochenta y novento?
La gobernanza implica, as pues, una forma nueva y diferente de gobernar
caracterizada por lo interaccin entre uno pluralidad de actores, los rela-
ciones horizontales, la bsqueda del equilibrio entre poder pblico y socie-
dad civil y la participacin en el gobierno de la sociedad en general, y no
de un nico actor. sea ste poltico, econmico, social o cultural. De aqu
que el inters por usar el concepto de gobernanza radique en su capaci-
dad de englobar todas las instituciones y relaciones implicadas en los pro-
cesos de gobierno.
La concurrencia de todos estos elementos y el diferente peso dado a cada
uno de ellos han hecho que se hayan propuesto diferentes aproximaciones
al concepto de gobernanza con caractersticas diversas, tal y como ha
puesto de relieve Rhodes, que van desde la gobernanza entendida como
estado mnimo a la gobernanza como red, pasando por la gobernanza
como gestin pblica. Dejando a un lado, por ahora, el diferente uso que
del trmino gobernanza se viene efectuando en diferentes mbitos territo-
riales (p.ej., gobernanza global, gobernanza europea o gobernanza local),
sectoriales (p.ej., gobernanza del territorio) o metodolgicos (p.ej., gober-
nanza electrnica), lo que les imprime caractersticas diferentes, el con-
cepto de gobernanza supone introducir una nuevo reflexin sobre el papel
del Estado y de la sociedad en las decisiones pblicas y su interaccin en
situaciones en las que los recursos estn dispersos. Esta pluralidad de con-
ceptos y aproximaciones que se han ido formulando alrededor de la go-
bernanza nos permite observar. siguiendo las palabras de Prats, que la go-
bernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige
flexibilidad, experimentacin y aprendizaje por prueba y error10.
A pesar de la diversidad y pluralidad de aproximaciones, que a simple vista
podran desaconsejar la utilizacin del concepto de gobernanza, no se
puede olvidar que la gobernanza presenta dos ventajas principales. En pri-
9 Pierre (20000). p. 54.
10 PratsCatal (2005).
goberna 13
10 textos ce refere.ncic
mer lugar, identifica y fija la atencin en los cambios claves en los gobier-
nos actuales y, en segundo lugar. se centra en el replanteamiento del Esta-
do y en la pluralizacin de la formacin de las decisiones pblicas11,
Pero, adems, el concepto de gobernanza presenta tambin otro atracti-
vo desde el punto de vista analtico, puesto que si la gobernanza es el con-
junto de normas, principios y valores que pautan la interaccin entre acto-
res que intervienen en el desarrollo de una determinada poltica pblica,
puede ser entendida como una institucin, es decir. como el conjunto de
reglas del juego o constricciones convencionalmente construidas para en-
marcar la interaccin humana en una sociedad determinada y que pau-
tan la interaccin entre los individuos y las orqonzoclones'".
Las instituciones son fundamentales porque establecen el marco de cons-
tricciones y de incentivos de la accin individual y organizativa, hacen ra-
zonablemente previsibles los comportamientos y permiten formular expec-
tativas sensatas. Es decir. las instituciones reducen incertidumbres derivadas
tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limita-
ciones de las mentes individuales para procesar la informacin disponible.
Las instituciones, adems, median en los conflictos y ofrecen sistemas de in-
centivos, aportando la estabilidad necesaria para el desarrollo soclol'P, y
permiten explicar por qu surge la gobernanza en un determinado mbito,
cmo cambia a lo largo del tiempo o por qu se mantiene en un estadio
determinado.
En esta aproximacin conceptual a la gobernanza es interesante poner de
manifiesto que una gobernanza basada en las reglas comentadas hasta
ahora ha de servir para que exista una mejor gobernabilidad. Es decir, la
gobernanza no es un objetivo en s mismo, pero s un medio para conseguir
una variedad de objetivos que son escogidos independientemente por los
actores implicados y orectodos". Siguiendo a Prots. la gobernabilidad se
refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar posi-
tivamente los retos y oportunidades que se le plantean en un momento de-
termnodo!". Y uno de los aspectos que tendr relevancia para ello ser
precisamente la gobernanza. El tejido institucional que configura la gober-
nanza tendr sus efectos en la gobernabilidad, es decir, la capacidad de
las instituciones democrticas para asumir y procesar democrticamente
el conrnctc". La calidad de la gobernabilidad est basada en el grado de
11 Rhodes (2000).
12 Igualmente, Prats Catal (1997). pp. 80-88, YPrats Cabrera (2003). pp. 243 Yss.
13 North (1993), pp. 3-11.
14 SChmitter ( 2001a) y Prats Cabrera (2003).
15 Prats Catal (1999).
16 Prats Catal (2000).
14
goberna
AGUST CERRillO I MARTNEZ. La gober:lonzo hoy Introduccin
desarrollo institucional de la gobernanza que hay en una sociedad. Como
contina Prots. un sistema es gobernable cuando est estructurado socio-
polticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interre-
lacionan y resuelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de
procedimientos formales o informales -instituciones- dentro del cual for-
mulan sus expectativas y estroteqlos-l?
111. EL PAPEL DEL ESTADO ENLAGOBERNANZA
La gobernanza considera que el Estado tiene unas atribuciones diferentes
y, adems, se relaciona de manera diferente con la sociedad. El Estado se
vuelve menos poderoso y opera, en una red conformada tambin por ac-
tores privados, como un actor ms, acoplndose a las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil de manera flexlble!". Partiendo de esta idea se
debe sealar que no todas las aproximaciones a la gobernanza entienden
este reequilibrio de la misma forma. De hecho, las diferentes aproximacio-
nes vienen directamente condicionadas por el sistema poltico institucional
propio de cada pas.
Rhodes recoge, por ejemplo, una definicin de gobernanza en la que se
asume que el gobierno ha perdido toda su capacidad de gobernar, sien-
do la gobernanza el producto de redes autoorganizadas e interorganiza-
cioncles!". Kooiman tambin argumenta que la gobernanza, en el momen-
to actual, es un fenmeno interorganizacional Y que se entiende mejor
bajo la perspectiva de la co-gestin, co-direccin y co-quo-",
Klijn, Kickert, Kooiman y otros autores, principalmente holandeses, argumen-
tan que el vaco de legitimidad, la complejidad de los procesos polticos y la
multitud de instituciones implicadas reducen el gobierno a uno ms de en-
tre los muchos actores. As. segn Kickert, el gobierno dirige a distancia y las
polticas se producen en el marco de las redes, que son mbitos de interre-
lacin entre actores caracterizados por la dependencia y la nterocclrr" .
Losautores alemanes del Max-P/anck /nstitut. con Mayntz y Scharpf a la ca-
beza, consideran que el control jerrquico Y la autorregulacin social no
son mutuamente excluyentes. Segn Scharpf, la nocin de gobernanza
como redes se usa para describir una variedad de fenmenos y es impor-
tante darse cuenta, de todos modos, que las formas de red como elemen-
17 Prats Cotot (1999).
18 Mayntz (2001), p. 11.
19 Rhodes (1997a). p. 15.
20 Kooiman (1993. 2003).
21 Kickert (1993).
goberna
15
:J'B re{aronCIO
to de autoorganizacin frecuentemente se usan como preparacin de
mecanismos formales de toma de decisin caracterizados por las decisio-
nes jerrquicas, o que su efectividad puede ser parsita en formas institu-
cionalizadas de coordinacin no negociada22.
Finalmente, Peters y Pierre y, en general, los autores anglosajones, entre los
que tambin se encuentra O'Toole. en el extremo opuesto, otorgan un pa-
pel preeminente al Estado en la actualidad. Segn Peters, la gobernanza
implica la direccin o el uso de diversos mecanismos para proveer una di-
reccin coherente a la sociedad
23.
Es decir, de acuerdo con esta postura,
la gobernanza asume que es necesario al menos algn tipo de direccin
central si una sociedad quiere efectivamente conseguir los retos a los que
se enfrenta. Como advierte Peters, esto no quiere decir que se niegue todo
valor a principios como los de descentralizacin o desconcentracin, sino
que no se puede obviar totalmente la capacidad del gobierno de un
Estado para dirigir. Para Peters. el Estado sigue siendo un actor relevante, y
en realidad el actor dominante para definir los objetivos, lo que lleva al pro-
pio autor a criticar la aproximacin de las redes por considerar que stas no
permiten esclarecer cul de los muchos actores presentes prevaldr en los
resultados de la red
24.
Segn Pierre. a pesar de que la gobernanza se rela-
ciona con las relaciones cambiantes entre el Estado y la sociedad y con el
incremento de la confianza en los instrumentos polticos menos coercitivos,
el Estado sigue siendo el centro de un considerable poder poltico25.
Existen, as pues, numerosas diferencias entre las cuatro aproximaciones.
Desde Europa la gobernanza se identifica ms con la implicacin de la so-
ciedad en los procesos de gobierno (governing), mientras que en los Esta-
dos Unidos dicho trmino retiene buena parte de su concepcin inicial
como direccin (steeringj6. De hecho, estas diferencias responden a dife-
rencias en los respectivos sistemas poltico-administrativos puesto que,
como se puede observor el papel que tienen el Estado y la sociedad no es
el mismo en los Pases Bajos, Alemania o los Estados Unidos y, por ende, el
rol que les otorgan los autores holandeses, alemanes o americanos, respec-
tlvornento'".
En todo caso, debemos considerar que la adopcin de la perspectiva de
la gobernanza no significa negar el papel del Estado, sino que, al contrario,
22 Scharpf(1993). p. 9.
23 Peters (19980).
24 Peters (19980).
2S Pierre (2oo0b), p. 12.
26 Pierre (20Q0b), p. 7.
27 Moyntz (2001), p. 9.
16
goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzo ,'10'(. 1',rodJCc,'),;
implica entender mejor el papel de los actores no gubernamentales en la
produccin y los resultados de las polticas pblicas y, adems, otorgar
nuevas funciones a los poderes pblicos en relacin a la gobernanza. Por
ello, se puede plantear el papel del Estado y del gobierno en la gobernan-
za como un confinuum. Adems, diferentes gobiernos y diferentes polticas
pblicas se sitan en diferentes puntos de esta lnea. Como ha dicho Pierre.
el papel que el Estado juega actualmente en la gobernanza es con fre-
cuencia el resultado del estira y afloja entre el papel que el Estado quiere
jugar y el papel que el entorno le permite jugar28.
A pesar de todo ello, no se puede obviar el hecho que, como apunta
Mayntz, los actores pblicos que participan en una red disfrutan de un es-
tatus muy especial y privilegiado, puesto que controlan instrumentos y re-
cursos de intervencin crucioles-", Son actores estratgicos ya que, si-
guiendo la propuesta de Coppedge, cuentan con recursos de poder
suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o pro-
cedimientos de toma de declsiones-". As, el Estado tiene el derecho de ra-
tificacin legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias -por ejem-
plo, en los casos en que los actores de la red no lleguen a un acuerdo- y
el derecho a intervenir con una norma o con una decisin administrativa,
en el caso de que la propia red no satisfaga las expectativas de regula-
cin. El Estado, las Administraciones Pblicas, tienen un papel estrotqlco
en la gobernanza.
IV. LAGOBERNANZAV LADEMOCRACIA
El replanteamiento del papel del Estado y de sus relaciones con la socie-
dad en la gobernanza ha llevado a poner en duda su legitimidad demo-
crtica.
Como observa Mayntz, existe un hiato entre la teora de la democracia y la
teora de la gobernanza pollttco-". Esta conclusin es lgica si observamos,
siguiendo a esta autora, que los actores privados en el interior de las redes
no gozan de legitimidad democrtica y que, adems. el fundamento de su
intervencin en las redes, la cooperacin horizontal, no es un sustituto de la
democracia, aun cuando pueda considerarse que la nica manera de que
determinados intereses sociales se vean representados es, precisamente, a
travs de las redes
32.
En la misma lnea se manifiestan otros autores al obser-
28 Pierre (2000b). p. 25.
29 Mayntz (1998: vase en este libro. p. 89).
30 Coppedge (1996).
31 Mayntz (1998: vase en este libro. p. 92).
32 Mayntz (1998: vase en este libro, p. 92).
goberna
17
var que la legimitidad de la gobernanza es claramente deficiente desde el
momento en que la soberana popular no surge en los procesos".
Desde un punto de vista general, se debe partir de la consideracin de
que la incidencia de la gobernanza en la legitimidad democrtica del Es-
tado variar, desde un punto de vista general, en funcin del concepto de
democracia y de gobernanza que se maneje en cada momento. En parti-
cular. nos interesa poner de relieve que, tal vez, en el mbito de la gober-
nonzo. el contenido del principio democrtico adoptar una extensin di-
ferente de la que debera tener en otros mbitos y que, por tanto, no sea
suficiente tener en mente un concepto limitado de democracia, como por
ejemplo el que se deriva de los trabajos de Dahl sobre la pollorquio-". y
debe tenerse en cuenta un concepto de democracia portclpottvo".
Entodo caso, es oportuno observor que del concepto de democracia libe-
ral se derivan, en primer lugar. el concepto de pueblo, que es el soberano
que se regula a s mismo, y, en segundo lugar. el de representacin, por el
que se concreta el poder soberano a fin de gobernar la sociedad. La go-
bernanza de las redes implica la necesidad de establecer nuevas reglas
sobre cmo se comparte la competencia para tomar las decisiones entre
las diferentes entidades polticas, instituciones y redes, y de reformular el
concepto de representacin democrtica para poder considerar cmo se
puede obtener la democracia cuando la representacin juega un papel
autnomo y cuando existe una lucha entre actores que persiguen repre-
sentar los intereses sociales. Desde esta perspectiva, el reto estara en saber
cmo pueden ser aseguradas la igualdad y la libertad que se derivan del
principio dernocrttco".
Para hacer frente a este reto puede ser de utilidad traer a colacin el con-
cepto de metagobernanza que apunta Kooiman, segn el cual sepuede
encontrar una base al aplicar los metaprincipios normativos a los aspectos
fundamentales de gobierno, mediante los cuales se gua la conducta de
los actores implicados en las interacciones de gobierno, directamente en
susocttvidodes-V.
Las relaciones entre la democracia y la gobernanza se deben plantear
desde la perspectiva de la complementariedad y no de la sustitucin. Esto
significa que los principios democrticos deben inspirar las normas y valores
33 Eriksen (2001). Las mismas dudas son planteadas por Schmitter (2001b). p. 7.
34 Dahl (1999).
35 Respecto a la evolucin de los modelos de democracia participativa. vase, entre otros, Co-
tarelo (1990). pp. 71 Yss.
36 Sorensen (2002).
37 Kooiman (2003: vase en este libro. p. 77).
18
goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gotJernonzo rlOY IntroduCCIn
de la gobernanza y que sta debe permitir promover y potenciar los valo-
res democrticos.
En todo caso, se debe observar en este punto cmo las relaciones que se
han planteado permiten realizar una aproximacin normativa al concepto
de gobernanza que ample los elementos aportados hasta el momento. De
hecho, tal y como apunta Peters. podemos agregar el adjetivo "demo-
crtico" a la gobernanza cuando existen, por un lado, medios para la par-
ticipacin popular en el proceso de establecimiento de las metas, y por
otro lado, medios efectivos para la rendicin de cuentas que permita eva-
luar las actividades de quienes actan en nombre del pblico38.
v. LOS PRINCIPIOS DE BUENA GOBERNANZA
Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe inte-
grar principios que le permitan garantizar la mayor democraticidad posible y
la consecucin de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efecti-
vos y cumplan con sus funciones, probablemente se debern disear nuevos
instrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.
Cules son y cules deberan ser los principios de buena gobernanza que
han de permitirnos evaluar su contenido? Los principios de buena gober-
nanza han de ser aquellos que impliquen un buen funcionamiento de la
gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la go-
bernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos y cam-
biantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,
los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:
- estn todos los actores que han de estar. cada uno de ellos asumiendo
el rol que le corresponde:
- los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder
tomar las decisiones que les correspondan, y
- se puedan tomar decisiones.
En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro Blanco de la Gobernan-
za Europea, los principios que han de garantizar la consecucin de los ob-
jetivos que hemos comentado seran los de transparencia, participacin,
rendicin de cuentas (accountobllitv). eficacia y coherencia.
Ahora bien, no existe un acuerdo unnime sobre si stos son todos los prin-
cipios de buena gobernanza que se deben reconocer. As, en algunos ca-
sos se ha hecho referencia a otros principios de buena gobernanza como
38 Peters (2003).
goberna
19
el de subsidiariedad (que hace referencia a la eleccin del mejor nivel que
ha de actuar), el de complementariedad (tambin conocido como subsi-
diariedad horizontal, mediante el que se define qu actores, pblicos o pri-
vados, actuarn), el de proporcionalidad (que implica que se utilice el me-
jor instrumento para conseguir los objetivos propuestos), el de flexibilidad
(que permite la adaptacin a las circunstancias concretas a que se ha de
hacer frente en cada momento) y el de objetividad (que impone un deber
de ponderacin de las circunstancias del caso, impidiendo la toma de de-
cisiones desconectadas del supuesto concreto).
Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena
gobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de
ellos no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena ad-
ministracin a los que ltimamente se han referido diferentes instituciones.
Los principios de buena administracin se dirigen a los funcionarios y perso-
nal de los organismos pblicos y regulan susrelaciones con los ciudadanos
y, por tanto, tienen un mbito ms especfico que los principios de buena
gobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores poftlcos'". Por
otro lado, porque otros hacen referencia al funcionamiento de las institu-
ciones y no tanto a susrelaciones con otros actores.
Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de
los principios de buena gobernanza no slo a los poderes pblicos, sino
tambin al resto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto
que todava no ha sido objeto de una atencin suficiente.
El principio de participacin
La gobernanza puede ser definida como un sistema de administracin en
red, en la que actores pblicos y privados comparten la responsabilidad de
definir polticas y regular y proveer servicios. Por ello, una variedad de acto-
res no gubernamentales, empresas, organizaciones no gubernamentales,
asociaciones profesionales, entidades no lucrativas, se incorporan a la
toma de decisiones pblicas de maneras muy diferentes
4o
.
Desde la perspectiva del principio de participacin, todos aquellos actores
que ostenten intereses, recursos o visiones debern poderse incorporar en
39 Vase. por ejemplo, el arto 11-101 del Tratado por el que se establece una Constitucin para
Europa. que prev el derecho a una buena administracin.
40 Freeman (2000). p. 547.
Enla misma lnea se muestra Kickert, quien destaca que _lainteraccin entre los agentes pbli-
cos y sociales juega un papel crucial ya que. de hecho. se trata de una actividad compleja ba-
sada principalmente en la gestin de un sistema de redes entre actores pblicos y privados
(Kickert. Klijny Koppenjan. 1997b).
20
goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Le ~ ~ o o e r n o r ' z o hoy Introduccin
las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se
establezcan.
El principio de transparencia
Como observan Marsh y Rhodes, existe la impresin general de que las re-
des son estructuras no transparentes e impenetrables de representacin de
intereses, lo que supone una amenaza a la eficacia y la legitimacin de-
mocrtica del sector pblico'". Ahora bien, a pesar del carcter generali-
zado de esta impresin, en la actualidad existen diversos mecanismos cuyo
objetivo es, precisamente, hacer frente a dicha situacin.
La transparencia tiene importantes consecuencias, puesto que, por un
lado, permite incrementar la legitimidad democrtica de las propias Admi-
nlstrocones" y, por otro, ayuda a que losciudadanos se conviertan en par-
ticipantes activos, y no nicamente reactivos, en los asuntos pblicos. Final-
mente, y como consecuencia de los puntos anteriores, la transparencia se
erige en un mecanismo a travs del cual se manifiesta el principio de rendi-
cin de cuentas (accountability) de los poderes pblicos.
El principio de rendicin de cuentas (accountability)
Tradicionalmente, los instrumentos ms importantes para garantizar la ren-
dicin de cuentas eran las elecciones y la participacin de los ciudadanos
en ellas. stos son los que se conocen como mecanismos de rendicin de
cuentas verticoles'P.
La gobernanza implica una redefinicin de los mecanismos de rendicin
de cuentas. En los ltimos aos han ido surgiendo nuevos mecanismos de
rendicin de cuentas que son ms flexibles y permiten superar los proble-
mas planteados a lo largo del tiempo por los mecanismos ms tradiciona-
les. La rendicin de cuentas horizontal englobara los mecanismos pblicos
creados por el Estado a fin de supervisar los propios abusos e ineficiencias
(los defensores del pueblo, las estructuras de poder descentralizadas, la
participacin ciudadana, el control de la prensa, el establecimiento de
medidas de control administrativo internas o el acceso a la informacin y la
tronsporenclor'".
41 Marsh y Rhodes (1992). p. 249-268.
42 Vase Cerrillo i Martnez (1998). pp. 30 Yss.
43 SChacter (20000). p. 1.
44 Vase al respecto SChacter (2CXXlb). p. 1.
goberna
21
La interaccin de una pluralidad de actores, la intervencin de una multi-
tud de manos, dificultan la rendicin de cuentos". No podemos olvidar
que cada actor ser responsable y, por ello, deber rendir cuentas ante
pblicos diferentes a travs de los concretos mecanismos que cada uno,
en funcin de su autonoma, determine. Pero, al final, sern los poderes p-
blicos los que debern rendir cuentas de las decisiones tomadas y aplica-
das por la Administracin Pblica.
El principio de eficacia
La eficacia hace aos que ocupa un papel relevante en la agenda pbli-
ca. La eficacia es la consecucin del resultado que corresponde a los ob-
jetivos preestablecidos por la organizacin. El deber de actuar de forma
eficaz, que se deriva del principio de eficacia a que nos estamos refiriendo,
tiene como consecuencia tambin la necesidad de actuar de forma efi-
ciente y econmica, es decir, que del principio de eficacia se derivan tam-
bin los criterios de eficiencia y economa.
El principio de coherencia
Tal y como observa Petera tan importante como tener objetivos articula-
dos, es la necesidad de que esos objetivos sean consistentes y estn coor-
dinados46. ste es el objetivo del principio de coherencia. Existen determi-
nadas polticas que rebasan las fronteras de las polticas sectoriales, por lo
que repercuten en otros mbitos sectoriales y, por tanto, inciden en otros
intereses, lo que obliga a tenerlas en cuenta. Siguiendo a Hoebink, la cohe-
rencia de una poltica puede definirse como la no concurrencia de efectos
polticos que son contrarios a los resultados intencionados o a los fines de
una poltica. Una definicin ms amplia comprendera que los objetivos
de una poltica en un mbito determinado no puedan ser socavados ni
obstruidos por acciones o actividades del gobierno en dicho mbito o en
los de otras poftlcosv".
Existendiversos mecanismos a travs de los que hacer efectivo el principio
de coherencia. Tradicionalmente, la coherencia se haba articulado a tra-
vs del parlamento y del gobiern0
48.
De ah que se haya afirmado que la
coherencia requiere un liderazgo poltico y un firme compromiso por parte
de las instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de
45 Bovens (1998), p. 45. YRhodes (1997b), p, 59.
46 Peters (2003).
47 Hoebink (1998). p. 20,
48 Martn-Retortillo (1983). pp, 44 Yss.
22
goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. l.o gobernorlzo fl0Y Irltro,jucClJr,
un sistema cornpleic'". Ahora bien, en la actualidad, adems de este me-
canismo, es importante introducir otros que aseguren que a diferentes nive-
les se puede mantener la coherencia entre las polticas pblicas.
VI. LASREDES DE ACTORES
Tal y como se ha apuntado anteriormente, lo gobernanza es el conjunto
de normas, principios y valores que pautan la interaccin entre actores
que intervienen en desarrollo de una determinada poltica pblica. En la
actualidad esta interaccin se produce en entornos ms o menos estables
que se conocen como redes de polticas pbcos'".
La incorporacin del concepto de red a la ciencia poltica se ha justificado
por la limitacin observada en los gobiernos como centros de direccin, es-
pecialmente durante losaos setenta y ochenta, y por la aparicin de nume-
rosos actores de diversa naturaleza y procedencia en el mbito de las polti-
cas pblicos". Es decir. el concepto de red pretende ser un mecanismo para
superar estas disfucionalidades y reconocer la existencia de numerosos acto-
res que inciden en las polticas pblicas en un momento en el que las socie-
dades modernas se caracterizan por sudiversidad plural y su complejidad
52
.
Existen numerosas y diversas aproximaciones o las redes de polticas pbli-
cas, lo que ha llevado a algn autor a referirse a ellas como una variedad
babilnica de conceptos y aplicaciones de las redes o a catalogarlas
como una fashionable catch-word en los ltimos aos
53
. Para otros autores,
las redes son un instrumento analtico muy importante para entender las re-
laciones entre las interacciones de los actores en los diversos sectores de
las polticas policos'". En todo caso, esta diversidad dificulta el estableci-
miento de una nica definicin de red
55
.
49 Comisin Europea (2001).
50 Kickert. Klijn y Koppenjan (1997c). p. 437. YPeters (1998b) p 21.
51 Kickert. Klijny Koppenjan (19970). pp. 1 Y4.
52 Foxy Miller. por ejemplo. observan cmo las redes son una caracterstica de la Administracin
Pblica postmoderna (Foxy Miller. 1998. p. 149).
53 Brzel (1998). p. 253. YBrzel (1997).
54 Brzel (1998), p. 254.
55 Hay (1998). p. 34. Igualmente. Klijn (1997). p. 28: Klijn. Koppenjan y Termeer (1995). p. 439. YPe-
ters (1998b), p. 22.
Adems. en la literatura politolgica tambin se utilizan otros conceptos que tienen una conti-
nuidad con el concepto de red. As. encontramos los conceptos de comunidad poltica (potcv'
community) y de red sectorial (issue network). Marsh. partiendo de la idea de que el concepto
de red es un concepto genrico. sita en una lnea continua que distingue entre las cornundo-
des polticas (pocv communities) y las redes sectoriales (issuenetworks). La diferencia entre am-
bas estribara en el grado de cohesin existente (Morsh 1998, p. 13).
goberna
23
Siguiendo a Brzel una red es un conjunto relotivornenre estable de rela-
ciones de naturaleza no jerrquica e interdependiente que vinculan a una
diversidad de actores, que comparten un inters comn sobre una poltica
y que intercambian recursos para conseguir este inters compartido a sa-
biendas de que la cooperacin es la mejor forma de conseguir los objeti-
vos perseguidos56.
Nos interesa destacar las muy diversas aproximaciones al concepto de red,
que responden a otras tantas escuelas en el mbito de la ciencia polticaS?
En contra de lo que ha sido apuntado por Dowding
58
, la existencia de di-
versas aproximaciones a las redes, con susfortalezas y debilidades, puede
permitir comprender mejor el concepto y susconsecuencias. As, resumida-
mente, podramos hablar de la existencia de tres aproximaciones diferen-
tes: la anglosajona, la nrdica (Pases Bajos, Suecia, Noruega) y la alema-
na. De hecho, esta triple aproximacin la podramos reducir a una doble
tipologa que las diferencia en funcin de que se consideren o bien como
un mecanismo de intermediacin de intereses que define las redes como
un nuevo trmino para referirse a las diferentes formas de relacin entre los
grupos de inters y el Estado, o corno una forma de gobernanza que con-
cibe las redes como una forma especfica de gobernanza, como un me-
canismo especfico para movilizar los recursos polticos en situaciones en las
que los recursos estn ampliamente dispersos entre los actores pblicos y
pnvodos'".
Desde la primera perspectiva, que podramos identificar con la literatura
anglosajona, se propone una nueva explicacin de las relaciones entre el
Estado y los intereses sociales que vaya ms all del pluralismo y del neo-
corporotlvlsrno'". Se ha seguido esta primera lnea para estudiar los proce-
sos de elaboracin de diversas polticas sectoriales en diversos pases. As,
las redes se erigen como un instrumento analtico que permite examinar las
relaciones de intercambio institucionalizadas entre el Estado y las organiza-
ciones de la sociedad civil.
Desde la perspectiva de la gobernanza, se utiliza el concepto de redes
como un concepto que permite explicar las relaciones estructurales, las in-
terdependencias y la dinmica de las polticas y de los procesos de elabo-
racin de polticas. Las redes centran su atencin en la interaccin de las
organizaciones diversas, pero a la vez interdependientes, que coordinan
sus actuaciones a travs de interacciones de recursos e intereses. Esta
56 Brzel (1998). p. 254.
57 Bogason y Toonen (1998). p. 209. YMarsh y Smlth (2000). p. 4.
58 Dowding (1995).
59 Brzel (1998). pp. 255 Yss.
tfJ En la misma lnea. Klijn (1997; vase en este libro. pp. 224 Yss.).
24
goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobornonzo hoy lntroduccion
aproximacin se da especialmente entre los autores alemanes y los holan-
deses, aunque presentan algunas diferencias en lo que se refiere al papel
del Estado o a la gestin de las redes.
Entodo caso, consideramos que las redes son algo ms que un mecanismo
de intermediacin de intereses o de influencia en los intereses pblicos por
parte de intereses privados y sociales. Las redes implican interdependen-
cia, cooperacin y consenso en la elaboracin y aplicacin de las polti-
cas. Lasredes suponen una estructura de adopcin y aplicacin de las de-
cisiones de la que se deriva el trabajo conjunto de todos los actores,
pblicos y no pblicos, en la consecucin del inters general, el inters co-
mn a todos ellos. Las redes surgen por la existencia de una interdepen-
dencia entre los recursos dispersos de diferentes actores, lo que implica ne-
cesariamente el reconocimiento de interacciones entre ellos. ste es el
concepto que ms se ajusta a la definicin de gobernanza, que, de acuer-
do con las consideraciones que hemos realizado en las pginas anteriores,
explica la realidad poltico-institucional actual.
A pesar de su relativa juventud las redes ya han sido objeto de crtica al
considerarlas estructuras de representacin de intereses impenetrables y
poco transparentes que amenazan la efectividad, la eficacia. la eficiencia
y la legitimacin democrtica del sector pbtco'". Kickert ha recogido bue-
na parte de estas crticas hacia las redes, que se exponen a contmuocn'<:
Los gobiernos pueden desatender el inters comn o general. Los go-
biernos necesitan realizar ciertas actividades. Participar en las redes im-
plica negociar y llegar a compromisos, como resultado de los cuales los
objetivos no son siempre conseguidos.
Las innovaciones pueden obstaculizar las polticas. Los procedimientos
establecidos y los intereses implicados pueden bloquear las soluciones a
nuevos problemas y la aceptacin e implementacin de nuevas medi-
das polticas.
Losprocesos polticos pueden no ser transparentes. La interaccin infor-
mal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posi-
o ciones administrativas hacen imposible determinar quin es responsable
de cada decisin.
La insuficiente legitimidad democrtica. La interaccin entre los funcio-
narios y los representantes de los grupos de inters privados, otros rga-
nos pblicos y las organizaciones implementadoras hace muy difcil que
los parlamentos puedan influir en la formulacin de polticas.
61 Marsh y Rhodes (1992). pp. 249268.
62 Kickert Klijny Koppenjan (1997c). p. 171.
goberna
25
Le gebe.--ncnzo ce referencia
Por contra, o pesar de estos crticos, los redes presentan aspectos positivos
que justifican su uso y extensin:
Los redes, los grupos de inters y los organizaciones implementadoras
estn implicados en lo formulacin de polticos. Como resultado, se enri-
quecer el proceso con lo informacin, el conocimiento y lo partici-
pacin de que disponen los actores implicados.
Lo participacin de dichos organizaciones implico uno mayor acepta-
cin social. As, lo implementacin y lo ejecucin sern entonces menos
costosos y producirn ms fcilmente susefectos.
Lo participacin de individuos, grupos y organizaciones indico que uno
amplio variedad de intereses y valores sern tenidos en cuento, lo que
es favorable desde un punto de visto democrtico.
Los redes permiten o los gobiernos dirigir los necesidades y problemas
sociales incluso cuando los capacidades estn limitados. As, se puede
mejorar lo capacidad de solventar problemas y, por ello, lo eficacia del
gobierno.
Los redes reducen los costes de transaccin en situaciones de tomo de
decisin complejos 01 proveer uno base de conocimiento comn, expe-
riencia y orientacin, lo que reduce lo inseguridad 01 promover el inter-
cambio mutuo de informacin.
Los redes pueden reequilibrar los asimetras de poder 01 aportar canales
adicionales de influencio ms all de los estructuras tormotes-'.
A. Lascaractersticas de las redes
Los redes se pueden definir de formo simple por lo existencia de uno plura-
lidad de actores y los relaciones necesarios entre ellos. Adems, los redes
se caracterizan por un grado elevado de flexibilidad e informalidad. Tal y
como expone Klijn, se pueden extraer tres caractersticas de los redes
64
:
Pluralidad de actores y objetivos
Enlos redes coexisten uno variedad de actores que tienen sus propios obje-
tivos y estrategias. Y, precisamente, los polticos pblicos son el resultado,
6J Brzel (1998). p. 262.
64 Diferentes autores incluyen ms o menos caractersticas. En nuestro anlisis seguimos a Kic-
kert. Klijny Koppenjon (1997b). p. 29.
26 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzo hoy. lntrodoccin
como veremos, de las interacciones entre los diferentes actores. De hecho,
los actores no pueden conseguir los resultados de manera individual ni im-
poner susintereses respecto a los otros, sino que requieren a los otros acto-
res. Adems, los diversos actores tienen diferentes recursos (normativos,
tcnicos, cognitivos, financieros, humanos, etc.) que deben concurrir en
cada momento para la consecucin del inters general.
La cuestin a observar es cmo, desde la perspectiva de las redes y a pe-
sar de que el poder entre los actores sea o no diferente, ninguno de ellos
puede definir el espacio estratgico de los otros, aunque s podr influirles.
Esto no quiere decir. de todas maneras, que todos ellos tengan el mismo
peso. Algunos de los actores tienen un carcter estratgico, sin cuya con-
currencia en las redes dicilmente se podrn tomar y, en su caso, aplicar
las decisiones.
Por todo ello, al analizar los actores de las redes es necesario conocer cu-
les son sus recursos, cul es su consistencia (nivel de representatividad de
cada uno de los intereses en juego), cul es la informacin de que dispo-
nen y cules son sus estrategias. El anlisis de todos estos elementos permiti-
r entender los procesos, las interacciones, que se llevan a cabo en el seno
de las redes.
Interdependencia entre actores
La interdependencia es la palabra clave que define a las redes. Los acto-
res de una red son interdependientes porque persiguen objetivos comunes
que no pueden conseguir por ellos mismos, sino mediante la relacin con
los otros actores. La interdependencia nace de la necesidad de los actores
de recabar el apoyo y conseguir la participacin en la definicin e imple-
mentacin de las polticas por parte de las Administraciones Pblicas y los
actores de la sociedad civil.
El trmino interdependencia tambin implica que todos los actores intervi-
nientes tienen algo que ganar. El grado de dependencia variar entre
unos actores y otros en funcin, por ejemplo, de los diferentes objetivos que
tengan en un determinado momento y, asimismo, de los recursos de que
gocen. Ellose traducir en la diferente configuracin de la red y de sus fun-
ciones.
Es interesante poner de relieve que la interdependencia no es esttica, sino
que es un proceso en constante evolucin y cambio en funcin de las rela-
ciones que en cada momento se vayan produciendo entre los actores de
la red.
Finalmente, desde un punto de vista general, se puede observar cmo esta
interdependencia es una manifestacin del hecho de que en la actuali-
goberna
27
Lo gobernonzc 1c: texiCSoc tetetercio
dad la configuracin del inters general no es trascendente a los intereses
de la sociedad, sino que es inmanente a ellos y que, por lo tanto, deben ser
constderodos'.
Interaccin entre actores
De acuerdo con el modelo que estamos presentando, las polticas pblicas
son el resultado de las interacciones entre los actores de la red. En esta l-
nea, Scharpf ha concluido que es poco probable, si no imposible, que una
poltica pblica de cualquier tipo pueda resultar del simple proceso de
eleccin de un nico actor. La formacin de polticas y su implementacin
son inevitablemente el resultado de interacciones entre una pluralidad de
actores separados con sus intereses, objetivos y estrategias tambin sepa-
rados66.
A travs de la interaccin, los diferentes actores establecen canales de co-
municacin y de intercambio de informacin, experiencias y otros recursos.
La gobernanza fija las normas que guan la interaccin en las redes. Dado
que las interacciones se repiten con frecuencia, ocurren procesos de insti-
tucionalizacin (percepciones compartidas, mecanismos de participacin,
reglas de interaccin). As. en algunos casos, la gobernanza puede gozar
de un mayor grado de formalizacin. El reconocimiento de la existencia e
importancia de las redes no implica que stas estn o deban estar formali-
zadas, aunque cabe esperar su formalizacin. De hecho, la formalizacin
de la gobernanza de la red le atribuye mayor seguridad y estabilidad.
B. El papel de los poderes pblicos en las redes
Una de las caractersticas de las redes es la coexistencia de diferentes ac-
tores, cuyo origen puede ser pblico, privado o social. Dada esta diversi-
dad, el papel de los poderes pblicos necesariamente debe variar respec-
to al existente en otros modelos, puesto que han pasado de ser los nicos
actores considerados a compartir este papel con numeroso actores de
muy diversa procedencia. Esto, sin embargo, no debe llevarnos a la con-
clusin de que el gobierno pierde su importancia en las redes. El gobierno y
las Administraciones Pblicas tienen determinados recursos con carcter
exclusivo, que debern ser necesariamente tenidos en cuenta en el seno
de las redes, y, adems, gozan de determinados privilegios que suponen,
en un momento dado, la posibilidad de imponer determinadas decisiones
al resto de los actores de las redes.
65 Vase, en general. sobre esta distincin, Nieto (1991).
66 Citado por Klijn(1997), p. 17.
28 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gOberno:lzo hoy IntroduCCIn
No obstante, el gobierno y los Administraciones Pblicos tambin se ven so-
metidos o algunos caractersticas especiales. El servicio objetivo 01 inters
general supone que muchos veces el gobierno tengo uno limitacin estra-
tgico importante que no tienen los actores no pblicos, ya que el margen
de negociacin del gobierno es menor del que pueden disponer otros ac-
tores al tener que cumplir los objetivos fijados por el ordenamiento jurdico y
actuar de acuerdo con los normas y reglas previstos. Adems, el gobierno
se ve sometido a lo supervisin democrtica. As, generalmente, no se es-
pera slo que el gobierno y lo Administracin Pblica acten eficaz y efi-
cientemente, sino que tambin acten legtimamente
67
.
En todo coso, el gobierno y los Administraciones Pblicas juegan un impor-
tante papel de promotores de la coordinacin en los redes, limitando 01
mximo su poder efectivo de control y de imposicin coercitivo o los acto-
res de la red, lo que supondra una violentacin del carcter horizontal de
las redes, ms all de la ratificacin de los acuerdos o actos tomados que
se puedan derivar de las previsiones establecidos con carcter general en
el ordenamiento jurdico.
VII. CONTENIDO DEL LIBRO
El libro recoge diez artculos escritos por relevantes autores relativos o lo
teora de lo gobernanza, su evolucin histrico y contextualizacin actual y
o los redes de polticos pblicos.
Son muchos los artculos que se han escrito hasta el momento sobre lo go-
bernanza y los redes de polticos pblicos. El lector probablemente habr
comprobado que lo mayora estn escritos en ingls y que an no se han
generalizado los que han incorporado el concepto de gobernanza o lo
produccin acadmico en castellano, Siendo conscientes de esto situa-
cin, se ha querido hacer uno seleccin de artculos que planteen cues-
tiones diversos relativos o lo gobernanza y o los redes de polticos pblicos.
As, en los artculos recogidos o continuacin se analiza el surgimiento y lo
evolucin de lo teora de lo gobernanza, su relacin con lo democracia,
el papel de la Administracin Pblico Ylos poderes pblicos en general en
la gobernanza, la incidencia que lo gobernanza tiene en el Derecho, el
impacto de la gobernanza en el desarrollo y en el proceso de construc-
cin europea y, finalmente, uno caracterizacin de los redes de polticos
pblicas.
EnPor qu ahora el inters por la gobernanza?, Guy B. Peters y Jon Pierre
exponen en detalle cmo la gobernanza tiene lugar en diferentes contex-
67 Como ha observado Kickert, "las tareas del gobierno definen hasta cierto punto la interde-
pendencia y a veces le condenan a interacciones con sussocios privados o administrativos lo
que no significa una libertad de eleccin (Kickert, Klijn y Koppenjan. 1997c, p. 178).
goberna
29
~ o gctJ6
rnOnZO
tiov. 7Otextos de .etetercio
tos analticos y analizan las diferentes explicaciones de por qu la gober-
nanza ha conseguido actualmente una atencin generalizada.
Jan Kooiman, Profesor emrito de la Erasmus University (Pases Bajos), en
Gobernar en gobernanza, observo cmo el concepto de gobernanza
est siendo utilizado en diversas subdisciplinas de las ciencias sociales. El ar-
tculo contempla diferentes usos. Una forma de gobernanza es la que se
puede llamar gobernanza interactiva o soclopolitlco. que toma diferentes
formas de interaccin sociopoltica como punto central en el que se esta-
blecen diferentes distinciones, tales como las que se dan entre autogober-
nonzo. cogobernanza y gobernanza jerrquica y entre tres rdenes de go-
bernanza.
El artculo Nuevos desafos de la teora de la gobernanza, de Renate
Mayntz, Directora emrita del Instituto Max Planck para el Estudio de las So-
ciedades de Colonia (Alemania), analiza la evolucin de la teora de la go-
bernanza observcndo que en la actualidad se refiere a formas no jerrqui-
cas de coordinacin entre actores, lo que permite la incorporacin de
redes al gobierno. Esta teora se ha visto influida por los procesos de euro-
peizacin y de globalizacin, que han supuesto una nueva extensin del
concepto.
R. A. W. Rhodes, Profesor de la Universidad Nacional de Australia, expone
los diferentes usos que se han dado al trmino gobernanza, considerando
que la gobernanza se refiere a las redes autoorganizadas e interorganizati-
vas que complementan a los mercados y a las jerarquas como estructuras
de gobierno.
Guy B. Peters y Jon Pierre, Profesores en las Universidades de Pittsburg (USA)
y Gothenburg (Suecia), respectivamente, en Gobernanza sin gobierno.
Replantendose la Administracin Pblica, observen cmo el concepto
de gobernanza se utiliza cada vez ms en el anlisis de la Administracin
Pblica, aunque con significados diversos. Exponen la aproximacin que
desde Europa se hace a la gobernanza desde la nueva gestin pblica,
que la relaciona con la expresin gobernanza sin gobierno, y analizan su
posible aplicacin en los Estados Unidos.
Joan Prats, Director del Institut Internacional de Governabilitat de Catotun-
ya (Espaa), en Modos de gobernacin de las sociedades globales, ana-
liza la evolucin de la burocracia a la nueva gestin pblica y de sta a la
gobernanza. A su vez, esboza los principios que deben regir las relaciones
entre la gobernanza y la democracia.
fritz Scharpt, investigador del Instituto Max Planck para el Estudio de las So-
ciedades de Colonia (Alemania), en Apuntes para una teora del gobier-
no multinivel en Europa, analiza los modelos elaborados desde las reloclo-
30 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzc hoy Irtroducc:'
nes internacionales y la poltica comparada, planteando su aplicacin al
sistema multinivel europeo, y describe cuatro modelos de interaccin multi-
nivel en el sistema de gobierno europeo contrastando los dos criterios: su
capacidad de solucin de problemas y su legitimidad institucional.
En Un Derecho administrativo sin lmites: reflexiones sobre el gobierno y la
gobernanza, Marfin shoplro. Profesor en la Universidad de California en
Berkeley (EE.UU,), analiza las consecuencias para el Derecho, yen particu-
lar el Derecho administrativo, de la evolucin de los procesos de toma de
decisiones pblicas en los que participan nicamente el gobierno y la Ad-
ministracin Pblica a los que se conoce por gobernanza que se abren a
actores de la sociedad. En particular, expone los problemas de legitimidad
democrtica que dicho proceso puede acarrear.
E.-H. Klijn, Profesor de la Erasmus University en Rotterdam (Pases Bajos), en
Redesde polticas pblicas: una visin general, lleva a cabo un anlisisde
la evolucin de los enfoques interorganizativos en la ciencia poltica para
detenerse en la caracterizacin de las redes de polticas pblicas, como un
enfoque de gobernanza, como plurales, interdependientes e interaccin.
En Las implicaciones para la democracia de una burocracia en red.
Laurence J. O'Toole, Profesor del Departamento de Adrntnlstrocin y Polti-
cas Pblicas de la Universidad de Georgia (EE.UU.), parte de la constata-
cin de que la Administracin Pblica es hoy en da menos jerrquica e
insular que antao y que est cada vez ms en red, lo que tiene impor-
tantes consecuencias para la democracia. Segn O'Toole. la administra-
cin en red puede suponer una amenaza para la gobernanza democr-
tica, lo que implica la necesidad de adoptar determinados valores para
evitarlo,
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goberna
; ;
POR QUE AHORA EL INTERES
POR LA GOBERNANZA?l
GUYB. PETERS y JN PIERRE
La gobernanza se ha convertido en un reclamo poltico durante la dcada
de losnoventa. Tanto polticos como politlogos, en numerosos subcampos
y contextos poltico-administrativos, se han acogido a la idea de gobernan-
za como una nueva manera de pensar sobre las capacidades estatales y
las relaciones entre el Estado y la sociedad. Junto con el FMI y el Banco
Mundial, las Naciones Unidas han iniciado una campaa a gran escala
para promover la buena gobernanza como nuevo objetivo de la reforma
en el Tercer Mundo (Leftwich. 1994; Peters, 1998b). En el terreno de las polti-
cas urbanas, el Brifish Economic and Social Research Council (ESRC) inici
un amplio programa sobre la gobernanza local (vase. por ejemplo, Sto-
ket 1998a). En el anlisis de polticas, buena parte de la literatura dominunte
existente sobre las redes de polticas ha sido reformulada y reinterpretada
en el marco de la gobernanza (Rhodes. 1997). Las teoras de la gobernanza
o de la gobernanza multinivel tambin han marcado una buena parte de la
investigacin sobre la UninEuropea, debido al tipo de relacin negociada
entre lasinstituciones locales, regionales, nacionales y transnacionales. Ade-
ms, en lasrelaciones internacionales, repentinamente ha habido creciente
inters por la gobernanza global (Rosenau y CzempieL 1992; Rosenau.
2000). En la economa poltica, finalmente. el intercambio pblico-privado
se ha concebido como gobernanza, y numerosos estudios inspirados en
amplios proyectos de investigacin han investigado el papel del gobierno
en la coordinacin de sectores de la economa.
En el siguiente coptuto" veremos con ms detalle cmo la gobernanza tie-
ne lugar en estos contextos analticos diferentes. Nuestro principal inters
aqu ser conocer qu ha causado esta repentina fascinacin por el con-
cepto de gobernanza, o por la gobernanza como objetivo de reforma.
Ms -concretamente, analizaremos diferentes explicaciones de por qu la
gobernanza ha conseguido actualmente esta atencin generalizada.
Adems de los eternos cambios en las modas acadmicas. los politlogos
llevan tiempo buscando teoras que puedan recoger loscambios significa-
1 Ttulooriginal: .Why the concern wlth governonce now?, en Jon Plerrey Guy B. Peters(2CXXl).
Governance, PoIitfcs o #he stote. toooon. MacMlllon Press Ltd.
2 las referencias o otrascapitulos del Ubro deben entenderSe realizadas 01 libro orlglnol.
gobllrna 37
Lo gObernonzo hoY' lOtextos de teteteticio
tivos en el entorno estatal y la respuesta del Estado a dichos cambios. Es
decir, estamos interesados no tanto en las investigaciones acadmicas,
sino en cules de los cambios en el Estado y en la sociedad pueden haber
contribuido a que haya un inters creciente en la gobernanza. Es decir.
consideramos que este inters es mucho ms un reflejo de las condiciones
cambiantes de los Estados y las sociedades contemporneas que simple-
mente una nueva moda entre los cientficos sociales. Parece ms bien un
ejemplo de arte imitando a la vida.
Hasta cierto punto, lasteoras emergentes de la gobernanza son una recon-
ceptualizacin de un fenmeno tan antiguo como el propio gobierno; la
bsqueda del inters colectivo no slo a travs de instituciones polticas, sino
tambin a travs de diferentes acuerdos que trascienden lo pblico (Maier.
1987). Enla literatura de la ciencia poltica el mismo problema bsico se ha
proyectado en diferentes marcos conceptuales en diferentes perodos his-
tricos. La teora de sistemas general que domin la ciencia poltica en la
dcada de los sesenta se preocup principalmente del proceso de toma
de decisiones estatales, pero aun as tuvo problemas para describir qu ha-
ca al Estado autoritario y cules eran los cimientos sociales y polticos de
la autoridad (Eoston, 1979). En la dcada de los setenta se produjo un am-
plio debate sobre el gobierno sobrecargado -un remanente conceptual
de la teora de sistemas- y la ingobernabilidad de la sociedad (Scheuch,
1976; Croziet Huntington y WatanukL 1975). La dcada de losochenta, final-
mente, estuvo caracterizada principalmente por un inters recurrente en el
Estado, para constatar que una comprensin adecuada de la estatalidad y
de las capacidades estatales es, en buena medida, una cuestin de com-
prensin de cmo el Estado gestiona su intercambio con suentorno. De este
modo, no se podra entender el Estado sinentender sueconoma poltica ni
susociedad civil.
El reciente debate sobre la gobernanza, y este anlisisen particular. seinspira
en todos estos discursos previos, hasta el punto de que estamos situando al
Estado en el centro de nuestro anlisis a fin de entender cules de sus cam-
bios han desencadenado la necesidad de desarrollar nuevas formas de go-
bernanza. Sin embargo, debe quedar claro al lector que igualmente recono-
cemos que la gobernanza ha cobrado importancia tambin debido a los
cambios en la sociedad, y que la nueva gobernanza es una estrategia para
unir el Estado contemporneo con la sociedad contempornea. As, el pen-
samiento actual sobre la gobernanza es claramente diferente de las con-
ceptualizaciones previas del Estado y de las relaciones Estado-sociedad.
LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO
Tal vez ms que por ningn otro motivo, la emergencia de una nueva go-
bernanza ha sido impulsada por un declive de las capacidades del Estado,
38 goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. Porqu ohoro el inters por !o gobernonzo?
particularmente de sus recursosfinancieros, durante losaos ochenta y no-
venta (Damgaard, Gerlich y Richardson, 1989). Comparando la situacin
econmica de los Estadosoccidentales en las dcadas de lossesenta y se-
tenta con la de los noventa, la diferencia es realmente asombrosa (Rock-
rncn. 1998). En lossesenta, la mayora de losEstadoseuropeos occidentales
disfrutaban de un crecimiento econmico relativamente estable que ge-
neraba cada vez ms ingresostributarios. Tambin se consideraba, en ge-
neraL que haba margen para mayores incrementos tributarios para finan-
ciar un creciente nmero de obligaciones del Estado y los gobiernos
locales. A decir verdad, la situacin econmica en el mundo occidental no
era en general prometedora -el gobierno britnico tuvo que negociar un
prstamo del FMI tras la cada de la libra esterlina en 1976(Gamble, 1994,
p. 174)-. Sin embargo, aparentemente, se confiaba en que el gobierno
ejerca un control considerable en el desarrollo de la economa.
Veinte aos despus, los mismos Estados acumulaban rpidamente dficit
presupuestarios y deudas fuera del control poltico. El crecimiento econ-
mico se haba ralentizado y se volva incierto y, de hecho, en algunos casos
se haba transformado en un crecimiento negativo. Los tipos de inters de
la deuda pblica se haban convertido en un gasto al mismo nivel que pol-
ticas pblicas ms importantes en muchos pases como la educacin o la
defensa. Adems, un gran nmero de gobiernos sufrieroncrisis al mantener
el valor de su moneda. Muchos fueron lospases menos desarrollados, pero
incluso algunos pases ricos experimentaron los mismos problemas, siendo
quiz el caso ms destacado el del gobierno japons a finales de los no-
venta (CargiL Hutchison e Ita, 1997).
ste no es el lugar para profundizar en la discusin sobre las races y las
causas de esta crisis financiera. nicamente discutiremos dos de las que
parecen haber sido las causas ms importantes de la grave situacin eco-
nmica de la mayora de los pases occidentales y que ponen tambin de
relieve las dificultades de los gobiernos para dirigir su economa. La prime-
ra fuente importante de la crisis econmica fue el incremento automtico
del gasto pblico. Muchos servlclos pblicos estatales tuvieron que ajustar
sus niveles de gasto de forma automtica por la inflacin. El mismo meca-
nismo ha sido usado con frecuencia para el sueldo de los empleados p-
blicos. Suprimir los servlcostotalmente ha sido tan slo una opcin poltica
en casos extremos, debido a la fuerte oposicin del electorado y de la bu-
rocracia.
Ha sido demasiado obvio para los gobiernos occidentales la cantidad es-
tructural de su gasto pblico, es decir, no gestionable ni polticamente ni de
otra manera acorto plazo. En lugar de ello, la mayora de los Estados han
presentado una reestructuracin lenta del gasto pblico. Estareestructura-
cin econmica ha sido sumamente cara para el Estado: los programas
(servclos pblicos) que el Estado ya no puede sostener ms se han finan-
goberna
39
La gobernonzc hoy. 10 textos de referencia
ciado con dinero prestado, lo que ha llevado rpidamente a un dficit sor-
prendente. Parece que esta problemtica ha sido ms perceptible en Esta-
dos del bienestar tradicionales, como los pases escandinavos, los Pases
Bajos o Blgica. Sin embargo, los EstadosUnidos tambin han generado un
enorme dficit presupuestario durante los aos setenta y ochenta, en una
mezcla de gastos de defensa y un modesto Estado del bienestar en expan-
sin (Kettl, 1992).
La segunda explicacin de la crisis fiscal del Estado que es relevante en
este contexto es la debilidad o la cada de los ingresos estatales. En los se-
tenta los tributos de muchos pases haban alcanzado un nivel que no se
poda incrementar. El aumento de las quejas polticas, los incentivos para la
evasin fiscal o un crecimiento econmico mermado parecieron prohibir
ms incrementos tributarios (Peters, 1992). Durante los cincuenta y sesenta
muchos gobiernos diversificaron su sistema de ingresos, introduciendo im-
puestos sobre el consumo -el impuesto sobre el valor aadido-o Pero ni si-
quiera estas estrategias podan ocultar el hecho de que el nivel tributario
global estaba alcanzando su mximo efectivo. Ir ms all sera probable-
mente contraproducente, con la fuga de capital y con mayores incentivos
para los ciudadanos para eludir o evadir impuestos.
La gestin de la crisis financiera del Estado ha puesto de manifiesto una
gran inercia relacionada con el cambio tanto de la estructura de ingresos
como de gastos. Otro componente de este problema ha sido el menor
apoyo poltico; la reticencia pblica hacia un mayor incremento de los
impuestos nicamente es superada por la resistencia a recortes en el gas-
to pblico. Desde la perspectiva de la gobernanza, vemos a los gobiernos
bsicamente incapaces de transformar la economa; los modelos de gas-
to son polticamente sensibles y administrativamente hermticos, mientras
que los impuestos y otros ingresos se deben manejar con una gran pru-
dencia poltica. Los gobiernos no han sido totalmente inertes. Han com-
probado que los impuestos sobre el consumo provocan menos resistencia
que los impuestos sobre las rentas y, tambin, que las tasas y los tributos re-
lacionados con gastos especficos son aceptables para los ciudadanos,
pero el Estado an topa con un escepticismo pblico sobre incrementar
los ingresos.
Desde esta perspectiva, no sorprende que la crisis econmica haya fomen-
tado el desarrollo de nuevos instrumentos de gobernanza. La gobernanza
se ha convertido en una filosoa atractiva y una estrategia poltica por tres
razones principales. En primer lugar, al implicar a actores privados y a inte-
reses organizados en las actividades de prestacin de servicios pblicos, los
gobiernos (estatales y subestatales) han intentado mantener sus niveles de
servicios a pesar de las importantes limitaciones presupuestarias. ste ha
sidoel caso de diferentes reas de los servicios sociales pblicos, as como
de sectores de la cultura y el ocio.
40
goberna
GUY B. PETERS y JON PIERRE. Por qu ahora el inters por lo gobernonzo?
El segundo aspecto de la gobernanza que explica su creciente populari-
dad en tiempos de restricciones presupuestarias reside en su naturaleza
participativa, especialmente la inclusin de actores del sector privado y de
una mentalidad de gestin en el sector pblico. Al difuminar la distincin
pblico-privado, los problemas del Estado para gestionar sus asuntos son
vistos ms como un tema de las funciones y los retos que est afrontando el
Estado que como consecuencia de una mala gestin pblica. La gober-
nonzo. desde esta perspectiva, se utiliza para mostrar la cara aceptable
de los recortes presupuestarios (Stoket 1998b, p. 39).
Finalmente, el tercer factor se relaciona con la legitimidad de la produc-
cin y prestacin de servicios pblicos que ha sido atacada durante la cri-
sis econmica del Estado. Enuna era en la que el gobierno se ha equipa-
rado cada vez ms con una burocracia lenta y un pensamiento poltico
colectivista, la incorporacin del pensamiento de la gestin del sector pri-
vado y la diversificacin de la prestacin de los servicios pblicos han surgi-
do como una estrategia atractiva. Adems, la nocin del Estado actuan-
do de comn acuerdo con los actores sociales, en vez de imponindoles
su voluntad, se corresponde bien con el esprit du temps poltico de los aos
noventa, orientado al mercado.
La crisis econmica ha obligado al Estado a ser menos autosuficiente y
ms inclinado a actuar a travs de redes y de otras formas de accin co-
mn pblico-privado. Incapaz de facilitar los recursos financieros y organi-
zacionales necesarios para sostener el nivel previo de servicios pblicos, el
Estado persigue ahora jugar un papel de coordinador, reuniendo los recur-
sos pblicos y privados con un coste directo pequeo para el presupuesto
pblico. La crisistambin ha tenido un efecto profundo en el diseo de los
servicios pblicos; ahora se pone mayor nfasis en la eleccin de los con-
sumidores y en la diversificacin. Finalmente, tambin debemos pensar en
las reformas institucionales y administrativas en este contexto (Peters y Sa-
vole. 1998). La transformacin total del sector pblico desde 1980 es un
efecto combinado de una evolucin hacia la gobernanza, un rediseo de
los servicios pblicos y una reforma administrativa que acompae estos
cambios.
EL CAMBIO IDEOLGICO HACIA EL MERCADO
La sequndo explicacin del creciente inters en la gobernanza es el cam-
bio de una cultura poltica colectivista a una individualista o, en general, un
cambio ideolgico de la poltica respecto al mercado. Estecambio ha sido
perceptible en todo el mundo -y de hecho tambin en la antigua Europa
del Este-, pero ha sido ms prominente en los pases anglosajones. LasAd-
ministraciones de Reagan y Thatcher en losochenta, que capitalizaron y re-
forzaron este rechazo del Estado y la poltica como un medio para el cam-
"-
goberna 41
La Qooernanza hoy 10textos de retetoncia
bio. presagiaron el papel del mercado y mostraron al gobierno no como la
solucin a los problemas sociales, sino como un problema en smismo.
Es importante no equiparar esta filosoa poltica a otras opiniones polticas
a la derecha del espectro poltico. Los partidos xenfobos o populistas son
mucho menos constructivos y coherentes en su crtica de los partidos con-
solidados. Para Thatcher y Reagan, haba -con variaciones significantes
en losdetalles- un diagnstico bastante claro de dnde estaban localiza-
dos los problemas y cmo deban ser resueltos (vase Savoie, 1994). Para
Reagan, la burocracia federal era un rgano sobrerregulado y sobrerregu-
lodor que perjudicaba u obstrua el crecimiento econmico. La seora
Thatcher comparta la creencia de Reagan de que la prosperidad econ-
mica se vio entorpecida por un control poltico excesivo y la regulacin de
los mercados. Para ambos, liberar el mercado era un objetivo poltico glo-
bal. El gobierno convencional haba tenido sus buenos momentos, pero se
haba mostrado incapaz, bajo su punto de vista, de resolver los problemas
que supuestamente deba resolver.
Obviamente, la seora Thatcher y Ronald Reagan no iniciaron el cambio
ideolgico hacia el mercado, pero sque ms bien capitalizaron y sostuvie-
ron aquel movimiento. Su misin poltica fue la reduccin drstica de la es-
fera poltica en la sociedad. Sin duda alguna, durante todo el perodo pos-
terior a la Segunda Guerra Mundial, las empresas privadas han propuesto
demandas similares(Wilson, 1990). La diferencia era que ahora los partida-
riosdel mercado haban conquistado el nmero 10 de Downing Street y la
Casa Blanca. Si el estilo poltico no haba cambiado como resultado de las
presiones externas, lo tendra que hacer desde dentro.
Como en el caso de la discusin anterior sobre la crisis econmica del Esta-
do, no estamos interesados en qu condujo a esta evolucin, sino ante
todo en cmo vino a mejorar el inters colectivo en las nuevas formas de
gobernanza. El cambio ideolgico hacia el individualismo y el mercado
plante un reto muy importante al Estado. El Estado es la representacin
del inters colectivo y se construye siguiendo la imagen normativa de la
accin colectiva como el modelo superior que define los objetivos de la
transformacin de la sociedad. El cambio ideolgico durante los ochenta
bsicamente descart y neg este papel del Estado. La poltica no era
parte de la solucin, sino parte del problema. El apoyo a la accin colecti-
va iba disminuyendo. El Estado de algn modo deba redefinir su funcin
en la sociedad si quera mantener un papel efectivo.
La nocin de dlrecctn en muchos sentidos cuadr el crculo porque re-
conoce que el Estado en smismo no es el origen de la dinmica econmi-
ca y del crecimiento, a la vez que mantiene que las instituciones polticas
son los nicos actores que pueden definir objetivos y establecer prioridades
en nombre del Estado. Dirigir implica una redefinicin tanto del Estado
42
goberna
GUYB.PETERS y JON PIERRE. (,Por qu ahora el Inters por lo goberncnzo?
como de loscargoselectos. Enesta perspectiva, el liderazgo poltico acta
guardando la distancia con los elementos operativos del sector pblico.
Dirigir tambin implica una accin pblico-privada concertada en vez de
una relacin de enfrentamiento entre el Estado y lasempresas privadas; de
hecho, el conflicto, en el Zetgest de los ochenta y noventa, es tpico en la
poltica y, por lo tanto, contraproducente e impopular. Es interesante obser-
var que hay poca referencia en la literatura sobre gobernanza que apunte
a los problemas democrticos asociados con el acercamiento del Estado
al capital privado; dos dcadas antes, estas propuestas habran sido muy
criticadas por la izquierda poltica.
LA GLOBALlZACIN
Sin exagerar mucho, la globalizacin se ha convertido en el principal man-
tra de las ciencias sociales durante los noventa y se utiliza para justificar
casi todos los cambios en la poltica de la Europa occidental y de Norte-
amrica. As pues, la globalizacin supuestamente explica los recortes en
los impuestos y la supresin de los programas pblicos de bienestar. la con-
tinua alta tasa de desempleo, la incapacidad poltica de controlar el capi-
tal privado, los problemas crecientes con el crimen internacional, etc. La
globalizacin se ha convertido en un reclamo para casi todo tipo de inter-
venciones internacionales sobre la soberana nacional, tanto polticas
como econmicas, bilaterales o multilaterales, conducidas por el propio Es-
tado o por el mercado. El desarrollo del debate sobre la globalizacin ha
sido en gran medida para lamentarse de la globalizacin, considerando
que reduce el control poltico nacional y la soberana (dando por asumido
tcitamente que los Estados eran soberanos antes de que empezase la
globalizacin); que las instituciones nacionales ya no pueden ejercer nin-
gn control sobre losmercados financieros (dando por asumido tcitamen-
te que los Estadosejercan un control efectivo sobre la economa antes de
la globalizacin); y que los Estados se ven invariablemente forzados a ha-
cer una carrera hacia abajo, es decir, una competitividad por la inversin
privada que impone un recorte de losimpuestos y reducciones drsticas en
el gasto pblico (la asuncin tcita que consideraba que los Estados no
compiten entre ellos por conseguir inversin privada antes de la globaliza-
cin) (vase Marin, 1996; vase tambin VogeL 1995).
La literatura inicial sobre la globalizacin haca un retrato crudo y depri-
mente sobre el futuro del Estado-nacin y de las posibilidades de una op-
cin poltica nacional autnoma (Boyer y Drache, 1996; Camilleri y Falk,
1992; Moses, 1994). Posteriormente se ha cuestionado tanto la extensin
real de la globalizacin y de los cambios (Hirst y Thompson, 1996; Scott
1997) como sus consecuencias para el Estado (Evans, 1997), Como resulta-
do, nos quedamos con una percepcin confusa, e incluso contradictoria,
de la globalizacin segn la cual la dimensin del cambio en buena parte
goberna 43
La Qobernanza hoy. 7Otextos de referencia
del debate esexagerada pero, al mismo tiempo, suficiente para que los Es-
tados y loscientficos sociales aborden sus consecuencias. Tambin parece
que nos dirigimos hacia un debate ms emprico y menos normativo sobre
la globalizacin; aunque el aspecto normativo de esta evolucin, sinduda
alguna, debe ser debatido, ha sido poco afortunado que el debate se
haya combinado con el de cmo interpretar los indicadores empricos de
la globalizacin (Hinnforsy Pierre, 1998).
No diferimos del todo con la mayora de lasvaloraciones sobre la globaliza-
cln. Ms bien al contrario, nuestro argumento es que antes de poder juz-
gar la extensin real de la globalizacin y sus consecuencias en el Estado
necesitamos, primero, explicar las diferentes dimensiones de la globaliza-
cln y, en segundo lugar. examinar estos cambios desde una perspectiva
dinmica. Sera ingenuo suponer que los Estados sencillamente se rinden
ante la globalizacin; los Estados-nacin han hecho frente a retos no de-
masiado diferentes a la globalizacin en el pasado y se han mostrado sufi-
cientemente resistentes y capaces de responder y adaptarse a los cam-
bios de sus entornos (Novorl, 1991). No hay nada en la actualidad que
sugiera que los Estados sean menos adaptables a la globalizacin de lo
que lo fueron ante retos anteriores.
La globalizacin tiene dos dimensiones bsicas, una econmica y otra pol-
tica. Las dos dimensiones estn estrechamente relacionadas: la globaliza-
cin econmica se ha visto impulsada por un conjunto de decisiones polti-
cas dirigidas a desregulcr (o llberor) la economa a fin de eliminar los
obstculos para la expansin (Helleiner. 1994). Es interesante que mientras
que los Estados Unidos y Gran Bretaa fueron los principales promotores de
este rgimen desregulador. pronto lo adoptaron instituciones transnaciona-
les como la UE como elemento integral de la armonizacin poltica y eco-
nmica de la Comunidad. De este modo, ya en este estadio no slo en la
esfera econmica, sino tambin en la poltica se fueron conformando a ni-
vel transnacional.
An de mayor importancia en este contexto, sin embargo, es el hecho de
que la globalizacin econmica ha planteado una serie de retos a los go-
biernos nacionales que han dado lugar a una amplia variedad de contra-
medidas para adaptar las instituciones, la poltica econmica y la coope-
racin transnacional a la nueva situacin. De este modo, los aspectos
polticos y econmicos de la globalizacin son hasta cierto punto causa y
efecto mutuo. Como han observado numerosos analistas, el Estado-nacin
llev a la desregularizacin y la subsiguiente globalizacin del capital priva-
do y el Estado-nacin conserva la influencia para invertir dicho proceso
(Helleiner. 1994; Peters, 19970). A pesar de que no todo el mundo suscribe
esta afirmacin (vase, por ejemplo, Mases, 1994), nosotros mantenemos
que sera prematuro descartar la importancia del Estado-nacin en la go-
bernanza de la economa.
44
gobel"'na
GUYB.PETERS y JON PIERRE. I'por qu ahora el inters por lo gobernanzo?
La globalizacin ha tenido, sinduda alguna, una gran variedad de conse-
cuencias directas e indirectas sobre la capacidad tradicional del gobierno
de dirigir la sociedad y la economa. Algunas de ellas han sido bastante di-
rectas, repercusiones tales como la transferencia de autoridad de las insti-
tuciones internas a organizaciones internacionales como la UE, la OMC y,
en parte, la NAFTA. Otros efectos han sido ms indirectos pero no menos
importantes a largo plazo, como la armonizacin transnacional de las regu-
laciones, las polticas tributarias y/o sociales como las que actualmente se
estn desarrollando en la UE. Sin embargo, las respuestas estatales a estos
efectos se han enfocado hasta cierto punto no slo a la mejora Ymitiga-
cin de los efectos de la globalizacin, sino tambin a desarrollar Yfortale-
cer las instituciones transnacionales a travs de las que los Estados, de co-
mn acuerdo, persiguen sus intereses con respecto al capital global.
Muchos analistas suelen olvidar que la globalizacin tambin tiene algunos
componentes positivos desde el punto de vista del Estado y su capacidad
de dirigir y controlar la economa.
Hay dos asuntos que precisan aclaracin. En primer lugar, cmo se puede
relacionar el inters creciente por los modelos de gobernanza emergentes
con la globalizacin? Cules son los vnculos entre estos desarrollos polti-
co-econmicos casi paralelos? En segundo lugar, es la gobernanza tan
slo un intento desesperado del Estado de reafirmar sus escasas fuentes de
control poltico o, a la inversa, pueden las nuevas formas de gobernanza
ser consideradas como un conjunto de estrategias entre y dentro de los Es-
tados para adaptarse a la globalizacin del capital privado?
Contestaremos a estas dos preguntas en un nico apartado, ya que se re-
fieren a las mismas cuestiones. Existen varios vnculos cercanos entre la glo-
balizacin y la gobernanza (Peters, 19970). Uno est relacionado con la bs-
queda de nuevas tcnicas Yestrategias para crear un contrapeso poltico
para el capital privado, y menos con la moneda desregulada Yvoltil y los
mercados financieros. La influencia creciente de las instituciones transna-
cionales como la UE o la OMC -que se analizar con mayor detenimiento
en el prximo captulo- es una manifestacin de estas estrategias. Otro
vnculo entre la globalizacin Yla gobernanza hace referencia a lasprecon-
diciones cambiantes de las elecciones polticas nacionales. La globaliza-
cln tambin ha introducido un nuevo elemento de incertidumbre en el
proceso de elaboracin de polticas pblicas nacionales Yen la funcin p-
blica que hace a estas instituciones ms subordinadas a los conocimientos
nacionales e internacionales. Uno de los papeles clave de las instituciones
transnacionales como la UE o la OCDE es facilitar este conocimiento.
Un tercer vnculo entre la globalizacin Yla gobernanza transnacional est
asociado a una menor eficiencia de los Instrumentos nacionales tradicIo-
nales de control como el Derecho Yla regulacin. Los actores corporativos,
por razones que el espacio nos Impide desarrollar. estn menos ligados a
45
goberna
La QObernanza hoy. 10textos de referencia
-------------------------------
una determinada localizacin. Aunque hay una tendencia a exagerar la
VOlatilidadde los negocios privados (Hirst y Thompson. 1996). es cierto que
buena parte de la industria contempornea mUestra menos inters en la
zona donde estn. comparado con la mayora de la antigua actividad in-
dustrial que tenda a explotar los recursos naturales. Como las industrias de
acero o las minas. La creciente integracin de la UE tambin disminuye las
OPCiones de las empresas para relocalizarse. Es decir. los gobiernos tienden
a ser ms cuidadosos en obligar legalmente para influir en ellos a travs de
estrategias ms sutiles. incluso quiz cooperativas.
Esta relativizacin de los moceros tradicionales de gobernanza. como el
Derecho o la autoridad poltica formal, no es slo el resultado de la mayor
mOVilidad de las principales corporaciones empresariales: estos actores re-
presentan una fraccin relativamente pequea del Conjunto de empresas
privadas en un determinado pas. La necesidad de desarrollar unos vncu-
los ms cercanos pero informales con la industria privada tambin est diri-
gida Por una estrategia para mantener o incrementar la competitividad in-
ternacional de la industria nacional, algo que interesa tanto al gobierno
corno a la industria. Esta competitividad parece en gran medida ir unida a
estrategias pblicas y privadas integradas y aCciones a las que el sector
pblico asegura que se facilita una infraestructura moderno y una educa-
cin de alta calidad (porter, 1990).
La globalizacin ha estimulado claramente el desarrollo de instituciones
transnacionales para nuevas formas de gobernanza. Sin embargo. tam-
bin ha impulsado una bsqueda similar para formas menos acatadas y
ms negociadas de mtercornbos pblico-privado en la economa na-
cional. Lasinstituciones nacionales tienen menos influencia sobre el capital
privado en los noventa que dos dcadas antes. Pero seraengaoso decir
~ u e no tienen ninguna influencia sobre los actores corporativos. Sigue exis-
tiendo alguna forma de interdependencia entre los sectores poltico y em-
pre:?riaL aunque sea slo porque el desarrollo empresarial depende de las
polltlcas y los programas que slo el gobierno PUede facilitar. Las depen-
dencias compartidas suelen acabar en poderes y responsabilidades com-
partidos. Por lo tanto. es difcil decir algo definitivo sobre el impacto de la
globalizacin en los partenariados pblico-empresariales nacionales por-
que la globalizacin implico tanto fuerzas que acerquen a estos actores
como fuerzas que los separen. De nuevo. es importante aceptar las dos
posturas del argumento Y no precipitar conclusiOnes simples sobre el im-
pacto de la globalizacin en la poltica econmo-, nacional.
EL FR4CASO DEL ESTADO
Una CUarta explicacin de la emergencia de una nueva gobernanza es
resultado de una valoracin del rendimiento del Estado durante los
46
goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. (,Porqu ahora el Inters por lo gobernonzo?
ochenta y los noventa. Es interesante que en las principales perspectivas
ideolgicas el rendimiento del Estado durante el perodo posterior a la Se-
gunda Guerra Mundial ha sido, en mayor o menor grado, decepcionante.
Para los conservadores, el perodo de postguerra ha asistido a una expan-
sin sin precedentes de la esfera pblica en la sociedad, con un incre-
mento excesivo de los impuestos y una redistribucin de la riqueza a travs
de polticas pblicas. Tambin ha habido una socializacin de funciones
que antes eran gestionadas por la familia o el tercer sector, tales como
el cuidado de los nios y los ancianos, o una mayor usurpacin poltica de
la familia y de la esfera privada. El gran gobierno ha sido el objeto de
acaloradas discusiones no slo en los Estados Unidos- d o n d e ~ , irnicamen-
te, las dimensiones del sector pblico no son ni mucho menos como las de
la mayora de pases europeos-, sino tambin en la mayora de Europa
occidental.
La mayora.de los liberales tambin parecen decepcionados con el rendi-
miento del Estado. Algunos liberales comparten la preocupacin de los
conservadores sobre el rpido crecimiento de losgobiernos. Otros, con una
visin poltica ms socioliberaL parecen satisfechos con la expansin de los
servicios pblicos, aunque comparten la crtica conservadora contra los
impuestos elevados. Finalmente, los socialdemcratas en muchos pases
europeos occidentales pueden alegrarse por los avances del Estado del
bienestar y la redistribucin de la riqueza y la prosperidad. Aun as, sin em-
bargo, no se han conseguido muchos objetivos polticos centrales de estos
partidos como la igualdad, la equidad y la igualdad de oportunidades. Es
ms, la crtica de la izquierda se queja de la burocratizacin del Estado y
de su incapacidad de tratar a losciudadanos ms humanamente.
Lasdiferencias en la manera de percibir el rendimiento del Estado en las di-
ferentes orientaciones ideolgicas sugieren que el xito o fracaso depen-
den de cmo se mire. Sin embargo, deberamos tambin revisar el rendi-
miento del Estado a un nivel superior de las diferentes perspectivas
ideolgicas o partidistas. La mayora de los electores de las democracias
occidentales parecen compartir un mismo dilema en sus expectativas por
cargos electos y los funcionarios pblicos sobre el Estado como vehculo
para la transformacin de la sociedad, por un lado, y la capacidad limita-
da de gobernar del Estado, por el otro. La mayora de las Zeitgeist polticas
de postguerra describieron al Estado como un conjunto poderoso de es-
tructuras y el locus indiscutible de poder y lder en la transformacin de la
.sociedad (vase captulo 4). Enlos Estados Unidos, nociones como la gran
sociedad y guerra contra la pobreza se predicaban en nombre del go-
bierno fuerte. EnGran Bretaa y Francia -ambos pasescon Estadostradi-
cionalmente fuertes y una cultura poltica y administrativa tatiste-- ha-
ba un fuerte sentimiento parecido hacia el gobierno y tambin en relacin
a su papel en la economa. EnAustria, los Pases Bajosy los pasesescandi-
navos, el gobierno -con frecuencia de acuerdo con los Intereses organl-
goberna 47
La qoocrnorvo hoy. 10textos de referencia
zodos- asuma responsabilidades sobre el bienestar de sus ciudadanos
desde el nacimiento hasta la muerte.
As, la imagen de un Estado fuerte y las altas expectativas puestas en sus
capacidades en gran medida fueron construidas por el propio Estado. La
trayectoria de postguerra en este sentido no represent una nueva va,
pero debera considerarse ms como el desarrollo lgico de las funciones y
responsabilidades del Estado. Lasrelaciones Estado-sociedad en estos pa-
ses nunca fueron alteradas significativamente: el Estado hizo mucho, pero
la mayor parte de la actividad econmica y la amplia mayora de la activi-
dad social se mantuvieron privadas. Eran economas mixtas, y el resultado
se quedaba generalmente a favor del sector privado.
Pero la crisis fiscal del Estado y la creciente frustracin popular respecto al
gran gobierno empezaron a cambiar las cosas. Los votantes dieron apo-
yo a los partidos que prometan recortes en los impuestos y ms libertad in-
dividual; de hecho, en muchos pases los partidos que abogaban por
cambios ms o menos radicales sin especificar, como los partidos del
Progreso en Dinamarca y Noruega, el D66 en los Pases Bajos, el Partido Li-
beral de Austria o, por qu no, Ross Perot en los Estados Unidos, se hicieron
populares, en muchos casos casi de la noche a la maana. Lo que los ob-
servadores britnicos tienden a referirse como el ocuerdo o consenso
de postguerra acab repentinamente cuando la seora Thatcher cuestio-
n la mayora de las relaciones de poder establecidas en la poltica y -lc
economa britnicas (Kavanagh y Morrls. 1994). El Estado era ahora visto
como excesivamente grande y caro e incapaz de prestar servicios apro-
piados. Setena la idea de que el Estado de algn modo haba fracasado;
no haba conseguido estar a la altura de las expectativas puestas sobre l;
haba fracasado por no lograr cualquiera de los objetivos ideolgicos apro-
bados por diferentes electorados, y haba fracasado incluso con sus pro-
pios estndares y modelos idealizados para gobernar)) la sociedad y la
economa. En cambio, se haca cada vez ms obvia la dependencia del
Estado en la economa y en los actores en los mercados o de la sociedad
civil y los intereses organizados que, por motivos diversos, disminuyeron su
implicacin en el proceso poltico, como fue el caso de la depillorlzccln
(Mierlo, 1986) y los Pases Bajoso el fracaso de muchos acuerdos corporatis-
tas en Suecia (Christensen y Grnnegard, 1997).
Algunos de estos fracasos son reales, otros son percibidos. La mayora de
ellos derivan de visiones demasiado optimistas de lo que el Estado puede
hacer. A fin de poder seguir con el debate, necesitamos una definicin de
frocoso o algn punto de referencia para contrastar el rendimiento del
Estado. Un elemento importante de este punto de referencia deberan ser
las aspiraciones y objetivos de las polticas pblicas. steno es el momento
ni el lugar para adentrarnos en un anlisis detallado de las polticas en di-
ferentes contextos nacionales. Sin embargo, un denominador comn en
48 goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. Porqu ahora el inters por lo
Europa occidental es que las polticas pblicas se basan en una teora
construccionista con dos postulados principales. Un postulado es que las
polticas pblicas son un instrumento apropiado para resolver problemas
sociales o, dicho de otro modo, que la intervencin del gobierno puede
disearse de manera que la poltica pblica puede solucionar problemas
eficazmente y sincausar otros nuevos en el proceso. Muchos de losanlisis
de polticas y de la investigacin sobre polticas pblicas recientes han
puesto en duda la validez de este postulado (Pressman YWildavsky, 1973;
Wildavsky, 1979; eohen, March y Olsen, 1972).
El segundo postulado de esta teora constructivista mantiene que el Estado
controla los poderes formales y legales, las capacidades y el conocimiento
que se requieren para tener un papel intermedio en la sociedad. Inclusocon
una mirada rpida a esta postura se ve que las polticas pblicas basadas
en una teora as no tienen muchas posibilidades de xito. Una gran parte de
la historia de las democracias occidentales durante el siglo xxsubraya la si-
tuacin grave del gobierno democrtico adosado a una economa capita-
listaen trminos de gobernabilidad Yelaborando instrumentosde control efi-
caces. Ms recientemente, la globalizacin de la economa ha agravado
an ms estos problemas. As. siguiendo el propio Estado y sus teoras sobre
el cambio social y poltico, se aclara que el Estado ha ayudado e provocar
algunos fracasos de losque se le ha acusado recientemente.
La nueva gobernanza es en muchos aspectos una respuesta lgica a esta
crtica del Estado. El nfasis puesto en el reparto pblico-privado de lasfun-
ciones y una movilizacin conjunta de los recursos es una manera de redu-
cir la especificidad del Estado en la sociedad e, indirectamente, de sugerir
que los Estados no son tan poderosos ni tienen tantos recursos como asu-
man las expectativas. Los problemas colectivos no han desaparecido,
pero el gobierno ha sido incapaz, en mayor o menor medida, de resolver-
los; de ah la necesidad de explorar otras soluciones.
Adems, la importancia que da la nueva gobernanza a losconceptos ba-
sados en el mercado (vase nfro) no es simplemente una consecuencia
de los problemas fiscales del Estado, sino que ms bien podra ser una es-
trategia para incorporar valores y normas dominantes a la sociedad.
LAAPARICiN DE LANUEVA GESTiN PBLICA
Una quinta explicacin del creciente inters por la gobernanza es la revo-
lucin de la gestin en la produccin Yprestacin de serviciospblicos en
algunos pases. resumido bajo el ttulo de nueva gestin pblica (new pu-
blc management -NPM-). La filosoa general sobre la reforma del servi-
cio pblico basada en el mercado ha sido descrita extensamente en otros
trabajos (Hood. 1991: Pollitt. 1990: Peters. 1996). por lo que nicamente nos
49
goberna
La gobernanza hoy 10textos de referencia
centraremos en algunos aspectos especficos de la nueva gestin pblica
en este contexto.
La aproximacin de la nueva gestin pblica a la produccin y prestacin
de servicios pblicos es contraria a la tradicin burocrtica en la mayora
de pasesoccidentales. Rechaza la idea de una cultura especfica para las
organizaciones pblicas y argumenta. por regla general. que estas organi-
zaciones deberan ser gestionadas de la misma manera que las organiza-
ciones del sector privado. De hecho, lospartidarios de la nueva gestin p-
blica como Osborne y Gaebler (Osborne y Gaebler. 1992: vase tambin
Dilulio. 1994) sostienen que la inercia y la rigidez que tradicionalmente han
caracterizado al sector pblico son en gran medida atribuibles a la aduci-
da especificidad del sector pblico.
La emergencia de la nueva gestin pblica ha impulsado la nueva gober-
nanza de dos maneras distintas. En primer lugar. presupone que el Estado
renuncia a algn control directo sobre su organizacin. Al dejar a los ges-
tores gestionar. la nueva gestin pblica concede un papel ms perifrico
a loscargos electos en comparacin a lossistemas tradicionales de gobier-
no. A los polticos se les deja principalmente el papel de fijar los objetivos.
algo que est estrechamente relacionado con el nuevo pensamiento so-
bre gobernanza. La produccin y prestacin de servicios en el sector pbli-
co debe ser conducido como en el mercado tan actualizado como sea
posible y al alcance de la lite poltica. Segn considera este argumento.
este acuerdo asegurar una mayor eficacia y menores costes.
En segundo lugar. la nueva gestin pblica aboga por menos control en la
entrada (inputs) y ms nfasis en la evaluacin y el rendimiento. Esto. a su
vez. requiere diferentes modelos e interacciones organizacionales compa-
rado con el modelo previo de Administracin Pblica. Lo que es an ms
importante. puesto que los criterios utilizados normalmente en las evalua-
ciones se obtienen ms de las organizaciones del sector privado que de la
teora burocrtica: esta postura supone otro golpe para las demandas de
una especificidad poltica y cultural del sector pblico.
La nueva gestin pblica y la nueva gobernanza comparten algunas simili-
tudes. pero tambin difieren en aspectos importantes (Peters. 19980). La
principal semejanza entre ambas filosoas es el argumento de que la fuerza
formal-legal de los Estadoses cada vez menos importante y que acuerdos
institucionales ms o menos temporales entre pblico-privado facilitan la in-
fluencia institucional y la coordinacin. Tal vez la diferencia ms importante
entre la nueva gestin pblica y la nueva gobernanza reside en sudiferente
conceptualizacin del Estado. La nueva gestin pblica es bastante des-
pectiva con el papel del Estado: a decir verdad. este modelo ve al Estado
-al menos en trminos de proveedor de serviclos- ms o menos obsoleto.
La mayora de losexpertos en el campo de la gobernanza -aunque no ta-
50 goberna
GUY B. PETERS y JON PIERRE. Por qu ohoro el ,nters por lo gobernCJnzo?
dos-, por otro lado, tienen una visinmucho ms positivo del Estadocomo
representacin del inters colectivo y su funcin facilitando y coordinando
la gobernanza. Sin embargo, existe cierta afinidad entre ambas perspecti-
vas y parece claro que el inters reciente por la gobernanza ha sido, en par-
te, desencadenado por una creciente popularidad de lo nueva gestin p-
blica y la idea de alguna forma genrico de control social.
EL CAMBIO SOCIAL Y LAS COMPLEJIDADES CRECIENTES
El sexto conjunto de explicaciones del inters actual de la gobernanza tie-
ne que ver con la naturaleza cambiante de los temas ms sobresalientes
de la poltica contempornea en Europa occidental y Estados Unidos. Pa-
rece como si la poltica en estos partes del mundo hubiera alcanzado la
tercera olaen trminos de qu reas polticas han dominado la poltico
pblica. La primera olaestuvo dominada por el desarrollo del marco insti-
tucional para el debate poltico y la consolidacin de la democracia polti-
ca, incluyendo la reforma parlamentario, extendiendo el SUfragio, etc. En lo
segunda ola, las lites polticas se interesaron principalmente por lascues-
tiones polticas distributivas y redistributivas, incluyendo la poltico tributario,
la poltica de salud, la poltica social, etc. Enla tercera ola actual, lo que
frecuentemente se conoce por asuntos postmaterialesjuegan un papel,
si no dominante -los aspectos econmicos an van por delante en lo ma-
yora de democracias occidentales-, sal menos muy importante (Oolton.
1996; Inglehart, 1991).
El tipo de asuntos de la tercera ola refleja el cambio social contempor-
neo, definido en lneas generales, e incluye asuntos como la mejoro de lo
participacin, la proteccin del medio ambiente y asuntos de gnero. Al-
gunos de estos asuntos, como lo poltica de gnero, pueden ser abordados
en un contexto poltico nacional, mientras que otros, como la proteccin
medioambiental, necesitan ser afrontados tanto internamente como inter-
nacionalmente. Es ms, ambos conjuntos de asuntos contienen relativa-
mente nuevos tipos de cambio social y complejidades sociales que, a su
vez, presentan nuevos tipos de retos para el gobierno. Los asuntosde gne-
ro llevados a cabo en casi todos los niveles de gobierno, recorriendo del ni-
vel intraorganizacional al nivel social. An ms importante, un importante
componente de la gestin de estos asuntos no es tanto inventar nuevos ins-
trumentos polticos y acuerdos institucionales (aunque esto es un reto im-
portante en s mismo), sino ms bien una cuestin de imponer o fortalecer
un nuevo conjunto de valores al aparato gubernamental yola sociedad.
Estas complejidades crecientes tambin requieren nuevas fuentes de ex-
periencia, lo que hace al gobierno ms dependiente de fuentes externos
de conocimiento. La nueva gobernanza podra ser vista como una va
para el Estado para desarrollar unos intercambios ms continuos con otras
goberna 51
Lo gobernanza hoy. 10 textos de tctetericio
fuentes de experiencia y conocimiento. Hay un inters similar entre los ac-
tores de la sociedad (por ejemplo, organizaciones en el campo medioam-
biental o grupos promoviendo asuntos de gnero) para acercar al Estado,
puesto que les da acceso a los decisores y a losfuncionarios. De hecho, al-
gunos crticos argumentan que estos grupos se han acercado demasiado
al Estado y que han sido seducidos por el acceso a la adopcin de polti-
cas pblicas e incluso a losfondos para continuar con sus actividades.
NUEVAS FUENTES DEGOBERNANZA
La sptima explicacin del inters actual por la gobernanza tiene relacin
con la creciente importancia de las nuevas fuentes de gobernanza regio-
nal e internacional (o global). Como se ha afirmado en el captulo intro-
ductorio, el mayor poder de las organizaciones regionales como la UE y las
organizaciones internacionales como la MC o el FMI es uno de los logros
institucionales ms significativos en el perodo de postguerra. En el prximo
captulo nos aproximaremos ms a estas instituciones y a los que parecen
ser los causantes principales de su incremento de fuerza e influencia. En
este anlisis debemos observcr que estas instituciones emergentes han im-
pulsado a los cientficos sociales a analizar conceptualmente cmo las ins-
tituciones regionales e internacionales se relacionan con los Estadosy, con
frecuencia, tambin con los gobiernos subncclonoles. La mayor parte de
este anlisisest hecho en trminos de gobernanza o de gobernanza mul-
tinivel. Aunque se est investigando en esta lnea, an no disponemos de
un buen marco conceptual para este tipo de modelos de gobernanza.
EL LEGADO DE LATRADICIONAL pOLTICADERENDICiN DE CUENTAS
El octavo y ltimo grupo de razones por las que la gobernanza ha llegado
a ser tan discutida recientemente es por la tensin aparente entre, por un
lado, las nuevas formas de coordinacin y direccin poltica y, por el otro,
el legado poderoso de canales e instrumentos de rendicin de cuentas po-
lticas. La teora democrtica postula que el poder y la rendicin de cuen-
tas se apoyan en los mismos actores para que alguna forma de control
electoral sea real y significativa. La gobernanza confunde hasta cierto pun-
to este vnculo al invitar a actores no-responsables al proceso poltico. Aun
habiendo una clara intencin de mantener las lneas de rendicin de
cuentas, la complejidad de las relaciones emergentes entre los sectores
pblico y privado puede dificultar al ciudadano medio entender cmo
funciona la rendicin de cuentas.
El problema no es tan nuevo como podra parecer. Enlossistemas corpora-
tivistas de representacin de Intereses, el dilema de la influencia de las or-
ganizaciones sobre la poltica pblica por el que no se les puede exigir res-
52
goberna
GUYB. PETERS y JON PIERRE. Porqu ahora el Inters por lo gooernanzo?
ponsabilidad es, de hecho, muy familiar. Pero la nueva gobernanza presen-
ta una situacin un poco ms complicada. En la sociedad moderna, el go-
bierno sigue siendo responsable pero, a su vez, es menos capaz de actuar
solo. Es interesante ver que la nueva gestin pblica, que desplaza el po-
der poltico mucho ms de lo que lo hace la nueva gobernanza, no tiene
mucha dificultad para resolver estos problemas. En la nueva gestin pbli-
ca, los ciudadanos pueden ejercer la rendicin de cuentas a travs de ca-
nales distintos a los tradicionales; por ejemplo, a travs de la libre eleccin
del consumidor o de los interesados.
EL CAMBIO HACIA LA GOBERNANZA: UN QUINTO ELEMENTO
O ATRACCiN FATAL?
Hemos identificado brevemente las que parecen ser las explicaciones ms
importantes del inters actual por la gobernanza. Cada una de estas ten-
dencias y desarrollos son cambios a largo plazo, graduales, que con el
tiempo han sido cambios de profundo valor para la sociedad. Para finalizar
debemos, por tanto, preguntarnos dos cuestiones generales sobre la natu-
raleza de estos cambios. En primer lugar: qu aspectos de las teoras y
prcticas actuales de gobernanza tienen ms de exageracin que de rea-
lidad?Es la gobernanza meramente una manera de envolver al gobierno
en un nuevo papel ms apetecible para el pblico, o la idea representa
algo cualitativamente nuevo y diferente en comparacin con el gobierno
democrtico occidental de principios del siglo xx?
Undenominador comn de la discusin en este captulo sobre lo que ha di-
rigido el creciente inters por la gobernanza es que el Estado ya no tiene el
monopolio sobre la experiencia ni sobre los recursos econmicos o institu-
cionales necesarios para gobernar. Sin embargo, el Estado contina siendo
un vehculo clave para la persecucin del inters colectivo en la sociedad;
lo que estamos presenciando es la transformacin del Estado para adap-
tarse a la sociedad de finales del siglo xxe inicios del XXI. As, consideramos
que la nueva gobernanza representa en realidad algo nuevo y diferente
comparada con los sistemastradicionales de gobierno, a la vez que la ra-
cionalidad bsica o la raison d'tre del Estado -promover Yperseguir el in-
ters colectivo-o La nueva gobernanza, insistimos, no significa el fin o el de-
clive del Estado, sino su transformacin y adaptacin a la sociedad en la
que actualmente se encuentra inserto. En particular, el Estado contina
siendo crucial como estructura para la determinacin de losobjetivos, si no
siempre como una estructura de implementacin.
la segunda cuestin se refiere a cuntos puentes polticos e institucionales
se quemaron realmente en la carrera hacia la gobernanza. Si el Estado en s
mismo en mayor o menor medida orquest la evolucin hacia la gobernan-
zo, quiere ello decir que tambin tiene la capacidad para invertir dicha
goberna
La gabernanza hoy lO textos de referencia
tendencia y reclamar susbases tradicionales de poder o su autoridad tradi-
cional perdida para siempre? La respuesta es probablemente no, con la
salvedad de que si se asume que los Estados -como toda organizacin o
sistema- necesitan adaptarse a suentorno para luego cambiar totalmente
la evolucin hacia la gobernanza, no tendra mucho sentido desde el mo-
mento en que la sociedad est evolucionando hacia un sistema que slo
puede ser gobernando a travs de estas formas emergentes de direccin,
coordinacin y fijacin de objetivos a las que llamamos gobernanza.
A pesar de nuestra visin de estos temas, est claro que diferentes formas
de gobernanza estn siendo cada vez ms importantes y destacadas en
diferentes niveles institucionales. Es prdicamente imposible hacer genera-
lizaciones claras sobre la gobernanza: siempre debe ser contextualizada y
matizada para ser til en la descripcin de escenarios particulares. El prxi-
mo captulo se centra con ms profundidad en cmo la gobernanza se
lleva a cabo en las sociedades modernas desde un punto de vista local,
nacional y global.
BIBLIOGRAFA
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56 goberna
GOBERNAR EN GOBERNANZA
1
JAN KlMAN
1. GOBERNANZA y DESARROLLOS DELAS SOCIEDADES
Desde hace unos aos, el concepto de gobernanza se ha convertido en un
trmino que se ha popularizado en numerosos mbitos de las ciencias so-
ciales. Aparentemente, este concepto es necesario, aunque tampoco se
puede negar que se ha puesto de moda. En esta ponencia presentamos
ideas recogidas en Modern Governance: Government-Society Interactions
(Kooiman, 1993). En el libro mencionado, la atencin se diriga a los recien-
tes desarrollos de aquellas interacciones con un co. carcter pblico-pri-
vado, una perspectiva de gobierno de compensacin en contra de la de
actuar solo. En los aos recientes, la literatura sobre qobernonzo ha ex-
plotado en mtiples reas y disciplinas diferentes, y nuestras propias explo-
raciones en este campo tambin han contnuodo". Estaponencia presenta
los principales elementos de algunos aspectos de este esfuerzo continuado:
la existencia de diferentes modos y rdenes de gobernanza como posibles
modelos de gobernanza social. Mientras que Modern Governance tena
an una fuerte orientacin gubernamental, esta ponencia ampla la pers-
pectiva en el sentido de que observo a la gobernanza como un fenmeno
social, que cuenta con la participacin de gobernantes tanto pblicos
como privados. Mientras sus roles pueden variar entre niveles sociales y de
un sector a otro, la esencia del argumento es que la gobernanza de las so-
ciedades modernas es una combinacin de todo tipo de actividades y es-
tructuras de gobierno, que en esta ponencia conceptualizamos como mo-
dos y rdenes. Estas combinaciones pueden ser vistas como respuestos
de estas sociedades a las demandas cambiantes de los gobiernos. Aunque
este punto de vista est parcialmente en la lnea de otras teoras recientes
de la gobernanza, tambin difiere en aspectos importantes (Rhodes, 1997).
1 Ttulooriginal: oGovernlng as Governance, ponencia presentada en la Conferencia Interna-
cional Gobernanza, Democracia y BienestarSocial organizada en Barcelona en noviembre de
2003 por el Institut Internacional de Governabllitat de Catalunya. Para un tratamiento ms ex-
tenso, vase Kooiman (2003).
2 En Kooiman (1999) discutimos diversas aproximaciones y otros aspectos de nuestra propia
aproximacin. Una versin ms completa de nuestras ideas sobre la gobernanza puede verse
en Kooiman (2003). Este libro tambin Incluye ms referencias blbliogrficas. Vanse tambin
Koolman (2OCXJ) y Plerra(2OCXJ).
gob.,.-na 57
La occeicorvo hoy Otextos de referencia
La aproximacin seguida aqu puede recogerse en forma de definicin de
trabajo, cuyos elementos se aclararn a continuacin, El gobierno interacti-
vo o sociopoltico ser considerado como los acuerdos con los que tanto
los actores pblicos como los privados persiguen solventar problemas socia-
les o crear oportunidades sociales, preocuparse por lasinstituciones sociales
en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los princi-
pios de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo. El trmino
gobernanza denota ideas conceptuales o tericas sobre este tipo de acti-
vidades de gobierno.
1.1. Tendencias sociales y cambios en los modelos de gobierno
La gobernanza como una propuesta en expansin debe tener su base en
el desarrollo social y es particularmente atribuible a las crecientes o cam-
biantes interdependencias sociales. La mayora de los conceptos de go-
bernanza utilizados destacan este aspecto. Se podra decir que este ele-
mento comn se expresa (por s mismo) bastante bien en la nocin de
tendencias sociales de largo alcance, tales como la diferenciacin y la in-
tegracin. Estos procesos resultan de ampliar las cadenas de interdepen-
dencia o, dicho de una manera ms dinmica, de ampliar las cadenas de
interaccin (Kaufmann, Mojone y Ostrorn. 1986). Estas cadenas estn cada
vez ms institucionalizadas en muchas dimensiones. La ampliacin de las
cadenas de interaccin provoca y requiere una multiplicacin del nmero
de partes que participan en ellas; del mismo modo, el nmero de interac-
ciones entre estas partes tambin se multiplica.
Las lneas divisorias entre lossectores pblico y privado se estn borrando, y
los intereses no son tan slo pblicos o privados, ya que frecuentemente
son compartidos. Por lo tanto, generalmente es ms apropiado hablar de
los cambios en los roles del gobierno que de la disminucin de estos roles
como parte de estas relaciones cambiantes. La remadelacin de las activi-
dades del gobierno y una mayor conciencia sobre la necesidad de coo-
perar con otros actores sociales no convierten a las intervenciones guber-
namentales tradicionales en obsoletas. Se produce, simplemente, una
creciente concienciacin no slo de las limitaciones del tradicional orden y
control pblico como mecanismo de gobierno, sino tambin de las res-
puestas a los problemas sociales que requieren un mayor nmero de enfo-
ques e instrumentos. Esto se traduce en unos roles nuevos y en expansin
de las ONGs en muchas partes del mundo, en grupos de inters especiales
que se van implicando en los asuntos de gobernanza y en la emergencia
de iniciativas comunitarias locales en muchas formas y reas de gobierno.
Las empresas privadas tambin reconocen (o les hacen reconocer) cada
vez ms sus responsabilidades sociales en reas como la proteccin am-
biental, la participacin de los consumidores y en asuntos como la crea-
cin de empleo.
58 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en goberr,onzo
1.2. Enfrentndose a la diversidad, complejidad y dinamismo
de las situaciones de la sociedad
Nuestra conceptualizacin de las tendencias de las sociedades modernas
usa tres caractersticas que forman la base de un mayor perfeccionamien-
to terico. Nuestra pretensin -y somos conscientes de la ambicin subya-
cente a este intento- es que para entender lo que est sucediendo en la
gobernanza social moderna, en particular en la frontera entre lo social y lo
poltico, uno debe afrontar directamente losasuntos en toda sudiversidad,
complejidad y dinamismo.
Para clarificar lo que entendemos por diversidad, dinamismo y complejidad
debemos traer a colacin el pensamiento sobre sistemas -el sistemacomo
un conjunto de entidades que muestran ms interrelaciones entre ellas que
con otras entidades-o La diversidad, desde esta perspectiva, es una carac-
terstica de lasentidades que forman el sistemay apunta a la naturaleza y el
grado en que ellas difieren. La complejidad es un indicador de la arquitec-
tura de lasrelaciones entre laspartes de un sistema, entre laspartes y el con-
junto y entre el sistema y su entorno. El dinamismo se aplica a las tensiones
en un sistema y entre sistemas. El concepto de diversidad llama la atencin
sobre los actores en sistemas soclopollttcos. y en los aspectos de los propias
entidades, tales como los objetivos, intenciones y poderes. El concepto de
complejidad invita al examen de lasestructuras, las interdependencias y las
interrelaciones en y entre losdiferentes niveles. Con la introduccin del dina-
mismo de lossistemassociopolticos, sus problemas y oportunidades, presta-
mos atencin a la irregularidad con la que se llevan a cabo los desarrollos
en los propios sistemas y a su alrededor; y tambin nos centramos en cmo
tratarlos -principalmente en trminos cibernticos.
Es importante distinguir entre estas tres caractersticas, porque cada una,
de forma separada, especifica aspectos particulares y especiales del fen-
meno social y de la gobernanza sociopoltica. Pero la relacin entre ellas
tambin es importante, puesto que pueden enriquecerse en esencia y sig-
nificado en sus mutuas interrelaciones y porque pueden, separadamente y
en conjunto, servir como elementos bsicos para un desarrollo terlco-.
3 Los desarrollos recientes en fsica indican que una realizacin sistmica del dinamismo. la
complejidad y la diversidad de un fenmeno a ser estudiado y de los sujetosa ser manipulados
.pueden ocasionar discusiones fundamentales como la relativa a la naturaleza de la propia
ciencia (Prigogine y Stengers. 1984). Todo en la naturaleza puede estar sujeto a las fuerzasde la
conservacin y el cambio; en otras palabras. la naturaleza es bsicamente dinmica. Incluso
las partfculas fsicaso biolgicas ms pequeas estn formadas tambin por elementos ms pe-
queos que se relacionan de muchas maneras. es decir, son complejas. Ytodos los fenmenos
en la vida biolgica y social muestran un Inmenso y fundamentalmente incomprensible nivel de
diferenciacin y variabilidad. Enotras palabras. son bsicamente diversos. A pesar de que ten-
gamos que ser precavidos al aplicar un conocimiento como ste a losfenmenos sociales, pue-
de ser til para prestar atencin sobre sujetosque de otra formo no reclbian lo otencin que
requieren (vase Mayntz. 1990).
goberna 59
Lagobernanza hoy. lO textos de tetetercio
El punto de partida de esta conceptualizacin de la gobernanza es que los
fenmenos sociopolticos y su gobierno -en trminos de interacciones-
deben situarse en el contexto de la diversidad, el dinamismo y la compleji-
dad de las sociedades modernas. Estas sociedades deben su fortaleza a
estas caractersticas; en otras palabras, continuamente las presentan con
oportunidades. Pero tambin las presentan con problemas. Estas oportuni-
dades y estos problemas son en s mismos tambin complejos, dinmicos y
diversos. Despus de todo, reflejan los aspectos ms fuertes y ms dbiles
de estas sociedades. Esto tambin se aplica, sin duda, a las condiciones
bajo las que las oportunidades son creadas y utilizadas y losproblemas for-
mulados y solventados.
Como resultado, formulamos dos presuposiciones. En primer lugar. la suposi-
cin emprica/analtica de que la diversidad, el dinamismo y la compleji-
dad de las sociedades modernas son importantes para la descripcin, el
anlisisy la comprensin. Ensegundo lugar. la suposicin ms normativa de
que al tomarnos en serio el dinamismo, la diversidad y la complejidad so-
cial estaremos en una mejor situacin para utilizar provechosamente este
conocimiento para crear oportunidades o solventar problemas de lo que
seramos capaces si lo viramos como simple, uniforme y esttico. De for-
ma separada, pero especialmente en su interrelacin, estos tres aspectos
son los fundamentos clave de nuestra teorizacin de la gobernanza socio-
poltica y la gobernabilidad. Slo si tomamos estas tres caractersticas bsi-
cas de las sociedades modernas en serio podemos empezar a conceptua-
Iizar cmo pueden ser utilizadas para gobernar estas sociedades de una
forma moderna (cross-modern)*.
2. LAGOBERNANZACOMO INTERACCIONES
2.1. Interacciones y gobierno
Parece que hay un cambio de los modelos ms tradicionales, en los que
gobernar se consideraba como algo bsicamente unidireccional, de los
gobernantes hacia los gobernados, hacia un modelo bidireccional en el
que se tienen en consideracin aspectos, problemas y oportunidades tan-
to del sistema de gobierno como del sistema a gobernar. Esto es lo que lla-
mamos gobernanza sociopoltica o gobernanza interactiva, fundada sobre
Lasdificultades que tenemos para enfrentarnos a estas cualidades tienen que ver con estas mis-
mas cualidades, con nuestros mtodos para enfrentarnos a ellas o con la falta de perspectiva
para observarlas. Estosignifica que losaspectos fundamentales del mundo fsico, natural y sooial
en el que vivimos y del que hacemos uso no slo son .el ojo del observador, sino tambin per-
tenecen a una realidad all fuera, cualquiera que sea nuestra capacidad terica o aplicada
para entenderlos o manejarlos.
NT: La expresin ctoss-modem del original se ha traducido por moderno, a pesar de que,
como el propio autor explica, se refiere al cruce entre lo moderno y lo postmoderno.
60
goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
interacciones amplias y sistmicas entre aquellos que gobiernan y los que
son gobernados, y esto se aplica tanto a las interacciones pblico-pblico
como a las interacciones pblico-privado.
Adems de lasvariaciones derivadas de loscambios de la esfera pblica a
la privada en trminos de desregulacin y privatizacin, se ha experimen-
tado con otras formas de interaccin ms sistmica. A estas nuevas formas
se las ha denominado gestin, direccin o gua, pero el nfasis est en los
aspectos bilaterales, o incluso multilaterales, de la forma de gobierno. Esto
significa que no slo loslmitesentre el Estadoy la sociedad setransforman,
sino que los propios lmites tambin se modifican y se convierten en ms
permeables. Dnde empieza el gobierno y dnde acaba la sociedad es
cada vez ms difuso. La frontera entre las responsabilidades pblicas y pri-
vadas se convierte en un objeto de interaccin. Frecuentemente, estas in-
teracciones estn en s mismas basadas en el reconocimiento de las (in-
ter)dependencias. Ningn actor por s solo, pblico o privado, tiene el
conocimiento y la informacin necesarios para solventar problemas com-
plejos, dinmicos y diversificados. Ningn actor tiene una perspectiva sufi-
ciente para utilizar eficientemente los instrumentos necesarios. Ningn ac-
tor tiene un potencial de accin suficiente para dominar de forma
unilateral. Estos aspectos conciernen, bsicamente, a la relacin entre go-
bernanza y gobierno.
Esta ponencia desarrollar losfundamentos conceptuales de estasformas,
modelos y modos de interaccin mirando hacia la interaccin como un fe-
nmeno social general. De este modo, se recalca nuestro argumento que
considera a las interacciones de gobierno como un tipo especfico de in-
teracciones sociopolticas, por lo que empezaremos nuestro anlisis de la
gobernanza desarrollando algunas ideas generales sobre las interacciones
como fenmeno social.
Los desarrollos de las sociedades son vistos como procesos continuos de di-
ferenciacin y de integracin de conocimiento, acciones, organizaciones,
etc. La diferenciacin y la integracin no pueden ser consideradas de for-
ma aislada una respecto a la otra. Esto significa que el concepto de in-
teraccin se conceptualiza para aclarar que las acciones se relacionan
entre ellas (nivel intencional o de accin) y que bajo esasinfluencias las es-
tructuras en las que se incrustan dichas acciones tambin sedesarrollan (ni-
vel estructural o contextual). Y debe quedar claro que muchas entidades
estn implicadas en la influencia mutua de losniveles de accin y estructu-
ral de las interacciones. Slo cuando esta aproximacin es aceptada se
puede dar el reconocimiento apropiado a lostemas relativos al gobierno y
la forma de gobernar. Desde esta perspectiva, cada interaccin consiste
en procesos y estructuras. Esto se puede ver ms claro si nos damos cuenta
de que las interacciones entre los propios sistemas pueden considerarse
como sistemas.
goblil!rna
61
Lo gobernonzc hoy. /OTextos de teteteocio
El elemento de procesose refiere al aspecto de accin de las interaccio-
nes. Los procesos son el resultado de la capacidad de actuar de los acto-
ressociales. El nivel de interaccin intencional o de accin implica interac-
cin social. lo que es bueno para las acciones orientadas a objetivos, as
como para todo tipo de actividades no orientadas a objetivos. Los valores,
objetivos, interesesy propsitos concretos (individuales, pero tambin orqo-
nizacionales o de grupo) se expresan en accin y tambin necesitan estar
incluidos en el nivel de accin de las interacciones.
El aspecto estructural de las interacciones muestra los marcos y contextos
material, socioestructural y cultural en los que las interacciones suceden. El
nivel estructural puede ser considerado como el conjunto de circunstan-
cias que estn limitando, ampliando y, al mismo tiempo, condicionando el
nivel de accin. Se compone de instituciones, estructuras sociales genera-
les, reglas y normas de conducta, esquemas de comunicacin, posibilida-
des materiales y tecnolgicas y limitaciones con capacidad para condi-
cionar. Con la ayuda de los elementos de estructura y proceso, una
interaccin se puede descomponer en elementos constitutivos, que pue-
dan ser conceptualizados como objetos de gobierno.
Sin embargo, una teora de gobierno en la que slo se consideraran las es-
tructuras y procesos, sin tener en cuenta los actores que forman parte del
gobierno, entrara en contradiccin con nuestro intento de disear una
teora democrtica de la gobernanza sociopoltica. Gobernar desde una
perspectiva de interaccin intentar, cuando sea posible, atravesar los
(aparentemente) claramente definidos lmites entre entidades separadas
(como los que existen entre gobernantes y gobernados), centrndose en
las interacciones trans-Imite entre ellos. Estas consideraciones y distinciones
contribuyen en smismas al poder analtico de las interacciones tal y como
las conceptualizamos. Pero, junto a este anlisis, las relaciones entre estos
elementos tambin merecen atencin; en otras palabras, la interaccin es
un concepto para la sntesis.
La interaccin tal y como nosotros la entendemos nos ayuda a compren-
der mejor las relaciones dentro y entre los problemas y oportunidades so-
ciopolticos. Apunta a movimientos de tensin, a la dinmica entre entida-
des. Muestra que el rumbo y los efectos de las acciones y procesos
tambin dependen de lo que otros estn haciendo o de lo que sucede en
otros procesos. Con la ayuda del concepto de interaccin, la realidad so-
ciopoltica puede ser observada en trminos tanto de diferenciacin como
de integracin. Su fuerza analtica tambin se basa en el hecho de que
puede centrarse en las interacciones y, al hacerlo, detectar la multiplici-
dad de implicados en un problema u oportunidad particular. Finalmente,
las interacciones son importantes en el sentido de que pueden ser usadas
deliberadamente, iniciar interacciones donde no las haba habido antes.
En suma, una interaccin puede ser considerada como una relacin mu-
62
goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
tuamente influyente entre dos o ms entidades. En una interaccin distin-
guimos un nivel de accin (o intencional) y uno estructural. Entreestosnive-
les y en estos niveles. las fuerzas se destinan a mantener las relaciones exis-
tentes o a cambiarlas. En estastensiones estn implicadas las dinmicas de
una interaccin. En las caractersticas de las entidades entre las cuales su-
ceden lasinteracciones aparece la diversidad de la realidad sociopoltica.
En la conexin mutua entre muchas interacciones se puede percibir la
complejidad del gobierno.
2.2. Diversidad, complejidad y dinamismo en la estructura
de interacciones
Ya que la teora de la gobernanza enfatiza las interacciones y. particular-
mente. el gobierno como interaccin. es esencial no perder de vista a los
actores. De hecho. no se pueden separar de las interacciones entre ellos.
Los actores y las interacciones se determinan entre ellos. Solemosconside-
rar a los individuos y las organizaciones como independientes de las in-
teracciones en las que participan. Interactan y. aparentemente. pueden
dejar de hacerlo cuando quieran. Pero bsicamente losactores estn con-
tinuamente integrados por (yen) las interacciones en lasque se relacionan
con otros. Constituyen intersecciones en procesos de interaccin. Concre-
tando un poco ms. se puede decir que los actores se componen de in-
teracciones y los lmitesde los que obtienen sus identidades son relativos y
frecuentemente confusos. Esto se aplica a sistemas sociales. pero tambin
a organizaciones. grupos e individuos. Slo se puede conseguir una nueva
percepcin de la diversidad de participantes en las interacciones sociopo-
lticas implicndolos en los procesos de gobierno. dndoles la oportunidad
de representar sus identidades.
Enel desarrollo del concepto de interaccin en el gobierno. la tensin en-
tre los niveles de accin y estructural de cada interaccin se puede consi-
derar como el origen del dinamismo. Esta tensin es decisiva para la natu-
raleza y direccin de las interacciones implicadas. de las tensiones dentro
de las interacciones y dentro del nivel estructural. La propuesta mantiene
que la eleccin entre cambio o conservccln es el elemento central que
caracteriza a las interacciones socopoltcos. En el nivel de accin (o inten-
cional) de las interacciones. la tensin entre cambio y conservocln con-
forma las aspiraciones centrales de los actores para servir a interesesespe-
ciales o comunes. as como para satisfacer las necesidades internas y
externas de lossistemas.
Cuanto mayor es el espacio que crea una interaccin, mayor es la libertad
de los actores para seleccionar los valores, objetivos e intereses que que-
rrn procurarse posteriormente. Una interaccin que crea espacios se ca-
racteriza por una gran ampUtud de accin y un alto grado de flexibilidad.
goberna 63
Lo gobernonzo hoy. 10textos de teteieticlo
A la inversa, cuanto ms controlada sea la interaccin, mayor va a ser su
influencia contraria a las aspiraciones de los actores. En interacciones
fuertemente controladas, los valores, objetivos e intereses de los actores y
el nivel al que pueden aspirar estn influidos ms por componentes estruc-
turales de las interacciones que por los actores que ejercen influencia en
estas interacciones. A mayor espacio, ms abierta es la estructura de la in-
teraccin. Una estructura abierta es menos sensible a la entropa que una
cerrada. Sepueden introducir nuevos impulsos y compensar la tendencia a
la entropa.
La complejidad de los sistemassociopolticos est principalmente expresa-
da en el hecho de que una multitud de interacciones ocurren en muchas
formas e intensidades. Estas interacciones slo pueden ser influenciadas si
estos aspectos complejos se comprenden bien. Gobernar problemas y
oportunidades sociopolticos requiere claridad sobre la naturaleza de las in-
teracciones implicadas en la resolucin de un problema o en la creacin
de una oportunidad sobre la manera cmo estas interacciones se sostie-
nen y sobre sus modelos caractersticos. La relacin bsica entre compleji-
dad e interacciones reside en que tales interacciones son una indicacin
de la complejidad del mundo sociopoltico. Las interacciones deben ser
consideradas como los elementos relacionales de los sistemas, como los
elementos relacionales entre las partes de un sistema y entre sistemas
como conjuntos.
3. MODOS DE GOBERNANZA
Para manejar la complejidad de las interacciones de gobierno (desde la
perspectiva del diseo de la teora sociopoltica del gobierno y la gober-
nanza) debemos agrupar a las interacciones de gobierno en tres tipos
diferentes de gobierno: autogobierno (self-governing), cogobierno (co-
governing) y gobierno jerrquico (hierarchical governing).
El tipo de interacciones sociopolticas ms caticas y fluidas tienen clara-
mente un carcter de autogobierno. En las sociedades modernas, efecti-
vamente, los sectores se gobiernan hasta cierto punto -no podra ser de
otro modo-o Un debate interesante en este mbito se refiere al carcter
autopoitico de los sectores.en las sociedades. Un aspecto clave de este
debate, especialmente en las ciencias sociales en Alemania, es si y hasta
qu punto este carcter outopolttcc o autoorganizado de los sistemas
les impide ser gobernados o influenciados desde fuera. Ejemplos de este
debate son el Derecho como sistema y la economa como sistema (Teub-
ner 1993).
Lasformas de -co-nobernonzo se centran en las formas horizontales de go-
bierno. Hay un cierto grado de igualdad en la estructura en la que las enti-
64
goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
dades participantes se relacionan. La autonoma de estas entidades es
una caracterstica importante. La renuncia a la autonoma es siempre par-
cial y contiene acuerdos mutuos, derechos y obligaciones. Los modos je-
rrquicos de gobernanza son las interacciones de gobierno ms formaliza-
das, pero aun as son interacciones. Los derechos y las obligaciones se
organizan de acuerdo a unas responsabilidades y unas tareas supraorde-
nadas y subordinadas. En particular, lassanciones positivas y negativas suje-
tas a las intervenciones tienen un carcter altamente formalizado y estn
sujetas a garantas polticas y jurdicas.
Con la intencin de entender mejor los modos de gobierno, podemos pre-
guntarnos algunas cuestiones analticas en las siguientes lneas: qu pue-
den hacer las interacciones autogobernadas como sistemas? Qu efec-
tos se pueden esperar y qu problemas podrn surgir en qu situaciones?
Lasmismas preguntas se pueden aplicar para los modos de gobierno co y
jerrquico. Puede tambin haber consideraciones sociopolticas en trmi-
nos de ciertas preferencias ideolgicas o metodolgicas
A finales de losochenta y a principios de losnoventa, el autogobierno lleg
a ser ideolgicamente popular, mientras que el gobierno interactivo fue
popular desde un punto de vista metodolgico. A mediados de los noven-
ta, parece que hay un retorno a las formas jerrquicas en vista de que se
perciba una necesidad de gobierno fuerte.
Desde la perspectiva de la gobernanza, las caractersticas especiales de
los tres modos como sistemas o sus combinaciones son el objeto principal
de anlisis. Enlos prximos tres apartados se ofrece un estudio preliminar de
las caractersticas de estos tres modos. Estos apartados tienen un carcter
algo diferente y deben ser considerados como los primeros intentos de dis-
cutir el autogobierno, el co-qoblerno y el gobierno jerrquico de forma
ms sistemtica.
3.1. Autogobierno
Desde un punto de vista terico, el pensamiento sobre las necesidades y
las capacidades de autogobierno de los sistemas sociales y sociopolticos
de forma prcticamente natural empieza en la outoootess'. Este concep-
. to. originario de la biologa, es controvertido, aunque ofrece varias acep-
ciones a las formas en que los sistemassociales y sociopolticos se gobier-
nan. Hay cada vez ms literatura que aplica conceptos autopoiticos tales
como autorreferencia, autoorganizacln y autodireccin (Se/bststeuerung)
a reas como el Derecho. la economa. la tecnologa. la poltica e incluso
el descanso dominical. El modelo original tiene las siguientes caracters-
4 Vanse, para estudios recientes, Dunslre (1996) y Bransy Rossbach (1997).
goberna 65
La gobernanzo hoy lO textos de referenCia
ticas: caracteriza el porqu un sistema est vivo; su organizacin en tr-
minos de un todo de partes -es la esencia-o Vivo se refiere a la repro-
duccin de la organizacin; esautnomo, en el sentido de que los compo-
nentes interactivos repetidamente generan la misma red de procesos; tal
sistema es operacionalmente cerrado, sin ninguna entrada o salida apa-
rente. La caracterstica original ms controvertida es el cierre operacional
u organizacional. Esto se debe a que este cierre es un argumento central
para explicar el fallo del gobierno externo de sistemas como el del Dere-
cho o la economa.
El carcter autopoitico de lossistemas sociales es interesante en el contex-
to de gobierno. Los sistemas slo ven lo que pueden interpretar desde su
punto de vista, incluyendo a las comunicaciones desde fuera. Esto tambin
se aplica a lasinteracciones con otros sistemas e intervenciones de sistemas.
Las cualidades objetivas de losactos de gobierno no son de vital importan-
cia: sunico efecto puede ser el significado)) que los propios sistemas socia-
les le atribuyan. Si este significado encaja con lo que es el gobierno, puede
producir efectos. De lo contrario, tanto puede ser ignorado como limitado o
exagerado. Los sistemas autopoiticos slo pueden ser gobernados por sus
modelos internos y autorreferenciados de organizacin y operacin.
La autoooiess. especialmente en el sentido amplio de autorreferencialidad
y conceptos relacionados, puede ser vista como un punto de inicio para la
teorizacin del autogobierno en las sociedades modernas. Hay tres aspec-
tos importantes al respecto:
Los principios de autogobierno en sociedades modernas: cules son
los puntos fuertes y dbiles de los principios de autogobierno existentes?
Cules son las consecuencias de la continua diferenciacin social
para las tendencias de cierra a las influencias externas que se conec-
tan con ello?
La bsqueda de modos de gobierno alternativos a la luzde las (aparen-
tes) limitaciones de los sistemas tradicionales de orden y control y la
manera en que el autogobierno puede ser parte de estos modos de
combinaciones de gobernanza.
3.2. Cogobernanza
La cogobernanza conlleva la utilizacin de formas organizadas de interac-
cin para los propsitos de los gobiernos. En el gobierno, en el mbito so-
ciopoltico, son formas clave de gobierno horizontal: los actores coope-
ran, se coordinan, se comunican sin un actor de gobierno central o
dominante. Estas formas de gobierno son especialmente las que en nuestro
66
goberna
JAN KOOIMAN. Gobernor en gobernomo
estudio aparecen ms detalladas que otros modos de gobierno ensitua-
ciones diversas, dinmicas y complejas.
Para conceptualizar cocobernonzo como un modo de gobierno se pue-
de intentar, en primer lugar, con conceptos tales como coordinacin, coo-
peracin, colaboracin. Hay abundante literatura que utiliza estos con-
ceptos en diferentes niveles de organizacin social, y que vara desde
colaboracin interindividual a coordinacin al nivel de mercados, redes y
jerarquas como mecanismos sociales generales. Para el propsito de nues-
tra discusin, es decir, para mirar a las formas ce de interaccin social
como modo de gobierno, es importante establecer un puente de unin
terico entre formas de cocomo las identificadas en la literatura y nues-
tra conceptualizacin de tipos y cualidades de interacciones y la forma en
la que la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las situaciones de
gobierno pueden ser expresados en dichos trminos.
Una forma simple de aproximarnos a este puente de unin es, en primer lu-
gar, identificar modos co en diferentes niveles de la organizacin social:
un nivel social micro, uno meso y uno macro. Para formas de co micro
adoptaremos -de forma anloga a la literatura ms relevante- el con-
cepto de colaboracin, que es una interaccin que se desarrolla entre ac-
tores, y donde los actores en el nivel intencional son individuales y en el ni-
vel estructural (en general) pueden ser considerados como un tipo de
acuerdo organizativo formal, como un grupo de trabajo o proyecto. Reser-
vamos la palabra coordinacin para el nivel meso de Interaccin social, en
el que los actores son organizaciones: el nivel intencional de hacer las co-
sasjuntosse expresa en acuerdos bi o mltiple, intra e interorganizacionaL
y el nivel estructural de esasinteracciones ocurre en sectores o subsectores
de la diferenciacin social. Un tercer nivel de interacciones sociales co
puede ser indentificado en trminos de mecanismos o acuerdos macro
donde hay una cuestin de coordinacin en y entre el Estado, eb> mer-
cado, las jerarquas, las redes, etc. Aqu el nivel intencional de las interac-
ciones en instituciones sociales es un nivel ms amplio donde los actores
del mercado (como las industrias)negocian con losgobiernos (tales como
los departamentos gubernamentales o las direcciones generales de la UE);
el nivel estructural de estas interacciones abarca no slo los contextos na-
cionales, sino en particular los contextos supra o internacional tales como
los tratados, los acuerdos globales y los procesos en los que son metidos,
como la globalizacin o la competencia internacional.
Estas distinciones no son ms que el inicio de la conceptualizacin de los
modos code gobernanza, pero ayudan a ordenar la literatura relevante
en lo que se refiere a su contribucin potencial o uno teorizacin ms pro-
fundo de los modos code gobernanza. A travs de lo literatura de lo co-
laboracin pblico-privado, por ejemplo, podemos conocer mejor lo rozn
y el contexto de esto colaboracin, los obstculos de esto colaboracin y
goberna 67
Lo Qcbernanza hoy. 10textos de referencia
las ideas sobre cmo vencerlos y las lntervenclones y papeles facilitadores
de tal colaboracin (Huxham, 20000, 2000b). Bastante influyentes en la
conceptualizacin de la cooperacin son los esfuerzos de la teora de jue-
gos al desarrollar teoras de cooperacin en situaciones de dilema del pri-
sionero. Un clsico es el libro de Axelrod The Evolufion of Cooperation. en el
que se analiza el xito y el fracaso de la cooperacin bajo la condicin de
perseguir el propio inters al cooperar los actores.
En tercer lugar, la literatura en las formas ms macro de ca seala algo
sobre los aspectos de las interacciones pblico-privado que se refiere a los
impactos sociales ms amplios como la buena disposicin, las habilidades
y las capacidades de las sociedades para guiar, controlar y evaluar
los procesos de diferenciacin e integracin contra el fondo de las cre-
cientes interdependencias entre las partes pblica y privada de estas so-
ciedades (Axelrod, 1994).
Para nuestro propsito, estas distinciones son un primer paso para conectar
estos niveles de ca con el anlisis de la interdependencia entre estos ni-
veles como liberar o controlar lmitespara las interacciones de gobierno
en estos niveles. Algunos acuerdos catales como las formas de colabora-
cin o coordinacin entre pblico y privado se ven estimulados o dificulta-
dos por ciertas variedades de acuerdos caen el nivel macro. Slo una vi-
sin integrada de las cualidades de estos acuerdos en sus mutuas
influencias puede ayudar a comprender mejor las diferentes formas de
caentre pblico y privado.
En este prrafo se han esbozado los contornos de cogobernanza cmo
uno de lostres modos de gobernanza. Hemos hablado de hacer las cosas
juntos como elemento presente en la realidad de la gobernanza, algunas
veces referido a colaboracin, otras a cooperacin. No es tanto la infor-
macin sobre ellos lo que hace que merezca la pena su tratamiento, sino
la manera en que los diferentes acadmicos o escuelas de pensamiento
subrayan aspectos de ca, mientras dejan a otros fuera. Al respecto, las
dos aproximaciones mencionadas merecen atencin, al representar dife-
rentes maneras de observor ms o menos el mismo objeto, y es muy intere-
sante ver qu distintas son las percepciones derivadas de losdistintos mto-
dos usados. Aunque nos consideramos ms cercanos a la investigacin
sobre la accin que a la versin poltico-econmica de co. ambas, por
supuesto, han supuesto una contribucin al estudio de co en la gober-
nanza moderna: una ms desde el ngulo inductivo, la otra desde el de-
ductivo. La combinacin de ambas en un marco global para avanzar en el
estudio de x contina siendo un pensamiento esperanzador, cosa que
ciertamente est lejos del objetivo de esta ponencia.
Cualquiera que sea la contribucin y ambigedades sobre las formas de
co como las apuntadas, la relevancia de la cogobernanza como un
'68
goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en r;;obernonzo
modo distinto de gobernanza crecer a medida que ms interdependen-
cias sean consideradas en las sociedades modernas como de importancia
prctica y terica. O, como formulamos en el captulo de conclusiones de
Modern Governance, en nuevas oportunidades de gobernanza, incluyen-
do el modo ca: las estructuras existentes o tradicionales de autoridad, los
mtodos y los instrumentos. han fallado o han mermado.
_ Existen nuevos campos de actividades sociopolticas en los que las for-
mas organizativas y modelos de mediacin de intereses todava no es-
tn fuertemente establecidos.
Existen temas que son de gran inters para los actores (pblicos y priva-
dos) implicados.
Debe haber suficiente convergencia de objetivos e intereses para ha-
cer posible alcanzar un esfuerzo sinergtico o una situacin win-wt,
3.3. La gobernanza jerrquica
Los sistemas de inteNencin son el modo de interaccin entre el Estado y
los ciudadanos individuales, grupos u organizaciones de gobierno ms cl-
sico y caracterstico. Los instrumentos ms comunes y ampliamente utiliza-
dos son tanto el Derecho como las polticas. No hay apenas ningn rea
de la actividad social que no sea gobernada. al menos parcialmente, por
una o ms normas o una o ms polticas. Para prcticamente todas las ma-
terias en cada nivel de la ntervenctn pblica en los asuntos sociales, la
poltica es la prctica estndar. Frecuentemente. esta ntervencln est
enlazada con una o ms formas de regulacin legal o administrativa. Ensi-
tuaciones especiales. en particular en el gobierno de lossectores socioeco-
nmicos, hay tambin un uso de esquemas organizacionales, conocidos
como acuerdos (neo)corporativistas. Debido a sus cualidades interaccio-
nales especficas entre pblico y privado, merecen una atencin especial.
Estas formas jerrquicas de gobierno tienen races histricas de larga data.
fuertemente influenciadas por Max Weber y, especialmente. por sus estu-
dios sobre la burocracia, que establecieron el escenario para prctica-
mente todas las teoras sobre las formas jerrquicas/burocrticas de coor-
dinacin de la vida socio (Thompson et ot.. 1991). La mayora de las
teorizaciones sobre los modos jerrquicos de gobernanza se centran en las
organizaciones internamente. Para unas ideas sistemticas sobre la jerar-
qua como forma importante de accin social racional debemos volver
al clsico de Dahl y Lindblom, Politics, Economic and Welfare (1962). o a es-
tudios ms recientes como Kaufmann et al. (1986). Para Dahl y Lindblom, la
jerarqua es, junto a la poliarqua, el sistema de precios y la negociacin,
uno de los cuatro mayores procesos del clculo y control que implica lde-
69
goberna
La ccoetroreo hoy 10 textos de referencia
res y no-lderes. Lajerarqua es el proceso en el que los lderes controlan a
los no-lderes. La jerarqua no es vista como un control puramente unilateral
y se considera como un continuum. y su modo burocrtico extensivamente
conceptual izado en trminos de su contribucin a la accin social racional
y sus costes. Vtambin su papel en la distribucin de demandas, su contribu-
cin a la estabilidad y los procesos de bsqueda de resultados y desarrollo
son discutidos a fondo (Dahl y Lindblom, 1963, pp. 227-230). Enuna lnea pa-
recida, Kaufmann et al. distinguen entre mecanismos de coordinacin y
acuerdos institucionales como la solidaridad, la jerarqua y el intercambio
del mercado. Aqu la jerarqua est especialmente posicionada en trmi-
nos de mecanismos institucionales de redistribucin. La jerarqua se concep-
tualiza en trminos de transacciones redistributivas (transferencias en una
direccin), desequilibrios a corto plazo legalizados de beneficios y obligacio-
nes, asimetra social de distribuidores y receptores, y la exposicin de un
conjunto comn de normas definidas y de obligaciones. Se considera que
lasjerarquas funcionan bien mientras puedan acomodar una variedad limi-
tada de necesidades y medios de satisfaccin de necesidades. Los fallos en
la jerarqua pueden ser compensados institucionalizando un mnimo de so-
lidaridad u otros mecanismos de coordinacin (Hegner: 1986).
Es importante construir sobre la base de las anteriores conceptualizaciones
en aras de permitir una teorizacin sobre la gobernanza jerrquica para
desarrollar enfoques coherentes sobre las cualidades y las limitaciones de
este modo de gobernanza en la solucin de diferentes problemas sociales
y ajustes para la creacin de oportunidades.
3.4. Modo de gobernanza mixto
La solucin de problemas sociopolticos (colectivos) y la creacin de opor-
tunidades colectivas en situaciones complejas, dinmicas y diversas son
desaos pblicos y tambin privados, gubernamentales pero tambin del
mercado. Unas veces, un grupo toma la iniciativa; otras, la iniciativa la
toma otro. Un nmero creciente de desafos sociopolticos suscitan respon-
sabilidades compartidas y coocuerdos, La penetracin en la diversidad,
dinamismo y complejidad de las cuestiones sociopolticas y de las condi-
ciones en las que estas cuestiones surgen es indispensable para solventar
problemas sociopolticos y crear oportunidades sociopolticas (preferente-
mente) una accin meticulosa y combinada pblico-privado. Para decirlo
claro, es la parte privada (mercado) del sector la que normalmente tiene
la responsabilidad de gobernar las interacciones primarias que se llevan a
cabo. Es tarea de las partes privadas ajenas al mercado responsabilizarse
del gobierno de las interacciones ms organizadas que acompaan estos
procesos primarios. V es la tarea/responsabilidad de las organizaciones p-
blicas cuidarse de que 105 problemas y oportunidades en y alrededor de 105
procesos y estructuras primarios y secundarios de estos actores se lleven a
70 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
cabo de acuerdo a principios y reglas que reflejan sistemas/intereses socia-
les comunes y amplios conectados con estos procesos.
Todo ello se manifiesta en diferentes combinaciones de interacciones entre
pblico, pblico-privado y privado organizadas en tres modos. Poco se
sabe sobre sus cualidades. Enel contexto de esta ponencia, slo podemos
decir que sobre la base de los anlisis poco se ha explorado la combina-
cin de auto y cogobierno; la combinacin de co y jerarqua, algo ms, y
lo mismo se puede decir de la combinacin entre autogobierno Y jerar-
qua. Sin embargo, un estudio analtico sobre la combinacin de los tres
modos est an en un estadio exploratorio.
4. RDENES DEGOBERNANZA
Enlazaremos diferentes niveles de agregacin con diferentes niveles de
anlisis segn los niveles de gobierno de interacciones accin-estructura,
distinguiendo entre gobernanza de primer y segundo orden. El primer or-
den de gobierno persigue solventar problemas directamente a un nivel
particular. El segundo nivel de gobierno trata de influir en las condiciones
bajo las que el primer orden de solucin de problemas o creacin de
oportunidades ocurren; el segundo orden de gobierno se aplica a las con-
diciones estructurales del primer orden de gobierno. A estos dos rdenes
se aade un tercer orden: meta. Bsicamente, meta pregunta quin o
qu -en ltima instancia- gobierna a los gobernantes. En s, sta es una
cuestin sencilla, pero en la prctica la respuesta a esta pregunta est le-
jos de ser sencilla. Miraremos a esta cuestin y sus soluciones con mayor
detalle posteriormente, pero aqu son apropiadas algunas palabras para
hacer ms accesibles las ideas relativas a estos tres niveles u rdenes de
gobierno.
4.1. La solucin de problemas Y la creacin de oportunidades:
el primer nivel de gobernanza
A continuacin, nuestra intencin es desarrollar una teora sobre los proble-
mas y las oportunidades en la prctica, un marco analtico para describir y
abordar la diversidad, complejidad y dinamismo de las cuestiones y retos
sociopolticos. Una teora de problemas Y oportunidades es necesaria
como un instrumento para hacer accesible y visible la diversidad, el dina-
mismo y la complejidad de los temas sociopolticos. Hablamos de la teora
de los problemas y oportunidades, porque los grandes retos en las socieda-
des modernas no son slo encontrar soluciones a los problemas colectivos,
sinotambin crear oportunidades sociales. Creemos que la clsica distin-
cin de dirigirse al gobierno para solventar los problemas y al sector priva-
do para crear las oportunidades es un punto de vista inapropiado e inefi-
71
goberna
Lo gObE"nonzo hoY. IOtextos de referenClo
---
Caz en las sociedades modernas. La solucin de problemas colectivos y la
creOcin de oportunidades colectivas en situaciones complejas, dinmicas
y diversas es un reto tanto pblico como privado. Unas veces una parte
tOma la delantera, otras veces es otra, y parece ser que hay un nmero
creciente de retos soclopoltlcos que necesitan ser abordados por coarre-
glos Yresponsabilidades compartidas.
ParO solventar problemas soclopoltlcos y crear oportunidades sociopolti-
cas es indispensable una nueva percepcin pblico-privado de la diversi-
dad el dinamismo y la complejidad de las cuestiones sociopolticas y de las
Condiciones en las que estas cuestiones surgen. No es la pretensin de esta
Ponencia desorroor una teora exhaustiva de la solucin de problemas y la
creocin de oportunidades. pero s mostrar simplemente que los procesos
de solucin de problemas y de creacin de oportunidades son diferentes y
tienen diferentes necesidades de gobernanza.
La solucin de problemas se dividide en cuatro estadios diferentes: recono-
cer 10 diversidad de intereses y apariencias, decidir sobre la complejidad de
la relacin entre las diferentes partes del problema como sistema, locali-
zar lOs fuentes de las tensiones (dinamismo) y volver adonde pueden ser 10-
calizodas. Segn la situacin, estos estadios se pueden repetir en ms de
una Ocasin; el proceso es cclico. En el proceso de la formacin de ima-
gen, el ciclo va desde la identificacin de aquellos que experimentan pro-
blen1as hasta la localizacin de puntos de tensin en las interacciones que
Pueden ser idenficados como fuentes de problemas despus de /a ltima
fase. a travs del inventario de las interacciones que ocurren en referencia
a problemas parciales o de aspecto. Si es necesario. se puede hacer un
nUeVo inventario de estos problemas, se pueden definir nuevos problemas
Parciales y localizar nuevos problemas despus de la ltima fase. Este pro-
ceso finaliza, en principio, slo cuando ya no se llevan a cabo ms descu-
brimientos. Entonces el espacio de solucin puede ser definido (esta parte
del proceso puede tambin empezar antes e ir en paralelo al aspecto del
problema), Ytambin el sistema problema-solucin puede ser definido.
El PrOceso de creacin de oportunidades va en el sentido inverso. No exis-
ten eXPeriencias a aportar o identificadas. Aqu es el propio gobernante
quie(l tiene la experiencia de una oportunidad. Las oportunidades no par-
ten de la diversidad de aquellos que participan en una situacin, sino ms
bien del dinamismo en una determinada situacin. Se puede decir que
una oportunidad es una tensin experimentada positivamente evaluada
desde una perspectiva orientada al futuro, mientras que un problema es
mQs una tensin experimentada negativamente en una perpectiva
orientada al pasado.
El Qol?8rnante intenta analizar sistemticamente cmo es esta oportunidad
Potencial: cules son las tensiones releVantes que aporta la experiencia
72 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
de oportunidad? A partir de entonces, tratar de localizar el rea poten-
cial afectada por la oportunidad: qu tipos de interacciones estn poten-
cialmente implicadas en la oportunidad? Entonces sondefinidas lasentida-
des participantes en estas interacciones. Desde esta expectativa ms
profunda puede ser desarrollada la perspectiva de las estrategias de crea-
cin y de explotacin de oportunidades. Eneste proceso es importante ha-
cer un inventario de las percepciones y opiniones que las entidades identi-
ficadas tienen en sus estrategias. Si se hace este inventario, el gobernante
puede empezar el ciclo de nuevo, tal y como se hizo en la identificacin
de problemas. Si se satisface la formacin de la imagen y el espacio de es-
trategia definido, se puede definir el sistema de estrategia de oportunidad
y dibujar sus lmites. El proceso de definicin como tal acaba y es el mo-
mento para las fasesinstrumentales y de accin. Como hemos dicho antes,
estas fases pueden tambin empezar antes y avanzar (parcialmente) en
paralelo al proceso de formacin de imagen de la oportunidad como tal.
4.2. La construccin de instituciones: el segundo orden
de gobernanza
La solucin de problemas y la creacin de soluciones en el mbito sociopo-
ltico (primer orden de gobierno) no se desarrollan en la nada: no slo teri-
camente sino tambin en la prctica, ambos estn insertados en escena-
rios institucionales que pueden ser vistos como marcos que tienen que
afrontar la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las sociedades
modernas (o partes de ellas) -segundo orden de gobierno-o Podemos
decir que, en trminos conceptuales, donde ms se trataba estascaracte-
rsticas en la solucin de problemas y la creacin de oportunidades era en
los aspectos procesales de gobierno: en el segundo orden de gobierno la
atencin se fija ms en los aspectos estructurales de las interacciones de
gobierno. sta no es slo una cuestin de distincin y atencin analtica:
nosotros nos inclinamos a pensar que prestar atencin a estos escenarios
institucionales para el primer orden de gobierno es un orden de gobierno
por smismo, con carcter propio.
Afortunadamente, el inters acadmico reciente sobre el papel de las ins-
tituciones que influyen en la conducta de actores (y por lo tanto en su
buena disposicin o capacidad de entrar en interacciones) en diferentes
disciplinas -bajo el ttulo de nuevo institucionalismo- ha hecho com-
prender muchos factores de importancia en este contexto'. Estas nuevas
aportaciones pueden servir como un primer paso a una teorizacin ms
coherente del segundo orden de gobierno en nuestros propios trminos y
conceptos.
5 Revisiones Interesantes 01 respecto pueden encontrarse en Hall y Taylor (1996) y lowndes
(1996).
gobe,.,na 73
La Qcbernonza hoy 10 textos de tetetencto
Primero, est claro que no se pueden identificar influencias institucionales
calculando la conducta de los actores. Los actores de gobierno que in-
tentan maximizar la consecucin de ciertos objetivos pueden ser influidos
por instituciones que pueden tanto ayudarles como perjudicarles. La infor-
macin juega un papel crucial aqu, as como en los mecanismos de apli-
cacin de los acuerdos y las sanciones para la desercin. Entrminos de
interoccln. una lnea del pensamiento neoinstitucionalista (la ms polti-
co-econmica) ayuda a entender la manera en que interacciones basa-
das en los principios de conducta racional pueden ser institucionalizadas
y cmo estos acuerdos institucionales constrien, controlan o posibilitan
objetivos maximizando a los actores para interactuar. Si se quiere una insti-
tucin eficaz, se tienden a subrayar los acuerdos institucionales formales
como contratos, jerarquas administrativas, procedimientos legislativo y
administrativo, mecanismos presupuestarios y las pautas de las oficinas
pblicas. Se puede pensar en institucionalizacin de la interaccin bsi-
camente entre entidades autogobernadas o actores, que siguen estas
interacciones en los lmites de las normas formalizadas, porque, aparte de
la sustancia de la interaccin, las partes querrn el mximo de resultados
posible.
Unsegundo tipo normativo de instituciones ha estado presente en la litera-
tura reciente. En opinin de los que enfatizan estos aspectos normativos,
las instituciones son particularmente importantes porque se centran en los
derechos y obligaciones, olvidados en la mayora de la literatura behavio-
rlsto. Desde una perspectiva de gobierno es importante que se centra la
atencin en las dimensiones prescriptiva, evaluativa y obligatoria de las
instituciones en la forma de valores, que son indicadores amplios de lo que
es preferido o inaceptable, y normas que especifican cmo se deben ha-
cer las cosas. Estas lgicas de lo apropiado tambin estructuran las insti-
tuciones. Los aspectos normativos de las instituciones de gobierno son su-
mamente importantes en la frontera entre lo social y lo poltico y entre lo
pblico y lo privado en cualquier capacidad. La contribucin al desarrollo
de esta teorizacin de la gobernanza se podra resumir de la siguiente ma-
neros:
- Los actores interactan en contextos que estn colectivamente limi-
tados.
- Algunas de las restricciones de las interacciones adoptan la forma de
instituciones (modelos organizados de normas y roles construidos social-
mente)
- Las instituciones dan forma a los intereses de aquellos que interactan y
son, a su vez, influenciados por ellos.
6 Adaptacin de Goodin (1996).
74
goberne
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
Este tipo de distinciones y observaciones sobre el segundo orden de gobier-
no son importantes porque muestran que, en un segundo orden de gobier-
no, nos enfrentamos con fenmenos de otro ordeny con otras dimensio-
nes de gobierno que demandan. otros tipos de actividades de gobierno.
De forma anloga a la solucin de problemas sociopolticos yola creacin
de oportunidades como primer orden de acciones de gobierno, nosocu-
pomos del mantenimiento y el diseo y la renovacin de lasinstitucio-
nes sociopolticascomo segundo orden de actividades de gobierno. Y es,
ciertamente, posible desarrollar unas ideas sistemticas sobre este mante-
nimiento o renovacin de la institucionalizacin del gobierno sociopolti-
co, tal y como hacen las instituciones eficaces o apropiadas al contro-
lar o facilitar la solucin de problemas o la creacin de oportunidades en
las sociedades modernas.
4.3. Meta: el tercer orden de gobernanza
Hemos presentado ya diversos fundamentos para el concepto de gober-
ncnzo. pero el edificio no est construido an. Ahora ser necesario un
mortero para mantener estos cimientos unidos, en la forma de un modelo
orientado a la norma, lo que llamaremos meta. En todas partes, las pre-
concepciones normativas han sido analizadas explcitamente, pero segu-
ramente tambin implcitamente. Este hecho no puede ser obviado al tra-
tar un tema como la gobernanza, que est impregnado de valores de
arriba abajo. De hecho, la gobernanza soclopojtco o interactiva es
mucho ms que un concepto analtico. Es un concepto con una carga
normativa importante y su completo desarrollo puede ser considerado
como un ejercicio normativo. En otras palabras, que la gobernanza se ex-
prese explcitamente como soclopottco o interactiva es aconsejable y
prudente en los tiempos modernos (cross-modern) hasta donde nos con-
cierne. Hemos identificado dos rdenes de gobierno y gobernanza, el pri-
mer orden de gobierno dirigido a la solucin de losproblemas del da a da
yola creacin de oportunidades, y un segundo orden de gobierno rela-
cionado con las condiciones de la gobernanza institucional. De todos
modos, esto no es todo. Tambin hemos hablado de un tercer orden de
gobernanza, conceptualmente, el lugar dedicado a los aspectos de
gobernanza normativa. Metao el tercer orden de gobernanza se apoya
en la teora y la prctica del gobierno y la gobernanza como tales. Meta-
gobierno es como un gobernante imaginario, teletransportado a un punto
externoy que posee toda la experiencia de gobernanza enfrentada con
una perspectiva normativa.
Est aceptado que el uso de meta-x es algo que est por encima y que
trasciende x. Meta-pensamiento se refiere por ello al pensamiento, un
meta-sistema es un sistema de sistemas, meta-gobernanza es el gobierno
del gobierno. Una meta-teora eficaz es aquella que conlleva un alto gra-
goberna 75
Lo gobernonzo hoV /Otextos de tetetencc:
do de coherencia entre la epistemologa y los objetos de conocimiento
(Sklair: 1988). En un meta-nivel hay cuestiones bsicas que deben abordar-
se si se quiere ser consistente a la hora de conceptualizar. Las ideas limita-
das que podemos formular sobre los meta-aspectos (tericos) de la gober-
nanza son nicamente el punto de partida hacia una meta-teora eficaz.
Lo que hemos intentado en los epgrafes anteriores ha sido analizar desde
diferentes ngulos lo que consideramos una perspectiva de la gobernanza.
En dicho camino hemos revisado diferentes tipos de imgenes parciales, la
gobernanza como actividad, como modos de interacciones, como solu-
cin de problemas y creacin de oportunidades, como instituciones. Todas
estas visiones parciales contribuyen a cambiar la percepcin de la gober-
nonzo. siendo el foco de inters el meta-gobernador imaginario que genera
un conjunto de normas o criterios con los que juzgar la gobernanza. Asu-
miendo este meta-foco e invocando normas y criterios, meta est asociado
principalmente con la evaluacin de cmo (how fa). Parece plausible:
cmo implica juicios de un nivel superior basados en normas o criterios de
un orden superior basados en ideales, ideales para conservor y mejorar. Los
sistemas humanos son, en ltima instancia, autodiseados. Continuamente
cambiamos y diseamos implcita o explcitamente el mundo social y de go-
bierno en el que vivimos y participamos. Gobernar y (re)disear estosproce-
sos desde un punto de vista normativo es la esencia de la meta-gobernan-
za. Desde nuestra perspectiva, estas actividades de meta-gobierno se
centran en particular en la continua (re)construccin dinmica de los ele-
mentos sociales (diversidad) en sus interrelaciones (complejidad). De algn
modo, los sistemas sociopolticos se autocontienen -resuelven sus propias
contradicciones internas- en el contexto de las siempre cambiantes rela-
ciones con su entorno. En ltima instancia, las entidades sociopolticas (nor-
mativamente) se autogobiernan, tanto activa como creativamente. Man-
tienen su propia voluntad e identidad, reaccionan a las influencias internas
y externas y continuamente crean nuevos estados de asuntos. En la meta-
gobernanza, lasnormas y loscriterios avanzan segn las prcticas existentes
se evalan, nuevas direcciones se sugieren, se examinan los objetivos exis-
tentes y se formulan y persiguen otros nuevos.
La meta-gobernanza tambin obliga en otro sentido. Enrealidad, losele-
mentos y niveles de gobierno, los modos y rdenes de gobernanza estn
raramente separados y la accin de gobierno en una direccin tiene re-
percusiones en otra o en ms. Lo que para un elemento, modo u orden de
gobierno pueda parecer prudente, puede ser bastante imprudente para
otro. Siguiendo a Hofstadter: estas interrelaciones son conocidas como cir-
cuitos o enlaces extraos. De hecho, muchos circuitos son incorporados a
la sociedad. Desde la perspectiva de la gobernanza, el circuito central que
ms nos interesa es el democrtico: quin (o qu) est por encima del go-
bernante, a quin o qu gobierna el gobernante? Enuna sociedad gober-
nada democrticamente, el gobernado es gobernado por sus gobernan-
76 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
tes, pero estos gobernantes son tambin gobernados. Una cuestin central
de la meta-gobernanza, entonces, debe ser: cmo estn organizados es-
tos enlaces extraos entre gobernantes y gobernados?, y cul es la cuali-
dad de estos arreglos? ste es un proceso de circuito extrao con entradas
y salidas a la vez. Porque meta en s mismo es un orden de gobierno con
una interaccin en dos direcciones, no es necesariamente paradjico o
contradictorio definir la meta-gobernanza a la vez en trminos de proceso
y de resultados de este proceso.
Para conceptualizar una meta-perspectiva de gobernanza, se puede en-
contrar una base al aplicar los meta-principlos normativos a los aspectos
fundamentales de gobierno. Estas normas tiene un doble propsito. Por un
lado, guan la conducta de los actores implicados en las interacciones de
gobierno, directamente en sus actividades. De esta manera, forman el
marco meta-normativo que dirige y establece lmitespara el actual gobier-
no en el primer y segundo orden de gobernanza. Es el mundo del gobierno-
como-prctica, en el que las meta-normas son seguidas o ignoradas, pro-
badas o cambiadas en una tensin constante entre el nivel intencional y el
estructural de las interacciones de gobierno. Por otro lado, estas normas,
tanto desde la prctica como desde la distancia, deberan ser sujeto de
debate de la gobernanza. Llamamos a este uso de meta la perspectiva
del helicptero, examinando estas normas por su adecuacin, su relevan-
cia, su actualidad y su exactitud. Esta revisin crtica del nivel de meta-
gobernanza se refiere a las normas individuales, pero tambin las mira en
sus relaciones mutuas. Esto concierne tanto a los gobernantes como a los
gobernados y pertenece a su saber tener responsabilidad por su papel
en el gobierno. Incluso se puede decir que, debido al carcter de extrao
enlace de meta, lospapeles secambian completamente: en meta-gobier-
no es el gobernado en particular quien toma el papel principal como
meta-gobernante y los gobernantes losque son gobernados.
Meta generalmente se entiende como tomar una posicin en la que pro-
nunciar en trminos normativos cmo? (how to). con el fcil ejemplo de
aprender a cmo aprender. En la gobernanza traducimos este meta-
concepto en gobernar cmo gobernar. Meta-gobierno es una parte
esencial de la gobernanza sociopoltica o interactiva, porque es el foro
donde los principios normativos del gobierno se forman y seprueban. Meta
tambin incluye ideas sobre la manera en la que el proceso sobre cmo
llegar a estos criterios o normas se hace explcito y cmo este proceso en s
mismo debera ser gobernado. Este programa de meta-gobernanza es
-hay que reconocer- ambicioso y en este epgrafe slo hemos podido
esbozar algunas lneasde cmo hacerlo.
goberna
77
Lo gobernanza rov /Otextos de reterencia
5. CONCLUSiN
Esta ponencia ha explorado la utilidad del concepto de gobernanza
como instrumento para conceptualizar losproblemas y las oportunidades y
contextos en la frontera entre lo social y lo poltico -en la terminologa ac-
tual: la frontera entre el Estado, el mercado y la sociedad civil-. Estos as-
pectos no pueden ser tratados por cada uno de estos campos de forma
aislada. Su carcter y naturaleza son tales que traspasan los lmites tradi-
cionales que lesseparan. Estosignifica que gobernarlos requiere imgenes,
instrumentos y potencial de accin de lostres para tratar de solventarlos (si
es que pueden llegar a ser solventados) o, al menos, no dejarles perder el
control teniendo en cuenta sus propias complejidades, diversidades y dina-
mismos.
La aproximacin de la gobernanza, entonces, se centra en las interaccio-
nes que ocurren en los sistemassociales. Empezando por los procesos con-
tinuos de interacciones cuyas acciones humanas les dan su carcter irre-
versible e imprevisible, se intenta comprender mejor la diversidad,
complejidad y dinamismo de las situaciones de gobierno sociopoltico. Al
hacerlo, tambin hay oportunidades para influir en estas caractersticas de
nuestras sociedades que estn en algn lugar en los cruces entre lo mo-
derno y lo postrnoderno, Debemos llamarlo moderno (cross-modern).
Al respecto, encontramos un espritu parecido en Toulmin, quien ha identifi-
cado dos tradiciones filosficas que contribuyeron a la modernidad: una
basada en el principio de la racionalidad, la otra basada en los principios
del humanismo. Una combinacin de los elementos extrados de estas dos
tradiciones la podemos llamar moderna (cross-modern). Basando nuestra
teora en los elementos de ambas tradiciones, entonces, ello debe condu-
cirnos hacia la gobernabilidad mejorada de las democracias (occidenta-
les) modernas (cross-modern). Es necesario, en este contexto, que los go-
biernos y sus socios sociales sealen sus mutuas responsabilidades, conjunta
y continuamente. Esto implica un conocimiento y aceptacin creciente de
diferentes modos de gobierno, incluyendo capacidades de autogobier-
no de lossistemassociales, acuerdos de coqoberno y de gobierno jerr-
quico de arriba abajo, cada uno contribuyendo en modos individualizados
y en modos combinados a cuestiones de gobernabilidad en un sentido
ms amplio.
Los meta-principios pragmticos tales como la apertura a la diferencia, la
buena disposicin a comunicar y la buena disposicin a aprender son crite-
riosimportantes para enfrentarse a la diversidad, el dinamismo y la comple-
jidad. Pero no son suficientes para provocar la necesaria integracin de sis-
temas sociales. Tambin necesitamos criterios sustantivos sobre la base de
loscuales estos sistemasdesean y pueden interactuar entre ellos y aceptar
loslmitesde losotros. Debido a la falta de un ideal sociopoltico global y to-
tal, la nica otra manera de establecer estos criterios es aceptar el corc-
78 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo
ter moderno (cross-modern) de las democracias occidentales. Es decir: no
slo aceptar las races racionales y humansticas de nuestras socieda-
des, sino desarrollar nuevos criterios sustantivos sobre la base de la yuxtapo-
sicin y combinacin de ambos. sta es la riqueza inherente sobre la que
son construidas nuestras sociedades democrticas, una fuente que toda-
va no se ha agotado.
Perseguir esfuerzos cientficos es poner un pie en el pasado y otro en el futu-
ro. Esto es lo que hace nuestra teora de la gobernanza. Es como dejar un
terreno familiar, pero sin estar seguros de cmo se debera llamar la nueva
tierra a explorar. Por lo tanto, usamos trminos con los que estamos familia-
rizados (ciberntica, problemas) y algunos que no conocemos tan bien
pero parecen prometedores (emergencia, oportunidades). En situaciones
modernas (cross-modern) parece preferible aplicar conceptos tiles de
ms de una tradicin. Muchas cosas en la vida son esto o lo otro, esto y
lo otro. La estandarizacin global puede ser til y necesaria, pero lo mismo
se aplca a la variedad y autonoma local.
Aceptar que las percepciones y las verdades son siempre intersubjetivas no
es negar que -intersubjetivamente- algunas percepciones son ms tiles
que otras, y algunas verdades parecen mejor que otras. Sustituir la afirma-
cin esto es verdadero por esto podra ser ms verdadero que aquello
hace de la diversidad de opinin el alma de la ciencia sociopoltica y de la
gobernanza sociopolitica. Si la percepcin y la verdad estn en el ojo del
observador, entonces lo que necesitamos son procesos(y estructuras) de
gobierno sociopoltico que se tomen seriamente tanto a las interacciones
como a los actores. Lasinteracciones dan forma a los actores y los actores
tambin dan forma a las interacciones. Son igualescomo unidades bsi-
cas de anlisis y desarrollo de teora en trminos de estoy lo otro. y no de
esto o lo otro,
Al considerar la diversidad, el dinamismo y la complejidad en sus mutuas re-
laciones modernas (cross-modern) como punto de partida, un modelo de
gobernanza emerge en el que los sistemas sociales y las entidades que les
dan forma pueden estar consciente, explcita y expresamente interrelacio-
nados. La teora de la gobernanza empieza en la diversidad. el dinamismo
y la complejidad de las sociedades a ser gobernadas -y gobernndolas-.
Estas sociedades necesitan orden, pero nada puede cambiar sin dinamis-
mo. Requieren semejanzas para permitir comunicacin, pero diversidad
para obtener nuevas percepciones. Necesitan estndares para reducir la
incertidumbre y el riesgo, pero complejidad para solventar problemas y
crear oportunidades. Por lo cual aspiramos a que nuestra teorizacin sobre
la gobernanza sea diversa pero coherente, compleja pero elegante y di-
nmica pero ordenada. El esto y lo otro, y no el esto o lo otro, es una
caracterstica clave de esta exploracin y esperamos que sea estimulante
goberna 79
Lo gobernonzo hoy Otextos de referencia
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81
goberna
NUEVOS DESAFos DE LA TEORA
DE LA GOBERNANZA*
RENATE MAYNTZ
DEFINICIONESDEGOBERNANZA y EL OBJETIVO DEESTE ARTCULO
El objeto de este artculo es el desarrollo, y la evolucin posterior. de la teo-
ra de la gobernanza, una teora que empez interesndose por las accio-
nes directivas de las autoridades polticas en la medida en que trataron de
formar estructuras y procesos socioeconmicos. En Alemania esto se ha
conocido como Steuerungstheorie (Mayntz, 1987). El trmino ingls gover-
nance (gobernanza) ha sido equiparado durante mucho tiempo con
governing (gobierno), el aspecto procesal del gobierno, complementando
as la perspectiva institucional de los estudios relativos al gobierno. Enotras
palabras, la gobernanza se ha utilizado a grandes rasgos como sinnimo
de politische Steuerung.
Sin embargo, recientemente el trmino gobernanza ha sido utilizado de
otras dos maneras, ambas diferentes de la direccin o la gua poltica (va-
se la figura 1). Distinguir estos distintos significados no es slo importante a
fin de evitar malentendidos, sino tambin porque un cambio semntico re-
fleja normalmente un cambio en la percepcin, tanto si ste refleja o no, a
suvez, cambios en la realidad.
Por un lado, la gobernanza se utiliza ahora con frecuencia para indicar
una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control
jerrquico, un modo ms cooperativo en el que los actores estatales y
los no estatales participan en redes mixtas pblico-privadas. La gober-
nanza como alternativa al control jerrquico ha sido estudiada en el ni-
vel nacional (y subnacional) Yeuropeo de la elaboracin de polticas y
en las relaciones internacionales. Los trabajos de Jan Kooiman (1993) Y
R. A. W. Rhodes (1997) ilustran la primera perspectiva, el artculo de Bul-
mer (1994) la segunda, y el libro de Rosenau y Czempiel (1992) la tercera.
Es dicil decir dnde se origin exactamente este significado en particu-
lar. Enel nmero de marzo de 1998de la Social Science Journal, que est
dedicado enteramente a la gobernanza como modos de coordina-
TItulo original: Naw cha//angas to govarnanca fhaory, EuropeanUnlverslty Instltute. TheRobert
SChuman Centre, Florence- Jean Monnet Chalr Papers, n.O 50(1998).
83
goberna
La gobernanza hoy. lO textos de referencia
cin no jerrquicos (UNESCO, 1998), el concepto es ubicado inicialmente
en un informe del Banco Mundial de 1989; por tanto, en el contexto inter-
nacional. Encualquier caso, est claro que los intentos de solucin colecti-
va de los problemas fuera de la estructura jerrquica existente, tal y como
se puede observar a nivel europeo o internacional, han contribuido signifi-
cativamente a este cambio de significado del trmino gobernanza.
Por otro lado, el segundo nuevosignificado del trmino gobernanza es mu-
cho ms general y tiene una genealoga diferente. Aqu la gobernanza signi-
fica los diferentes modos de coordinar acciones individuales o formas bsi-
cas de orden social. Este uso del trmino parece haber surgido de la
economa de los costes de transaccin, ms concretamente de los anlisis
de Oliver Williamsonsobre losmercados y lasjerarquas como formas alterna-
tivas de organizacin econmica (por ejemplo, Williamson, 1979). La tipolo-
ga de Williamson fue rpidamente ampliada para incluir otras formas de or-
den social como los clanes, las asociaciones y -lo ms importante- las
redes (por ejemplo, Hollingsworth y Lindberg, 1985; PowelL 1990). Fue, de he-
cho, el descubrimiento de formas de coordinacin diferentes, no slo de la
jerarqua sino tambin de la forma pura del mercado, lo que condujo a la
generalizacin del trmino gobernanza para englobar todas las formas de
coordinacin social -no slo en la econorno. sino tambin en otros mbi-
tos-o En esta lnea, la atencin prestada a las formas de gobernanza mo-
derna (gobernanza desde la segunda perspectiva del trmino) provoc un
nuevo cambio semntico. El tercer significado de gobernanza incluye las
dos maneras ms especficas de comprender el trmino como subtipos.
Figura 1
EVOLUCiN DE LATEORA DE LAGOBERNANZA pOLTICA
1) Principios de lossetenta
Teoras prescriptivas de la planificacin
2) Setenta
Estudios empricos del desarrollo de polticas
(definicin de la agenda, eleccin de los instrumentos, papel del
Derecho, contexto organizacional)
3) Finalesde lossetenta/principios de los ochenta
Implementacin de las polticas
A continuacin, en primer lugar. esbozar la evolucin de la teora de la
gobernanza poltica en el sentido limitado de direccin (Steuerungstheo-
re). Despus, seguir la pista de los sucesivos cambios de paradigma o
modificaciones de este marco terico. Finalmente, hablar de los ms re-
84 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernonzo
centes. y hasta el momento slo parcialmente esbozados, retos a la teo-
ra. Para evitar la decepcin que surge de expectativas errneas, es nece-
sario decir que no es el objetivo de este artculo hacer uno contribucin
sustantiva a la teora de la gobernanza, poner en dudo algunas de sus
premisas o introducir nuevos teoremas. Mi intencin es ms bien reflexionar
sobre el desarrollo de este cuerpo de la teora poltica, en el que yo he
participado activamente durante ms de veinte aos. Al reconstruir este
desarrollo terico no ser posible ilustrar en detalle el contenido de la li-
teratura al que me tendr que referir, ni tampoco tratar de documentar
la exposicin de la teora de la gobernanza a travs de referencias
exhoustivos'. Una revisin de la evolucin de la teora de la gobernanza
podra servir para ubicar campos de investigacin aparentemente sepa-
rados en un contexto ms amplio, pero tambin permitira mostrar un as-
pecto importante relativo a la naturaleza del desarrollo de la teora de la
ciencia poltica. Sigue este desarrollo una dinmica interna cognitiva o
es simplemente una reflexin sobre los cambios de la realidad poltica o
de la percepcin de problemas, tal como John Dryzeky Stephen Leonard
(1988) han afirmado? La respuesta a esta pregunta indicar si la ciencia
poltica es acumulativa, construyendo paso a paso una teora ms inclusi-
va, o salta de un tema a otro, a remolque del cambio de definiciones sub-
jetivas de las que parte.
EL DESARROLLO DEL PARADIGMA CENTRAL DE LAGOBERNANZA
pOLTICA
La teora moderna de la gobernanza poltica (Steuerungstheorie) surgi
despus de la Segunda Guerra Mundial. en un momento en que losgobier-
nos aspiraban explcitamente a dirigir el desarrollo social y econmico de
las naciones hacia objetivos definidos
2
. El primer paradigma de la teora
evolucion en tres fasessucesivas:
1) A finales de lossesenta empez con una -muy prescriptiva- teora de
la planificacin (cmo dirigir).
2) Enlos setenta, con la euforia planificadora en declive, el desarrollo de
las polticas se convirti en el objeto de los anlisis empricos: lo que
centr la atencin en losfactores contextualesque influyen en el desa-
rrollo de las polticas, en particular la organizacin ejecutiva: se discu-
tieron diferentes instrumentos de polticas, en particular el papel del
Derecho.
1 Para esta documentacin. vase Mayntz (1996) Yla literatura all citada.
2 Para una descripcin ms detallada de la teoa del desarrollo resumida en este apartado,
vase de nuevo Mayntz (1996).
85
gobarna
Lo gobernanza hoy. )Otextos de referencia
3) Finalmente, en la segunda mitad de lossetenta, la implementacin de
polticas se convirti en el nuevo centro de investigacin.
As, el primer paradigma de la teora de la gobernanza poltica se ocup
del desarrollo de las polticas y su implementacin y adopt una perspecti-
va de arriba-abajo (top-down) o del legislador.
Esta teora llevaba en s las semillas de su propia transformacin. La nvestl-
gacin sobre la implementacin prest atencin al fracaso generalizado
de las polticas y demostr que este fracaso no era slo consecuencia de
errores cognitivos en la planificaCin o de defectos por parte de las agen-
cias de implementacin, sino de haber descuidado la obstinacin de los
grupos destinatarios de la poltica pblica y su capacidad de resistir o sub-
vertir la consecucin de los objetivos polticos. Este reconocimiento llev a
una primera ampliacin importante del paradigma inicial. Hasta el mo-
mento, ste se haba concentrado en el sujeto de la direccin poltica, el
gobierno y su capacidad e incapacidad para dirigir: a partir de entonces
incluy tambin la estructura y disposiciones de conducta del objeto de
control poltico. En Alemania, esto signific cambiar el centro de la Steue-
rungsf6higkeit a la Steuetbanceit, es decir, la gobernabilidad. En un segun-
do estadio se reconoci que la gobernabilidad vara considerablemente
entre campos polticos (o sectores). Por ejemplo, las arenas polticas forma-
das por una categora especfica de individuos (por ejemplo, juventud) o
familias (por ejemplo, familias monoparentales) exigen un enfoque poltico
diferente al de las arenas en las que predominan unas cuantas organiza-
ciones grandes. As, la perspectiva de arriba-abajo del paradigma inicial
(formulacin e implementacin de polticas) se extendi al incluir procesos
de conformidad selectiva con las medidas polticas de abajo-arriba por sus
grupos destinatarios, que estn condicionados a suvez por la estructura de
una determinada arena regulatoria. Estaexpansin de la perspectiva ana-
ltica nos ense mucho sobre las condiciones de la eficacia de las polti-
cas pblicas.
Sin embargo, la investigacin que continu, y elabor, este paradigma
ampliado debilit lo que haban sido hasta entonces las bases del modelo
de la gobernanza poltica, es decir, la asuncin de que el Estado, incluso si
encuentra resistencia de losgrupos destinatarios, es el centro de control de
la sociedad. La decepcin por la creencia en la existencia de un centro
de control poltico eficaz hizo dirigir la atencin a formas alternativas de
gobernanza social: desde dos lneas de debate diferentes, se discutieron
los principios del mercado y la autoorganizacin horizontal como alternati-
vas al control poltico jerrquico. Estollev a otra extensin del paradigma.
86 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gol)ernonzo
Figura 2
EL PARADIGMA DE LAGOBERNANZA y SUS EXTENSIONES
Paradigma Elaboracin de laspolticas (por el gobierno) + implemen-
fundamental tacin de las polticas (por las agencias pblicas)
1.0 extensin Incluye la perspectiva abajo-arriba: estructura sectorial y
conducta del grupo destinatario
2.extensin Incluye la formulacin de las polticas e implementacin
en redes pblico-privadas y en sistemas sociales cutorro-
guiados
3.extensin Incluye el efecto de las polticas europeas sobre las es-
tructuras internas sectoriales y elaboracin de polticas
4.extensin Incluye el nivel europeo de elaboracin de polticas
5.extensin Incluye procesos de entrada poltica sobre el nivel
europeo y nacional
Al comienzo, los principios del mercado fueron muy discutidos como una al-
ternativa ms eficaz a la regulacin de la poltica medioambiental america-
na. Enaquel perodo, losprincipios del mercado se convirtieron en la colum-
na vertebral de la ideologa poltica del neoliberalismo y el thatcherismo,
promoviendo la desregulacin y la privatizacin como mecanismos para es-
timular el crecimiento econmico y para incrementar la eficiencia econmi-
ca. Los politlogos analizaron la emergencia y las consecuencias polticas
de este neoconservodurtsrno. utilizando la estructura analtica del anlisis
de polticas pblicas (por ejemplo, D6hler, 1990). Ms recientemente, la de-
saparicin del socialismo de Estado fortaleci la creencia en el poder orde-
nador del mercado. Mientras tanto, sin embargo, la atencin volvi hacia
las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capi-
talismo) y la democracia (por ejemplo, Dunn, 1990: Katz, 1997: Kitschelt,
1985), un tema que hasta entonces no se haba incluido en la teora de la
gobernanza. Encambio, el desarrollo de la teora de la gobernanza, incluso
de la teora de la gobernanza aplicada especficamente a organizaciones
econmicas, se centr en la segunda alternativa al control jerrquico, es
decir; las formas cooperativas y horizontalesde autorregulacin de la socie-
dad y de elaboracin de laspolticas. Enotras palabras, la atencin sevolvi
hacia la gobernanza en el segundo de lostres sentidos mencionados antes.
En el centro de esta nueva lnea de discusin se encuentran diversos tipos
de sistemasde negociacin. Con el tiempo, se fiJ la atencin en algunas
gob.,.na
87
LO gobernanza hoy 10textos de referencia
formas tradicionales de la llamada autorregulacin social. en especial el
autogobierno local y el considerado tercer sector, aunque no puedan ser
incluidas en lo que se conoce comnmente como gobernanza moderna.
Los dos modelos principales de sistemas de negociacin que se tuvieron en
consideracin fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos (o,
ms en general. las redes de polticas pblicas mixtas entre lo pblico y lo
privado) y los sistemas de autorregulacin social en los que el Estado no
participa directamente (tal es el caso del sistema institucionalizado de con-
tratacin salarial entre capital y trabajo - Tarifsystem- o del autogobierno
del sistema sanitario pblico alemn, en el que las organizaciones de mdi-
cos y de hospitales pblicos negocian los honorarios). Otra forma de auto-
rregulacin social son los considerados gobiernos de los intereses privados
(Streeck y Schmlttet 1985). Eneste caso, los intereses opuestos no son repre-
sentados por organizaciones independientes, sino que estn integrados en
regmenes regulatorios que subordinan la actividad de los agentes privados
a una disciplina autoimpuesta (la Agencia alemana para la estandariza-
cin tcnica Din es un buen ejemplo) (Voelzkow, 1996).
A mediados de los ochenta, la discusin terica estuvo dominada por los
trminos descentralizacin, cooperacin y red, lo que reflejaba el espritu
de los tiempos, establecido contra cualquier manifestacin de la autoridad
jerrquica, fueran padres, profesores o el Estado. Sin embargo, pronto se
puso de manifiesto que la capacidad de solucin de problemas de las re-
des pblico-privadas y de la autorregulacin social puede ser limitada. Las
redes emergen normalmente donde el poder est disperso entre los agen-
tes en el campo poltico, pero donde la cooperacin es necesaria para al-
canzar la eficacia. Como los diferentes agentes pblicos y/o privados en
un mbito poltico tienen intereses diferentes, se plantea el problema de
cmo ponerse de acuerdo en una solucin efectiva de los problemas sin
desplazar los costes que esto implica a los que no participan en la red
(Scharpf, 1993). En el marco de la teora de la gobernanza, el debate con-
sisteen la elaboracin ms que en la extensin del paradigma terico tal y
como ha evolucionado hasta nuestros das.
Una segunda lnea importante de elaboracin surgi de la observacin de
que, desde el punto de vista de la concepcin original de la gobernanza
poltica de arriba-abajo (top-down), la negociacin entre los actores polti-
cos y los actores sociales en las redes de polticas pblicas o en las estructu-
ras neocorporativistas y la delegacin de funciones reguladoras a institu-
ciones de autogobierno local o sectorial indican una prdida de la
capacidad de direccin. El Estado apareca dbil. sernlsoberono (Kat-
zenstein, 1987) -una perspectiva consonante con la teora moderna de sis-
temas y con los conceptos del postmodernismo, ambos caracterizados por
la visin de una sociedad sin centro o policntrica (por ejemplo, Willke,
1987)-. Sin embargo, la investigacin emprica de la ciencia poltica ha
aclarado que no se trata tanto de una prdida de control estatal, sino ms
88 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernonzo
bien de un cambio en su forma. La autorregulacin social, despus de
todo, tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el Estado. No
slo ejerce una funcin de legitimacin, sino que a menudo apoya la
emergencia de varias formas de autogobierno. All donde los actores esta-
tales participan en las redes de polticas pblicas, disfrutan de un estatus
muy especial y privilegiado, y controlan instrumentos de intervencin cru-
ciales incluso en las situaciones en las que la toma de decisiones ha sido
transferida a instituciones de autogobierno social. En particular, el Estado
mantiene el derecho a la ratificacin legal, a imponer decisiones autorita-
rias all donde los actores de la sociedad no lleguen o una acuerdo (por
ejemplo, en las negociaciones sobre losestndares tcnicos), y a intervenir
a travs de un acto legislativo o ejecutivo en un sistema de autogobierno,
como en el caso del sistema de salud alemn, que no consigue alcanzar
las expectativas regulatorias. As, el control jerrquico y la autorregulacin
de la sociedad no son mutuamente excluyentes. Son diferentes principios
ordenadores que estn con frecuencia combinados y sucombinacin, au-
torregulacin a la sombra de la jerarqua, puede ser ms efectiva que
cualquiera de las formas puras de gobernanza (Mayntz y schorpt 1995).
DESAFos PARA LATEORA DE LAGOBERNANZA:
LAEUROPEIZACiN Y LAGLOBALlZACIN
Llegados a este punto, el marco bsico de la teora de la gobernanza pa-
rece completo. Pero entretanto han surgido nuevos problemas, en particu-
lar la crisis del Estado del bienestar, que est conectada con la integracin
europea y la globalizacin econmica. A la luzde la europeizacin y de la
globalizacin, algunas caractersticas aceptadas y aparentemente no
problemticas de los avances previos de la teora de la gobernanza, de
repente, se muestran como dficit que pueden desencadenar una nueva
fase en el desarrollo de la teora, provocando una vez ms una extensin
del marco analtico de la teora de la gobernanza. Los dficit en cuestin
son:
la concentracin en un nico Estado-nacin (incluso cuando se hacen
comparaciones internacionales);
el especial inters por la poltica interior -un punto estrechamente rela-
cionado con el primero-, Y
_ la concentracin en la eficacia poltica, en el rendimiento y el resultado
de los procesos de polticas pblicas, en detrimento del lado de la for-
macin de las entradas (input) Yla relacin entre ambos.
La teora de la gobernanza poltica se haba ocupado hasta entonces de
los sistemas polticos que tIenen una identidad clara, unos lmites claros y
89
goberna
La gobernanza hoy 10textos de referencia
unos miembros definidos que ostentan derechos Y obligaciones especfi-
cos. Este tipo de enfoque es incapaz de enfrentarse a los problemas que
surgen de la integracin europea y, especialmente, de los problemas que
emergen por la globalizacin.
La construccin de la Unin Europea ha establecido una nueva estructura
de gobernanza transnacional. La Unin Europea es, sin duda, ms que un
rgimen. un marco contractual o una arena de negociacin, pero tampo-
co es claramente un Estado federal; se puede describir mejor como un sis-
tema complejo multinivel cuyas dinmicas no se pueden entender en el
marco conceptual desarrollado para el anlisis de la gobernanza poltica
en los Estados-nacin. Los gobiernos de inters privado, por ejemplo, siguen
siendo en gran medida de mbito nacional. Las configuraciones tripartitas,
o tringulos, que en el nivel nacional relacionan a los partidos polticos, los
grupos de inters y las agencias gubernamentales, o los acuerdos neocor-
porativistas que relacionan al Estado, los empresarios y los trabajadores or-
ganizados, no estn estructuralmente reproducidos a nivel europeo. No
existen autnticos partidos polticos europeos. los sindicatos estn slo tmi-
damente representados y la representacin de la industria es mucha ms
diversificada y compleja que a nivel nacional. Se necesitan nuevas cate-
goras para el anlisisde la formulacin e implementacin de polticas p-
blicas europecs".
Para la teora de la gobernanza poltica, la integracin europea tiene dos
consecuencias: 1) saca a relucir nuevos problemas de gobernanza a nivel
nacional, y 2) requiere la extensin de la teora de la gobernanza a nivel su-
pranacional.
1) La transferencia de poderes al nivel europeo requiere que estudiemos
losefectos de las directivas europeas sobre varios sectores de la economa
nacional (la agricultura, los productos alimentarios, el sector bancario Y
asegurador, la energa, el transporte ferroviario, el transporte por carretera,
etc.). De hecho, esto ya se est haciendo (por ejemplo, Schneider, 1998;
ttz. 1998). Eneste sentido el paradigma previo se ampla de nuevo, aa-
diendo esta vez un factor externo importante para la formacin Yla imple-
mentacin de las polticas. Las decisiones polticas europeas afectan a las
condiciones de las polticas nacionales eficaces que se mantienen en la es-
tructura del campo regulatorio y, al mismo tlernpo. restringen la libertad de
eleccin de la poltica nacional. Esto implica una prdida -esta vez una
autntica prdida- de la capacidad de control de losgobiernos naciona-
les (Scharpf, 1997). Pero esta prdida no es slo consecuencia de la dele-
gacin de las competencias legislativas y reguladoras del nivel nacional al
europeo, sino tambin de la integracin del mercado y la disolucin gra-
3 Estono significa que la Unin Europea es un caso sul generlsque slo puede ser analizado en
un marco hecno a medida; para esta polmica. vase Hlx(1998).
90
goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo feoro de lo gobernonzo
dual de las fronteras econmicas nacionales. Las consecuencias para las
economas nacionales son una intensificacin de la competencia y una
creciente movilidad del capital productivo y financiero. Esto creo nuevos
problemas para los regmenes tributarios nacionales y la poltica tributaria,
la poltica econmica nacional y, por ltimo pero no por ello menos impor-
tante, el Estado del bienestar nacional, problemas todos ellos que se han
convertido en temas destacados de la investigacin en la ciencia poftlco-.
2) Tambin podemos observar el crecimiento del campo llamado elabo-
racin de polticas europeas (por ejemplo, Hrttlet Knill y Mingers, 1996: Ri-
chcrcson, 1996). Lo que an no est claro es si a la larga se convertir, o
no, en un campo de estudio separado o se mantendr como una exten-
sin de la teora actual de la gobernanza. Lo segundo requiere que estos
estudios no se emprendan desde una perspectiva comparativa de secto-
resde polticas, sino que se centren en la interconexin entre los diferentes
niveles de elaboracin de polticas. Enotras palabras, el objeto de estudio
no debera ser lo que sucede en Bruselas (o entre Bruselas y Estrasburgo),
sino la interdependencia mutua entre los procesos polticos nacionales y
europeo en un sistema mutinivel.
La elaboracin europea de polticas tambin llama la atencin sobre el
tercer punto ciego del paradigma de la gobernanza nacional menciona-
do anteriormente. Es una peculiaridad de la elaboracin de polticas euro-
peas que los elementos democrticos tengan muchas carencias o, por lo
menos, estn dbilmente desarrollados. Tal y como demuestra Fritz Scharpf
(1998), la elaboracin de normas por parte de la ComisinEuropea se basa
en el conocimiento tcnico all donde la accin vaya ms all de la imple-
mentacin de los interesescomunes de todos los Estados miembros. Cuan-
do los intereses nacionales divergen, lo que generalmente ocurre con las
decisiones con consecuencias redistributivas. el conocimiento tcnico por
ssolo no puede legitimar las intervenciones. Cuando las decisiones redistri-
butivas requieren un consenso total, el resultado ser el bloqueo. Las deci-
siones con efectos redistributivos son nicamente toleradas en comunida-
des estables y slo si se han alcanzado a travs de procedimientos
democrticos. La Unin Europea no rene ninguna de estas precondicio-
nes: no es un sistema socialmente integrado y adolece de un proceso de-
mocrtico europeo de decisin.
La discusin sobre el dficit democrtico europeo nos pone sobre aviso de
que lo que falta claramente en el proceso de elaboracin de polticas eu-
ropeo -un proceso democrtico de introduccin de demandas totalmen-
te desarrollado y en funcionamiento- aparentemente seha dado por sen-
tado a nivel nacional, una asuncin que permiti desatender los procesos
4 El programa de Investigacin actual del Max-Planck-Institute for the Study of Socletles en Co-
lonia est casi completamente dedicado a estos problemas.
goberna
91
La gobernanza hov 7Otextos de referencia
de introduccin de demandas en el anlisisde la elaboracin nacional de
politicos''. Retrospectivamente, sorprende el tiempo que la teora democr-
tica y la teora de la gobernanza poltica (nacional) se han mantenido ais-
ladas. Cuando la teora de la gobernanza se centr en la cooperacin ho-
rizontal y en la formacin de polticas en las redes, se reconoci que surga
el problema de la rendicin de cuentas democrtica, porque los actores
privados en las redes de polticas pblicas por regla general no tienen legi-
timacin democrtica. La cooperacin horizontal y la negociacin en las
redes no puede ser un sustituto para la democracia, aunque, vista la dificul-
tad de representar intereses muy especficos en unas elecciones generales,
el desarrollo de las redes de polticas pblicas con la participacin de inte-
reses sociopolticos opuestos a veces se considera como una forma moder-
na y ms practicable de representacin de intereses. Helmut Voelzhow
(1996) es un autor que se ha ocupado explcitamente de la tensin entre
estas dos formas de representacin de intereses. Si no se reconoce esta
tensin, existe el peligro de que una teora de la goberanza que se centre
en la cooperacin horizontal y la autorregulacin de la sociedad se dirija
sin darse cuenta hacia el renacimiento de viejos modelos corporativistas
(vase Bowen, 1971). Pero reconocer la existencia de un problema de ren-
dicin de cuentas en redes mixtas pblico-privadas donde se da la ela-
boracin de polticas no es lo mismo que Intentar incluir la parte de la
introduccin de demandas del proceso poltico explcitamente en el pa-
radigma terico de la gobernanza poltica. Este reto no se ha logrado
an y, de hecho, se plantea la duda de si la integracin de la teora de la
democracia y la teora de la gobernanza tal y como la conocemos supe-
rara a esta ltima. De todas formas, se podra avanzar un poco ms en
este desarrollo terico.
Mientras que la ciencia poltica ha dado respuesta, al menos parcialmen-
te, a los retos que plantea la europeizacin a la teora de la gobernanza,
no ha sucedido lo mismo con los retos vinculados a la globalizacin. La glo-
balizacin es, de hecho, un reto mucho ms serio para cualquier teora de
la gobernanza poltica, En principio, a nivel europeo es an posible hablar
de un proceso de polticas pblicas con sus aspectos de entradas y resulta-
dos. Pero esto no es posible a nivel global, ya que no existe ningn sujeto
de direccin identificable ni marco institucionalizado que contenga el ob-
jeto de direccin. Lo que se entiende, con frecuencia vagamente, por
globalizacin no ha dado lugar a la formacin de un nuevo sistema de
orden superior: un sistema realmente transnacional con su propia identi-
dad, lmite y normas de afiliacin. Por supuesto, esto plantea la cuestin de
si las estructuras y los procesos generados por la globalizacin an pueden
ser objeto de estudio para la teora de la gobernanza. Estacuestin se pue-
de responder afirmativamente si, y slo sI, hablamos de la gobernanza en
el sentido amplio, ms como los modos bsicos de coordinacin, porque
5 Una excepcin temprana es 5charpf (1974),
92 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobemonzo
slo en este caso el concepto no est ligado a la existencia de algn tipo
de estructura de control poltico.
Normalmente, se habla de globalizacin para referirse a dos procesos in-
terrelacionados (por ejemplo, Stykow y WiesenthaL 1996):
_ La expansin de las comunicaciones, tanto del transporte como del in-
tercambio de informacin y el crecimiento de la movilidad personal
(rrnlqrcclnl). que indica que la formacin de grupos sociales depende
cada vez ms de la situacin geogrfica.
La emergencia de mercados globales para el capital, los bienes y los
servicios, como consecuencia de la liberalizacin, la desregulacin y la
creciente facilidad de comunicacin.
Como en el caso de la integracin europea, estos procesos comportan
tanto (1) nuevos problemas para la teora de la gobernanza poltica na-
cional como (2) cuestiones de gobernanza transnacional diferentes de las
de la integracin europea.
1) Aunque los propios gobiernos nacionales han incitado el proceso de
globalizacin a travs de polticas de liberalizacin Ydesregulacin, ahora
se ven obligados a considerar cmo responden a los desaos que ocasio-
na. Son bsicamente tres estrategias diferentes. Una primera estrategia es
la adaptacin unilateral; las posibles medidas son similares a las que estn
siendo discutidas en relacin al mercado comn europeo, lo que significa
que este tema ya es objeto de investigacin actualmente. Una segunda
estrategia es el proteccionismo Y el aislamiento, en su mxima expresin,
que aade un problema de polticas nuevo al catlogo de polticas na-
cionales ya tratadas por losestudios de polticas. Una tercera estrategia se-
ran los esfuerzos por protegerse contra impactos especficos (por ejemplo,
la inmigracin ilegal) a travs de la coordinacin internacional. En este
punto sedebe abandonar el nivel nacional de anlisis y situarse en el plano
de la gobernanza transnacional.
2) Los problemas de coordinacin internacional ms all del contexto eu-
ropeo ya han sido estudiados desde hace algn tiempo por acadmicos
de las relaciones internacionales (por ejemplo, Krasner, 1983). Esta subdisci-
plina de la ciencia poltica se desarroll de forma un tanto autnoma par-
tiendo de la teora de la gobernanza (nacional). En las relaciones interna-
cionales, los actores y los socios negociadores son Estados que sustituyen
una relacin de interdependencia estratgica. sta es la razn por la que
existe una afinidad obvia entre las relaciones internacionales Yla teora de
juegos. El enfoque de las relaciones internacionales asume que losEstados-
nacin son losactores ms importantes en la escena global. Estaperspecti-
va es engaosa si se observan de cerca lostemas de gobernanza que se
presentan a nivel global.
93
goberna
La Qobernanza hoy. Otextos de ieteierc:
La globalizacin no slo significa que las relaciones econmicas y no eco-
nmicas incrementan sucarcter transnacional. Hay un mayor movimiento
a travs de las fronteras nacionales -movimiento de bienes, servicios, ca-
pital, informacin, conocimiento cientfico y personas-o Esto produce nue-
vas relaciones de dependencia, con frecuencia unilaterales, pero slo en
parte produce nuevas relaciones transnacionales. Por ejemplo, la compe-
tencia desenfrenada es creciente, aunque no afecta a todos los sectores
de la economa nacional de la misma forma. Los nuevos mercados trans-
nacionales estn menos regulados y, por lo tanto, tienden ms hacia el
atomismo y la anarqua que (lo que ha sucedido en) las relaciones de mer-
cado en el seno de los Estados-nacin. Esto tambin significa un crecimien-
to incontrolado de las externalidades negativas, tanto ecolgicas como
sociales y econmicas. Hay una creciente disonancia, por un lado, entre
las redes econmicas y comunicativas, cada vez ms ilimitadas y extensas,
y, por otro, lossistemas polticos limitados, una disonancia entre las estructu-
ras de los problemas y las estructuras regulativas que deben hacer frente a
estos problemas. En respuesta a esta situacin, se han hecho, y continan
hacindose, esfuerzosconscientes para establecer estructuras regulatorias
transnacionales. LasNaciones Unidas son, desde luego, la ms inclusiva de
estas estructuras, con un conglomerado de suborganizaciones y rganos
especiales desde un simple foro (Conferencia de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible) a actores empresariales como
el Banco Mundial, con la UNESCO, la Oll la OMS y la OMC en algn lugar
entre ambos extremos (Rittberger et al; 1997).
La investigacin sobre la emergencia y el funcionamiento de lasestructuras
regulatorias transnacionales ms all de la UE es, sin duda alguna, un pro-
yecto fascinante para la teora de la gobernanza poltica. Pero no es aqu
donde finaliza el reto. La globalizacin plantea otro problema terico: el
problema de la coexistencia de muchos tipos diferentes de estructuras y de
procesos, es decir, de diferentes modos de gobernanza. Los modelos de
mercado y las dinmicas no lineales de lossistemasecolgicos parecen los
ms capaces de tratar los resultados agregados de la economa global,
fragmentada pero interdependiente. Enel contexto estructuralmente difu-
so creado por la globalizacin, acontecimientos o cambios especficos no
pueden ser casualmente atribuidos con frecuencia a la conducta de acto-
residentificables. Son raras las situaciones de interdependencia estratgica
reconocida que pueden guiar/orientar para elegir entre varias alternativas.
Enel mercado global, la mayora de agentes juegan como si fueran la ma-
yor parte del tiempo contra natura. Sin embargo, al mismo tiempo, la esce-
na transnacional no est desprovista de estructura. Ya se han mencionado
las nuevas estructuras reguladoras. Hay, adems, muchos tipos de organi-
zaciones internacionales, as como transnacionales -las grandes empresas
multinacionales, las asociaciones profesionales transnacionales, las organi-
zaciones de intereses y las organizaciones cientficas-o Finalmente, existen
comunidades epistmicas y movimientos sociales, grupos sociales incipien-
94 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernanzo
tes sinuna referencia geogrfica clara. Estas agrupaciones. regmenes y or-
ganizaciones transnacionales juntos, con sus lmites a menudo variables y
mbitos tronsversoles. sus dependencias mutuas y unilaterales, forman una
estructura de tal complejidad que parece desafiar todos nuestrosesfuerzos
analticos: lo que nos enfrenta es la neue Unbersichlichkeit * de Habermas
(Habermas, 1985). Slo si amplisemos la perspectiva de la gobernanza
para incluir todos los diferentes modos de ordenacin social. todos losdife-
rentes tipos de configuracin de actores ms all de lasjerarquas y las re-
des. sus combinaciones Y particularmente sus interacciones, seramos ca-
paces de abordar los temas generados por la transnacionalizacin y la
globalizacin. Si surgieseuna teora de estas caractersticas. tendra que ser
una teora de la gobernanza diferente a la que hemos presentado aqu ai
inicio.
Lo que es un problema terico obvio a nivel global nos alerta de la existen-
cia de una dimensin analtica que tambin se aplica a nivel nacional. Los
estudios sobre la gobernanza a nivel nacional habitualmente han utilizado
un enfoque llamado institucionalismo centrado en el actor (Mayntz y
Scharpf, 1995; Scharpf. 1997), es decir, centrado en losactores que actan
e interactan en marcos institucionales. Los actores cuyas decisiones (y no
decisiones) son estudiadas para explicar los resultados de las poticos. nor-
malmente son actores organizados: agencias, organizaciones. asociacio-
nes (representados, desde luego, por individuos). Simples poblaciones,
entendidas como conjuntos de muchos individuos que responden a un est-
mulo dado de la misma manera. normalmente slojuegan el papel de gru-
pos destinatarios de alguna poltica. Los efectos agregados derivados de
las acciones descoordinadas de muchos individuos aparecen slo como
parmetros en el anlisis de polticas pblicas, no como un proceso a ser
explicado en el marco terico de la gobernanza. Sloen casos excepcio-
nales encontramos un anlisis de la interaccin entre intentos de direccin
por parte de los actores organizados y procesos de conducta colectiva
que evolucionan primero por razones propias, pero que pueden motivar y.
posteriormente, reaccionar a las intervenciones polticas. En los estudios
sectoriales de los procesos de transformacin ocurridos en Alemania orien-
tal hay algunos ejemplos de este tipo de anlisis (por ejemplo. Wasem,
1997). Pero, en general. el hecho de que los procesos que responden a l-
gicas diferentes -comportamiento colectivo. intercambio en el mercado.
contratacin, negociacin e intervencin autoritaria- coexistan y estn
casualmente interrelacionados no ha sido un asunto de inters en la teora
de la gobernanza (nacional).
Sin embargo, si esto puede ser considerado un dficit de la teora de la go-
bernanza es una cuestin abierta. Paralelamente a lo que se ha dicho res-
pecto a la teora de la gobernanza global. puede suceder que al querer
NT: Nueva inescrutabilidad.
95
goberna
La gobernanza hoy.' 70textos de referencia
extender el paradigma para incluir par passu, es decir. en pie de igualdad,
las formas distinguibles de coordinacin u ordenacin social, se sobre-
extendera, hacindole perder la necesaria atencin selectiva, que es un
prerrequisito de la creacin de teoras -como mnimo para las mentes hu-
manas-o En cualquier caso, ya no se tratara de una teora de la gober-
nanza poltica, sino de una teora mucho ms completa de las dinmicas
sociales, es decir. no con un nuevo paradigma terico extendido, sino con
un paradigma completamente nuevo.
CONCLUSiN
En este artculo hemos expuesto las fases del desarrollo de una teora preo-
cupada por las formas y los problemas de la direccin social y poltica. Re-
trospectivamente, este desarrollo se parece a los sucesivos exponentes de
la agenda cognitiva, conducidos paso a paso por el conocimiento de la
existencia de puntos ciegos y de insuficiencias explicativas frente a la reali-
dad observable. Ha habido algunas bifurcaciones interesantes en el proce-
so, por ejemplo cuando la teora de la gobernanza se concentr en la
cooperacin horizontal ms que en el mercado como alternativa a la au-
toridad jerrquica, y an hay puntos ciegos en la teora a los que no se ha
dado respuesta. Pero, hasta ahora, ste ha sido un proceso cognitivo acu-
mulativo que no ha seguido la lgica del desarrollo de la ciencia poltica
descrita por John Dryzek y Stephen Leonard (1988), quienes afirmaron que
los objetivos de la ciencia poltica son histricamente contingentes, por lo
cual los politlogos deberan continuamente empezar a desarrollar nuevos
y diferentes marcos analticos y teoras sustantivas que no se pueden cons-
truir sobre ellas. Al menos, en el caso de la teora de la gobernanza (que no
agota, sin duda, a toda Id ciencia poltica) encontramos una extensin su-
cesiva del marco inicial en vez de su supresin e intercambio por uno nue-
vo, es decir, no se da un cambio de paradigma en el sentido radical de
Kuhn (1962). Eneste desarrollo, los cambios en la realidad poltica han juga-
do un papel importante, influyendo la direccin en la que el paradigma se
ha ido extendiendo. El Estado moderno se ha hecho, en efecto, ms coo-
perativo, las redes han proliferado y la integracin europea es un fenme-
no nuevo. Estos cambios reales y observables fueron retos para la teora
que fueron acomodados a travs de la extensin del paradigma inicial.
Pero con la globalizacin bien puede haber llegado el momento en el que
una mayor extensin del paradigma sera disfuncional y podramos estar a
la espera de la emergencia de un nuevo mbito de estudio totalmente
nuevo.
96 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernonzo
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98 goberna
LA NUEVA GOBERNANZA:
GOBERNAR SIN GOBIERNOl
R. A. W. RHODES
Enlos ltimos quince aos se han ido utilizando distintas palabras y expresio-
nes para referirse a la reforma del sector pblico. Los asaltantes de
Rayner* y las 3Es de economa, eficacia y eficiencia dieron paso a la
nueva gestin pblica y al gobierno emprendedor. Este artculo se cen-
tra en una de estas palabras, gobernanza. Es ampliamente utilizada. reem-
plazando a la ms comn y corriente de gobierno, pero tiene un signifi-
cado distinto? Qu informacin se supone que nos puede dar sobre los
retos que afronta el gobierno britnico?
Desgraciadamente, incluso la revisin ms bsica revela que gobernan-
zo tiene varios significados distintos. Por lo tanto, partir de una definicin
de base es esencial, y dnde mejor empezar a buscar que en un libro de
texto. Sammy Finer define el gobierno como:
la actividad o proceso de gobierno o gobernanza;
una condicin de norma establecida;
la gente responsable de gobernar o gobernadores, Y
la manera, mtodo o sistema por el que se gobierna una sociedad par-
ticular2.
En su uso actual no se trata a la gobernanza como sinnimo de gobierno.
Ms bien. la gobernanza implica un cambio en el significado de gobierno, re-
1 Ttulooriginal: Ihe new Governance: Governing without Government, political Studies (1996}
XLIV. pp. 652-667. Este artculo es una versin revisada de la conferencia pronunciada en la
RSA/ESRC Joint Initiative sobre tne State of Britain. RSA. Londres. 24 enero 1995. Querra agrade-
cer a Charlotte Dargie (Newcastle) suayuda para localizar una prolija literatura. ya Gerry Stoker
(Strathclyde) por susconsejos.
NT: Derek Rayner instituy durante el gobierno de Thatcher un sistema de examen de la
eficiencia de los departamentos Yprogramas formados por grupos de personas reducidos co-
nocidos como losasaltantes de Rayner (Royner's raiders),
2 Vase Finer (1970). pp. 3-4. Low (1904) es un ejemplo prematuro de este uso en el anlisisdel
gobierno britnico, pero el trmino no est ni en el ndice ni definido en el texto; es un sinnimo
de gobierno.
99
goberna
La gobernonza hoy. JOtextos de referencia
firindose a un nuevo proceso de gobierno o un cambio en la condicin de
/0 norma esfab/ecida o el nuevo mtodo con el que segobierna la sociedad.
De momento parece simple, pero los problemas de definicin se agravan
al especificar este nuevo proceso, condicin o mtodo. Existen al menos
seis usos distintos de gobernanza:
como estado mnimo;
como gobernanza corporativa;
como nueva gestin pbllcc:
como buena gobernanza;
como sistema sociociberntico;
como redes autoorganizadas.
Es cierto que las palabras deberan tener significados claros, pero hay un
tema ms interesante para mi anlisis.
Los ochenta presagiaron un nuevo captulo en el debate sobre lasformas de
gobernar. El anlisis de la gobernanza ayudar a precisar la naturaleza de
este experimento e identificar las tendencias y contradicciones de la evolu-
cin del Estado britnico. Defiendo que el gobierno britnico puede escoger
entre estructuras de gobierno. Ahora, a losmercados y a lasjerarquas po-
demos aadir las redes. Ninguna de estas estructuras es intrnsecamente
buenao malapara asignar autoritariamente losrecursos y para controlar
y coordinar. La eleccin no es necesariamente o inevitablemente una cues-
tin de conviccin ideolgica, sino de utilidad; es decir. en qu condiciones
cada estructura de gobierno funciona de manera eficaz. La burocracia si-
gue siendo el ejemplo principal de jerarqua o coordinacin por orden admi-
nistrativoy, debido a loscambios recientes, esan una de lasmaneras princi-
pales de prestar servicios del gobierno britnico; por ejemplo, la Benefifs
Agencymantiene una gran burocracia. Laprivatizacin, laspruebas de mer-
cado y la separacin entre el comprador y el proveedor son ejemplos de
cmo el gobierno utiliza formas de mercado o cuasimercado en la presta-
cin de servicios. La competencia en losprecios es la clave para unos servi-
cios eficientes y de mayor calidad. La competencia y losmercados son ele-
mentos fijos en el paisaje del gobierno britnico. Es menos reconocido,
especialmente por el gobierno britnico, que ahora funciona a travs de re-
des caracterizadas por la confianza y la regulacin mutua; por ejemplo,
para suministrar servicios de bienestar. "El gobierno britnico est buscando
un nuevo cdigo de funcionamiento. Esta bsqueda implica elegir entre
estructurasde gobierno. Lagobernanza es una de estasestructuras.
100 goberna
R.A. W.RHODES. Lo lluevo gobernonzo' gobernar sin gobierno
USOS DE LAGOBERNANZA
La gobernanza como estado mnimo
Aqu el uso del trmino es general y redefine el alcance y la forma de la in
tervencin pblica y el uso de los mercados y cuasimercados para la pres-
tacin de servicios pblicos. Utilizando la acertada expresin de Stoker,
la gobernanza es la cara amable de los recortes presupuestorlosv'. El al-
cance de cualquier cambio es una cuestin polmica. Indiscutiblemente,
la medida del gobierno se redujo por la privatizacin y los recortes en la
funcin pblica. Sinembargo, el gasto pblico se mantuvo bastante cons-
tante como parte del PNB; el empleo pblico aument ligeramente en el
gobierno local, y el servicio nacional de sanidad y la regulacin sustituy a
la titularidad pblica como forma preferida de intervencin pblica con la
creacin de diez rganos reguladores fundamentales por parte del gobier-
no. Sean cuales sean los resultados en la prctica, la preferencia ideolgi-
ca por menos gobierno se manifest enrgicamente Yen repetidas ocoslo-
nes4. La gobernanza resume esta preferencia, pero poco ms aade
como ejemplo de retrica poltica.
La gobernanza como gobernanza corporativa
5
Esteuso especializado se refiere al sistema por el que se dirigen y controlan
las orqonlzoclones-". As:
El papel de la gobernanza no consiste en gestionar los negocios de
una empresa, per se, sino en dar unas pautas generales a la empre-
sa, en supervisar y controlar las acciones ejecutivas de la gestin y en
satisfacer las expectativas legtimas de rendicin de cuentas y la re-
gulacin de los intereses ms all de los lmites empresariales... Todas
las empresas necesitan tanto gobierno como gestin1/.
El Chartered /nstitute of Public Finance and Accountability (CIPFA) adapt
est uso al sector pblico:
Novedades como las ofertas competitivas obligatorias, la creacin
de unidades de negocio separadas en mercados internos Yla intro-
3 Stoker (1994), p. 6.
4 Vase. por ejemplo, Kavannah (1990), pp. 11-12
5 Mi agradecimiento a Andrew Dunslre (Unlversity of York) por sealar este uso Yfacilitar varias
referencias tiles. Correspondencia personal: 28 abril 1994.
6 AA.W. (1992), p. 15.
7 Trlcker (1984), pp. 6-7.
101
goberna
Lo gabernanza hoy 10textos de referencia
duccin de un estilo ms comercial de gestin estn provocando
una cultura y un clima diferentes que representan una desviacin
del "espritu" tradicional del servicio pblico y de susvalores de ser-
vicio desinteresado y de transparencia. El hecho de que actual-
mente los servicios pblicos estn sufriendo importantes cambios,
aumenta la necesidad de vigilancia y cautela adicional para ase-
gurar que los engranajes de la gobernanza corporativa estn dis-
puestos y funcionen.
El informe identifica tres principios fundamentales que se aplican por igual
a las organizaciones en el sector pblico y privado. Se recomienda trans-
parencia o la revelacin de la informacin; integridad o negociaciones ho-
nestas, y rendicin de cuentas o hacer a los individuos responsables de sus
actos al asignar las responsabilidades y definir susfunciones con clorldod",
A pesar del uso limitado de esta palabra, las preocupaciones de la gober-
nanza corporativa tienen resonancia cuando se discute la rendicin de
cuentas en la nueva gestin pblica y la buena gobernanza)). Adems,
este uso nos recuerda que la prctica de la gestin del sector privado tiene
una influencia importante en el sector pblico.
La gobernanza como nueva gestin pblica
Inicialmente, la nueva gestin pblco (NGP) tena dos significados: el ge-
rencialismo y la economa neolnstltuconol". El gerencialismo hace referen-
cia a la introduccin de mtodos de gestin del sector privado en el sector
pblico. Destacan la gestin de la experiencia profesional, los estndares y
las medidas de rendimiento explcitos; la gestin por resultados; una buena
relacin calidad-precio, y, ms recientemente, la proximidad al cliente. La
economa neoinstitucional hace referencia a la introduccin de estructuras
de incentivos (como la competencia del mercado) en el suministro de ser-
vicios pblicos. Destacan las burocracias descentralizadas; la mayor com-
petencia a travs de la contratacin externa o cuasimercados, y la liber-
tad de eleccin del cliente. Antes de 1988, el gerencialismo era la principal
tendencia en Gran Bretaa. Despus de 1988, las ideas del nuevo institu-
cionalismo econmico empezaron a destacar.
La NGP es relevante en este debate sobre la gobernanza porque la direc-
cin es un elemento fundamental para el anlisis de la gestin pblica y es
sinnimo de gobernanza. Por ejemplo, Osborne y Gaebler distinguen entre
8 CIPFA (1994), p. 6.
9 Para una discusin ms detallada de este trmino, vanse Hood (1991), pp. 3-19, Y Pollitt
(1993). Inevitablemente, los significados proliferan y el trmino ha sido extendido para dar co-
bertura a la adquisicin empresarial de serviciospblicos yola gestin pblica postburocrtlca.
Vanse Dunleavy (1994), pp. 36-64;Yeatman (1994), pp. 287-95, YBarzelay y Armajani (1992).
102 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernanza gobernar sin gobierno
decisiones polticas (dirigir) y prestacin de servicios (remar), argumen-
tando que la burocracia es un instrumento desacreditado para remar. En
su lugar proponen un gobierno empresarial basado en diez principios:
La mayora de gobiernos empresariales promueven la competencia
entre proveedores de servicios. Atribuyen poderes a los ciudadanos
traspasando el control de la burocracia a la comunidad. Miden el
rendimiento de sus agencias, centrndose no en los ingresos, sino en
los resultados. Son guiados por sus objetivos -sus misione5-, no por
sus normas y regulaciones. Redefinen a sus clientes como consumi-
dores y les dejan elegir... Evitan problemas antes de que surjan, ms
que nicamente ofrecer servicios una vez han surgido. Dirigen sus
energas a ganar dinero, no simplemente en gastarlo. Descentralizan
la autoridad, aprovechando la gestin participativa. Prefieren los
mecanismos de mercado a los mecanismos burocrticos. y se cen-
tran no simplemente en la prestacin de servlclos pblicos, sino en
catolizar todos los sectores -pblico, privado y voluntario- hacia la
accin para solventar losproblemas de la cornunldoda'".
Claramente, la NGPy el gobierno empresarial comparten la preocupacin
por la competencia, los mercados, los consumidores y los resultados. Esta
transformacin del sector pblico supone menos gobierno (o menos
remo) pero ms gobernanzo (o ms direccin)".
Gobernanza como ..buena gobernanza,,12
La reforma del gobierno es una tendencia universal, y la buena gobernan-
zoes realmente importante para el Banco Mundial, y determina supoltica
de prstamos hacia los pases del Tercer Mundo
13
Para el Banco Mundial,
la gobernanza es el ejercicio de poder poltico para gestionar los asuntos
de un pas, y la buena gobernanza implica
un servlclo pblico eficaz, un sistema judicial independiente Y un
marco legal para hacer cumplir loscontratos; una administracin res-
10 Osborne y Gaebler (1992). p. 20. No utilizo en este artculo direccin como sinnimo para
decisiones sobre polticas. sino para referirme a un modo de control que implica establecer una
norma y corregir las desviaciones de ella. Dunsire(1990). p. 5. Tambin es til distinguir direccin
como proceso de direccin como efecto. Andrew Dunsire. correspondencia personal: 28 abril
1994. Para una discusin ms general. vase Mayntz (1993). pp. 9-20.
11 Osborne y Gaebler (1992), p. 34.
12 Esta seccin se acerca al trabajo de mi antiguo colega en la Universidad de Yor\<, Adrain
Leftwich. y querra agradecerle suayudo. Vanse Leftwich (1993), pp. 605-624. y Leftwich (1994),
pp. 363-386.
13 World Bank (1992).
103
goberna
La gobernanza hoy. /Otextos de referencia
ponsable de los recursos pblicos; un auditor pblico independiente,
responsable ante el parlamento representativo; el respeto del dere-
cho y de los derechos humanos en todos los niveles del gobierno;
uno estructuro institucional pluralista y uno prenso libre!".
Leftwich identifico tres aspectos de lo bueno gobernanza: el sistmico, el
poltico y el administrativo. El uso sistmico de lo gobernanzo es ms amplio
que el de gobierno, haciendo referencia o lo distribucin del poder polti-
co y econmico tonto interno como externo. El uso poltico se refiere o un
Estado que disfruto tonto de legitimidad como de autoridad que conllevo
un mandato dernocrtlco, El uso administrativo se refiere o
unservicio pblico eficaz, abierto, responsable y auditado que tiene
lo competencia burocrtico de ayudar o disear e implementar po-
lticos pblicos y gestionar cualquier sector pbco-".
y paro conseguir lo eficacia de los servicios pblicos, el Banco Mundial bus-
co: fomentar lo competencia y los mercados; privatizar empresas pblicos;
reformar lo funcin pblico, reduciendo el exceso de personal; introducir lo
disciplino presupuestario: descentralizar lo administracin, y hacer mayor uso
de los organizaciones no gubernamentales
16
. En resumen, lo bueno gober-
nonzo une lo nuevo gestin pblico con el apoyo o lo democracia liberal.
Gobernanza como sistema sociociberntico
Lo soctocberntlco es un trmino poco conocido, pero intento evitar lo
mayora de susneologismos17.
Poro Jan Kooiman, lo gobernanza
puede ser visto como el patrn o estructuro que emerge en un siste-
ma sociopoltico como resultado o consecuencia "comn" de los es-
fuerzos interactivos de intervencin de todos los actores implicados.
Este patrn no se puede reducir o un actor o grupo de actores en
portlculor18.
14 Leftwich (1993). p. 610.
15 Leftwich (1993), p. 611.
16 Williams y Youn (1994), p. 87.
17 Para facilitar la exposicin me centro en Kooiman (1993), como la mejor coleccin de artcu-
lossobre esta aproximacin. Vase especialmente Kooiman (1993), pp. 1-6Y249-262.Sinembar-
go, tambin debo mencionar el trabajo de SirGeoffrey Vickers, uno de los pioneros del pensa-
miento sobre sistemas aplicado al gobierno britnico, y Andrew Dunslre. Vanse, por ejemplo,
Dunsire (1986, 1990); Majone y Ostrom (1986), pp. 327-346, YVickers (1965).
18 Kooiman (1993), p. 258.
104
goberna
R.A. W.RHODES. Lo nuevo g o b e ~ n a r IZO gobernar sin oob.emo
En otras palabras. los resultados de las polticas no son el producto de las
acciones realizadas por el gobierno central. El centro puede aprobar una
ley. pero posteriormente interacta con el gobierno local, autoridades
sanitarias. sector de voluntariado, sector privado. y a su vez interactan
entre ellos. Kooiman distingue entre el proceso de gobierno (o interven-
ciones dirigidas a objetivos) y la gobernanza, que es el resultado (o el
efecto total) de las intervenciones e interacciones sociopoltico-adminis-
trativas. El orden en el rea de las polticas existe, pero no est impuesto
desde arriba, sino que emerge de las negociaciones de las partes afecta-
das. Adems:
Estas interacciones estn ... basadas en el reconocimiento de las
(inter)dependencias. Ni un solo actor, pblico o privado, tiene todo
el conocimiento e informacin que se requiere para solventar pro-
blemas complejos, dinmicos y diversificados; ningn actor tiene la
suficiente visin de conjunto para hacer efectiva la aplicacin de los
instrumentos necesarios; ni un solo autor tiene suficiente potencial de
accin para gobernar unilateralmente en un modelo ccncreto de
gobierno19.
De esta manera, todos los actores en un rea poltica concreta se necesi-
tan mutuamente. Cada uno puede aportar conocimiento relevante u otros
recursos. Ninguno tiene todo el conocimiento o los recursos necesarios
para hacer funcionar una poltica pblica. Gobernar conlleva enfrentarse
a nuevos retos:
En lugar de depender del mercado o del Estado. la gobernanza so-
ciopoltica est dirigida a la creacin de patrones de interaccin en
losque el gobierno jerrquico poltico y tradicional y la autoorganiza-
cln social se complementan, en los que la responsabilidad y la ren-
dicin de cuentas de las intervenciones estn presentes en los acto-
res pblicos y privados2o.
El gobierno central ya no es un gobierno supremo. El sistema poltico est
cada vez ms diferenciado. Vivimos en la sociedad no osntrolzodo?': en
un Estado policntrico caracterizado por sus mltiples centros. La funcin
del gobierno es permitir las interacciones polticas, llegar a acuerdos para
tratar 105 problemas y distribuir serviciosentre todos losactores. Estos nuevos
modelos de interaccin abundan: por ejemplo, autorregulacin Ycorregu-
lacin; partenariados pblico-privado; gestin cooperativa, e iniciativas
empresariales conjuntas.
19 Kooiman (1993). p. 4
20 Kooiman (1993), p. 252.
21 Luhmann (1982), p. YN.
105
goberna
Lo gobernanza hoy. lO textos de teieteocio
Este usono serestringea la gobernanza nacional; tambin abarca el sistema
internacional. Por ejemplo, Rosenau distingue el gobierno de la gobernanza,
proponiendo que el gobierno se refiere a las actividades que estn acom-
paadas por una autoridad formal, mientras que la gobernanza se refiere a
las actividades acompaadas de objetivos compartidos. La gobernanza
esun fenmeno ms oborconte. ya que no sloabarca lasorganizaciones
gubernamentales, sino tambin los mecanismos informales, no guberna-
mentales. Por lo que se puede conseguir gobernanza sin gobierno cuando
hay mecanismos regulatorios en una esfera de actividad que funciona de
manera eficaz aunque no estn dotadas de autoridad formal22.
El enfoque sociociberntico subraya los lmites del gobierno por un actor
central, reivindicando que ya no hay una autoridad soberana nica. En su
lugar, hay una multiplicidad de actores especficos en cada rea poltica:
una interdependencia entre estos actores sociopoltico-administrativos:
unos objetivos compartidos: unos lmites borrosos entre lossectores pblico,
privado y voluntario, y unas nuevas y multiplicadas formas de accin, inter-
vencin y control. La gobernanza es el resultado de formas sociopolticas
de gobernar interactivas.
La gobernanza como redes autoorganizadas
El sistema de gobierno ms all de Westminster y Whitehall pas de un sis-
tema de gobierno local a un sistema de gobernanza local implicando con-
juntos complejos de organizaciones provenientes de los sectores pblico y
privado23. Desde esta perspectiva se ve a la gobernanza como un trmino
ms amplio que el de gobierno, con serviciosprestados por cualquier com-
binacin entre el gobierno y los sectores privados y voluntarios. Los enlaces
intergubernamentales son una caracterstica definitoria de la prestacin de
servicios, y se utiliza el trmino red para describir a los diversos actores inter-
dependientes implicados en la prestacin de losservicios. Estas redes estn
compuestas por organizaciones que necesitan intercambiar recursos (por
ejemplo, dinero, informacin, conocimientos) para conseguir sus objetivos,
maximizar su influencia sobre los resultados y evitar convertirse en depen-
dientes de otros jugadores
24.
Las redes destacan cada vez ms entre las es-
tructuras britnicas de gobierno debido a que el gobierno britnico crea
agencias, evita el gobierno local, utiliza rganos con objetivos especiales
para prestar servicios y fomenta partenariados pblico-privado. De hecho,
Metcalfe y Richards definen la gestin pblica como hacer las cosas a tra-
vs de otras organizaciones y critican la reforma de la gestin en Gran Bre-
22 Rosenau (1992), pp, 3-6.
23 Vase Rhodes (1991). Vase tambin Rhodes (1988).
24 Rhodes (1988), PP. 42-43.
106
goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo gobernar sin gobierno
taa por concentrarse en la gestin interna
25.
La gobernanza se refiere a la
gestin de redes
26.
La gestin de redes no es especfica del sector pblico, Definir la gestin
pblica como hacer las cosas a travs de otras organizaciones no es un ar-
gumento implcito contra el uso de los mercados y cuasimercados. Las re-
des son una forma generalizada de coordinacin social y la gestin de en-
laces interorganizacionales es tan importante como la gestin del sector
prlvodo'". Powel afirma que lasredes son una forma peculiar de coordina-
cin de la actividad econrnlcov". En la misma lnea, Larson examina las
estructuras en red en escenarios empresariales, concluyendo que la for-
ma de gobernanza en red pone de relieve la reputacin, la confianza, la
reciprocidad y la interdependencia mutua29, De esta manera, las redes
son una alternativa, no un hbrido de, a los mercados y las jerarquas, y so-
brepasan los lmitesde lossectores pblico, privado y voluntario:
Si la competencia en losprecios es el mecanismo central de coordi-
nacin del mercado y las rdenes administrativas lo son de la jerar-
qua, son la confianza y la cooperacin las que articulan las redes
centralmente30.
Ms importante an, este usode la gobernanza sugiere tornorn que las re-
des estn autoorganizadas
31.
De una manera sencilla, la autoorganizacin
significa que una red es autnoma Yse autogobierna:
25 Metcalfe y Richards (1991), p. 220.
26 Lospases con una estructura federal fueron ms rpidos en darse cuenta de la importancia
de la gestin de las redes. Hanf y Scharpf (1978) exploran la elaboracin interorganizacional de
las polticas pblicas en Alemania. Agranoff (1990) explora la gestin intergubernamental del sis-
tema federal americano. Pero las redes son un rasgo frecuente de las sociedades occidentales.
federales o unitarias. Kickert (1993b), pp. 191-204, define la gestin pblica como lagestin. la
gobernanza, de redes interorganizacionales complejas, y su ejemplo es ampliamente seguido
por los acadmicos holandeses. Friend. Power YYewlett (1974) fue una primera contribucin bri-
tnica, pero tuvo poca influencia. Enla actualidad hay un incremento de la literatura sobre las
redes en el gobierno britnico. Vase, por ejemplo, Marsh y Rhodes (1992).
27 Existeuna amplia literatura sobre anlisis inteorganizacional. Vase una coleccin til de ar-
tculos en Evan (1977) y Thompson et al. (1991), especialmente ccps. 14-24.
28 Powel (1991), p. 15.
29 Larson(1992), pp. 76-104.
30 Frances etal. (1991), p. 15.
31 Estanocin es cercana al neologismo utilizado para acabar con todos losneologismos: auto-
poisesis. La teora autopoitica afirma que las organizaciones persiguen la clausura autorre-
ferencial con susentornos, es decir. la relacin de la organizacin con suentorno est determi-
nada internamente Y el cambio est Internamente generado. Para una breve Introduccin,
Vase Morgan (1986), pp. 234-245. No discutimos las numerosas variantes de la teora autopoi-
neo: vanse, en todo caso, Jessop (1990), cap. 11; Klckert (19930), pp. 261-278, Y Luhmann
(1986), pp. 172-192.
107
goberna
Lo occerrorvo hoy. 7Otextos de referencia
La capacidad de control del gobierno est limitada por diferentes
razones: la falta de legitimidad, la complejidad de los procesos de
polticas pblicas, la complejidad y la multitud de instituciones impli-
cadas, etc. El gobierno es slo uno de los muchos actores que influ-
yen en el rumbo de los acontecimientos de un sistema social. El go-
bierno no tiene suficiente poder para ejercer su voluntad sobre otros
actores. Otras instituciones sociales son, en buena medida, autno-
mas. No estn controladas por ningn actor supraordenado, ni si-
quiera por el gobierno. En gran parte se autocontrolan. La autono-
ma no implica slo libertad, tambin implica autorresponsabilidad.
Los sistemas autnomos tienen un mayor grado de libertad de auto-
gobernanza. La desregulacin, la retirada del gobierno y la direc-
cin desde la distancia... dan nocin de una menor regulacin y
control directos del gobierno, que conducen a una mayor autono-
ma y autogobernanza de las instituciones sociales32.
En pocas palabras, las redes integradas resisten la direccin del gobierno,
desarrollan sus propias polticas y moldean sus entornos.
La gobernanza: una definicin consensuada
Podra parecer que la gobernanza tiene demasiados significados para po-
der resultar til, pero se podra rescatar el concepto consensuando el signi-
ficado y mostrando cmo contribuye al anlisisdel cambio en el gobierno
britnico. As, la gobernanza se refiere a las redes autoorganizadas e in-
terorganizacionales.
Cualquier definicin consensuada es arbitraria, pero esta definicin incor-
pora elementos significativos de diversos usos, muy particularmente del es-
tado mnimo, del sistema sociociberntico y de las redes autoorganizadas.
A continuacin har un listado de las caractersticas compartidas de la
qobemonzo:
1) Interdependencia entre organizaciones. La gobernanza es ms amplia
que el gobierno, englobando a actores no estatales. El cambio de los
lmites del Estado signific que las fronteras entre los sectores pblico,
privado y voluntario se convirtieron en cambiantes y opacas.
2) Interacciones continuas entre los miembros de la red, causadas por la
necesidad de intercambiar recursos y negociar objetivos compartidos.
3) Interacciones tipo-juego, arraigadas en la confianza y reguladas por
las normas del juego negociadas y acordadas por los participantes de
la red.
32 Kickert (19930), p. 275.
108 goberna
R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobernanza gobernar sin gobierno
4) Un grado significante de autonoma del Estado. Las redes no son res-
ponsables ante el Estado; se autoorganizan. A pesar de que el Estado
no ocupa una posicin privilegiada y soberana, puede dirigir a las re-
des indirectamente YIimitadamente
33
.
Esta lista muestra claramente el terreno comn entre mi definicin Y los
otros usos. Sin embargo, la prueba clave de cualquier definicin consen-
suada es la contribucin que hace a la comprensin del cambio en el go-
bierno britnico en los noventa. El siguiente anlisis del cambio en el go-
bierno britnico trata las redes como una estructura de gobierno -como
una alternativa a los mercados yola jerarqua-o Explora el alcance que
ya tienen y discute las consecuencias para el gobierno britnico.
LAS REDES AUTOORGANIZADAS y EL GOBIERNOBRITNICO
La gobernanza contribuye al anlisisdel gobierno britnico porque suscita
nuevas cuestiones sobre problemas recurrentes. Explorosucontribucin po-
tencial bajo los encabezamientos de: el vaciamiento del Estado; las con-
tradicciones de la nueva gestin pblica (NGP), y el aumento de la gestin
intergubernamental (GIG)34.
Esteartculo no documentar el ritmo seguido ni el alcance del cambio en
el gobierno central britnico en los ochenta Y noventa, pero ha habido
cambios significativos que: hicieron retroceder las fronteras del Estado; rea-
firmaron la autoridad poltica; mejoraron el seguimiento Yevaluacin; refor-
maron la gestin del sector pblico; incrementaron la transparencia del
sector pblico; reformaron la estructura Y cambiaron la cultura de la fun-
cin pblica35. Obviamente, el gobierno conservador se reencontr con
antiguos problemas. La reforma de la estructura del gobierno, mejorando
33 Andrew Dunsire. en su comentario como miembro de la mesa de la seccin de un congreso
sobre Rhodes (1995). lament que mi definicin dejaba fuera algunos elementos de la direc-
cin por el Estado:
Empezara por la formulacin de Rhodes. pero aado los instrumentos por los que el
actor gubernamental puede (sinembargo indirectamente Yde manera limitadamente)
dirigir la dinmica transitoria de las operaciones de las redes alejado de las configura-
ciones indeseadas Yhacia lasdeseadas -sin cargos privilegiados o autoridad a excep-
cin de lo que ya es conocido.
Impffcitamente reconozco este punto en mi discusin sobre la gestin intergubernamental y la
direccin. por lo que rectifico esta lista de caractersticas de las redes para acomodarme a lo
perspectivo de Dunsire.
34 Muchos de los temas tericos sern explorados por el programo ESRC Whltehall. que analizo-
r los cambios en el gobierno central britnlco en el perodo de postguerra. Hay veintids pro-
yectos en este programa, que empezaron en abril de 1995. Vase Rhodes (1993).
35 Rhodes (1997), cap. 6, y Wrlght (1994). pp. 103-134.
109
goberna
Lo gobernonzo hoy. 10textos de referencio
la gestin del gobierno, fortaleciendo la capacidad central, la brecha en-
tre los objetivos polticos centrales y la implementacin local y la rendicin
de cuentas de los quangos, tienen historia. Sin embargo, el gobierno con-
servador desarroll una estrategia diferente para la reforma del sector p-
blico. Inicialmente, por ejemplo, clam en contra de la pltora de rganos
del gobierno britnico con objetivos especiales para usarlosms tarde am-
pliamente para evitar a los autoridades locales y paro fragmentar los siste-
mas de prestacin de servicios. Los motivos recurrentes en sus reformas son
,la competencia y los mercados. Sin negar la naturaleza continua de mu-
chos de los problemas del gobierno britnico, este artculo se centra en los
cambios caractersticos realizados por el gobierno conservador.
Vaciando el Estado
La expresin el vaciamiento del Estado resume muchos de los cambios
que se han producido, y se estn produciendo, en el gobierno britnico. Se
refiere a:
1) La privatizacin y el lmite del mbito y las formas de la intervencin p-
blica.
2) La prdida de funciones de los departamentos del gobierno central y
local hacia sistemasde prestacin alternativos (como las agencias).
3) La prdida de funciones del gobierno britnico hacia las instituciones
de la Unin Europea.
4) Lmitespuestos a la discrecionalidad de los funcionarios pblicos a tra-
vs de la nueva gestin pblica, que enfatiza la rendicin de cuentas
del gestor y un control poltico ms claro a travs de una distincin ele-
ra entre poltica y administracin.
El sector pblico se est haciendo ms pequeo y fragmentado, y este
proceso de vaciamiento del Estado plantea diversos problemas. Tres pro-
blemas son de inters apremiante.
Los experimentos con nuevas vas de prestacin de servicios dividieron las
viejas burocracias departamentales del gobierno central y local. Los ejem-
plos incluyen: agencias, contratacin externa, cuasimercados (encubiertos
en la separacin comprador-proveedor), evitar el gobierno local para utili-
zar rganos con objetivos especiales.
La fragmentacin conlleva un control reducido sobre la implementacin.
Servicios como el cuidado de la comunidad son prestados por una red de
organizaciones que incluye al departamento central, a las autoridades 10-
110
goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo gobernar Sin gobierno
cales, a las autoridades sanitarias, a las agencias, a empresas privadas y a
grupos de voluntarios. Por ejemplo, el cuidado domiciliario de losancianos
puede implicar a ms de una docena de personas de ms de seis agen-
cias para cubrir cada sector. En efecto, durante los ochenta, el gobierno
britnico multiplic el nmero de redes interorganizacionales para prestar
losserviciosms importantes del Estado del benestor".
Dirigir complejos conjuntos de organizaciones es difcil. El gobierno britnico
ha compensado su prdida de controles de intervencin reforzando su
control sobre los recursos. La descentralizacin de la prestacin de servicios
ha ido acompaada de la centralizacin del control financiero. Estos con-
troles sin intervencin puede ser que no provean al centro de suficiente in-
fluencia para dirigir las redes. El vaciamiento del Estado merma la capaci-
dad del centro para coordinar y planificar; un asunto del que se hace eco
Sir Robin Butler. Jefe de la Funcin Pblica, que afirma que la fragmenta-
cin no debe alcanzar el punto
donde los Departamentos individuales Ysus agencias se convierten
simplemente en elementos diferentes inconexos en el conjunto del
sector pblico, con poco que ver con la transferibilidad de personal.
y sin mecanismos de trabajo reales para la coordinacin de polti-
cas(la cursiva es nuestrcr".
Puesto que las redes se multiplican, tambin lo hacen las dudas sobre la
capacidad del centro para dirigir. Kettl afirma que, como resultado de la
contratacin externa, las agencias gubernamentales se encuentran colo-
cadas en la cumbre de un complejo de relaciones pblico-privado cuyas
dimensiones slo pueden entender vagamente. Slo haban perdido in-
fluencia, pero se mantuvieron responsables para un sistema sobre el que
tenan poco control real38. El ejemplo sueco sugiere que las agencias se-
rn cada vez ms independientes, con sus propias culturas distintivasy una
marcada reticencia a aceptar las directrices centrales. Dado que las
agencias del Next Steps desarrollarn un monopolio cercano de conoci-
miento en su rea poltica, dado que la poltica pblica con frecuencia
emerge de innombrables pequeas decisiones, es concebible que la cola
de la agencia menear al perro departamental
39.
El vaciamiento del Estado erosiona tambin la rendicin de cuentas. Enpri-
mer lugar. la complejidad institucional oscurece quin debe rendir cuentas
36 Para un informe detallado del vaciamiento del Estado. vese Rhodes (1994). pp. 138-151. Las
redes son una caracterstica antigua del gobierno britnico; vase Rhodes (1988).
37 Buffer (1993), p. 404.
38 Kettt (1993). pp. 206-207.
39 Vase, por ejemplo, Fudge y Gustatsson (1989), p. 29-34.
goberna
111
Lo gobernonzo hoy 10textos de referencia
a quin y de qu. En segundo lugar. la nueva magistratura o los rganos
con objetivos especiales han reemplazado a los departamentos centrales
y a los consejos electos locales para la prestacin de servicios y estn suje-
tos a diferentes grados de rendicin de cuentas pbliccs'", En tercer lugar.
el gobierno equipara la transparencia y la receptividad del consumidor
con la rendicin de cuentas pblicas. Innovaciones como la carta de servi-
cios (The Cituen's Ctiotter Cm 1599) y el asociado Cdigo de prcticas so-
bre acceso a la informacin pblica (Code of Practice on Access to Go-
vernment Information) son bien recibidas, pero tampoco fortalecen la
rendicin de cuentas polticas porque el usuario no tiene el poder para ha-
cer responsable a una agencia gubernamental.
Finalmente, con la llegada de las agencias, no se introdujo ningn nuevo
acuerdo para preservar la rendicin de cuentas ministerial y la posicin del
gobierno es, en el mejor de los casos, ambigua y, en el peor. superficial y
dspcente:".
El vaciamiento del Estado es otra manera de describir los problemas de la
gestin de las redes interorganizacionales en el gobierno britnico. La in-
terdependencia, la fragmentacin, los lmites a la autoridad central, la au-
tonoma de la agencia y la rendicin de cuentas atenuada son todas ellas
caractersticas de la gobernanza. La gobernanza es relevante para el go-
bierno britnico porque las redes interorganizacionales autoorganizadas
son ya parte del paisaje del gobierno britnico.
Lascontradicciones de la nueva gestin pblica
La NGP como gerencialismo ensalza las virtudes de la prctica de la ges-
tin privada, pero, segn la memorable expresin de Metcalfe y Richards,
slo tuvo xito al arrastrar a la Gran Bretaa gritando y pataleando de
vuelta a los cmcuentov". Hay muchas lecciones que aprender de la ges-
tin privada, pero son las lecciones proselitizadas por los partidarios del ge-
rencialismo. La nueva gObernanza seala cuatro debilidades de la NGP.
Enprimer lugar, y la ms obvia, el gerencialismo adopta un foco intraorga-
nizacional. Se concentra en las 3Es y en una buena relacin calidad-pre-
cio, en el control jerrquico y en la clara distribucin de autoridad y respon-
sabilidad. A pesar de ser apropiado para gestionar burocracias en lnea, y
an existen muchas en el gobierno britnico, este enfoque no presta aten-
cin a la gestin de los enlaces interorganizacionales yola negociacin
de objetivos compartidos donde no hay jerarqua de control.
40 Welr y Hall.
41 Plowden (1994), p. 13.
42 Metcalfe y Richards (1991), p. 17.
112 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo. gobernar sin gobierno
En segundo lugar, el gerencialismo est obsesionado con losobjetivos: resu-
cita la gestin por objetivos en los ochenta y noventa. Vlckers compara
esta fijacin por los objetivos con el comportamiento de las ratas en un la-
berinto, afirmando que la caracterstica distintiva en la toma de decisiones
humana es la regulacin, o conservar las relaciones durante ms ti
emp0
43.
Este cambio de nfasis es crucial para gestionar las relaciones de la red.
Por ejemplo, las habilidades diplomticas para preservar la relacin entre
el departamento de servicios sociales de la autoridad local y el prestador
de atencin domiciliaria del sector privado son ms importantes que la
adherencia estricta a unos objetivos especficos contractuales. La conser-
vacin de la confianza invalida cualquier otra consideracin.
En tercer lugar, la NGPse centra en los resultados. Enuna red interorganiza-
cionaL ningn actor es responsable de un resultado: puede ser que no
haya acuerdo en el resultado deseado o en cmo medirlo, y el centro no
tiene medios para imponer sus preferencias. Existe el problema de la multi-
tud de manos, donde participa tanta gente que no se puede identificar
ninguna contribucin, y si nadie puede rendir cuentas despus del aconte-
cimiento, entonces nadie tiene por qu comportarse responsablemente
con onterloridod'". El estilo de gestin vara con la estructura de gobierno.
La NGP puede venir bien a las burocracias en lnea, pero es inapropiado
para gestionar redes interorganizacionales y, lo que es ms importante, es-
tas redes debilitan la NGP con su centro intraorganizacional en objetivos Y
resultados.
Finalmente, hay una contradiccin entre competencia y direccin en el
ncleo de la NGP. Por ejemplo, los Training and Enterprise Councils (TECs) se
han descrito como una solucin del mercado para remediar los defectos
de la formacin industrial, pero, en realidad, losTECs son el punto nodal de
una red de coordinacin de mltiples interesados. El problema es que exis-
te un bajo nivel de interdependencia entre los diversos interesados Yla red
resultante es inestable y carece de la confianza necesaria para desarrollar
un equilibrio negociado. El lenguaje de los mercados y la competencia sir-
ve slo para agravar el problema de direccin.
El surgimiento de la GIG
La gobernanza efectiva requiere un reexamen de la caja de herramientas
del gobierno. La direccin-steering (el proceso de fijar normas) est sepa-
rada de la direccin-directness (resultado de tal proceso). El gobierno ne-
cesita herramientas para cubrir ese espacio. La gestin intergubernamen-
tal reclama proveerlas.
43 Vlckers(1965), p. 30.
44 Vase Bovens(1990), p. 115.
113
goberna
Lo gobernonzo hoy 10textos de teteteticio
segn Deil Wright. la GIG tiene tres caractersticas particulares: la solucin
de problemas, losjuegos intergubernamentales y las redes. Se trata de en-
frentarse con diversasjurisdicciones para solventar problemas particulares y
construir redes de comunicacin para producir resultados tiles
45
. Segn
Agranoff, se trata de separar organizaciones desarrollando acciones con-
juntas y encontrando lneas factibles de actividad de gestin conjunta,
aunque otros afirmen que el mbito y los lmites de este asunto siguen sin
estar cloros". Sin embargo, las investigaciones norteamericanas y france-
sashan empezado a identificar lostipos de tcnicas que funcionan.
Klijn et al. afirman que las redes no responden a los gestores como contro-
ladores de sistema. El gestor efectivo juega un papel facilitador; es decir, no
persigue conseguir sus propios objetivos. l o ella puede perseguir dos estra-
tegias abiertas: la gestin del juego o la identificacin de las condiciones
que sostendrn una accin conjunta, y una estructuracin de las redes
que implica cambiar las reglas del juego. Por ejemplo, la promocin de si-
tuaciones win-win (t ganas-yo gano) en las que todo el mundo obtiene al-
gn beneficio podr fomentar la accin conjunta, aunque muchos actores
de la red no vayan a conseguir sus propsitos iniciales. Si no, loscambios en
la distribucin de recursos en la red pueden ser utilizados para estimular al-
gunos tipos de conducta, introducir nuevos actores en la red o debilitar a
otros octores". En una lnea similar, Agranoff identifica doce maneras de
enfocar la GIG. Incluyen: la concesin de subvenciones o los varios
miembros de la red obteniendo subvenciones de diversas fuentes para un
gran nmero de propsitos; revisin de proceso o la buena gestin de la
subvencin a travs de cambios en el proceso de gestin, tales como apli-
caciones conjuntas; contratacin y negociacin; solucin de problemas
a travs de arreglos mutuos; gestin cooperativa o gestin por acuer-
do, y juegos polticos como el/obbying48.
Existen algunas pruebas de un comportamiento similar en el Reino Unido.
Friend y otros analizan el problema del exceso de poblacin de Birming-
ham y el acuerdo para ampliar Droitwich. Identifican las redes de decisin
o redesabiertas de comunicacin entre gente, actuando o bien dentro o
a travs de la interrelacin entre ellos, y subrayan la importancia de los re-
ticulistas que ocupan posiciones nodales en la red de decisin ms am-
plia y hacen juicios claves sobre los enlaces o sobre qu comunicar y a
quin
49
Rhodes utiliza la nocin de red de polticas pblicas para explorar
la relacin entre el gobierno central y local, y describe las reglas del juego y
45 Wright (1983), p. 431.
46 Vanse Agranoff (1990), pp. 23-24, YMorando y Florestano (1990), p. 308.
47 Klljn, Koopenjan y Termeer (1995). pp. 437-454.
48 Agranoff (1990), pp. 25-26. Vanse tambin Bogasen (1995) y White (1989), pp. 522-532.
49 Frlend, Power yYewlett (1974), pp. 43-44.
114 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo goberncflZo gobemor singoblemo
las estrategias utilizadas por el gobierno central y local en la red interguber-
namental. Las estrategias para gestionar la relacin incluyen: incorpora-
cin, consulta, negociacin, evitacin, incentivos, persuasin y profesionali-
zacin
so.
La calidad tipo-juego de la gestin de redes no es especfica de
lossistemasfederales.
La burocracia se mantiene como una estructura de gobierno importante
en Gran Bretaa, pero las rdenes administrativas no funcionan para todas
las reas polticas en todas las circunstancias: tienen tantas probobilidades
de provocar la evitacin y la confrontacin como la accin cooperativa.
Las soluciones del mercado a los antiguos problemas son la innovacin ca-
racterstica del gobierno conservador. Polticascomo la contratacin exter-
na suponen importantes ahorros de costes y trabajo. Pero, como en las bu-
rocracias, las soluciones del mercado no funcionan en todas las reas y en
todas las circunstancias. Las redes son la tercera estructura de gobiern0
51
.
No son mejores que las burocracias o el mercado. Tienen caractersticas di-
ferentes y vienen bien para algunas reas polticas en algunas circunstan-
cias. La reciprocidad y la interdependencia, no la competencia, caracteri-
zan las relaciones en red. Si hay alguna expresin que refleja la naturaleza
de la GIG es el ajuste mutuo . Por lo tanto, gestionar redes interorgani-
zacionales, por un lado, es tipo-juego y, por otro, requiere estroteqlos arrai-
gadas en la confianza. La planificacin, la regulacin y la competencia
necesitan ser complementadas con la facilitacin, el acuerdo y la nego-
ciacin, las claves para una gestin eficaz de las redes
52
.
CONCLUSIONES
La gobernanza definida como redes interorganizacionales autoorganiza-
das nos ayuda a entender el cambio en el gobierno britnico. Enprimer lu-
gar, identifica la extensin en la que las redes ya prestan servicios y los pro-
blemas resultantes de la direccin y la rendicin de cuentas. Estos
problemas no son nuevos, pero las reformas de los ochenta y noventa frag-
mentaron deliberadamente los sistemas de prestacin de servicios, gene-
rando imperativos funcionales para la coordinacin interorganizativa. Estas
so Rhodes (1986). pp. 392-393.
51 Sobre los lmitesde la burocracia y los mercados. vase Undblom (1977). Existe una literatura
creciente criticando las redes de polticas pblicas; vase. por ejemplo. Dowding (1995).
pp, 136-158. Sinembargo. no conozco ninguna crco de las redes como mecanismo de presta-
cin de servicios y no hay discusin, o muy poca. en la literatura de las condiciones en las que
las redes son eficaces o, de hecho, de lo que constituye la eficacia de una red.
52 No discuto nuevas formas de direccin en este artculo. Para una discusin de las nuevas he-
rramientas derivadas de la teora ciberntica, vanse Dunsire(1993) y Kautmann, Mojone y Os-
trom (1986). Para un an611s1s desde la eleccin racional de las fortalezas y debilidades de las ins-
tituciones autoorganlzadas para regular recursos compartidos, vase OStrom(1990).
goberne
115
La gobernanza hoy 7Otextos de referencia
redes estn autoorganizadas y la capacidad de los centros de regularse si-
gue sindesarrollarse: slo tiene influencias sueltas. Ensegundo lugar, mues-
tra los lmites de las reformas de la gestin que acentan o el control intra-
organizativo y la gestin por objetivos o la competencia, enmascarando la
necesidad de confianza y cooperacin con el lenguaje del mercado. En
tercer lugar, sugiere que las redes requieren un estilo de gestin caractersti-
co basado en la facilitacin, el acuerdo y la negociacin.
Centrarse en lo gobernanza puede desdibujar, incluso disolver, la distincin
entre el Estado y la sociedad civil. El Estado se convierte en una coleccin
de redes interorganizacionales formada por actores gubernamentales y so-
ciales, sin ningn actor soberano capaz de dirigir o regular. La gobernanza
como redes autoorganizadas es una estructura de gobierno tan definida
como los mercados y lasjerarquas. Un reto importante para el gobierno es
aceptar estas redes y buscar nuevas formas de cooperacin. La leccin
principal de esta novedad es que:
Los resultados de la accin administrativa en muchas reas no son
resultado de una implementacin autoritaria de reglas preestableci-
dos, sino resultado de una "coproduccin" de la Administracin y sus
c1ientes)53.
El reto para el gobierno britnico es reconocer las restricciones en la ac-
cin central impuestas por la evolucin hacia las redes autoorganizadas y
buscar nuevos herramientas para la gestin de estas redes. La partici-
pacin en el juego, la accin conjunta, el acuerdo mutuo y la construccin
de redes son los nuevas habilidades del gestor pblico.
Sin embargo, estas observaciones pueden ser peligrosas. Consideran a las
redes una herramienta de gobierno. Pero no son slo un mecanismo para
la prestacin de servicios. De igual modo, son un desafo para la rendicin
de cuentas democrtica. Ya se han apuntado algunos problemas especfi-
cos de la rendicin de cuentos, por ejemplo el debate sobre la nueva ma-
gistratura, pero hay problemas mayores. La rendicin de cuentas conven-
cional de las redes de polticas pblicas las trata como una instancia de
gobierno privado, argumentando que las redes
destruyen la responsabilidad poltica dejando fuera al pblico:
crean oligarquas privilegiadas: y su impacto es conservador porque,
por ejemplo, las reglas del juego y el acceso favorecen a los intere-
ses establecidos54.
Una interpretacin alternativa sugiere que los ciudadanos pueden estar re-
cobrando el control sobre el gobierno a travs de su participacin en I ~ s
53 Offe (1984). p. 310.
54 Marsh y Rhodes (1992), p. 265. parafraseando a Lowi (1979). pp, 85-97 Y287-297.
116 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo: gobernar sin gobierno
redes como usuarios y gobernadores, creando de este modo una Admi-
nistracin Pblica postrnoderno:
Las redes de dilogo abierto que trascienden las instituciones jerr-
quicas proveen un modelo viable de Administracin Pblica. Algu-
nas redes de polticas pblicas, consorcios interagencia y grupos de
trabajo comunitarios muestran un potencial para el dilogo. En estas
formas de reciente aparicin se encuentran grupos de expertos. le-
gisladores, analistas de polticas, administradores pblicos, ciudada-
nos interesados. conocedores de procesos, incluso cargos electos
que participan juntos para idear posibilidades sobre cul es el si-
guiente paso a seguip)55.
En una lnea similar, James Rosenau afirma que la gobernanza da poder a
los ciudadanos:
En un mundo donde la gobernanza opera cada vez ms sin el go-
bierno, donde las lneas de autoridad son cada vez ms informales
que formales. donde la legitimidad est cada vez ms marcada por
la ambigedad, los ciudadanos son cada vez ms capaces de de-
fenderse sabiendo cundo, dnde y cmo tomar parte en la accin
colectiva56.
El nuevo papel de los ciudadanos como usuarios tiene limitaciones impor-
tantes. Hay restricciones significativas para acceder al discurso autntico
en las redes. Los gobiernos siguen restringiendo el acceso a la informacin
y existen claras limitaciones para el grado de conocimiento de los ciu-
dadanos. Hay un conflicto evidente entre los principios de rendicin de
cuentas de una democracia representativa y la participacin en redes que
pueden ser abiertas sin ser formalmente responsables. Estas visiones distin-
tas de las redes plantean diferentes retos para los gestores pblicos. Es su
papel regular las redes (en el sentido de mantener las relaciones)? Actan
como guardianes del inters pblico? Siguen teniendo la autoridad y la
legitimacin para reivindicar una posicin privilegiada en la red? Pueden
ser actores privilegiados en la red sindebilitar el discurso?
Estas observaciones especulativas pueden slo introducir el tema de la re-
lacin entre gobernanza y rendicin de cuentas democrtica. pero, aun
as. son esenciales para demostrar la dimensin del reto planteado por la
gobernanza como una red autoorganizada interorganizacionalmente. El
estudio de las redes saca a relucir temas de igual importancia para el estu-
dio de la burocracia y la rendicin de cuentas democrtica, pero da a es-
tos temas un giro distintivo. Por ejemplo, la asuncin de la jerarqua institu-
55 Foxy Miller (1995), p. 149.
56 Rosenau y Czempiel (1992). p. 291.
goberna
117
Lo gobernonzo riov. 10textos de teteteocio
cional que genera muchas discusiones de la rendicin de cuentas burocr-
tica ya no se mantiene. La rendicin de cuentas ya no puede ser especfi-
ca de una institucin, sino que debe concordar las polticas sustantivas y las
diversas instituciones que contribuyen a ella. El problema de la estructura
del gobierno en red no se puede reducir al desarrollo de un nuevo estilo de
gestin del sector poco?
Las redes interorganizacionales ya estn extendidas. Esta tendencia no
est ampliamente reconocida y tiene implicaciones importantes no slo
para la prctica del gobierno britnico, sino tambin para la rendicin de
cuentas democrtica. La gobernanza como redes autoorganizadas es un
reto para la gobernabilidad porque las redes se vuelven autnomas y resis-
ten la direccin central. Estn bien situadas para convertirse en el principal
ejemplo de gobierno singobierno.
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nol ot Publc Admnstroton, n.? 53.
122
goberna
GOBERNANZA SIN GOBIERNO?
~ ~ ~
REPLANTEANDOSE LA ADMINISTRACION PUBLlCAl
GUYB. PETERS y JON PIERRE
La conceptualizacin tradicional del sector pblico ha sufrido una tensin
creciente en las ltimas dcadas. La idea de que los gobiernos nacionales
son los actores principales de las polticas pblicas y de que son capaces
de influir en la economa y la sociedad a travs de sus acciones parece
hoy en da ponerse en duda. Parte de la presin sobre los gobiernos na-
cionales ha sido el resultado de la mayor importancia que se ha dado al
entorno internacional y de una discutible menor capacidad de estos go-
biernos para aislar sus economas y sociedades de las presiones globales.
Estas presiones sobre los gobiernos nacionales aparecen con los mercados
internacionales de capitales (Strange, 1996; pero vanse Hirst y Thompson,
1996, y Petera 1998), as como con organizaciones supranacionales como
la Unin Europea (Scharpf, 1997).
Otra presin sobre la concepcin tradicional del gobierno surge de los
cambios en las relaciones entre el gobierno y el sector privado. Enun extre-
mo se afirma que la gobernanza sin gobierno) se est convirtiendo en el
modelo dominante de la gestin en las democracias industriales avanza-
das (Rhodes, 1997). Otras explicaciones se refieren a Estados y gobiernos
vocos (Rhodes, 1994, 1997; Peters, 1993) y Estadosy economas negocia-
dos (Nielsen y Pedersen, 1990). Entodas estas descripciones de los mode-
los cambiantes de gobierno se afirma que los actores sociales han ido te-
niendo cada vez ms influencia en la poltica y la Administracin, Yde un
modo inimaginable tiempo atrs. Seve al gobierno ms debilitado e inca-
paz de dirigir como en el pasado. Seconsidera que el concepto tradicio-
nal del gobierno como organizacin de control y regulacin de la socie-
dad est pasado de moda (Bekke, Kickert y Kooiman, 1995).
El debate sobre la gobernanza sin gobierno ha sido en gran medida
europeo y se ha concentrado principalmente en el Reino Unido y los Pases
"Bajos. Las races europeas de este debate parecen ser, en parte, una fun-
cin del papel preeminente del gobierno en los Estados del bienestar
en Europa y de la fuerza y posicin arraigada que tienen los grupos de
1 TItulo original: Governance wlthout Government? Rethinklng Public Admlnlstration, Journ%f
Pub/leAdmlnlstrotlon Reseoreh& treav. vol. 8, n.o 2, pp. 223-243.
goberna
123
Lo gobernanza hoy 10textos de tetetenco
inters en estas sociedades (Kooiman, 1993; Schmitter y Lehmbruch, 1979).
En esencia, el gobierno tiene mucho ms poder que perder: ms reas de
implicacin poltica y una estructura en red ya en marcha que puede re-
emplazar o complementar el poder del gobierno. En el Reino Unido, la
emergencia de este modelo es un desafo al modelo Whitehall de gobier-
no fuerte y centralizado.
A pesar de que el debate sobre la gobernanza ha sido principalmente eu-
ropeo, se est empezando a difundir en los Estados Unidos. Existen pruebas
objetivas de que los propios cambios -como la contratacin, los partena-
riadas pblico-privado y una diversidad de otras interacciones con el sec-
tor privado- alejan al gobierno de su funcin de fuente principal de la
asignacin autoritaria de valorespara la sociedad. Adems, en los Esta-
dos Unidosempiezan a surgir estudios que asocian estos cambios en la rela-
cin con la sociedad con cuestiones ms amplias de gestin del Estado
(O'Toole, 1997; Thomas, 1997).
Los objetivos y el diseo concreto de la reforma administrativa son reflejo
de losroles histrico, poltico ysocial de la Administracin Pblica, as como
tambin lo es su cultura interna. Estas reformas son dependientes respecto
a la trayectoria realizada, probablemente en un grado mayor del que nos
imaginamos. La dependencia respecto a la trayectoria realizada hace re-
ferencia a las diferentes polticas disponibles para los reformistas administra-
tivos; las estrategias de reforma se insertan en sistemasde normas y prcti-
cas administrativas y, por tanto, las estrategias de reforma estn ms
determinadas por el modelo existente que por el modelo de Administra-
cin Pblica deseado.
Eneste artculo examinaremos el debate emergente sobre la gobernanza
en Europa y los Estados Unidos y describiremos las dimensiones del debate
sobre la capacidad del Estado para continuar gobernando como en el
pasado y los desarrollos de mecanismos alternativos para controlar la so-
ciedad. Tambin nos cuestionaremos si ste es un debate puramente aca-
dmico, fruto del desarrollo de un lenguaje terico adecuado para el
anlisis, o si se est produciendo un cambio real en la naturaleza del go-
bierno.
CULES EL DEBATE SOBRE LAGOBERNANZA?
La concepcin de la gobernanza desarrollada durante los ltimos aos en
el debate europeo est integrada por diferentes elementos. Tal y como he-
mos indicado, sinembargo, juntando todos estos elementos obtendramos
la receta para dirigir la sociedad con medios menos directos y as debilitar
el poder del Estado para controlar la poltica. Estos cambios tendran, a su
vez, implicaciones en la concepcin de la democracia en el sistema poltl-
124 goberna
GUYB.PETERS y JON PIERRE. Gobernonzo singobierno?
co contemporneo. No evaluaremos aqu estos argumentos; lo dejaremos
para el debate de cmo encajan los argumentos sobre la gobernanza en
el contexto de las Administraciones europeas y americana.
La importancia de las redes
Tal vez, el rasgo dominante del modelo de la gobernanza es el argumento
de que las redes han llegado a dominar la poltica pblica. La argumenta-
cin es que este conjunto amorfo de actores son los que controlan la polti-
ca -no instituciones formales de elaboracin de polticas en el gobierno-o
Las agencias estatales pueden dar algn imprimatur en la poltica pblica,
sigue la argumentacin, pero la accin real ocurre dentro del sector priva-
do. Adems. en una versin ms extrema de esta argumentacin. si los go-
biernos tratan de controlar las polticas. estas redes son suficientemente
elsticas y con capacidad para outooroonzorse" (Kooiman, 1993; Marsh y
Rhodes. 1992; Brujin y Heuvelhof, 1997) y evitar el control del gobierno.
Seha discutido mucho sobre la influencia del sector privado en las polticas
pblicas a travs de estructuras a distintos niveles de formalidad. pero esta
concepcin nos lleva a tratar el tema del dominio. Este dominio es posible
en parte porque el Estado ha sido deslegitimado. La prdida de legitimi-
dad se produce. en parte, porque los actores estatales son demasiado tor-
pes. burocrticos y dependientes de la trayectoria realizada y. en parte.
por el control de la informacin y de las estructuras de implementacin
que ejercen los actores privados. Parece que. haga lo que haga. el Estado
lo hace mal. mientras que el sector privado (lucrativo o no lucrativo) es ms
eficaz.
Del control a la influencia
En la discusin sobre la gobernanza el Estado no es totalmente impotente.
pero s pierde su capacidad de control directo y la reemplaza por la capa-
cidad de influir. Los actores gubernamentales se muestran en un proceso
continuo de negociacin con los miembros de sus redes relevantes. Lo que
ha cambiado, sin embargo. es que estos actores gubernamentales ahora
negocian como si fuesen iguales y no con la capacidad de recurrir siempre
al poder si la decisin que se toma no es la que quieren.
Las organizaciones gubernamentales siguen siendo parte de las redes en
estos modelos emergentes de gobernanza, pero son conceptualizadas de-
pendientes de otros actores al mismo nivel que stas lo son del gobierno.
2 El trmino autopoie5ls es utilizado. especiolmente en la literatura holandesa y alemana. para
describir la naturaleza autoorganlzada de las redes.
goberna
125
Lo gobernanzo hoy. 10textos de referencia
Esta dependencia mutua de recursos (Rhodes, 1988) al principio caracteri-
z la relacin entre los gobiernos centrales y los gobiernos subncclonoles.
pero el argumento se ha ampliado para cubrir toda la gama de relaciones
entre las organizaciones del gobierno central y otras organizaciones con las
que interactan.
La combinacin de recursos pblicos y privados
El usode las redes tal y como se ha mencionado ms arriba conduce fcil-
mente a la combinacin de recursos del sector pblico y el privado. Estos
recursos podrn ser combinados de formas muy variadas; una de las ms
comunes es la creacin de partenariados ms o menos formales entre ac-
tores gubernamentales y actores privados. Estos partenariados permiten a
cada parte utilizar recursos que no estaran a su disposicin si continuasen
en un solo lado de la supuesta lnea divisoria entre los dos sectores (peters,
1998). Por ejemplo, el gobierno puede eludir algunos requisitos proced-
mentales que podran limitar sus operaciones, mientras que el sector priva-
do puede tener ms aprobacin pblica y financiaciones para proyectos
difciles de realizar sinestos recursos.
Enalgunos casos los sectores pblico y privado pueden unirse en una ni-
ca organizacin. Cada vez ms, organizaciones no gubernamentales,
quangos y una multitud de otras formas organizacionales hbridas parecen
haberse materializado como componentes dentro del marco de gober-
nanza. Estos formatos permiten la influencia mutua de recursos y la combi-
nacin de atributos pblicos y privados en unos modos que no podran ser
posibles en estructuras ms convencionales.
Utilizacin de mltiples instrumentos
La utilizacin de partenariados pblico-privados para las polticas indica lo
disposicin del gobierno que interviene en el marco de lo gobernanza
para desarrollar mecanismos alternativos de diseo e implementacin de
polticos. Estabuena disposicin para innovar en la seleccin de instrumen-
tos de polticos puede servista ms globalmente, yo que la gobernanza im-
plico el uso de un repertorio ms amplio de instrumentos de los que podran
ser usados por un sector pblico ms tradicional.
Los gobiernos tienen o sudisposicin un gran nmero de instrumentos, pero
tienden o centrarse slo en aquellos ms familiares que implican uno inter-
vencin directo. Lo adopcin de la perspectiva de gobernanza en sus fun-
ciones y sus oportunidades permite a los gobiernos comprobar que pUe-
den utilizar una serie de formas de intervencin menos directas como
mecanismos para conseguir sus fines. Estos instrumentos pueden parecer
126 goberna
GUYB.PETERS y JaN PI ERRE. Gobernonzo singobierno)
en primera instancia menos seguros que los instrumentos ms antiguos,
pero en una versin del sector pblico en red con actores pblico-privados
ms poderosos pueden ser ms efectivos.
LAGOBERNANZA FRENTE A LANUEVA GESTiN PBLICA:
DEBERAN ESTAR SEPARADAS?
El debate sobre estas formas emergentes de gobernanza se ha planteado
casi al mismo tiempo que la difusin de la nueva gestin pblica (NGP) en
muchas democracias occidentales, principalmente en el Reino Unido y las
antpodas (Aucoin, 1996). Para algunos estudiosos, el debate sobre la go-
bernanza se inici en parte con la filosoa de la gestin propuesta por los
expertos de la nueva gestin pblica (vase, por ejemplo, Rhodes, 1997).
Sin duda alguna, hay muchas similitudes entre el debate que sigue la co-
rriente principal sobre las formas emergentes de gobernanza Y la filosofa
global de la NGP(Hood. 1991).
El desarrollo de nuevos instrumentos de control
y rendicin de cuentas
Un elemento comn entre la gobernanza y la NGPes la visin cambiante
del papel de los cargos electos. Tanto la gobernanza como la NGP qui-
tan importancia a los cargos electos. Enel debate sobre la gobernanza,
el liderazgo poltico est menos ligado a los cargos elegidos formalmen-
te y ms a la iniciativa empresarial poltica. Los lderes polticos, desde
esta perspectiva, tienen una responsabilidad clave en el desarrollo de
las redes y la puesta en comn de los recursos pblicos y privados. El ni-
co rol tradicional que se mantiene para los cargos electos es el de fijar
los objetivos y las prioridades. En la visin del sector pblico de la NGP, el
papel de los lderes polticos es an menos claro. Aqu. los cargos electos
tienen la funcin de definir los objetivos del sector pblico a largo plazo,
pero aparte deberan poder expresar su criterio ante las agencias e insti-
tuciones.
Enambas perspectivas, sin embargo, la rendicin de cuentas sigue siendo
un tema sin resolver. Los tericos de la gobernanza sostienenque losmeca-
nismostradicionales de rendicin de cuentas se han reemplazado por dife-
. rentes procesos de control electoral tales como la participacin de losinte-
resados (stakeholderism) Y la libertad de los consumidores para elegir.
Dicho esto, parece claro que la rendicin de cuentas contina siendo un
punto dbil de losestudios sobre gobernanza. Enla escuela de pensamien-
to sobre NGP hay poco inters por estos temas, ya que la rendicin de
cuentas se considera uno de los puntos fuertes del modelo. Al relacionar a
losservcios pblicos ms directamente con la demanda del mercado y no
127
goberna
Lo gobemonzo hoy 10textos de referencio
con las decisiones polticas sobre la calidad y la cantidad, los proveedores
de servlcios reciben informacin inmediata sobre su prestacin. De este
modo, se ofrece a los clientes la oportunidad de influir en los productores
de servicios directamente, sintener que actuar a travs de los representan-
tes electos.
El problema bsico de las dos teoras es que han sido confundidas la unin
entre el control y la rendicin de cuentas -el centro de la teora democrti-
ca y del sistema democrtico de gobierno-o Losdos modelos de Administra-
cin Pblica buscan reemplazar el poder poltico procedente de mandatos
legales o de cargos electos por uno de iniciativa empresarial de liderazgo o
-en la NGP- un modelo lejano e indirecto de liderazgo. Esto plantea dos
problemas derivados de diferentes perspectivas sobre la gobernanza y la
ciudadana. En primer lugar, si los lderes polticos elegidos tienen un control
tan limitado sobre la Administracin Pblica, es razonable hacerles responsa-
bles de las decisiones y las actuaciones de los servcos pblicos, y si los car-
gos electos no deben ser considerados responsables, quin lo es?
El segundo problema surge cuando aceptamos la nocin de libertad del
consumidor y la participacin de los interesados (stakeholderism) como ca-
nales para la rendicin de cuentas. Obviamente, la libertad del consumi-
dor y la participacin de los interesados como instrumentos para expresar
la opinin y la rendicin de cuentas slo estn disponibles para los consu-
midores y los interesados. Pero si los servclos se financian con recursos co-
lectivos, entonces cualquier modelo de gobierno democrtico requiere
que los instrumentos estn tambin a disposicin de aquellos que no son en
este momento consumidores o interesados de un servlclo pblico concreto
-las crceles, las aduanas y la inmigracin, e incluso tambin la educa-
cin, son claros ejemplos.
Quitando importancia a la dicotoma pblico-privado
En las teoras de la gobernanza y tambin de la NGP existe la idea conso-
lidada de que la Administracin Pblica -y generalmente el Estado- se ha
aislado y ha permanecido alejada del resto de la sociedad. Mientras que
los actores empresariales, bajo la fuerte presin de la competencia del mer-
cado, han desarrollado modelos sofisticados de gestin y de asignacin de
recursos, la burocracia pblica lleva mucho tiempo aislada de las presiones
econmicas. El resultado, segn los crticos del serviclo pblico, ha sido una
organizacin descuidada, una ineficacia generalizada, la autosuficiencia
econmica, una obsesin por el procedimiento debido, una indiferencia
hacia las necesidades de los clientes y una autopoiesis organizacional.
El debate sobre la gobernanza tiene una visin ms positiva del servlco p-
blico. Aqu la percepcin no es tanto que el servlclo pblico est forzado a
128
goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. Gob8'ncnzo sin gobierno?
adaptarse a las filosofas e ideales del sector privado: la visin que prevale-
ce es que las instituciones pblicas -como representantes del inters pbli-
co- pueden y deben jugar un papel destacado en la movilizacin de re-
cursos y empresas conjuntas entre sectores. El papel de las instituciones
polticas en los diferentes modelos de gobernanza puede variar considera-
blemente, pero al haber una implicacin poltica significativa en la gober-
nanza tambin hay objetivos colectivos en el proceso.
Tanto las teoras de la gobernanza como las de la NGP consideran bsica-
mente obsoleta la dicotoma pblico-privado, aunque por razones diferen-
tes. Desde un punto de vista general, el argumento es que la separacin
pblico-privado que ha protegido a la burocracia pblica de las presiones
extraorganizativas de modernizarse e incrementar la eficacia, ahora se ha
convertido en un obstculo para la reforma del sector pblico. Segn los
defensores de la NGP, estas reformas deben centrarse en la introduccin de
las estrategias y los objetivos de la gestin del sector privado. La NGP es
esencialmente una filosofa de gestin genrica que sostiene que toda ges-
tin tiene los mismos retos y, por lo tanto, deberan ser afrontados de la mis-
ma manera en las organizaciones pblicas y privadas (Peters, 1996),
El incremento del nfasis en la competencia
La idea de competencia como mecanismo para incrementar la eficiencia
del servicio pblico y la sensibilidad hacia sus clientes -los consumidores-
es, obviamente, un buen ejemplo de la introduccin de los ideales empre-
sariales en el sector pblico. Introducir la competencia tiene, adems, con-
secuencias organizativas de largo alcance. An ms importante, exige una
relajacin considerable del control poltico sobre el servicio pblico y una
discrecionalidad sustantiva de los gestores de los niveles inferiores de la or-
ganizacin.
La competencia en el sector pblico tiene muchas ventajas evidentes. Al
crear mercados internos, por ejemplo, cada unidad en la organizacin
pblica puede valorar sus costes reales de forma ms exacta de lo que
han permitido los modelos organizacionales tradicionales. Adems, la in-
troduccin de la competencia tambin facilita la de indicadores de re-
ferencia y otras bases significativas para la comparacin, La competen-
cia entre los prestadores de servicios obliga a las organizaciones a
aumentar los contactos con sus clientes. Ninguna de estas consecuen-
cias de la introduccin de los mercados internos encuentra oposicin in-
cluso entre los crticos ms radicales de la reforma administrativa contem-
pornea.
Entre las prioridades de la NGP est introducir la competencia en los servi-
cios pblicos. Sin la competencia hay pocas posibilidades de cambiar los
goberna
129
Lo Qobernonza hoy. 10textosde referencia
estilos de gestin del sector pblico. Sin embargo, la moda actual de go-
bernanza no depende tanto de la introduccin de la competencia, al me-
nos en el gobierno. La gobernanza se centra ms en la combinacin de re-
cursos pblicos y privados que en la introduccin de la competencia en el
sector pblico. Es decir. la gobernanza representa una va alternativa para
producir y prestar servicios y, por lo tanto, agradece la competencia entre
iniciativas pblicas y privadas.
No obstante, losmercados son en smismosinstituciones que limitan nuestra
variedad de opciones (March y Olsen, 1989; Whitley y Kristensen, 1997). La
creacin de mercados internos reforma el funcionamiento intraorganiza-
cional en nuevas prcticas que pueden desarrollar nuevas fuentes poten-
ciales de gasto de recursos, al mismo tiempo que eliminan otros problemas.
Algunos mercados internos inducen a las organizaciones a proveer servi-
cios en exceso, desde que la demanda es definida no por el consumidor.
sino por el prestador. El sector mdico en varios paseseuropeos es un buen
ejemplo de estosproblemas.
Un problema fundamental que surge cuando la dimensin competitiva se
introduce en los servicios pblicos es debido a que las organizaciones del
sector pblico no haban sido diseadas con este objetivo, sino para ase-
gurar la legalidad y la igualdad. Aunque los cambios organizativos estruc-
turales -tales como la descentralizacin y la toma de decisin descenden-
te sobre asuntos operativos en la organizacin- son muy frecuentes hoy
en da, los problemas asociados con la cultura cambiante de la organiza-
cin son frecuentemente ms diciles de afrontar que loscambios estructu-
rales.
El nfasis creciente sobre el control del rendimiento
ms que en el control de entrada
Tanto la NGPcomo la gobernanza tienen un inters primordial por los resul-
tados. El control de entrada, el mecanismo de control preferido en la Admi-
nistracin Pblica tradicional. se considera inadecuado porque oculta or-
ganizaciones inactivas e ineficaces y no relaciona el rendimiento a la
demanda yola satisfaccin de los clientes. El control del rendimiento se
puede manifestar tanto a travs de la satisfaccin del consumidor y otros
indicadores esenciales de resultado para la escuela de pensamiento de la
NGP, como a travs de la generacin de conformidad y de sensibilizacin
de losclientes de losserviciospblicos al incorporar a losactores privados y
del sector voluntario en la produccin y prestacin de servicios pblicos.
Tambin puede servalorado ms ampliamente a travs del logro organiza-
tivo de sus objetivos.
130 goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. Gobernanzo sin gobierno?
Ideando nuevos instrumentos y tcnicas para dirigir
Tanto para la NGPcomo para la gobernanza. la direccin es un concepto
clave (Rhodes. 1997. p. 49). Osborne y Glaeber (1992) inventaron el seduc-
tor eslogan de que losgobiernos deben centrarse ms en dirigir y menos en
remar. y esta perspectiva de la gestin juega un papel destacado tanto
para la gobernanza como para la NGP. Buena parte de esta direccin se
refiere al recorte de las organizaciones. mientras que simultneamente se
hace frente a unas expectativas crecientes de servicios diversificados y
orientados al cliente. La gobernanza. en mayor medida que la NGP, trata
de mejorar la capacidad del gobierno para actuar creando coaliciones
estratgicas interorganizacionales con actores del entorno exterior. La di-
reccin. desde esta perspectiva. se refiere en gran medida a la fijacin de
prioridades y la definicin de objetivos. En la NGP, la direccin es principal-
mente una estrategia intraorganizacional dirigida a dar rienda suelta a los
elementos productivos del servicio pblico.
La pregunta es por qu debemos esperar que los modelos de organizacio-
nes apoyadas en la direccin funcionen mejor que la direccin weberiana
y jerrquica de las organizaciones pblicas tradicionales. comparativa-
mente ms hbiles. Es realista creer que se pueden dirigir las organizacio-
nes pblicas modernas. diversificadas y transparentes. ms eficazmente
con mtodos ms sutiles que aquellos que estaban a disposicin de los
gestores que dirigan burocracias jerrquicamente integradas? Si el mode-
lo previo de direccin fall. debemos esperar que los nuevos modelos
sean ms eficaces?
Como muestran estos ejemplos. las formas emergentes de gobernanza
comparten muchos rasgos con la filosoa de la NGP. Sin embargo. existen
diversas diferencias importantes entre la gobernanza y la NGP. De hecho.
estas diferencias son tan importantes que se deben separar ambos mode-
losde servicio pblico. Las similitudesparecen estar principalmente en el ni-
vel operativo de la reforma administrativa. mientras que las diferencias es-
tn localizadas en el nivel terico.
Enprimer lugar, la gobernanza siempre ha sido un elemento central del sis-
tema de gobierno. Las formas emergentes de gobernanza en Europa occi-
dental -redes. partenariado. empresas conjuntas pblico-privado. la inclu-
sin del sector voluntario en la prestacin de servicios. etc.- deben ser
valoradas en relacin a los modelos tradicionales de gobernanza tales
como la jerarqua. as como las estrategias estatales para compensar el
cada vez menor control externo resultante de losrecursosdecrecientes y la
menor confianza en el control legal. La campaa de la NGP. por otro lado.
est ms dirigida ideolgicamente: deniega la especificidad poltica o
cultural del servicio pblico. y afirma que al emular las organizaciones
empresariales se deben mejorar muchos problemas del servicio pblico
goberna
131
-ineficiencia. indiferencia hacia las necesidades de los clientes. etc.-.
Mientras que las nuevas formas de gobernanza ltimamente mantienen al-
gn grado de control poltico sobre el servlcio pblico, desde que es visto
como una extensin del inters pblico. la NGP busca transformar la buro-
cracia pblica en un conjunto de organizaciones cuya nica diferencia
con el sector privado y las organizaciones no lucrativas sea la naturaleza
de losproductos que son prestados.
En segundo lugar. la gobernanza se refiere a los procesos, mientras que la
NGP hace referencia a los resultados. Entender la gobernanza -su direc-
cin, sus prcticas y resultados- es en gran medida una cuestin de obser-
var e interpretar el proceso a travs del que se desarrolla y cul es la in-
fluencia relativa de los actores implicados en l. La NGP dice poco de los
procesos: se centra de forma prcticamente exclusiva en el desarrollo de
las tcnicas de gestin intraorganizacionales que aseguran la satisfaccin
del cliente y la eficacia. Esta diferencia es muy importante, puesto que la
Administracin Pblica en gran medida se centra sobre normas procedi-
mentales y regulaciones. Los modelos tradicionales de Administracin P-
blica facilitan normas detalladas acerca del proceso de deliberacin, por-
que la regulacin del proceso es el mtodo weberiano de control de
resultados: un proceso deliberativo legalmente correcto se consideraba
que implicaba un resultado correcto. Un problema afn es que la NGPdice
poco sobre aquellos aspectos del sector pblico que no estn implicados
directamente en la produccin de bienes o servclos. y su aplicacin en es-
tos sectores de la burocracia pblica es incierta.
Entercer lugar. la NGPes un programa intraorganizaclonal de reforma ad-
ministrativa. mientras que la gobernanza es una perspectiva interorganiza-
cional (Rhodes. 1997, p. 55). Adems, las formas emergentes de gober-
nanza que se observen en muchas democracias occidentales avanzadas
deben ser concebidas como modelos alternativos de persecucin de los
intereses colectivos (Peters, 1996). As, la gobernanza es esencialmente
una teora poltica -en la medida en que describe un cierto tipo de inter-
cambio entre el Estado y la sociedad-o mientras que la NGPes una teora
organizativa.
En cuarto lugar. la gobernanza se refiere al mantenimiento de los recursos
pblicos y privados bajo algn grado de control poltico y al desarrollo de
estrategias para sostener la capacidad del gobierno para actuar: la NGP
se refiere bsicamente a la transformacin del sector pblico. La gober-
nanza se refiere a algo que trasciende deliberadamente las fronteras del
gobierno y donde las estructuras gubernamentales coordinan y dan direc-
cin a los esfuerzosde colaboracin pblico-privados (Rhodes. 1997; Kooi-
mon, 1993). La perspectiva de la estrategia de la NGPes ms introvertida y
apunta a alterar las relaciones Estado-sociedad slo en la medida en que
los modelos de gestin del sector pblico puedan reemplazar los modelos
132
.1
goberna
GUYB. PETERS y JaN PIERRE. (;ol)err1(Jhzo 'H1uol)lcrr::i
tradicionales de gestin organizacional en la Administracin Pblico y en
el intercambio entre los prestadores de servicios y los clientes del sector p-
blico.
Finalmente, la gobernanza no llega con el mismo equipaje ideolgico o
ideales caractersticos que la NGP. La introduccin de nuevas formas de
gobernanza puede ser implementada sin cambios culturales profundos en
el servicio pblico; dichos cambios, sin embargo, son el centro de lo NGP.
De hecho, tal y como hemos sealado, muchos de los rasgos ms impor-
tantes del modelo de gobernanza se han implementado durante aos;
buena parte del debate sobre su importancia es que ahora estn siendo
implementados en los sistemas de Westminster: con una tradicin de go-
bierno ms fuerte y centralizado.
Lasdiferencias entre la gobernanza y la NGP resultan ms aparentes cuan-
do observamos pocos casos en los que ambas filosofas o alguna de ellas
han congeniado. La difusin de la NGP parece estar relacionada en cierto
modo con la fortaleza del Estodo, Tradicionalmente, los Estados fuertes no
han tenido que depender de la inclusin de los actores privados o del ter-
cer sector en el proceso poltico a fin de incrementar su capacidad poro
imponer su voluntad sobre la sociedad civil. La capacidad institucional de
los Estados fuertes se uni a una fuerte tradicin legalista que garantiz la
capacidad del Estado para poder lograr sus intenciones y objetivos. Para
los Estados (o ciudades) ms dbiles, el unir las fuerzas con los actores del
sector privado ha sido una estrategia establecida para incrementar su ca-
pacidad de gobierno (Stone, 1989).
La excepcin obvia a este patrn es Gran Bretaa. La seora Thatcher in
tradujo un estilo de NGP tanto en los gobiernos centrales como subna-
clonoles. utilizando el empuje de un gobierno fuerte y centralizado. De he-
cho, la transformacin de la funcin pblica britnica formaba parte del
gran proyecto thatcheriano de permitir a las fuerzas del mercado introdu-
cirse en el servicio pblico, cosa que era vista como un obstculo para el
crecimiento econmico. El hecho de que los pases anglosajones estuvie-
sen entre los primeros en adherirse a los ideales de la NGP tambin puede
ser explicado por los fundamentos culturales y la inclinacin de ser precur-
sora la libre empresa en estos pases (Peters. 1996).
La gobernanza, como todos los modelos de servicios pblicos, parte de la
cultura poltica en la que se encuentra. Por lo tanto, la emergencia de la
gobernanza aparecer en diferentes formas institucionales de diferentes
contextos nacionales. La NGP es mucho menos contextual y menos sensi-
ble hacia las diferencias entre jurisdicciones; es ms genrica y mucho ms
enfocada a cambiar los valores y las prcticas del sector pblico. Como la
gobernanza es una mezcla de valores privados y pblicos, y la NGP puede
ser descrita como una inyeccin unilateral de valores y objetivos del sector
9 0b.,-n.
133
Lo gobernonzo hoy Otextos de referencia
empresarial al sector pblico yola produccin y prestacin de servlclos
pblicos, no hay mucha interdependencia entre la gobernanza y la NGP.
Muchos Estadoshan adoptado una filosofa, pero no las dos.
Esta breve discusin sobre la NGPy los modelos emergentes de gobernan-
zo. en ltima instancia, reclama el aspecto normativo sobre la especifici-
dad del serviclo pblico y del proceso poltico. Este aspecto tiene relacin
con nuestra percepcin del inters pblico y con qu estructuras de la so-
ciedad lo respaldan y lo defienden. Si mantenemos que el sector pblico
tiene un alto grado de especificidad. esto debera llevarnos a reconocer
que el servicio pblico necesita ser evaluado por unos patrones diferentes
a losdel sector empresarial. Valorar procesos guiados principalmente por la
legalidad, la igualdad y la seguridad jurdica en trminos de sueficacia or-
ganizacional es, en cierta medida, menospreciar las consecuencias de la
especifidad poltica y social del servlclo pblico.
LAS TRADICIONES DE GOBERNANZA y ADMINISTRACiN PBLICA
EN EUROPA
La emergencia de la gobernanza en el contexto europeo occidental se
debe entender en contraposicin a la naturaleza histrica de la Adminis-
tracin Pblica y de las relaciones Estado-sociedad. Obviamente, no est
entre losobjetivos de este artculo ofrecer una explicacin completa de es-
tos desarrollos y de cmo la gobernanza encaja en estas tradiciones, por lo
que nos centraremos en dos aspectos de este tema. Una dimensin impor-
tante de la cuestin de cmo la gobernanza encaja en la Administracin
Pblica europea son los patrones histricos de intercambio Estado-socie-
dad. Otro aspecto crucial de este problema es la importancia de la legali-
dad, la jerarqua y el control poltico en la tradicin de la Administracin de
Europa occidental.
MUESTRA DE LAEMERGENCIA DE LAGOBERNANZA
y LANUEVA GESTiN PBLICA: CUATRO CASOS
Gobernanza
Limitada Extensa
Limitada Japn Suecia
NGP Intermedia Estados Unidos Pases Bajos
Extensa Nueva Zelanda Gran Bretaa
134 goberna
GUYB.PETERS y JON PIERRE. Gobernonza singobierno?
Las relaciones Estado-sociedad y la Administracin Pblica
Envarios Estados de Europa occidental, pero sobre todo en pequeas de-
mocracias industrializadascomo Austria, Blgica, Pases Bajos y lospases es-
candinavos, las relaciones Estado-sociedad histricamente han sido cons-
truidas por una diversidad de acuerdos corporativistas. Los intereses
organizados, las organizaciones sindicales y las organizaciones de volunta-
rios mediaron en la diferenciacin Estado-sociedad al ejercer una presine
influencia poltica considerables en todos losestados del proceso de elabo-
racin de polticas pblicas (Katzenstein, 1984, 1985; Schmitter y Lehmbruch,
1979). Patrones parecidos -aunque menos pronunciados- de implicacin
organizacional en el proceso poltico estn presentes tambin en Alemania
y Francia.
Adems de suestilo corporatista de elaboracin e implementacin de po-
lticas pblicas, estos pases tambin construyeron Estados del bienestar in-
tegrales y universales durante la postguerra (Esping-Andersen, 1990). Clara-
mente eran proyectos polticos que encontraron una gran oposicin
poltica mientras se desarrollaban y que fueron tolerados por la clase me-
dia debido a la naturaleza universal de sus programas.
As, la Administracin Pblica ha sido desafiada durante la mayor parte de
este siglo por dos frentes. El primero ha sido la inclusin de intereses organi-
zados en la implementacin de la poltica pblica, que ha enfrentado a la
burocracia pblica con actores de la sociedad poderosos en su dominio
organizacional. La gestin del conflicto creado entre el inters pblico
-expresado en el buen hacer de la justicia de la burocracia pblica, por
un lado, y los interesessociales ms estrechamente definidos, por el otro-
ha requerido habilidades negociadoras y un respeto mutuo considerables.
El otro reto ha sido la mezcla de losideales de la Administracin Pblica de
imparcialidad y legalidad con la implementacin de los programas del Es-
tado del bienestar. Aqu, el problema no ha sido tanto que los programas
del Estado del bienestar presuponen compromisos con aquellos valores y
normas centrales de la Administracin Pblica, sino la tarea de contar con
el entusiasmo burocrtico -o al menos soporte o tolerancia pasiva- ha-
cia el Estado del bienestar (Rothstein, 1996).
Principalmente, como resultado de una crisis fiscal exacerbada de las de-
mocracias europeas occidentales, las reformas administrativas orientadas
al mercado han reformado muchos de losrasgostradicionales de las buro-
cracias pblicas (Cassese, 1995; Pierre, 1993; Rouban, 1993; Derlien, 1993;
Petersson y Sderlind, 1994). Aspues, se han introducido losmercados inter-
nos, la diversificacin de losesquemas salariales, la eleccin de losclientes,
los indicadores de rendimiento, etc. Sin embargo, la mayora de los Estados
europeos -con la Gran Bretaa como excepcin significatlva- no se han
goberna
135
La gobernonza hoy Otextos de tetetorcso
adherido incondicionalmente a la NGP. El nfasis creciente en la eficacia,
y las reformas implementadas a tal efecto, no ha cambiado la estructura
global del servicio pblico o su estilo de gestin, sino que ha sido imple-
mentado en gran medida en las estructuras organizacionales existentes.
En lugar de ello, varios Estados han mostrado un inters creciente en ex-
plorar nuevos modelos de cooperacin entre el Estado y los intereses or-
ganizados. Los pases escandinavos han tenido cada vez ms coopera-
cin a nivel local entre las autoridades y las asociaciones voluntarias de
.prestacin de servicios pblicos. La larga tradicin de implicacin corpo-
rativista en la implementacin de las polticas pblicas ha ayudado proba-
blemente a allanar el camino para las formas emergentes de gobernan-
20. Estos intercambios han significado dar a estas nuevas redes nuevos
objetivos y roles, ms que desarrollar nuevas redes a lo largo de la frontera
pblico-privado.
Francia parece ser una excepcin importante en el patrn de la gober-
nanza de Europa occidental que hemos descrito ms arriba. El estilo ms
tecnocrtico y jerrquico (top-down) de elaboracin de polticas pblicas
en Francia implica que el formato emergente de gobernanza pudiera no
ser compatible (Cohen. 1996: Hovword. 1983). Hay un fuerte elemento de
conexin de redes en el propio gobierno, y esto puede unir diferentes ele-
mentos del Estado y la sociedad, pero, sin duda alguna, no con la socie-
dad como elemento dominante. El antiguo debate sobre la existencia de
corporativismo en Francia es un indicio de la compatibilidad cuestionable
de los modelos de gobernanza en este escenario.
El modelo del Estado de Derecho (Rechtstaat)
de Administracin Pblica y la gobernanza
Si la cultura poltica corporativista ha sido un fundamento importante sobre
el que se ha construido la gobernanza durante los noventa, la fuerte tradi-
cin de legalidad y prudencia de las Administraciones Pblicas de la Euro-
pa occidental ha sido un obstculo a la reforma administrativa de criterios
similares. Los ideales del Estado de Derecho (Rechtstaat) de seguir un pro-
cedimiento altamente regulado, una organizacin integrada verticalmen-
te, una amplia deliberacin y un trato justo y de igualdad no se dejan con-
vencer para generar economas de escala o eficacia creciente.
Por encima de todo, la compensacin entre la legalidad y la seguridad jur-
dica, por un lado, y la eficacia, por el otro, es un tema complejo. Es intere-
sante que lo que la mayora de los gobiernos parecen haber hecho es sim-
plemente ignorar la compensacin o, alternativamente, desplazarla de la
elaboracin de polticas pblicas a la esfera burocrtica del gobierno. As,
la mayora de Europa occidental ha sido testigo de la relajacin del control
136 goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. (,Gobernonzo sin gobierno?
presupuestario (input), el crecimiento del nfasis poltico sobre la eficacia
del servicio pblico, la descentralizacin del Estado en losgobiernos subna-
cionales (con Alemania como excepcin de poca envergadura) y las fuer-
tes presiones polticas sobre la burocracia para dar ms opciones a suservi-
cio. Pocas de estas polticas han abordado explcitamente el asunto de
hasta qu punto deberan estas reformas estar acompaadas de una rela-
jacin de los patrones tradicionales del Rechtstaat.
La competencia strictu sensu es ajena al modelo europeo tradicional de
Administracin Pblica, tanto en el seno del servicio pblico como entre los
que prestan servicios pblicos y privados. Por tanto, autorizar esta compe-
tencia ha supuesto considerables problemas organizacionales. En la mayo-
ra de jurisdicciones, el resultado ha sido que el Estado ha conservado un
control de calidad bastante riguroso sobre los servicios que se han contra-
tado fuera; este control se considera la mayor defensa en contra del decli-
ve de losestndares de servicio
Como ya hemos apuntado, la NGPse ha introducido ms ampliamente en
Gran Bretaa. Sinembargo, casi todos lospases al menos han considerado
algunas modificaciones en esta misma direccin. Con frecuencia, el pe
trn de reforma ha sido similar al de permitir a la gobernanza reemplazar el
fuerte control del gobierno; los cambios han sido ms operativos que en el
marco normativo y legal de la Administracin Pblica.
La historia de la Administracin Pblica en Europa occidental ha estado
muy determinada por las tensiones entre la politizacin y los ideales del
Rechtstaat y entre el universalismo y el corporativismo. Dar rienda suelta a
los gobiernos locales a fin de facilitarles la discrecionalidad necesaria para
meterse en partenariados, redes y operaciones conjuntas con actores im-
portantes de la sociedad ha sido un elemento importante de gobernanza.
Aqu las burocracias pblicas en los Estadosdel bienestar europeos hacen
uso de su experiencia considerable y su memoria organizativa; muchos de
estos Estados han visto implementados la amplia mayora de programas
del Estado del bienestar ms por los gobiernos locales y regionales que por
el Estado (Sharpe, 1988; Pierre, 1994).
CMO ENCAJAEL DEBATE DE LA GOBERNANZA
EN LAADMINISTRACiN PBLICA DE LOS ESTADOS UNIDOS?
El concepto de gobernanza singobierno puede parecer que encaja con
las tradiciones de la Administracin Pblica americana. Los Estados Uni-
dos han sido descritos como una sociedad sin Estado, sin ninguna de las
tradiciones de los Estados europeos. En esta tipificacin de los Estados
Unidos, su gobierno es ms poltico que una manifestacin de una enti-
dad estatal prcticamente metasica. Desde esta visin del gobierno
goberna
137
La gobernanza hoy 7Otextos de referencia
americano, el paso de una concepcin estado-cntrica del gobierno a
una visin ms centrada en la sociedad debera ser un cambio de nfasis
fclt,
Adems de la aparente debilidad del gobierno americano, la tradicin de
una sociedad civil fuerte fue la que ms tuvo que soportar del gobierno. In-
cluso antes de ponerse de moda, el gobierno en los Estados Unidos utiliza-
ba al sector privado (tanto para acciones lucrativas como no lucrativas)
para ayudar a elaborar e implementar las polticas pblicas (Saloman,
1981; Kettl, 1987). El sector privado poda haber destacado ms en los lti-
mos aos, pero el cambio ha sido menos llamativo que en Europa. De he-
cho, la historia de la resistencia y el escepticismo al gobierno de los Estados
Unidos hace que el concepto de gobernanza sin gobierno suene muy nor-
mal all.
Por otro lado, hay muchos indicios de que la Administracin Pblica en Es-
tados Unidos ha cambiado menos que en otros sistemas (Peters, 1998). La fi-
lasaa de la NGP ha sido adoptada en menor grado que en Europa o las
antpodas. Estoes especialmente cierto en la dimensin competitiva de la
NGP. Cualquier modificacin de la Administracin ha sido para mejorar la
participacin (especialmente de los miembros de organizaciones guberna-
mentales) y la desregulacin interna (Dilulio, 1994). La Nafional Performan-
ce Review enfatiz la necesidad de reducir el grado de jerarqua de las or-
ganizaciones federales y dejar a los gestores gestionar.
La propia ausencia de una tradicin de Estado fuerte en los Estados Unidos
parece que haga menos probable el cambio hacia un modelo de gober-
nanza de redes. La denigracin general del gobierno, especialmente de la
burocracia, hace menos probable que la burocracia disponga de la liber-
tad para negociar libremente con el sector privado. Existenejemplos con-
trarios, como la utilizacin de la elaboracin de normas negociada, pero la
prctica general es, tanto para el Congreso como para la Presidencia, ha-
cer una supervisin sustancial de la burocracia.
El Estado americano (s, existe uno) es algo paradjico en el nfasis conti-
nuado puesto en la separacin entre Estado y sociedad. El sector privado
es elogiado como modelo de eficacia y buena gestin. El gobierno parece
bastante dispuesto, e incluso ansioso, a renunciar a (algunas) funciones
siempre que sea posible, y as permitir al sector privado hacer lo que mejor
pueda -casi todo desde esta perspectiva-o La diferencia con la mayor
parte de Europa es que hay muchas ms cosas que los americanos consi-
deran apropiadas para el sector privado.
A pesar del nfasis en la virtud de la gestin del sector privado, hay un con-
trol ms politizado y ms legal sobre la burocracia que el que actualmente
se encuentra en otras democracias angloamericanas. No se permite a las
138 goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. Gobernonzo singobierno?
organizaciones entrar en competencia por iniciativa propia, sino que se
mantienen bajo control poltico. Parece que se da por asumido que no se
puede confiar en las burocracias ni en ningn acuerdo que puedan hacer
a favor de la gobernanza. El control poltico es especialmente importante
para el Congreso, ya que depende del servlclo electoral y de un control
particular sobre la burocracia para buena parte de su campaa poltica.
La mayor excepcin a esta generalizacin es la Government Performance
and Results Act de 1994, que empieza a implementar la gestin basada en
resultados a nivel federal.
A pesar de que el gobierno federal de los Estados Unidosno parece com-
patible con el modelo de la gobernanza, el gobierno local americano ha
adoptado muchos de sus conceptos. Por ejemplo, el uso del partenariado
pblico-privado se ha establecido bien en este nivel de gobierno (Beaure-
gard, 1998), y existen redes bien desarrolladas con mayor influencia sobre
-e incluso control- la poltica pblica que la que se encuentra en el nivel
nacional. Tambin setiene la sensacin de que losgobiernos locales ameri-
canos han sido ms creativos en la seleccin e implementacin de instru-
mentos de polticas que a nivel nacional.
Los gobiernos estatales y locales tambin han tenido ms probabilidades
de adoptar las ideas de la NGP. De hecho, Osborne y Gaebler (1992) desa-
rrollaron sus ideas sobre la reinvencin del gobierno principalmente desde
la experiencia del gobierno local de California. Muchas ideas basadas en
el mercado y asociadas con la NGPse han evitado a nivel nacional pero
se aplican a nivel local, y el gobierno subnacional de los Estados Unidoses
el ms moderno de losdos nivelesde gobierno. El gobierno federal ha posi-
bilitado en cierto modo la reforma de losgobiernos estatales y locales con
el uso de subvenciones en bloque que lesfacilitan recursosy libertad para
desarrollar mecanismos ms creativos para facilitar servlcos al pblico.
Por qu son los gobiernos locales y estatales de los Estados Unidoscapa-
ces de gobernar y gestionar con mayor libertad que el gobierno nacional?
Una respuesta es que el gobierno local est menos deslegitimado que el
gobierno nacional: la mayora de encuestas demuestran que se tiene ma-
yor' confianza en el gobierno local que en el gobierno federal. Por lo tanto,
es ms probable que el pblico conceda a este nivel de gobierno la liber-
tad necesaria para gestionar e implementar partenariados efectivos. Ade-
ms, es probable que el gobierno local tenga interacciones ms cercanas
y continuas con el sector privado en su propia rea, por lo que estas rela-
ciones pueden emerger de forma natural. As pues, con frecuencia el go-
bierno local de los Estados Unidos es, por lo tanto, un actor ms poderoso
que el gobierno federal, ya que es capaz de gobernar tanto a travs de las
tcnicas tradicionales de mando y control como a travs de formatos me-
nos convencionales asociados con la gobernanza.
gobarna 139
Lo gabernanza hoy Otextos de referencia
CONCLUSIONES: ROMPIENDO EL CAMINO? ABRIENDO EL CAMINO?
El debate sobre lo gobernanzo podra ser simplemente el de lo comunidad
acadmico ponindose 01 corriente de lo realidad del sector pblico en el
mundo contemporneo. Tal y como puede suceder en los instituciones,
puede haber uno trayectoria de dependencia en lo academia. A veces
estamos ton encerrados en nuestros cominos tericos y empricos que nos
es difcil reconocer loscambios sutiles que ocurren con el tiempo. Se ha for-
zado o los arquitectos de lo reformo o dirigir estos cambios de uno manero
ms cuidadoso y ms directo.
Los arquitectos de lo reformo administrativo han afrontado un dilema com-
plejo relativo 01 grado de cambio que pueden conseguir, por un lodo, y lo
probabilidad del xito de lo reformo, por el otro. Los reformas que persi-
guen variar el marco normativo y el modus operandi de lo Administracin
Pblico, y as desafiar profundamente las normas y prcticas establecidas,
pueden, en el mejor de los casos, llevar o cabo cambios menores y, en el
peor, transmitir al servicio pblico confusin, conflictos y discrepancias en-
tre la cultura organizativa y las expectativos de rolesexternos, causando as
una paralizacin. Reformas ms moderadas -por ejemplo, una secuencia
de cambios en aumento pero consistente- es probable que provoquen
menos cambios dramticos singrandes consecuencias disfuncionales.
An ms importante, losreformistas topan con la trayectoria de dependen-
cia de lossistemasadministrativos que hemos apuntado anteriormente. Por
ejemplo, la emergencia de la gobernanza en Europa occidental est en
cierto modo incluida en la tradicin corporativista de la cultura poltica.
Igualmente, la indecisin hacia la NGPen gran parte de Europa occidental
se explica por la fuerte tradicin legalista de la Administracin Pblica. Este
control siempre ha sido amplio en losEstadosUnidos, y las reformas adminis-
trativas basadas en el mercado han encontrado aqu mucha menos oposi-
cin, al menos en los gobiernos estatales y locales. La mayor parte de esta
estrategia de reformo administrativa ha estado sujeta a un intenso debate
o nivel federal. Mientras tanto, los gobiernos locales aparentemente estn
menos preocupados por las dimensiones ideolgicas de los principios, ya
que fraguan coaliciones pblico-privado en diferentes reas de la presta-
cin de servicios pblicos. Los gobiernos locales siempre han estado ms
orientados o los resultados en su modus operandi que los instituciones esta-
tales o federales.
Los Estados fuertes parecen estar mucho menos inclinados a comprome-
terse con el modelo de Rechtstaat de Administracin Pblica y parecen te-
ner menos problemas en participar en la gobernanza que los Estados ms
dbiles como losEstados Unidos. Dicho lo cual, hay mucha parte del deba-
te sobre la gobernanza en Europa que se refiere al debate actual sobre la
reforma administrativa en los Estados Unidos. Uno de estos temas es lo im-
140 goberna
GUYB.PETERS y JaN PIERRE. Gobernonza sin gobierno?
portancia creciente de las redes, que asumen una posicin poderosa en la
elaboracin e implementacin de las polticas pblicas. Para los europeos
con la tradicin estatal ms fuerte, los Estados pueden entrar en estas coa-
liciones sin tener miedo de comprometer valores polticos y administrativos
centrales. Enlos Estados Unidos, por otro lado, instituciones federales y loca-
les dbiles corren un mayor riesgo de ser cooptadas o marginadas por los
actores e intereses del sector privado.
As, la gobernanza y la NGP han encontrado oposicin tanto en Europa
como en losEstadosUnidos, aunque por razonesdiferentes. Enninguno de los
casos, estas reformas son completamente compatibles con las tradiciones
administrativas de los pasesen losque se recomienda implementarlas. Inclu-
so en las dos reas hay diferencias claras en la compatibilidad de las refor-
mas. EnlosEstadosUnidos, los cambios tienden a ser ms compatibles con el
esprituencontrado en losgobiernos locales que con el del gobierno federal.
EnEuropa, los pasesescandinavos y los Pases Bajoshan utilizado muchas de
las ideas de la gobernanza durante dcadas, mientras que paseseuropeos
ms grandes han tenido algo ms de dificultad para asimilar estas ideas y
conceptos. As, podemos ver de nuevo que es probable que ninguna refor-
ma sea universal; en cambio, la reforma puede encajarse con cuidado con
las necesidades y las tradiciones del sistema poltico ms grande.
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goberna
143
MODOS DE GOBERNACiN
DE LAS SOCIEDADES GLOBALES
.JOAN p r ~ A T S CATALA
1. ALGUNAS TRANSfORMACIONES QUE LAGLOBALlZACIN
IMPULSA EN LA pOLTICA Y LAGESTiN PBLICA
El conjunto de fuerzas y procesos que hoy designamos como globalizacin
est convirtiendo nuestras sociedades en ms complejas, diversas, dinmi-
cas e interdependientes que en ningn otro momento histrico. Estas
transformaciones sociales estn impactando de modo diverso en nuestra
poltica y gestin pblica y, por lo tanto, en los modos de gobernacin y
regulacin social. A los efectos de este trabajo, nos limitamos a destocar
las transformaciones siguientes:
1) La globalizacin transforma los intereses generales, fundamento lti-
mo de los Estados y de sus Administraciones, en un triple sentido: a) Por un
lado, los intereses generales nacionales dependen cada vez ms de la
posicin que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema interna-
cional muy asimtrico. b) Por otro, emergen losllamados bieneso intereses
pblicos globales (paz, seguridad medio ambiente, institucionalidad de
los mercados supranacionales, prevencin de la salud frente a pondernos.
etc.), de cuya satisfaccin depende el bienestar nacional pero que resul-
tan imposibles de satisfacer sinla cooperacin internacional. e) En las con-
diciones de complejidad, diversidad, interdependencia Ydinamismo plan-
teadas por la globalizacin, la realizacin de los intereses generales ya no
puede ser el monopolio de los poderes pblicos. stos continan siendo los
nicos titulares formalmente legtimos y losdecisores ltimos, pero suaccin
slo resulta eficaz y legtima cuando consiguen que las decisiones pblicas
y suejecucin sean el resultado de una interaccin entre lospoderes pbli-
cos, el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad civil. Como
exponemos ms adelante, saber crear las condiciones para que se den
positivamente estas interacciones constituye la clave del buen gobierno
de nuestro tiempo. es decir; de la gobernanza.
2) La globalizacin transforma tambin la poltica. Se registra una para-
doja aparente: ahora, cuando la democracia se expande ms que nunca,
el dficit democrtico y el descrdtto de la poltica parecen mayores que
nunca. la explicacin no es tan difcil: estamos abordando los desafos
145
La Qobernanzo hoy 10textos de referencia
planteados por la globalizacin no slo con las ideas, sino con las institucio-
nes. las capacidades y las prcticas de la poltica democrtica de los Esta-
dos nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que est
viviendo la poltica:
La poltica se redescubre y revaloriza al percibirse los lmites de la tecno-
cracia: de pronto percibimos que la ciencia. la tcnica y sus expertos no
poseen conocimiento ni suficiente ni indiscutible frente a las grandes
cuestiones pblicas; sabemos ms que nunca y somos ms conscientes
que nunca de los lmites de nuestro saber; las decisiones pblicas ya no
se legitiman slo en la tcnica; en el proceso decisorio es necesario
alumbrar los intereses y las valoraciones en conflicto, saber instrumentar
el consenso y. en su defecto. decidir evitando el desgarro social que
puede acabar haciendo inviable la decisin.
Pero la poltica entra en descrdito porque la inadecuacin de las institu-
ciones polticas y administrativas a las nuevas realidades crea un marco
de incentivos. a veces hasta perversos, de losque se deriva no slo la co-
rrupcin poltico-empresarial, sino. lo que es peor; la generacin de mala
poltica. Por ejemplo. el dato de que los capitales y la tecnologa nece-
sariospara las grandes obras y servicios pblicos se encuentren cada vez
ms concentrados en empresas privadas transnacionales sita a las Ad-
ministraciones titulares de losintereses generales en una posicin muchas
veces de principal impotente ante un agente superpoderoso que
puede, de hecho, acabar controlando todo el ciclo regulador y provee-
dor de servicios.
Los partidos polticos, que van a seguir siendo instituciones-clave de la
vida democrtica, se hallan demasiado circunscritos al juego electoral
nacional, son poco relevantes frente a los desaos de la gobernabilidad
global y. adems. pierden el monopolio de la praxis poltica. Por un lado,
registramos niveles importantes de desinters poltico, pero. por otro, un
nmero creciente de ciudadanos siente que debe invertir en la pos por-
que se encuentra en riesgo y porque para muchos el accionar cvico y
poltico es inseparable de una concepcin renovada de la libertad: la
ciudadana activa se dispara y la concepcin neorrepublicana de la de-
mocracia gana fuerza y atractivo; el mapa de actores polticos se am-
pla y complejiza; losmedios de comunicacin, acompaados y transfor-
mados por Internet. ganan una importancia creciente en tanto que
actores y arenas del proceso poltico.
La poltica es cada vez menos direccin poltica de organizaciones tc-
nicas y cada vez ms articulacin de asociaciones entre diversos niveles
de gobiernos (gobierno multinivel) y con las organizaciones empresaria-
les y las organizaciones y movimientos de la sociedad civil. Esto requiere
grandes capacidades de iniciativa, concertacin, prevencin
146 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de los sociedades globales
y gestin de conflictos, de comunicacin, de creacin de equipos y re-
des, etc" fuertemente acompaadas de capacidades de anlisis polti-
co. Las organizaciones de los partidos polticos cada vez controlan me-
nos el entorno y tienen que adaptarse ms a l; por eso tienen que
abrirse, hacerse menos jerrquicas, ms planas, ms capaces de apren-
der, ms conectadas con las organizaciones sociales, ms responsa-
bies... so pena, caso contrario, de ir produciendo la desafeccin o la
hostilidad ciudadanas.
3) La gestin pblica tambin se transforma con la globalizacin. Ya no
basta con que lasAdministraciones Pblicas, como organizaciones, acten
legal, objetiva, eficaz y eficientemente. Diversos procesos confluyen yes-
tn transformando decididamente la gestin pblica:
Enprimer lugar, la discrecionalidad pasa a impregnar casi todo el actuar
administrativo. La complejidad y dinamicidad impiden que la ley y losre-
glamentos puedan programar el actuar administrativo. El Derecho tiene
que reconocer espacios crecientes de discrecionalidad en el actuar ad-
ministrativo. Los controles tradicionales de la discrecionalidad resultan
muy inadecuados; los nuevos controles de gestin por resultados no
acaban de implantarse y tambin tienen sus lmites; este contexto dispa-
ra las posibilidades de corrupcin y no garantiza la buena gestin; como
estos procesos coinciden con los de expansin de la democratizacin,
las demandas por nuevos arreglos institucionales que aseguren la trans-
parencia, el control y la responsabilidad de los polticos y gestoresse dis-
paran.
Ensegundo lugar, la gestin pblica se hace crecientemente interorga-
nizacional y esto plantea competencias renovadas en la direccin pbli-
ca profesional. Como ya sealara Metcalfe, advirtiendo un extravo Ini-
cial de la Nueva Gestin Pblica, la alta gestin pblica es hoy
esencialmente interorganizacional y esto hace obsoletos la mayora de
los programas de formacin en direccin pblica. Las competencias de
los directivos pblicos cubren hoy dosis importantes de emprendizaje,
descubrimiento de oportunidades para la mejor realizacin de intereses
generales, innovacin, creacin de equipos, liderazgo del cambio, crea-
cin de tecnologas y metodologas que favorezcan la interaccin orga-
nizacional, informacin y comunicacin pblica, etc.
La gestin pblica se diversifica y complejiza: a) Por un lado, las funcio-
nes administrativas se diversifican (formulacin y aplicacin de regula-
ciones, formulacin de polticas y programas, servclos de prevencin,
prestacin directa de servicios, gestin del conocimiento...), resultando
imposibles de reconducir a un solo diseo organizativo y funcional que
sea prototipo de buena gestin (como fue la pretensin del paradigma
burocrtico). Las organizaciones administrativas se diversifican en su dl-
goberne 147
La gabernanza hoy 10textos de referencia
seo estructural, en sus tecnologas, metodologas y competencias de su
personal. Ya no son reductibles ni a un solo modelo de buena gestin ni a
un solo rgimen jurdico-administrativo. b) Por otro lado, la mayora de los
grandes bienes pblicos de nuestro tiempo se hacen interdepartamen-
tales o transversales. Ni la seguridad ciudadana, ni la prevencin de la
salud, ni la gestin de la poltica inmigratoria, ni el fomento de la compe-
titividad, ni la calidad de la educacin pblica ni un largo etctera son
ya bienes pblicos o intereses generales cuya realizacin dependa de
un solo departamento. Todas las grandes polticas pblicas se han hecho
transversales dentro de cada Administracin, y esto exige una capaci-
dad de gestin pblica transversal que ha de superar la departamentali-
zacin y el exceso en las lneas jerrquicas.
La gestin pblica es cada vez ms gestin del conocimiento. Pero de
pronto los polticos y gestores descubren que el conocimiento es de na-
turaleza plural, que se halla disperso entre diversos actores y que es limi-
tado, es decir; abre zonas importantes de incertidumbre y hasta de con-
tradicciones. Captar el conocimiento necesario para la toma de
decisiones y su correcta implementacin obligan a ir mucho ms all de
los informes tcnicos y la participacin ciudadana tradicionales. La
construccin de relaciones de interaccin, de redes, es fuente y se apo-
ya a la vez en una concepcin renovada de los sistemas de informacin
y conocimiento, as como de las competencias requeridas para la bue-
na gestin pblica.
4) La globalizacin no disminuye la importancia pero cambia el papel del
Estado, que tiene que renunciar a ser; como ha sealado Dirk Messner
1
, el
sotuconodor omnipotente de todos los problemas, delegando hacia
arriba (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y suprana-
cionales), de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global vaya
asentndose sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente, los ac-
tores locales ganan significacin dentro de la nacin y los actores no esta-
tales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al Estado. Estn
surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el Estado cumple
funciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera, y en
la que tambin las instituciones no estatales y las empresas han de asumir
responsabilidades por el desarrollo.
A los Estados les va a corresponder cada vez ms un papel de gestor de
las interdependencias entre desafos, actores y estrategias situados a lo
largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de segui-
miento, jurisdiccin y coordinacin internacional, as como de comunica-
cin y una gran disposicin a aprender que trascienda las fronteras. La
poltica va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez
1 Moggl y Messner (2002). pp. 35-68.
148 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernocln de los sociedades globales
ms fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades estn adqui-
riendo cada vez ms importancia; la conduccin jerrquica dentro de
una instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberana
cornportldo perforan la soberana nacional; una estructura multinivel de
la arquitectura de la gobernabilidad global. en la que acta una plurali-
dad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema interna-
cional del mundo de los Estados. La transformacin de la poltica en esa
direccin est en marcha desde hace tiempo debido al proceso de glo-
balizacin.
La globalizacin no ha debilitado a los Estados, que siguen siendo
los actores clave en la arena poltica interna e internacional. Pero
est cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores
universales para convertirse en catalizadores, habilitadores, protec-
tores, orientadores, negociadores, mediadores y constructores de
consensos. La globalizacin est produciendo un nuevo orden de ro-
les, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos
y las empresas y fortaleciendo la influencia del pblico en las institu-
ciones y los gobiernos... Crecientemente el Estado es llamado a ac-
tuar como el vnculo entre los diversos actores implicados en los pro-
cesos de planificacin, regulacin, consulta y toma de decisiones. El
Estado sigue procurando su funcin de cohesin social pero ahora
apareciendo como el "hub" de actividades que conectan distintos
actores en los ms diversos campos, actividades, regiones, culturas.
profesiones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras buro-
crticas decisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente de ne-
cesidades, tecnologas, habilidades, ideologas e intereses ha produ-
cido una gran difusin del poder. Las estructuras monocrticas.
compactas, piramidales que constituyen el legado del racionalismo
del XVIII ya no representan la realidad de las administraciones pbli-
cas contemporneas...2.
2. BUROCRACIA, NUEVAGESTiNPBLICAY GOBERNANZA
COMO MODOS DEGOBERNACiN
A lo largo del ltimo cuarto del siglo xx hemos visto discurrir en el mbito de
las ciencias de la administracin un movimiento que nos ha llevado de la
administracin a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movi-
miento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen
a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los
setenta (scdrnlntstrccln o burocrcco). desde mediados de los setenta
hasta mediados de los noventa (<<gerencia o monoaement; y desde en-
tonces hasta la actualidad (<<gobernanza).
2 Naciones Unidas (2001), p. 27.
goberna
149
Lo gobernonzo hoy. Otextos de referencia
Hasta mediados de lossetenta las reformas administrativas se inspiraron en
el modelo burocrtico weberiano, sobre el cual se construy la arquitectu-
ra institucional del Estado democrtico y social de Derecho. Dicho modelo
fue considerado a la vez como expresin de la racionalidad gerencial y
de la racionalidad <<legal, es decir, como el ms apropiado para garanti-
zar: 1) la eficacia y eficiencia de la accin administrativa, y 2) la sumisin
plena de las Administraciones Pblicas al Derecho. El modelo inspir la
construccin del llamado Estado administrativo y fue el paradigma desde
el que se desarroll tanto la primera fase de las ciencias de la administra-
cin como el Derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.
El modelo o tipo ideal burocrtico es bien conocido: supone que las orga-
nizaciones administrativas sirven intereses pblicos perfectamente separa-
dos de losinteresesprivados de sus funcionarios: que este servicio se realiza
con pleno sometimiento a lasnormas y planes vigentes, por lo que el com-
portamiento burocrtico resulto perfectamente previsible y calculable:
que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio
que ocupan y que los oficios se encuentran jerrquicamente ordenados:
que losfuncionarios sonseleccionados y promocionados en base al mrito:
que la realidad en la que la Administracin opera puede ser plenamente
conocida por la cspide jerrquica de las organizaciones; que stas pue-
den traducir el conocimiento en planes o normas que sern ejecutados
con plena fidelidad por la jerarqua de funcionarios segn las tareas asig-
nadas a cada puesto y oficio: que losfuncionarios sirvenexclusivamente a
losintereses generales mediante la aplicacin de los planes y lasnormas, y
que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las pre-
siones polticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y
no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados, y que corres-
ponde al Estado y a sus funcionarios el monopolio de sudefinicin...
Las denuncias de las disfunciones del tipo de organizacin burocrtica em-
piezan con Robert K. Merton, que fue el primero en manifestar que las or-
ganizaciones burocrticas conducen al desplazamiento de losobjetivos, a
la rigidez, a la incapacidad de adaptacin a las situaciones nuevas y al ri-
tualismo. Los escalones de la disfuncin burocrtica seran los siguientes:
a) La burocracia exige la seguridad de las reacciones y la observancia es-
tricta de las normas y reglas. b) Este rigor tiende a subvertir el fin de la orga-
nizacin, que deja de ser la consecucin de objetivos para transformarse
en el cumplimiento de las normas. c) El desarrollo exacerbado de las nor-
mas impide la adaptacin a las nuevas situaciones no previstaspor losque
lasredactaron. d) Al final del proceso, lasreglas establecidas para producir
la eficacia en general terminan produciendo la ineficacia en los casos
concretos, y las reglas pierden su utilidad y han de ser vulneradas.
Garca-Pelayo ya distingui entre la racionalidad jurdica formal propia de
la burocracia y la racionalidad material inherente a losvalores de la eco-
150 gob.rna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de los sociedades globales
co y de la eclenclo-. Eneste mismo sentdo. Albrow expresaba que la ra-
cionalidad burocrtica weberiana es una racionalidad formal que no indi-
ca nada sobre la eficacia de este modelo de accin. Como mximo, la ra-
cionalidad legal ser un presupuesto para la eficacia, pero no la garantiza
en ningn caso, por lo que cabe concebir perfectamente sucoexistencia
con la lneflcockr'. Y Blau continuaba y remataba la conclusin indicando
que como la organizacin burocrtica no garantiza sino la racionalidad le-
gal o formal, y como la eficacia y la eficiencia son hoy valores irrenuncia-
bles de las organizaciones que los modelos burocrticos no garantizan, se
necesitar, en definitiva, solicitar que se renueve desde sus mismos funda-
mentos el concepto de racionalidad odrnlrustrctlvo''. En otras palabras, es
necesario construir o evolucionar hacia modelos organizativos que, sin re-
nunciar a los valores representados por la legalidad, asuman y traten de
poner remedio a sus disfunciones mediante la introduccin de valores,
comportamientos y sistemasgerenciales en las Administraciones Pblicas.
Por lo dems, ya en los aos cincuenta y sesenta muchos autores haban
puesto en evidencia la pretendida universalidad del modelo burocrtico,
sealando muchas de sus insuficiencias y lmites. Herbert Simon desarroll
una teora de la organizacin partiendo del concepto de que slo era po-
sible una racionalidad limitada, lo que cuestionaba un supuesto funda-
mental de la racionalidad burocrtica. Michel Crozier puso sucesvornente
de relieve la incapacidad de las organizaciones burocrticas para adap-
tarse incrementalmente a los cambios del entorno, as como la imposibili-
dad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y
la existencia de poderes fcticos y de reglas informales dentro de la organi-
zacin. Niskanen y otros pusieron de relieve cmo los burcratas no eran
slo servidores de los intereses generales, sino que interpretaban stos to-
mando en cuenta en primer lugar sus propios interesesfuncionariales. Nu-
merosos estudios empricos cuestionaron la imparcialidad poltica, econ-
mica y social real de los funcionarios pblicos.
Pero, aunque la contestacin al pretendido valor universal del modelo buro-
crtico viene de antes, lascrticasno setradujeron en reformasadministrativas
hasta que la crisis fiscal del Estado, unida a la crisis democrtica de la delega-
cin, la percepcin cvica de la irresponsabilidad y alejamiento de lasburocra-
cias, la irrupcin de las nuevas tecnologas, el primer impulsode la globaliza-
cin y, con todo ello, el incremento de la complejidad, diversidady dinamismo
de lOS sociedades, hicieron necesarioacudir a nuevas ideas capaces de inspi-
rar lasreformasnecesarias. Lanueva gestin pblica ha sidoel paradigma de
reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de losnoventa. Natural-
3 Gorca-Pelayo (1974), pp. 28-29.
4 Albrow (1955).
5 Blau (1955).
goberna
151
La gobernanza hoy 10 textos de teteierc:
mente, no se aplic en todos los pases por igual: tuvo gran influencia en los
pases angloamericanos -aunque con grandes diferencias entre ellos-, me-
nos en los pasesnrdicos y escasa en los pases de matriz latina y germnica.
En Espaasuinfluencia prctica ha sido escasa, aunque desigual.
Como ha sealado Guy Peters, las reformas desarrolladas a la sombra de la
nueva gestin pblica responden a un cuerpo de ideas desigualmente
compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y
, constituyeron un cuerpo de ideas ampliamente compartido acerca de
cmo organizar y operar el sector pblico. Entre ellas:
El desempeo mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de
ellos y los resultados son medidos en relacin a tales expectativas. La
gestin debe, pues, estar orientada a resultados fijados polticamente y
tcnicamente medibles.
La gestin pblica mejora cuando los gerentes disponen de cierta dls-
crecionalidad y de la flexibilidad necesarias en el uso de los recursos
para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibili-
dad necesarias son controladas principalmente a travs de la evalua-
cin de resultados.
El desempeo mejora cuando la autoridad operativa es delegada des-
de las agencias centrales y las unidades centrales de los Ministerios a fa-
vor de los niveles y unidades operativos.
El desempeo mejora cuando las decisiones y controles gubernamenta-
les se focalizan en los productos y los resultados ms que en los insumas y
los procedimientos.
El desempeo mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de
los recursos como de los resultados que producen con los mismos.
Las ideas expuestas fueron, y en gran parte son, casi unnimemente com-
partidas. Probablemente llegaron para irseacrisolando en tiempos diversos
en una cultura administrativa renovada.
Sin embargo, la nueva gestin pblica vino acompaada tambin de
otras ideas mucho ms polmicas, mucho menos compartidas y de durabi-
lidad ms problemtica. Entre ellas estn que el desempeo mejora:
a) cuando el ciudadano-cliente tlenelo posibilidad de elegir entre oferen-
tes de servclos pblicos: b) cuando los servlclos del gobierno son terceriza-
dos: c) cuando las organizaciones pblicas se gestionan por imitacin de la
gestin privada: d) cuando la provisin de servlcios se separa de la formu-
lacin de polticas...
6
.
6 Shick (2000). pp. 123 Yss,
152 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de los sociedades globcles
Una de las propuestas ms interesantes del movimiento de la nueva ges-
tin pblica consista en restablecer el control poltico democrtico sobre
los agentes burocrticos mediante la reduccin, en lo posible, de las ambi-
ged.ades de la delegacin. La idea fuerza es que los ciudadanos, a travs
de sus representantes polticos, retomen el control del Estado, desplazado
impropiamente a las manos de los burcratas y de los grupos de inters.
Para ello haca falta una profunda transformacin de la organizacin y el
mbito del gobierno, haba que reconceptualizar las relaciones entre polti-
ca y Administracin, separando institucionalmente la concepcin de la
ejecucin de las polticas. Para evitar lo que se ha llamado desviacin bu-
rocrtica y neocorporativa (la desviacin de los intereses generales a favor
de los intereses de los funcionarios o las asociaciones empresariales o sindi-
cales) se resuelve separar la concepcin y formulacin de las polticas y las
estrategias, que se asigna a los ministros polticamente nombrados y a un
staff de expertos completado por consultores contratados (cambindose
de este modo la idea de los anteriores gabinetes ministeriales), de suejecu-
cin, que se asigna a los funcionarios pblicos, ahora conceptualizados
como gerentes pblicos. De esta manera se acota y reduce la responsabi-
lidad de los ministros, que ya no abarca la ejecucin, sino slo la formula-
cin de las polticas. La relacin entre polticos y gerentes pblicos se confi-
gura como una relacin entre principal y agente.
Para que el agente acte en funcin de los intereses generales definidos
por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o rea
de accin especficos. Cuanto ms claras y menos conflictivas resulten las
metas y objetivos propuestos al agente, menor discrecionalidad tendr
ste para asignar recursos entre diversos programas y, de este modo, po-
dr concentrar su discrecionalidad tcnica en la mejor manera de alcan-
zar los resultados especficos predeterminados en el contrato de gestin o
agencia. Esto, obviamente, determina una tendencia al estrechamiento y
sectorializacin de la accin administrativa. Al mismo tiempo, el control y la
responsabilidad de los gerentes, dado el amplio margen de discrecionali-
dad tcnica que se les reconoce, exigen poner en prctica medidas de
evaluacin del desempeo, expresadas normalmente en indicadores
(completadas en algunos pases con medidas de transparencia y control
social). Cuanto ms se simplifican las tareas, ms fcil resulta medir el de-
sempeo gerencial. La gestin pblica superar de este modo las viejas
negociaciones entre intereses y funcionarios pblicos. Por fin, la gestin de
los asuntos pblicos podr basarse en resultados.
Pero desde mediados de los noventa, pasada ya ms de una dcada des-
de el inicio de las reformas inspiradas en la nueva gestin pblica, se echa
de ver que, evaluado por su propio estndar (la restauracin de la respon-
sabilidad y la eficacia del gobierno), los resultados del movimiento han
sido, cuando menos, equvocos. Muchos autores observen que en los pa-
sesde tradicin britnica, tras las reformas. el gobierno es menos responsa-
goberna
153
La gobernanza hoy. )Otextos de referencia
ble y no ms eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones,
ambas relacionadas con la teora de la agencia subyacente al movi-
miento:
1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepcin de la
ejecucin, la poltica de su implementacin. La distincin entre principal y
agente no ha podido mantenerse porque la fijacin correcta de las metas
y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse
sinel conocimiento que slo se revela durante la ejecucin o implementa-
cin. En Gran Bretaa la experiencia muestra que, a pesar de los grandes
esfuerzos desarrollados para fortalecer las capacidades de formulacin y
supervisin de los ministros, las agencias ejecutivas acaban desarrollando
un cuasimonopolio de la experticia en el respectivo mbito de poltica.
Conscientes de ello, los ministerios para afirmar sus poderes de direccin
tienden a inmiscuirse en los detalles operativos de la agencia. Por suparte,
el ministropuede inhibirsede losdefectos de ejecucin pretextando que su
responsabilidad se agota en la formulacin... No parece que la configura-
cin organizativa en base a la relacin principal-agente haya mejorado la
responsabilidad poltica democrtica pretendida.
2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evalua-
cin por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinacin y
la colaboracin interadministrativa y con lossectores empresariales y socia-
les. La nueva gerencia pblica, con su visin de la Administracin Pblica
como una constelacin de agencias ejecutivas, no ha tenido en cuenta
que la mayora de los bienes pblicos o interesesgenerales de los que de-
pende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la accin de un
nico departamento y agencia, sino que requieren la capacidad de coor-
dinacin y colaboracin entre una pluralidad de actores pblicos, privados
y civiles. Los grandes desaos del bienestar de nuestro tiempo (seguridad, li-
bertades, competitividad, serviciosde cohesin social, inmigracin, educa-
cin, empleo de calidad, gobernanza global...) no se corresponden con
lasjurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados slo con la
accin pblica.
En2003, la OCDE, quiz el organismo que con mayor conviccin impuls la
versin eficientista de la nueva gestin pblica, revisaba las reformas de los
ochenta y los noventa desde el supuesto obvio, pero antes no proclama-
do, de que aunque es ciertamente ms deseable un gobierno ms efi-
ciente, la sola eficiencia no es garanta de mejor gobierno. Y, buscando
las razones de por qu las reformas quedaron muy por debajo de las ex-
pectativas, avanzaba las siguientes:
La tendencia a transponer al conjunto de los servicios pblicos las ideas
de gestin que enfatizaban los sistemas formales de especificacin y
medicin no se hallaba bien fundada. Porque aunque es Importante fijar
154 goberna
JOAN PRATS CATAtA. Modos de goberC1acin de las sociedooes globales
mejores metas, objetivos y mediciones en el gobierno, hay que recono-
cer que esta aproximacin tan formalizada tiene severas limitaciones
cuenco se trata de actividades complejas, muchas de las cuales consti-
tuyen el ncleo o corazn del sector pblico. Esta aproximacin fracas
ya hace dcadas, no slo en el sector privado sino en el sector pblico
de las economas estatales planificadas, precisamente porque no es ca-
paz de tratar problemas complejos y porque existen lmites a la informa-
cin disponible o que es posible procesar.
Ensegundo lugar. no se tuvo suficientemente en cuenta que el gobierno,
a pesar de su tamao y complejidad, constituye una sola empresa. Los
gobiernos operan en un marco constitucional unitario y dentro de un
cuerpo unitario -aunque no necesariamente uniforme- de Derecho
administrativo. Su desempeo viene determinado por la interaccin en-
tre diversos procesos: el de formulacin y gestin de polticas, el proceso
presupuestario, el de gestin del servicio civil y el de responsabilizacin,
todos dentro de una determinada cultura poltico-administrativa. Obvia-
mente, la reforma de cualquiera de estos elementos implica a todos los
dems.
Finalmente, no se comprendi que la gestin pblica no se justifica slo
por la provisin eficaz y eficiente de serviciospblicos, pues implica tam-
bin valores ms profundos directamente deducibles del orden constitu-
cional en que la gestin pblica debe enmarcarse. Ental sentido, la idea
de la independencia profesional del servicio civil para asegurar la conti-
nuidad no partidista de las polticas pblicas se expresa ms efectiva-
mente en la cultura del servicio civil que en las relaciones principal-agen-
te. Cambiar los sistemas de incentivos de los servidores civiles podra
socavar inadvertidamente esta independencia profesional o algn otro
valor fundamental del buen gobierno, como la habilidad de losservido-
resciviles para trabajar colectivamente?
El paradigma de las reformas cambi de nuevo a mediados de los no-
venta. Desde entonces, especialmente en Europa, emerge, clara aunque
desigualmente, un consenso creciente en que la eficacia y la legitimidad
del actuar pblico se fundamentan en la calidad de la interaccin entre
los distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones empre-
sariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto
se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza. gobierno rela-
cional o en redes de interaccin pblico-privada-civil a lo largo del eje lo-
cal/global. Como consecuencia, se propone que la reforma de las es-
tructuras y procedimientos de las Administraciones Pblicas se focalice en
su contribucin a las redes de interaccin o estructuras y procesos de go-
bernanza.
7 VaseShick(2000). p. 3.
goberna
155
La gobernanzo hoy. 10textos de teteteocio
La gobernanza de la integracin europea ha sido crecientemente
caracterizada como un sistema de gobierno multinivel en el que la
autoridad pblica se dispersa entre los diferentes niveles guberna-
mentales y adopta formas diferentes en funcin de cada sector de
polticas. Las competencias se solapan entre los diferentes niveles de
gobierno y los actores polticos interactan en cada uno de ellos.
Dado este policentrismo, la imagen de gobernanza multinivel subra-
ya el hecho de que no hay ningn actor capaz por ssolo de dar res-
puestas nicas y universales a los problemas sociales. Esto es lo que
explica por qu la europeizacin de las polticas no se ha traducido
en ms uniformidad, sino en una especie de potcnwotk. una mezcla
compleja de estilos diferentes de elaboracin, de instrumentos y de
instituciones. La metfora de las redes y el concepto de gobernanza
resultan particularmente adecuados para expresar la esencia de la
gobernanza multinivel europea.' El enfoque de las redes sugiere que
la gobernanza habra de basarse en modelos flexibles de relacin
entre las autoridades pblicas de losdiferentes niveles, las asociacio-
nes y los ciudadanos. Las redes se crean en funcin de ventajas mu-
tuas y de objetivos compartidos, pero tienen la capacidad necesa-
ria para adaptarse a medida que cambian los problemas y se
pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no slo la
descentralizacin del gobierno, sino la expansin de las relaciones
horizontales en el sistema de gobernanza. Tambin suponen el forta-
lecimiento de la comunicacin, la confianza y la reclprocidods''.
En efecto, tanto la teora administrativa como las polticas de reforma ad-
ministrativa en los ltimos tiempos (desde el debilitamiento del movimiento
de la nueva gestin pblica observoble desde mediados de los noventa),
especialmente en Europa, han ido estableciendo como foco de anlisis no
la estructura y funcionamiento de las organizaciones pblicas, sino las in-
teracciones entre losdiversos niveles de stas y entre ellas y las organizacio-
nes privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la per-
sona, el ciudadano (no el cliente), como el referente ltimo de todo el
actuar pblico. Esto no quiere decir que se abandone la consideracin de
la estructura, las funciones y los procesos de las organizaciones administrati-
vas, sino que el estudio y la reforma de stas se sitan en el mbito de las
interacciones entre lo pblico-privada-civil, es decir, de los desaos que di-
cha interaccin presenta para la actualizacin de las organizaciones pbli-
cas y sus capacidades de gobernacin tradicionales.
A todo esto se alude con la referencia, cada vez ms generalizada en el
lenguaje poltico y administrativo comparado, a la gobernanza, al gobier-
no interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador...
A ello corresponde tambin el actuar diario de los directivos polticos y ge-
8 Vase Morato y Etherlngton (2003). pp. 274-275.
156 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de las sociedades globales
renciales de nuestras Administraciones Pblicas, En Espaa estamos ante
una situocin de realidades en busca de teora. La metfora de las re-
destiende a expresar esta realidad: la prctica cotidiana de lospolticos y
gerentes pblicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores diver-
sos, autnomos e interdependientes sin cuya colaboracin resulta imposi-
ble enfrentar los desafos ms urgentes de nuestrostiempo.
Los nuevos modos de gobernacin que se reconocen crecientemente
como gobernanza no significan anulacin, sino modulacin y reequili-
bro de los anteriores. Como seala Koornon? estamos asistiendo ms a
un cambio por reequilibrio que a una alteracin por abandono de las fun-
ciones estatales tradicionales. Hay un incremento de losrolesdel gobierno
como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsoles-
cencia de las funciones tradicionales. La gobernanza, en la medida en
que pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de uni-
versalidad. En realidad, sirve para comprender positivamente y reformar
normativamente la estructura y procesos de gobernacin en todos aque-
llos mbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pblica resultan in-
apropiadas. Dichos mbitos incluyen, desde luego, todas las actuaciones
pblicas relacionadas con los temas ms complejos, diversos y dinmicos
de nuestro tiempo. De ah que con razn pueda decirse que la gobernan-
za es el modo de gobernacin, si no nico, s caracterstico de nuestro
tiempo.
3. RAZONES DE LA EMERGENCIA Y CARACTERSTICAS
DE LA RACIONALIDAD PROPIA DE LA GOBERNANZA
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan las grandes cues-
tiones sociales. stas son hoy desaos tambin para las organizaciones
de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la di-
versidad y hasta conflicto de interesesentre ellos). Los interesesgenerales
implicados en las grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido a la
complejidad de stas, no pueden ser considerados trascendentes, sino
inmanentes al proceso de formulacin y gestin en redes de polticas p-
blicas. De ah que se rompa el dogma del monopolio estatal de los inte-
reses generales. Esto, desde luego, supone un cambio en la concepcin
hasta entonces vigente de la relacin entre Estado y sociedad: no se nie-
ga la autonoma de ambos, pero se reconoce su interdependencia y la
necesidad de la cooperacin para la definicin y realizacin de los inte-
reses generales a travs de laspolticas pblicas.
9 Kooiman (2005). Bslcamente seguimos el marco conceptual y analtico propuesto por este
autor,
goberna
157
La gabernanza rov. 10textos de referencia
Para enfrentar eficazmente esasgrandes cuestiones, adems de los mo-
dos tradicionales de gobernacin (burocracia y gerencia), debemos
contar con nuevos modos de gobernanza. stano elimina en absoluto la
burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el
cambio de foco en la bsqueda del buen gobierno. Con todo, la orlen-
tocln a la gobernanza cambia estructuras organizativas -requiere in-
troducir flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes -la in-
teraccin requiere dosisextraordinarias de visin estratgica, gestin de
conflictos y construccin de consensos-, cambio en los instrumentos de
gestin -paso del plan a la estrategia, por ejemplo-, al tiempo que,
desde una ptica democrtica, multiplica el valor de la transparencia y
la comunicacin.
No hay un modelo nico de gobernanza. La gobernanza no pretende
ser un modelo organizativo y funcional de validez universal, ni siquiera
para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se apli-
que. Las estructuras de gobernanza deben diferir segn el nivel de go-
bierno y el sector de actuacin administrativa considerados. A diferen-
cia del universalismo de la burocracia y la gerencia pblica, la
gobernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y
exige flexibilidad, experimentacin y aprendizaje por prueba y error.
Las cuestiones o desafos sociales hoy son el resultado de la interaccin
entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni estn
causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y
los recursosde control son siempre limitados y presentan mrgenes de in-
certidumbre y, adems, se hallan fragmentados entre los diversos acto-
res involucrados. Sin articular la cooperacin entre stos, difcilmente
puede lograrse una decisin razonable. La clave para la gobernanza
est en saber organizar un espacio pblico deliberativo basado en nor-
mas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura
de interdependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento su-
ficiente para resolver unilateralmente cuestiones complejas. Conscientes
de los lmites de nuestro conocimiento, sabemos que debemos interac-
tuar para buscar soluciones provisionales siguiendo procedimientos que
nos permitan aprender permanentemente y adaptarnos a los resultados
del aprendizaje.
Estaconciencia de la limitacin del conocimiento disponible ante cues-
tiones complejas, de la existencia de amplios mrgenes de incertidum-
bre sobre las consecuencias de la decisin -por ejemplo, sobre la distri-
bucin de los beneficios y riesgosderivados de la misma-, hace que los
objetivos de la gobernacin no sean fciles de determinar y queden su-
jetos a revisin frecuente. Los intereses generales se componen en pro-
cesos de conflicto, negociacin y consenso entre los diversos actores in-
volucrados. No hay inters general trascendente a los interesessociales y
158 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de las sociedades globales
privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organiza-
ciones gubernamentales. Con el reconocimiento de la discrecionalidad
necesaria en la toma de decisiones pblicas. vinculada a la limitacin y
fragmentacin de un conocimiento limitado yola necesidad de organi-
zar la interaccin sobre procedimientos que permitan el aprendizaje, se
redescubre y revaloriza la poltica a la vez que se reconceptualiza la ges-
tin pblica. La poltica ya no puede pretender tener un fundamento ex-
clusivamente legal y tcnico. Su legitimidad parte del reconocimiento
de que hacer poltica es optar entre bienes pblicos igualmente valiosos,
y que la decisin responde a juicios de valor: inters, oportunidad y otros
que no slo son. sino que deben ser siempre discutidos en la esfera p-
blica.
Slo mediante la creacin de estructuras y procesos sociopolticos in-
teractivos que estimulen la comunicacin entre los actores involucrados
y la creacin de responsabilidades comunes, adems de las individuales
y diferenciadas. puede hoy asegurarse la gobernacin legtima y eficaz,
al menos en relacin a losgrandes desaos de nuestro tiempo. La misin
fundamental de la direccin poltica y administrativa consiste en la crea-
cin de tales estructuras y procesos, es decir: en la construccin de go-
bernanza.
El gran desao de las reformas administrativas hoyes reestructurar las res-
ponsabilidades. tareas y actividades de la gobernacin en base a la in-
tegracin yola diferenciacin de las diversas inquietudes e intereses y
de los actores que los expresan en los diversos procesos de interaccin.
Esto plantea exigencias importantes de rediseo organizacional, de la
estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestin y
presupuestacin. de transparencia y responsabilizacin. El gran desao
es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la goberna-
cin de las cuestiones complejas.
Para ello. tanto las reformas como la teora tienen que focalizarse en la
interaccin ms que. como suceda en las aproximaciones tradicionales
burocrtica y gerencial, en el gobierno como actor nico o sobredeter-
minante de la gobernacin.
A partir del oo 2000, la Unidad de Prospectiva de la Comisin Europea
asumi la tarea de diagnosticar la crisis de gestin vivida en losltimosaos
por la propia Comisin, as como la elaboracin de un LibroBlanco sobre la
Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversosseminariosy en-
cuentros cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos
10
1
I
-. /
subsistemas/
teora comunidades
interorganizacional modelo de proceso de polticas
I
dependencia poltica como proceso poltica como proceso
de recursos multiactor en comunidades
cerradas
.
redes de polticas pblicas
Qu encierra un nombre?
Habr quedado claro que la mayora de descripciones y definiciones del
concepto de redes las han calificado como grupos de organizaciones o
conjuntos de relaciones interorganizacionales. Existen actualmente mu-
chas definiciones diferentes de redes.
Basados en la literatura del anlisis interorganizacional, Aldrich y Whetten
(1981) hicieron una distincin entre redes, conjuntos de organizacin y con-
juntos de accin. Una red, segn ellos, era la totalidad de las unidades co-
nectadas por un determinado tipo de relacin, y se construy al encontrar
todos losnexos (existentes) entre las organizaciones en una poblacin bajo
estudio (Aldrich y Whetten, 1981, p. 387). Las redes constrien y, a suvez, fa-
cilitan las acciones de las organizaciones. Ms tarde se hizo una distincin
entre conjuntos de organizacin y conjuntos de accin. Los conjuntos de
organizacin estn formados por aquellas organizaciones con las que la or-
ganizacin focal tiene enlaces directos. Los conjuntos de accin son gru-
234 goberna
ERIK-HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto
pos de organizaciones que tienen formada una alianza temporal para un
propsito concreto y que tratan de coordinar sus acciones estratgicas so-
bre asuntos especficos.
El concepto de conjuntos de accin presenta algunas similitudes con la
activacin selectiva de Scharpf. l afirma que una red est formada por
numerosas relaciones entre actores y ha definido a las redes como el con-
junto de vnculos directos e indirectos definidos por las relaciones mutuas
de dependencia (Scharpf, 1978, p. 362). Para iniciativas especficas de po-
lticas pblicas, slo algunas de estas relaciones tienen que ser activadas
para conseguir los objetivos formulados a priori. La descripcin de Scharpf
es ms precisa que la de Aldrich y Whetten. Su descripcin tambin puede
ser utilizada para describir el concepto de sistemas sociales y no clarifica
qu es tan especial de las redes de polticas pblicas. La descripcin de
Scharpf especifica la naturaleza de la relacin: la de mutua dependencia.
Otra descripcin que especifica la naturaleza de la relacin es la de Ben-
son, que se cita con frecuencia en los estudios sobre redes. Se refiere a las
redes de polticas pblicas como uncomplejo de organizaciones conecta-
das entre ellas por una dependencia de recursosy diferenciadas entre ellas
por las fracturas en la estructura de dependencias de recursos (Benson,
1982, p. 148). Aunque la definicin de Bensonaade dos elementos a la de-
finicin de redes de Scharpf (por ejemplo, que son relaciones entre organi-
zaciones y, 'especlccndo la naturaleza de las relaciones de dependencia,
que stas son el resultado de la dependencia de recursos entre organiza-
ciones), ste menciona el segundo punto en otro sitio, en suconceptualiza-
cin del anlisisde varios tipos de relaciones de dependencia.
Se puede concluir que analizar los procesos polticos desde la perspectiva
de las redes implica que el analista se centra en los patrones de relacin
entre actores, sus interdependencias y la manera en que estos patrones e
interdependencias influyen en el proceso poltico. La definicin de las re-
des de polticas pblicas utilizadas en este libro encaja con las descripcio-
nes contemporneas. Lasredes de polticas pblicas son patrones de rela-
ciones sociales entre actores interdependientes ms o menos estables, que
toman forma alrededor de losproblemas polticos y/o programas polticos.
Comparando las descripciones precedentes de las redes entre ellas y con
otra literatura sobre redes (Negandhi, 1975; Godfroy, 1981; Rhodes, 1981),
se pueden observar tres caractersticas importantes:
las redes existen debido a las interdependencias entre actores;
las redes constan de una variedad de actores cada cual con sus propios
objetivos:
las redes consisten en relaciones entre actores de naturaleza ms o me-
nos duradera.
goberna 235
Lo Qabernanza hoy 7Otextos de referencia
La dependenr;;ia como precondicin de las redes
Las redes se desarrollan y existen debido a la interdependencia entre acto-
res. La teora de la interorganizacin subraya el hecho de que los actores
son dependientes entre ellos porque se necesitan para conseguir sus objeti-
vos. Estaidea central est situada en el ncleo de la mayora de las teoras
sobre redes.. La teora de la interorganizacin ha tenido as una influencia
mayor en' el desarrollo de lasteoras de redes. La relacin de dependencia
est elaborada por la investigacin de abajo-arriba (bottom-up) sobre im-
plementacin y en muchos estudios intergubernamentales. En estos estu-
dios, el anlisisse centra en el conjunto de actores implicados en el proce-
so de elaboracin e implementacin de polticas y las relaciones e
intercambios de recursos en los que estn implicados. Rhodes, ampliando
la contribucin europea a la teora de la interorganizacin de Crozier, ve
las relaciones central-local como un juego complejo en el que varios nive-
les de gobierno son interdependientes y en el que intercambian recursos
(Rhodes, 1981; Marsh y Rhodes, 1992). Las interdependencias causan in-
teracciones entre actores, que crean y sostienen patrones de relacin. El
trmino nterdepedencios tambin implica que hay algo a ganar por los
actores implicados. Esto puede ser el resultado de un inters ms o menos
compartido en un sector de poltica especfico, como ha sido con frecuen-
cia sealado en los estudios sobre Subsistemas y comunidades de polticas
pblicas. En esta situacin, los recursos financieros y legales estn disponi-
bles para diversos actores en el terreno de las polticas pblicas. Los actores
de estas redes tienen un inters conjunto en asegurar los recursos financie-
rosy legales del sistema poltico.
Diversos autores han propuesto diferentes conceptualizaciones de los tipos
de interdependencias. Adems de la tipologa de Ihompson mencionada
ms arriba (comn, secuencial y de interdependencia mutua), est tam-
bin la conocida tipologa de Scharpf. Basada en las ideas de Emersonso-
bre la dependencia y el poder (Ernerson, 1962), distingue entre dos dimen-
siones de la dependencia: la importancia del recurso y la capacidad de
sustitucin del recurso (Schorpt 1978). Un actor depende de otro si su rela-
cin con aquel actor se caracteriza por la baja posibilidad de sustitucin y
un alto grado de importancia.
Un problema al aplicar estas tipologas es que la interdependencia no es
esttica. Es algo que descubren losactores en la interaccin y que se cam-
bia durante la interaccin (Crozier y Friedberg, 1980).
Variedad de actores y obJetivos
Las redes de potlcos pblicas estrrtorrnodcs por una amplia variedad de
actores que tienen sus propios objetivos y estrategias. La poltica es el resul-
236 goberna
ERIK-HANS KUJN. Los redes de polticos pblicos uno visin de conjunto
tado de la interaccin entre diversos actores. No hay ningn actor indivi-
dual que tenga suficiente poder para determinar las acciones estratgicas
de losdems actores. No hay ningn actor central y no hay objetivos de un
actor central dados a priori que puedan ser utilizados como mtodo para
medir la poltica efectiva (Scharpf, 1978; Gage y Mandell, 1990). En losestu-
dios interorganizacionales esta caracterstica de las redes est ms presen-
te. Esto es el resultado lgico del hecho que esta literatura trata de las rela-
ciones entre organizaciones y no tiene especial inters en el papel de las
organizaciones gubernamentales. Sin embargo. aqu se produce un cam-
bio importante en el anlisis. Las organizaciones gubernamentales ya no
son analizadas como el actor principal, sino como uno de los actores del
proceso de polticas pblicas (Schorpf 1978; Hjern y Porter. 1981; Benson.
1982; Gage y Mandell. 1990).
Esto comporta que en Ja literatura sobre redes de polticas pblicas se en-
fatiza la interaccin entre actores. Los actores se necesitan entre ellos por
las interdependencias que existen. pero a su vez tratan de dirigirse hacia
sus propias preferencias. Esto resulta en procesos de interaccin y nego-
ciacin complejos (Benson. 1978. 1982; Rhodes, 1988; Gage y Mandell.
1990). Los procesos de polticas pblicas en redes son imprevisibles y com-
plejos. No slo estn implicados muchos actores. sino que las preferencias
de los actores cambian en el transcurso de la interaccin. Como resultado
de una situacin donde hay muchos actores con diferentes estrategias y
una variedad amplia de objetivos, losactores no pueden saber con antela-
cin qu resultados pueden darse y qu objetivos se podrn conseguir en
el proceso. Esto lo tienen que aprender en parte a lo largo del propio pro-
ceso. Esto significa que la interaccin estratgica es una caracterstica im-
portante de losprocesos en lasredes. Muchos autores han intentado definir
estos procesos en tipologas de estrategias (por ejemplo, Warren et al..
1975; Benson, 1978; Godfroy. 1981).
Patrones de relacin entre actores
Las interdependencias entre actores y las interacciones que resultan de
ellas crean patrones de relacin. Toda la literatura sobre redes de polticas
pblicas acenta el hecho de que se desarrollan patrones de relacin en-
tre actores ms o menos duraderos que influencian a los patrones de in-
teraccin que tienen lugar en las redes.
La literatura sobre redes. que debe suinspiracin a la teora de la interorga-
nlzocn. tiende a describir este patrn de relacin en trminos de la regu-
laridad de comunicacin e interacciones. Conceptos de anlisis de redes
matemticos tales como la frecuencia, la franqueza y la centralidad (va-
se Aldrich y Wheften, 1981) son utilizados para caracterizar las posiciones
de los actores en una red. Est asumido. por ejemplo, que los actores que
goberna
237
Lo gobernonzo riov. Otexto: de referencio
ocupan una posicin central en una red (por ejemplo, el patrn de rela-
cin del actor revela un nmero amplio de contactos directos con otros
actores) estn mejor situados para lograr sus objetivos. Tienen ms informa-
cin, son ms capaces de activar a otros actores y pueden movilizar recur-
sos mejores. La literatura que debe su inspiracin al enfoque de comunida-
des de polticas pblicas tiene tendencia a enfatizar el papel de los
acuerdos organizaC1onales ms o menos formalizados (rganos consultivos,
procedimientos de consulta, permiso estatal para entrar en los procesos de
polticas pblicas o para asumir la implementacin de una poltica). La in-
vestigacin tambin se centra en las interacciones que se desarrollan en
aquellos acuerdos y las posiciones de losdiversos actores.
Centrarse en los patrones de relacin entre actores tambin implica cen-
trarse en la cuestin de la institucionalizacin. Si los actores interactan en-
tre ellos a lo largo de un perodo largo de tiempo, crean reglas que regulan
suconducta y distribucin de recursosque influyen en sus opciones estrat-
gicas (por ejemplo, Warren et al.. 1975; Rhodes, 1981; Benson, 1982). Esto
significa que los patrones de relacin se caracterizan por regularidades en
la conducta causadas por la existencia de reglas y distribuciones de recur-
sos. La cuestin est en saber en qu condiciones estas reglas y distribucio-
nes de recursos cornolon".
CONCLUSiN: UNA APROXIMACiN A LA GOBERNANZA
Como aproximacin a la gobernanza, el enfoque de las redes de polticas
pblicas subraya la naturaleza altamente interactiva de los procesos polti-
cos, mientras que al mismo tiempo pone de relieve el contexto institucional
en que estos procesos se llevan a cabo. Los contextos institucionales se ca-
racterizan por las relaciones relativamente estables entre organizaciones
que estn sostenidas por flujos de recursos en desarrollo entre esas organi-
zaciones.
Esto conduce a diferentes perspectivas de la gobernanza. Lasorganizacio-
nes gubernamentales ya no son el actor de direccin central en los proce-
sos de polticas pblicas y las actividades de gestin asumen un papel dife-
rente. Esto no implica que todos losactores tengan igual poder. La mayora
de lasteoras sobre redes asumen que el poder de un actor est relaciona-
do con los recursos que l o ella posee. A diferencia de los enfoques tradi-
cionales, en el enfoque de la red de polticas pblicas el papel de la ges-
tin de losactores gubernamentales ya no es manifiesto. Enprincipio, cada
9 Estacuestin no seha tratado extensivamente en la literatura sobre redes. La literatura se cen-
tra en realizar un mapa de las redes (Mardsen y Un, 1982; Lauman y Knoke. 1967).pero no abor-
da la cuestin de c6mo las redes evolucionan y son sustituidas. La cuestin de cmo se forman
las reglas en las redes y cul es su funcin por lo general se ha descuidado -Ostrom (1986) re-
presenta una excepcin.
238 gobQrna
ERIK-HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos uno visin de conjunto
actor implicado puede representar un papel de gestin. Pero el papel de
gestin en s mismo tambin difiere del de los enfoques ms tradicionales.
Las actividades de gestin estn dirigidas en sumayora a mejorar y mante-
ner la interaccin entre los diferentes actores implicados y a unir los objeti-
vos y enfoques de los diferentes actores. As, las organizaciones guberna-
mentales no slo ocupan una posicin diferente, sino que tambin estn
implicadas en diferentes actividades.
Adems, el enfoque de la red de polticas pblicas fija la atencin en la
importancia del contexto institucional para el tema de la gobernanza. Si
los procesos de polticas pblicas se desarrollan en un determinado con-
texto institucional (por ejemplo, un patrn de relacin estable entre orga-
nizaciones), se vuelve importante entender este contexto y, donde sea
necesario y si es posible, cambiarlo. Entender el contexto institucional es
importante porque, desde la perspectiva de la red de polticas pblicas,
los acuerdos organizacionales son necesarios para la interaccin de
coordinacin compleja entre losdiversos actores implicados en los proce-
sosde polticas pblicas. Si los acuerdos organizacionales no estn dispo-
nibles es difcil enlazar los puntos de vista e interacciones de losdiferentes
actores.
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244 goberna
LAS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA
DE UNA BUROCRACIA EN RED*
LAURENCE J. O'TOOLE, Jr.
Parael ideal de democracia, tanto la Administracin Pblica como la pri-
vada estaban equivocadas en un sentido importante y trascendente. Esta-
ban equivocadas al insistir en que la democracia, aunque buena y desea-
ble, es, sinembargo, algo externo a la Administracin.
No he hecho ninguna distincin... entre "democracia" en un sistemaadmi-
nistrativo y "democracia" respecto a las relaciones externas de un sistema
administrativo.
Si la Administracin es de hecho "el ncleo del gobierno moderno", una
teora de la democracia del siglo xxdebe incorporar a la Administracin.
Eneste trabajo no se pretende analizar lo presente que ya existe, sino lo fu-
turo y-potencial. Se busca discernir dnde se situar maana la frontera y
cmo ir hasta ella (Dwight Waldo, 1952).
En un trabajo proftico escrito hace casi medio siglo, Dwight Waldo llam
la atencin sobre algunas ideas emergentes en relacin con la democra-
cia y la Administracin. Puso de relieve la insuficiencia de tratar la demo-
cracia meramente como parte del contexto poltico de una Administra-
cin jerrquica. Con esto, Waldo anticip la emergencia de temas
cruciales y controversias que continan desafiando a aquellos que persi-
guen construir un Estado administrativo coherente con losideales de la go-
bernanza democrtica.
Los temas destacados por Waldo, en aquel momento y desde entonces,
han impactado notablemente a la Administracin Pblica; la visin de la
democracia como muy ajena a la Administracin parece hoy en da ex-
traordinariamente anacrnica. Enlugar de ello, parecera que el tema prin-
cipal abordado por los investigadores de la democracia y la burocracia a
las puertas del siglo XXI sera cmo los Ideales democrticos pueden inte-
TItulooriglnol: The Impllca110nS for Democrocy In a Networked ~ r e a u c r a t i c World. Joumal o,
PubllcAdmlnlstrotlon Research 000 Theo!Y, n.O 7-3(1997), pp. 443-459.
90b.,-n. 245
Lo qccernoro hoy Otextos eje referencio
grarse de forma ms slida a la estructura de la Administracin, y no si pue-
den estarlo.
Verdaderamente, on se pueden escuchar los ecos de la ortodoxia origi-
nal. En esta polmica, por ejemplo, Theodore Lowi persigue la rehabilita-
cin de la eleccin centralizada, enfatizando la probabilidad de mentali-
dad provinciana, inconsistencia e injusticia cuando una poltica es
repartida en acciones (utilizando la expresin de Woodrow Wilson) a
alianzas egostas de unidades administrativas, comits legislativos y grupos
privilegiados que pueblan el rgimen liberal de los grupos de inters (1979).
Estos argumentos pueden servir para recordar los problemas reales, pero
no han reducido el amplio inters contemporneo por entrelazar de forma
ms estrecha la democracia y la Administracin.
De hecho, parece haber triunfado alguna versin de la democracia en la
Administracin como nuevo conocimiento convencional, a pesar de las di-
ficultades que implica, y pocos respaldaran la vieja expresin, puesta en
duda por Waldo a mediados de siglo, que la autocracia durante las horas
de trabajo es el precio a pagar por la democracia fuera de horario.
Aun as, la prctica tiene una manera de adelantarse a tal consenso.
A medida que se han ido haciendo esfuerzos para abrir el funcionamien-
to de la Administracin a algunos principios democrticos, la forma insti-
tucional de la propia Administracin Pblica ha ido cambiando conside-
rablemente. Las agencias burocrticas continan poblando el paisaje
gubernamentai y continuarn dando el ncleo institucional para el es-
fuerzo gubernamental en el futuro. Pero centrarse nicamente en las es-
tructuras burocrticas contradice los avances en el campo de la Admi-
nistracin Pblica, cambios que pueden suponer implicaciones en la
aplicacin de los ideales democrticos en la prctica de la Administra-
cin. La realidad de buena parte de las Administraciones Pblicas con-
temporneas es que muchas de las responsabilidades que tienen los ad-
ministradores y muchos de los programas que buscan activar requieren
operar en redes y a travs de redes de actores y organizaciones, ms
que en unidades individuales -lo que Hjern y Porter (1981) llaman orga-
nizaciones solitarias- que han sido hasta ahora como el centro principal
de la atencin analtica.
Cada vez ms, una versin de las redes (especialmente de las unidades or-
ganizacionales en red) es un acuerdo institucional Indispensable para una
actuacin satisfactoria del gobierno, ms que la jerarqua aisladamente.
Este cambIo es Importante en muchos aspectos, no siendo uno de los prin-
cipales los retos y oportunidades que Implica para la gobernanza demo-
crtica.
La propia afirmacin puede ser algo polmica (vase al respecto O'Toole.
forthcoming). El orgumento es, sin embargo, que, aunque no todos los ad-
246 gobarna
LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los Implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red
ministradores pblicos, muchos de ellos deben movilizar y coordinar actual-
mente gente y recursos entre estructuras organizativas y dentro de ellas;
que no tienen generalmente los medios formales para obligar al cumpli-
miento con estas empresas cooperativas; que estos escenarios en red
pueden implicar diversosenlaces complicados, y que esta situacin es pro-
bable que persistae incluso que se incremente en el futuro.
Este esquema requiere una mnima elaboracin, que se har en la prxima
seccin. El tema de mayor relevancia en este artculo es, sin embargo, nor-
mativo: si el mundo administrativo es cada vez ms en red, esta evolucin
debe ser considerada en todo esfuerzo minucioso y seriode unir democra-
cia y Administracin. La parte principal del anlisis posterior plantea, por
tanto, diversas cuestiones y consecuencias para la teora democrtica en
un contexto de Administracin Pblica en red.
DE UNA BUROCRACIA MONOCRTICA A LAS REDES?
Las estructuras burocrticas operan cada vez ms a travs de series relacio-
nadas -redes- que comprenden un contexto institucional ms amplio
para la accin administrativa. El contexto en red, a su vez, tiene implicacio-
nes para lasfunciones prcticas de losadministradores y obliga a reconside-
rar algunas cuestiones centrales de la democracia y de la Administracin.
Las redes son estructuras de interdependencia que implican a mltiples or-
ganizaciones. Presentan cierta estabilidad estructural e incluyen, aunque
van ms all, nicamente enlaces formales. El trmino permite englobar
una amplia variedad de estructuras. Y el pegamento institucional que
une los nexos de la red puede incluir vnculos de autoridad, relaciones de
intercambio y coaliciones basadas en el inters comn. En las redes se ex-
tiende el alcance de la Administracin, pero no se puede esperar que los
administradores puedan ejercer una influencia decisiva en base a su posi-
cin formal (O'Ioole. forthcoming). Ms concretamente, las redes incluyen
empresas cooperativas entre agencias, estructuras de gestin de progra-
mas intergubernamentales, contratos complejos y partenariados pblico-
privado. Tambin incluyen sistemas de prestacin de servicios que depen-
den de grupos de' proveedores, entre los que se pueden encontrar
agencias pblicas, empresas privadas, ONGs o, incluso, grupos de volunta-
rios, todos ellos relacionados por la interdependencia y algn programa de
intereses compartidos. Es poco frecuente encontrar un sector de polticas
pblicas, unidad gubernamental u oficina administrativa que no est afec-
tada por una estructura entretejida y una rutina que se extiende ms all
de la propia agencia.
Los analistas que utilizan perspectivas tericas muy diferentes han coinci-
dido endestacar la Importancia de las redes para la Administracin. La
goberna
247
L::J gobernonzo hoy.- 10textos de tetetercic
amplitud de las lentes disponibles se sugiere con la sola mencin de la
eleccin pblica y la eleccin institucional racional, los costes de transac-
cin y la nueva economa institucional, la teora inteorganizacional de
base sociolgica, la implementacin de polticas pblicas y la gestin in-
tergubernamental. Una amplia proporcin de programas pblicos ope-
ran dentro y a travs de redes y los retos de la Administracin en un mun-
do en red son considerables (vanse Kettl, 1993, y Mi/ward, 1996; para un
anlisis anterior de algunos de estos temas, vase Mosher, 1980). Estudios
realizados en una diversidad de contextos nacionales se hacen eco del
tema de las redes (los ejemplos incluyen Hufen y Ringeling, 1990; HuI! y
Hjern, 1987, y Schorpf. 1993). La importancia creciente de los acuerdos in-
ternacionales que implican continuar con el programa de responsabilida-
des sugiere una amplia variedad de importantes demandas de redes
para los administradores pblicos de todo el planeta (vase, por ejemplo,
Honf 1994).
Adems, podra parecer que los administradores actuales viven en un
mundo cada vez ms en red. Es difcil defender esta afirmacin de forma
convincente, debido a que la demostracin de su precisin requerira unos
datos que no estn disponibles. No se ha recogido ninguna informacin
descriptiva sobre la extensin en que operan los administradores de forma
interorganizacionaL ni tampoco existe informacin sistemtica sobre la pro-
porcin de programas pblicos gestionados en escenarios con muchos ac-
tores ms que en agencias individuales, ni tampoco pruebas sobre los
cambios acaecidos a lo largo del tiempo. Es posible mostrar, sin embargo,
que el grado actual de enredamiento es bastante importante y que tan-
to el personal tcnico como el poltico parecen estar trabajando para fo-
mentar ms vnculos entre organizaciones (O'Ioole, forthcoming). Algunos
indicios incluso sugieren, irnicamente, que los esfuerzos hechos desde los
niveles polticos para recortar la burocracia y el grado de responsabilidad
administrativa directa para conseguir los objetivos pblicos -privatizando
funciones, recortando presupuestos, congelando o reduciendo el perso-
nal- acentan el impulso de las redes. Para los administradores que bus-
can alcanzar los objetivos polticos mientras respetan las limitaciones que
implica el orden liberal, los impulsos para crear redes son incluso ms gran-
des. Incluso dentro de las burocracias, los indicios sugieren una difusin de
las cadenas de mando estndar en unos esquemas ms complejos y trans-
versales (Light 1995).
Los contextos de las redes son distintos a los de las redes burocrticas con-
vencionales. A este respecto, es til admitir la importancia vigente de la es-
tructura burocrtica. Con frecuencia, los administradores pblicos operan
dentro de las jerarquas ms que transversalmente en nodos de estructuras
en red, por lo que buena parte del conocimiento sobre la Administracin
desarrollado hasta el momento contino vigente. Aun as, si la tesis de las
redes es precisa se producirn implicaciones adicionales.
248
gob.... n.
LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red
En particular: una Administracin dirigida a inducir un esfuerzo cooperativo
a travs de organizaciones requiere que las estrategias y las tcticas estn
adaptadas a las realidades de la autoridad formal limitada, como mnimo,
a lo largo de las lneasde la red. Es probable que losadministradorestengan
que afrontar un conjunto ms sutil pero no menos importante de opciones
que dependen de habilidades diplomticas, experiencia de negociacin y
herramientas exhortativas, de percepcin, de informacin y de liderazgo.
Cuando organizan proyectos pblicos en las redes, los gestores pblicos
pueden conducir a los participantes hacia un objetivo comn, facilitar el in-
tercambio y un sentido compartido de obligacin, mantener el compromiso
a travs del uso de informacin y, a veces, alterar la participacin en la red
para estimular el esfuerzocooperativo (vase O'Toole. 1996).
Una mayor implicacin, ms relevante en este momento, es que conside-
rando a la Administracin Pblica en un mundo en red se cambian las
asunciones que encierran un discurso ms normativo sobre la Administra-
cin propiamente dicha. Los asuntos normativos implican cuestiones de ti-
ca y de teora poltica. Como subray Dwight Waldo, la tica puede con
frecuencia apuntar hacia una direccin, mientras que los asuntos arraiga-
dos en la obligacin poltica pueden sugerir otra (Waldo, 1974). A continua-
cin, centraremos nuestra atencin en cuestiones de eleccin poltica,
examinando algunas implicaciones para la gobernanza democrtica de
loscada vez ms destacados esquemas de redes que habitan en la Admi-
nistracin Pblica.
UNA ADMINISTRACiN PBLICA EN REDY LA GOBERNANZA
DEMOCRTICA
A finales de este siglo, el estndar fundamental -prcticamente en todo el
mundo- es el compromiso con la democracia como ideal poltico. Con se-
guridad, como observ Waldo, este tema ha impregnado la cultura, el dis-
curso y la accin poltica americana (1952), Mientras Waldo ha reconocido
el amplio significado de losideales democrticos en losEstados Unidos, tam-
bin ha enfatizado lascomplicaciones derivadas de la yuxtaposicin de as-
pectos de la democracia americana, basados significativamente en las
ideas polticas de la antigua Grecia, con prcticas administrativas e institu-
ciones en gran medida de origen romano (1982). Est claro, por tanto, que
el trato del principio democrtico no sepuede limitar a un simple valor unidi-
mensional o a instituciones formalesde gobernanza,
Enel contexto actual, el anlisis de lo gobernanza democrtica puede ser
considerado en trminos de tres valores importantes que constituyen parte
del significado de la democracia en los tiempos actuales: responsabilidad
para lograr el Inters pblico; sensibilidad hacia las preferencias pblicas, e
incremento de la deliberacin poltica, el civismo y la confianza.
goberna 249
Lo gobernanza hoy. 1etextos de referencia
El papel de la Administracin de adaptar -o impedir- estas normas polti-
cas es un t-ema ya antiguo en este campo. Sin embargo, la asuncin con-
textual estndar ha sido la burocracia. Y los argumentos normativos
-paraaurnentar la implicacin ciudadana, las unidades con mayor de-
mocracia interna, el mayor nmero de acuerdos segn las normas del
mercado, un mayor apoyo para la equidad social, etc.- han tendido a
usar la estructura burocrtica estndar como el punto de partida para el
anlisis. Pero qu sucede si el contexto institucional para la Administra-
cin Pblica va dejando de ser progresivamente la organizacin solitaria
o la simple estructura burocrtica? Qu sucede si los administradores
ocupan posiciones jerrquicamente establecidas cogidos en una red in-
terorganizacional?
Slose han hecho algunos esfuerzospreliminares para esbozar algunas im-
plicaciones para el sistema poltico de un mundo administrativo cada vez
ms en red. Los anlisis recientes contenidos en la nueva edicin del
Handbook of Public Administration (Perry, 1996), por ejemplo, tratan los te-
mas de la rendicin de cuentas y la receptividad casi exclusivamente en
referencia a los administradores que se encuentran en organizaciones in-
dividuo/es. Sin embargo, Romzek (1996) ofrece una atenta valoracin de
las relaciones entre los canales de rendicin de cuentas jerrquicos y los
profesionales, y Cooper (1996) observa el carcter cada vez ms en red
de las responsabilidades administrativas partiendo de fuentes como los
acuerdos internacionales o los lazos contractuales.
Respecto a la literatura ms directamente relacionada con este punto,
slo se pueden mencionar algunas referencias clave. En un anlisis impor-
tante, Mosher observ algunas complicaciones para llevar a cabo la go-
bernanza democrtica en un contexto modificado a nivel nacional (1980).
Ms recientemente, Milward et al. han sealado algunas consecuencias
hipotticas del incumplimiento de las obligaciones y del Estadovaco, es-
pecialmente en lo que se refiere a la supuesta fuga de responsabilidad
(Milward, 1996, p. 87; vase tambin Mllword. Provan y Else, 1993). El tema
de la rendicin de cuentas es, sinduda, un tema central para todos los in-
teresados en la democracia y la Administracin en lugares donde prolife-
ran los compromisos, como algunos acadmicos han sugerido (Moe y Gil-
mour, 1995). Pero puesto que los especialistas en Derecho pblico,
contratos y relaciones principal-agente estn contribuyendo a destacar
este tema, este anlisis resalta otros aspectos. El resto de la discusin supo-
ne un doble cambio analtico: de unos lazos didicos relativamente sim-
ples basados en contratos a unas estructuras completamente en red, y de
la rendicin de cuentas a -respectivamente- la responsabilidad, la re-
ceptividad y la deliberacin poltica, el civismo y la confianza.
250 goberna
LAURENCE J. O'TOOlE. Jr. Los implicaciones poro lo dernocrocio de uno burocracia en red
Responsabilidad
Una persona es responsable de una accin si y slo si esa persona provoca
la accin y lo hace libremente. La responsabilidad es necesariamente un
criterio complejo y problemtico en losescenarios organizacionales debido
a que tanto la causalidad como la voluntad son diciles o imposibles de
determinar o individualizar. Adems, los administradores pblicos hacen
frente a las responsabilidades para cumplir un conjunto de obligaciones,
no solamente lasrdenes impuestas jerrquicamente (obsrvese, por ejem-
plo, la referencia a las responsabilidades profesionales, mencionadas ante-
riormente). Estas mltiples obligaciones pueden admitir soluciones no pti-
mas, incluso para losfuncionarios ms diligentes.
De todas formas, la responsabilidad que generalmente se trata como prin-
cipal es la relativa a la democracia puesta en prctica a travs de la jerar-
qua. Sepuede discutir, partiendo tanto de la lgica como de la evidencia,
que las jerarquas fomentan un sentido de responsabilidad escaso y des-
personalizado de los individuos respecto a sus propias acciones. En otras
palabras, hay una tendencia entre los que estn en grandes agencias de
desarrollar una sensacin algo atenuada o distanciada de su causalidad y
vo/unfad.
Varios aspectos de estas organizaciones fomentan un distanciamiento de
losindividuos de la sensacin de que son ellosmismoslosque actan. Entre
los elementos que contribuyen a la difusin de la responsabilidad estn la
socializacin de la agencia, los sistemas de autoridad, la objetivacin de
aquellos con losque se est tratando y una fuerza tentadora de colarse en
las grandes estructuras administrativas y, con frecuencia, diciles de cam-
biar (<<qu es lo que, en efecto, puede hacer una persono?), En general,
las organizaciones pueden ser entornos bastante potentes para atenuar la
accin de responsabilidad individual.
Con ello no se quiere decir que losindividuos son autmatas de losescena-
rios burocrticos; numerosos ejemplos sugieren que a veces los administra-
dores pblicos, actuando de buena fe, buscan influir en losresultados para
mejorarlos, desafiando a su propio inters o a las presionesde la organiza-
cin. Adems, como ha observado Dwlght Waldo, no se da el caso de que
la resistencia individual del precedente o la presin organizacional sea ne-
cesariamente heroica o deseable, a pesar de la fuerte predisposicin ha-
cia esta descripcin en la ficcin administrativa (Waldo, 1968), Pero la reali-
dad del sndrome de Eichmann ofrece un ejemplo aleccionador para
suavizar cualquier exceso de confianza en el poder de la Jerarquade ase-
gurar una accin responsable (Arend, 1963).
Existe una accin de redes de la Administracin Pblica responsable? En
este contexto hay tantos riesgos como estmulos. De Inters particular
gob.,-na
251
La gobernanza ticv: 10textos de referencia
puede ser la escala de accin ms amplia, y gneros de actores, de ma-
nera que los administradores individuales pueden sentirse menos capa-
ces de influir de modo decisivo en los acontecimientos. Un sentimiento
contradictorio de tos propias obligaciones, tal y como son percibidas por
los administradores de duracin limitada de las redes, puede producir
confusin.e Incluso un debilitamiento del sentimiento general de respon-
sabilidad a alguien que persigue llevar el grupo hacia algunos resultados.
Por lo tanto, este punto va ms all de las preocupaciones surgidas en las
discusiones sobre la rendicin de cuentas (lneas externas y observables
de informe y control) y se deja a las interpretaciones internas de las obli-
gaciones propias tal y como estn construidas en la mente del adminis-
trador.
Por otro lado, las redes ofrecen oportunidades a los administradores para
considerar sus responsabilidades en un contexto democrtico. Estas opor-
tunidades son en parte resultado de la debilitacin de algunas de las fuer-
zasmencionadas anteriormente.
Es probable que la jerga y las interpretaciones estndar utilizadas en las
agencias sean puestas en duda o consideradas complejas en una red, ya
que diferentes actores e interpretaciones organizacionales compiten por
la atencin de los administradores. Tambin los sistemas de autoridad son
forzosamente mas dbiles. Las estructuras para la clasificacin de los casos
y clientes, junto con otros elementos que contribuyen a la cosificacin, son
asimismo menos poderosos. La sensacin de haberse colado o el senti-
miento de que es poco probable que una persona sea efectiva, tanto
puede ser intensificado como silenciado en las redes con respecto a lasje-
rarquas, dependiendo en gran medida de la estructura de interdepen-
dencia entre las unidades y los procesos de trabajo implicados. Algunos
patrones pueden facilitar el reconocimiento tanto de la causalidad como
de la voluntad, mejorando as el sentimiento individual de responsabilidad
(O'Ioole. 1985). Por otro lado, los patrones de accin en red complejos y
recprocamente interdependientes pueden ser propensos a deserciones
serias por parte de la accin responsable. En estoscasos, es posible que los
individuos no sean capaces de determinar el impacto de su propio esfuer-
zo, incluso si se hace de buena fe. Las pruebas de esta propuesta son
escasas, aunque algunos anlisisclsicos, como el estudio de Martha Oer-
thick de la dinmica de un programa intergubernamental de subvencio-
nes, ya apuntaron a este resultado (Oerthick, 1970, p. 214).
Engeneral, si las estructuras burocrticas ofrecen fuertes influencias que fo-
mentan el distanciamiento de los individuos de las consecuencias de sus
elecciones, tambin los acuerdos excesivamente enredados ofrecen con-
textos en los que tanto la causalidad como la voluntad se pueden percibir
como tan limitados que la responsabilidad parece disiparse. Lasacciones
del conjunto de la red puede que sean casi imposibles de cumplir, la Inten-
252 gob.rne
LAURENCE J. O'TOOLE. Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red
cin de dar al orden un empujn en una direccin particular puede pare-
cer poco realista y la responsabilidad percibida sigue el mismo camino que
la rendicin de cuentas: desaparece. Los que gestionan los asuntos pbli-
cos de las redes pueden desempear roles fundamentales, pero una ac-
cin irresponsable por su parte puede distorsionar sus actos por caminos
que lesbeneficien personalmente.
De todas formas, es igualmente importante reconocer la capacidad de
los gestores pblicos para mejorar el sentimiento de responsabilidad expe-
rimentado por los participantes de la red que ejecutan los programas p-
blicos. La variedad total de intereses, rutinas, jergas y perspectivas en la
red puede romper la visin monocrtica. De este modo, los actores impli-
cados en las redes pueden volverse ms sensibles al conjunto de perspec-
tivas implicadas en la implementacin y a un conjunto mayor de interesa-
dos de lo que sera evidente para los que operan en organizaciones
solitarias.
As. las redes facilitan la materia prima del sentimiento de responsabilidad
aumentado de los participantes. La extensin hasta donde llega este po-
tencial depende de muchos factores. Algunos de ellos estn en manos de
los administradores pblicos. Siendo conscientes de los desaos a la con-
ducta responsable, los administradores pueden ayudar a los implicados a
darse cuenta de sus obligaciones especiales. Se les puede llamar incenti-
vos morales, un trmino un tanto oximonrico. Encuadrando este tema de
forma ms directa, se puede decir que los administradores que actan en
redes pueden mejorar el sentimiento de responsabilidad experimentado
por otros sealando las causas y las consecuencias (sentimiento de impac-
to individual creciente), ayudando a mostrar a losactores que las opciones
responsables estn a su disposicin (incrementando el sentimiento de vo-
luntad) y, en general, concentrando la atencin limitada de losparticipan-
tes en sucompromiso a decir la verdad, mantener las promesas y tratar las
necesidades y losintereses de losprogramas seriamente.
Estas posibilidades no son meramente tericas. El trabajo emprico de algu-
nos acadmicos de la eleccin pblica, por ejemplo, ha demostrado que
la autoorganizacin entre actores de intereses diversos puede llevar a mar-
cos en red estables, que mejoran el bienestar social, incluso en ausencia
de decisiones estatales autoritarias (Ostrom, 1990; vase tambin Bogason,
1991). Aunque es una laguna importante que sistemticamente se hayan
evitado en la investigacin de la eleccin pblica popees a veces esen-
ciales de los actores autoritarios y de los verdaderos administradores pbli-
cos (como algo ms que buscadores de renta), esta investigacin ha de-
mostrado que, bajo ciertas condiciones, el liderazgo y (como se podra
llamar) el discurso cvico en escenarios muy complejos y descentralizados
pueden influir en la responsabilidad entre actores diversos y dotados de
modo distinto hacia una cooperacin a largo plazo.
gob.,-na 253
Lo Qobernonza hoy. 10textos de referencia
Receptividad
La receptividad administrativa es otro criterio con el que se puede valorar
cmo la Administracin Pblica se adecua a los requisitos de la gobernan-
za democrtica. En qu grado es probable que los acuerdos administrati-
vos sean receptivos en loscontextos en red? El elemento clave parece que
es la receptividad hacia quin o -siendo ms preciso- hacia qu porcin
del pblico ms extenso.
Incluso en losescenarios administrativos tal y como se han entendido tradi-
cionalmente, los expertos en la elaboracin de polticas pluralistas han do-
cumentado patrones de unidades burocrticas que responden al estira y
afloja de losinteresados y han esbozado diferentes modelos para represen-
tar estos patrones. Es un clsico de la Administracin Pblica americana
que el entorno inmediato de las agencias ejerce una presin sustancial so-
bre el comportamiento burocrtico. Algunas descripciones de los peligros
de tal receptividad sealan la falta de representatividad amplia de estos
grupos (Lowi, 1979). Otros, criticando la visin caricaturizada de alianzas
cerradas e intensamente interesadas, afirman que losrdenes actuales son
ms abiertos, diversosy variados (Heclo. 1978). En cualquier caso, el tema
no se reduce a una falta de receptividad de la Administracin Pblica (a
pesar de la retrica reciente sobre mejorar la receptividad hacia los clien-
tes), sino a la existencia de criterios diferentes con respecto a los grupos de
referencia apropiados.
Qu sucede con la receptividad en un mundo ms en red? En primer lu-
gar; est claro que, al menos en algunos escenarios existentes en la actua-
lidad en los EstadosUnidos, el conjunto de interesesy perspectivas implica-
dos est diferenciado, es diverso y tiene un diseo complicado (Sabatier y
Jenkins-Smith, 1993). La investigacin preliminar sobre dnde y cmo los
decisores como los administradores cogen impulso para ayudar en su pro-
ceso de decisin indica que los estereotipos de captacin no son unifor-
memente precisos. Las ideas y la informacin tienen importancia y es pro-
bable que stas se extraigan de diferentes fuentes en el entorno
administrativo (vase Sabatier; 1996).
Las redes, por lo tanto, pueden ser escenarios en losque un tipo de receptivi-
dad prevalece o se puede obtener; incluso ante presionescomplejas y una
falta relativa de mecanismos claros de rendicin de cuentas. Es mejor; sin
embargo, tener presente este tema: receptividad hacia quin? Los acuer-
dos pluralistas, Integrados en redes, pueden al menos acentuar la receptivi-
dad hacia minorasIntensas o bien organizadas a costa de una mayora ms
difusa. Una tendencia creciente hacia las redes puede significar que se ten-
drn que hacer esfuerzos especiales -en las polticas formales o a travs de
los esfuerzos concertados de los administradores pbllcos- para Incorporar
en losrdenes de lasredes algn grado de representacin ms amplio.
254 gobarna
LAURENCE J. O'TOOLE, Jr. Losimplicaciones pero lo democracia de uno burocracia en red
La discusin precedente es particularmente relevante en el contexto ame-
ricano. En otros escenarios nacionales, donde por ejemplo predominan los
acuerdos de redes corporativistas, se puede aplicar un conjunto de consi-
deraciones diferente. En Austria o en los pases escandinavos, el grado de
responsabilidad formal mantenido por los participantes en la negociacin
significa que los rdenes corporativistas alteran la direccin ms lentamen-
te y, en cierto modo, son menos receptivos a corto plazo. Pero, una vez
que se ha llegado a un acuerdo, se espera, explcitamente, que todos los
miembros ayuden a cumplirlo. La responsabilidad ampliamente reconoci-
da puede ser mayor que en losEstadosUnidosy es posible que la receptivi-
dad tambin sea considerable a la larga. Con lo cual puede haber algu-
nas compensaciones entre la rapidez y amplitud de la respuesta.
Cmo organizar las redes para que sean receptivas hacia las necesidades
especiales y preocupaciones de los participantes interdependientes y ha-
cia los asuntos pblicos, y cmo estructurar los acuerdos institucionales en
red para captar altos grados a lo largo de ambas dimensiones, son retos
para el futuro en red de la Administracin Pblica. Las redes estructural-
mente federadas pueden ser necesarias y los administradores podran ju-
gar el papel importante de pulirlasy conservarlas para estimular la recepti-
vidad adecuada hacia algunos programas y temas en particular.
A pesar de los argumentos de los defensores de la eleccin pblica, al pa-
recer, habra lmitesimportantes para los ciudadanos para poder participar
efectivamente en las redes de provisin de servicios previstas por algunos
defensores. La presencia de muchas constelaciones complejas puede inti-
midar a los individuos y reprimir la deliberacin. Es posible que los adminis-
tradores estn limitados a la hora de abrirsecamino en el espacio pblico y
la atencin donde muchos rdenes funcionan simultneamente. Alentar la
implicacin cvica genuina en estos escenarios no ser probablemente
una tarea fcil. Algunas implicaciones referentes a la deliberacin y el dis-
curso cvico, elementos adicionales del espritu democrtico, son el foco
de atencin de la prxima seccin.
Deliberacin, civismo y confianza
La democracia, en la ciencia poltica contempornea, con frecuencia de-
nota una conexin causal entre las opiniones,de la gente y lasacciones del
gobierno. Aun as, desde esta perspectiva el concepto es bastante limita-
do. Un componente fundamental de los sistemas democrticos duraderos
es sucapacidad para realizar un discursocvico reflexivo y deliberativo y su
compromiso. Y estos requisitos pareceran esenciales para la socializacin
de los amables ciudadanos para el desarrollo de un mayor apoyo popular
a la direccin de las polticas pblicas y para la sntesis y desarrollo, por no
mencionar la crtica, de alternativas innovadoras a-la situacin existente.
goberna
255
La Q::Jbernanzo hoy 10textos de referencia
En la era postrnooerno. cuando algunos veran la posibilidad de un discurso
pblico, en lneas generales, como algo pasado de moda, el gobierno de-
mocrtico contina requiriendo una esfera pblica y su coloquio reflexivo.
Uno de los argumentos normativos recientes ms apuntados por parte de
la Administracin Pblica en los Estados Unidos, el llamado manifiesto
Blacksburg, deriv la atencin hacia este asunto. En el argumento de
Blacksburg el elemento de legitimidad funcional es la organizacin pbli-
ca, fundado en el soporte constitucional y orientado en torno a la pers-
pectiva de la agencia como un lugar de dilogo de naturaleza pblica
(Wamsley et at.. 1990). En el presente debate, dedicado a reenmarcar al-
gunos aspectos de la teora democrtica en contextos administrativamen-
te en red, la consideracin de discurso y civismo requiere alguna reorien-
tacin.
Dwight Waldo ha enfatizado el legado de la Roma antigua en la prctica y
el pensamiento administrativo americano contemporneo (1982). Con el
propsito de reflexionar sobre las implicaciones del civismo y la delibera-
cin en el escenario americano, el presente anlisis parte de un antece-
dente italiano algo diferente. En el libro ampliamente citado Makng De-
mocracy Work (1993), Robert Putnam interpreta dcadas de investigacin
sobre el gobierno regional italiano y las contribuciones aparentemente he-
chas por vnculos cvicos, asociaciones y lo que Putnam llama redes. Put-
nam fundamenta que las instituciones gubernamentales regionales difieren
extraordinariamente en la eficacia percibida y en muchas medidas de ac-
tuacin adicionales.
El ncleo del argumento terico, y el centro de algunas pruebas intere-
santes, es la idea de que la fuerza explicativa ms importante que dirige
las grandes diferencias regionales en el rendimiento gubernamental ha
sido la calidad y el nivel de compromiso cvico horizontal en los asuntos
regionales por parte de los individuos y las asociaciones. La construccin
de la comunidad, la implicacin de actores dispares en los asuntos y pro-
gramas pblicos, e incluso el estmulo de la implicacin en asociaciones sin
un propsito cvico aparente, estn todos sumamente intercorrelaciona-
das entre ellos y con el grado de eficacia del gobierno regional. La varia-
ble clave de la explicacin de Putnam es el capital social, que a su vez es
suscitado por la creacin de redes. El capital social se refiere aqu a las
caractersticas de la organizacin social, como la confianza, las normas y
las redes, que pueden mejorar la eficacia de la sociedad al facilitar accio-
nes coordinadas (p. 167). El capital social, construido sobre la base de re-
des vibrantes, es el producto de una comunidad cvica, un patrn con
una estrecha relacin con las relaciones horizontales de reciprocidad y
cooperacin, no con las reloclones verticales de autoridad y dependen-
cia (pp. 87-88). Putnam enfatiza la creacin de redes sociales. especial-
mente entre individuos. a travs de la asociacin voluntaria, ms que de
los enlaces institucionales transversales, a veces contractuales, funcional-
256 goberna
LAURENCE J. O'TOOLE, Jr. Lasimplicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red
mente dirigidos. Pero su anlisis emprico y su discusin terica aceptan
tambin estas'formas adicionales. No hay motivo para pensar que sus ra-
zonamientos sobre la importancia de los lazos horizontales no se extiendan
a los tipos de red discutidos aqu.
Una parte particularmente controvertida del razonamiento de Putnam es
la que afirma que estas relaciones pueden ser demostradas y que estn
muy ligadas a niveles de desarrollo econmico. Tambin afirma que la co-
munidad cvica no slo precede, sino que ayuda a estimular tanto el desa-
rrollo econmico basado en el mercado como el gobierno eficaz: Esta his-
toria sugiere que tanto el Estado como los mercados funcionan ms
eficazmente en escenarios cvicos (p. 181). Adems, las pruebas llevan a
la deduccin de que lasredes cvicas en Italia ni se construyen deprisa ni se
desmantelan rpidamente.
Estaafirmacin -de que las redes horizontales son causal mente previas a,
y ms importantes que, lasfuerzas econmicas para explicar lasdiferencias
regionales- ha sido criticada. De hecho, se pueden plantear diversos as-
pectos metodolgicos con respecto a algunas de las deducciones tempo-
ralesde Putnam (vase, por ejemplo, Tarrow, 1996). Sin embargo, no hay un
rechazo del ncleo de las afirmaciones. A pesar de la disputa que envuel-
ve los elementos del anlisis de Putnam, destacan claramente ciertas con-
secuencias.
Enprimer lugar; no hay razn para creer que niveles ms altos de la comu-
nidad y niveles ms altos de la creacin de redes horizontales supongan un
sacrificio de los valores ms apreciados en las sociedades liberales. En los
casos italianos, al menos, estos atributos cavaran. De hecho, tal y como
observa Putnam, estos casos apoyan las afirmaciones de Piare y Sabel
(1984) en relacin a distritos descentralizados, pero integrados... una com-
binacin aparentemente contradictoria de competencia y cooperacin
(Putnam, 1995, p. 160). Desde luego, las restricciones de validez externas
pueden ser aqu importantes, particularmente en relacin a las inferencias
soportables en un pas tan individualista como Estados Unidos. Sin embar-
go, la relacin documentada por Putnam sugiere, como mnimo, que la
fuerza y la densidad de los lazos horizontales y la implicacin de diversas
asociaciones tanto en la vida pblica como social de un sistema de go-
bierno no tienen por qu ser vistas como una competencia a la autoridad,
la legitimidad y el rendimiento gubernamental. la creacin de redes no es
un eufemismo de la regla forzosay autoritaria. Redes horizontalesms fuer-
tes, densas y vibrantes pueden fortalecer a las instituciones pblicas yola
capacidad administrativa pblica y, tambin, preservar o fomentar valores
de liberalismo y tolerancia. Influir en los lazos horizontales, construir sobre la
confianza y fomentar el desarrollo de normas cooperativas tambin puede
mejorar la capacidad administrativa y, ms en general, la capacidad gu-
bernamental.
90b..... n.
257
La gobernanza "ay Otextos de referencia
En resumen, la deliberacin, el civismo y la confianza -todos ellos compo-
nentes clave de un rgimen democrtico- se han visto asociados a loses-
cenarios horizontalmente en red; as pues, sobre la base de estos requisitos
de la gobernanza democrtica, la Administracin en un mundo cada vez
ms en red puede estar firmemente cimentada en los principios democr-
ticos ms que amenazada por enlaces competitivos institucionales.
En segundo lugar: existen implicaciones claramente adicionales para la
Administracin Pblica; aun as, las lecturas exactas dependen en parte de
hasta dnde se acepte la exposicin de Putnam. Si lleva siglosgenerar una
comunidad cvica sostenible, los administradores poco pueden hacer a
corto plazo para mejorar la deliberacin, la confianza o la eficacia. Sin em-
bargo, algunos crticos de esta perspectiva subrayan que el propio gobier-
no puede ser capaz de jugar un papel ms activo al catalizar y facilitar el
crecimiento de los lazos horizontales y el capital social, y que las oportuni-
dades para influir pueden ser ms amplias y ms inmediatas de lo que im-
plica la propuesta de Putnam.
El perodo de tiempo excesivo enfatizado por Putnam puede no represen-
tar con exactitud la situacin italiana, y menos la dinmica social general.
De hecho, el propio Putnam ha planteado serias dudas sobre estas dinmi-
cas de desarrollo en planteamientos posteriores, afirmando que los lazos
asociativos americanos se han deteriorado en dcadas recientes (Putnam,
1995). Si los acuerdos en red son capaces de (experimentar) grandes cam-
bios en relativamente poco tiempo, las implicaciones son como mnimo do-
bles: en primer lugar. los administradores americanos no pueden dar su in-
fraestructura de red por hecha (y los administradores en escenarios menos
en red pueden evitar la desesperacin); en segundo lugar. las acciones de
las propias Administraciones Pblicas, junto con las opciones hechas por
otros actores sociales, pueden mejorar o mermar el contexto en red para la
comunidad cvica.
Enparticular. los administradores pblicos pueden centrarse en las maneras
de estimular el desarrollo de las redes y la proliferacin de lazos horizontales
en losescenarios de programa, en loscontextos de campo para las opera-
ciones de las agencias y entre agencias pblicas y gobiernos cuya coope-
racin se requiere para una actuacin constante. Lasacciones dirigidas a
la generacin de confianza, el desarrollo de normas, la reciprocidad y
otras maneras de incrementar el dinamismo de redes en escenarios para
programas pblicos pueden ser no slo elementos posibles, sino esenciales
de la Administracin Pblica (para una discusin de la fragilidad de la con-
fianza en los escenarios administrativos, vase La Porte y Metlay, 1996). Los
administradores, lejos de ser actores perifricos de la gobernanza demo-
crtica, podran representar a, cambio funciones esenciales en el acogi-
miento del capital social necesario para la deliberacin, la confianza y el
civismo.
258 goberna
LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red
No hace falta decir en este contexto que no todo desarrollo de redes
constituye una contribucin a la infraestructura de la democracia. Las re-
des que representan el mero triunfo de la gobernanza de escasos intere-
ses especiales son posibilidades reales. Con frecuencia se dan problemas
de rendicin de cuentas y representatividad cuando los administradores
tienen garantizada la carta blanca para el diseo institucional y la gestin
en las redes. Puesto que estostemas han sido discutidos ms ampliamente
que lo que lo han sido las ventajas obvias para la democracia de la ac-
cin pblica en red, podra ser til considerar esta nueva perspectiva en
las redes.
En todo caso, es bueno que losadministradores pblicos estn alerta sobre
la importancia de las redes para concertar y conseguir la accin pblica y
buscar oportunidades para facilitar, incluso de manera modesta, el desa-
rrollo de los tipos de redes que pueden ayudar a la eficacia administrativa
a largo plazo. Por ejemplo, los administradores pueden probar a surcar los
mares -y ayudar a perpetuar y alentar- de los virtuosos crculos de ac-
cin, en losque la construccin de confianza entre los participantes en red
puede tener un carcter de autoabastecerse y autosatisfacerse. Las redes
no pueden, obviamente, ser desarrolladas o sostenidas simplemente a tra-
vs de esfuerzos episdicos a corto plazo o desde una nica posicin en un
escenario institucional complejo. Pero los administradores pueden proba-
blemente marcar la diferencia si mejoran el desarrollo efectivo de la red y
as favorecen algunas de las atractivas caractersticas de la gobernanza
democrtica deliberativa.
Esta discusin puede ser interpretada como una versin en red del argu-
mento de Blacksburg del nivel-agencia por la importancia de lasinstitucio-
nes administrativas como espacio para la bsqueda continuada del inters
pblico y el desarrollo de un dilogo centrado en lo pblico. La presencia
de redes no es garanta contra la mentalidad provinciana: de hecho, los
acuerdos interorganizacionales complejos pueden incubar estasperspecti-
vas a menos que haya esfuerzos concertados para mejorar el equilibrio y la
transparencia en el escenario institucional. Los administradores pblicos
pueden estar bien posicionados para ayudar a facilitar el desarrollo hori-
zontal de las formaciones de red, a la vez que estimulan en estasformacio-
nes un inters en lo pblico.
CONCLUSiN
Tal y como sugiri Dwight Waldo, losespecialistas no pueden pretender que
las obligaciones de la gobernanza democrtica sean externas a la esfera
de la Administracin Pblica. La funcin de buscar una reconciliacin
apropiada de la Administracin con la democracia requiere un anlisis de
las instituciones administrativas contemporneas para determinar en qu
gob.,..na
259
Lo gobernonzo hoy )Otextos de referencia
rneddc stas, y los administradores que las dirigen, pueden contribuir a la
consecucin de la gobernanza democrtica.
Algunas cuestiones normativas clsicas deben ser consideradas de nuevo,
puesto que formaciones interorganizacionales complejas han asumido la
.importancia de escenarios para la exclusin de polticas pblicas. Supone
la Administracin Pblica en red una amenaza a la gobernanza democr-
tica u ofrece la posibilidad de una conquista ms completa? Enla medida
que este tema ha sido considerado hasta el momento, normalmente la
cuestin ha estado enmarcada en trminos de rendicin de cuentas; en
esta perspectiva est claro que las formaciones complejas ofrecen desa-
fos que no son fcilmente gestionados o minimizados. Sin embargo, consi-
derar la pregunta sobre algunas dimensiones adicionales -responsabili-
dad receptividad y el desarrollo de la confianza deliberativa en una forma
de gobierno- sugiere una valoracin ms compleja. La Administracin en
redes, segn parece, facilita tanto complicaciones como oportunidades
para facilitar partes del ideal democrtico.
Si el razonamiento respecto a la importancia creciente de las redes para la
Administracin tiene mrito, los acadmicos y profesionales deben consi-
derar en detalle las implicaciones empricas y normativas de estas formas
institucionales complejas. En particular, el compromiso con la democracia,
acompaado de un reconocimiento de la importancia de las redes, sugie-
ren que algunos temas clsicos de la teora de la democracia (en trminos
de formas de control jerrquico) y la manera tradicional de enmarcar los
temas de la Administracin (en trminos de estructura y procesos burocrti-
cos) puede ser que deban reformularse. Si los administradores tienen que
unirseal club de las redes, ms que ignorarlo o daarlo, y si estn para ayu-
dar ms que para minar los ideales democrticos, se debe dirigir una aten-
cin renovada hacia lostemas antiguos de la democracia y la Administra-
cin -temas que han sido durante mucho tiempo el ncleo de la visin
inspiradora de Dwight Waldo.
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