Libro Cre

Responsable Francisco Valds Lpez Secretario Ejecutivo
Edicin Jos Carlos Fermat Romero
Coedicin Carlota Cagigas Castell-Trrega Guillermo Gutirrez Amante Gabriela Garca Trevio Baigts Daniel Acevedo Mrquez
Diseo Editoral Editorial Cuarta Pared
Primera edicin, 2005
Comisin Reguladora de Energa Derechos reservados. Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier mtodo. Comisin Reguladora de Energa Horaci 1750, Col. Los Morales Polanco, 11510, D.F. www.cre.gob.mx
ISBN en trmite
Impreso en Mxico
NDICE
Prlogo Fernando Elizondo Barragn La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico Luis Tellz Kuenzler
13
Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico 27 Hctor Olea Hernndez El debate sobre el precio de las ventas de primera mano de gas natural Francisco de la Isla Corry Desarrollo y perspectivas de la distribucin del gas natural en Mxico Javier Estrada Estrada La industria del gas natural licuado en Mxico. Una perspectiva regulatoria Alejandro Brea de la Rosa
47
73
89
La normalizacin sobre gas natural en Mxico: Instrumento fundamental para la seguridad y la conabilidad de la industria 129 Ral Monteforte Snchez La regulacin elctrica en Mxico Rubn Flores Garca, Alejandro Peraza Garca y Marco A. Gonzlez Martnez
147
Lessons from international experience with electricity market monitoring Frank A. Wolak Energas renovables en Mxico y en el mundo Francisco Barns de Castro Antecedentes de la regulacin energtica en Mxico. El peso determinante de la herencia petrolera Angel de la Vega Navarro La autonoma tcnica y operativa como presupuesto de la funcin de regulacin: Agenda de fortalecimiento de la Comisin Reguladora de Energa Francisco Valds Lpez y Francisco de Rosenzweig Mendialdua Regulacin energtica en Mxico: Avances y desafos a 10 aos de la expedicin de la ley de la CRE Dionisio Prez-Jcome Friscione Anexos
181
203
275
313
329 348
PRLOGO
Fernando Elizondo Barragn

Durante los ltimos diez aos hemos sido testigos de una profunda transformacin del Estado Mexicano, que ha incluido cambios signicativos en la forma y contenido de la regulacin energtica y de las instituciones encargadas de su ejecucin. El impulso modernizador de la economa mexicana instrumentado en las dcadas de 1980 y 1990 se bas en importantes reformas legales, entre las cuales sobresalen las que crearon un nuevo tipo de instituciones reguladoras nunca antes vistas en nuestro pas. En el caso especco de la Comisin Reguladora de Energa (CRE), desde su creacin ha enfrentado el constante reto de consolidarse como un rgano colegiado de alta especializacin tcnica que, mediante la aplicacin de la normatividad vigente, aliente la inversin productiva y garantice un suministro conable, de calidad, seguro y a precios competitivos de energticos, en benecio de los usuarios. Este reto, sin embargo, ha tomado diversas formas en la medida en que se transforma el entorno institucional en el que ha operado la CRE durante sus diez aos de vida. Despus de todo, el funcionamiento e interaccin de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial inciden de manera determinante en el diseo y ecacia de la poltica regulatoria. La separacin efectiva entre estos tres poderes en un sistema de pesos y balances; el acotamiento de las facultades reglamentarias del Ejecutivo; la interpretacin rigurosa de dichas facultades por parte de la Corte en caso de controversia; el debilitamiento de los instrumentos partidistas de control sobre los legisladores, por slo mencionar algunos, son ejemplos de elementos institucionales que han evolucionado de manera vertiginosa desde el ao en que la CRE entr en funciones. La Reforma a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica de 1992 permiti la participacin privada en la generacin de energa elctrica mediante de las guras de autoabastecimiento, cogeneracin, produccin independiente, pequea produccin, exportacin e importacin, y al ao siguiente, la creacin de la CRE constituy el primer paso para evitar discrecionalidad del Ejecutivo en la aplicacin de dicha legislacin. Sin embargo, en sus primeros dos aos de vida, bajo el liderazgo de la Doctora Georgina Kessel, si bien la CRE fungi como el rgano tcnico responsable de resolver las cuestiones derivadas de la aplicacin de las disposiciones legales en materia de energa elctrica, an no contaba con la autonoma tcnica y operativa necesarias para incidir signicativamente en el desarrollo de la industria. En ese entonces, las funciones regulatorias del sector energa en Mxico todava estaban jerrquicamente
concentradas en la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal como cabeza de sector. Adicionalmente, los organismos descentralizados Comisin Federal de Electricidad (CFE) y Petrleos Mexicanos (Pemex) frecuentemente fungan como juez y parte en la aplicacin del marco jurdico respectivo. La CRE ampli y profundiz su mbito de competencia con las reformas de 1995 a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, para regular tambin actividades de la industria del gas natural. De manera paralela, obtuvo su autonoma tcnica y operativa con nuevas atribuciones a partir de la publicacin de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa el 31 de octubre de 1995, fecha que conmemoramos precisamente con esta publicacin. Durante esos aos, la rpida evolucin del sector energa en Norteamrica, activada por la desregulacin elctrica y de la industria del gas natural a principios de la dcada de 1990, as como la implementacin en 1994 de la NOM-085 que regula y delimita las fuentes jas de emisiones, dieron lugar a un acelerado proceso de transformacin que la CRE tuvo que enfrentar para poder cumplir con su labor de promocin y desarrollo de las actividades reguladas, proteger a los usuarios y limitar el poder de mercado de los participantes del Estado. Coincidieron con ese proceso tambin importantes cambios en el mbito judicial. La reforma respectiva, anunciada en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, ampli las atribuciones que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos le atribua al Poder Judicial de la Federacin, modicando la composicin de la Suprema Corte y hacindola menos vulnerable a injerencias indebidas de los poderes Ejecutivo y Legislativo. El impacto de dicha reforma en el sector energa ha sido sumamente importante, a juzgar por la autonoma e imparcialidad con que el Mximo Tribunal resolvi ya dos controversias constitucionales relacionadas con la regulacin aplicable al subsector electricidad. En los ltimos aos de la dcada pasada, el trabajo de diversos grupos interinstitucionales coordinados por la SENER en materia de poltica energtica, deriv en la conclusin de que el ciclo combinado alimentado con gas natural era la alternativa tecnolgica ms econmica y ambientalmente viable para la expansin del parque de generacin elctrico. Ello gener una relacin creciente y estrecha entre las industrias elctrica y de gas natural, as como mayores necesidades de inversin para esta ltima, con el consecuente nfasis en la aplicacin de la regulacin respectiva, con base en el Reglamento de Gas Natural publicado en 1995, as como de las Directivas de Precios y Tarifas, de Contabilidad y de Determinacin de Zonas Geogrcas. El primer lustro de actividad de la CRE fue, en este sentido, fundamental para crear sus cimientos institucionales. Destaca la labor de su presidente Hctor Olea en la construccin del andamiaje relativo a las Zonas Geogrcas de Distribucin y a los procesos
de licitacin asociados. Fue tambin en esos primeros cinco aos que se aprobaron las Condiciones Generales para la Prestacin del Servicio de Transporte del Sistema Nacional de Gasoductos, as como la Directiva de Ventas de Primera Mano de Gas Natural y se otorgaron los primeros permisos de transporte de gas de acceso abierto y para usos propios a inversionistas privados. El cambio de siglo para el sector energa en Norteamrica estuvo marcado por dos eventos que transformaron radicalmente la industria, cuyas consecuencias atestiguamos an hoy en da: la crisis energtica de California y la estrepitosa y sorpresiva quiebra de Enron. Ambos pusieron en evidencia la fragilidad de los mercados energticos, la estrecha interrelacin del sector con otras disciplinas regulatorias tales como las prcticas contables y nancieras pero, sobre todo, el hecho de que la regulacin en materia energtica no es un proceso acabado o esttico. En este contexto, la tercera poca de la CRE, que inici en el ao 2000, result mucho ms compleja que las anteriores y puso a prueba el marco institucional hasta entonces erigido. Fue entonces cuando se emprendieron los primeros procesos de revisin tarifaria quinquenal de los permisionarios de distribucin y de los principales sistemas de transporte de acceso abierto de gas natural. Tambin se cre, primero de manera temporal y posteriormente de manera denitiva, el marco regulatorio de las Terminales de Almacenamiento que permiti anticiparse a la regulacin de las plantas de regasicacin de gas natural licuado. Hoy, a diez aos del inicio de la regulacin energtica en Mxico, nos encontramos en una coyuntura compleja: el marco regulatorio de la industria del gas natural no ha podido consolidarse como se haba programado en lo referente al rgimen permanente de ventas de primera mano, a la competencia en comercializacin y al acceso abierto al Sistema Nacional de Gasoductos. Adicionalmente, la estructura de la industria ha cambiado de manera radical: a la fecha, la CRE ha otorgado 21 permisos de distribucin y 19 permisos de transporte de gas de acceso abierto. Sin embargo, el suministro de gas natural para la generacin elctrica continuar constituyendo el mayor reto para la regulacin: durante los prximos diez aos, el subsector electricidad consumir 50 por ciento de la demanda nacional de gas natural, la cual habr triplicado los volmenes observados hace una dcada, cuando se plantearon las bases de la regulacin de dicho combustible en Mxico. En ese entonces, se prevea un escenario exportador de gas. Hoy en da, a pesar de los esfuerzos de la presente administracin para aumentar la oferta nacional, el escenario ms probable es netamente importador. No cabe duda que los retos aqu sealados para la CRE durante el siguiente quinquenio requieren de su fortalecimiento institucional. En materia elctrica, es imperativo otorgarle las atribuciones para establecer las tarifas para el servicio pblico; interpretar
contratos, convenios y dems disposiciones que sean aprobados por la CRE para la realizacin de las actividades reguladas; establecer los trminos y condiciones para la prestacin de los servicios de transmisin, distribucin y suministro de energa elctrica; aprobar, expedir y supervisar la aplicacin de las reglas del despacho de generacin; e imponer sanciones a los participantes en las actividades reguladas, entre otras. En materia de gas natural, su fortalecimiento es indispensable para lograr el acceso abierto del Sistema Nacional de Gasoductos; separar efectivamente la comercializacin de las ventas de primera mano; desarrollar un nuevo mecanismo de precios del gas natural por centro de consumo; y fomentar el almacenamiento subterrneo de gas tanto en domos salinos como en pozos de gas ya agotados. Estamos actualmente en presencia de una coyuntura favorable al impulso y consolidacin del desarrollo eciente del sector: Primero, estn en proceso de aprobacin importantes proyectos de infraestructura y suministro de gas natural para el sector elctrico, cuya dimensin puede llegar a determinar virajes signicativos en la poltica energtica del pas. Segundo, est por emitirse el resultado de la revisin tarifaria del Sistema Nacional de Gasoductos para su segundo quinquenio as como sus implicaciones para el nivel de los costos de transporte y la formacin de precios regionales. Tercero, a nes de 2006 est programada la entrada en operacin comercial de la terminal de regasicacin de gas natural licuado de Altamira, la primera en su tipo en Mxico. Por ltimo, el hecho de que la sucesin en la presidencia de la CRE a nes de este ao no coincida con el cambio de administracin en el gobierno federal, permite que, por primera vez, la regulacin energtica establezca una agenda independiente de mediano y largo plazo. En resumen, durante los siguientes diez aos la CRE debe jugar un papel central en el desarrollo del sector energtico y en la consolidacin de sus procesos de transicin hacia modelos ms abiertos y competitivos. En el contexto de la renovacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo, la CRE se convierte, pues, en un ancla institucional en el que muchos actores del sector cifran sus expectativas. Ello demanda una CRE fortalecida, dinmica, de avanzada, que se constituya en una autoridad regulatoria autnoma con atribuciones sucientes, claras y viables. Es responsabilidad de todos hacer posible lo necesario, de manera que la regulacin del sector energa sea capaz de enfrentar ecazmente sus retos presentes y futuros y, contribuya al desarrollo del sector energtico como una de las palancas ms impor-
10
tantes del progreso nacional, a travs del suministro suciente de energticos de alta calidad a precios competitivos. Finalmente, dejo constancia de una felicitacin y un reconocimiento al personal y en especial a los actuales comisionados, Dionisio Prez Jcome (presidente), Jorge A. Ocejo Moreno, Ral Monteforte, Adrin Roj y Francisco J. Barns de Castro, por la dedicacin, profesionalismo y ecacia con que han desempeado su importante funcin.
11
La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico
LA POLTICA ECONMICA DE LA REFORMA ELCTRICA EN MXICO
Luis Tllez Kuenzler*

En febrero de 1999 el presidente Ernesto Zedillo present al Congreso de la Unin una reforma para modicar los artculos 27 y 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicano, para poder establecer una estructura eciente y moderna al sector elctrico nacional. La composicin de los partidos en el Congreso supona que la reforma sera aprobada. No obstante, diferentes coyunturas como el proceso de elecciones federales politizaron en extremo la discusin y evitaron que las reformas se aprobaran. Durante la administracin del presidente Vicente Fox se ha proseguido con el esfuerzo de cambiar estructuralmente la operacin del sector elctrico en el pas. Aunque el alcance de las reformas propuestas en esta ocasin son ms limitadas que las planteadas en 1999, tampoco han sido aprobadas por el Congreso. Durante este periodo, se ha perdido un tiempo valioso. La economa mexicana es la nica economa, con la excepcin de la de Corea del Norte, que continua manteniendo un monopolio estatal en todas las etapas de la explotacin, transformacin y aprovisionamiento de combustibles fsiles y de electricidad. Esto tiene un costo importante sobre la eciencia y la competitividad, lo que por supuesto implica una menor generacin de empleos y bienestar para la sociedad. Es por eso fundamental que se tomen acciones al respecto. En este captulo se analizan los principales puntos de la propuesta de cambio estructural de 1999, as como las causas de su falta de aprobacin.
Introduccin: la reforma elctrica propuesta
El 2 de febrero de 1999 el presidente Ernesto Zedillo present al Congreso de la Unin, para su consideracin, una iniciativa para reformar los artculos 27 y 28 de la Constitucin con el objeto de establecer las bases para realizar un profundo cambio estructural en la industria elctrica nacional. La reforma propuesta tomaba en cuenta las particularidades de la economa mexicana y de su sector elctrico, consideraba los cambios tecnolgicos en el rea elctrica, como en los de la informtica que se dieron en la ltima dcada, e incorporaba las mejores prcticas adoptadas en los procesos de modernizacin de los sectores elctricos de otros pasesi. El objetivo de la reforma era establecer las bases de un sector elctrico en Mxico que estuviera a la altura de los que operan en las economas de alto crecimiento y que permiten un abasto eciente de este insumo estratgico.
*Agradezco a Jos Carlos Femat por la investigacin realizada para la elaboracin de este artculo.
13
10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico
La industria elctrica
La reforma contemplaba separar las reas en las que se poda tener competencia o incorporar una regulacin que la generara, de aquellas en las que, por sus condiciones tcnicas, se tena un monopolio natural. En las dos primeras, que corresponden a la generacin y distribucin, se estableca la posibilidad de participacin de inversin privada (nacional o extranjera), mientras que la tercera, que se reere a la transmisin, permanecera en manos del Estado. Los activos de generacin del Estado podran privatizarse, excepto la generacin nucleoelctrica y geotrmica, mientras que los de distribucin podran concesionarse, bajo un esquema de regulacin que llevara a tarifas competitivas. El control de la red nacional de transmisin, es decir, el despacho elctrico, continuara a cargo del sector pblico de manera exclusiva, pero con reglas claras de operacin. En este sentido, la iniciativa propona introducir competencia en las actividades de la industria elctrica que, por su naturaleza, la permitieran, particularmente en los segmentos de generacin y comercializacin, mismos que estaran sujetos a un rgimen de permisos. Esto ltimo se reforzara con la propuesta de establecer un mercado elctrico para que los generadores y los compradores (distribuidores, comercializadores y grandes usuarios) realizaran transacciones de compraventa de electricidad en un marco competitivo. De esta manera, se buscaba que los generadores compitieran entre ellos para ofrecer su energa a travs de posturas de oferta (una cantidad disponible a cierto precio) con el objeto de que los compradores la adquirieran de quienes ofrecieran los precios ms bajos. Tambin se estipulaba la posibilidad de establecer esquemas de abastecimiento de largo plazo, que permitiran a los usuarios contar con condiciones de suministro acordes con las caractersticas econmicas de su operacin. Este tema es de fundamental importancia dado que las empresas con las que compiten las mexicanas en la gran mayora de los pases del mundo no slo tienen acceso al ujo elctrico a precios y calidad ms competitivos, sino que pueden establecer contratos que consideran la estacionalidad de sus ujos durante el ao, posibilidades de nanciamiento y cobertura de costos, etc. La creacin de un mercado elctrico asegurara que la energa elctrica de menor costo llegara a los usuarios, benecindolos con menores tarifas elctricas. Este mercado sera operado en tiempo real por una entidad autnoma que ordenara de menor a mayor a los generadores de acuerdo al precio de su postura, hasta satisfacer la demanda de energa requerida en cada momento, lo que garantizara una operacin transparente y no discriminatoria del despacho elctrico.
14
En trminos generales, la reforma propuesta por el presidente Zedillo tena los siguientes objetivos: Garantizar el suministro de electricidad para cubrir las necesidades crecientes del pas. Proporcionar un servicio elctrico conable, de alta calidad a precios y condiciones competitivas para impulsar el crecimiento de la economa. Dar mayor exibilidad a todo el esquema de abastecimiento de electricidad para permitir que las empresas mexicanas tuvieran condiciones similares a la de sus pares en otras economas. Atraer ms inversin del sector privado para fortalecer el desarrollo de la industria elctrica. Ampliar la cobertura del servicio elctrico y apoyar con subsidios a los usuarios en los hogares que lo requirieran. Crear nuevos y mejores empleos para los trabajadores de la industria elctrica y de todo el pas. Contar con ms recursos pblicos para otras reas prioritarias, como educacin, salud, agua y combate a la pobreza. Rearmar la rectora del Estado en un sector elctrico fortalecido.
Fortalecimiento regulatorio e institucional
La participacin de los sectores pblico, social y privado en la industria elctrica, bajo la rectora del Estado, requera un marco legal claro y transparente, as como un marco institucional autnomo y estable que brindaran certidumbre a los participantes. El marco regulatorio propuesto tena como objetivo propiciar una estructura industrial y de servicios eciente, a partir de combinar la regulacin de los monopolios naturales (transmisin y distribucin) con la promocin de la competencia econmica en las actividades potencialmente competitivas (generacin y comercializacin). De esta forma, adems de las reformas que se propusieron para modernizar al sector elctrico, el fortalecimiento regulatorio e institucional fue otro de los objetivos que persegua el Ejecutivo Federal, pues era necesario actualizar y fortalecer el papel y las responsabilidades de las distintas instituciones que participan en el sector energtico, conforme a los requisitos que la nueva organizacin demandara. La Secretara de Energa (Sener) por ejemplo, al estar encargada del desarrollo de la planeacin metdica de la expansin y desarrollo del sector energtico nacional; de formular las polticas energticas; de proponer cambios legislativos y regulatorios
15
de participar, junto con la SHCP y la SEDESOL, en la denicin e instrumentacin de las polticas de subsidios; de fomentar la inversin privada; de establecer acuerdos internacionales, de promover el uso eciente y el ahorro de la energa elctrica y de coordinar el funcionamiento y operacin de las empresas paraestatales, deba asumir nuevas responsabilidades, adquirir nuevas atribuciones y fortalecerse para hacer frente a los retos de la modernizacin del sector energtico. De igual forma, deba dotrsele de los instrumentos necesarios para poder guiar el cambio estructural del sector elctrico y proveer los incentivos para su desarrollo eciente y competitivo. El desarrollo de este marco jurdico claro, transparente y predecible deba ser acompaado de modicaciones a la legislacin secundaria. En particular, se consider necesario fortalecer a la CRE, como rgano encargado de la regulacin del sector, a travs del otorgamiento de diferentes atribuciones, ahora en materia de electricidad. En particular, la CRE se encargara de la regulacin tcnica y econmica del sector. Entre las principales responsabilidades se consideraron las siguientes: Supervisar el cumplimiento de la regulacin, para lo cual contara con la facultad de requerir informacin nanciera y operativa a las empresas y entidades reguladas. Otorgar permisos y concesiones para realizar las actividades de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de energa elctrica. Expedir directivas para las actividades reguladas en materia elctrica. Promover la competencia entre los participantes de la industria elctrica y coordinarse con la Comisin Federal de Competencia para el control de prcticas anticompetitivas. Establecer las bases para la regulacin tarifaria y establecer estndares de calidad para la provisin de los servicios de transmisin y distribucin. Aprobar y vericar los planes de inversin de las empresas de distribucin y del organismo encargado de la transmisin. Promover mecanismos para la solucin de controversias entre los participantes de la industria. Imponer sanciones a quienes no cumplan con la regulacin.
Por lo tanto, de haber sido aprobada la reforma constitucional, y una vez expedida la legislacin secundara correspondiente, las facultades y responsabilidades tanto de la Sener como de la CRE se habran visto sustancialmente incrementadas. Lo anterior, con el objeto de permitir la expansin adecuada del sector en un esquema econmico cuyo objetivo era proporcionar un servicio eciente, de clase mundial, a los usuarios.
16
La reforma y el entorno poltico
Para llevar a cabo el proceso de cambio estructural propuesto, se consider necesario reformar la Constitucin, particularmente los artculos 27 y 28, ya que esta opcin era la que abra mayores posibilidades para el cambio estructural y ofreca la oportunidad de crear un autntico mercado elctrico. Uno de los objetivos de las reformas propuestas era brindar certeza jurdica a los concurrentes de los diversos regmenes de participacin privada que se abriran con los cambios y a aquellos que fueron autorizados a partir de la reforma a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica en 1992. Lo anterior debido a que, por un lado, la Constitucin estipula que la generacin, conduccin, transformacin, distribucin y abastecimiento de energa elctrica que tenga por objeto de la prestacin del servicio pblico, es una actividad reservada de manera exclusiva al Estado; mientras que, por el otro, la Ley Elctrica permite a los sectores social y privado participar en algunas de las actividades del sector elctrico, particularmente en generacin. Esta diferencia ha sido sujeta de discusiones que, de hecho, llev a una controversia constitucional en la materiaii. La modicacin al marco legal, se busc a partir del mbito constitucional debido a que presentaba las siguientes ventajas en la instrumentacin de la reforma: Mantener la rectora del Estado sobre la actividad. Dar una clara seal de la voluntad poltica del Ejecutivo Federal. Permitir la desincorporacin de los activos de generacin y distribucin. Permitir instrumentar la visin de largo plazo en un solo proceso de cambio estructural. Dar la pauta para las reformas necesarias a la legislacin secundaria. Dar certidumbre jurdica a las inversiones que ya se venan haciendo y en forma acelerada por parte del sector privado, inversiones basadas en los cambios de 1992.
Los tiempos polticos hacan necesario que, para lograr este cambio constitucional y legal, fuera indispensable el apoyo del Partido de la Revolucin Institucional (PRI) y de otro partido en el H. Congreso, para obtener la mayora calicada que exige un cambio constitucional. Por razones de su plataforma, de los pronunciamientos polticos desde su fundacin y, en general, por la visin del pas que como partido sostiene, se consider que el respaldo adicional podra provenir del Partido Accin Nacional (PAN). La actitud que haban adoptado los legisladores del PAN en las votaciones de otras iniciativas relacionadas con un cambio estructural de la economa como las de telecomunicaciones, ferrocarriles y aeropuertos coincida con la posicin del Ejecutivo Federal, lo que
17
permiti suponer que, pese a las dicultades propias de una reforma como la planteada, era posible obtener el apoyo del PAN. De igual forma, era claro que, por su plataforma, pronunciamientos, etc., no se contara con el apoyo del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD).
El difcil camino de la negociacin

La estrategia para lograr la aprobacin de la reforma al sector elctrico implic un dilogo amplio con la sociedad y se bas en los siguientes puntos: Estrategia de comunicacin para que la poblacin comprendiera por qu se buscaba una reforma al sector elctrico. sta incluy: a) Comunicacin en medios masivos. b) Explicacin y convencimiento a los distintos sectores de la economa (empresarios, trabajadores, agricultores, etc.) c) Visitas de funcionarios a todos los estados de la Repblica para difundir en los medios locales en qu consista la reforma y dialogar sobre ella con los distintos sectores. Explicacin y negociacin de la reforma con el partido en el gobierno (PRI). Explicacin a los partidos de oposicin para, eventualmente, llegar a una negociacin mediante la que se poda obtener su voto. Explicacin y dilogo con los distintos actores de la industria elctrica: trabajadores y sus sindicatos, tcnicos y funcionarios de las empresas estatales.
Del dilogo que se sostuvo con los distintos grupos y personas se obtuvieron ideas muy valiosas que contribuyeron a enriquecer la propuesta de reforma.
Las posiciones a favor

A nales de agosto de 1999, el Comit Ejecutivo Nacional (CEN) del PRI emiti un comunicado a la opinin pblica en el que, adems de destacar que el sector elctrico mexicano es una de las obras ms importantes y signicativas de los gobiernos emergidos de la Revolucin Mexicana, es decir de los gobiernos del PRI, se manifest a favor de la propuesta presentada por el ex presidente Zedilloiii. Textualmente, el comunicado expresaba que: El Partido Revolucionario Institucional ha participado en el debate y anlisis de la propuesta presidencial, lo ha hecho para enriquecer su propio punto de vista y para adoptar la decisin que mejor corresponda al inters nacional. A partir de los primeros resultados del debate, el Partido Revolucionario Institucional expresa su respaldo a la iniciativa presidencial...iv.
18
Aunque en ocasiones se lleg a percibir un distanciamiento por parte de ciertos grupos al interior del PRI, stos se tenan ubicados y no se percibieron como un obstculo para la aprobacin de la iniciativa de reformav. La propuesta de reforma constitucional fue acogida por un PRI dividido. Ciertos grupos, como el llamado Grupo Galileo, mostraron reticencia aduciendo los principios ideolgicos tradicionales del partido, como el de la defensa del Estado intervensionista y protector de la industria, aunque posteriormente exibilizaron su postura. De hecho, en el documento titulado El PRI ante la reforma elctrica, el PRI establece su posicin y, recurriendo a su Programa de Accin y a su Plataforma Electoral 1997-2000, muestra que no exista tal contradiccin. Por un lado, el Programa de Accin sealaba que el PRI considera que el sector energtico es estratgico y que, para mantener su competitividad, debern disearse y adoptarse los mejores esquemas de reorganizacin y reestructuracin de las entidades del sector, respetando los derechos de los trabajadores. Por el otro, en la Plataforma Electoral 1997-2000, el PRI reconoca que la expansin y desarrollo de la infraestructura energtica era una demanda inaplazable, que requiere ujos de inversin que rebasaban la disponibilidad de recursos pblicos en ese entonces (y que todava lo hacen). El partido se declar convencido de la necesidad de que el Estado instrumentara nuevos esquemas de participacin que estimularan a los empresarios a invertir en proyectos de infraestructura y que se deba alentar la inversin extranjera directa como complemento de la inversin nacional. Por lo tanto, seala el mismo documento, la iniciativa de reforma a los artculos 27 y 28 constitucionales es totalmente congruente con los principios y compromisos establecidos en los Documentos Bsicos del PRI y que dichas reformas permitiran que la industria elctrica se transforme de acuerdo a las exigencias del pas, a las nuevas tecnologas y a los procesos mundiales de reestructuracin en esa industria. Las citas anteriores muestran que el dilogo que el Ejecutivo Federal sostuvo con su partido permiti obtener su apoyo para una eventual votacin de apoyo en el H Congreso. El PAN, por su parte, estableci inicialmente que no discutira el proyecto de reforma constitucional mientras que el Ejecutivo no enviara sus iniciativas de reforma a la legislacin secundaria, pues las consideraba esenciales para entender los alcances de la reforma y denir su posicin. El Ejecutivo proporcion en breve a los distintos partidos representados en el Senado (que fue la Cmara de origen) un borrador de la legislacin reglamentaria. Pese a que se cont con un proyecto de legislacin secundaria para su discusin, en mayo de 1999 el lder de los senadores panistas seal que su partido no tena an los elementos
19
para debatir la iniciativa de reforma y que continuaran en la elaboracin de un proyecto propio. Un diputado panista seal que su partido tena en su agenda el debate sobre la reforma elctrica, pero que sera hasta septiembre de 1999 cuando tendran listo su proyecto, que ste considerara aspectos histricos, jurdicos y laborales y que tomara en cuenta que el Estado conservase el patrimonio de la Comisin Federal de Electricidad (CFE). El Comit Ejecutivo Nacional del PAN no deni su posicin durante mayo del mismo ao y descart que aprobara junto con el PRI la reforma constitucional. Sostuvo que no jara su postura hasta que el partido hubiese terminado sus propios estudios. En junio de 1999, en el documento titulado Estado y Eciencia de la Industria Elctrica, la bancada panista en la Cmara de Diputados seal que, en lugar de privatizarse, era necesario establecer una serie de mecanismos para permitir el mejoramiento de los servicios del sector elctrico y que se manifestaba por la autonoma administrativa, nanciera y estratgica del sector elctrico bajo la supervisin del Ejecutivo, por la eliminacin de los subsidios cruzados y la canalizacin de la inversin privada hacia el mejoramiento de la capacidad de CFE y Luz y Fuerza del Centro (LFC). Pese a estos aparentes cambios de opinin, la postura del partido no se alej de la necesidad de reformar el marco legal para permitir su modernizacin y la atraccin de capitales privados. Informalmente se transmin que el PAN no tomaba una posicin denitiva de apoyo por los posibles costos polticos que esto podra implicar en la siguiente eleccin presidencial. Es interesante hacer un ejercicio contrafctico y establecer un escenario en el que con el respaldo del PRI, que estaba asegurado, el PAN hubiera apoyado la reforma. En ese caso, el gobierno del Presidente Fox hubiera tenido un marco legal sobre el cul construir una industria elctrica moderna, eciente y competitiva que hubiera abierto la posibilidad de importantes inversiones tanto nacionales como extranjeras en el sector. Adems, se hubiera tenido la posibilidad de aplicar medidas que el sector privado ha urgido al gobierno para lograr un abasto a precios competitivos internacionalmente.
Las posiciones en contra

La experiencia en el debate sobre la petroqumica indic que, sin una negociacin previa con la dirigencia sindical sera muy difcil lograr su apoyo y el de los partidos que los cobijan. En contraste con las posturas del PRI y PAN, se saba de antemano que entre los principales opositores a la reforma se encontraran los sindicatos relacionados con la industria (el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) y el Sindicato nico de Trabajadores Electricistas de la Repblica mexicana (SUTERM)vi. Era claro que el PRD, por su propia ideologa, se opondra.
20
Los sindicatos Desde que fue presentada la reforma en febrero de 1999, el SME se pronunci en contra de la reforma y su postura se radicaliz a lo largo del tiempo y evolucion desde la publicacin de desplegados en los principales medios de difusin, hasta la recoleccin de rmas en contra de la privatizacin, la amenaza de abandonar las las del Congreso del Trabajo y la movilizacin de sus agremiados para cerrar calles y avenidas de las principales ciudades del pasvii. El SME argument en diferentes foros y a travs de diferentes documentos (como el titulado Porqu el SME se opone a la modernizacin del Sector Elctrico?) que la privatizacin pondra en riesgo los logros sindicales reejados en el Contrato Colectivo de Trabajo, que habra despidos masivos de trabajadores electricistas y que se vulnerara la soberana nacional. Cabe sealar que el Contrato Colectivo del SME, tan largo como un libro, es tan rgido y alejado de la modernidad laboral y a la eciencia, que requera en aquel momento de transferencias anuales del gobierno federal a LFC por ms de 1,500 millones de dlares. Para fundamentar su negativa a la iniciativa de reforma, los lderes del sindicato defendieron la postura de que LFC es rentable y los trabajadores altamente productivosviii, por lo que el proyecto de reforma no tendra sentido. En varias ocasiones, Rosendo Flores, entonces Secretario General del SME, arm contar con las alianzas polticas necesarias para impedir el avance de la iniciativa de reforma. En este sentido, a principios de mayo de 1999 declar contar con los 125 votos de los diputados del PRD, as como con el apoyo de legisladores del Partido del Trabajo (PT), del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) y no descart el contar con algunos del PRIix. La radicalizacin de su postura, aunada al entorno poltico derivado de las elecciones federales que se llevaran a cabo al ao siguiente, debilit las posiciones a favor de la reforma y fortaleci la de quienes se opusieron a ella. Los actores polticos de oposicin supieron capitalizar en trminos polticos la percepcin negativa que se form en la poblacin sobre los procesos de reestructuracin anteriores (como el bancario). Como describira la revista Business Mxico, los esfuerzos de privatizacin en Mxico son vistos por muchos como erroresx. El SUTERM, por su parte present una postura ambigua ante la iniciativa de reforma, pues mientras su dirigencia se mostr a favor desde un principio, algunas secciones regionales se declararon abiertamente en contra. A nales de febrero de 1999, el mes en el que se present la iniciativa, su Secretario General, Don Leonardo Rodrguez Alcaine, descart cualquier posibilidad de unirse al
21
SME para trabajar en la conformacin de un frente de defensa de la industria elctrica, argumentando que los dos sindicatos tenan diferentes criterios en torno al proyectoxi. Durante el transcurso del ao, Rodrguez Alcaine mantuvo su postura, defendindola en diferentes foros y medios. A principios de abril, sta se hizo evidente cuando se sum al Comit Nacional de la Confederacin de Trabajadores Mexicanos (CTM) a favor de la iniciativa. Don Leonardo Rodrguez trat de mantener una sola postura al interior del partido y, en varias ocasiones, como ocurri a principios de junio advirti que detrs de las secciones disidentes podra estar la mano negra del PRD y que pretenda favorecer a sus propios objetivos partidistasxii. Una y otra vez arm que no haba divisin entre los agremiados del SUTERM: lo que existe entre los trabajadores electricistas es la demanda de que se respete el Contrato Colectivo de Trabajoxiii. Esta demanda fue, desde un principio, una de las posiciones fundamentales de la reforma que estableca claramente en sus documentos explicativos que los cambios se haran con pleno respeto a los derechos de los trabajadores y que se mantendra vigente el contrato colectivo del SUTERM. La postura de algunas secciones regionales fue, en contraste, de abierto rechazo. Desde un principio, las secciones de Sonora, Nuevo Len, Chihuahua, Jalisco, Hidalgo y Guerrero exigieron a Rodrguez Alcaine sumarse a su rechazo. A nales de abril, otras secciones (Rosarito, Baja California, Tula Vapor, Tula C.C., Valle de Mxico, Tuxpan, Oaxaca, Pinotepa y otras 20 ms) publicaron un desplegado en la prensa nacional en donde manifestaron su rechazo y exigieron a las dems secciones exponer su postura con el objeto de que la dirigencia del SUTERM disponga de los elementos sucientes para que pueda asumir una postura denitivaxiv. A nales de mayo, la ambigedad entre la dirigencia y las secciones regionales lleg a un punto lgido, pues el vocero del sindicato declar que exista la amenaza de que por lo menos 20 delegaciones regionales rompieran con el gremio si Rodrguez Alcaine no modica su postura en torno a la privatizacin del sector elctricoxv. A mediados de junio, la situacin pareci volverse ms difcil, pues el lder sindical destituy a Evangelina Navarrete, delegada sindical, por estar participando en algo para lo que no tiene derecho y estar auspiciada por el PRDxvi. Este escenario pareci encontrar un punto de quiebre cuando, a nales de junio, la Secretara de Energa, la CFE y la representacin de la SUTERM rmaron un convenio de estabilidad laboral en el que se estableca que, en caso de que la modernizacin o reestructuracin de la industria elctrica requiera modicaciones a las condiciones de trabajo, stas se haran mediante convenio o acuerdo, respetando los derechos laborales. El PRD La postura del PRD era previsible y conocida. Diferentes miembros del partido, como Sergio Benito Osorio Moreno, presidente de la Comisin de Energa de la Cmara de Diputados durante la LVII Legislatura (octubre diciembre de 1999) defendi la oposicin de su partido a la iniciativa de reforma argumentando que si el gobierno
22
haba nanciado el desarrollo de la infraestructura en el pasado, seguramente podra seguir hacindolo en el futuro contratando un mayor endeudamientoxvii. Se vieron continuaba el diputado perredista tasas de crecimiento de 7 por ciento durante la dcada de 1970 y fuimos capaces de nanciarlas y podremos seguir nancindolas en el futuro. Los argumentos del partido continuaron. Entre otros aspectos se argument que la iniciativa signicaba rendir los intereses del pas a los intereses extranjeros. Incluso, se lleg a argumentar que la apertura del sector fue una promesa al Fondo Monetario Internacional y a Estados Unidos cuando, despus de la crisis de 1995, el pas requiri 50 millones de dlares para salir de ella. En diferentes documentos emitidos por el partido, la postura del PRD (y de la izquierda en general) no vari. En algunos de ellos se document que el gobierno exager su perspectiva de demanda y se acentuaron sus dicultades para nanciar la expansin del sector elctrico que el pas requera. En junio de 2000, la Alianza por Mxico (integrada por el PRD, el Partido del Trabajo (PT) y otros partidos) lanz el documento Conclusiones: Debate Nacional para la Construccin de una Propuesta Alternativa de Reestructuracin del Sector Elctrico con el que concluyeron que permite mejorar el desempeo del Sector Elctrico, otorgndole viabilidad nanciera que posibilita su crecimiento sin la necesidad de modicar los artculos 27 y 28 constitucionalesxviii. El anlisis de los alcances y propuestas del documento rebasa los lmites del presente artculo; no obstante, queda claro que la postura del PRD, y de la izquierda en general, era la consabida: la defensa de principios como la rectora del Estado, los derechos de los trabajadores, la creacin de nuevos puestos de trabajo y el benecio de las comunidades rurales y zonas urbanas menos favorecidas. El n de la reforma El 28 de agosto de 1999, el SME, junto con el llamado Frente Nacional de Resistencia contra la Privatizacin de la Industria Elctrica y otras asociaciones sociales, polticas, campesinas y estudiantiles, convocaron a una manifestacin en contra, principalmente, de la iniciativa de reforma. Entre sus demandas se encontraba, adems, la salida del ejrcito de Chiapas y el cumplimiento de las demandas del Consejo General de Huelga de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Como se pudo apreciar, la huelga en la UNAM vino a complicar el proceso poltico de aprobacin de la Reforma. Segn los organizadores de la marcha, unas 70 mil personas asistieron a la manifestacin. Segn clculos ociales, unas 25 mil personas atendieron el llamado. Adems de la registrada en la Ciudad de Mxico, en ciudades como Tula, Hgo., Monterrey, N.L., y Morelia, Mich., se registraron manifestaciones paralelas. El principal orador, Rosendo Flores asegur que la iniciativa de reforma no obedeca a los intereses nacionales sino a prescripciones de los organismos internacionales y las polticas neoliberales del presidente de la Repblicaxix.
23
Ante el poder de convocatoria del SME y dems organizaciones, el proceso de huelga en la UNAM y con el proceso de elecciones federales en marcha, el avance en el apoyo poltico a la iniciativa de reforma fue perdiendo solidez. En particular, la postura del PAN fue debilitndose conforme se acercaron las elecciones. Como resultado, el PAN comenz a alejarse ideolgicamente del PRI en un esfuerzo para diferenciarse de l y obtener mayor legitimidad ante el electoradoxx. A nales de 1999, Francisco Xavier Salazar, secretario de la Comisin de Energa del Senado y miembro del PAN arm que la iniciativa no pasara durante el periodo de sesiones de octubre diciembre. Entre otras razones, la falta de apoyo del PRI a distintas iniciativas panistas y diferencias profundas respecto al rescate bancario fueron la causa de la falta del apoyo del PAN a las reformas. Al paso del tiempo, y con la ocurrencia de diversos factores, como los resultados del proceso de eleccin federal (que otorg la victoria a un candidato de oposicin) y la integracin del Poder Legislativo en 2000 (que dio al PRI la primera minora en la Cmara de Diputados y una mayora simple en la de Senadores), se fue congurando un escenario distinto al originalmente pensado para la discusin y aprobacin de la reforma enviada por el ex presidente Zedillo y de otras relacionadas con la modernizacin del sector elctrico mexicano. La crisis de California a nales de 2000 tambin se perme en el nimo de la sociedad y de los legisladores, quienes comenzaron a formarse la opinin de que los mercados no funcionan tan bien despus de todoxxi. En esa tesitura, la iniciativa del Ejecutivo Federal, junto con otras dos una del PAN y otra del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) fue rechazada por el Senado de la Repblica el 24 de abril de 2002 bajo los argumentos, entre otros, de que: La experiencia internacional ha demostrado que los mercados elctricos no funcionan. La compraventa de energa quedara sujeta a las fuerzas del mercado. El sector privado no era capaz de garantizar la continuidad en la prestacin del servicio pblico de electricidad. El mercado no sera el mejor instrumento para atender las necesidades del servicio pblico.
Conclusiones
El pas perdi no slo un tiempo valiossimo, sino una oportunidad histrica para modernizar su sector elctrico. Una reforma como la planteada por el presidente Zedillo habra contribuido para atraer inversiones productivas al pas, a modernizar las plantas de generacin elctrica, a expandir las redes de transmisin y distribucin en donde se
24
presentan problemas de congestin, y a permitir una mayor competencia que hubiera redundado en benecios para los usuarios del servicio. La iniciativa de reforma se present ante el H. Congreso de la Unin en un momento que se consider clave para su aprobacin. No obstante, la radicalizacin de la oposicin, las manifestaciones y el proceso de elecciones federales redujeron enormemente el apoyo conseguido y, por ende, las probabilidades para su aprobacin. La administracin del presidente Fox abandera una reforma que, en ciertos aspectos, se asemeja a la presentada en 1999. En este sentido, contempla modicaciones a los artculos 27 y 28 de la Constitucin con el objeto de permitir a la iniciativa privada participar en la generacin de electricidad. Propone tambin algunas modicaciones a la legislacin secundaria y contempla la creacin de usuarios calicados quienes podrn elegir a su suministrador de energa o suscribir contratos de compraventa de sta. No obstante, las propuestas dieren en el alcance y profundidad de la reestructuracin del sector. As, por ejemplo, a diferencia de la propuesta del ex Presidente Zedillo, no se tiene prevista la creacin de un mercado competitivo de electricidad a travs del que se pueda asegurar el intercambio de energa al menor precio posible; tampoco se contempla el otorgamiento de concesiones en materia de distribucin del uido elctrico, con lo que se habra fomentado mayor competencia en este rubro; nalmente, no prev la independencia del Centro Nacional de Control de Energa (CENACE), con lo que el trato no discriminatorio en el despacho de electricidad no quedara totalmente garantizado. Un ltimo factor en el que ambas se diferencian es en el alcance de la desincorporacin de los activos del sector y la participacin privada (nacional y extranjera) en el proceso. Este elemento habra permitido al Estado contar con mayores recursos para destinarlos a otras reas que requieren especial atencin: seguridad, educacin, salud, etc. A partir de la publicacin del dictamen, en el pas se ha desarrollado un intenso intercambio de puntos de vista y propuestas entre las diferentes fracciones parlamentarias, expertos y otros actores polticos, para acordar la profundidad y alcance de la reestructuracin del sector elctrico mexicanoxxi. Si bien es cierto que cada faccin partidista ha presentado su propia visin en torno a la de modernizacin de industria elctrica nacional, existe la certidumbre de que se requiere hacer algo para homologar su marco legal y permitir la modernizacin de la industria. No se puede seguir perdiendo tiempo en una discusin aparentemente simplista (Estado vs. mercado). Existen diferentes aspectos que debern ser discutidos. Lo importante es hacerlo e iniciar lo ms rpidamente este proceso, pues tomar todava tiempo en madurar.
25
Acerca del autor Luis Tllez Kuenzler

Desde enero de 2004, Luis Tllez es codirector de The Carlyle Group en Mxico, una de las rmas de inversin en capital privado ms grandes del mundo. De 2002 a 2004, Luis Tllez se desempe como Vicepresidente Ejecutivo de DESC, S.A. de C.V.; esta empresa cuenta con una destacada presencia en industrias como la de fabricacin de autopartes, qumicos, alimentos y en el negocio inmobiliario. Actualmente es miembro de su Consejo de Administracin. De 1997 a 2000 fungi como Secretario de Energa de Mxico. Durante los tres aos anteriores, Luis Tllez trabaj como Jefe de la Ocina de Presidencia del entonces Presidente Ernesto Zedillo. En la primera mitad de 1994 colabor como Coordinador de la Campaa del entonces Candidato a la Presidencia del PRI, Ernesto Zedillo. De 1990 a 1994, desempe el cargo de Subsecretario de Planeacin en la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Durante este perodo Tllez encabez las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en materia de agricultura. Entre 1987 Y 1990, ocup el puesto de Director General de Planeacin Hacendaria en la Secretara de Hacienda y Crdito. Luis Tllez es Licenciado en Economa por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) y cuenta con un doctorado en Economa por el Instituto Tecnolgico de Massachussets (MIT). Es autor de varios artculos de carcter tcnico as como de algunos libros, siendo coautor en varios de ellos con colegas como Rudiger Dornbusch, entre otros.
26
Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico
APUNTES SOBRE EL PROCESO DE REFORMA ESTRUCTURAL DEL GAS NATURAL EN MXICO
Hctor Olea Hernndez

En 1995, el Ejecutivo Federal decidi instrumentar un proceso de reforma estructural a n de promover el aprovechamiento del gas natural en Mxico. A diez aos de esa decisin poltica se hace propicia la ocasin para documentar los propsitos y alcances de dicha reforma y, sobre todo, los principios que siguieron su instrumentacin oportuna. Hoy, el capital privado es el principal motor de desarrollo de la nueva infraestructura de transporte, almacenamiento y distribucin de este combustible en el pas, gracias al establecimiento de un marco legal y una autoridad reguladora que brinda certeza y conanza a inversiones de largo plazo. A pesar de mostrar signos de desgaste, las reglas del juego que se dictaron hace diez aos han sido aplicadas a cabalidad por la autoridad. Los principios econmicos de regulacin establecidos en sus orgenes siguen vigentes, a pesar de que los instrumentos jurdicos se hayan revisado y actualizado. Este artculo tiene por objeto describir los motivos de la reforma y su proceso de aplicacin. Desde un principio, el Ejecutivo Federal se propuso marcar un rumbo claro: promover el cambio a travs de reformar los instrumentos legales requeridos y denir las instituciones encargadas de operar las reformas. Por primera vez, el desarrollo institucional era una condicin sine qua non para el xito de la reforma. La instrumentacin de una reforma estructural busc incorporar un esquema de convivencia entre el sector pblico (Petrleos Mexicanos, Pemex) y el privado, lo que requiri de la adopcin de soluciones innovadoras que no haban sido aplicadas previamente en otros procesos de cambio en Mxico. La instrumentacin exitosa de la reforma del gas natural en Mxico permiti acumular valiosas experiencias que pueden ser aplicadas a los procesos de reforma de otras industrias o sectores en el pas, en particular en la industria elctrica. Este artculo destaca diez lecciones que podran ser consideradas para llevar a cabo un cambio exitoso en otros sectores de la energa en Mxico, y propone algunas recomendaciones de poltica, a n de hacer ms eciente y competitivo el sector.
27
I. Introduccin
De acuerdo con estimaciones ociales, el crecimiento y modernizacin del sector energtico requerir inversiones cercanas a 10 mil millones de dlares anuales, a n de generar una infraestructura energtica suciente, eciente y competitiva que permita alcanzar las metas de crecimiento econmico esperado. En los ltimos aos, las necesidades energticas de la industria se han multiplicado tanto en cantidad como en calidad y tipo de servicios, mientras tanto, aqullos proporcionados por los organismos pblicos no han evolucionado conforme a estas demandas. Cuestiones de poder monoplico, de control poltico, de exceso de normatividad y de rigidez presupuestaria impiden tener la motivacin al cambio necesaria para adaptarse a las nuevas condiciones de la empresa energtica internacional. Las limitaciones de los monopolios estatales y sus efectos sobre la competitividad de la industria nacional se acentan aun ms. Esta situacin contrasta con la evolucin de los sectores energticos de otros pases en los que se ha promovido la competencia, permitiendo la participacin privada en actividades previamente reservadas al Estado. La experiencia internacional demuestra que la participacin de la iniciativa privada en el sector energtico no slo es posible sino que es una condicin necesaria para fomentar el crecimiento, la eciencia y la competitividad de ese sector en Mxico. La participacin de la iniciativa privada es factible bajo un proceso de desmonopolizacin del sector energtico que permita la convivencia entre empresas pblicas y privadas. Para ello es necesario: Redenir las reas reservadas exclusivamente al Estado y concentrar los esfuerzos de los organismos pblicos en estas reas; Abrir espacios para que la iniciativa privada complemente los esfuerzos del sector pblico en reas prioritarias; Segmentar vertical y horizontalmente los monopolios estatales y transformarlos en organismos pblicos y empresas del Estado con verdadera vocacin gerencial y de negocios; Introducir condiciones de competencia efectiva, a n de que los operadores estatales y las empresas privadas participen en el sector energtico en condiciones de igualdad, y Fortalecer la capacidad rectora del Estado en el sector.
En 1995, estos principios fueron puestos a prueba por primera vez en Mxico con la introduccin de un proceso de reforma estructural institucional y normativa para permitir la participacin privada en el transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural en nuestro pas.
28
A diez aos de haber instrumentado las primeras decisiones de poltica, este artculo hace un recuento de las circunstancias, el proceso y los resultados de este proceso de reforma. Asimismo, pretende extraer algunas lecciones de esta experiencia que pudieran ser tomadas en cuenta en futuros proyectos de reforma energtica en el pas.
II. Antecedentes de la reforma
Hasta 1995 Pemex era la nica entidad autorizada para construir, operar y ser propietaria de gasoductos en Mxico, as como la nica con facultades para importar, exportar y comercializar gas natural en territorio nacional. Esta estructura industrial verticalmente integrada dio lugar a un limitado aprovechamiento del gas natural en el territorio nacional. Grca 1.- Estructura de la industria de gas natural previa a 1995
Durante ese periodo, Pemex construy un sistema troncal de gasoductos de transporte de aproximadamente nueve mil kilmetros de longitud, mismo que estaba subutilizado debido al bajo consumo de gas natural en el pas. A travs de este sistema, Pemex transportaba el combustible a sus propios centros de produccin, a grandes clientes industriales y a algunas plantas de generacin de energa elctrica de la Comisin Federal de Electricidad (CFE) localizadas al norte y centro del pas. Por su parte, en algunas ciudades las redes locales para el suministro de gas natural a usuarios industriales, comerciales y residenciales (sistemas de distribucin) eran operadas por comisionistas privados de Pemex. Bajo ese rgimen los agentes privados no tenan incentivos para realizar nuevas inversiones orientadas a expandir la infraestructura de distribucin existente.
29
Por ello, la disponibilidad del energtico estaba restringida a pocas reas: Monterrey (en donde se concentraba 85 por ciento del volumen total del combustible manejado por las distribuidoras), Quertaro, Ciudad Jurez, Chihuahua, Saltillo, Nuevo Laredo, Piedras Negras y el norte de la zona conurbada y el sur de la Ciudad de Mxico. Este entorno contribuy a que el uso de gas natural en la industria, el comercio y los hogares fuera limitado con respecto a su potencial de consumo, por lo que se dio poca importancia a la expansin de la infraestructura de gasoductos del pas. El bajo perl de consumo de este combustible contrastaba de manera importante con el hecho de que Mxico era el octavo productor mundial de gas natural. Durante varias dcadas, Pemex enfrent excedentes de produccin de gas natural que lo oblig a la liberacin o venteo de importantes volmenes del mismo a la atmsfera. A n de revertir esta situacin, y con objeto de impulsar una poltica de aprovechamiento de un combustible limpio, eciente y seguro, como el gas natural, desde el comienzo de su administracin (1994), el presidente Ernesto Zedillo impuls una profunda reforma estructural de esa industria. En esencia, dicha reforma consisti en abrir a la participacin privada actividades que previamente estaban reservadas al Estado a travs de Pemex, tales como el almacenamiento, el transporte y la distribucin de gas natural por medio de ductos, as como el impulso al comercio exterior e interior.
III. Objetivos y alcance
La reestructuracin de la industria de gas natural se insert en el proceso de modernizacin del sector energtico mexicano como una medida para proveer a la planta productiva nacional con una opcin energtica limpia, segura y competitiva, en condiciones de oportunidad, suciencia y calidad. Lo anterior bajo la premisa de que la oferta de insumos energticos con estas caractersticas contribuira decisivamente al desarrollo sustentable de Mxico y al bienestar de su poblacin. Para tal efecto, se establecieron las siguientes lneas generales de accin, mismas que han orientado el proceso de reestructuracin de la industria de gas natural hasta la fecha: Ampliar la cobertura de los servicios energticos con base en un mejor aprovechamiento de los recursos no renovables y con una perspectiva de equidad intergeneracional; Mejorar y hacer eciente la operacin de las empresas paraestatales;
30
Propiciar un uso ms limpio y eciente de la energa para mejorar la proteccin al ambiente; Promover la inversin del sector privado para disponer de mayor capacidad en infraestructura energtica con el n de fortalecer el desarrollo del pas, y Apoyar la competitividad de la economa y beneciar a la poblacin.
A partir de estos lineamientos, y en estricto apego a los mandatos constitucionales, en 1995 el gobierno federal deni los objetivos de la reforma estructural de gas natural: Asegurar una oferta suciente, oportuna y competitiva de gas natural que satisciera la demanda de la planta productiva nacional para hacer frente a un entorno econmico ms competitivo; Promover la utilizacin de combustibles limpios para hacer viable la aplicacin de la nueva normatividad ambiental; Abrir nuevas oportunidades de inversin productiva y generar nuevas fuentes de empleo permanente; Fomentar una sana competencia en este sector, para benecio de los usuarios nales; Propiciar una adecuada cobertura nacional en materia de disponibilidad del combustible, y Facilitar el desarrollo de nuevos proyectos de generacin de energa elctrica en las modalidades permitidas bajo el marco jurdico vigente desde 1992 (autoabastecimiento, cogeneracin, produccin independiente y pequea produccin).
En la mayora de los procesos de reestructuracin en otros sectores, tanto en Mxico como en otros pases, se haban empleado estrategias de privatizacin caracterizadas por la desincorporacin de bienes pblicos, lo que implicaba que el Estado se retirara del desempeo de actividades especcas para que el sector privado tomara su lugar. De manera caracterstica, esas estrategias de privatizacin respondieron a condiciones de desabasto o baja calidad en la prestacin de los servicios, razn por la cual el pblico en general las acept como condicin para obtener una mejor calidad en el servicio, aunque ello implicara incrementos en el costo del mismo. Tal situacin no era aplicable a la industria de gas natural de Mxico, ya que sta presentaba caractersticas particulares que la diferenciaban de las comnmente observadas en otros procesos de cambio estructural, por ejemplo: Pemex haba desarrollado una adecuada red de transporte que tambin daba servicio a la CFE y a algunos clientes industriales, pero que se encontraba subutilizada por la falta de sistemas de distribucin que llevaran el combustible al resto de la industria y los hogares del pas, y
31
El objetivo de los requerimientos de inversin no era lograr una mejora en la calidad de los servicios, sino ampliar los sistemas de distribucin y transporte para ofrecer una alternativa energtica a precios competitivos respecto de combustibles, como gas LP, combustleo y diesel, principalmente.
Dadas estas condiciones particulares del sector de gas natural, la instrumentacin de la reforma estructural busc incorporar un esquema de convivencia entre el sector pblico (Pemex) y el privado, lo que requiri de la adopcin de soluciones innovadoras que no haban sido aplicadas previamente en otros procesos de cambio estructural en Mxico.
IV. Secuencia de instrumentacin
La instrumentacin de la reforma enfrent el reto de lograr un esquema competitivo en el que el sector privado participara activamente en la creacin de nueva infraestructura, al mismo tiempo de convivir y competir con Pemex en igualdad de condiciones. Para estos efectos fue requisito indispensable disear y aplicar la reforma estructural en los tiempos y en el orden adecuados como condicin necesaria para dar conanza y certidumbre a los particulares que estuvieran interesados en comprometer inversiones de largo plazo en la industria de gas natural. Ello requiri tomar medidas en tres mbitos principales: Adoptar decisiones de poltica receptivas a las demandas de la comunidad inversionista; Modicar el marco legal con el n de formalizar los cambios propuestos ante el poder legislativo, y Crear una autoridad reguladora (Comisin Reguladora de Energa, CRE) dotada con autonoma tcnica y operativa, as como con atribuciones sucientes para guiar el cambio y con las facultades necesarias para disear y aplicar el marco legal de manera transparente e imparcial, tanto a los operadores pblicos como a los privados.
Dado que no se contaba con precedentes nacionales en la materia, el diseo e instrumentacin del marco regulador de la industria de gas natural implic un importante esfuerzo institucional por parte de la CRE. La reforma de esta industria fue innovadora en aspectos que van desde la conceptualizacin de la visin industrial de largo plazo hasta el tipo de interaccin entre la autoridad, los participantes de la industria y el pblico en general.
32
El xito del programa de reforma energtica requiri de un proceso que deni claramente cada una de las etapas de instrumentacin y de que stas fueran llevadas a cabo con un orden lgico, con un objetivo denido y en los tiempos previstos. De lo contrario, se corra el riesgo de que surgieran incongruencias y desviaciones, las cuales hubieran generado factores institucionales de resistencia al cambio y de desconanza por parte de los inversionistas privados, poniendo en riesgo el xito de la reforma. Grca 2.- Secuencia lgica para reestructurar la industria

La primera etapa del proceso de instrumentacin consisti en establecer la visin de largo plazo de las industrias energticas del pas, incluyendo la denicin de las reas que seran reservadas de manera exclusiva al Estado y las reas en las que la iniciativa privada podra participar para complementar los esfuerzos gubernamentales. En esta etapa, se deni el papel que desempeara cada una de las instituciones involucradas y la participacin que tendran dentro de la reestructuracin. El siguiente paso consisti en adoptar las decisiones de poltica requeridas para instrumentar el programa de reformas. Durante esta etapa, se someti a un proceso de consultas pblicas la visin de largo plazo y su estrategia de instrumentacin. El producto nal de esta fase fue un documento de poltica consensuado entre todos los participantes, mismo que cont con un balance adecuado entre los diferentes intereses vinculados con el desarrollo del sector y los de proteccin a los usuarios, as como con el compromiso del Ejecutivo Federal de llevar a cabo la reforma propuesta. Como tercera etapa fue necesario replantear el marco legal vigente, con el n de garantizar su congruencia con las decisiones de poltica adoptadas. Esta etapa fue fundamental para dar certeza, transparencia y exibilidad a los nuevos inversionistas. El objetivo fue promover inversiones de largo plazo y garantizar la competencia en las actividades del sector energtico y la provisin de mejores servicios a los usuarios. Finalmente, las entidades del sector energtico deban ser transformadas para adecuarlas al marco jurdico y a la visin de largo plazo, con el n de promover un desarrollo institucional congruente con los objetivos de la reforma. Esto signic separar claramente las funciones de propietario, regulador y operador del Estado, y asignar
33
cada una de estas funciones a instituciones slidas, transparentes y crebles, cuyos objetivos fueran acordes con las funciones asignadas para evitar conictos de intereses. Esta secuencia de instrumentacin permiti que las decisiones de poltica iniciales del Ejecutivo Federal fueran traducidas en una nueva organizacin industrial del sector energtico. De esta forma, se evit que el nuevo marco jurdico resultara un maniesto de buenas intenciones ante la falta de instituciones que pudieran llevar a cabo la instrumentacin exitosa del programa de reforma. En suma, el proceso de diseo e instrumentacin de la reforma estructural de la industria del gas natural se caracteriz por su innovacin y oportunidad, as como por haberse aplicado de manera oportuna, transparente e imparcial. Esto se reeja en el hecho de que el sector privado constituye hoy el principal motor del desarrollo de infraestructura de gas natural y opera bajo un marco regulador que brinda certidumbre a la inversin de largo plazo en benecio de los usuarios nales.
V. El proceso de reforma
A n de llevar a cabo un adecuado proceso de reforma aplicable a la industria de gas natural se llevaron a cabo cuatro actividades principales: 1. 2. Diagnstico. Se diagnosticaron las causas que haban limitado el desarrollo del sector a partir del estudio de su evolucin en los aos previos y la participacin de la iniciativa privada dentro de las actividades de distribucin. Anlisis de la experiencia internacional. Con objeto de incorporar la experiencia internacional en el diseo de la reforma estructural de la industria del gas natural en nuestro pas se analizaron reformas similares en otros pases y se estudi su aplicacin al caso de Mxico. Para ello, se llevaron a cabo anlisis detallados de la operacin de esta industria en diversos pases, entre los que destacaron Argentina, Canad, Estados Unidos, Nueva Zelanda y el Reino Unido. A partir del estudio de estas experiencias se concluy que para garantizar el xito de la reforma estructural en Mxico era imprescindible: Denir claramente las funciones de propietario, regulador y operador, y Desarrollar un marco legal e institucional claro y predecible que alentara la participacin de la iniciativa privada. Consulta pblica. Con base en las conclusiones obtenidas del diagnstico y del anlisis de la experiencia internacional, se formul una propuesta de reforma estructural, misma que fue sometida por primera vez en la historia del sector energtico a un proceso de consulta pblica.
3.
34
La convocatoria se envi a los interesados en el desarrollo del sector, y fue atendida por el Poder Legislativo, dependencias gubernamentales, usuarios que contaban con el servicio y tambin por inversionistas potenciales, instituciones nancieras y acadmicas especializadas, as como por agencias reguladoras de otros pases. Las opiniones vertidas en este proceso enriquecieron la propuesta, dando lugar a un proyecto denitivo que contaba con tres caractersticas principales: 4. Consenso. Incorporaba los intereses de todos los participantes en el sector; Balance. Favoreca el desarrollo equilibrado del sector en todos sus mbitos y cuidaba los intereses de los usuarios, y Compromiso. Contena la decisin poltica del Ejecutivo Federal para promover la industria de gas natural. Proceso de instrumentacin de la reforma. Finalmente, se estableci el orden lgico y necesario de las fases para instrumentar la reestructuracin de la industria.
En particular, se debi desarrollar una nueva organizacin industrial basada en una visin de largo plazo en la que participaran Pemex y operadores privados. El diseo de esta visin permiti solucionar retos y mantener una actitud congruente con las metas planteadas, para lo cual: Se identicaron cada una de las actividades que integran la industria; Se denieron las actividades en las que el Estado tendra exclusividad y aqullas en las que el sector privado podra participar; Se diferenciaron las actividades constituidas por monopolios naturales y legales que, por lo tanto, se consideraron como actividades reguladas, y Se determinaron las actividades potencialmente competitivas, mismas que estaran reguladas por el mercado.
Grca 3.- Visin de largo plazo para la industria de gas natural
35
El xito del cambio estructural de la industria de gas natural no se sustentara en la privatizacin de los activos del sistema de transporte de Pemex, ya que exista una red de transporte que se encontraba subutilizada. Gracias al empleo de esta estrategia se evit utilizar mecanismos de desincorporacin agresivos que, si bien hubieran permitido maximizar los ingresos pblicos en el corto plazo, pondran en riesgo el establecimiento de un esquema en el que la inversin privada complementara los esfuerzos del Estado en el desarrollo de nueva infraestructura. Esta situacin eventualmente se hubiera reejado en un incremento en los costos de los servicios trasladables a los usuarios nales, lo que resultara contradictorio con el objetivo de proveer nuevas opciones energticas al menor costo posible. De conformidad con la estrategia propuesta, a lo largo de 1995 se realizaron las reformas pertinentes a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo y se expidi el nuevo Reglamento de Gas Natural. Lo anterior, con el n de redenir el mbito de la industria petrolera y establecer los lineamientos generales del marco regulador de la industria de gas natural, as como brindar certidumbre jurdica a los inversionistas interesados en incursionar en este sector. Con estricto apego a los tiempos establecidos en el Reglamento de Gas Natural, la CRE estuvo a cargo de la expedicin de los instrumentos bsicos de regulacin necesarios para dar inicio al desarrollo de nueva infraestructura. Con ese n, y con objeto de responder al reto de disear de manera expedita un marco regulador que fomentara el desarrollo competitivo de la industria, la CRE puso en marcha procesos de consulta pblica en los que participaron cmaras industriales y asociaciones de usuarios, representantes del sector nanciero, acadmicos y empresas nacionales y extranjeras interesadas en el desarrollo del sector energtico mexicano. El resultado de estas consultas fue positivo. La CRE envi un mensaje de transparencia y apertura frente a temas nunca antes tratados en pblico, adems de que se comprometi a mantener esta actitud en el futuro. Dichas consultas pblicas lograron: Involucrar a todos los participantes de la industria en particular a los inversionistas potenciales en la elaboracin de las reglas del juego (directivas, normas ociales mexicanas, entre otras); Construir los consensos necesarios que permitieran una aceptacin generalizada de la regulacin, minimizando enfrentamientos en la etapa de instrumentacin, y Desarrollar un marco regulador que equilibrara los intereses de los distintos participantes en la industria (por ejemplo, usuarios nales, transportistas y distribuidores).
Uno de los logros ms signicativos de la CRE en el desarrollo del marco normativo fue que se establecieron los bloques fundamentales del modelo bsico de regulacin en
36
tan slo doce meses, lo que le dio credibilidad al proceso de reforma. La utilizacin de los procesos de consulta pblica no slo gener conanza entre los inversionistas, sino que tambin evit el posible riesgo de que stos se inconformaran con la regulacin, lo que hubiera provocado retraso del desarrollo de infraestructura. La oportunidad, transparencia y credibilidad que se logr con este esfuerzo llam la atencin de gobiernos extranjeros (Venezuela, Per y Vietnam), organismos multinacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico, OCDE) e instituciones de educacin superior (Rice University y Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, CIDE), los cuales elaboraron trabajos de investigacin destacando las bondades del esquema utilizado en nuestro pas e invitaron en repetidas ocasiones a funcionarios de la CRE a foros donde se discuten las experiencias y particularidades del caso de Mxico. Del mismo modo, este esfuerzo llam la atencin de empresas nacionales e internacionales lderes en el ramo, gracias a lo cual los inversionistas reconocieron las nuevas oportunidades de negocios que se abrieron y que han permitido desarrollar un mercado eciente y competitivo de gas natural en Mxico.
VI. Desarrollo institucional
El xito de cualquier reforma estructural no slo se sustenta en el desarrollo de un marco jurdico claro, suciente y transparente, sino tambin en instituciones facultadas para instrumentarlo y darle operatividad. En particular, el desarrollo institucional del sector energtico se orient a fortalecer la rectora del Estado con el n de garantizar que la nueva organizacin industrial beneciara a todos los mexicanos y que el sector se convirtiera en un verdadero pilar del crecimiento econmico. Para ello, fue necesario identicar las diferentes funciones que debe realizar el Estado como operador, propietario y regulador, y asignarlas a la institucin correspondiente.
37
Grca 4.- Estructura institucional del sector energtico en Mxico
La experiencia adquirida en otros procesos de reestructuracin hace evidente la importancia que tiene un adecuado desarrollo institucional para el xito de la reforma. Las decisiones de poltica y la visin de largo plazo deben reejarse en el marco jurdico, pero la aplicacin de ste corresponder a las instituciones, por lo cual el fortalecimiento y modernizacin de stas constituye un factor esencial para el cambio. Para dar credibilidad y operatividad a la organizacin industrial planteada se requiri fortalecer la capacidad rectora del Estado mediante un esquema de regulacin eciente, aplicable de manera imparcial tanto a los operadores pblicos como privados. En el entorno anterior a la reforma, Pemex operaba como un monopolio autorregulado en materia de gas natural, lo que reejaba una confusin de los papeles del Estado como dueo, operador y regulador de los recursos energticos. Adems, la labor de regulacin estaba dispersa en distintas instituciones (por ejemplo, las Secretaras de Energa, de Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio y Fomento Industrial, la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo y Pemex), lo que dio lugar a una falta de congruencia entre los instrumentos de regulacin expedidos por las autoridades involucradas, as como a conictos de intereses en la toma de decisiones. Por ejemplo, la necesidad de nueva infraestructura para el transporte y distribucin de gas natural entraba en conicto con la necesidad de disminuir las erogaciones presupuestales, o bien, una mayor oferta de gas natural implicaba afectar las ventas de otros combustibles. A efecto de revertir esta situacin se determin denir claramente las atribuciones y funciones de las entidades involucradas en el proceso de reestructuracin. De esta manera, se aseguraba que stas tuvieran objetivos claros y realizaran sus acciones de manera congruente y coordinada, evitando con ello acciones contradictorias que pudieran poner en riesgo el xito de la reforma.
38
Para ello se fortalecieron las funciones de propietario de la Secretara de Energa, la cual es la encargada de denir la poltica energtica del pas y de supervisar las operaciones de las entidades del sector. Por su parte, Pemex conserv su funcin de operador, mientras que la CRE se constituy como la nica autoridad reguladora tras la expedicin de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa en octubre de 1995. Esta separacin y denicin de funciones permiti que las instituciones gubernamentales involucradas en el sector desempeen sus actividades de manera clara y transparente, evitando conictos de inters al contar con objetivos claros y denidos. Por su parte, los nuevos participantes en la industria operaran en un ambiente de certidumbre puesto que conoceran las funciones y objetivos de cada entidad gubernamental. La Ley de la CRE transform a esta instancia de rgano puramente consultivo en materia de electricidad (como lo estableci su decreto de creacin de 1993) a un rgano desconcentrado, dotado con autonoma tcnica y operativa, encargado de la regulacin de las industrias elctrica y de gas natural. Asimismo, dicho ordenamiento ampli las facultades de la CRE y concentr en ella atribuciones que anteriormente se encontraban dispersas en otras dependencias y entidades, lo cual fue requisito indispensable para dar claridad, transparencia y estabilidad al marco regulador de la industria de gas natural.
VII. Principales resultados
Desde un inicio, la reforma estructural de la industria de gas natural tuvo como objetivo asegurar una infraestructura de transporte y distribucin suciente, oportuna y competitiva para satisfacer las demandas de la planta productiva y de la generacin de energa elctrica. En esencia, con esta reforma se abri a los particulares la posibilidad de construir, operar y ser propietarios de sistemas de transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural actividades previamente reservadas al Estado. Como resultado de esta reforma, el sector privado constituye hoy el motor principal del desarrollo de infraestructura de gas natural en Mxico y opera bajo un marco regulador ecaz que brinda certidumbre a la inversin de largo plazo en benecio de los usuarios nales. Ello ha sido clave para consolidar la reestructuracin de la industria de gas natural y contar con una amplia participacin de inversionistas privados en la expansin de infraestructura. La CRE ha otorgado 168 permisos de transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural que representan compromisos de inversin por ms de 7 mil millones de dlares para la construccin y operacin de 40 mil kilmetros de ductos. Gracias a ello, 149 municipios y el Distrito Federal estn siendo beneciados por el uso de este energtico.
39
Cuadro 1.- Infraestructura de gas natural en Mxico

Modalidad Transporte Acceso abierto Usos propios Distribucin Almacenamiento Total Permisos 143 27 116 21 4 168 Longitud 12,036 11,316 720 28,042 n.a.* 40,078 Inversin comprometida (millones de dlares) 2,035 1,807 228 1,021 2,336 5,392
* Corresponde a permisos de almacenamiento de gas natural licuado con una capacidad de 1.25 millones de metros cbicos
VIII. Diez lecciones para el cambio estructural
La instrumentacin exitosa de la reforma del gas natural en Mxico permiti acumular valiosas experiencias que pueden ser aplicables a los procesos de reforma de otras industrias o sectores en el pas, en particular en la industria elctrica. A continuacin se enlistan diez lecciones que podran ser consideradas para instrumentar un cambio exitoso en el sector de la energa en Mxico. Leccin 1.- Denir la visin a largo plazo de la industria. El primer paso de una reforma estructural es fundamentar en una visin de largo plazo la organizacin industrial que permita solucionar los retos que se enfrentan y que sea congruente con las metas que se pretenden alcanzar. En especco, la visin de largo plazo deber: 1. 2. 3. 4. 5. Identicar claramente cada una de las actividades que integran la industria; Denir las actividades en las que el Estado tendr exclusividad y aqullas en las que el sector privado podr participar; Diferenciar las actividades con monopolios naturales y legales de las actividades potencialmente competitivas; Determinar el alcance de los monopolios legales, y Establecer condiciones equitativas para la competencia entre los participantes.
Leccin 2.- Las decisiones de poltica deben instrumentarse mediante reformas legales. Es indispensable que la evolucin esperada de la industria se concrete
40
a travs de modicaciones al marco legal. La visin de largo plazo debe gurar como el objetivo principal del nuevo marco regulatorio. Asimismo, las modicaciones legales deben establecer de manera precisa las atribuciones de las instituciones gubernamentales y denir claramente las reglas que normarn la participacin de los particulares. En suma, las decisiones de poltica debern estar plasmadas en un nuevo marco regulador. Una condicin importante es que la reforma legal conciba un marco institucional bien denido que brinde la conanza necesaria a los inversionistas con respecto a la validez y aplicacin del marco regulador. En este sentido, los procesos de consultas pblicas son tiles para conocer la opinin de los participantes en la industria respecto a los instrumentos legales propuestos para llevar a cabo la reforma. Un proceso de consultas permite crear un marco regulador que desde su gnesis est brindando certidumbre a los inversionistas potenciales al hacerlos partcipes de su elaboracin. En el desarrollo de la regulacin es importante considerar las asimetras de informacin que existen entre las empresas reguladas y el regulador. La regulacin debe proveer incentivos para que las empresas incrementen su eciencia, trasladen estos benecios al consumidor nal y revelen la informacin necesaria para su regulacin. Leccin 3.- Crear instituciones slidas. El marco regulador debe separar en diferentes instituciones las funciones de operador, dueo y regulador que generalmente ostenta el gobierno. La nalidad de esta separacin es denir objetivos claros para cada una de las instituciones gubernamentales, minimizar los conictos de intereses al interior de ellas y evitar las controversias por atribuciones concurrentes. Las funciones de poltica y evaluacin de desempeo de las empresas pblicas deben quedar a cargo de la institucin gubernamental que sea la cabeza del sector, mientras que las funciones de operacin, en su caso, deben quedar a cargo de las empresas pblicas. Por su parte, los instrumentos de regulacin deben concentrarse en una autoridad autnoma con atribuciones necesarias y sucientes para cumplir su objetivo de promover el desarrollo eciente de la industria. Leccin 4.- Permitir la participacin de la iniciativa privada. Las reformas al marco legal deben especicar las reas en que los particulares podrn participar y deben establecer las reglas bajo las cuales se dar esa participacin. Las reglas denidas deben ser instrumentadas a travs de marcos reguladores e institucionales que promuevan la participacin de la iniciativa privada a travs de una visin de largo plazo de la industria, un marco regulador que brinde certidumbre y el desarrollo de instituciones slidas.
41
Leccin 5.- La privatizacin no es el objetivo de la reforma. La desincorporacin de empresas pblicas debe ser utilizada slo cuando contribuya a crear un ambiente ms competitivo. En este caso, es importante analizar los mecanismos de desincorporacin para evitar que los criterios de maximizacin de los ingresos pblicos sean contrarios al establecimiento de un esquema competitivo o representen un costo que deba ser trasladado a los usuarios nales. Asimismo, se deber considerar que es posible lograr esquemas competitivos donde el sector privado participe en las nuevas inversiones y compita con los operadores del sector pblico establecidos. Leccin 6.- La reforma debe seguir la secuencia correcta. La reforma estructural debe ser instrumentada de manera global en los tiempos y el orden adecuados para que los particulares comprometan inversiones de largo plazo en la industria: 1. 2. 3. 4. Tomar las decisiones de poltica acerca del desarrollo de la industria en el largo plazo; Desarrollar el marco legal e institucional necesario para instrumentar y apoyar el proceso de reforma estructural; Fomentar la participacin de los particulares en las nuevas inversiones de la industria, y Instrumentar, en su caso, los esquemas de desincorporacin de empresas pblicas.
Leccin 7.- Ms competencia es mejor que menos competencia. En la reforma estructural se debe privilegiar la utilizacin de mecanismos de mercado. Las actividades potencialmente competitivas deben ser abiertas a la competencia. Las actividades que constituyen monopolios naturales o legales deben ser reguladas en cuanto a precio y calidad del servicio, para simular comportamientos competitivos por parte de los operadores con poder de mercado. El marco regulador debe proveer espacio para que se genere un ambiente de competencia en la industria, a travs de la promocin del desarrollo de mercados secundarios y el fomento de las actividades de comercializacin. Por su parte, el poder de mercado de los participantes en actividades con caractersticas monoplicas debe ser limitado a travs de medidas que simulen competencia (por ejemplo, restricciones a la integracin vertical entre actividades, separacin de servicios cuando stos sean ofrecidos por un mismo participante, entre otras). Leccin 8.- El marco regulador debe ser estable, exible y transparente. El incremento de la inversin, la mejora en la eciencia operativa y la participacin de la iniciativa privada requieren la existencia de un marco regulador estable que brinde certidumbre a largo plazo, pero que, a la vez, sea exible para permitir la evolucin de las empresas de acuerdo con las distintas etapas de desarrollo de la industria. La transparencia en la elaboracin del marco regulador garantiza su aceptacin por los participantes en la industria.
42
La visin de largo plazo de la organizacin industrial debe establecerse en instrumentos legales cuya modicacin implique la participacin de varias instituciones (leyes y reglamentos). Estos instrumentos legales, a su vez, deben otorgar las facultades necesarias a la institucin reguladora para elaborar normas secundarias (directivas, circulares, resoluciones) que contengan las particularidades de la regulacin y que puedan ser modicadas a travs de procesos de consultas pblicas abiertos a todos los interesados que fundamenten las modicaciones propuestas. Leccin 9.- La autoridad reguladora debe ser autnoma. La autoridad reguladora debe ser autnoma respecto de los organismos gubernamentales que ejercen las funciones de propietario y operador. La regulacin no debe limitar sino fomentar el desarrollo eciente de las industrias y la inversin productiva. La accin reguladora se debe ejercer con un claro sentido promotor. La autonoma de la agencia reguladora permite: Claridad en la aplicacin de la regulacin; Certeza y estabilidad para promover la inversin a largo plazo; Transparencia en la toma de decisiones; Equidad entre los intereses de inversionistas y los intereses de usuarios, e Imparcialidad en la aplicacin de la regulacin.
Leccin 10.- Una regulacin congruente promueve la integracin de mercados regionales. La experiencia internacional de otras entidades reguladoras debe utilizarse para enriquecer y apoyar el proceso de cambio estructural. Es necesario establecer mecanismos permanentes de comunicacin formal e informal que permitan el intercambio de documentacin y experiencias acerca del desarrollo del sector en cuestin. El principal benecio de estos intercambios de experiencias es el desarrollo y elaboracin de marcos reguladores compatibles entre s, que fomentan la integracin regional de los mercados.
IX. Perspectivas y recomendaciones
A diez aos de iniciado el proceso de reforma de la industria de gas natural existe la percepcin tanto a nivel nacional como internacional de que sta ha sido exitosa y de que constituye un ejemplo de innovacin en cuanto al diseo del marco regulador y su aplicacin. No obstante, an existen rezagos importantes en materia de comercializacin, transporte y produccin de gas natural que se derivan de la posicin dominante de Pemex en el mercado. De no corregirse, estos problemas impedirn la introduccin de condiciones de competencia efectiva en la industria y no ser posible asegurar el suministro competitivo y oportuno de gas natural en el pas. Esta situacin compromete la viabilidad de la reforma estructural del sector elctrico.
43
En particular, la industria de gas natural en Mxico an adolece de tres problemas principales: Comercializacin. Actualmente Pemex ejerce el monopolio legal en la produccin de gas natural y el monopolio natural en el sistema nacional de gasoductos. El control de estas actividades por un mismo agente limita seriamente el desarrollo de la comercializacin por parte de terceros, lo que reduce las posibilidades de competencia efectiva en la industria. Pemex tiene un incentivo claro para monopolizar la capacidad disponible de transporte, impidiendo con ello el acceso de competidores potenciales en la comercializacin. Esto ha reforzado el monopolio de facto de Pemex-Gas y Petroqumica Bsica (PGPB) en esta actividad. Dada su condicin monoplica, el esquema de comercializacin de Pemex es rgido (los contratos de suministro son fundamentalmente contratos de adhesin). Esta situacin deja a los usuarios en indefensin ante escenarios de desabasto o volatilidad inusitada de precios. Asimismo, la falta de alternativas reales de suministro limita la exibilidad de los usuarios para contratar opciones de suministro (por ejemplo, contratos de largo plazo, servicios a la medida, esquemas de nanciamiento y coberturas), lo que reduce su capacidad de respuesta para ajustarse a las circunstancias cambiantes de los mercados en los que operan. Transporte. A pesar de que est permitida la participacin de los inversionistas privados en el desarrollo de infraestructura de transporte de gas natural, Pemex contina con un agresivo programa de construccin de ductos de transporte en asociacin con otros inversionistas privados (por ejemplo, Samalayuca y San Fernando). Lo anterior contradice el objetivo de la reforma de 1995, ya que Pemex desva recursos a una actividad que puede ser desarrollada por agentes privados en lugar de canalizarlos a actividades estratgicas reservadas al Estado, como la exploracin y produccin del gas natural. Exploracin y produccin de gas natural no asociado. Con la instrumentacin de la reforma estructural de la industria de gas natural, este combustible ha incrementado su participacin dentro del consumo global, tanto en los nuevos proyectos privados de generacin elctrica como en el sector industrial mexicano. De hecho, la Secretara de Energa espera un crecimiento promedio en la demanda nacional de 5.8 por ciento para el periodo 2003-2013.
44
Este comportamiento esperado en el consumo contrasta con las limitadas expectativas de crecimiento de la oferta nacional de gas natural, mismo que, aun incorporando el Programa Estratgico de Gas, alcanzar una tasa promedio anual de 1.9 por ciento para el mismo periodo. Esta situacin ha dado lugar a un incremento en los ujos de importacin del hidrocarburo, y es previsible que esta tendencia contine e incluso se ample en el futuro. Lo anterior ha tenido repercusiones negativas, tanto en el precio del gas natural en Mxico, como en la balanza de pagos y las metas inacionarias. Para subsanar las deciencias antes descritas, tanto en produccin como en alternativas de suministro, y a n de que el gas contribuya al logro de las metas de crecimiento econmico, se plantea profundizar las reformas de 1995, de forma que se incremente la inversin en actividades de produccin de gas no asociado y se desmonopolicen efectivamente las actividades de comercializacin y transporte. En particular, se proponen tres lneas de accin: 1. 2. 3. Establecer restricciones legales a la integracin vertical entre productores de gas, transportistas y comercializadores. Restringir la participacin de PGPB en reas donde los inversionistas privados puedan incursionar y concentrar los recursos de inversin en las actividades estratgicas reservadas al Estado. Incrementar la oferta y las alternativas de suministro de gas natural, permitiendo que la inversin privada incursione en actividades de exploracin y explotacin de yacimientos de gas no asociado en el pas.
45
Acerca del autor Hctor Olea Hernndez

Con una experiencia de ms de diez aos en el sector de la energa en Mxico, Hctor Olea ha participado activamente en la promocin y el desarrollo de las industrias del gas natural y la electricidad en nuestro pas. Su experiencia como presidente de la CRE, tanto en el diseo e instrumentacin de las reformas que hoy permiten la participacin privada en el sector, como en el desarrollo de proyectos de inversin que impuls como presidente de Tractebel Mxico y Delegado General del Grupo Suez en el pas, le dan una perspectiva singular para entender los problemas del sector y una amplia visin estratgica para proponer soluciones realistas e innovadoras. Hctor Olea es economista egresado del ITAM. Obtuvo su maestra y doctorado en Economa por la Universidad de Rice. Ha impartido ctedra en diversas instituciones de educacin superior, incluyendo el ITAM y el Colegio de Mxico. En 1989, fue reconocido con el Premio Nacional de Economa. Actualmente es presidente de Gauss Energa.
46
El debate sobre el precio de las ventas de primera mano de gas natural
EL DEBATE SOBRE EL PRECIO DE LAS VENTAS DE PRIMERA MANO DE GAS NATURAL
Francisco de la Isla Corry

Desde 2000, la metodologa con que se determina el precio del gas natural producido por Pemex ha sido objeto de numerosas crticas. Los usuarios cuestionan que la oferta nacional se calcule con base en las cotizaciones del mercado ms caro del mundo, es decir, Estados Unidos. Tambin critican los incentivos que ofrece dicha metodologa a Petrleos Mexicanos (Pemex). En el contexto de economa abierta, crecientemente interdependiente en que opera nuestra industria de gas natural, el precio debe responder a las condiciones de oferta y demanda de la regin. Ms an cuando se prev que seguiremos importando volmenes crecientes. En aos recientes, la oferta de Mxico, Estados Unidos y Canad no responde con agilidad a aumentos de consumo, como consecuencia del agotamiento de recursos naturales econmicos, principalmente. Amrica del Norte requerir en los prximos aos fuentes alternativas de abasto, como el gas natural licuado. Los crticos de la metodologa de precios pretenden una alternativa que resulte en menores precios. Ante condiciones crnicas de escasez, una poltica de esta naturaleza causa numerosas distorsiones y puede resultar muy costosa en el largo plazo. Los problemas puntuales, tales como los incentivos que ofrece la metodologa a Pemex, la subinversin en gas natural y la prdida de competitividad de las empresas deben resolverse por otras vas. Mis agradecimientos a Adriana Merino, ngel Gmez, Ren Hernndez y, especialmente, Efran Tllez.
I. Introduccin
En la conciencia de muchos mexicanos, el rgimen de propiedad exclusiva del Estado sobre los hidrocarburos y su explotacin a travs de Pemex, establecido en la Constitucin, implica la obligacin del Estado de suministrar dichos energticos a precios econmicos. En aos recientes, la escalada de precios del petrleo a nivel mundial ha ocasionado aumentos en todos los energticos, lo cual ha encendido discusiones sobre la poltica de jacin de precios del Gobierno para los productos de Pemex y, eventualmente de CFE, cuyo costo de generacin reeja en cierta medida las cotizaciones de los combustibles fsiles. El gas natural no ha sido excepcin, pues desde mediados del ao 2000 su precio se ha multiplicado ms de tres veces. En parte, por efecto de la crisis
47
que enfrenta desde entonces el mercado del gas de Amrica del Norte, al que est integrado Mxico. En parte, porque el alto precio del petrleo ha acentuado la problemtica regional. En efecto, el costo de los substitutos del gas, fundamentalmente diesel y combustleo, ha mantenido el precio del gas elevado a pesar de que, en ciertos periodos, las condiciones de abasto y almacenamiento sustentan cotizaciones ms bajas (ver Figura 1) Figura 1 Precios y almacenamiento 2002 vs 2005
Fundamentalmente, como resultado de este encarecimiento se han suscitado numerosas controversias sobre el modelo con que se determina el precio de las ventas de primera mano (vpm) y resistencia respecto a la aprobacin de trminos y condiciones de venta del gas. En estas discusiones han participado asociaciones de usuarios y autoridades de diversa ndole; Pemex tambin ha objetado algunas decisiones del regulador, aunque en sentido opuesto a las de los particulares. A falta de condiciones propicias, la Comisin Reguladora de Energa (la CRE) no ha logrado instrumentar ntegramente las regulaciones sobre vpm que ha desarrollado como parte de la reforma estructural de la industria del gas de 1995. En vista de los constantes propsitos por modicar el sistema de determinacin de precios y la importancia que tiene este esquema para el desarrollo del mercado de gas natural, el presente trabajo procurar resear brevemente los antecedentes e historia
48
de la regulacin de precios, as como los argumentos manifestados por diversos grupos en torno a dicha regulacin. En este ejercicio, me detendr en las condiciones de oferta y demanda vigentes y por venir en Amrica del Norte, por su relevancia para el mercado nacional. Con base en todo lo anterior, plantear algunas ideas sobre la ecacia de la poltica de precios y las consecuencias de adoptar un modelo no congruente con el contexto de economa abierta en que operamos actualmente.
II. Antecedentes
Hasta 1995, aparte del monopolio legal sobre la exploracin, explotacin y produccin de gas natural que an detenta, Pemex mantena la exclusividad en el transporte, comercializacin, importacin y exportacin de este combustible. En sus ventas, la paraestatal agregaba el precio del gas con el servicio de transporte y otros servicios de comercializacin a la gran industria, la Comisin Federal de Electricidad (CFE) y, a travs de comisionistas privados, a usuarios residenciales, comerciales e industriales de consumos menores. A pesar de que el precio de este hidrocarburo fue sumamente competitivo durante aos menor a 2 dlares por milln de British Thermal Units (MMBtu), la insuciente infraestructura limit su utilizacin. La reforma estructural de gas natural diseada ese ao tuvo, entre otros objetivos, aprovechar la percibida abundancia de gas natural en el pas y convertirlo en un motor de desarrollo econmico. Hasta ese entonces, el pas contaba con reservas mayormente de gas asociado al petrleo, en virtud de la vocacin fundamentalmente petrolera de Pemex. Sin embargo, la reforma estructural abra la posibilidad de crear nuevos mercados que favorecieran el aprovechamiento del potencial de gas no asociado tambin. Hay que tomar en cuenta que, en 1995, las reservas probadas eran 360 por ciento mayores que en 2003 y similares a las de Canad1. La reforma asumi la inviabilidad poltica de modicar el esquema de produccin de gas natural, plasmado en el artculo 27 constitucional, segn el cual Pemex es el nico que puede explotar y producir hidrocarburos en territorio nacional. En virtud de ello, el proceso de reestructuracin se orient a, primero, introducir competencia en toda actividad en que fuera posible, y segundo fomentar el desarrollo de infraestructura indispensable para conducir el combustible desde los centros de abasto, nacionales y extranjeros, hasta las plantas industriales y de generacin elctrica, as como a los usuarios residenciales y comerciales. La mayor disponibilidad del gas natural apoyara la competitividad de la industria con una alternativa energtica limpia y eciente. En particular, el suministro de gas natural apuntalara el desarrollo de plantas de ciclo combinado, cuya mayor eciencia sustentara la generacin de electricidad a menor costo y en tiempos ms breves; en tanto que a nivel residencial y comercial, los usuarios contaran con una opcin ms econmica y segura que el gas LP.
49
Para lograr estos objetivos, se modic la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo (Ley Reglamentaria) y se expidieron la Ley de la Comisin Reguladora de Energa y el Reglamento de Gas Natural (el Reglamento). El nuevo marco jurdico abri a la participacin de los sectores social y privado las actividades de transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural por medio de ductos, as como el comercio exterior y la comercializacin del combustible en territorio nacional. La posibilidad de importar y comercializar gas constituy un logro indito desde el proceso de nacionalizacin de la industria petrolera. Cualquier particular podra adquirir gas importado para su consumo o competir con Pemex para suministrar a otros usuarios. A n de crear condiciones para el desarrollo de esta competencia, se jaron reglas con nfasis en el libre acceso a la infraestructura y se expidi un rgimen regulador para las ventas de gas de Pemex. Este ltimo implicaba la necesidad de establecer un esquema de precios congruente con el libre comercio del gas y trminos y condiciones de venta que facilitaran la competencia en el suministro. El mMarco jurdico a partir del cual la CRE dise la regulacin de las ventas de primera mano est vertido en las modicaciones a la Ley Reglamentaria, as como la Ley de la Comisin Reguladora de Energa y el Reglamento2. En sntesis, estos ordenamientos reconocen a la Comisin como autoridad facultada para establecer la metodologa de precios de vpm, y disponen los principios a que debe sujetarse dicha esquema.
III. El precio de ventas de primera mano
En materia de precios de vpm, el Reglamento asimil los principios y objetivos del Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales. El artculo 26 de este ordenamiento seala que los precios y tarifas de los bienes producidos por empresas del Estado, susceptibles de comercializarse internacionalmente, como es el caso del gas natural, se jarn considerando los prevalecientes en el mercado internacional. En trminos anes, el artculo 8 del Reglamento dispone: El precio mximo del gas objeto de ventas de primera mano ser jado conforme a lo establecido en las directivas expedidas por la Comisin. La metodologa para su clculo deber reejar los costos de oportunidad y las condiciones de competitividad del gas respecto al mercado internacional y al lugar donde se realice la venta. Esta consistencia jurdica en el marco regulador de los precios del gas natural y de los dems hidrocarburos establece las bases para una adecuada competencia entre los distintos tipos de combustibles. Sin embargo, la propuesta del Reglamento trasciende el alcance del ordenamiento anterior, ya que los criterios que dispone para la jacin de precios son, ahora s, el vehculo para hacer efectivos el libre comercio exterior y el desarrollo de infraestructura necesaria para vincular esas nuevas fuentes de suministro con los centros de consumo.
50
En qu trminos deni la CRE ese costo de oportunidad? Por primera vez, el Reglamento haba establecido que la importacin y exportacin de gas podan ser efectuadas libremente en trminos de la Ley de Comercio Exterior, la cual no estableca restriccin alguna. Asimismo, las disposiciones de acceso abierto permitan a terceros aprovechar las interconexiones que Pemex haba desarrollado a lo largo de la frontera con sistemas de transporte vinculados con mercados del sur de Estados Unidos. En virtud de este contexto jurdico y de infraestructura, la Comisin asoci el costo de oportunidad del gas de vpm con los mercados hacia y desde donde se enajenaba gas para balancear la oferta y la demanda en el Sistema Nacional de Gasoductos de Pemex (SNG) red de transporte de gas interconectada de Pemex, i.e. el sur de Texas. En concreto, se determin que dicho costo de oportunidad se calculara a partir de los precios de estos mercados de referencia especcamente, el Houston Ship Channel (HSC), corregido por un diferencial de precios histrico con respecto al sur de Texas ajustados por los costos de transporte pertinentes hasta las plantas de proceso de Pemex3 . Este esquema de costo de oportunidad, conocido como netback, se puede identicar en la Figura 2, que ilustra la ubicacin de la infraestructura de transporte y de los centros de produccin de gas natural de Pemex en el sureste, donde se concentraba la mayor parte de la oferta del combustible. Para efectos prcticos se determin que Ciudad Pemex, la planta de proceso ms cercana a los grandes yacimientos de gas asociado en el sureste, constituira el punto de origen del gas nacional. El gas procesado en Ciudad Pemex abasteca el centro y norte del pas por el sistema de transporte de Pemex. A manera de abstraccin se determin que el ujo de gas conua fsicamente con el gas de origen importado en Los Ramones, Nuevo Len, aunque en realidad hubiese periodos en que se exportaba gas nacional y otros en que el gas importado viajaba ms al sur de Los Ramones. En virtud de esta conuencia, el netback se estructur para reejar el sentido y recorrido de los ujos de gas de ambos orgenes. Con base en lo anterior, el mercado de referencia, es decir el HSC corregido, se vinculara con Ciudad Pemex mediante un ajuste dado por el costo de transporte correspondiente a Reynosa-Los Ramones y, con signo negativo, el peaje del tramo Los Ramones-Cd. Pemex (ver Anexo).
51
Figura 2 Frmula de precios
Fuente: Comisin Reguladora de Energa
III. 1 Ventajas de la metodologa El costo de oportunidad, reejado en la metodologa de netback, es consistente con la liberalizacin del comercio exterior planteada en la reforma estructural. La apertura comercial se concibi como instrumento facilitador para el desarrollo de un mercado competitivo, en que la importacin de gas por particulares compitiera en precio y calidad de servicio con la oferta comercial de Pemex. Puesto que el netback replica un precio del gas congruente con los ujos comerciales del hidrocarburo, evita diferencias entre el precio del gas nacional y el importado que pudieran crear condiciones de arbitraje. Por lo mismo, contribuye a la seguridad de suministro en el corto y largo plazo.
52
Otro aspecto importante es que los precios que resultan de aplicar esta metodologa reejan elmente la interaccin de la oferta y demanda en el mercado de Amrica del Norte. Canad, Estados Unidos y Mxico han venido consolidando una creciente interdependencia, sustentada en un elevado nivel de integracin fsica. En 1993, el pas import 97 millones pies cbicos diarios (pcd); 11 aos despus importamos una cifra 12 veces mayor y la capacidad de interconexin transfronteriza ha alcanzado cerca de 3 mil millones pcd. Por su parte, Estados Unidos tambin es importador neto. Sin embargo, es probable que en unos aos Mxico abastezca de gas a los mercados de California y Texas, gracias a las plantas de regasicacin de gas natural licuado (GNL) que se estn instalando en nuestro pas. En este escenario, el costo de oportunidad asimila de manera oportuna las condiciones de integracin en que operan distintos agentes a lo largo de la frontera: hoy da, particulares importan gas en Baja California, Chihuahua, Coahuila y Tamaulipas. En adicin, la Metodologa es un instrumento regulador objetivo, transparente y plenamente vericable. Todos los elementos que la conforman estn a la vista de los interesados, lo cual brinda certidumbre para la toma de decisiones de los adquirentes y evita sospechas de discrecionalidad. A manera de ejemplo, HSC es uno de los mercados ms lquidos de Texas, sobre el que se pueden contratar instrumentos nancieros de cobertura en condiciones competitivas. Este ndice, y el tocante a Texas Eastern Transmisin Company con el que se calcula el diferencial histrico, son publicados por revistas especializadas en la materia, ampliamente utilizadas y reconocidas en la industria. Los ndices de precio son fuente comn de transacciones de gas y transporte en Canad y Estados Unidos. Por su parte, las tarifas de transporte del Sistema Nacional de Gasoductos que integran el netback son publicadas en el Diario Ocial de la Federacin y pueden consultarse tambin en los portales electrnicos de la CRE y de Pemex-Gas y Petroqumica Bsica; se revisan quinquenalmente y se ajustan cada ao con base en criterios estables, tales como inacin y productividad. III.2 Evolucin de la metodologa En marzo de 1996 la CRE expidi la metodologa para la determinacin del precio de venta de primera mano (la Metodologa), como parte de la Directiva sobre la determinacin de precios y tarifas para las actividades reguladas en materia de gas natural (DIR-GAS-001-1996) (la Directiva). Al momento de publicar la Metodologa, la CRE sujet la entrada en vigor de este mecanismo a la aprobacin de los trminos y condiciones aplicables a las vpm. De acuerdo con la disposicin transitoria 12.3 de la Directiva, hasta que la Comisin apruebe los trminos y condiciones generales que regirn las ventas de primera mano (TCG), stas se sujetarn a la metodologa aprobada el 21 (sic) de julio de 19954 (Metodologa de julio de 1995), con las modicaciones anteriores a la entrada en vigor del Reglamento, en los trminos del artculo 31, fraccin X, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. En ese entonces, se supuso que el proceso de aprobacin citado tomara unos cuantos meses; sin embargo, no se ha aprobado en su totalidad salvo para clientes con necesidad de asegurar suministro de
53
gas y capacidad de transporte a largo plazo5. Hoy da este rgimen slo aplica a ciertos productores independientes de energa. Aos ms tarde, en abril de 2002, mediante resolucin Nm. RES/061/2002, la CRE modic la Metodologa para enmendar algunas inconsistencias de la versin original y adecuarla para que reejar mejor las nuevas condiciones en la conguracin de la oferta nacional y en los mercados de referencia, as como la creciente posicin importadora que estaba consolidando el pas (ver Anexo). Las modicaciones ms relevantes consistieron en: a) b) c) Eliminar los parmetros iniciales en la Metodologa, a n de evitar, entre otras cosas, el incentivo para comprar en base diaria respecto de la base mensual. Actualizar el diferencial histrico entre el ndice de referencia HSC y el promedio de las cotizaciones de los sistemas de gasoductos del sur de Texas (HD), el cual se ajusta con base en un promedio mvil, en principio, trimestral. Incorporar en la Metodologa el costo de transporte en los sistemas de los Estados Unidos que sean relevantes para efectuar actividades de comercio exterior a travs de la frontera en Tamaulipas. Este concepto se denomin TFi; la Comisin resolvi determinar el valor apropiado de este parmetro hasta realizar un estudio de las condiciones operativas en el sur de Texas6. Incorporar nuevas frmulas para jar precios de vpm en Reynosa y dems plantas de proceso interconectadas al Sistema Nacional de Gasoductos.
d)
Estas adecuaciones, como otras menores que debieron realizarse para reconocer cambios en los ndices de referencia, han servido para anar diversos de la Metodologa, a n de replicar con mayor exactitud las circunstancias cambiantes en los mercados y en la infraestructura de gas en el pas.
54
IV.- Controversias sobre la Metodologa
En sentido opuesto, diversos sectores han solicitado la modicacin radical de la Metodologa desde mediados del ao 2000. Los argumentos de estos grupos se han centrado sobre el concepto de netback, el punto de arbitraje y los mercados de referencia. IV.1 El netback IV.1.1 Desarrollo de la controversia Como se observa en la Figura 3, hasta principios del ao 2000, los precios del gas en el mercado de referencia y en el resto de Amrica del Norte, se haban mantenido estables en torno a los 2 dlares por MMBtu, aventajando en competitividad al resto de los mercados desarrollados. Salvo la crisis de precios del invierno 1996-1997, los precios haban sufrido variaciones poco importantes de carcter estacional, fundamentalmente. El 2000 marc un cambio estructural para el gas natural en Amrica del Norte. Los precios aumentaron sostenidamente hasta 4 dlares por MMBtu como consecuencia de adiciones inusualmente bajas a las cavernas de almacenamiento. En junio de ese ao, el mercado de referencia alcanz 4.21 dlares por MMBtu, 89 por ciento mayor que el referente de enero de 2000. Como resultado de este primer ajuste en el mercado de referencia, asociaciones de industriales exigieron jar el precio de vpm con base en criterios que garantizaran la competitividad de la industria. Como medida preventiva, mediante resolucin Nm. RES/148/2000, la Comisin estableci un incentivo que promoviera la contratacin generalizada de instrumentos de cobertura con objeto de prevenir la volatilidad intrnseca de los precios del gas natural. Como resultado, se aplic un descuento de 25 por ciento sobre el precio de referencia de agosto (3.705 dlares por MMBtu) a los usuarios que acreditaran haber contratado instrumentos nancieros de cobertura de riesgo para el periodo septiembre de 2000 a febrero de 2001, al menos. En los meses subsiguientes, el precio de referencia sigui en aumento; a nes de diciembre el ndice alcanz 9.565 dlares por MMBtu para entregas en enero de 2001 en el sur de Texas.
55
Figura 3. ndice mensual de gas natural
Ante este precio histrico, las asociaciones industriales intensicaron su presin, que condujo, en primer trmino, a que PGPB propusiera nanciar el importe de las facturas del primer trimestre o alguno de esos primeros meses del ao, en los trminos de la resolucin Nm. RES/001/2001. En segundo lugar, como consecuencia de una declaracin conjunta de los Secretarios de Hacienda y Crdito Pblico, Energa y Economa en relacin con el precio del gas, Pemex ofreci a sus adquirentes un esquema de vpm alternativo, aprobado mediante resolucin Nm. RES/012/2001, que permitira a sus clientes adquirir en rme volmenes de gas previamente establecidos por tres aos con un precio de referencia de 4 dlares por MMBtu. Estas intervenciones del Gobierno Federal para mitigar el efecto de la volatilidad, moderaron las peticiones de la industria nacional por algunos meses ya que, a partir de junio de 2001, el precio del mercado de referencia descendi por debajo del precio jo del contrato. Ante esta coyuntura, los usuarios industriales solicitaron la modicacin del contrato para permitir a los adquirentes una salida del esquema sin cargo o su terminacin de plano. Las quejas cedieron a medida que el precio retom su tendencia alcista a mediados de 2002 y, en noviembre, el precio super los 4 dlares. Al ao siguiente los precios comenzaron a subir de nuevo y, con ellos, las demandas de un cambio de poltica. Para la segunda mitad del ao, anticipando el trmino del 4x3 y con precios de referencia que rondaban los 5 dlares por MMBtu, el Gobierno Federal
56
opt por inducir a industriales y distribuidores a contratar coberturas de largo plazo. Como parte integral de este esfuerzo, Pemex ofreci coberturas a precios que giraban alrededor de 4.40 y 4.80 dlares por MMBtu. Esta solucin, la primera de carcter netamente nanciero, atrajo el inters de casi todos los distribuidores y algunos usuarios industriales; otros contrataron instrumentos con agentes nancieros especializados, y varios ms no se cubrieron ante la expectativa de que el Gobierno Federal interviniera una vez ms para evitar el alza del precio. Las asociaciones de industriales reiteraron la necesidad de jar el precio de vpm a partir del promedio ponderado del precio de las importaciones con el costo de produccin del gas natural, con la expectativa de que este ltimo se ubica entre 2 y 2.50 dlares por MMBtu. Este mecanismo, denominado Precio Mxico, garantizara un precio de referencia entre 3 y 4 dlares por MMBtu. A esta propuesta se han sumado otras con supuestos distintos, pero con la nalidad comn de determinar precios menores que el vigente. A un ao y medio de distancia, los precios promedian ms de 6 dlares por MMBtu. Este nuevo nivel que, en opinin de los especialistas se mantendr al menos hasta 2008, ha renovado las impugnaciones sobre las metodologas de precios de vpm. Recientemente, incluso, el Poder Legislativo y algunos gobiernos estatales han exhortado a la Secretara de Energa y a la CRE a que analicen mecanismos alternativos que protejan la economa familiar y apoyen la competitividad de la planta productiva. IV.1.2 El precio del gas como problema regional
El precio del gas ha aumentado en los ltimos aos, fundamentalmente, por la escasez del combustible en Amrica del Norte. Considrese que Mxico importa alrededor de un tercio del consumo no petrolero de gas y seguir importando volmenes cuantiosos para satisfacer la demanda interna; de acuerdo con el escenario base de la Prospectiva del mercado de gas natural 2004-2013, las importaciones crecern a una tasa media anual (tmca) de 14.4 por ciento en el periodo 2003-2013. Hasta ahora, el dcit se ha satisfecho con compras de gas de Estados Unidos que, a su vez, importa 15 por ciento de su consumo de Canad y GNL de distintos orgenes; en 2004 estas adquisiciones alcanzaron 11.7 mil millones pcd, esto es 9.9 y 1.8 miles de millones pcd, respectivamente. Otro factor que ha contribuido a la escasez es la disminucin acelerada de reservas con costos de extraccin y colocacin econmicos en Canad y Estados Unidos. De acuerdo con algunas estimaciones, la produccin del hidrocarburo en Amrica del Norte seguir disminuyendo los prximos aos. A nivel nacional, la oferta de Pemex sin recirculaciones internas7 creci 24 por ciento en el periodo 1993-2003, y la Se-cretara de Energa estima que este indicador aumentar 38 por ciento para el periodo 2003-2013, alcanzando sus niveles ms altos entre 2008 y 2011. No obstante, la cada esperada en la oferta de Estados Unidos, segundo productor mundial, compensa abundantemente dicho crecimiento.
57
Figura 4. Comportamiento de la produccin de gas natural
Fuente: Prospectiva del mercado de gas natural 2004-2013
Las perspectivas ms concretas de aumentar la oferta de Estados Unidos estn en Alaska, las Rocallosas y en aguas profundas del Golfo de Mxico. Las primeras requieren de inversiones cuantiosas para transportar el gas hasta los mercados del norte de Estados Unidos y est sujeto a condicionamientos de ruta por cuestiones polticas y ambientales. Parte importante de los yacimientos de las Rocallosas ha permanecido inexplorada porque se encuentra en reas protegidas que organizaciones ambientalistas han defendido exitosamente. Finalmente, los desarrollos en aguas profundas del Golfo de Mxico necesitan de certidumbre sobre el nivel de precios en el largo plazo para justicar la inversin, pues se trata proyectos de alto riesgo. En todos los casos, se trata de soluciones de mediano o largo plazo que contribuirn, principalmente, a moderar la creciente declinacin de la produccin en zonas maduras. Canad enfrenta un escenario similar. Los yacimientos ms promisorios (territorios del noroeste, delta del McKenzie, aguas profundas en Nueva Escocia) se encuentran alejados de los mercados en algunos casos, y requerirn tiempo y dinero para contribuir con una oferta apreciable. De acuerdo con las proyecciones del National Energy Board8 las adiciones de produccin iniciarn a partir de 2009 y, de manera sustancial, hasta 2014; sin embargo, prevn que la oferta decrezca a partir de 2015. En cuanto a las expectativas sobre la oferta nacional, la informacin disponible no genera optimismo. Las Prospectivas de gas natural que publica anualmente la Secretara de Energa revelan un patrn de pronsticos fallidos en materia de produccin nacional que, ao con ao, se corrigen a la baja. En razn de ello y del crecimiento sostenido de la demanda, se prev un dcit interno creciente (ver arriba). Las causas de este deterioro son, entre otras, el descenso en la oferta de gas asociado (v.gr. Cantarel), restricciones presupuestarias de Pemex, recursos tcnicos limitados y, probablemente, una dotacin de yacimientos menos abundante que la prevista.
58
Figura 5. Produccin de gas natural segn Prospectivas de gas natural
Fuente: CRE con informacin de Prospectivas de gas natural de los aos 1999-2004
Ante la incapacidad de aumentar la produccin en el corto plazo, incrementos marginales en la demanda tienen efectos palpables sobre el precio, sobre todo a partir de 2000, ao en que el mercado norteamericano registr un consumo histrico9. A partir de entonces, fue evidente que el margen de capacidad productiva disponible, que en aos previos haba absorbido saltos de demanda, se haba estrechado. Ese invierno, el nivel mximo de almacenamiento registr 2.75 billones de pies cbicos, el menor mximo de 1994 a la fecha10. A este aumento sbito de demanda contribuy de manera relevante la comisin de plantas de ciclo combinado. Estas plantas aventajan a los esquemas de generacin tradicionales en eciencia trmica, menores requerimientos de inversin y menos contaminantes, entre otros. Por tratarse de proyectos ms econmicos y rentables, que aprovechaban un energtico econmico, se convirtieron en los predilectos de los inversionistas. Desde 2000 la demanda ha tenido un comportamiento uctuante con tendencia a la baja, en particular por la cada del mercado estadounidense. Sin embargo, las previsiones de consumo a largo plazo plantean un crecimiento moderado pero sostenido en los tres pases, sustentado principalmente en la generacin elctrica. La Prospectiva del mercado de gas natural 2004-2013 prev que la demanda nacional avanzar a una tasa media anual de crecimiento de 5.8 por ciento y 4.4 por ciento en los escenarios base y de demanda baja, respectivamente.
59
En razn de la tendencia creciente de demanda y una oferta menos capaz de responder a ese ritmo de crecimiento, se estima que Amrica del Norte ser ms dependiente en materia de gas natural en el mediano y largo plazos. Las opciones ms concretas para hacer frente a estos dcit es el GNL. Antes del ao 2000, esta tecnologa no constituan una alternativa de suministro econmica para la regin, en virtud de su alto costo y de que el mercado contaba con una oferta competitiva y suciente. Por aos, las plantas regasicadoras instaladas en la costa atlntica de Estados Unidos operaron de manera espordica. Sin embargo, gracias a precios ms elevados en el subcontinente y avances tecnolgicos en la cadena de produccin del GNL, ste se ha convertido en una fuente de suministro de gran consideracin. Es justamente por ello que los tres pases han tomado acciones para facilitar el establecimiento de estas instalaciones que, aunque costosas, son menos riesgosas y necesitan menos inversin que los proyectos citados ms arriba. En Mxico, la CRE ya otorg cuatro permisos de almacenamiento con regasicacin uno en Altamira y tres en Baja California, de los cuales se concretarn al menos dos con una capacidad de entrega conjunta de 1.7 mil millones pcd; la CFE ha anunciado planes para ampliar su programa de licitaciones para importar ms GNL por la costa del Pacco; inclusive los particulares estudian opciones semejantes. Por su parte, la Federal Energy Regulatory Commission (FERC), rgano regulador de Estados Unidos, ha eliminado la regulacin econmica aplicable a estos proyectos con objeto de reducir las barreras de entrada. A mediados de mayo de 2005, Estados Unidos contaba con 5 plantas construidas, 8 permisos otorgados por un total de 11.5 mil millones pcd y alrededor de 15 solicitudes en trmite. En particular, en las costas de Texas y Louisiana hay 5 proyectos aprobados con 9.3 miles de millones pcd Lake Charles, Hackberry y Sabine en Louisiana, Freeport y Corpus Christi en Texas y 6 solicitudes por 9.8 miles de millones de pcd adicionales. Estas inversiones potenciales son de especial inters para nuestro pas, ya que, de materializarse, repercutirn de forma ms directa sobre las cotizaciones de precios de Texas y, en consecuencia, el precio de vpm. Por lo que respecta a Canad, hay dos proyectos aprobados en la costa del Atlntico, cada uno con mil millones de pcd, y tienen previstas otras cinco terminales. En el largo plazo, el nivel de precios depender de manera importante del xito de los grandes proyectos de explotacin citados arriba, la capacidad de concretar la instalacin de plantas regasicadoras en la regin, la ecacia de la exploracin y explotacin en nuestro pas y de la situacin del mercado petrolero. El netback nos permite internalizar esta compleja circunstancia para regular la demanda de los usuarios ante este marco de escasez y asegura los incentivos para que, en el contexto de economa abierta en que operamos, el mercado provea el suministro de gas que requerir el pas11. IV.2 Punto de arbitraje En el caso del gas natural en Mxico, el uso del netback es particularmente til en virtud de que puede determinarse un costo de transporte nico entre el mercado de
60
refe-rencia relevante y las plantas de proceso de Pemex. Este costo se determina a travs de tarifas reguladas y estables, lo que evita la dispersin de precios y el consiguiente arbitraje12. Otra consecuencia de la Metodologa vigente es que, debido a que reeja la ubicacin geogrca de las zonas de produccin, as como el sentido de los ujos de gas que provienen de stas y del sur de Texas hacia los centros de consumo, Pemex tiene el incentivo terico de modicar sus decisiones de produccin y consumo para inducir ajustes de precio. Esto se debe al componente denominado punto de arbitraje de la Metodologa. En trminos de la Directiva de precios y tarifas, el punto de arbitraje se dene como el punto en el sistema de transporte de Pemex donde coinciden los ujos de gas importado y nacional. Como aclar anteriormente, la CRE ha determinado que este sitio se ubica en Los Ramones, N.L. Como puede observarse en el grco siguiente, ceteris paribus, una menor produccin o un mayor consumo de Pemex al sur del punto de arbitraje, hara necesario conducir ms gas importado hacia el sur, lo cual desplazara el punto de arbitraje en esa direccin. Bajo el supuesto de tarifas de transporte lineales e idnticas en ambos sentidos de ujo de gas, este cambio en la ubicacin del punto de arbitraje repercutira en mayores precios de vpm en un monto igual a dos veces el costo de transporte desde el punto de arbitraje previo hasta el nuevo. De manera inversa, ceteris paribus, una mayor produccin de Pemex al sur del punto de arbitraje o un menor consumo en el centro y sur del pas, desplazara dicho punto al norte de su actual ubicacin. Por una razn similar al ejercicio de esttica comparativa anterior, el precio de vpm se reducira en dos veces el costo de transporte incremental. Figura 6. Puntos de arbitraje
Fuente: Comisin Reguladora de Energa
Una conclusin obvia sobre esta particularidad de la estructura del netback es que a Pemex le conviene producir menos y consumir ms al sur del punto de arbitraje hasta alcanzar la combinacin cantidad-precio con que maximiza su renta monoplica13. Otro efecto es que, independientemente del volumen de gas que produzca Pemex al norte
61
del punto de arbitraje, la ubicacin de ste no se ve afectada pues exporta sus excedentes y, por tanto, el precio de vpm disminuye slo por el impacto de las mayores exportaciones al mercado del sur de Texas. Por estas razones, entre otras, algunos agentes consideran que la Metodologa no regula ecazmente el poder monoplico de Pemex. Tales cuestionamientos se sustentan en la nocin de que el organismo puede explotar gas no asociado de manera econmica en cualquier punto del territorio nacional y que, en esa virtud, sus decisiones de produccin responden nicamente a los incentivos que establece la Metodologa. Figura 7. Comportamiento de perforaciones en Norteamrica
En apoyo de la tesis que proponen los crticos, la Figura 7 demuestra que, a pesar de que la paraestatal ha invertido montos signicativos en exploracin y produccin de gas natural en los ltimos aos, ello no ha sido suciente para recuperar el rezago acumulado entre 1993 y 2000. Sin embargo, tambin es cierto que Pemex est sujeto a disciplinas scales extraordinarias que dicultan un comportamiento ms acorde con las seales del mercado. Los crticos de la Metodologa replican que las ineciencias resultantes de la operacin del Gobierno Federal no deben traducirse en costos para los particulares. Estos grupos reclaman que la paraestatal limita deliberadamente la oferta disponible de gas en el pas, especialmente al sur del punto de arbitraje, a travs de subinvertir en exploracin y explotacin de gas natural no asociado14 en esta zona, y consumir gas de manera ineciente. Por el lado de la menor oferta, los usuarios protestan porque durante aos la paraestatal no ha invertido lo suciente en exploracin y explotacin.
62
Los resultados estn a la vista: para el periodo 1993-2003 la produccin de gas, neta de recirculaciones internas, creci a una tasa media anual de 2.19 por ciento15, mientras que para 2003 las reservas probadas representan menos del 22 por ciento de las re-gistradas en 1995. Adicionalmente, maniestan que los esfuerzos de produccin se han concentrado en la Cuenca de Burgos, por lo que la produccin en el sur ha aumentado apenas de manera marginal. De acuerdo con los crticos, Pemex tambin limita la disponibilidad de gas para consumo de particulares y CFE. Una de las vas para reducir la cantidad de gas que el organismo pone a disposicin del mercado es el venteo de combustible como consecuencia de una inversin insuciente en infraestructura de recoleccin, entre otros. Sobre el particular, despus de esfuerzos importantes en los ltimos aos, Pemex sigue quemando una proporcin mayor (alrededor de 200 millones de pies cbicos) que el estndar internacional aceptable de 1 por ciento o menos16 en pases desarrollados. Por otra parte, objetan tambin que la paraestatal consuma volmenes muy superiores a los que utilizan las mejores empresas a nivel internacional. De acuerdo con informacin de la Prospectiva del mercado de gas natural 2004-2013, la demanda del sector petrolero creci a una tasa media anual de 3.5 por ciento para el periodo 1993-2003. En 2003, Pemex destin mil 275 millones pcd a calentamiento de proceso y operacin de compresores y a generacin elctrica, respectivamente, con bajos estndares de eciencia. Figura 8. Reservas totales de gas natural (miles MMPC)
63
El efecto de un desplazamiento del punto de arbitraje hacia el sur tiene un efecto muy concreto. Para todos los usuarios ubicados al sur del punto de arbitraje original, el incremento en el precio depende de la magnitud del desplazamiento. El sistema de tarifas del SNG est compuesto de tal manera que se consideran el origen y destino del gas en 17 sectores de transporte, esto es, una combinacin de costeo que considera el volumen transportado y distancia recorridos, con tarifas de tipo postal. Con este mecanismo, a medida que el gas del norte desciende por el ducto troncal de 48 pulg., el precio de vpm aumenta de manera discreta con cada sector tarifario. Cuando el gas desciende al sector Madero, el precio aumenta 0.28 dlares por MMBtu; al alcanzar el sector Poza Rica, el cambio es de 0.38 dlares por MMBtu, en tanto que si llega al sector Centro, son 0.41 dlares por MMBtu. Por su parte, la paraestatal ha reiterado por aos la necesidad de trasladar el punto de arbitraje a Cempoala, Ver. En particular, mediante escrito de fecha 22 de mayo de 2002, Pemex interpuso un recurso de reconsideracin en contra, entre otras, de la Resolucin Nm. RES/061/2002, por la que se modica la Directiva. Una de las materias de dicho recurso se reere a que, en dicha resolucin, la CRE conrm que el punto de arbitraje permaneca en Los Ramones, N.L. En su argumentacin, Pemex sostiene que la CRE debera tratar a todos los usuarios de manera similar, sin consideracin del punto de entrega. Para ello, propone que el punto de arbitraje se determine, de manera exible, en el sitio de conuencia de los ujos de gas provenientes del norte y el sur en el ducto que une Ciudad Pemex con Reynosa, conuencia que, en las condiciones operativas de aqul entonces, corresponda a Cempoala. El organismo maniesta que mantener articialmente el punto de arbitraje en Los Ramones ocasiona distorsiones en el esquema de precios, ya que al sur del punto de arbitraje el precio del gas no corresponde con su costo de oportunidad debido a que no incorpora el costo real del transporte y, por tanto, desincentiva la importacin de gas por particulares para su venta al sur de Los Ramones. El efecto de esta medida, de acuerdo con Pemex, son ingresos no percibidos en exceso de 350 millones de dlares por ao, a precios de 2002. La CRE respondi a los alegatos de Pemex mediante la Resolucin Nm. RES/001/2003, en la que manifest que el desplazamiento de gas al sur de Los Ramones reejaba, entre otras razones, una estrategia comercial de Pemex para obtener ingresos extraordinarios, en su carcter de productor nico de este combustible. Asimismo, la Comisin manifest que, en el contexto de dicha estrategia, Pemex concentr sus inversiones de gas en el norte del pas en vez del sur para mantener presin sobre los precios; privilegi su posicin de productor de petrleo sobre la produccin de gas, invirtiendo menos en este ltimo, y aument su consumo de gas en sur y centro del pas, lo que signica una menor disponibilidad de gas al sur del punto de arbitraje. En sustento de lo anterior, la CRE subray que el gas nacional disponible para consumo no petrolero uctu entre 44 por ciento y 51 por ciento entre 1997 y 2001; en tanto que la produccin al norte del pas sostuvo una tasa media de crecimiento anual de 13.8 por ciento contra 0.7 por ciento en el sur para el periodo 1993-2001.
64
A pesar de las hiptesis sobre la manipulacin de la oferta de gas por Pemex, en los hechos la CRE no ha modicado la ubicacin del punto de arbitraje, no obstante las repetidas solicitudes formuladas en ese sentido por la empresa. Con independencia de que pueda acreditarse un comportamiento estratgico deliberado por parte de la paraestatal, la evidencia soporta que Pemex no ha actuado de manera congruente con las necesidades del pas. El problema es complejo y no se limita a la simple toma de decisiones de la empresa. Baste decir que las acciones que ha tomado el regulador sobre el particular contrarresta los incentivos que ofrece la Metodologa al monopolio para manipular dnde y cundo produce, aunque poco hace para estimular una mayor oferta de gas en el sur. En otro mbito, dadas las condiciones actuales, mantener el punto de arbitraje en Los Ramones no tiene consecuencias sobre la competencia en el suministro de gas natural al sur del punto de arbitraje pues no es factible el acceso abierto al Sistema Nacional de Gasoductos en virtud de que est pendiente la aprobacin integral de los TCG. En este sentido, la ubicacin del punto de arbitraje no es, en s misma, una barrera de entrada a la competencia en el mercado de gas natural hoy da. Sin embargo, s tiene efectos sobre el largo plazo. Por una parte, inhibe el desarrollo de infraestructura para conducir gas de importacin en la zona de inuencia del SNG al sur del punto de arbitraje, en razn de que resulta ms barato, ceteris paribus, conducir gas en el sistema de Pemex. Por otra parte, puede distorsionar las decisiones de los inversionistas que proyectan instalar plantas de regasicacin en el pas e introduce un factor adicional de incertidumbre que pudiera dicultar estos proyectos, lo cual costara mucho al pas. IV.3 ndices de los mercados de referencia Los crticos de la Metodologa han disputado tambin la conabilidad de las fuentes que sirven de referencias internacionales para la jacin de precio. En este caso se objeta que los indicadores elegidos por la CRE reejen elmente las condiciones reales de oferta y demanda en los mercados relevantes. Los mercados de referencia que incorpora la Metodologa vigente son Texas Eastern Transmisin Co. y Houston Ship Channel. Como referentes de las condiciones de precio imperantes en estos mercados, la Comisin utiliza dos publicaciones especializadas: Inside FERCs Gas Market Report, para las cotizaciones mensuales, y Gas Daily, para las diarias. Estas revistas, de slida reputacin, han publicado precios de mercado durante aos. Las dudas sobre la ecacia y calidad de los ndices, elaborados por diversas editoriales de precios de energticos, comenzaron con las crisis de California y de Enron. En agosto de 2002 la FERC inform: Durante la crisis de California, los precios del gas natural pudieron haber sido inados articialmente, ya que los economistas de la propia FERC no pudieron vericar dichos precios de manera independiente (ver Anexo 2). En su momento, las deciencias de los mecanismos con que se descubre el precio del mercado en Estados Unidos y Canad, generaron un clima de desconanza entre
65
los operadores de ese mercado y en el mbito nacional. La oportuna intervencin de las autoridades FERC, Energy Information Admninistration y US Securities Exchange Commission para corregir y fortalecer dichas herramientas ha recuperado la conanza de oferentes y demandantes en dichos mecanismos, cuyo uso promueve un funcionamiento ecaz del mercado fsico y nanciero de gas natural. La Comisin, por su parte, ha intervenido para evitar los efectos de eventuales nuevas fallas de estos mecanismos o comportamientos especulativos sobre el precio del energtico con la Resolucin Nm. RES/046/2005.
V. Efectos de polticas distintas del costo de oportunidad
El concepto de un mercado cerrado de gas natural, con precios por debajo del costo de oportunidad del combustible, tal como el Precio Mxico, conviene a los usuarios, en particular a quienes consumen gas intensivamente. En este esquema, como en otros mecanismos similares, el adquirente traslada el costo de sus decisiones de consumo al Gobierno, tanto en el corto como en el largo plazo. Una primera consecuencia es que los adquirentes pueden aumentar su demanda sin afectar el precio de manera importante. No obstante, en el largo plazo este ajuste de consumo podra tener consecuencias importantes sobre la balanza comercial y los ingresos pblicos. Hay que tomar en cuenta que se estima que importaremos 3 mil 784 millones pcd de gas17 en 2013. Si se ja un precio mucho menor que su costo de oportunidad, es factible que el dcit sea ms amplio. Lo anterior comprende la mayor demanda de los usuarios nacionales existentes por va del menor precio y ventajas relativas respecto de otros combustibles, as como la que resulte de nuevos cogeneradores o ciclos combinados para autoabasto y plantas industriales o generadores de electricidad ubicados en Canad y Estados Unidos que decidan ubicarse en Mxico para comprar gas a bajo costo y exportar electricidad u otros productos a sus pases de origen. Eventualmente, conviene ponderar las repercusiones que esta poltica de precios tendra sobre las relacin comercial con Estados Unidos en materia de gas, en virtud de que los productores nacionales tendran una ventaja competitiva respecto de sus similares al norte de la frontera, usando gas natural proveniente de Estados Unidos18. Un aspecto sobre el que vale la pena detenerse es el efecto de dicha poltica de precio sobre los precios relativos de los combustibles como causal del aumento de demanda. La cotizacin del gas natural se ha movido histricamente en una banda acotada por el precio del diesel y el combustleo (nivel inferior). Con un nuevo esquema que jara el precio por debajo de su costo de oportunidad, digamos entre 3 y 4 dlares por MMBtu, el gas resultara ms econmico que el combustleo. En este supuesto, la demanda por
66
gas natural podra aumentar en las zonas donde hay infraestructura de gas natural. Eventualmente, en la medida que se perciba que la poltica es de largo plazo, podra inducirse el desarrollo de infraestructura de transporte y distribucin de gas, con objeto de hacer viable la sustitucin de combustleo y dems combustibles tradicionales. Otro efecto posible es que los usuarios de dichos combustibles presionen al Gobierno Federal para que modique su poltica de precios de bienes pblicos a efecto de que se les otorgue un trato similar al del gas natural, lo cual redundar en menores ingresos scales, entre otros. Figura 9. Precios spot del combustibles
Fuente: CRE con informacin del Gas Daily
Por lo que respecta al GNL que necesitar el pas para satisfacer la demanda, el Precio Mxico o similar obligar al Gobierno Federal a hacerse cargo de los riesgos inherentes a los contratos de largo plazo que requiere la industria, directamente o a travs de las empresas del Estado. Otro dilema de esta poltica de precios es que el Gobierno Federal, en su conjunto, recibira menores ingresos por concepto de las vpm de gas, lo que afectara ulteriormente sus nanzas. Parece improbable que, de vericarse, esta situacin favorezca una mayor asignacin de ingresos para Pemex, en lo general. Por lo mismo, tampoco es factible que esta empresa pueda invertir los recursos necesarios para evitar la declinacin de pozos y aumentar la oferta interna. El resultado previsible es una menor capacidad productiva de Pemex y mayores importaciones, con sus consecuencias.
67
En el mismo sentido, una poltica de precios que promueva el consumo de gas natural tambin exige deniciones de poltica energtica sobre las decisiones de CFE en materia de combustibles, pues de lo contrario la demanda aumentara an ms. En virtud de que no es viable establecer una poltica de precios que discrimine a CFE y los productores independientes de energa respecto del resto de los usuarios de gas natural, se tornara indispensable que la Secretara de Energa impusiera restricciones a CFE sobre sus polticas de adquisicin de energa e inversin en plantas, de manera que se evitaran presiones adicionales sobre la oferta disponible de gas. Estas consideraciones se tornaran ms graves en caso de que se concretara alguna reforma energtica que ample la participacin del capital privado en la generacin de electricidad, ya que presionara ulteriormente la demanda. Otro efecto importante es que los esquemas de precio por debajo del costo de oportunidad frustran uno de los propsitos fundamentales de la reforma estructural: introducir competencia en el suministro mediante la participacin de particulares en la importacin de gas. El diferencial de precios resultante de aplicar un esquema tipo Precio Mxico desincentiva la importacin en el corto plazo y pone en riesgo los proyectos de largo plazo que requieren inversiones cuantiosas, como es el caso del GNL. En estas circunstancias, con excepcin de las adquisiciones de CFE, Pemex consolidar su posicin dominante. Por un lado, esto implicar que los usuarios asuman las consecuencias de seguir negociando con un suministrador nico con servicios poco exibles y rigideces propias de una empresa sujeta a mltiples regulaciones. Por otro lado, como responsable de asegurar el abasto, Pemex deber asumir los costos del nuevo mecanismo de precios y los riesgos que se deriven de los contratos necesarios para cumplir con esa obligacin, lo cual incluye obligaciones de largo plazo. En este proceso, debera preverse el mecanismo por el que Pemex u otra entidad gubernamental asume los contratos de importacin y la obligacin de suministro en los puntos de interconexin donde los particulares importan hoy de manera independiente. Adicionalmente, desde luego, se requeriran medidas para el control del comercio exterior que eviten arbitraje con la molcula, en trminos congruentes con nuestros acuerdos comerciales. En sentido opuesto a estas preocupaciones, la industria maniesta que un gas ms barato impulsara la competitividad de la planta nacional. Dicho benecio se traducira en mayores ingresos para la industria, y los impuestos resultantes permitiran balancear los ingresos del sco; eventualmente, serviran tambin para apuntalar la inversin en gas natural. El ejercicio para determinar la veracidad de estas armaciones queda pendiente. De cualquier forma, comparto la nocin de que el efecto de un menor costo del gas propuesto por la industria se lograra ms ecazmente con un apoyo especco, en virtud de que se podra dirigir con mayor efectividad, implicara un uso de recursos scales ms eciente y generara menos distorsiones sobre las seales de precio de corto y largo plazo.
68
VI. Conclusiones
Los precios de vpm, calculados a partir de la Metodologa vigente, son precios que reejan la escasez relativa del gas natural en el mercado al que est integrado Mxico. En este contexto, la Metodologa garantiza seales adecuadas para la demanda nacional. Sin embargo, hay restricciones estructurales que impiden que estas seales de precio propicien una respuesta adecuada por parte de la oferta interna: el monopolio legal de Pemex, establecido en la Constitucin, y las limitantes de recursos con que opera la paraestatal. Esta asimetra, tolerable para los usuarios nacionales en periodos de cotizaciones bajas, les resulta inaceptable en las condiciones actuales de precio. Por ello, desde 2000 muchos usuarios objetan de manera permanente los fundamentos y caractersticas de la Metodologa. Desde su perspectiva, la regulacin de precio de vpm es un instrumento que propicia el comportamiento estratgico de Pemex, por lo que debiera sustituirse por un mecanismo que apoye la economa familiar y la competitividad de la industria nacional. En mi opinin, el esquema de precios en vigor tiene sustento microeconmico y brinda una valuacin objetiva y transparente del gas de vpm. Asimismo, reeja la interaccin de oferentes y demandantes en el mercado ms competitivo del mundo que, incluso a pesar de algunas deciencias puntuales tocantes a la informacin de precios, est soportado por instituciones que instrumentan con oportunidad mecanismos correctivos ecaces. Inclusive, aunque es cierto que, conceptualmente, el punto de arbitraje ofrece a Pemex espacio para manipulaciones o ineciencias, ello no se traduce en mayores rentas para la paraestatal en virtud de que el regulador mantiene el punto de arbitraje en su ubicacin original. Si consideramos que la Metodologa es el nico instrumento con que cuenta la autoridad para regular las decisiones de Pemex, en el corto plazo los benecios de dicha poltica se comparan favorablemente contra las eventuales distorsiones que se ocasionen en virtud de sta puesto que, entre otros, actualmente no es posible hacer uso de la regla de acceso abierto en el SNG. Respecto a los lmites de la Metodologa, debe reconocerse que la poltica de precios de gas natural no puede resolver por s sola las restricciones que ocasiona el rgimen de exclusividad de Pemex ni la asignacin de recursos de la paraestatal. ste es un espacio propio de la poltica energtica y de disciplinas que tocan a la conduccin de la empresa, no al regulador que, entre otras cosas, debe adherirse a los principios que le ja el marco jurdico aplicable, notablemente, el Reglamento de Gas Natural. Ms all de las limitaciones de la Metodologa para inducir eciencia en Pemex, debe justipreciarse la relevancia de mantener precios congruentes con el resto de Amrica del Norte, a n de asegurar el suministro de gas a largo plazo. Hasta este momento, el GNL es la nica fuente con que contamos para hacer frente a los dcit de la regin en los prximos aos. Esta alternativa puede aprovecharse por dos vas: i) a travs
69
del mercado, en un contexto de economa abierta, y ii) por medio de la gestin gubernamental, que requerir limitar el libre comercio de gas natural. En apoyo del primer argumento, en Mxico hay particulares interesados en contratar GNL en la medida que perciban ventajas comerciales; del lado de la oferta, existe disponibilidad siempre y cuando sea factible celebrar acuerdos de largo plazo asociados a su costo de oportunidad, i.e-., los precios en Louisiana, Texas o California, y que ambas partes tengan certidumbre sobre las condiciones de precio en que va a operar el mercado de gas en el pas. La segunda opcin es consecuencia de desvincular el precio interno del vigente al norte de la frontera, una modalidad de Precio Mxico. Este ltimo camino supone que Pemex, CFE u otra entidad gubernamental asuman el costo de mercado del gas y las obligaciones contractuales resultantes como suministradores nicos, as como el consumo incremental que cauce dicha poltica de precios. Tambin implica aceptar las consecuencias de la inviabilidad denitiva de opciones de suministro sustentadas en la demanda y a costa de los particulares En la valoracin de estas dos alternativas, deben ponderarse las consecuencias de corto y largo plazo. Estas incluyen las repercusiones de las plantas de GNL a partir de 2007 sobre el sistema de precios en el pas y las cotizaciones en el mercado de referencia, as como las contribuciones de una exploracin considerable en Estados Unidos y Canad en un plazo ms prximo. Otros aspectos que merecen consideracin son la conveniencia de destinar recursos pblicos para subsidiar a usuarios de gas, en particular aquellos que lo consumen intensivamente y los efectos que ello podra tener sobre los criterios de jacin de precios de los dems hidrocarburos y las nanzas pblicas.
70
Acerca del autor Francisco de la Isla Corry

Es Licenciado en Economa por el Instituto Autnomo de Mxico y tiene estudios de posgrado en Letras Hispnicas en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Trabaj en el sector privado como Asesor del Director Gene-ral de Mexinox, S.A, de C.V. y posteriormente en Inoxmex, Spa. donde se desempe como Director General. Durante los ltimos siete aos ha sido servidor pblico. Previo a su trabajo en la CRE, donde colabora desde 1995, trabaj en la Comisin Federal de Competencia como director del rea de Concentraciones. En la CRE se ha desempeado dentro de la Unidad de Poltica Econmica, donde ha colaborado en diversos proyectos de regulacin, entre los que destacan los relacionados con la regulacin de ventas de primera mano de gas natural y gas licuado de petrleo.
71
Desarrollo y perspectivas de la distribucin del gas natural en Mxico
DESARROLLO Y PERSPECTIVAS DE LA DISTRIBUCIN DEL GAS NATURAL EN MXICO
Javier Estrada Estrada

Este artculo hace una revisin del desarrollo de la distribucin de gas natural en Mxico desde inicios del siglo pasado hasta la fecha. En particular se enfoca al proceso de regulacin y ordenamiento que inicia con la CRE a partir de 1995 con la publicacin del Reglamento de Gas Natural y posteriormente con los procesos de regularizacin de las distribuidoras entonces existentes, los procesos de licitacin de nuevas zonas de distribucin y el procesos de desincorporacin de diversos gasoductos de PEMEX en las zonas de geogrcas a favor de las nuevas distribuidoras. Este artculo hace una revisin sobre la forma en la que las nuevas distribuidoras de gas natural se han desarrollado hasta el ao 2004 y propone una serie de medidas para mejorar la regulacin de este segmento.
I. Antecedentes a la reforma de 1995
Por razones histricas la distribucin urbana de gas natural se desarroll en el noroeste del pas y parcialmente en las ciudades de Mxico y de Quertaro. Las primeras distribuidoras se establecieron en Ciudad Jurez y Monterrey en 1903 y 1909, respectivamente, seguidas de Nuevo Laredo en 1922, Cananea en 1931, Piedras Negras en 1935 y ms tarde en Saltillo en 1960, Quertaro en 1966 y, por ltimo, en la Ciudad de Mxico en 1974. De este conjunto, hasta antes de 1995, se formaron 11 empresas de distribucin de gas natural, donde tres de stas pertenecan al sector pblico (Comisin Federal de Electricidad o CFE, Diganamex y Digaqro) y 8 al sector privado (ver Cuadro I). Hasta antes de 1995, las distribuidoras pblicas y privadas operaban bajo un rgimen de concesiones que las obligaba a ofrecer un servicio pblico, entendindose por ello la obligacin de mantener la continuidad en el suministro de gas natural a los usuarios, salvo causas de fuerza mayor. Por otra parte, el nico proveedor de gas era Pemex (a travs de su lial, PEMEX Gas y Petroqumica Bsica o PGPB), quien jaba un precio volumtrico al consumidor, es decir que inclua el costo del gas, de transporte y de distribucin. Este precio era determinado
73
por el gobierno a travs de un comit de precios integrado por representantes de varias Secretaras de Estado. Este comit tambin determinaba el porcentaje sobre el precio de venta que podan conservar las distribuidoras como comisin por sus servicios. Independientemente de la existencia de un distribuidor en las distintas localidades, PGPB ha vendido el gas directamente a grandes y pequeos industriales a lo largo de su sistema de transporte. Los ramales de transporte a cada empresa se construyeron con base en aportaciones de los usuarios nales, es decir, que como nadie ms que Pemex poda ser duea y operadora de gasoductos, las empresas que deseaban recibir gas natural tenan que pagar a Pemex por los estudios de ingeniera y la construccin de los ramales y luego entregar la propiedad a Pemex para que la paraestatal aceptara operarlos y darles mantenimiento. Adicionalmente, los usuarios deban pagar sus estaciones de medicin. Las distribuidoras de gas natural aprendieron de Pemex a usar el mismo esquema de nanciamiento de las redes a travs de aportaciones. Actualmente queda claro que el poder legal de la exclusividad monoplica en la propiedad y operacin de gasoductos propici que los dueos de las redes de distribucin se apropiaran de inversiones en infraestructura pagados por terceros y se beneciaran de derechos de paso obtenidos de las autoridades en turno sin gran cuestionamiento. Bajo este marco legal y comercial, la mayora de las distribuidoras manejaron volmenes reducidos de gas natural, pocos clientes (el 87 por ciento de los usuarios se concentraban en tres empresas, CFE, Diganamex y Juarez Gas Co.), bajas tasas de crecimiento, programas de inversin reducidos o inexistentes (ver Tabla I). En resumen, las distribuidoras dejaron de crecer y de modernizarse. La calidad en sus servicios y operaciones se deterior, lo que llev a algunas de ellas a un estado preocupante, tcnica y econmicamente.
74
Tabla 1. Estructura de la industria del gas natural previa a la reforma de 1995
Distribuidoras CFE Ca. Mexicana Gas Nat. de Jurez Diganamex Repsol Laredo Repsol Saltillo Ca. Nacional de Gas Digaqro Ca. Gas Cananea Jurez Gas Co. GIMSA Total
Fuente: CRE
Nmero de usuarios 321,000 5,850 48,862 130,000 15,933 7,982 13,089 11,011 5,201 12,609 20 571,557
km de ductos 6,291 172 942 1,262 328 247 178 257 80 250 27 10,034
En cuanto a los materiales de los gasoductos, stos han variado desde el hierro forjado (iron cast) recubierto con alquitrn hasta el PVC en sus primeras etapas y, posteriormente, el acero y el polietileno. Por lo anterior, y ante la falta de recubrimientos de los gasoductos y la falta de proteccin catdica (conduccin elctrica para evitar la oxidacin de los tubos), a lo largo de los aos las redes de distribucin se encontraron picadas, con mltiples fugas, ms all de lo permisible bajo cualquier estndar internacional. En algunos casos las redes mostraban la desaparicin completa de tramos de tubera por la corrosin y la erosin. I.1 Entorno de negocios del gas natural Hacia inicios de la dcada de 1970 la produccin de gas natural no asociado en el pas era escasa y ceida a regiones aisladas. Pemex ofreca gas asociado resultado de la produccin petrolera. Para esos aos, un buena parte del gas asociado producido en el sur del pas era quemado in situ, ya que transportarlo y distribuirlo representaba inversiones poco redituables. Es por ello que PEMEX, en esta etapa, no era un promotor del consumo de gas. Esta situacin cambi hacia nales de la misma dcada, cuando el gobierno de Jos Lpez Portillo fracas en las negociaciones para vender gas a Estados Unidos, a travs del recin construido gasoducto de 48 pulgadas a lo largo de la costa
75
del Atlntico, el cual va desde Ciudad Pemex (Tabasco) hasta Reynosa. Es tambin en ese momento cuando Pemex ampla sustantivamente la produccin petrolera, y con ello aumenta tambin la produccin de gas asociado. La visin dominante de aquellas pocas era que el gas asociado no tena un costo para Pemex, pues sala gratuitamente con el petrleo. A medida que la produccin de gas asociado aument result tambin excesivo seguir quemando, por lo que se procedi a su inyeccin para conservar la presin en los pozos una vez que la produccin petrolera empez a mostrar sntomas de madurez. Al no poder exportar el gas excedente a Estados Unidos, y ya contando con un importante gasoducto nacional, Pemex facilit a las ciudades del noreste del pas el suministro del gas natural a precios que no siempre cubran siquiera el costo del transporte y distribucin de este combustible. El bajo precio del gas para los usuarios nales motiv a los industriales de Nuevo Len, Tamaulipas, Chihuahua, Durango y norte de Veracruz a consumir gas natural a un precio inferior al de otros combustibles. Sobre este ltimo punto, cabe sealar que nunca existi en el pas un debate sobre si el gas natural estaba o no subsidiado. Ni siquiera se mencionaba que los usuarios nales slo pagaban parte del costo de la infraestructura de transporte, mientras que el usuario de la red pagaba la construccin de los ductos desde la troncal del sistema hasta su medidor, y regalaba aportaba esa infraestructura a la distribuidora cuando era usuario pequeo o a Pemex en caso de grandes usuarios. La falta de cuestionamiento se debi a que la poltica gubernamental era la de promover las actividades industriales del pas. Por ello, existi consenso durante varios gobiernos de suministrar el gas natural sobrante a la industria a precios sumamente accesibles. Ahora bien, bajo este consenso de fomento a la industria es como en Monterrey se crean distintos sistemas de conduccin de gas natural: el de CFE, principalmente para usuarios residenciales y del sector de servicios; GIMSA, que interconect a los grandes industriales en la regin; Compaa Mexicana de Gas, que cre una red para industriales de mediano tamao, y Pemex, mismo que entreg gas directamente a otras grandes industrias en la zona o a las plantas de generacin de electricidad de la CFE. En 1968 Pemex crea Digaqro en Quertaro como una distribuidora de gas natural. Su expansin sigui el modelo de las aportaciones. Poco despus Pemex hace lo mismo en la Ciudad de Mxico, para lo cual crea un impresionante circuito de gasoductos de acero, uno para el DF y otro para los municipios conurbados del Estado de Mxico. La expansin de los sistemas para pequeos y medianos usuarios fue administrada por Diganamex, que a su vez gestion el desarrollo de redes locales de distribucin a lo largo de los circuitos de transporte urbano de gas natural (entre las cuales destacan Villa Olmpica, Coapa, Unidad Independencia, entre otras).
76
Como actividad monoplica del Estado, las distribuidoras de gas natural funcionaron como concesionarias de Pemex. Sin embargo, el porcentaje o comisin pagada al distribuidor no era suciente para cubrir el mantenimiento ni la expansin de la red. A lo largo de los aos, esa contraprestacin result insuciente para cubrir los costos de operacin y de expansin de las redes urbanas, lo cual caus problemas de nanciamiento para las distribuidoras, las cuales, a su vez, en varios casos gener grandes adeudos con PGPB. A pesar de lo anterior el gas lo seguan recibiendo de Pemex. Por ello, algunas de estas distribuidoras fueron acumulando deudas millonarias. Hacia 1995 las distribuidoras de gas natural en Mxico se encontraban en un estado deplorable en cuanto a la seguridad de las redes, de apata en cuanto a la expansin de la oferta y de negligencia en cuanto a la oferta de los servicios. Tambin se inaron los adeudos hacia Pemex, sin que quedara claro porqu se dejaron crecer los crditos ni cmo es que se saldaron esas cuentas. I.2 Factores que motivaron el cambio regulatorio A nales de la dcada de 1980 el Ejecutivo Federal y la Secretara de Energa (Sener) propusieron principios para dirigir el transporte y la distribucin de gas natural hacia una estructura de mercado abierta y competitiva. Esto requerira denir un marco regulatorio adaptado a estos nuevos objetivos, que garantizara el suministro del gas natural, a todos los usuarios, en condiciones de equidad. Un objetivo adicional fue aprovechar racionalmente la infraestructura excedentaria del sistema de transporte y desarrollar y ampliar las reservas nacionales de gas. Adems de los cambios institucionales anteriores, existieron otros factores a nivel mundial y nacional que impulsaron un uso ms intensivo del gas natural. Entre los factores externos tenemos que, a nivel regional, en Estados Unidos el precio del gas natural haba mostrado gran estabilidad desde la dcada de 1950, uctuando por debajo de los 2 dlares por milln de Btu (US 2/MMBtu) hasta 1995 (ver grca). A nivel mundial, la tecnologa llamada de Ciclo Combinado (CC) haca su entrada triunfal en el sector elctrico debido a su exibilidad tecnolgica, bajo costo y ventajas en la recuperacin de vapores. Las turbinas de CC con base en gas (CCGT) se popularizaron debido al bajo y estable precio del gas natural, su limpieza en la combustin y los pronsticos de amplias reservas de gas.
77
Precio del gas natural en Estados Unidos (Henry Hub)
Entre los factores internos tenemos que el costo de produccin del gas natural se consideraba que era aun ms bajo que en Estados Unidos. Adems, las reservas de gas natural en el pas eran principalmente de gas asociado, pero sucientemente amplias como para lanzar una estrategia nacional de consumo de gas natural, particularmente dirigida a la industria elctrica. Tambin, con base en el debate ecolgico y por el inters mismo de la ciudadana en las grandes urbes, hacia mediados de la dcada de 1980 Mxico adopt la legislacin que limit las emisiones de SO2 (xidos de azufre) en zonas crticas, es decir en las ciudades. Esto aceler la transicin del sector elctrico hacia los CCGT, con nuevas plantas fuera de las ciudades. Estas tendencias y el avance de la cogeneracin de electricidad con base en la recuperacin de vapores fueron creando las condiciones para que se discutieran importantes reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica (LSPEE). En 1992 se realizan modicaciones a la LSPEE, lo que permiti la inversin privada en autoabastecimiento, el establecimiento de productores externos (generadores privados de electricidad proveedores de la CFE) y libre importacin y exportacin de electricidad. Para promover estos cambios era necesario que los gasoductos de transporte pudieran ser construidos inmediatamente, de acuerdo con la normatividad internacional y con los sitios en donde se establecieran las nuevas plantas elctricas. Es de notarse que bajo esta perspectiva la oferta de gas natural para uso industrial se justicaba por las tecnologas de cogeneracin, lo que dara mayor eciencia en el consumo energtico y reducira la intensidad de crecimiento de la contaminacin ambiental.
78
Por otro lado, en esos aos Mxico inicia discusiones con Estados Unidos y Canad para formar un rea comercial comn, con vistas a disminuir aranceles y barreras comerciales con el n de expandir exportaciones (TLC o NAFTA). Para Mxico esto representaba una nueva visin de poltica econmica, ahora enfocada hacia la competitividad internacional y la gradual apertura de sus mercados. Desde un principio Mxico excluy al sector energtico de las negociaciones trilaterales; sin embargo, la agenda del medio ambiente cobr importancia, tanto por la importancia que daba Estados Unidos a las emisiones fronterizas de azufres, como por el naciente debate sobre el cambio climtico y las emisiones de CO2.
II. Las reformas de 1995
Con el n de incentivar el desarrollo de la distribucin de gas natural en el pas, en primer lugar era necesario que se construyeran los ductos de transporte del gas natural y se dirigieran las plantas termoelctricas, principalmente a las nuevas. Segundo, que el gas natural tambin llegara a las industrias dentro y fuera de las ciudades. Pero para que realmente se desarrollaran los sistemas de conduccin de gas natural era necesario que los privados fueran propietarios y operadores de esas nuevas inversiones. Lo anterior exigi primero que se hicieran cambios a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 constitucional en el ramo del petrleo y, segundo, que se expidiera una legislacin especca para reglamentar el gas natural. La eleccin del Ejecutivo fue que se estableciera un ente regulador autnomo que diera credibilidad al nuevo marco legal para el sector. As, el 31 de octubre de 1995 el Congreso de la Unin expidi la Ley de la Comisin Reguladora de Energa (CRE). La ley ampla el mbito de accin y las atribuciones que se otorgaron a la CRE en su decreto de creacin de 1993, las cuales se limitaban a tareas de consulta relativas a los efectos y potenciales de las reformas a la LPSEE en la industria elctrica. En noviembre de 1995 se publica el Reglamento de Gas Natural el cual establece el marco institucional para que la iniciativa privada pudiera tener en propiedad y operar los sistemas de transporte, distribucin y almacenamiento de gas natural. El reglamento tambin estableci las bases para que el sistema de transporte de Pemex pudiera ser usado por terceros y para que se establecieran principios metodolgicos transparentes para el precio del gas natural nacional. Con esas bases se establecen los principios bsicos para poder hablar de la creacin de un mercado de gas natural en el que efectivamente operaran las fuerzas de la oferta y la demanda en el nivel de las inversiones. As, la CRE se erige como un rgano desconcentrado de la Sener, con autonoma tcnica y operativa, encargada de aplicar e interpretar la regulacin en materia de gas natural.
79
En lo relativo al marco legal para el gas natural, el Ejecutivo preri expedir un reglamento en vez de solicitar al Congreso que expidiera una ley. Lo anterior puede explicarse como una medida para agilizar la reforma (la desregulacin) y para evitar que su propsito fuera confundido con la privatizacin de una de las actividades de Pemex. Sin embargo, antes de que el Ejecutivo pudiera anunciar a los mercados internacionales su propsito de reforma fue necesario establecer las bases para que Pemex desincorporara (vendiera) los gasoductos que usaba para la distribucin de gas en las ciudades y en sus cercanas. De ah se establece una clara divisin entre lo que sera el transporte de gas natural (de la planta de procesamiento hasta las compuertas de Ciudad o City Gate) y la distribucin de ese combustible (del City Gate hacia el consumidor urbano). Ahora bien, es importante hacer notar que Pemex conserv el monopolio constitucional de la produccin de gas natural; segundo, conserv el monopolio de las ventas de primera mano de ese gas, no slo en las plantas de proceso sino en cualquier punto en el sistema de transporte; tercero, conserv un monopolio de facto en el transporte de gas natural y tambin conserv posiciones dominantes en la importacin de gas natural y en todas las formas de comercializacin del gas fuera de zonas de distribucin. Debe tambin mencionarse que nunca ha tenido Pemex capacidad para almacenar el gas natural. Cabe aclarar que un sistema de transporte o de distribucin de gas natural por ductos se considera como monopolio natural, ya que un usuario no tendra ningn otro medio para conseguir el combustible. Por lo mismo, una vez que realiza instalaciones para consumir gas natural se vuelve usuario cautivo dependiente de un solo proveedor. Por esa razn se considera que esta actividad debe ser regulada por una autoridad que evite el exceso de tarifas, la discriminacin en los servicios o la cada en la calidad y eciencia del suministrador. La nueva reglamentacin de la distribucin de gas natural establece los principios para que una empresa pueda obtener el permiso para dar servicio a una poblacin geogrcamente denida. Las distribuidoras preexistentes a las reformas de 1995 simplemente debieron adaptarse a los nueva regulacin pero no necesitaron competir con terceros para conservar los derechos para distribuir gas natural. Eso les permiti modernizarse, recapitalizarse y entrar en una estructura legal predecible. Para la entrega de permisos en ciudades en las que antes no exista el servicio de distribucin de gas natural, el reglamento previ procesos de licitacin en el que competieran empresas expertas del mundo. Las ganadoras seran aquellas que ofrecieran la tarifa de distribucin ms baja para el usuario. La permisionaria puede cobrar el
80
servicio de conduccin del gas natural dentro de una zona geogrca, para lo cual se establece una tarifa por tipo de servicio industrial, residencial o comercial. La tarifa es quinquenal y existen algunas reglas para ajustarla dentro de ese periodo. El distribuidor no puede hacer utilidad alguna del combustible gas natural que conduzca en su sistema para los usuarios, pero est obligado a ofrecer el servicio de distribucin con comercializacin a usuarios pequeos, es decir, a ofrecerles el gas natural, los servicios de distribucin y los costos de transporte en una sola factura. En otras palabras, el reglamento prevea que el permisionario de gas natural slo basara su economa en las tarifas por el cobro de la infraestructura (la red de distribucin). Todo traslado adicional de costos a los consumidores (el costo de transporte desde el centro de procesamiento hasta el City Gate ms el costo del gas natural) debe poder explicrselos a los consumidores a travs de las facturas. La determinacin de una tarifa de distribucin se basa en la divisin de todos los costos (ejemplo depreciaciones de la red y de los equipos), gastos y utilidades razonables del distribuidor durante cinco aos divididas por el nmero de molculas (Gigacaloras) de gas natural que conduzca por el sistema de distribucin. De esa manera se establece una tarifa unitaria que sirve de referencia para calcular las tarifas especcas para cada sector de consumo. As, y con el objeto de justicar las depreciaciones de los activos, la empresa debe presentar un plan de inversiones para el quinquenio en cuestin. El plan de inversiones debe ser acorde con los compromisos establecidos por la permisionaria para concretar la expansin del sistema y cumplir con la normatividad sobre los estndares de calidad de sus instalaciones. Debe tambin cumplir con una serie de exigencias en materia de seguridad y de informacin al pblico. La reglamentacin y sus principios de aplicacin (las Directivas) prevn casos en los que deban realizarse ajustes a las tarifas en caso de que no se cumpla con las previsiones econmicas o de mercado durante el quinquenio. Es de esperarse que el riesgo de error sea mayor durante los primeros cinco aos de operacin, pero que la incertidumbre vaya disminuyendo a medida que se expandan los sistemas de distribucin y el permisionario conozca el comportamiento del mercado y de los consumidores. Por ltimo, la regulacin tambin prev ajustes quinquenales a las tarifas. El propsito es por una parte asegurar que las tarifas y los servicios coinciden con la economa de la distribucin del gas natural y, por otra parte, que la CRE aplique principio que fuercen a las distribuidoras a mejorar su eciencia (mejor empleo de sus recursos) tanto respecto a su comportamiento histrico como respecto a los estndares de otras distribuidoras en el pas.
81
Este sistema de regulacin ha recibido amplio reconocimiento internacional, pues, efectivamente, incorpora los principios que disminuyen a su mnima expresin la intervencin de la autoridad regulatoria a la vez de que propician la inversin y la mejora gradual de los operadores. Recomendamos a los lectores que tengan particular inters en estos temas que consulten la pgina web de la CRE (www.cre.gob.mx) en la que aparece el compendio de leyes, reglas, directivas y normas ociales mexicanas a las que deber someterse un permisionario de distribucin de gas natural. Sin duda es un rea de especializacin que no puede resumirse en un artculo. II.1 Los permisos y los permisionarios Antes de que la CRE otorgara permisos se debi establecer lo siguiente puntos: La delimitacin de la zona geogrca para nes de distribucin (se cre una Directiva para ese propsito, cuyo objeto fue dar viabilidad econmica a un proyecto de largo plazo, en funcin de uno o varios centros de poblacin que justicaran el tendido de redes con una visin de largo plazo). La forma en la que se desincorporaran los ductos de Pemex que se encontraran dentro de esa zona geogrca, con el n de que fueran transferidos al distribuidor. El precio a pagar por ellos sera el establecido por un avalo realizado por la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales (CABIN). El mecanismo para la transferencia de dominio de estos ductos sera la licitacin y el establecimiento de un deicomiso (con Banobras), para que, a cambio del pago del precio del avalo, el usufructo de los gasoductos pudiera realizarse por el distribuidor hasta que Pemex regularizara los derechos de va, servidumbres de paso y derechos de supercie que quedaban afectados por el tendido del gasoducto. Una vez regularizados los derechos de supercie los ductos pasara a ser propiedad del permisionario y el dinero pagado pasara a la bolsa de la Tesorera. El objetivo del Ejecutivo fue que el proceso para otorgar permisos no representara un costo en s mismo (a diferencia de procesos realizados en Brasil, Argentina, y otros pases en donde se subastaron los permisos y los activos relacionados con el permiso). En Mxico se busc que el benecio econmico recayera sobre el consumidor, al exigir que el permiso se otorgara a quien ofreciera la tarifa de distribucin ms baja para el consumidor.
Hubo dos procesos para establecer la nueva generacin de distribuidores de gas natural. Una fue la regularizacin de distribuidores existentes para que se adaptaran a las intenciones y reglas del nuevo marco legal. Otra fue atraer inversiones y operadores a ciudades en las que antes no se ofreca el gas natural.
82
En el primer caso, las distribuidoras privadas que funcionaban como concesionarios de Pemex (por el sptimo transitorio del Reglamento de Gas Natural) tuvieron derecho a solicitar el permiso correspondiente, pero debieron regularizar la propiedad de sus propiedades, en algunos casos debieron comprar ductos de Pemex en la zona geogrca y todos debieron comprometer inversiones en reestablecer la calidad de sus gasoductos y respetar el mecanismo para la determinacin de tarifas. En este primer grupo tambin se encontraban las distribuidoras que pertenecan al Estado, tales como la distribuidora en Monterrey, propiedad de la CFE, Digaqro (Quertaro) y Diganamex (Ciudad de Mxico), propiedad de Pemex. En estos casos se establecieron mecanismos adicionales para la desincorporacin de estas empresas a favor del ganador de la licitacin del ttulo de permiso. Tambin en estos casos un valuador independiente determin el valor de las acciones de las empresas a desincorporar y el ganador de la licitacin se comprometi a pagar el valor predeterminado. En el segundo caso, las zonas geogrcas en las que no haba oferta de gas natural al sector residencial, la CRE otorg permisos de distribucin mediante licitaciones pblicas, conriendo una exclusividad de 12 aos sobre la construccin del sistema de distribucin y la recepcin, conduccin y entrega de gas dentro de la zona geogrca. Los procesos de licitacin para el otorgamiento de los permisos de distribucin se llevaron a cabo en tiempo y forma, en total orden y con un mnimo cuestionamiento por parte de los participantes. La amplitud de los procesos, su publicidad y las cuantiosas inversiones que se pagaron por los ductos de Pemex, que se comprometieron para mejorar y expandir los sistemas de distribucin fueron objeto de un gran dinamismo econmico en un sector antes olvidado. Todo sucedi sin conictos o protestas sociales. Por otra parte, debe mencionarse que las licitaciones establecieron importantes exigencias a los contendientes. No slo deban minimizar su propuesta tarifaria para poder ganar la licitacin, sino que adems deban comprometerse a atender una amplia masa de nuevos usuarios (compromiso de cobertura de usuarios) so pena de pagar una importante penalizacin econmica en caso de no lograrlo. II.2 La regulacin de la distribucin Una de las caractersticas de la nueva regulacin (tcnica y econmica) iniciada en 1995, es que se apoya en un sistema de autorregulacin que incentiva la eciencia, ya que se basa en tarifas mximas y no en un sistema de costos o de benchmark (comparativos o yardstick). Esto en realidad fue algo novedoso y, por tanto, no tan fcil de entender e instrumentar desde un principio por parte de los distribuidores. Sin embargo, tambin hay que sealar que existen excesos regulatorios que se incorporaron en buenas intenciones de la autoridad. Ejemplos de ello han sido:
83
El puenteo (by pass) fsico y comercial durante los primeros aos de operacin; La distribucin con comercializacin, y La cobertura de usuarios durante el primer quinquenio.
El puenteo es la posibilidad de cualquier consumidor de poner su propio ducto para obtener. El objetivo de esto es que ningn distribuidor pueda cobrar ms por sus inversiones a clientes alejados o con necesidades especiales que lo que le costara al cliente esa infraestructura si la hiciera por su cuenta. La desventaja de esta buena intencin es que los sistemas de conduccin de gas natural para usos propios pueden multiplicarse hasta convertirse en redes de distribucin alternas con una regulacin deciente o, al menos, de menor exigencia que la que aplica para el permisionario distribuidor de gas natural. Este tipo de debate no es exclusivo para Mxico pero slo aqu se permiti que se aplicara desde el inicio del primer periodo quinquenal de operaciones, lo que en algunos casos ocasion la destruccin de la base econmica para el proyecto de distribucin de gas natural. La distribucin con comercializacin es una segunda buena intencin de la autoridad, ya que fuerza a los distribuidores a ofrecer a los pequeos usuarios un paquete que combine los servicios de conduccin de gas con la oferta de la molcula de gas a consumir en una sola factura. Efectivamente, los pequeos usuarios residenciales no tienen porqu convertirse en expertos en el aprovisionamiento de gas natural y es cmodo para ellos no tener que pensar con quin deban contratar la compra de su molcula de gas natural. Sin embargo, todos los usuarios conservan la prerrogativa de no comprar la molcula de gas con el distribuidor. Eso acarrea una incertidumbre respecto a los volmenes que el distribuidor deba comprar a cuenta de tercero y respecto a los cuales no puede ganar utilidad alguna. Por otra parte, en casi todo el pas las empresas de distribucin deben comprar ese gas natural al monopolio de Pemex y deben aceptar que el precio de esa molcula es voltil y, durante los ltimos tres aos, con fuertes tendencias al alza. Bajo estas circunstancias, el riesgo de comprar gas para terceros y luego no tener suciente clientela para entregar el gas es un riesgo que puede implicar prdidas para las distribuidoras y riesgos econmicos de importancia. Estos problemas van en aumento, pues los precios de los combustibles en competencia (gas LP, combustleo y diesel) operan a precios y tarifas controladas por el Estado, normalmente subsidiados. Esto ha creado una competencia desigual. Es decir, la distribuidora asume riesgos a nombre de los usuarios pero no se le permite obtener sus benecios econmicos. El objetivo de establecer una cobertura mnima de usuarios que debera alcanzar el ganador de la licitacin antes de concluir el primer quinquenio de operaciones fue tambin una buena intencin de la autoridad pero que no result ser exitosa. Efectivamente, el nivel de cobertura estaba relacionado con las inversiones necesarias para la expansin del sistema y, por lo tanto, justicaba la propuesta tarifaria del ganador. Es por ello
84
que el no cumplimiento de la cobertura estaba fuertemente penalizado. Sin embargo, debe decirse que, si bien antes de licitar una zona geogrca todas las municipalidades involucradas y las autoridades estatales concernientes rmaron su anuencia al proyecto, una vez que las empresas iniciaron operaciones las mismas autoridades impusieron numerosos obstculos a las distribuidoras para construir las redes de gasoductos. En algunos casos se trat de desconocimiento de los compromisos adquiridos por las autoridades y de las obligaciones con las que deben cumplir, pero en otros casos hubo corrupcin de funcionarios y en otras fueron fuertes campaas que usaron los distribuidores de gas LP contra los polticos y funcionarios locales para impedir la competencia en sus mercados. Las autoridades federales, estatales y municipales fallaron en otorgar el apoyo necesario a las distribuidoras, las cuales, a su vez, fallaron en cumplir sus compromisos de cobertura. Adems, hay que sealar la falta de consistencia en los niveles de regulacin para los combustibles que compiten en el mismo mercado y que deberan tener niveles similares de regulacin o desregulacin. Tal es el caso del gas LP, combustleo, diesel y generacin, transmisin y distribucin de electricidad. La regulacin del gas natural pareciera ser una isla en un mar que se rige bajo los principios de la gestin estatal centralizada y burocratizada.
III. Puntos crticos y perspectivas a futuro
1.
La regulacin para el transporte y distribucin de gas natural se da en un entorno de negocios del sector caracterizado por el rol dominante del monopolio de Pemex y, posteriormente, por la falta de suciente produccin de gas natural en el pas y el aumento en los precios del gas natural en Estados Unidos. Ante esta situacin y la falta de desregulacin en otras actividades del sector, la distribucin de gas natural ha ido perdiendo inters para los inversionistas. Tal ha sido el caso de la ltima convocatoria de licitacin en Veracruz, la cual qued desierta (altos precios solicitados por la desincorporacin de los ductos de Pemex, poco mercado industrial, bajos consumos residenciales, competencia de otros combustibles no regulados o subsidiados por el estado, entre otros motivos.)
85
2.
3.
Hay limitantes en la distribucin de gas natural debido a que hacen falta ms instituciones que aseguren que se permita la construccin de gasoductos de distribucin en las ciudades, que se controlen los montos de derechos e impuestosmunicipales. Tambin debe propiciarse la aparicin de un mayor nmero de comercializadoras de gas natural en el pas. A pesar de lo anterior, las perspectivas a futuro de la distribucin del gas natural son positivas debido a que hoy Mxico cuenta con un rgano regulador (CRE), as como un mayor nmero de empresas distribuidoras y, sobre todo, con reglas claras para este sector. Todo esto ha tenido como resultado que hoy muchos usuarios se benecien de tener gas natural en sus casas o industrias. Adems, existe un interesante potencial para ampliar las redes de distribucin y que gradualmente la eciencia de las distribuidoras se homogenice con estndares internacionales.
86
Acerca del autor Javier Estrada Estrada

Javier Humberto Estrada Estrada cuenta con estudios de Licenciatura en Administracin de Empresas en la Universidad Ibero Americana (1978), y de Licenciatura (1979), Maestra (1980) y Diploma Doctoral (1982) en Economa, en la Universidad de Pars Nanterre. Tiene 23 aos de experiencia en el sector energa, de los que pas 14 en Noruega como profesor/investigador en la Escuela Superior de Administracin de Noruega (1983-84), Director del Programa sobre Energa y Medio Ambiente en el Instituto Fridtjof Nansen (1985-87 y 1993-95) y Jefe de Estudios de Mercado en la petro-lera privada Saga Petroleum, S.A. (1988-92). Como investigador ha escrito varios libros sobre la industria del gas natural en Europa, la industria petrolera internacional y los problemas ecolgicos que confronta la industria energtica. Es tambin autor de numerosos reportes y artculos sobre la industria energtica. De 1996 a 2002 fungi como Comisionado de la Comisin Reguladora de Energa. Su principal funcin fue proponer y actualizar la regulacin para la industria del gas natural as como participar en la regulacin de las actividades de la industria elctrica y del gas LP. En 2002 se establece como consultor en Energa y Medio Ambiente y en 2004 cre Analtica Energtica S.C., con la que ha cooperado con la SENER y Pemex en el estudio de esquemas institucionales y de regulacin que faciliten la correcta gestin de las actividades de exploracin y produccin de hidrocarburos en Mxico. Entres sus clientes cuenta con empresas nacionales, norteamericanas y europeas enfocadas al sector energtico. Javier Estrada es conferencista en foros nacionales e internacionales y profesor invitado en temas de regulacin energtica en las Universidades de Houston y de Florida. Actualmente es Presidente de la Asociacin Mexicana para la Economa Energtica por el periodo 2004-2005.
87
La Industria del gas natural licuado en Mxico - Una perspectiva regulatoria
LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL LICUADO EN MXICO UNA PERSPECTIVA REGULATORIA
Alejandro Brea de la Rosa

El gas natural es el combustible que ocupa, actualmente, el tercer lugar de consumo en el mundo despus del petrleo y el carbn. En los ltimos treinta aos ha desplazado al combustleo y al carbn como el combustible preferido en las plantas termoelctricas para la generacin de energa elctrica, especialmente con el desarrollo tecnolgico del ciclo combinado. Su uso como materia prima en la industria petroqumica y como insumo energtico en una diversidad de industrias ha incrementado su demanda signicativamente. De los pases econmicamente ms desarrollados, slo Canad y la Ex Unin Sovitica poseen grandes yacimientos de gas natural, el resto tienen que importarlo por gasoductos o en estado lquido de zonas de extraccin y produccin, generalmente lejanas, mediante embarcacin martima. El presente artculo da un panorama de la situacin que guarda el gas natural con respecto a las actividades reguladas por la Comisin Reguladora de Energa (CRE), especcamente a la actividad de almacenamiento de gas natural en estado lquido y su regasicacin en terminales diseadas para tal propsito. El documento inicia con una exposicin sucinta sobre la oferta y la demanda futuras de gas natural y la posibilidad de cubrir, cuando menos parcialmente, el panorama decitario en Mxico mediante el desarrollo de terminales de gas natural licuado. Se presenta, a continuacin, un anlisis de los componentes principales de una terminal de Gas Natural Licuado (GNL), los retos tcnicos y de carcter regulatorio que presentan estos proyectos y la forma en que la CRE ha dado solucin a las solicitudes de permiso de almacenamiento por parte de diversas empresas. El artculo concluye con comentarios en torno al desarrollo de la industria de GNL y el impacto posible que tendr en Mxico en el mbito energtico.
89
I. Introduccin
El gas natural es una mezcla de hidrocarburos ligeros primordialmente de la familia de los alkanos, compuesto por metano, etano y propano, estando el primero presente en concentraciones de 90 a 96 por ciento en algunos casos. Actualmente, ocupa el tercer sitio como fuente de energa primaria en el mundo, despus del petrleo y el carbn. En 2003, el gas natural proporcion 23.9 por ciento de la energa mundial total, y se consumieron en promedio 250,686 millones de pies cbicos al da millones de pie cbicos diarios (Mp3/d). Por muchos aos, el gas natural fue considerado como un subproducto de la produccin del petrleo crudo y era quemado o dispersado a la atmsfera en cantidades considerables. En forma gradual, sus cualidades fueron reconocidas como un combustible que contiene poco carbono; dada su estructura molecular posee un tomo de carbono de alto contenido energtico y que produce gases de combustin con poco impacto ambiental comparado con otros combustibles fsiles. Las reservas mundiales de gas natural han crecido durante los 15 aos pasados, y en 2003 se situaron en aproximadamente 175 billones de metros cbicos (175 x 1012). Esto equivale a una reserva aproximada de 65 aos a tasas de produccin actuales y a 70 por ciento de las reservas mundiales probadas. En varios pases productores de gas natural se estn invirtiendo grandes sumas de capital en exploracin y produccin con objeto de aumentar las reservas y usar este combustible en la industria petroqumica y como fuente primaria de energa, primordialmente en la generacin de energa elctrica, en procesos industriales y para uso residencial y vehicular. En cuanto a su consumo a nivel mundial durante 2003, Estados Unidos ocup el primer puesto con 60,935 Mp3/d; la Ex Unin Sovitica segundo, con 56,378 Mp3/d; Canad, el cuarto, con 8,456 Mp3/d, y Mxico, el dcimo, con 5,274 Mp3/d. Varios de los grandes centros productores de gas natural en el mundo se encuentran lejanos de los centros de consumo ms relevantes, por ejemplo Canad, Estados Unidos y los pases de Europa Occidental. La forma convencional de transportarlo por medio de ductos que operan a alta presin resulta econmicamente inviable para su suministro en dichos centros de consumo. Afortunadamente, se tiene una alternativa para el transporte de este combustible. Por sus propiedades fsico-qumicas el metano, que es el componente principal del gas natural, se lica a una temperatura de -162 C1 a presin atmosfrica, y su volumen se reduce aproximadamente 600 veces al pasar a la fase lquida. Esto representa una ventaja para su transporte, ya que en distancias muy grandes el GNL puede transportarse mediante embarcaciones en recipientes criognicos para mantener su estado lquido.
90
II. Oferta y demanda de gas natural en Mxico
De acuerdo con la publicacin anual de la Secretara de Energa (Sener), Prospectiva del mercado de gas natural en Mxico 2004-20132, la diferencia entre las curvas de oferta y demanda de gas natural va a continuar incrementndose, de tal forma que para 2013 Mxico requerir importar alrededor de 3,800 Mp3/d. La forma en que Mxico podr cubrir este dcit ser mediante el desarrollo de infraestructura de transporte con interconexiones a travs de la frontera con Estados Unidos y la importacin de GNL, que se entregar a las terminales de almacenamiento y regasicacin para poder ser transportado utilizando la infraestructura del Sistema Nacional de Gasoductos de Pemex-Gas y Petroqumica Bsica (PGPB) o por sistemas privados de transporte a los centros de consumo del pas o de Estados Unidos. En la Figura 1 se presentan las curvas de oferta y demanda con informacin del documento de Prospectiva del mercado de gas natural en Mxico publicado por la Sener. Figura 1. Curvas de oferta y demanda de gas natural
El sector industrial que va a tener una mayor relevancia en la demanda de gas natural en los prximos diez aos es el de generacin de electricidad. Este sector presentar un crecimiento anual de 6.7 por ciento con la instalacin de plantas de ciclo combinado que utilizan gas natural como combustible. En la Figura 2 se presenta la evolucin del uso de combustibles fsiles para la generacin de energa elctrica en el periodo de 2004-2013. Como se muestra, el uso de combustleo va a reducirse para estos nes en ms de 50 por ciento, a la vez que el gas natural incrementar su uso de 37 por ciento a 56 por ciento.
91
Figura 2. Uso de combustibles fsiles para la generacin de energa elctrica
III. Terminales de gas natural licuado
En los 40 aos que tiene de haberse realizado el transporte del primer cargamento de GNL, la industria ha tenido una transformacin tecnolgica muy amplia. Aunque las primeras importaciones de GNL se recibieron en Europa, actualmente Japn tiene ms del 50 por ciento del consumo de este combustible a nivel mundial y posee una gran variedad de terminales de gas natural licuado con regasicacin (terminales de GNL) con una diversidad de tecnologas. Como fechas relevantes en el desarrollo de la industria pueden mencionarse las siguientes: 1941 Se construy la primera planta de licuefaccin en Ohio, Estados Unidos 1959 Se realiz el primer cargamento de GNL por medio de barco 1960 Primer planta de licuefaccin en Argelia para suministrar una carga base 1969 Se inicia el transporte regular de GNL de Alaska a Japn
Los proyectos que deben desarrollarse a lo largo de la cadena productor-consumidor en la industria del GNL son varios; cada uno posee caractersticas de ingeniera, econmico-nancieras y de desarrollo especcas. Los actores que intervienen en estos proyectos son muy diversos y pueden ser empresas de gobierno o privadas cuyas inversiones suman varios miles de millones de dlares, por lo que se requiere coordinar esfuerzos y concretar la diversidad de proyectos mediante contratos a largo plazo para invertir en las plantas de licuefaccin en un extremo y por el otro en las terminales de regasicacin. El transporte del GNL mediante embarcaciones constituye otra actividad esencial para hacer posible el suministro oportuno del hidrocarburo por el periodo de duracin de los contratos correspondientes. La Figura 3 presenta, aproximadamente, las inversiones en los diferentes proyectos dentro de la cadena productor-consumidor de GNL como una fraccin del monto total.
92
Figura 3. Inversiones en los proyectos de GNL como fraccin del monto global
El uso que actualmente se da al gas natural que proviene de las terminales de GNL es el siguiente: Generacin de energa en plantas de ciclo combinado; Redes de distribucin; Sector industrial mediante sistemas de transporte, e Insumo primario en procesos petroqumicos.
El uso nal que va a darse al gas natural dictar, en gran medida, el diseo y la losofa de operacin de la terminal de GNL. Por ejemplo, una planta de generacin que suministrar energa elctrica a una regin vasta, requiere de una disponibilidad muy alta. Si dicha planta generadora depender de una sola terminal de GNL para el suministro de combustible, es importante que sta tambin tenga alta conabilidad y disponibilidad de despacho. En este caso, es relevante que se disponga de varios tanques de almacenamiento como medida preventiva en caso de que la importacin de GNL se vea afectada por una causa externa. Esto resultar en una terminal con amplia capacidad de almacenamiento, aunque la capacidad de regasicacin sea moderada. Adicionalmente, una alta disponibilidad implicar que se disponga de equipo de soporte en reas cruciales como los evaporadores o bombas de manejo de GNL. Independientemente del uso que se vaya a dar al gas natural, la terminal de GNL tiene componentes que son esenciales para su funcionamiento. La Figura 4 muestra los sistemas primarios de una terminal de GNL que estn constituidos por el sistema de descarga, el de almacenamiento y el de evaporacin o regasicacin del gas natural licuado.
93
Figura 4. Principales componentes de una terminal de GNL
En la Figura 5 se describe el diagrama de ujo simplicado del GNL, desde su recepcin y almacenamiento en los tanques hasta su evaporacin en los intercambiadores de calor para entregar gas natural a otro sistema al cual se interconecta la terminal. Figura 5. Diagrama de ujo de una terminal de GNL
94
La siguiente es una descripcin genrica de las instalaciones y equipos que forman parte de los sistemas de una terminal de GNL. III.1 Sistema de descarga El sistema de descarga consiste de los servicios, infraestructura y equipo necesarios para anclar en forma segura el buque-tanque, proveer las interfases necesarias entre el buque-tanque y las instalaciones terrestres y descargar el GNL a los tanques de almacenamiento a travs del sistema de tuberas criognicas. El sistema incluye tambin las instalaciones de desconexin de los brazos de descarga y de separacin del buque-tanque del muelle una vez concluida la operacin. Los componentes principales del sistema de descarga son los siguientes: Plataforma de descarga que soporta los brazos de descarga y el cuarto de control; Estructuras para el fondeo y atraque; Brazos de descarga para transferir el GNL al sistema de tuberas terrestres; Brazo de conexin de la lnea de retorno de vapor del tanque terrestre al tanque del buque para llenar el vaco producido por la descarga del GNL; Tuberas, vlvulas y otros dispositivos necesarios para transferir el GNL, el vapor de retorno y otros servicios auxiliares, por ejemplo, el nitrgeno, y El jetty y el muelle que interconecta con las instalaciones en tierra. III.2 Sistema de almacenamiento El sistema proporciona un medio para contener temporalmente el GNL que se transere del buque-tanque a los intercambiadores de calor para evaporarlo, y est compuesto primordialmente por los tanques de almacenamiento que pueden presentar diversos diseos y caractersticas. La capacidad mnima de almacenamiento de la terminal debe ser la capacidad del buque-tanque ms grande que pueda llegar a descargar, aunque en la prctica se da un margen para hacer frente a retrasos en la llegada de los barcos. El diseo, fabricacin y localizacin precisa de los tanques de almacenamiento en una terminal de GNL es objeto de estudios de ingeniera especializados sobre el sitio propuesto para la construccin de la planta. Actualmente, la industria dispone de varios diseos que incorporan sistemas de seguridad y materiales sosticados, por ejemplo, tanques con paredes de contencin sencilla (single-containment), doble (double-containment) o total (full-containment). Asimismo, la adicin de 9 por ciento de nquel al acero al tanque primario ha dado caractersticas de resistencia que permiten al material soportar la temperatura de -162 C del GNL.
95
En relacin con la fabricacin de los tanques, sta tambin est sujeta a normas y procedimientos que precisan la colocacin de las placas de acero al 9 por ciento nquel, la tcnica de soldado y el ensamble, con objeto de preservar la integridad fsica de los tanques y relevar esfuerzos al material provocados por las altas temperaturas del proceso de soldado y, posteriormente, por los esfuerzos provocados por las bajas temperaturas del GNL. La ubicacin de los tanques en el sitio propuesto de la terminal de GNL es objeto de un minucioso anlisis ssmico cuyo propsito es identicar posibles fallas geolgicas activas, ya que durante un sismo los tanques estaran sujetos a desplazamientos y esfuerzos signicativos que podran provocar su agrietamiento o ruptura en un caso extremo. III.3 Sistema de bombeo Los tanques de almacenamiento se construyen actualmente con capacidades de 120 mil a 150 mil toneladas de GNL, aproximadamente, y operan a una presin ligeramente arriba de la atmosfrica. Como se muestra en la Figura 5, el GNL pasa a los intercambiadores de calor para evaporarse y entregar gas natural a presin elevada a un sistema de transporte, generalmente entre 6,893 y 9,650 kPa (1,000 1,400 lb/pulg2). Resulta ms econmico y sencillo presurizar el GNL que comprimir gas natural, de forma tal que las bombas de alta presin se localizan antes de los evaporadores como se detalla en el diagrama de ujo de la terminal, Figura 5. El sistema de bombeo puede estar congurado de una o dos etapas, dependiendo de la presin de entrega y del sistema de recirculacin del vapor fro generado dentro de los tanques de almacenamiento. En las terminales actuales, el sistema de bombeo est compuesto por dos etapas: la de baja y la de alta presin. Las bombas de baja presin se localizan dentro de los tanques de almacenamiento y son del tipo vertical, de fabricacin especial y que requieren de un mnimo de mantenimiento durante su vida til. Cuando estas bombas fallan, generalmente es necesario parar la terminal de GNL para vaciar los tanques y tener acceso a ellas. Las bombas de alta presin se localizan fuera de los tanques y sus caractersticas se especican en funcin del sistema que van a alimentar, as sea una planta termoelctrica o un sistema de distribucin (presin relativamente baja), alternativamente, un sistema de transporte (presin elevada). III.4 Sistema de evaporacin En este sistema, el GNL se transforma a la fase de vapor y se le denomina en la industria como el proceso de regasicacin por su referencia al gas natural que, al inicio de la cadena, se extrajo del subsuelo en estado gaseoso.
96
La vaporizacin se lleva a cabo en un proceso de transferencia de calor que puede realizarse mediante intercambiadores de calor o por un proceso de combustin. En el primer caso se utilizan intercambiadores de tipo carcaza convencionales a contraujo en los que agua de mar circula por la parte exterior y el GNL en la parte interior de los tubos; estos intercambiadores se conocen como open-rack seawater vaporizers. Cuando la vaporizacin se realiza mediante un proceso de combustin, se utilizan los gases calientes producidos al quemar gas natural; en la industria se le conoce como submerged combustion, y su nombre se debe a que los gases de combustin producen burbujas en un bao de agua. En este proceso, los tubos llevan el GNL y se encuentran dentro del bao de agua, de forma tal que sta acta como un medio de transferencia de calor para evitar el contacto directo de los gases a alta temperatura con los tubos que conducen el GNL. Este sistema utiliza menos de 2 por ciento del gas natural que se produce en la terminal y, en general, la decisin sobre qu sistema va a utilizarse es objeto de un anlisis econmico sobre el costo del sistema de intercambiadores y el costo del sistema de combustin; dicho anlisis favorece, generalmente, al primero. En las terminales de GNL normalmente se instalan ambos sistemas, donde el de combustin se mantiene como respaldo cuando se da mantenimiento a los evaporadores. Desde un punto de vista ambiental, el uso de agua de mar en los intercambiadores de calor debe ser objeto de una evaluacin minuciosa, ya que el volumen de agua es muy grande, emerge del proceso a una temperatura inferior a la del mar, y el gradiente puede tener un impacto adverso en la vida marina. III.5 Sistema de conduccin del vapor fro de los tanques El GNL que se almacena temporalmente en los tanques se encuentra a una presin un poco mayor a la atmosfrica y su temperatura de equilibrio termodinmico es aproximadamente de -162 C. Estas condiciones se mantienen mediante un sistema de aislamiento trmico de los tanques; sin embargo, debido a la temperatura del ambiente, existe energa que se transere al interior y ocasiona evaporacin del GNL. El vapor producido por este proceso se extrae de los tanques y se conduce al recondensador y, posteriormente, a los compresores para enviarlo a los tanques de las embarcaciones y al circuito de alta presin del GNL para su evaporacin. Asimismo, durante el proceso de descarga del GNL del buque-tanque se transere energa durante el proceso de bombeo as como a travs de las tuberas criognicas que conducen el GNL hasta los tanques de almacenamiento. Por las razones expuestas, el diseo del sistema de manejo de vapor de GNL debe considerar la forma de integrarlo al sistema criognico, utilizarlo como combustible o, en su caso, su venteo al exterior en forma segura.
97
III.6 Servicios primarios Para operar, la terminal de GNL requiere de servicios externos como energa elctrica, nitrgeno lquido, gas natural (en caso de tener vaporizadores de combustin), aire y agua. Si la terminal utiliza como fuente principal para evaporar el GNL intercambiadores de calor, el agua de mar tambin entra en esta categora de servicios. Las operaciones para purgar e inertizar las tuberas y dems equipo que utiliza gas natural son relevantes dentro de una terminal de GNL. El nitrgeno en la fase de vapor se utiliza para purgar e inertizar los mecanismos de descarga de GNL y la lnea de retorno del vapor fro a los tanques que se encuentran en los buques-tanque. El nitrgeno puede producirse dentro de las instalaciones o adquirirse como un servicio externo y almacenarse en la terminal. La energa elctrica se usa en forma generalizada en una multitud de equipos primarios y auxiliares, para iluminacin y aire acondicionado, entre otros. Generalmente, se dispone de un turbo-generador con una turbina de gas para generar energa elctrica dentro de la terminal de GNL. Como un sistema de respaldo, la terminal puede interconectarse a la red local en caso de mantenimiento o emergencia. III.7 Sistemas auxiliares de la planta Dentro de esta categora se encuentran aquellos sistemas que son necesarios para una operacin segura de la terminal como, por ejemplo, los sistemas de agua para combatir incendios y aqullos que brindan proteccin en caso de incendio, el sistema de venteo y ama de gas natural, de manejo y disposicin de agua de servicio y de conduccin de agua pluvial. Los sistemas de proteccin contra incendio deben considerar todas las reas de la terminal donde se maneja o almacena gas natural, y se dividen en sistemas activos y pasivos. Dentro de los primeros se encuentran los de deteccin de fuego, humo y gases, y aqullos para combatir incendios, como son sistemas de agua en grandes volmenes, rociadores, espuma expansiva y polvos qumicos. El sistema de venteo tiene la funcin de colectar y conducir el gas natural para disponer de l en forma segura. El gas natural puede producirse como resultado de varias medidas de seguridad, por ejemplo, venteo controlado del vapor dentro de los tanques de almacenamiento, operacin de vlvulas de relevo, despresurizacin de equipo diverso durante operaciones de mantenimiento de la terminal y descargas durante operaciones de emergencia. El diseo de la terminal debe considerar dos sistemas de purga y venteo de gas natural: uno de alta y otro de baja presin. El vapor fro de los tanques y sistemas de manejo de vapores se purgan mediante un sistema de baja presin. El gas natural que se purga de todos aquellos sistemas que estn presurizados, como son los evaporadores y los compresores, se maneja en el sistema de purgado y venteo de alta presin.
98
III.8 Tipos de tanques de almacenamiento Los tanques de almacenamiento son quiz el elemento ms singular y relevante de una terminal de GNL, tanto por sus dimensiones como por el diseo sosticado que actualmente tienen y el papel que juegan en el aspecto de seguridad global de la terminal. El costo de los tanques y equipo auxiliar puede representar un tercio del costo total de la terminal, de tal forma que la capacidad y el tipo de diseo deben estudiarse cuidadosamente antes de tomar una decisin sobre este rubro. En cuanto a la capacidad de la terminal, en una forma simplista, sta debe ser, cuando menos, igual a la capacidad del buque-tanque ms grande esperado ms un margen de reserva. Otra forma de determinar la capacidad de la planta es en funcin de la capacidad de regasicacin requerida para abastecer de gas natural el sistema al cual se interconecta la terminal de GNL ms un margen de reserva. Las aplicaciones de las terminales de GNL son muy variadas, pero si stas van a suministrar gas natural a una planta de generacin elctrica es comn disear el sistema para tener almacenamiento de GNL suciente para unos 15 das de generacin elctrica a la capacidad nominal sin que haya reabastecimiento de combustible en la terminal. El volumen de GNL que la planta debe tener capacidad para almacenar se determina en una forma directa; sin embargo, existe una serie de eventos que pueden impactar en la operacin y que deben considerarse, por ejemplo, retrasos en el programa de entregas de GNL por razones diversas que pueden ser un paro inesperado en la planta de licuefaccin, eventos programados de operacin y mantenimiento en la terminal de GNL o en los buques-tanque, variaciones en la tasa de regasicacin y eventos climatolgicos severos, entre otros. Para determinar la capacidad tanto de almacenamiento como de regasicacin de la terminal de GNL deben considerarse criterios de diseo sobre su operacin y el uso de modelos numricos para simular una diversidad de eventos predecibles de los cuales se conoce su frecuencia de ocurrencia, variabilidad en el tiempo y severidad, y otros que ocurren en forma aleatoria para los cuales se utilizan modelos estocsticos, por ejemplo, simulaciones mediante el mtodo de Monte Carlo. Como resultado del anlisis de capacidad a que se ha aludido se determina el nmero de tanques de almacenamiento requerido para suministrar gas en los trminos establecidos en un contrato y para acomodar los eventos programados y aqullos que, por su naturaleza, no lo son. Actualmente, las capacidades de los tanques uctan alrededor de 120 mil metros cbicos, aunque se estn diseando terminales cuyos tanques tienen capacidades de 160 mil metros cbicos.
99
Cabe mencionar que, por razones de diseo, el volumen de GNL que puede utilizarse de un tanque est limitado por el nivel de lquido mnimo para que las bombas de extraccin puedan operar y el nivel mximo para evitar derrames y evaporaciones sbitas de GNL que puedan impactar negativamente en la seguridad y operacin de los tanques. Existe actualmente una variedad de diseos de tanques de almacenamiento. En la fase inicial de la industria se construyeron tanques esfricos de capacidades pequeas y, posteriormente, se opt por tanques cilndricos de capacidades alrededor de 35 mil metros cbicos. El cdigo de diseo elaborado por National Fire Protection Association (NFPA) a principios de la dcada de 1960, NFPA-59A Standard for the Production, Storage and Handling of Liqueed Natural Gas (LNG) 3 es uno de los ms usados en la industria y consider nicamente tanques de contencin sencilla (single-containment); no obstante, la industria ha evolucionado y se disponen actualmente de diseos ms sosticados que incorporan medidas de seguridad ms estrictas, como se analiza en la seccin siguiente. III.8.1 Tanques de contencin sencilla Est compuesto por un tanque interno de acero con 9 por ciento de nquel que proporciona la propiedad adecuada de ductilidad para soportar la temperatura de -162 C y ser menos frgil, un tanque externo de acero al carbn y un techo de acero. Entre estos tanques hay material aislante de perlita para reducir la transferencia de calor del exterior al GNL. El tanque interno es el nico con las propiedades fsico-qumicas requeridas para soportar las temperaturas criognicas; el tanque externo proporciona soporte estructural. En el caso de una fuga de GNL, el tanque externo no tiene la rigidez para contenerlo y, en este supuesto, la planta debe disponer de un dique para contener una fraccin del GNL derramado y conducirlo a un rea para contenerlo durante la emergencia. Una terminal de GNL con tanques de contencin sencilla debe disponer de un rea mayor, ya que el dique de contencin debe localizarse a una distancia adecuada que resulte de un anlisis de riesgo. Las distancias entre dos tanques es, consecuentemente, mucho mayor en este tipo de diseo. La decisin de optar por una terminal con diseo de tanques de contencin sencilla debe considerar aspectos adicionales de seguridad, las distancias que hay con otras edicaciones, los costos incrementales de otros sistemas, por ejemplo, de tuberas de agua contra incendio, tuberas criognicas y disponibilidad de un terreno mucho ms grande. El costo del tanque de contencin sencilla es aproximadamente 40 por ciento menos que uno de contencin total.
100
Figura 6. Tanque de contencin sencilla
III.8.2 Tanque de contencin doble En el tanque de contencin doble (double-containment tank), el tanque metlico interno y externo para dar rigidez estructural y mantener el material aislante de perlita en su lugar, son similares al tanque de contencin sencilla, sin embargo, se construye un tanque de concreto externo que puede contener el GNL en caso de un derrame del tanque interno. Esta estructura de concreto se localiza aproximadamente a 7 metros de los tanques metlicos, es de concreto pretensado y no est diseada para contener el vapor fro de GNL. El techo forma una estructura cerrada con los tanques metlicos, est suspendido en su parte superior y tiene tambin material aislante de perlita.
101
Figura 7. Tanque de contencin doble
III.8.3 Tanque de contencin total El tanque de contencin total (full-containment tank) est compuesto por el tanque metlico interno de acero con 9 por ciento de nquel y un tanque externo de concreto pretensado localizado aproximadamente a 2 metros de distancia del tanque interno. Entre ambos est el material de perlita para aislar trmicamente el tanque de acero. El tanque externo de concreto puede contener totalmente el GNL y desfogar, mediante dispositivos automticos de control, el vapor fro que pudiera generarse despus de un derrame originado por una falla del tanque interno. El techo est construido de concreto reforzado y descansa estructuralmente sobre el tanque externo. Desde el punto de vista operativo y de seguridad, los tanques de contencin total proporcionan el diseo ms efectivo con que cuenta la industria; y actualmente es uno de los diseos ms seleccionados en una terminal de GNL.
102
FIGURA 8. Tanque de contencin total
III.8.4 Tanques utilizados en terminales de GNL costa afuera Existen dos tipos de sistemas de almacenamiento que se usan en terminales de GNL costa afuera: autosoportados y tipo membrana. Ambos sistemas deben estar contenidos dentro de una estructura de concreto, gravity-based structure (GBS). Tanques tipo membrana Son utilizados en los buques-tanque para transportar el GNL desde las plantas de licuefaccin hasta las terminales de GNL. El diseo lo constituye un tanque externo de concreto postensado y un tanque interno de acero corrugado que forma una membrana exible y que es hermtico a fugas del lquido y del vapor fro generado. Como ejemplo de estos tanques estn los sistemas de Gaz Transport y Technigaz. Esta tecnologa tambin ha sido utilizada ampliamente en Japn, en tanques que estn parcialmente enterrados de gran capacidad de almacenamiento, y ltimamente se ha propuesto en terminales de GNL que utilizan una estructura de concreto anclada al lecho marino o GBS, en cuyo interior se encuentran tanques de almacenamiento tipo membrana.
103
Tanques autosoportados Dentro de esta categora estn los tanques que estructuralmente poseen la integridad mecnica para sostener el GNL. Los tanques autosoportados se dividen en Tipo A y Tipo B. Los tanques Tipo A son tanques prismticos construidos de conformidad con el Cdigo IMO International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liquieed Gases in Bulk 4 (Cdigo IMO), y consisten de pneles rgidos planos soportados por un arreglo de nervaduras transversales. En estos tanques se usa un mtodo de evaluacin estructural que posee un nivel inferior de conanza que los tanques Tipo B y tienen una amplia aplicacin para almacenar gas LP lquido a temperaturas de -50C. Utilizan un sistema de cuas (chocks) jas y mviles que mantienen el tanque en su sitio, proporcionan el soporte vertical del peso y los esfuerzos generados por el movimiento en un ambiente marino. Dentro de los tanques Tipo B estn el tanque esfrico Tipo Moss y el prismtico Tipo IHI. El uso de tanques esfricos se diculta cuando se requieren instalaciones y equipo de proceso, ya que no se dispone de supercies niveladas. En el tanque Tipo IHI se utiliza aluminio y acero para su construccin y en la etapa de diseo se emplean mtodos de anlisis numrico, por ejemplo, de elementos nitos para determinar esfuerzos, fatiga del material y propagacin de grietas bajo las condiciones de operacin a temperaturas criognicas; esto hace que los tanques sean clasicados como Tipo B dentro del Cdigo IMO. Los tanques Tipo IHI tambin pueden construirse de acero inoxidable, aluminio y acero con 9 por ciento de nquel. El diseo prismtico IHI permite el uso de una barrera parcial mediante la cual el aislamiento del tanque se utiliza para contener un derrame de ciertas caractersticas y dirigirlo hasta unas charolas colocadas en la parte inferior del tanque prismtico. Los tanques prismticos Tipo B estn soportados mediante un sistema de cuas utilizadas para e incorporan cuas adicionales situadas en la parte superior e inferior que permite a los tanques absorber los esfuerzos que se generan en un entorno marino. Los tanques Tipo B han sido propuestos en las terminales costa afuera colocados dentro de una estructura GBS. III.9 Seleccin del sitio para construir la planta Existen diversos factores que intervienen en la seleccin del sitio para construir una terminal de GNL, por lo que es pertinente llevar a cabo un anlisis de factibilidad para ponderar qu rubros tienen un peso tcnico y de seguridad mayor, y el impacto econmico correspondiente. Los aspectos de seguridad y de ingeniera que establece la entidad regulatoria en el pas donde se va a construir la terminal de GNL juegan, en esta fase de diseo, un papel relevante.
104
A continuacin se describen algunos de los aspectos que ms inuencia tienen en la seleccin del sitio de ubicacin de la planta. Sismicidad.- La actividad ssmica del sitio representa un factor determinante en la losofa de diseo de la terminal, los riesgos a que estar expuesta y su magnitud, y el costo de la construccin. Aspectos ecolgicos.- El riesgo que la poblacin y las autoridades federales o locales perciben en la ubicacin de la planta y el impacto ecolgico que sta representa es primordial en la decisin de otorgar o no los permisos correspondientes. Proximidad a centros de poblacin.- Debido a la magnitud de las instalaciones, especialmente de los tanques de almacenamiento, la poblacin en general percibe a las terminales de GNL como un riesgo relevante. Los escenarios de incidentes que la gente asocia a estas plantas son de magnitudes catastrcas, por lo que la seleccin del sitio debe ser lo ms alejado posible de los centros de poblacin. Los anlisis de riesgos sosticados que son realizados por rmas de ingeniera altamente especializadas que los permisionarios contratan tienen un efecto limitado para disminuir el temor e impacto al medio ambiente que el pblico percibe ante un incidente probable de una terminal. Condiciones oceanogrcas y batimtricas.- Se requiere informacin oceanogrca sobre corrientes marinas, mareas, oleaje y vientos, as como informacin sobre el lecho marino y sedimentos para disear estructuras marinas, instalaciones de suministro de agua marina y de descarga de euentes de la planta. Esta informacin es necesaria para decidir si debe dragarse o instalar un jetty, en su caso. Con respecto a las condiciones batimtricas, se requiere una profundidad del mar de aproximadamente 15 metros para poder atracar un buque-tanque de 140 mil metros cbicos de GNL. Si no se tiene esta profundidad en el sitio seleccionado, puede dragarse el lecho marino o construirse un jetty mar adentro hasta el punto deseado. La decisin nal sobre qu alternativa va a seleccionarse depende de un anlisis econmico en el que intervienen aspectos de seguridad y de operacin marina. Condiciones meteorolgicas.- Los parmetros meteorolgicos sobre temperatura, vientos, humedad y frecuencia de tormentas elctricas y marinas, entre otros, tienen relevancia en el diseo de la terminal, especialmente durante la evaluacin de riesgos, y para determinar la necesidad de construir un rompeolas para facilitar las operaciones de atraque y descarga de los buques-tanque. Expansin futura de la terminal.- La posibilidad de expansin de la terminal de GNL debe considerarse detenidamente, ya que esto impactar en la conguracin general de los tanques de almacenamiento, sistemas auxiliares y, en su caso, ampliacin de las estructuras de recepcin y atraque de los buques-tanque.
105
Disponibilidad de infraestructura y servicios.- Es deseable, aunque no indispensable, estar cerca de infraestructura como carreteras y puerto marino as como tener acceso a servicios de agua potable, drenaje y electricidad, que son necesarios durante el periodo de construccin de la terminal.
IV. Normatividad tcnica
La industria del gas natural licuado, que abarca plantas de licuefaccin y terminales de almacenamiento y regasicacin, lleva desarrollndose ms de 50 aos. En este periodo, los pases ms activos en esta industria han producido normas y estndares tcnicos que son utilizados ampliamente en varias fases del desarrollo de los proyectos. La norma ms utilizada en varios pases para el diseo y construccin de terminales de GNL es la desarrollada por National Fire Protection Association (NFPA 59A Standard for the Production, Storage and Handling of Liqueed Natural Gas LNG). En 1971 se tuvo la primera versin completa de este cdigo que incorpor aspectos generales sobre terminales de GNL que aplicaban a varios sectores industriales. Otro cdigo que se utiliza en Estados Unidos es el publicado por el Department of Transportation Code of Federal Regulations, DOT 49 CFR-193, Liqueed Natural Gas Facilities: Federal Safety Standards 5. Los estndares elaborados en Estados Unidos que se utilizan en el diseo y construccin de tanques de almacenamiento de GNL son los publicados por American Petroleum Institute, API 620, Design and Constructioin of Large, Welded Low Pressure Storage Tanks 6, y el publicado por la National Fire Protection Association, NFPA 59, Standard for Storage of Liqueed Petroleum Gases and Utility Gas Plants 7. En aos recientes se public un cdigo europeo que ha tenido gran aceptacin porque incorpora avances tecnolgicos de la industria en varios rubros y porque el documento est estructurado con base en el diseo de estados lmite, en vez del diseo prescriptivo con que se elaboran tradicionalmente las normas. El cdigo britnico BS EN-1473 Installation and equipment for liqueed natural gas.- Design of onshore installations8, incorpora una seccin de gran relevancia sobre anlisis de riesgos a partir del cual se desprenden la ubicacin, diseo y conguracin de la terminal de GNL. Es decir, mediante el anlisis de riesgos a los que estar sujeta la terminal se determina la localizacin de los tanques de almacenamiento y otros sistemas, las distancias mnimas a las que deben situarse los lmites del predio y los efectos que los eventos probables tendran, en caso de ocurrir, sobre instalaciones externas al sitio de ubicacin de la terminal.
106
El cdigo BS EN-1473 fue aprobado por el Comit Europeo de Normalizacin, y ha sido adoptado por varios pases europeos. Debido a la relevancia que tiene el estudio de riesgos sobre el diseo y conguracin de la terminal, dicho cdigo est siendo utilizado frecuentemente por empresas desarrolladoras americanas y canadienses. IV.1 Normatividad tcnica en Mxico A partir de 2002, varias empresas extranjeras con amplia experiencia internacional en el desarrollo de terminales de GNL se acercaron a la CRE para exponer los proyectos que les interesaba desarrollar, as como el impacto que podran tener las terminales de GNL en el mercado nacional de gas natural. Su inters era conocer la regulacin y la forma y tiempos en que la CRE podra otorgar el permiso correspondiente. El Reglamento de Gas Natural, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 8 de noviembre de 1995, especica puntualmente los requisitos para obtener un permiso, la informacin que un interesado debe presentar a la CRE y la forma en que sta realiza la evaluacin de dicha informacin para, en su caso, otorgar el permiso correspondiente. Por las caractersticas de las terminales de GNL y de los servicios que se tena previsto prestar, el permiso que corresponda solicitar era de almacenamiento de gas natural. En cuanto a la ingeniera de los proyectos no se tena una idea clara de la complejidad de las terminales de GNL, de los requisitos mnimos de seguridad que deberan cumplir y del estado de desarrollo que tena la industria a nivel internacional. Por lo anterior, la CRE decidi elaborar una norma ocial mexicana que considerar los puntos mencionados as como las caractersticas requeridas por la industria en Mxico, su grado de desarrollo y aspectos locales de los sitios viables para la construccin de las terminales. En el marco del Comit Consultivo Nacional de Normalizacin de Gas Natural y Gas LP por Medio de Ductos (el Comit de Normalizacin), que de conformidad con el artculo 34 del Reglamento Interno de la Secretara de Energa, preside y coordina la CRE, se convoc a Pemex, CFE, instituciones de investigacin, asociaciones profesionales y empresas internacionales a participar en la elaboracin de una norma ocial mexicana de emergencia sobre aspectos de seguridad en el diseo, construccin, operacin y mantenimiento de terminales de GNL. La CRE llev a cabo una revisin exhaustiva de la normatividad internacional y recopil documentos en la materia publicados por empresas especializadas dedicadas a la certicacin de terminales de GNL, con el objeto de incluir los avances tecnolgicos de punta en la industria. Se decidi tomar como base de la norma ocial mexicana el cdigo NFPA-59A de Estados Unidos para terminales de GNL en tierra rme que ha sido el ms utilizado en la industria, para lo cual se pidi autorizacin de National Fire Protection Association.
107
Con objeto de contar con un marco normativo lo antes posible y establecer los requisitos mnimos de seguridad que requeran las terminales de GNL, el Comit de Normalizacin trabaj aceleradamente sobre una norma ocial mexicana de emergencia, NOM-EM-001-SECRE-2002, que se public el 2 de agosto de 2002 en el Diario Ocial de la Federacin y se extendi su vigencia por un periodo adicional de seis meses. El Comit de Normalizacin continu con la elaboracin de un documento ms completo al cual se incorpor el diseo de terminales de GNL costa afuera as como una seccin sobre el diseo de tuberas submarinas. Esta ltima seccin tom como base el cdigo de Det Norske Veritas DNV-OS-F101 (Offshore Standard), Submarine Pipeline Systems 20009, cuyo diseo est estructurado a partir de estados lmite como es el caso del cdigo europeo BS-EN-1473 para las terminales de GNL costa afuera. Una vez concluido el periodo de vigencia de la norma de emergencia, se trabaj en un proyecto de norma ocial mexicana, PROY-NOM-013-SECRE-2003 que se public en el DOF el 19 de septiembre de 2003. La versin denitiva de la NOM-013-SECRE-200410 (NOM-013) fue publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 8 de noviembre de 2004 y entr en vigencia el 17 de junio de 2005. La NOM-013 es el primer cdigo en su gnero que incorpora requisitos de seguridad sobre el diseo, construccin, operacin y mantenimiento para terminales de GNL tanto en tierra rme como costa afuera. La NOM-013 incorpora un captulo sobre el procedimiento de evaluacin de la conformidad (PEC) que debe seguir una Unidad de Vericacin o Tercero Especialista, en los trminos de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin (LFMN)11, para dar cumplimiento a dicha norma.
V. Regulacin de la actividad de almacenamiento
El artculo 4, segundo prrafo, de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo12 establece que, salvo lo dispuesto en el artculo 3, el transporte, el almacenamiento y la distribucin de gas podrn ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado, los que podrn construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos, en los trminos de las disposiciones reglamentarias, tcnicas y de regulacin que se expidan. El Reglamento de Gas Natural13, en la seccin quinta, establece el procedimiento para el otorgamiento de permisos a solicitud de parte. En esta seccin, el artculo 32 establece los requisitos que un interesado debe cumplir para que la CRE est en posibili-
108
dad de evaluar la informacin y, en su caso, otorgar el permiso correspondiente. Los requisitos son de naturaleza legal, de ingeniera y seguridad, y econmico - nancieros relativos al proyecto propuesto. Uno de los aspectos ms relevantes de la regulacin es el acceso a los servicios. A tal efecto, el artculo 63 del Reglamento de Gas Natural establece que los permisionarios debern permitir a los usuarios el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a los servicios en sus respectivos sistemas de conformidad con lo siguiente: El acceso abierto y no indebidamente discriminatorio estar limitado a la capacidad disponible de los permisionarios; La capacidad disponible a que se reere la fraccin anterior se entender como aqulla que no sea efectivamente utilizada, y El acceso abierto a los servicios slo podr ser ejercido por el usuario mediante la celebracin del contrato para la prestacin del servicio de que se trate, salvo lo previsto en el artculo 69.
En el caso del servicio de almacenamiento que prestarn las terminales de GNL, la CRE ha interpretado la capacidad que no es efectivamente utilizada como la capacidad disponible en el sistema que no haya sido reservada por usuarios del servicio de almacenamiento en base rme. El artculo 69 del Reglamento de Gas Natural establece que los usuarios podrn ceder directamente o autorizar al permisionario, para tal efecto, los derechos sobre la capacidad reservada que no pretendan utilizar. V.1 Aspectos de ingeniera, econmicos y de tarifas relevantes en la evaluacin de una terminal de GNL De conformidad con el artculo 32 y 35 del Reglamento de Gas Natural, los aspectos que la CRE evala en una solicitud de almacenamiento son de ndole tcnica, jurdica y econmica. En la Figura 9 se muestra en forma esquemtica el proceso que sigue la CRE para la evaluacin de una solicitud y el otorgamiento de un permiso de almacenamiento.
109
Figura 9. Proceso para el otorgamiento de un permiso de almacenamiento
Con respecto a la parte tcnica, la informacin que debe entregarse con la solicitud es el desarrollo de la ingeniera bsica del proyecto, la seleccin de las normas ociales mexicanas y cdigos que reejen la prctica internacional en la industria que aplicarn en todas las fases del proyecto, medidas de seguridad y procedimiento de atencin de emergencias aplicables por la prestacin del servicio de almacenamiento, as como estudios preliminares sobre la seleccin de ubicacin de la planta, anlisis de riesgos, estudios geolgicos, batimtricos, ssmicos, meteorolgicos y oceanogrcos, entre otros. De los estudios preliminares que el solicitante debe presentar, cabe destacar el anlisis de riesgos ya que la localizacin de los tanques de almacenamiento y la conguracin de la planta, en general, estn relacionadas con los riesgos identicados y el impacto que tienen dentro de los lmites de la planta y ms all de ellos. Los anlisis de dispersin de vapores y concentracin de una mezcla inamable, as como de los niveles de radiacin de una ama en funcin de la distancia, en caso de un incendio, son parmetros especcos que forman parte de los estudios de ingeniera que deben presentarse con la solicitud.
110
El anlisis ssmico tiene tambin una gran relevancia para determinar la ubicacin de la terminal de GNL, especialmente en zonas de elevada actividad ssmica como las costas de los estados de Baja California, Nayarit, Michoacn y Guerrero. Los estudios se enfocan a analizar informacin histrica sobre las aceleraciones de las ondas ssmicas de terremotos ocurridos en la regin y la ubicacin de fallas geolgicas activas. La aplicacin de normas y estndares que reeje la prctica internacional de la industria e incorpore las medidas de seguridad requeridas en el diseo ssmico de los tanques de almacenamiento es fundamental para hacer frente a un evento de esta naturaleza dentro de los parmetros del anlisis de riesgos. El estudio de placas tectnicas, su movimiento relativo e impacto probable en las instalaciones forma parte de los estudios requeridos para evaluar el proyecto. En ocasiones, la recopilacin de documentacin histrica debe complementarse con datos experimentales actuales obtenidos mediante sondeos y perforacin en el lecho marino, con objeto de contar con informacin reciente sobre la composicin y estructura del subsuelo marino. Cabe mencionar que, una vez otorgado el permiso de almacenamiento, el permisionario debe desarrollar la ingeniera de detalle del proyecto y las especicaciones de los contratos de ingeniera, suministro de materiales y construccin (engineering, procurement and construction), que debern ser evaluados y dictaminados por una Unidad de Vericacin o Tercero Especialista y presentarse a la CRE previo a la operacin de la terminal. Tambin deben actualizarse los estudios preliminares de ingeniera presentados durante la tramitacin del permiso, como el estudio de riesgos, de dispersin de vapores, sistema contra incendios y sistema de monitoreo de fugas, entre otros. V.1.1 Aspectos econmico-nancieros Sin duda, uno de rubros que ms relevancia tienen en el proceso de otorgamiento de un permiso es la evaluacin de la informacin econmica y nanciera de la empresa a quien va a otorgarse el permiso. Los aspectos que se evalan son la estructura corporativa, la solidez de la empresa que va a aportar el capital de inversin, cmo se estructura el proyecto desde un punto de vista nanciero y la estrategia de nanciamiento que se prev en caso que el proyecto tenga un componente de deuda. Para cumplir con estos requisitos, la empresa interesada debe presentar cartas en las que se manieste el inters y el compromiso sobre el desarrollo de la terminal de GNL y la responsabilidad de llevar a cabo las aportaciones de capital necesarias para ello. V.1.2 Condiciones generales para la prestacin del servicio ste es uno de los documentos ms relevantes en la regulacin del permisionario, ya que contiene la descripcin de los servicios que ste va a prestar, la forma en que va a hacerlo, as como las obligaciones y responsabilidades que tiene con la CRE y con los usuarios del servicio de almacenamiento de conformidad con la regulacin vigente. Las
111
condiciones generales para la prestacin del servicio (CGPS) contienen la metodologa para determinar las tarifas y el clculo de las mismas para los diferentes tipos de servicio que la terminal de GNL va a prestar. El documento de referencia debe presentarse como parte de la solicitud de permiso y debe ser aprobado por la CRE e incorporarse, entre otros documentos, al ttulo de permiso que se otorgue a la empresa. A continuacin se presenta una sntesis de los conceptos fundamentales que forman las CGPS (no pretende ser exhaustivo, ya que el documento en s puede constar de cientos de pginas). En una terminal de GNL, el servicio de almacenamiento comprende la recepcin de gas natural licuado en el punto de recepcin del sistema, su depsito, evaporacin y entrega, en uno o varios actos, de una cantidad equivalente de gas natural en el punto de entrega del sistema o en otro sistema interconectado, mediante el servicio de almacenamiento en base rme (SABF) o el servicio de almacenamiento en base interrumpible (SABI). El servicio de almacenamiento se presta mediante la celebracin de un contrato entre el permisionario y el usuario. El SABF debe estar disponible, una vez aceptada una solicitud por parte del permisionario a cualquier persona que solicite dicho servicio en la terminal de GNL y est sujeto a la capacidad mxima garantizable y a la celebracin de un contrato. La capacidad mxima garantizable se dene como la capacidad de almacenamiento en base rme para la cual se dise la terminal y que el permisionario est obligado a ofrecer. El SABF consiste en el almacenamiento de GNL de un usuario hasta por la cantidad mxima de almacenamiento de dicho usuario indicada en el contrato correspondiente. La cantidad mxima de almacenamiento se dene como la cantidad mxima de GNL establecida en el contrato, especicada en unidades de energa, que el permisionario est obligado a almacenar por cuenta del usuario en cualquier momento. Este tipo de servicio no est sujeto a reducciones o interrupciones. El SABI consiste en el almacenamiento de gas natural licuado de un usuario hasta por la cantidad mxima de almacenamiento establecida en el contrato correspondiente. Este servicio est supeditado a que se satisfagan los pedidos del servicio de almacenamiento en base rme. En la prestacin del SABI, el permisionario puede restringir, reducir o interrumpir dicho servicio cuando determine que las entregas bajo este servicio interferirn o restringirn la capacidad del permisionario para prestar el SABF. Como ya se mencion, uno de los aspectos ms relevantes de la regulacin de gas natural en Mxico es el acceso a los servicios. La mecnica para hacer del conocimiento de usuarios potenciales de la capacidad de almacenamiento disponible en la terminal de GNL es mediante la realizacin, por parte del permisionario, de una temporada abierta. En el caso de un sistema de transporte de acceso abierto, la temporada abierta
112
se realiza durante un periodo preestablecido en el cual los usuarios potenciales maniestan en forma escrita la capacidad que desean reservar en el gasoducto mediante la celebracin de un contrato. El proceso concluye cuando se agota la capacidad disponible en el sistema de transporte o cuando ya no hay ms interesados en reservar esa capacidad. En el caso de los proyectos que nos ocupan, las inversiones que deben realizarse en la planta de licuefaccin, la adquisicin de los buques-tanque y la terminal de GNL son del orden de 3 mil a 4 mil millones de dlares americanos, como ya se mencion. Los trenes de licuefaccin no son construidos hasta que se tiene comprometido, mediante un contrato de largo plazo, el suministro de gas natural en el otro extremo de la cadena productor-consumidor, por lo que las terminales de GNL no se desarrollan, casi invariablemente, hasta que se tiene contratada la totalidad de la capacidad de almacenamiento de la terminal. Es frecuente, tambin, que la terminal establezca un contrato por la reserva total de la capacidad de almacenamiento con una empresa comercializadora que se encarga de desarrollar el mercado de gas natural en la regin. Lo anterior limita la capacidad de almacenamiento de la terminal que puede estar disponible a un usuario que no haya reservado capacidad mediante la rma de un contrato, generalmente de largo plazo, con el permisionario o con la empresa comercializadora. Por las razones expuestas, la CRE determin, para los permisos de almacenamiento, que la capacidad no efectivamente utilizada es la capacidad disponible que no ha sido reservada por los usuarios del servicio de almacenamiento en base rme. El procedimiento para el acceso a la capacidad de almacenamiento mediante capacidad disponible o mediante extensiones o ampliaciones de la terminal est determinado en las condiciones generales para la prestacin del servicio. Una vez celebrado un contrato, y estando el permisionario en posibilidad de iniciar la prestacin del servicio de almacenamiento, el usuario debe proporcionar al permisionario un pedido de gas, por medio electrnico o por escrito con cierta anticipacin, que cumpla con los requisitos y parmetros preestablecidos en las CGPS y en el contrato. Por ejemplo, el permisionario puede rechazar la llegada de algn buque-tanque con gas natural licuado de un usuario que no haya cumplido adecuadamente con el procedimiento de pedidos. Los pedidos pueden ser de carcter mensual o diario y el permisionario debe programarlos y conrmarlos, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en las CGPS y en el contrato que las partes hayan rmado. Un usuario que celebre un contrato con el permisionario es responsable de que se realicen los arreglos o modicaciones necesarios para la entrega de gas natural licuado y de gas natural en el punto de recepcin y en el punto de entrega de la terminal, respectivamente. Dichos arreglos y modicaciones deben ser compatibles con las operaciones e instalaciones del permisionario. Asimismo, las embarcaciones contrata-
113
das por el usuario para la entrega de GNL deben ser compatibles con las instalaciones de recepcin de la terminal, contar con especicaciones de diseo adecuadas y cumplir con la normatividad internacional de uso en la industria. El itinerario de arribo de los buques-tanque a la terminal, las noticaciones al permisionario y cambios en los programas de recepcin de GNL en la terminal son aspectos que estn contenidos en las CGPS. Atencin de emergencias El permisionario debe desarrollar un plan de atencin de emergencias en coordinacin con las autoridades locales para hacer frente a eventualidades derivadas de la prestacin del servicio de almacenamiento. Dentro de este plan debe considerarse la capacitacin y entrenamiento a personal de la planta y a autoridades locales cuando stas no dispongan de los conocimientos y equipo para atender los incidentes probables que pudieran presentarse en las terminales de GNL especcos de la actividad de almacenamiento. Calidad del gas natural y del GNL El gas natural licuado que los usuarios entreguen a la terminal de GNL debe cumplir con las disposiciones de la norma ocial mexicana NOM-001-SECRE-2003 Calidad del gas natural, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 29 de marzo de 2004. En una terminal puede recibirse GNL proveniente de distintas plantas de licuefaccin con composiciones diversas, por lo que el permisionario debe prever que las mezclas de GNL de los usuarios cumplan con la normatividad aplicable. Asimismo, el gas natural que el permisionario suministre en el punto de entrega de la terminal debe cumplir con las especicaciones de calidad requeridas. Por lo anterior, deben tomarse las medidas necesarias para que el gas natural que se inyecte al sistema de transporte al cual se interconecte la terminal cumpla con los requisitos de las normas ociales mexicanas vigentes. El GNL es un hidrocarburo que tiene un porcentaje elevado de metano y puede contener concentraciones importantes de otros componentes como butanos y pentanos, que elevan el poder calorco del gas natural y que pueden tener un efecto negativo en los sistemas de combustin, como combustores de turbinas de gas o en procesos industriales donde se requiere que el gas natural tenga concentraciones de algunos componentes dentro de ciertos rangos determinados. Entre otros aspectos de gran relevancia en la prestacin del servicio que deben establecerse en las CGPS son la suspensin, reduccin o modicacin del servicio de almacenamiento, caso fortuito o fuerza mayor, determinacin del volumen almacenado disponible, rdenes operativas de ujo, liberacin de la capacidad en el mercado secundario, facturacin y pagos, medicin del GNL en el punto de recepcin y del volumen de gas natural en el punto de entrega, equipo de medicin y calibracin, propiedad del GNL, obligaciones diversas del permisionario, atencin de emergencias y solucin de controversias entre el permisionario y usuario.
114
Una vez que la CRE concluye el proceso de revisin y evaluacin de las solicitudes en los trminos de los artculos 32 al 37 del Reglamento de Gas Natural se otorga el permiso de almacenamiento. Este documento est formado por el ttulo y los anexos que describen puntualmente las obligaciones y responsabilidades del permisionario en trminos de la regulacin vigente as como las caractersticas de ingeniera, seguridad, operacin y mantenimiento del sistema. V.1.3 Metodologa de tarifas De acuerdo con la regulacin vigente, las tarifas no sern discriminatorias ni estarn condicionadas a la prestacin de otros servicios. La metodologa aplicada para el clculo de las tarifas debe ser congruente con la Directiva sobre la Determinacin de Precios y Tarifas para las Actividades Reguladas en Materia de Gas Natural (Directiva de Precios y Tarifas). El permisionario puede ofrecer los servicios de almacenamiento mediante tarifas convencionales que permitan prestar dichos servicios y que estn de acuerdo con lo establecido en la Directiva de Precios y Tarifas. Las tarifas convencionales no pueden ser indebidamente discriminatorias ni estar condicionadas a la prestacin de otros servicios. Las tarifas convencionales cobradas a los usuarios no deben ser menores al costo variable de la prestacin del servicio que, en el caso del almacenamiento, es el cargo por uso, es decir, aqul que est en funcin del volumen de gas entregado al usuario. La metodologa de tarifas aplicada puede estar compuesta por un solo componente o cargo, en cuyo caso se les reere como tarifas monmicas o por dos cargos, binmicas. En el caso de tarifas con un solo cargo, la metodologa presenta las caractersticas siguientes: La tarifa para la modalidad de servicio en base rme se calcula considerando los costos totales (depreciacin, costos de mantenimiento, administracin y ventas, rentabilidad e impuestos) correspondientes a los primeros cinco aos de operacin de la terminal de GNL, prorrateados entre 100 por ciento de la capacidad mxima de almacenamiento. La tarifa para la modalidad de servicio en base rme se aplicar a la cantidad mxima de almacenamiento diaria que reserven los usuarios en la terminal de GNL. La tarifa para la modalidad de servicio en base interrumpible representa, generalmente, un porcentaje elevado de la tarifa en base rme, y se aplicar al promedio diario de volumen almacenado disponible de cada usuario durante el periodo de facturacin.
115
Los cargos que resulten por exceder tanto el volumen de GNL almacenado como la cantidad de GNL retirada del sistema se determinan considerando los costos especcos por las modalidades del servicio, prorrateados entre la capacidad mxima de almacenamiento de GNL en la terminal y la capacidad mxima de retiro de GNL, respectivamente. Los cargos sealados en el punto anterior se aplican a las cantidades de GNL que los usuarios almacenen o retiren en exceso de la cantidad mxima de almacenamiento contratada.
En algunos casos, las empresas han propuesto tarifas diferenciadas que reejan el momento en que usuarios potenciales de los servicios de la terminal de GNL reservan capacidad en el sistema, de forma tal que las tarifas ms bajas resultan cuando la reserva de capacidad de almacenamiento se realiza antes de que inicie la etapa de construccin. La diferenciacin de tarifas se basa en establecer distintas tasas de rentabilidad dentro del clculo de las tarifas de acuerdo con la percepcin del permisionario sobre el riesgo nanciero implcito al poner a disposicin los servicios para cada categora de usuario. Cuando se trata de un modelo de ujos de efectivo descontados, el clculo de las tarifas mximas iniciales reeja el valor presente de la proyeccin del requerimiento de ingresos durante la vida til de la terminal, de tal manera que la diferencia entre los costos e ingresos totales resulte en una tasa interna de retorno igual a la establecida desde el inicio del proyecto. Esto permite al permisionario recuperar el capital invertido as como los gastos jos y variables derivados de la operacin, la depreciacin, los impuestos y una rentabilidad razonable. La base de costos se afecta por la proyeccin de la inacin en Mxico y en Estados Unidos, as como por el tipo de cambio entre el peso mexicano y el dlar estadounidense. Los costos jos relativos a la inversin de capital considerados en la metodologa de tarifas, denominados Capex, no estn sujetos a ningn ajuste durante la vida til de la terminal, salvo aqullos que estn implcitos en las actualizaciones anuales de las tarifas mximas vinculadas con las variaciones en el nivel de precios (inacin) y en el tipo de cambio, as como aquellos ajustes que resulten necesarios con motivo de ampliaciones del sistema de almacenamiento. El resto de los elementos de la metodologa de tarifas, incluyendo los costos de operacin jos y variables denominados Opex, estn sujetos a las revisiones quinquenales de tarifas a que se reere la Directiva de Precios y Tarifas.
116
En el caso de una metodologa de tarifas binmicas, stas se componen del cargo por capacidad y el cargo por uso, de los cuales el primero se compone de los costos jos del sistema y se aplica sobre la cantidad mxima de almacenamiento mensual que reserven los usuarios en el sistema, mientras que el segundo se aplica a los costos variables y se aplica al volumen de GNL retirado del sistema durante el periodo de facturacin. Las tarifas se calculan considerando un nivel de utilizacin de 100 por ciento de la capacidad mxima de almacenamiento de la terminal. Las Figuras 10 y 11 presentan en forma concisa la estructura y metodologa tarifarias presentada por las empresas que han obtenido un permiso de almacenamiento por parte de la CRE. Figura 10. Estructura de las tarifas y servicios propuestos por las terminales de GNL
Marathon (GNBC) Metodologas de tarifas Tipo de tarifas Servicios Revisin global Estructura Sempra (ECA) ChevronTexaco Shell Shell (Altamira) (Baja California)
Plan de Negocios Ingreso Mximo Requerido Reguladas y Convencionales Firme e Interrumpe Cada cinco aos Cargo por capacidad (anual) Cargo por uso (periodo de facturacin) Anual A partir de 2o periodo quinquenal Anual
Modelo de Flujos de Efectivo Descontados Tarifas Costos de Servicios Reguladas y Convencionales Firme e Interrumpe Cada cinco aos-slo OPEX
Cargo por capacidad (anual) Cargo por uso (periodo Un slo de facturacin) cargo Cada ao o menos A partir de 2o periodo-slo OPEX Anual
Ajustes por inacin y tipo de cambio Factor de eciencia X Factor de ajuste K
117
Figura 11. Metodologa de tarifas presentada por los distintos permisionarios
V.1.4 Regulacin por incentivos La disposicin 7.3 de la Directiva de Precios y Tarifas establece que la metodologa de tarifas propuesta por el permisionario debe ser congruente con una regulacin por incentivos, por lo que las tarifas mximas aprobadas por la CRE deben sujetarse a los ajustes y revisiones que se sealan a continuacin: Las tarifas mximas sern objeto de revisiones globales cada quinquenio, para lo cual se emplearn los procedimientos y requerimientos de informacin establecidos en la Directiva de Precios y Tarifas. Los cargos que componen las tarifas mximas se ajustarn anualmente para reejar los efectos de la inacin, as como las variaciones en el tipo de cambio. Las tarifas mximas se ajustarn con base en un esquema de costos trasladables congruente con lo establecido en la Directiva de Precios y Tarifas, que reejar nicamente los costos resultantes de cambios en el rgimen scal local o federal que afecten la prestacin del servicio de almacenamiento. A partir del sexto ao de la prestacin del servicio de almacenamiento, las tarifas mximas y sus cargos correspondientes se ajustarn de acuerdo con el factor de eciencia que determine la CRE de conformidad con lo establecido en la Directiva de Precios y Tarifas.
Una vez que las tarifas mximas son aprobadas por la CRE deben cumplir, en lo conducente, con la regulacin tarifaria establecida en la Directiva de Precios y Tarifas, incluyendo cualquier disposicin de carcter general que la sustituya o la modique.
118
VI. Efecto del desarrollo de las terminales en el precio del gas natural
Como se seal, el objetivo primordial de desarrollar los proyectos de terminales de GNL es disponer de una alternativa para reducir el dcit de gas natural esperado en los prximos aos. Un segundo objetivo, no menos relevante, es que el precio del energtico baje en el mercado nacional y tenga efectos positivos en la industria en general al tener la posibilidad de reducir la produccin de bienes. Sin embargo, es factible que el precio del gas natural en los puntos de ubicacin de las terminales de GNL est indexado a algn mercado de referencia. En el caso de las terminales ubicadas en la costa del Pacco, el mercado de referencia es Henry Hub en Estados Unidos; de esta forma el precio del gas natural proveniente de las terminales de GNL reejara el costo de oportunidad en una forma anloga a como se hace actualmente. Es posible realizar un anlisis para determinar un precio diferencial del gas natural con respecto de Henry Hub en los puntos viables de ubicacin de las terminales de GNL, aplicando el mecanismo de net-back que actualmente se usa para determinar el precio, por ejemplo, en Ciudad Pemex, y considerando las tarifas de transporte de los sectores correspondientes en el sistema de transporte de PGPB hasta llegar al punto de suministro de gas natural de inters. Por otra parte, si la oferta de gas natural en la costa del Pacco aumentara considerablemente con el desarrollo de varias terminales de GNL y Mxico se volviera exportador neto del combustible, es factible que dicha oferta impacte en el valor de los ndices de referencia en Estados Unidos, por ejemplo SoCalGas y Henry Hub y que de esta forma, bajen los precios del gas natural. De hecho, este efecto se conseguira si Mxico se convirtiera en exportador neto sin importar de dnde proviniera el gas excedente de exportacin. Por las razones expuestas, y por la volatilidad del precio del crudo y del gas natural en los mercados de referencia internacionales, resulta difcil establecer con certidumbre el rango de precios en que se ofertar el gas natural que se suministre en los puertos posibles de entrada, como Manzanillo o Lzaro Crdenas, para los aos de 2008-2010.
119
VII. Breve descripcin de los permisos de almacenamiento otorgados por la CRE
A continuacin se hace una descripcin sucinta de las caractersticas principales de los permisos de almacenamiento otorgados por la CRE. VII.1 Gas Natural Baja California Permiso otorgado por la CRE nmero G/136/ALM/2003 mediante resolucin RES/074/2003 de fecha 30 de abril de 2003 a Gas Natural Baja California, S. de R. L. de C. V., empresa lial de Marathon Oil. La ubicacin del sitio para la terminal de GNL se encuentra en la costa de Baja California, aproximadamente a 5 km al sur de la frontera entre Estados Unidos y Mxico en el municipio de Tijuana, estado de Baja California. La terminal de GNL consta de las instalaciones que se describen a continuacin: Las instalaciones portuarias tienen capacidad para buques de 75 mil toneladas y calado mximo de 11 m que incluyen canales de acercamiento, un fondeadero sencillo paralelo a la costa protegido por rompeolas para descargar un buque con capacidad entre 120,000 m3 y 160,000 m3, y un puerto para buques de servicio con remolcadores y embarcaciones contra incendio. Las instalaciones de recepcin de GNL estn diseadas para una descarga de 11,500 m3/h, con tres brazos de descarga de 400 mm (16 pulgadas) de dimetro con aislamiento criognico y uno, tambin de 400 mm (16 pulgadas) de dimetro, de retorno de vapor para balancear las presiones del sistema durante la descarga de las embarcaciones. La lnea de conduccin de GNL desde las instalaciones de recepcin hasta los tanques de almacenamiento estar constituida por tres tuberas con aislamiento criognico. Las instalaciones de almacenamiento del GNL constarn de dos tanques de contencin total con capacidad de 140,000 m3 cada uno. El tanque interior ser de acero al nquel 9 por ciento y el tanque exterior de acero al carbono con pared exterior de concreto pretensado; el techo ser tambin de concreto pretensado. Cada tanque tendr dos bombas internas de tipo sumergible para extraer el ujo de GNL requerido para evaporar hasta 21.3 Mm3/d de gas natural. El equipo de bombeo para aumentar la presin del GNL y conducirlo a los evaporadores consiste de tres bombas de alta presin que operarn simultneamente para obtener el ujo de GNL necesario para evaporar 16.5 Mm3/d de gas natural.
120
El equipo de vaporizacin constar de cinco vaporizadores de alta presin y uno de presin media; los evaporadores sern del tipo con fuente de calor remota, que extraern el calor residual de la planta generadora de energa elctrica mediante un uido secundario para transferencia de calor en circuito cerrado que enfriar el agua de condensacin de la planta generadora y proporcionar la energa para evaporar el GNL. Las instalaciones de entrega de gas natural tendrn una capacidad de 28.4 Mm3/d y consistirn de una tubera de 914 mm (36 pulgadas) de dimetro cuya longitud no rebasar el lmite de propiedad y se interconectar con un sistema de transporte. VII.2 Terminal de LNG de Altamira Permiso otorgado por la CRE Nm. G/138/ALM/2003 mediante resolucin RES/145/2003 de fecha 31 de julio de 2003 a Terminal de LNG de Altamira, S. de R. L. de C. V., empresa lial de Shell. La ubicacin del sitio para la terminal de GNL se encuentra dentro del Complejo Industrial Portuario del Puerto de Altamira, en el municipio de Altamira, estado de Tamaulipas. La terminal de GNL consta de las instalaciones que se describen a continuacin: Las instalaciones portuarias incluyen un muelle, un embarcadero y un rompeolas. ste consiste en una plataforma de concreto soportada por pilotes tubulares de acero. Las instalaciones portuarias estn diseadas para la recepcin de buques de capacidad de 70,000 m3 a 160,000 m3 y calado mximo de 13 m, permitiendo la descarga de un buque a la vez. Las instalaciones de recepcin de GNL constarn de 4 brazos de 406.4 mm (16 pulgadas) cada uno, dos para la descarga de GNL, uno para el retorno de vapor y un brazo hbrido para descargar lquido o vapor. Los brazos de descarga estarn equipados con un sistema de paro de emergencia y un sistema de conexin/desconexin rpida para cada brazo. La lnea de conduccin del GNL desde la recepcin hasta los tanques de almacenamiento ser de 914.4 mm (36 pulgadas). La descarga de GNL se har a razn de 10,000 m3/h y el vapor generado en los tanques de almacenamiento ser regresado al buque a travs de una lnea de retorno de vapor de 610 mm (24 pulgadas) de dimetro. Las instalaciones de almacenamiento del GNL constarn de dos tanques de contencin total con capacidad de 150,000 m3 cada uno y presin de diseo de 28 kPa (4.06 lb/pulg2 manomtrica). El contenedor interno con dimetro de 73 m y 38.5 m de altura ser construido de acero al nquel 9 por ciento. El contenedor exterior tendr un dimetro de 76.6 m y 53.4 m de altura, la pared estar hecha de concreto pretensado
121
mientras que el fondo y el techo sern de concreto reforzado; el techo tendr forma esfrica. El espacio anular entre el tanque interior y exterior contendr aislamiento de perlita; el aislamiento del fondo de los tanques ser de espuma de vidrio (foamglass) y el aislamiento superior del tanque interior ser de perlita. El equipo de bombeo para la extraccin de GNL consistir de dos bombas con motor sumergible en el interior de cada tanque. El equipo de bombeo para aumentar la presin del GNL e inyectarlo al sistema de vaporizacin consistir de cinco bombas de alta presin. El equipo de vaporizacin tendr una capacidad nominal de 19 Mm3/d (670 Mp3/d) de gas natural y una capacidad mxima de 31.7 Mm3/d (1,120 Mp3/d). Dicho equipo consistir de 5 evaporadores de rejilla abierta con capacidad de 450 m3/h de GNL cada uno alimentados por agua de mar. VII.3 Terminal LNG de Baja California Permiso otorgado por la CRE Nm. G/139/ALM/2003 mediante resolucin RES/146/2003 de fecha 31 de julio de 2003 a Terminal LNG de Baja California, S. de R. L. de C. V., empresa lial de Shell. La ubicacin del sitio para la terminal de GNL se encuentra en la zona de Costa Azul, en el municipio de Ensenada, estado de Baja California. La terminal de GNL consta de las instalaciones que se describen a continuacin: Las instalaciones portuarias estn diseadas para recibir embarcaciones con capacidad de 70,000 m3 a 160,000 m3 y calado mximo de 12.2 m; constarn de un muelle y un rompeolas. Las instalaciones de recepcin de GNL constarn de cuatro brazos de 406.4 mm (16 pulgadas) de dimetro cada uno, dos para la descarga de GNL, uno para el retorno de vapor y un brazo hbrido para descargar lquido o vapor; los brazos de descarga estarn equipados con un sistema de paro de emergencia y un sistema de conexin/desconexin rpida para cada brazo. La lnea de conduccin de GNL desde las instalaciones de recepcin hasta los tanques de almacenamiento estar constituida por un ducto de 914.4 mm (36 pulgadas) de dimetro para descargar a razn de 11,000 m3/h, y una lnea de retorno de vapor de 610 mm (24 pulgadas) de dimetro. Las instalaciones de almacenamiento del GNL constarn de dos tanques de contencin total con capacidad de 170,000 m3 cada uno y presin de diseo de 28 kPa (4.06 lb/pulg2
122
manomtrica). El contenedor interno de dimetro 78 m y 39.3 m de altura ser de acero al nquel 9 por ciento; el contenedor exterior tendr un dimetro de 83.4 m y 58 m de altura, la pared estar hecha de concreto pretensado y tendr una altura de 43.8 m, mientras que el fondo y el techo sern de concreto reforzado. El techo tendr forma esfrica y una altura de 11.2 m. El espacio anular entre el tanque interior y exterior contendr aislamiento de perlita. El equipo de vaporizacin tendr una capacidad nominal de 28.3 Mm3/d (1,000 Mp3/d) de gas natural y una capacidad mxima de 36.8 Mm3/d (1,300 Mp3/d) y consistir de 7 vaporizadores de rejilla abierta con capacidad de 425 m3/h de GNL cada uno alimentados por agua de mar. VII.4 Energa Costa Azul Permiso otorgado por la CRE Nm. G/140/ALM/2003 mediante resolucin RES/147/2003 de fecha 7 de agosto de 2003 a Energa Costa Azul, S. de R. L. de C. V., empresa lial de Sempra Energy. La ubicacin del sitio para la terminal de GNL estar en la costa occidental de Baja California, en el sitio denominado La Jovita, situado en la zona de Costa Azul, aproximadamente a 27 km al noroeste de Ensenada. La terminal de GNL consta de las instalaciones que se describen a continuacin: Las instalaciones portuarias estn diseadas para recibir buques con capacidad de 65,000 m3 a 160,000 m3 y calado mximo de 13 m, permitiendo la descarga de un buque a la vez. Dichas instalaciones incluyen un rompeolas de concreto y un muelle que va desde la costa hasta el rompeolas. La conduccin del GNL desde las instalaciones de recepcin hasta los tanques de almacenamiento se realizar mediante dos lneas de 609.2 mm (24 pulgadas) cada una. La descarga de GNL se har a razn de 12,000 m3/h. Las instalaciones de almacenamiento del GNL constan de dos tanques de contencin total con capacidad de 165,000 m3 cada uno y presin de diseo de 29 kPa (4.2 lb/pulg2 manomtrica). El contenedor primario de acero al nquel 9 por ciento tendr 75 m de dimetro interno y 40 m de altura. El contenedor secundario tendr 77.4 m de dimetro interno y 42 m de altura construido de concreto pretensado. El espacio anular entre el tanque interior y exterior contendr aislamiento de perlita y el aislamiento del fondo de los tanques consistir de bloques de espuma de vidrio.
123
El equipo de evaporacin tendr una capacidad nominal de 28.31 Mm3/d (1,000 Mp3/ d) de gas natural y una capacidad pico de 36.8 Mm3/d (1,300 Mp3/d). Dicho equipo constar de 6 vaporizadores de rejilla abierta de 200,000 kg/h de capacidad cada uno alimentados por agua de mar y un vaporizador del tipo de combustin sumergida de 125,000 kg/h que se usar como unidad de arranque en fro. Las instalaciones de entrega de gas natural tendrn una capacidad mxima de 36.8 Mm3/d (1,300 Mp3/d); la presin de entrega del gas natural ser 8,720 kPa (1,264 lb/pulg2) VII.5 ChevronTexaco de Mxico Permiso otorgado por la CRE Nm. G/161/ALM/2004 mediante resolucin RES/344/2003 de fecha 9 de diciembre de 2004 a ChevronTexaco de Mxico, S. A. de C. V., para una terminal de almacenamiento de GNL ubicada mar adentro en una Estructura Fija por Gravedad al fondo del mar (EFG). La ubicacin del sitio para la terminal de GNL mar adentro se encuentra cerca de las Islas Coronado, aproximadamente 600 metros al noreste de la Isla Coronado Sur, que se localiza a 13 km de la costa norte de Baja California y aproximadamente a 17 km de la frontera de Estados Unidos con Mxico. Las EFG sern dos estructuras rectangulares huecas de concreto reforzado, de aproximadamente 55 m de ancho por 160 m de largo y 38.5 m de altura, proporcionando aproximadamente 21 m de francobordo sobre la supercie del mar. Las EFG descansarn sobre una base de grava de 5 m de espesor en el fondo del mar. En una plataforma de servicio sobre las EFG estarn el edicio de control, el edicio de mantenimiento y servicios, el mdulo habitacional y el helipuerto. En la plataforma sobre la EFG de proceso estarn las instalaciones de vaporizacin y equipos auxiliares. La terminal de GNL consta de las instalaciones que se describen a continuacin: Las instalaciones de atraque y amarre estarn ubicadas a un costado de las EFG y tendrn una sola posicin de atraque para buques-tanque de GNL de 80,000 m3 a 160,000 m3 de capacidad y calado mximo de 13.8 m. Las instalaciones de recepcin de GNL constarn de dos brazos de descarga convencionales de 40.6 cm (16 pulgadas) y un brazo para retorno de vapor de 40.6 cm (16 pulgadas). Las instalaciones de descarga estarn diseadas para descargar el GNL a un ujo promedio de 10,000 a 12,000 m3/h. Las instalaciones de almacenamiento del GNL constan de dos tanques prismticos SPB auto-soportados tipo B, por sus siglas en ingls (self-supporting prismatic tank type B), con capacidad neta de 125,000 m3 cada uno, los cuales se colocarn al interior de las EFG.
124
El equipo de bombeo constar de cuatro bombas sumergibles con capacidad de 675 m3/h cada una y se utilizar para extraer el GNL de los tanques. El equipo de bombeo para aumentar la presin del GNL y conducirlo a los vaporizadores consistir de ocho bombas multietapa de alta presin. El equipo de vaporizacin constar de cinco vaporizadores, cuatro vaporizadores de rejilla abierta (open rack vaporizer) y uno de combustin sumergida (submerged combustion vaporizer). Las instalaciones de entrega de gas natural constarn de un sistema de medicin y un ducto submarino. El ducto submarino de 76.2 cm (30 pulgadas) de dimetro y 16 km de longitud tendr una capacidad de 39.64 Mm3/d (1,400 Mp3/d) y operar a una presin mxima de diseo de 9,930 kPa (1,440 lb/pulg2). A la fecha, se estn construyendo la terminal de Shell en Altamira y la terminal de Sempra en Baja California. En esta ltima, las empresas comercializadoras de Shell y Sempra tienen reservada cada una el 50 por ciento de la capacidad de la terminal y se adquirir el GNL de distintos puntos; Sempra es la encargada de desarrollar y construir las instalaciones en Costa Azul, B.C. El objetivo principal de las terminales de GNL referidas es suministrar, mediante el sistema nacional de gasoductos de PGPB o por un sistema de transporte privado, gas natural a centrales termoelctricas que han sido licitadas por la CFE. En la Tabla 1 se resumen las caractersticas tcnicas de las terminales de GNL que han sido objeto de un permiso por parte de la CRE.
125
Tabla 1. Caractersticas tcnicas de las terminales de GNL

Marathon (GNBC) Localizacin Fecha del Permiso Capacidad de regasicacin (Mp3/d) Nmero de tanques de almacenamiento Tipos de tanques Tijuana 30/04/2003 750-850 Sempra (ECA) Costa Azul, Ensenada 07/08/2003 1000-1300 Shell (Altamira) Altamira Shell (baja) Costa Azul, Ensenada Chevron Texaco Isla Coronado 09/12/2004 700
31/07/2003 31/07/2003 670-1120 1000-3000
2-3
2-3
Contencin total 140,000 280,000
Prismtico Contencin total 125,000 250,000
Capacidad de cada tanque (m3) Capacidad de almacenamiento de la terminal (m3)
VIII. Comentarios nales
Las terminales de GNL representan una alternativa econmica y tcnicamente viable para estrechar la diferencia entre la oferta y demanda de gas natural en los prximos aos en Mxico. Desde el punto de vista de tecnologa, ingeniera y regulacin de los diversos aspectos de la actividad de almacenamiento, las terminales incorporarn lo ms avanzado en la industria internacional y adoptarn las medidas de seguridad ms estrictas establecidas en las normas ociales mexicanas y en los cdigos internacionales aplicables en la industria. Mxico est en un punto de su desarrollo econmico en el que el suministro de energa con gas natural, a diferentes sectores de la produccin, es determinante, tanto por la variedad de los procesos en que se usa como por el impacto ambiental bajo de las emisiones producto de la combustin del gas natural. A la fecha se han tomado deci-
126
siones adecuadas en aspectos de regulacin, de ingeniera y de normatividad tcnica para promover el desarrollo de las terminales de GNL a la par con aqullas tomadas por los pases con amplia experiencia en la industria. Sustraernos de esta oportunidad para concretar una gran variedad de proyectos sera ajeno a una estrategia energtica nacional y, desde luego, mundial que ha sido adoptada no slo por los pases industrialmente desarrollados sino por muchos pases en condiciones de desarrollo socioeconmico similar al de Mxico.
XIX. Normas y cdigos ms relevantes aplicables a terminales de GNL
NFPA-59A Standard for the Production, Storage and Handling of Liqueed Natural Gas (LNG) National Fire Protection Association, 2001 Edition. BS EN 1473: 1997 Installation and equipment for liqueed natural gas - Design of onshore installations, British Standard. DNV-OS-F101 (Offshore Standard), Submarine Pipeline Systems 2000. Det Norske Veritas (DNV). Liqueed Natural Gas Facilities: Federal Safety Standards, Department of Transportation Code of Federal Regulations, DOT 49 CFR-193, October 2001. Design and Construction of Large, Welded, Low Pressure Storage Tanks, API 620, American Petroleum Institute, First Edition, November 1997. Standard for the Storage and Handling of Liqueed Petroleum Gases at Utility Gas Plants, NFPA 59, 1998 Edition. BS EN 1160 Installation and equipment for liqueed natural gas - General characteristics of liqueed natural gas, British Standard. Society of International Gas Tanker and Terminal Operators (SIGTTO), compendium of several standards relating to marine terminals. Design and Construction Specication for Marine Unloading Arms, Oil Companies International Marine Forum (OCIMF). Lloyds Register EMEA, Report. No. OFU/DA/03005, Classication of Offshore Gravity Based Liqueed Gas Terminals, Guidance Notes, Lloyds Register Group, 2004. BS EN ISO 19901-2:2004, Petroleum and natural gas industries specic requirements for offshore structures Part 2: Seismic design procedures and criteria, British Standard. International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liqueed Gases in Bulk, International Maritime Organization.
127
Acerca del autor Alejandro Brea de la Rosa

Ingeniero Mecnico egresado de la Universidad Iberoamericana, obtuvo la Maestra y el Doctorado en Termodinmica y Combustin / Propulsin, respectivamente, por la Universidad de Waterloo, Canad. Tiene 30 aos de experiencia en el sector energtico. Recin egresado de la licenciatura trabaj en el Instituto de Investigaciones Elctricas (IIE), en donde realiz investi-gacin aplicada a proyectos en el rea de termouidos. Como trabajo de postdoctorado realiz investigacin experimental y terica para el Departamento de Defensa de Canad en Valcartier, Qubec, sobre el proceso de atomizacin y combustin de amas infrarrojas (infrared decoy ares). De 1987 a 1993 en Aerometrics, Inc. (Sunnyvale, California) se desempe como investigador en el rea de propulsin para Nasa Ames Research Center, Nasa Marshall Space Flight Center, Lockheed Missiles and Space Co., y el Departamento de Defensa de Estados Unidos. Posteriormente, de regreso en Mxico fue Director de Divisin de Proyectos de Cogeneracin en las empresas Ingenieros de Proteccin y Grupo Arzac, ambas dedicadas al desarrollo de proyectos de cogeneracin y plantas termoelctricas utilizando gas natural como combustible. En enero de 1996 ingres a la CRE como Director General de Gas Natural. Desde 1980 ha sido expositor en congresos internacionales y colaborador en libros sobre temas en el rea de termodinmica y combustin. Es autor de 23 artculos de investigacin en el rea de combustin, propulsin y termodinmica.
128
La normalizacin sobre gas natural en Mxico: Instrumento fundamental para la seguridad y la conabilidad de la industria
LA NORMALIZACIN SOBRE GAS NATURAL EN MXICO: INSTRUMENTO FUNDAMENTAL PARA LA SEGURIDAD Y LA CONFIABILIDAD DE LA INDUSTRIA
Ral Monteforte Snchez

La Comisin Reguladora de Energa (CRE), como ente regulador del gas natural y del gas licuado de petrleo (GLP) por ducto, ha tenido asignada la funcin de normalizacin de las actividades reguladas en ese mbito. Durante los ltimos diez aos, el desarrollo de la industria y la consolidacin de las funciones reguladoras de la CRE, han transcurrido paralelamente al difcil proceso de elaborar e implantar la normatividad tcnica correspondiente. La normalizacin es una funcin compleja que requiere alta especializacin y recursos, amn de un marco institucional cohesivo y una masa crtica de la industria y sus servicios (organismos de certicacin, entidades de acreditacin, laboratorios de prueba y calibracin, unidades de vericacin, entre otros). La CRE ha padecido muchos problemas en diversos terrenos, pero muy serios en su disponibilidad de recursos econmicos y en su fortalecimiento profesional (que est ligado con el problema presupuestal). Aun as, a partir de 1997 han sido elaboradas y expedidas las Normas Ociales Mexicanas (NOM) fundamentales de la industria, con sus Procedimientos para la Evaluacin de la Conformidad (PEC) en cada caso; han sido promovidas y aprobadas las Unidades de Vericacin (UV) necesarias para vigilar el cumplimiento de las NOM, y se ha generalizado el programa anual de vericacin normativa de la industria, extendindose cada vez ms hacia las instalaciones de aprovechamiento de los usuarios. El Comit Consultivo Nacional de Normalizacin sobre Gas Natural y Gas Licuado de Petrleo por Ducto o el Comit, se encuentra integrado por profesionales comprometidos y conocedores, tiene una representatividad adecuada y aporta solidez y ecacia al proceso de normalizacin. La continuidad y solidez de estas funciones depender de que la CRE cuente con los recursos indispensables para realizarlas de manera oportuna, completa y con el personal necesario. Debe sealarse que, en nuestro pas no siempre se aquilata la responsabilidad de normalizar a la industria, excepto cuando se quebranta la seguridad de los sistemas. Slo entonces los altos mandos, impertrritos se preguntan si la normatividad fue correcta yo suciente y por qu no se vigil su cumplimiento en forma perfecta.
129
I. Introduccin: marco legal
Cualquier industria, para poder desarrollarse de manera sostenible, descansa sobre cuatro pilares: Economa; Mercado; Tecnologa, y Seguridad para las personas, sus bienes y el medio ambiente.
La normalizacin, al enfocarse sobre los dos ltimos elementos, cumple una funcin esencial en la produccin y distribucin de bienes y servicios: integrar, uniformar y actualizar continuamente las especicaciones tcnicas y procedimientos que contribuyan al crecimiento de la productividad, la eciencia y la continuidad de las actividades reguladas. En Mxico, el Estado y, especcamente,, las dependencias del Poder Ejecutivo Federal, son quienes tienen es quien tiene la funcin de normalizar a los sectores productivos, a travs de las Normas Ociales Mexicanas (NOM) y las Normas Mexicanas (NMX), teniendo como coadyuvantes a la Comisin Nacional de Normalizacin, las entidades mexicanas de acreditacin, y los laboratorios de prueba y calibracin y las unidades de vericacin (UV). En otros pases, como en Estados Unidos y Canad, los gobiernos tambin imponen normas tcnicas o de calidad a la industria, ya sea mediante la elaboracin directa de especicaciones tcnicas en cdigos o estndares obligatorios o, ms frecuentemente, al endosar o adoptar las prcticas obligatorias y recomendadas que la propia industria organizada genera1. Adems, a nivel internacional se emiten son establecidas normas y estndares de alcance y obligatoriedad internacional, como la serie ISO, a las que Mxico frecuentemente debe adherirse o bien tomarlas como fundamento de las propias NOM o NMX. En nuestro pas, la normalizacin de los sectores productivos se establece en la Ley Federal de Metrologa y Normalizacin (LFMN) y su Reglamento. La LFMN fue publicada expedidapor primera vez en el Diario Ocial de la Federacin (DOF) el 1 de julio de 1992 y ha sido reformada cuatro veces largo de su historia. (Figura 1)
130
La ltima reforma se public en el DOF el 19 de mayo de 1999. Sus principales objetivos son los siguientes: En materia de metrologa: a. b. c. d. e. f. g. Establecer el Sistema General de Unidades de Medida; Precisar los conceptos fundamentales sobre metrologa; Establecer los requisitos para la fabricacin, importacin, reparacin, venta, vericacin y uso de los instrumentos para medir y los patrones de medida; Establecer la obligatoriedad de la medicin en transacciones comerciales y de indicar el contenido neto en los productos envasados; Instituir el Sistema Nacional de Calibracin; Crear el Centro Nacional de Metrologa, como organismo de alto nivel tcnico en la materia, y Regular, en lo general, las dems materias relativas a la metrologa.
Figura 1. Evolucin del marco legal sobre Normalizacin

En materia de normalizacin, certicacin, acreditamiento y vericacin: a. b. c. d. e. Fomentar la transparencia y eciencia en la elaboracin y observacin de NOM y NMX; Instituir la Comisin Nacional de Normalizacin para que coadyuve en las actividades que sobre normalizacin corresponde realizar a las distintas dependencias de la administracin pblica federal; Establecer un procedimiento uniforme para la elaboracin de NOM por las dependencias de la administracin pblica federal; Promover la concurrencia de los sectores pblico, privado, cientco y de consumidores en la elaboracin y observancia de NOM y NMX; Coordinar las actividades de normalizacin, certicacin, vericacin y laboratorios de prueba de las dependencias de administracin pblica federal;
131
f. g.
Establecer el sistema nacional de acreditamiento de organismos de normalizacin y de certicacin, y En general, divulgar las acciones de normalizacin y dems actividades relacionadas con la materia.
El captulo de Normalizacin de la LFMN dene la forma de elaborar y aplicar las NOM y las NMX. Las NOM constituyen la regulacin tcnica de observancia obligatoria que expiden las dependencias competentes conforme a las nalidades previstas por la LFMN. En general, las NOM tienen por objeto establecer: I. Las caractersticas y/o especicaciones que deban reunir los productos y procesos cuando stos puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o daar la salud humana, animal, vegetal, el medio ambiente general y laboral, o para la preservacin de recursos naturales; Las caractersticas y/o especicaciones de los productos utilizados como materias primas o partes o materiales para la fabricacin o ensamble de productos nales sujetos al cumplimiento de normas ociales mexicanas, siempre que para cumplir las especicaciones de stos sean indispensables las de dichas materias primas, partes o materiales; Las caractersticas y/o especicaciones que deban reunir los servicios cuando stos puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o daar la salud humana, animal, vegetal o el medio ambiente general y laboral o cuando se trate de la prestacin de servicios de forma generalizada para el consumidor; Las caractersticas y/o especicaciones relacionadas con los instrumentos para medir los patrones de medida y sus mtodos de medicin, vericacin, calibracin y trazabilidad; Las especicaciones y/o procedimientos de envase y embalaje de los productos que puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o daar la salud de las mismas o el medio ambiente; Las condiciones de salud, seguridad e higiene que debern observarse en los centros de trabajo y otros centros pblicos de reunin; La nomenclatura, expresiones, abreviaturas, smbolos, diagramas o dibujos que debern emplearse en el lenguaje tcnico industrial, comercial, de servicios o de comunicacin; La descripcin de emblemas, smbolos y contraseas para nes de la LFMN; Las caractersticas y/o especicaciones, criterios y procedimientos que permiten proteger y promover el mejoramiento del medio ambiente y los ecosistemas, as como la preservacin de los recursos naturales; Las caractersticas y/o especicaciones, criterios y procedimientos que permitan proteger promover la salud de las personas, animales o vegetales;
II.
III.
IV. V. VII. VIII. IX. X. XI.
132
XII. La determinacin de la informacin comercial, sanitaria, ecolgica, de calidad, seguridad e higiene y requisitos que deben cumplir las etiquetas, envases, embalaje y la publicidad de los productos y servicios para dar informacin al consumidor o usuario; XIII. Las caractersticas y/o especicaciones que deben reunir los equipos, materiales, dispositivos e instalaciones industriales, comerciales, de servicios y domsticas para nes sanitarios, acucolas, agrcolas, pecuarios, ecolgicos, de comunicaciones, de seguridad o de calidad y, particularmente, cuando sean peligrosos; XV. Los apoyos a las denominaciones de origen para productos del pas; XVI. Las caractersticas y/o especicaciones que deban reunir los aparatos, redes y sistemas de comunicacin, as como vehculos de transporte, equipos y servicios conexos para proteger las vas generales de comunicacin y la seguridad de sus usuarios; XVII. Las caractersticas y/o especicaciones, criterios y procedimientos para el manejo, transporte y connamiento de materiales y residuos industriales peligrosos y de las sustancias radioactivas, y XVIII.Otras en que se requiera normalizar productos, mtodos, procesos, sistemas o prcticas industriales, comerciales o de servicios de conformidad con otras disposiciones legales, siempre que se observe lo dispuesto por los artculos 45 a 47 de la LFMN. Las atribuciones en materia de Normalizacin otorgadas a la CRE El alcance de las funciones de normalizacin se establecen en el artculo 34, fracciones XVI, XVIII a la XX, XXII a la XXV del Reglamento Interior de la Secretara de Energa (Sener). De esta forma, la CRE tiene a su cargo encabezar como autoridad competente en trminos de la LFMN, las funciones de normalizacin de las actividades reguladas. (Figura 2) Figura 2.- La funcin de Normalizacin
133
II. Las funciones de normalizacin en la Comisin Reguladora de Energa
La industria del gas natural en Mxico, reconformada a partir de 1995, inici su despegue sin existir NOM o NMX aplicables ni, consecuentemente, UV. Por aadidura, se mantena quedaba vigente una situacin contradictoria en la que la CRE, contando con las atribuciones fundamentales para el desarrollo eciente de las actividades reguladas en gas natural y gas licuado de petrleo (GLP), no las tena en cuanto a la normalizacin de estas mismas actividades. No obstante, la LFMN nunca establece por cierto, que la ausencia de NOM ser impedimento absoluto para el desarrollo de una industria. De hecho, a falta de aqullas, se prev que deber atenderse a las normas internacionales y prcticas prudentes de la industria (PPI), entendidas stas como las especicaciones tcnicas, metodologas o lineamientos, documentados y expedidos por autoridades competentes u organismos reconocidos por su relevancia internacional en la industria. Los primeros permisos otorgados por la CRE estuvieron regidos por este principio y, a su vez, en su tiempo fueron autorizadas empresas dictaminadoras, en tanto hubiera UV que avalaran que los permisionarios cumplan con las normas internacionales y las PPI que quedaran comprendidas en sus ttulos de permiso. A partir de 1997, las funciones de normalizacin en materia de gas natural y GLP fueron delegadas por la Sener al presidente de la CRE. Si bien la delegacin de estas funciones signicaba era por lo menos un primer paso para darle congruencia y conabilidad al nuevo marco regulatorio, la medida inicial que se tom, al ser unipersonal, resultaba incongruente con la Ley de la CRE, que establece el carcter colegiado de todas las decisiones de la Comisin. Durante ese tiempo y hasta 2001, el proceso de normalizacin no tuvo continuidad ni suciencia y termin paralizado. Las actividades en esta materia dentro de la CRE requieren perspectiva tecnolgica, liderazgo tcnico, anlisis y discusin plural y colegiada, dedicacin tcnica y un esfuerzo permanente que no debe subsumirse en otras actividades, como las de promocin de zonas de distribucin, relaciones pblicas, administracin de permisos u otras de carcter poltico. En general, la CRE debe ser apoltica y sin perjuicio de las libertades ciudadanas de sus integrantes. Aun en tales condiciones, los equipos de trabajo dentro de la CRE y del Comit, lograron elaborar la primera NOM sobre calidad del gas natural (NOM 001-SECRE-1997). sta, que de todos modos result con poca incidencia relevante al limitarse a acomodar ciertas preocupaciones tcnicas de Petrleos Mexicanos (Pemex), enfocadas al contenido
134
puntual de algunos componentes del gas natural y en funcin de la infraestructura entonces disponible. En el mismo periodo fueron expedidas las primeras versiones de NOM sobre instalaciones de aprovechamiento (NOM-002-SECRE-1997) y sistemas de distribucin (NOM003-SECRE-1997), siendo estos ltimos objeto del otorgamiento de cuyos permisos que vena realizando vena otorgando la CRE en forma muy dinmica desde 1996. Sin menoscabo de lo anterior, embargo, en ese momento la CRE consider percibi el riesgo de que los sistemas de transporte y distribucin, que venan desarrollndose aceleradamente, carecieran de una plataforma comn y debidamente actualizada de especicaciones tcnicas de diseo, construccin, operacin y mantenimiento. Incluso las losofas y mtodos de operacin y seguridad podran resultar dispares o insucientes. Por otra parte, en ausencia de UV y de PEC, segua sin contarse con un sistema de vericacin slido, conable y permanente. En ausencia de disposicin expresa en la Ley de la CRE que le permitiera tener, de origen, las atribuciones completas en materia de normalizacin, la Comisin tom entonces la determinacin de gestionar ante la Sener la asignacin de estas funciones en el rgano colegiado, a travs del Reglamento Interior de esta Secretara. A partir de 2001, en trminos de dicho Reglamento, la CRE asumi las funciones siguientes: Designar la presidencia del Comit Consultivo Nacional de Normalizacin sobre Gas Natural y GLP por Ducto; Coordinar, expedir y publicar las NOM correspondientes; Elaborar los PEC; Aprobar a las UV, y Vigilar y sancionar el cumplimiento de las NOM en materia de gas natural y GLP por ducto.
La Tabla I resume el desarrollo de los programas anuales de normalizacin que ha coordinado la CRE y sus resultados correspondientes. A la fecha, se cuenta con un marco normativo bastante completo y comparable con los pases que cuentan con industrias gaseras maduras. En algunos casos, las NOM incorporan instrumentos y metodologas de vanguardia a nivel internacional, como es el caso de las NOM 001 y 0132. Adems, se realiza un trabajo permanente de evaluacin y actualizacin, lo que ha llevado a un proceso de revisin integral, en proceso, de dos NOM fundamentales para la industria gasera: la NOM 003 y la NOM 007 (distribucin y transporte, respectivamente).
135
Tabla 1.
Precedente Nomenclatura Nombre
NOM-001-EM-001-1996
Caractersticas y especicaciones del gas natural que se inyecta a los sitemas de transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural NOM-001-SECRE-1997 Calidad de Gas Natural (Revisin quinquenal) Instalaciones de aprovechamiento para gas natural Instalaciones de aprovechamiento para gas natural (Modicacin) Distribucin de gas natural Distribucin de gas natural y gas LP por ductos (Modicacin) Uso de gas natural licuado como combustible vehicular. Requisitos de seguridad para instalaciones vehiculares NOM-004-SECRE-1997 Gas natural licuado. Instalaciones vehiculares NOM-002-SECRE-1997 NOM-002-SECRE-2003
NOM-095-SCFI-1994
NOM-096-SCFI-1994
NOM-003-SECRE-1997 NOM-003-SECRE-2002
NOM-094-SCFI-1994
NOM-094-SCFI-1994
Uso de gas natural licuado como combustible automotriz. Requisitos de seguridad para estaciones de servicio NOM-005-SECRE-1997 Gas natural licuado. Estaciones de servico
NOM-006-SECRE-1999 NOM-007-SECRE-1999 NOM-007-SECRE-1999 NOM-008-SECRE-1999
Odorizacin de gas natural (el proyecto original se public el 5/11/1998) Transporte de gas natural (el proyecto original se public el 25/11/1998) Transporte de gas natural Control de corrosin externa en tuberas de acero enterradas y/o sumergidas (el proyecto original se public el 12/11/1998)
136
Programa Nacional de Normalizacin (PNN) Suplemento 1996
Publicacin de PNN en el DOF
Publicaciones de la NOM en el DOF 27/01/1998
2002 1996 2002 1996 Suplemento 2004 1996
25/03/2002 22/04/1996 25/03/2002 22/04/1996 10/11/2004 22/04/1996
29/03/2004 26/01/1998 08/12/2003 15/05/1998 12/03/2003 26/01/1998
2002
25/03/2002
Raticada mediante ocio CRE/ CCNNGN/35/2002 28/01/1998
1996
22/04/1996
2002
Raticada mediante ocio CRE/ CCNNGN/35/2002 14/04/1999 14/04/1999 24/05/2004 14/04/1999 27/01/2000 04/02/2000 COFEMER 27/01/2000
1999 1999 2004 1999
137
Tabla 1. (continuacin)
Precedente Nomenclatura Nombre
NOM-009-SECRE-2002 NOM-031-SCFI-1994
Monitoreo, deteccin y clasicacin de fugas de gas natural y gas LP en ductos Gas Natural Comprimido para uso automotor. Requisitos de seguridad para estaciones de servicio e instalaciones vehiculares.
NOM-010-SECRE-2002
Gas Natural Comprimido par uso automotor. Requisitos mnimos de seguridad para estaciones de servicio Gas Natural Comprimido par uso automotor. Requisitos mnimos de seguridad para instalaciones vehiculares Transporte de gas LP por ductos. Diseo, construccin, operacin y mantenimiento de sistemas de ductos destinados al transporte de gas LP Requisitos de seguridad para el diseo, construccin, operacin y mantenimiento de terminales de almacenamiento de gas natural licuado que incluyen sistemas, equipos e instalaciones de recepcin, conduccin, vaporizacin y entrega de gas natural. (Sustituye a la NOM-EM-001-SECRE-2002, Requisitos de seguridad para el diseo, construccin, operacin y mantenimiento de plantas de almacenamiento de gas natural licuado que incluyen sistemas, equipos e instalaciones de recepcin, conduccin, regasicacin y entrega de dicho combustible).
NOM-011-SECRE-2000
Proyecto de NOM-010-SECRE-2001
NOM-013-SECRE-2003
138
Programa Nacional de Normalizacin (PNN) 1999
Publicacin de PNN en el DOF 14/04/1999
Publicaciones de la NOM en el DOF 08/02/2002 Pendiente respuesta a comentarios
1999
14/04/1999
23/10/2002
1999
14/04/1999
23/10/2002
Suplemento 2001
03/08/2001
2003
07/04/2003
08/11/2004
139
II.1 El desarrollo de las Unidades de Vericacin Entre 1999 y 2005 han sido publicadas dos Convocatorias para la Acreditacin y Aprobacin de UV en Materia de Gas Natural. La primera (3 de noviembre de 1999), abri el proceso para las NOMS siguientes: NOM-002-SECRE-1997 Instalaciones para al aprovechamiento de gas natural; NOM-003-SECRE-1997 Distribucin de gas natural, y NOM-031-SCFI-1994 Gas natural comprimido para uso automotor. Requisitos de seguridad para estaciones de servicio e instalaciones vehiculares.
El 9 de noviembre de 2001 se public la segunda: NOM-001-SECRE-1997 Calidad del gas natural; NOM-002-SECRE-1997 Instalaciones para el aprovechamiento de gas natural; NOM-006-SECRE-1997 Odorizacin del gas natural; NOM-007-SECRE-1999 Transporte de gas natural; NOM-008-SECRE-1999 Control de la corrosin externa en tuberas de acero enterradas y/o sumergidas, y NOM-011-SECRE-2000 Gas natural comprimido para uso automotor. Requisitos mnimos de seguridad en instalaciones vehiculares.
A n de contar con un proceso de seleccin conable, la acreditacin depende de la Entidad Mexicana de Acreditacin A.C., de forma tal que slo las UV que pasan por esa primera etapa llegan a presentar su solicitud de aprobacin ante la CRE. (Figura 3) La acreditacin requiere cumplir con los requisitos siguientes: Contar con un seguro de responsabilidad; Presentar las currcula del personal tcnico que cumpla con los niveles profesionales exigidos y que realizar las labores de vericacin en cada NOM que corresponda; Demostrar que dicho personal cuenta con la adecuada capacidad tcnica en relacin con los servicios a prestar; Aprobar un exmen terico y un caso prctico, y Contar con procedimientos de aseguramiento de calidad que garanticen el desempeo de sus funciones.
140
Figura 3.- Acreditacin y aprobacin de UV
Adicionalmente, para su aprobacin por parte de la CRE, los solicitantes deben presentar: La acreditacin como UV tipo A para las NOM en materia de gas natural, conforme con la NMX-EC-17020. Esta norma distingue a las UV tipo A de las tipo B, en tanto que las primeras deben enfocarse slo a las actividades primarias de evaluacin de la conformidad con las NOM. Las segundas pueden realizar mltiples actividades, aun las que propendieran a un eventual conicto de intereses; Estados nancieros dictaminados, y Lista de cargos por servicios de vericacin.
Mediante este proceso, han sido aprobadas las unidades de vericacin que se muestran en la Tabla 2.
141
Tabla 2
Unidad de Vericacin Desarrollo, Tecnologa y Planeacin, S.A. de C.V. Compaa de Inspeccin mexicana, S.A. de C.V. Lloyd Germnico de Mxico, S. de R.L. de C.V. SGS de Mxico, S.A. de C.V. Diseo Especializado en Ingeniera y Sitemas Actualizados, S.A. de C.V. Evaluaciones, Inspecciones y Asesora, S.A. de C.V. Grupo de Ingeniera y Vericacin de Gases, S.A. de C.V. Bur de Gas, S.A. de C.V. BETTA, S.A. de C.V. Bufete de Ingeniera en Proyectos de Instalaciones, S.A. de C.V. Ingenieros Auditores, S.A. de C.V. NOM de acreditacin y desarrollo NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-010, NOM-211 NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-010, NOM-011 NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-010, NOM-011 NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-010 NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-001, NOM-002, NOM-003 NOM-006, NOM-007, NOM-008 NOM-002 NOM-002, NOM-003 Resolucin aprobatoria RES/093/2001 RES/190/2002 RES/030/2005 RES/090/2001 RES/092/2002 RES/091/2001 RES/091/2002 RES/097/2001 RES/076/2003 RES/092/2001 RES/093/2002 RES/096/2001 RES/015/2003 RES/094/2001 RES/231/2002 RES/098/2001 RES/122/2003 RES/155/2001 RES/127/2002 RES/110/2004 RES/104/2003 RES/304/2003 RES/189/2002 RES/028/2005 RES/029/2005
NOM-001, NOM-002, NOM-006, NOM-007, NOM-008
Organizacin de Inspecciones del NOM-001, NOM-002, NOM-006, Norte, S.A. de C.V. NOM-007, NOM-008 Consultores y Asesores en Gas, S.A. Energa Controlada e Inspecciones de Chihuahua, S.C. Bureau Veritas Mexicana, S.A. de C.V. NOM-001, NOM-202, NOM-006, NOM-008 NOM-002, NOM-008 NOM-002, NOM-007
142
Finalmente, la realizacin de vericaciones durante 2003-2004 se muestra en la Figura 4. Es importante notar que las vericaciones de la NOM-002 han tenido un aumento importante, que es uno de los objetivos de la norma y su PEC correspondiente. Figura 4.- Vericaciones realizadas por UV (2003-2004)
La CRE aumentar la supervisin de las UV y la vigilancia sobre sus resultados y posibles incumplimientos. De manera especial y estricta, la Comisin ha venido vigilando que los permisionarios, sin excepcin alguna, cumplan con sus obligaciones de vericacin anual. Es necesario consolidar el mercado al ms alto nivel profesional posible y en condiciones atrayentes para las empresas de vericacin, obligando a los permisionarios a contratar bajo un marco equivalente y sin manipular precios o alcance del servicio.
143
III. Conclusiones
En materia de normalizacin, la CRE ha venido reforzando un enfoque que combina la determinacin de especicaciones fundamentales con la prevencin integral de riesgos. Con dicultad, la Comisin ha logrado edicar un sistema de normalizacin sobre gas natural, que ahora requiere fortalecerse institucional y logsticamente a nivel nacional.
Discusin del problema
No es necesario discutir ad nauseam aqu si el ente regulador del gas debe o no llevar a cabo las funciones de normalizacin y, principalmente, atender la seguridad de las actividades reguladas. En Mxico, el desarrollo eciente e integral de dichas actividades lo requiere absolutamente: no puede permitirse la autorregulacin tcnica en la prestacin de servicios sujetos a regulacin y tampoco es congruente ni sabio desarticular las funciones regulatorias o hacerlas dispersas entre varios aparatos burocrticos. El argumento contrario es insustancial y slo puede sostenerse con un nimo evasivo y con recurso a invectivas recubiertas de jurisprudencia. El problema fundamental es ms bien que la CRE no recibe los recursos presupuestales indispensables para cumplir con este cometido ni con otros igualmente fundamentales. De no corregirse esta situacin, los problemas de evaluacin, cumplimiento, vigilancia y actualizacin de la normatividad tcnica, al ser acumulativos, generarn una crisis de seguridad y conabilidad en la industria nacional del gas. La Comisin no puede tener responsabilidad, ni sobrellevar un problema de esta magnitud, sin la plataforma mnimamente aceptable para evitarlo. Es una responsabilidad ineludible del Poder Ejecutivo Federal tomar las decisiones conducentes a que la CRE sea un ente fortalecido en lo institucional y en lo econmico. Pero hay responsabilidades compartidas tambin: el Poder Legislativo debe analizar y resolver favorablemente las iniciativas que se presenten para el fortalecimiento del rgano en la propia Ley de la CRE, desechando la politizacin de la regulacin, sin privilegiar intereses parciales y con el nico objetivo de beneciar a Mxico3. Entre otros, y solamente sealando aspectos relevantes para el proceso de normalizacin y vigilancia tcnica, la Ley de la CRE debe prever: Atribuciones claras, expresas y sustanciales en la regulacin de una amplia gama de actividades relacionadas con la venta, transporte, distribucin y almacenamiento de hidrocarburos y electricidad; Atribuciones expresas y completas en materia de normalizacin;
144
Capacidad presupuestal prevista por el Congreso de la Unin en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, con la CRE en relacin directa con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; Capacidad de generar y retener ingresos por concepto de multas y procesamiento de solicitudes, y Capacidad de reclutar y retener al personal tcnico ms idneo.
145
Acerca del autor Ral Monteforte Snchez

Egresado de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM; en 1982 obtuvo grado de Maestro en Ciencias en la Science Policy Research Unit de la Universidad de Sussex, Inglaterra, en 1984 y Doctorado en Estudios del Desarrollo del Institute of Development Studies de la misma universidad britnica, en 1989. Comisionado de la Comisin Reguladora de Energa, designado por el Presidente de Mxico para el periodo 1996-2001 y nuevamente para 2001-2006. Actualmente es tambin presidente del Comit Consultivo Nacional de Normalizacin de Gas Natural y Gas LP por Ducto. Durante 25 aos ha desarrollado actividades profesionales y de negocios en energa, medio ambiente e informtica. Fue coordinador de Asesores en la Subsecretara de Poltica y Desarrollo de Energticos de la Secretara de Energa, coordinador de Proyectos Ambientales en el Instituto Nacional de Ecologa, consultor de la ONUDI, la CEPAL, el BCIE y el IIE, as como investigador en el Centro para la Innovacin Tecnolgica de la UNAM. Tambin trabaj en el Conacyt y obtuvo el Premio Nacional de Periodismo Cientco en 1982.
146
La regulacin elctrica en Mxico
LA REGULACIN ELCTRICA EN MXICO
Rubn Flores Garca, Alejandro Peraza Garca y Marco A. Gonzlez Martnez

El presente artculo relata, sucintamente, la evolucin del marco regulatorio mexicano desde el inicio de la generacin elctrica de manera ms ordenada y permanente en Mxico, haciendo hincapi en los antecedentes de la Comisin Reguladora de Energa (CRE) en asuntos elctricos. Este artculo tambin pretende responder a preguntas fundamentales de todo ente regulador como son: Qu es la regulacin econmica? Por qu regular? Qu regular? Cmo regular?, tomando en cuenta el marco jurdico aplicable, el cual slo es tratado brevemente en este documento. El marco legal y regulatorio vigente es comentado en su alcance y caractersticas, sealando las herramientas actuales que rigen la participacin privada en la generacin de energa elctrica. Concisamente se describen las herramientas regulatorias sobre las aportaciones que deben hacer los solicitantes del servicio pblico de energa elctrica. La parte ms abundante del texto est dedicada a sealar los resultados obtenidos, sobre todo a partir de las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica que permitieron la participacin privada en la generacin e importacin de energa elctrica en el pas. Por ltimo, en la seccin dedicada a las conclusiones, se busca reejar la experiencia adquirida en los 10 aos desde la aprobacin de la Ley de la CRE que, sin duda, para muchos de nosotros, han sido ricos en experiencias profesionales y nos han dejado un gratsimo sabor de boca. Durante el desarrollo de las tareas que ha tenido que enfrentar la CRE para cumplir con sus obligaciones de Ley sobre la Regulacin Elctrica en Mxico se ha contado permanentemente con el entusiasta y muy efectivo apoyo de muchos compaeros de trabajo que prestan o han prestado sus servicios dentro de la Comisin, por lo que es de la ms elemental justicia hacer el debido reconocimiento a todos ellos, y de manera muy especial a Francisco Granados, Enrique Guzmn, Benjamn Bautista y dgar Lpez, quienes son pioneros en la regulacin elctrica en nuestro pas.
147
I. Introduccin
Los primeros escarceos de la regulacin energtica en Mxico se dan en el transitorio tercero del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 23 de diciembre de 1992, que especicaba: Para una mayor atencin y eciente despacho de los asuntos de la competencia de la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal en materia de regulacin de energa, el Ejecutivo Federal dispondr la constitucin de una Comisin Reguladora, como rgano desconcentrado de la citada Dependencia, con facultades especcas para resolver las diversas cuestiones que origine la aplicacin de esta Ley o la de otros ordenamientos relacionados con los aspectos energticos, de todo el territorio nacional. Al crearse dicho rgano se establecern, con arreglo a esta disposicin, su estructura, organizacin y funciones, as como la participacin de otras dependencias involucradas, para el adecuado cumplimiento de sus nes. Para dar cumplimiento a lo ordenado por este transitorio, el Ejecutivo Federal expidi, el 4 de octubre de 1993, el Decreto por el que se cre la Comisin Reguladora de Energa como rgano desconcentrado de la Secretara de Energa (Sener), con facultades consultivas y tcnicas, iniciando su funcionamiento el 3 de enero de 1994. Posteriormente, el 11 de mayo de 1995 se publica en el Diario Ocial de la Federacin el Decreto de Reformas a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo con lo que precisaba en su artculo 4 ... el transporte y la distribucin de gas podrn ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado, los que podrn construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos, en los trminos de las disposiciones reglamentarias, tcnicas y de regulacin que se expidan. Las modicaciones mencionadas establecieron los segmentos de la industria en los cuales es legal la participacin de la inversin privada, lo que hizo necesario la creacin de un rgano que regulara las relaciones entre los nuevos participantes, por lo que el 31 de octubre de 1995 se publica en el Diario Ocial de Federacin la Ley de la Comisin Reguladora de Energa en la que se establece a sta como un rgano desconcentrado de la Sener, con autonoma tcnica y operativa, con objeto y atribuciones denidos. Antes de la creacin de un rgano regulador deben de ser contestadas una serie de preguntas que nos darn el alcance de su actuacin y el establecimiento del marco jurdico que la regir.
148
Las preguntas fundamentales son: Qu es la regulacin econmica? Por qu regular? Qu regular? Cmo regular? Bajo que marco jurdico se regula? En este artculo nos enfocaremos inicialmente sobre las primeras preguntas, dado que lo relativo al marco jurdico slo ser tratado sucintamente, dejando que los expertos en la materia profundicen lo necesario; estamos convencidos de que el Estado del Derecho no es, ni debe ser, cosa dada, sino que es el resultado del quehacer del ser humano y se recrea diariamente, por lo que una de las misiones especcas de los legisladores y juristas es la de actualizarlo en benecio del pas. La respuesta a la primera pregunta sobre qu se entender en este artculo como regulacin se propone que sea sta la intervencin del Estado en las actividades econmicas pblicas y privadas basadas en el concepto de inters pblico; esta intervencin normalmente se lleva a cabo en industrias cuya importancia radica no nicamente en su tamao sino tambin en su inuencia como suministrador esencial para otras industrias, en su impacto en la sociedad y en el crecimiento de la economa en general. En una economa de mercado abierto, el papel de la intervencin regulatoria debe ser el de mantener a los participantes dentro de un marco que permita al mercado desempear su funcin y eliminar o atenuar en lo posible las imperfecciones del mismo, al tiempo que se incentive la participacin de diversos actores. Es de hacer notar que la regulacin de ninguna manera sustituye a la competencia, es por esto que la regulacin es considerada por algunas corrientes econmicas como un mal necesario que no puede lograr los alcances de la competencia, ya que sta obliga a los proveedores o vendedores a producir sus resultados ecientemente, manteniendo los precios bajos, incentivando la innovacin al provocar reacciones para cumplir con los requerimientos de los clientes, cuestin que la regulacin difcilmente puede ofrecer, sobre todo cuando la industria se mantiene como un monopolio verticalmente integrado, porque la regulacin queda connada al precio de la canasta de los productos nales, regulando tambin, en algunos casos, ciertos aspectos de la calidad de los servicios. Por lo tanto, se regula cuando la competencia no trabaja bien (monopolios naturales) o existen impedimentos (como monopolios legales) para que sta se d; se debe resaltar que la historia ha demostrado que desregular totalmente tiene como consecuencia probable el abuso por parte de los agentes participantes, quienes podran subir desmedidamente los precios y bajar la calidad y conabilidad de los servicios.
149
Lo anterior nos lleva a contestar la pregunta de por qu regular, y la respuesta es que se regula para proteger a los participantes en un sector industrial del poder monoplico, para evitar la competencia destructiva y, cuando la competencia no se da plenamente, buscar simular su efecto mediante la emisin de lineamientos y regulacin que jen las formas de participacin, los precios mximos y mnimos, las condiciones no discriminatorias en que se deben dar los servicios y la calidad de los mismos. Resulta evidente que, a partir de las nacionalizaciones tanto de la industria petrolera en 1938 y de la industria elctrica en 1960, los organismos del Estado que las administraban se convirtieron de facto en autoridades con poder de autorregulacin a travs de, por ejemplo, comits de precios. Mediante las reformas a las leyes, las industrias elctricas y del gas natural fueron segregadas en diferentes procesos y participaciones, lo que debe de ser tomando en cuenta para responder qu se regula, ya que, adems de la regulacin de precios y tarifas, se requiere regular las relaciones entre ellas evitando el uso del poder monoplico que impida la posibilidad de una competencia equilibrada y justa en los segmentos en que las leyes lo permiten. Esto es fundamental para que se d la inversin de la iniciativa privada porque los inversionistas no invierten si no conocen las reglas del juego o no tienen conanza que stas son justas y sern respetadas. Dado lo anterior, resulta indispensable que las decisiones regulatorias sean de una absoluta transparencia y honestidad, para dar conanza a los participantes, entendiendo por transparencia que los procesos regulatorios sean accesibles y claros por todos los involucrados, por lo que se requiere1: La integridad de los reguladores; Honestidad y razonamiento lgico detrs de cada decisin; Amplio estudio de los hechos y de los argumentos antes de la toma de decisiones; Que las decisiones sean tomadas de manera abierta, y Que las reglas sean claras y vericables.
La regulacin de la industria elctrica y la del gas natural se vuelven diferentes dada la asimetra de sus propias leyes, como se muestra en la Tabla 1 de participantes permitidos por sus leyes:
150
Tabla 1 Electricidad Produccin Transporte en red troncal Distribucin y comercializacin El Estado y los inversionistas privados El Estado El Estado Gas natural El Estado El Estado y los inversionistas privados El Estado y los inversionistas privados
De lo visto hasta ahora tenemos que una funcin adicional de la regulacin energtica en Mxico es la de armonizar los intereses de los usuarios, los inversionistas privados y los organismo pblicos. La pregunta que en seguida se debe de responder es qu regular, para lo cual es necesario recurrir a la Tabla 1 y observar, en lo referente al gas natural, que la produccin del mismo es una actividad reservada exclusivamente al Estado, por lo que no es una actividad competitiva, y su precio debe ser, por lo tanto, regulado; asimismo, aunque el transporte y la distribucin sean actividades donde pueden participar tanto el Estado como los inversionistas privados, stas se consideran monopolios naturales, por lo que tambin deben ser regulados. Por ltimo, en el rubro de gas natural, la actividad de comercializacin es una actividad potencialmente competitiva pero con un jugador predominante, por lo que mientras esto as se considere tambin debe ser regulada. En el sector elctrico, la Tabla 1 pretende recordar que la parte nal del sexto prrafo del Artculo 27 Constitucional establece: Corresponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin del servicio pblico..., por lo que la posible competencia en la produccin se debe de entender que se da en lo que no es servicio pblico de acuerdo con la ley correspondiente, por lo que la regulacin de la produccin se ve limitada a asegurar que: Para la prestacin del servicio pblico de energa elctrica deber aprovecharse tanto en el corto como en el largo plazo, la produccin de energa elctrica que resulte de menor costo para la Comisin Federal de Electricidad y que ofrezca, adems ptima estabilidad, calidad y seguridad del servicio pblico (Artculo 36 Bis de la LSPEE). Este ambiente regulatorio se complica aun ms cuando la inversin resulta ser mixta, es decir, en parte privada y en parte pblica (ver Figura 1).
151
Figura 1
En cuanto a la red troncal del Sistema Elctrico Nacional, sta es indispensable para que se puedan dar algunas de las guras permitidas por la ley por lo que el acceso a la misma y sus condiciones deben ser reguladas para evitar que se convierta en una barrera de entrada. La distribucin debe ser regulada por tratarse de un monopolio natural, y en Mxico tambin legal, como lo es tambin la comercializacin de la energa elctrica para el servicio pblico, por lo que estas actividades deben ser reguladas a travs de las tarifas elctricas; esta regulacin est asignada actualmente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) de acuerdo con el artculo 31 de la Ley de Servicio Pblico de Energa Elctrica. Nos queda nicamente la respuesta a la pregunta acerca de cmo regular, la cual es sencilla de enunciar pero, generalmente, de difcil aplicacin (en otros captulos se profundizar sobre este tema). Se regula mediante la emisin de las metodologas de jacin de precios y tarifas por los servicios, el control de que los servicios regulados no sean indebidamente discriminatorios, el otorgamiento de los permisos para ejercer una o varias actividades permitidas por la ley as como los trminos y condiciones de los servicios y de las compras cuando existe un comprador nico. Ahora es pertinente orientar este artculo hacia la historia y realidad de la regulacin elctrica en Mxico; cabe recordar la esencia de la industria elctrica haciendo algunas aseveraciones sobre las cuales difcilmente puede haber alguna controversia. La primera aseveracin sera sealar que la capacidad de producir y consumir energa elctrica le ha signicado a la humanidad una oportunidad excepcional para acelerar enormemente su desarrollo econmico y, por lo tanto, su bienestar. Es indiscutible que el suministro de electricidad a un nmero creciente de personas, y en mayor volumen a cada una de ellas, constituye una meta inevitable de los pases que no han logrado satisfacer plenamente la demanda de su sociedad. Adems, es
152
necesario que este suministro se haga con una creciente eciencia econmica y una mejora en su calidad para no imponer condiciones inconvenientes a los usuarios del servicio. Para el adecuado desenvolvimiento de los sectores elctricos se deben aprovechar las herramientas que faciliten el logro de objetivos cada vez ms destacados, como son la disponibilidad de tecnologas crecientemente ecaces o los instrumentos nancieros que posibiliten la realizacin de proyectos. Tambin es indispensable que los marcos legal, reglamentario y regulatorio promuevan una sana evolucin de los sectores elctricos, manteniendo como meta permanente la satisfaccin de los requerimientos de competitividad y seguridad del suministro a los que legtimamente aspira la sociedad. Aunque sea deseable que la regulacin de cualquier sector econmico se minimice o desaparezca cuando se alcance una competencia efectiva, es probable que en los sectores elctricos se deba regular permanentemente a la transmisin y la distribucin, por ser stas monopolios naturales que requieren de reglas particulares, y muchas veces complejas, para inducir una mayor eciencia econmica. La otra actividad preponderante, la generacin, permite hoy en da una entrada ms fcil a los participantes en la que la creacin de condiciones de competencia es ms fcil a partir de los avances tecnolgicos que hemos observado en los ltimos lustros. Lo mencionado en los prrafos anteriores es aplicable a sectores elctricos con algn grado de liberalizacin, como puede ser el caso de Mxico, donde el marco legal permite la participacin privada en la actividad de generacin pero no en la transmisin y distribucin de la electricidad. Para llevar a cabo la generacin por particulares es, generalmente, indispensable que su produccin de energa elctrica, entre otras condiciones, pueda ser transportada hasta los sitios de consumo a travs de la infraestructura de transmisin y distribucin o que tengan acceso a un servicio de respaldo para los momentos en que su central lo requiera. Para lograr lo anterior, es necesario jar los trminos y condiciones sobre los que se debe fundamentar los servicios que recibir el particular, as como los derechos y obligaciones que tendr durante su participacin en el sector elctrico. Alcanzar los propsitos que se sealan en el prrafo anterior implica el desarrollo de una regulacin que tome en cuenta el entorno legal y reglamentario, as como los requerimientos econmicos, nancieros y tcnicos de los participantes. La regulacin deber encontrar las frmulas necesarias para la realizacin de la actividad de generacin que les es permitida a los particulares en nuestro pas, sin que esto signique afectar indebidamente las tareas que lleve a cabo cualquier otro participante. En el presente documento tambin se hace mencin a las actividades desarrolladas por la CRE en el tema de las aportaciones que los solicitantes del servicio pblico
153
de energa elctrica deben hacer a la infraestructura del Sistema Elctrico Nacional, de acuerdo con el reglamento respectivo. Este tema, por s mismo complejo, resulta importante para el sector en virtud de las destacadas contribuciones econmicas que hacen estos solicitantes a la infraestructura elctrica nacional. De nueva cuenta hay que decir que el regulador juega un papel relevante, ya que no siempre el inters de los participantes coincide, haciendo necesario encontrar las disposiciones que permitan transparentar las actuaciones de estos participantes. En suma, el regulador, en Mxico, tiene por objeto de ley promover el desarrollo eciente de las actividades que regula, y deber contribuir a salvaguardar la prestacin de los servicios pblicos, a fomentar una sana competencia, a proteger los intereses de los usuarios y a propiciar una adecuada cobertura nacional, atendiendo a la conabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y prestacin de los servicios.
II. Marco legal y reglamentario
Los diversos ordenamientos jurdicos que se han expedido en Mxico sobre el tema de la electricidad han establecido las bases que, en su momento, se consideraron adecuadas para el desarrollo de la industria, dadas las condiciones imperantes en cada caso. El antecedente ms remoto de alguna disposicin jurdica en materia elctrica es el Cdigo Nacional Elctrico, que apareci en 1926. Posteriormente, se cont con la Ley de la Industria Elctrica de 1938 y, a partir de 1975, con la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica (LSPEE), que ha tenido diversas reformas, entre las cuales sobresale la emitida en diciembre de 1992, mediante la cual, en su artculo 3, se precisaron las actividades no consideradas como Servicio Pblico, que son: La generacin de energa elctrica para autoabastecimiento, cogeneracin o pequea produccin; La generacin de energa elctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisin Federal de Electricidad; La generacin de energa elctrica para su exportacin, derivada de cogeneracin, produccin independiente y pequea produccin; La importacin de energa elctrica por parte de personas fsicas o morales, destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios, y La generacin de energa elctrica destinada a uso en emergencias derivadas de interrupciones en el servicio pblico de energa elctrica.
Los particulares interesados en llevar a cabo las actividades previamente indicadas, con excepcin hecha del inciso V, estn sujetos a un rgimen de permisos que otorga la CRE, en apego a las disposiciones contenidas en la LSPEE y su Reglamento, las cuales, se resumen a continuacin en algunos de sus aspectos relevantes:
154
Permisos de autoabastecimiento, la energa elctrica ser destinada a la satisfaccin de necesidades propias de personas fsicas o morales. Cuando sean varios los interesados para nes de autoabastecimiento, tendrn el carcter de copropietarios o constituirn al efecto una sociedad cuyo objeto sea la generacin de energa elctrica para la satisfaccin de las necesidades de autoabastecimiento de sus socios. Permisos de cogeneracin para generar energa elctrica producida conjuntamente con vapor u otro tipo de energa trmica secundaria o cuando la energa trmica no aprovechada en los procesos se utilice para la produccin directa o indirecta de energa elctrica o cuando se utilicen combustibles producidos en sus procesos para la generacin directa o indirecta de energa elctrica. Permisos de produccin independiente, otorgados para generar energa elctrica con centrales mayores a 30 MW y destinada a su venta exclusiva a la Comisin Federal de Electricidad. Permisos de pequea produccin, para capacidades no mayores a 30 MW y cuya energa elctrica generada deber ser destinada en su totalidad a su venta a la Comisin. Permisos de exportacin, la generacin de energa elctrica deber ser derivada de cogeneracin, produccin independiente y pequea produccin. Permisos de importacin, cuya energa elctrica deber destinarse exclusivamente al autoabastecimiento para usos propios.
Adems de lo sealado anteriormente, la LSPEE contiene otras disposiciones fundamentales para la realizacin de proyectos de generacin o importacin de energa elctrica por parte de los particulares, tales como la autorizacin para que los proyectos incluyan la conduccin, la transformacin y la entrega de energa elctrica o la obligacin de que, para la prestacin del servicio pblico de energa elctrica, deber aprovecharse tanto en el corto como en el largo plazo la produccin de energa que resulte de menor costo para CFE considerando la que generen los particulares. Tambin es necesario recordar el objeto y algunas de las atribuciones que sobre la materia de energa elctrica, la Ley de la Comisin Reguladora de Energa le otorga a este rgano de gobierno. La CRE tiene por objeto promover el desarrollo eciente de las siguientes actividades reguladas: El suministro y venta de energa elctrica a los usuarios del servicio pblico; La generacin, exportacin e importacin de energa elctrica; La adquisicin de energa elctrica que se destine al servicio pblico, y Los servicios de conduccin, transformacin y entrega de energa elctrica, entre las entidades que tengan a su cargo la prestacin del servicio pblico de energa elctrica y entre stas y los titulares de los permisos para la generacin, exportacin e importacin de energa elctrica.
155
Para lo sealado en el prrafo inmediato anterior, la CRE cuenta, entre otras, con las atribuciones que le otorgan las siguientes fracciones del artculo 3 de su propia ley: Vericar que en la prestacin del servicio pblico de energa elctrica se adquiera aqulla que resulte de menor costo para las entidades que tengan a su cargo la prestacin del servicio pblico y ofrezca, adems, ptima estabilidad, calidad y seguridad para el sistema elctrico nacional; Aprobar las metodologas para el clculo de las contraprestaciones por adquisicin de energa elctrica que se destine al servicio pblico; Aprobar las metodologas para el clculo de las contraprestaciones por los servicios de conduccin, transformacin y entrega de energa elctrica, y Aprobar modelos de convenios y contratos de adhesin para la realizacin de las actividades reguladas.
Las disposiciones anteriormente citadas, entre otras, obligan al desarrollo de una regulacin que cumpla y haga cumplir con lo establecido en ellas, y son el sustento legal para que se emitan las reglas que correspondan. Esto ha sido el origen de los instrumentos de regulacin y metodologas que ha aprobado la CRE para hacer posible la realizacin de las actividades de los particulares en el sector elctrico que estn previstas en la LSPEE o en su Reglamento. Brevemente, se dir alguna palabra ms adelante sobre otras atribuciones que le han sido dadas a la CRE, en especco las que se reeren al Reglamento de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, en Materia de Aportaciones que tiene por objeto regular, conforme a las bases previstas en la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, los casos y las condiciones en que los solicitantes del servicio pblico de energa elctrica deben efectuar aportaciones para la realizacin de obras especcas, ampliacin o modicacin de las existentes, as como aquellos en los que pueden convenir con el suministrador el reembolso en energa elctrica de las aportaciones realizadas.
III. Marco regulatorio actual
Una vez que se han descrito algunos de los antecedentes legales para la participacin de los particulares en la generacin e importacin de energa elctrica, resulta razonable describir, aunque de manera sucinta, los instrumentos de regulacin aprobados por la CRE a partir de 1998 y que, por cierto, han ido actualizndose a lo largo de los aos subsecuentes:
156
Modelo de contrato de interconexin: Es apropiado sealar que este contrato es la piedra angular de la regulacin, ya que sienta las bases tcnicas, legales y econmicas que regulan la relacin de los permisionarios con los suministradores del servicio pblico. El contrato establece, detalladamente, los trminos y condiciones que debern regir los servicios que se prestan ambas partes, buscando asegurar que los pagos entre ellas reejen con la mayor precisin posible los costos en que se incurre en cada caso. En su contenido, se incluye lo siguiente: Condiciones de la interconexin, tales como la construccin o adecuacin de lneas de transmisin, subestaciones y otras instalaciones que puedan requerirse; Las entregas de energa que se hagan las partes tanto en operacin normal como en otras condiciones especcas, en coordinacin con el Centro Nacional de Control de Energa de la CFE, as como las condiciones de los medidores y equipos de medicin que resulten necesarios y sus ajustes; La interrupcin de los servicios y la actuacin que cada una de las partes deber tener durante las emergencias del Sistema; Las facultades y obligaciones de los coordinadores de cada una de las partes; La regulacin de los servicios de transmisin, respaldo, compra-venta de excedentes de energa elctrica, compra-venta de energa en emergencia y durante los periodos de prueba, compensacin y suministro de energa; Determinacin de los pagos por cada uno de los servicios prestados, as como por los servicios conexos (regulacin de frecuencia y voltaje, entre otros); Procedimiento para la facturacin y estados de cuenta y de la misma manera el lugar y la forma de pago, y Disposiciones sobre fuerza mayor, legislacin aplicable, arbitraje y validez del contrato. El esquema descrito para el contrato de interconexin se repite para diversas actividades de los particulares; la generacin de energa elctrica con fuentes convencionales, la generacin con fuentes renovables del tipo intermitente o la importacin o exportacin de energa elctrica. En cada caso, el modelo de contrato de interconexin contiene las particularidades relativas a la actividad que se realiza, segn se ver a continuacin: Modelo de contrato de interconexin para renovables: Ya que las tecnologas de generacin elctrica con energas renovables del tipo intermitente presentan caractersticas particulares que surgen de su propia intermitencia, este contrato considera algunos aspectos que le dan viabilidad a esta generacin, como es la posibilidad de intercambiar energa entre el permisionario y el suministrador durante un periodo amplio en condiciones de equidad y sin recurrir a subsidios. Igualmente,
157
este tipo de contratos toma en cuenta que la transmisin de la energa elctrica producida est sujeta a la misma intermitencia por lo que hace las consideraciones del caso, resultando en un criterio de energa realmente transportada para realizar el clculo de las contraprestaciones, lo cual se repite para las contraprestaciones que debe cubrir el permisionario por los servicios conexos. Modelo de contrato de interconexin para la importacin de energa elctrica desde el WECC en Estados Unidos: Por tratarse de dos sistemas elctricos sncronos en pases con ambientes regulatorios distintos, la importacin de energa elctrica desde algn rea del WECC (Western Electricity Coordinating Council) de Estados Unidos hacia los estados de noroeste mexicano, tambin requiere que se hagan consideraciones especcas para el manejo de los excedentes o faltantes de energa elctrica y para la transmisin de energa elctrica no permanente. Este modelo de contrato contiene disposiciones para el tratamiento de estas particularidades. Anexos F e IB del modelo de contrato de interconexin: Como parte integrante del contrato de interconexin estos anexos complementan la informacin que permite la administracin del contrato. En particular, el Anexo F puede ser considerado como el texto conceptual bsico para la operacin del contrato ya que contiene las disposiciones necesarias para las determinar el procedimiento a seguir cuando la generacin y el consumo no cumplen, estrictamente, con lo programado previamente por el permisionario. El Anexo IB, por otra parte, incluye informacin bsica para la interconexin, el servicio de transmisin, el servicio de respaldo y los servicios conexos, que da como resultado una mayor exibilidad en la administracin exitosa de la generacin de la fuente de energa y el consumo de energa elctrica en las cargas. Modelo de convenio de compra-venta de energa elctrica: Este modelo contiene las declaraciones y clusulas necesarias para detallar los procedimientos a seguir para la venta de excedentes de energa elctrica de los permisionarios a los suministradores. Estos procedimientos son el de recepcin por subasta y recepcin automtica noticada y no noticada. En el primer caso, el permisionario debe programar con suciente antelacin la posible entrega de energa elctrica as como la remuneracin que pretende obtener. Para la recepcin automtica noticada y la no noticada, el permisionario debe prevenir al suministrador sobre su intencin de entregarle energa elctrica pero sin prever un monto determinado, ya que ste se calcula como una fraccin del costo total de corto plazo (CTCP) del suministrador que corresponda. El valor de la fraccin aplicable sobre el CTCP resulta de considerar los costos de redespacho en que se incurre. Modelos de convenios por servicios de transmisin: Existen 4 modelos de convenio para servicios de transmisin (porteo), segn se trate de proyectos con y sin cargo por infraestructura de transmisin y con
158
y sin cobertura. Estos convenios, una vez realizado el clculo de los cargos por el transporte de la energa desde la fuente de energa del permisionario hasta sus cargas, contienen las clusulas necesarias para que pueda ocurrir el uso temporal de la red del Sistema Elctrico Nacional por parte de los permisionarios, ya que prev las diferentes condiciones que se pueden presentar durante el porteo. Anexos TB y TM de los convenios por servicios de transmisin: El Anexo TB contiene la frmula autorizada para actualizar por inacin el cargo por el porteo, mientras que el Anexo TM seala el procedimiento para el clculo de la variable m que es el cargo por kWh transmitido, con el factor de ajuste por distancia. Metodologa para la determinacin de los cargos por servicios de transmisin: Este documento tiene por objeto establecer el procedimiento que debern seguir los suministradores para el clculo de los cargos correspondientes a las solicitudes de porteo de los permisionarios en tensiones diversas. Para tensiones mayores o iguales a 69 kV toma en cuenta el impacto que sobre la red tiene cada servicio de porteo solicitado en forma individual, usando un modelo de ujos de corriente alterna, y debe ser aplicado en los casos con y sin el servicio solicitado en las situaciones de demanda mxima y mnima en el ao en que se pretende iniciar el porteo. En cuanto a las cargas que se encuentran en tensiones menores a 69 kV, se cuenta con los procedimientos denominados de trayectoria punto a punto o de proporcionalidad de demanda segn se trate de carga nicas de ms de 1MW o mltiples cargas agrupadas por tipo de tarifa, con demandas menores a 1 MW. Es de sealarse que esta Metodologa, aunque pueda parecer compleja, enva a los permisionarios una clara seal econmica para incentivar una ubicacin de la fuente de energa que favorezca al Sistema Elctrico al reducir sus prdidas. Modelo de contrato para el servicio de respaldo: Para hacer viable a cualquier proyecto elctrico es necesario que ste cuente con suciente respaldo para el mantenimiento y/o falla de la fuente de energa. Este modelo prev los trminos y condiciones en que se presta el servicio de respaldo y le permite al permisionario jar la demanda reservada y la modalidad del servicio que le parece conveniente para su proyecto. Metodologa para determinar el monto del cargo por servicio conexos: La conexin a la red por parte de los permisionarios implica que stos reciban servicio del suministrador, tales como regulacin de frecuencia y voltaje, entre otros. Con objeto de retribuir por estos servicios conexos, la metodologa establece el procedimiento para determinar la contraprestacin correspondiente, la cual est basada en el cargo autorizado para la demanda reservada en el caso del respaldo para falla. Metodologa para la determinacin del costo total de corto plazo (CTCP): Esta metodologa debe utilizarse para el pago por la energa excedente que los permisionarios entregan a los suministradores. A su vez, el CTCP est
159
constituido por la suma de los costos variables de generacin y los costos variables de transmisin. Tambin se prev que para el clculo del CTCP no se debe considerar la generacin mnima de despacho por conabilidad. En el caso de lo previsto por el Reglamento de Aportaciones, los siguientes instrumentos son parte del marco regulatorio actual: Criterios y bases para determinar y actualizar el monto de las aportaciones. En este documento se detallan los aspectos previstos en el Reglamento de Aportaciones, atendiendo a las diferentes situaciones que se prevn durante la solicitud de servicio en los diferentes niveles de tensin para servicios nuevos o modicacin de los ya convenidos. Especicaciones tcnicas de los suministradores. stas incluyen los parmetros, normas tcnicas, procedimientos y caractersticas que deben cumplir los equipos e instalaciones que se incorporen al sistema elctrico nacional, elaborados por el suministrador. Catlogos de precios de los suministradores. Estos catlogos deben ser usados por el suministrador para la determinacin de los cargos por obra especca y por ampliacin, e incluye la lista de precios unitarios de mano de obra, materiales y equipos. Modelos de convenio de aportaciones. stos deben contener, entre otros, los requisitos siguientes: Descripcin y costo de las obras que sern transferidas; caractersticas del servicio; programa de ejecucin de obras; monto de la aportacin; calendario de entregas; monto del reembolso; bases generales para cubrir los reembolsos, etc. Formatos de solicitud y de requisitos. Se clarican los requisitos que deben cubrir los solicitantes del servicio de suministro de energa elctrica.
IV. Otorgamiento de permisos elctricos
El otorgamiento de permisos u otro tipo de autorizaciones para generar energa elctrica en Mxico es un asunto que se dio inicialmente al nal del siglo XIX por el entonces Presidente Porrio Daz. En los archivos de la CRE obra un registro llevado por la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, entre 1928 y 1941, donde quedaron asentados 174 permisos y concesiones para generar y consumir energa elctrica o venderla en las ciudades del interior de la Repblica. Evidentemente, stos autorizaban la generacin con capacidades que iban desde unos cuantos kW para autoconsumo hasta unos pocos cientos de kW en el caso de suministro a alguna poblacin.
160
El otorgamiento de permisos o concesiones para la generacin de energa elctrica por los particulares, y aun a la Comisin Federal de Electricidad, se vio considerablemente acelerado durante el periodo de 1941 a 1992 (particularmente durante la dcada de 1970 y principios de la de 1980), cuando se otorgaron 4 mil 469 de ellos, de los cuales 3 fueron concesiones, 776 permisos para usos propios continuos y 3 mil 690 fueron permisos para usos propios para casos de emergencia. La capacidad total amparada fue de 4,239.69 MW y es oportuno mencionar que del total de permisos otorgados para usos propios continuos 776 a la fecha permanecen en operacin 59 de ellos, con una capacidad instalada de 573.84 MW. Con las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica de diciembre de 1992, una vez que el Poder Legislativo precis cuales actividades de generacin de energa elctrica no constituyen servicio pblico, quedaron simultneamente establecidas 6 modalidades de permiso que pueden solicitar a la CRE las personas fsicas o morales en Mxico: autoabastecimiento, cogeneracin, pequea produccin, produccin independiente, importacin y exportacin de energa elctrica. Adems de lo mencionado en la seccin previa denominada Marco legal y reglamentario, es conveniente sealar algunas de las disposiciones del Reglamento de la LSPEE en relacin con los permisos elctricos: Los permisos tienen una duracin indenida, excepto los relativos a la produccin independiente que se otorgar hasta por 30 aos (artculo 78). En el caso de copropiedad de las instalaciones de generacin, el permiso se otorga a todos los interesados (artculo 79). Los permisos cumplirn con lo establecido en las Normas Ociales Mexicanas y otras especicaciones obligatorias (artculo 80). La CRE puede otorgar permiso para cada una de las actividades citadas o para ejercer varias; autorizar la transferencia de los derechos derivados de los permisos e imponer las condiciones pertinentes (artculo 81). La CRE solicitar la opinin de los suministradores acerca de las solicitudes de permiso, la cual se fundar en la disponibilidad y rmeza de los excedentes de capacidad y energa del proyecto, los requerimientos de capacidad y energa de respaldo y los servicios de transmisin previstos en la solicitud de permiso. La opinin del suministrador no es obligatoria para la CRE (artculo 84). No se requerir permiso para el autoabastecimiento de energa elctrica cuando no se exceda la capacidad de 500 kW, ni para las plantas generadoras destinadas exclusivamente al uso en emergencias derivadas de interrupciones del servicio pblico (artculo 89).
La seccin duodcima del Reglamento establece los procedimientos para que el suministrador pueda adicionar o sustituir capacidad de generacin, lo que, consecuentemente, puede dar origen a los permisos de produccin independiente que se
161
mencionaron anteriormente. La seccin decimotercera detalla las condiciones para la adquisicin de energa elctrica de los permisionarios por parte del suministrador y los convenios que deben suscribirse para tal efecto. Las remuneraciones a los permisionarios se tratan en la seccin decimocuarta del mismo Reglamento y en la seccin decimoquinta lo referente al despacho y operacin del Sistema Elctrico Nacional. De particular importancia para los permisionarios resulta ser la seccin decimosexta, ya que en ella se establecen las condiciones para que los suministradores presten los servicios de transmisin de energa elctrica y los servicios conexos.
V. Reglamento de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, en Materia de Aportaciones
El Reglamento de Aportaciones, al que se hace mencin en esta seccin, fue publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 10 de noviembre de 1998, y tiene por objeto regular, conforme a lo establecido en la LSPEE, los casos y las condiciones en las que los solicitantes del servicio pblico de energa elctrica debern realizar aportaciones cuando se trate de realizar obras especcas, ampliaciones o modicaciones para el servicio que solicitan. El Reglamento de Aportaciones responde a lo establecido en el artculo 13, fraccin VII, de la LSPEE, ya que se prev que el patrimonio de CFE se integre, entre otros, por Las aportaciones de los gobiernos de las entidades federativas, ayuntamientos y beneciarios del servicio pblico de energa elctrica, para la realizacin de obras especcas, ampliacin o modicacin de las existentes, solicitadas por aqullos. El mismo ordenamiento tambin establece, entre otras, las siguientes disposiciones: Cuando existan varias soluciones tcnicas para atender una solicitud se considerar la que represente la menor aportacin para el usuario. La CFE podr construir lneas que excedan los requerimientos del solicitante, pero ste slo cubrir la aportacin correspondiente por la lnea especca o la carga solicitada. Cuando en la misma zona exista un grupo de solicitudes de servicio, CFE procurar que parte de la lneas especicas se integren en una comn. Cuando la distancia entre el poste o registro de la red de baja tensin existente se encuentre a menos de 200 metros de las instalaciones del solicitante, ste estar exento del pago de aportaciones.
El propio Reglamento en cita en esta seccin hace una serie de precisiones sobre las aportaciones de los beneciarios del servicio pblico de energa elctrica, que pueden resumirse de la siguiente manera:
162
Las aportaciones no podrn incluirse dentro de los conceptos consignados en las tarifas para la venta de energa elctrica; No estarn incluidas en el rgimen de aportaciones, las obras de electricacin para comunidades rurales que se realicen con la colaboracin de los gobiernos de las entidades federativas o ayuntamientos; La aportacin para servicios en alta tensin estar compuesta slo por el cargo de obra especca; El suministrador estar obligado a proporcionar el servicio si el solicitante hace la aportacin correspondiente por la solucin tcnica ms econmica; Para determinar la solucin tcnica ms econmica, el suministrador considerar: la distancia ms corta entre el punto de interconexin y el punto de suministro; la opcin de tensin que resulte en menor costo para el solicitante; los precios y cantidad de materiales que resulten idneos; no se incluirn equipos adicionales ni refacciones para mantenimiento; las Normas Ociales Mexicanas o, a falta de stas, las especicaciones tcnicas del suministrador y la aplicacin de criterios que garanticen la conabilidad y estabilidad del sistema y seguridad de las instalaciones. El solicitante no podr realizar la modicacin de las instalaciones del suministrador. Si el suministrador construye obras que excedan los requerimientos del solicitante, ste slo cubrir la aportacin que resulte de la solucin tcnica ms econmica.
Para el clculo y determinacin de las aportaciones, el Reglamento respectivo otorga a la CRE atribuciones regulatorias para aprobar tanto el catlogo de precios de los suministradores, que incluye una lista de precios unitarios de mano de obra, materiales y equipos, como los criterios y bases para determinar el monto de las aportaciones. De la misma manera, la CRE debe aprobar los cargos por ampliacin al suministrador que sern igual al costo del kilovolt-ampere de capacidad de transformacin que ser multiplicado por la demanda solicitada que exceda la demanda normal de servicio. Resulta relevante, sin duda, que el Reglamento faculte a los solicitantes para construir, con cargo a ellos mismos, las obras e instalaciones que se requieran para que se les suministre el servicio (artculo 25). El artculo 27 del Reglamento en cita establece las exenciones de pago de aportaciones de los solicitantes cuando: Requieran un servicio individual de baja tensin y sus instalaciones se encuentren a menos de 200 metros del poste o registro ms prximo de las instalaciones del suministrador. Incrementen su demanda sin exceder la carga contratada manifestada en el contrato respectivo.
163
Recontraten un servicio, siempre y cuando no se incremente la carga contratada y no haya transcurrido ms de 5 aos. Promuevan el cambio en el contrato de nombre, denominacin o razn social, sin incrementar la carga contratada.
Por otra parte, el artculo 28 seala que estarn exentos de cubrir el cargo por ampliacin los solicitantes de los siguientes servicios: En alta tensin. En media tensin, para respaldar la continuidad del servicio. La ampliacin de la red de distribucin de colonias, conjuntos habitacionales o fraccionamientos considerados como vivienda de inters social o populares y mercados pblicos a cargo de autoridades locales. La reubicacin de las instalaciones del suministrador, cualquiera que sea la causa. El cambio de domicilio dentro de la misma zona donde se localice la subestacin de distribucin con la cual se les preste el servicio, siempre y cuando no se incremente la carga contratada.
Tambin se prev en el Reglamento de aportaciones los casos en que el suministrador debe reembolsar al solicitante cuando se construyan obras cuyo costo sea mayor al de la solucin tcnica, cuando se convenga que el solicitante entregue materiales o equipos en exceso o de mayor costo o, en los servicios de alta tensin, una obra construida a travs de aportaciones, sea utilizada para atender las necesidades de otro solicitante. El captulo sexto del Reglamento est dedicado a las Reclamaciones y Controversias que puedan surgir durante la aplicacin de sus disposiciones. En este sentido, la CRE tiene atribuciones para recibir las solicitudes de intervencin que se le presenten y resolver sobre ellas cuando los solicitantes no tenga el carcter de consumidores en los trminos de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor. En resumen, la CRE ha aprobado los siguientes instrumentos regulatorios para la aplicacin del Reglamento de aportaciones: Los modelos de convenio para aportaciones. Las especicaciones tcnicas de los suministradores. Los catlogos de precios de los suministradores. Los criterios y bases para determinar el monto de las aportaciones. Los formatos de solicitud.
Adems, por supuesto, la CRE atiende permanentemente las solicitudes de intervencin de los beneciarios del servicio pblico de energa elctrica.
164
VI. Situacin actual de la regulacin elctrica en Mxico

Las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica de diciembre de 1992 han tenido un claro efecto sobre el desarrollo del sector elctrico mexicano en virtud de que la participacin privada en la actividad de generacin ha tenido un incremento importante desde entonces. En esta seccin se darn y comentarn los datos y cifras relevantes sobre la participacin que se menciona, tomando como fecha de cierre el mes de abril de 2005. VI.1 Status de los permisos elctricos (con datos a mayo de 2005) Tal y como se mencion en una seccin previa, la generacin privada de electricidad ha estado presente ininterrumpidamente en Mxico desde nales del siglo XIX. En la modalidad de usos propios continuos 59 permisos otorgados entre 1941 y 1992 an se encuentran en operacin; adems, se hallan en operacin 248 permisos otorgados a partir de 1992, para un total de 307 permisos de generacin o importacin de energa elctrica. Tambin, existen 33 permisos adicionales que se encuentran en etapa de construccin o que estn inactivos, lo que resulta en 340 permisos vigentes que administra la CRE. La Tabla 2 muestra el tipo, capacidad y energa autorizados para estos 340 permisos. Tabla 2
Modalidad Nmero de permisos Capacidad autorizada, MW Generacin o importacin potencial, GWh/ao 1992 87,778 25,379 12,081 12,688 487 140,406
Usos propios continuos Produccin independiente Autoabastecimiento Exportacin Cogeneracin Importacin Total
59 21 194 5 34 27 340
594 12,577 4,902 1,630 2,117 184 21,983
165
De la Tabla 2 anterior se desprenden los siguientes datos en cuanto a la participacin porcentual de cada modalidad en el total de la capacidad autorizada: Produccin independiente, 57.1 por ciento; autoabastecimiento, 22.3 por ciento; cogeneracin, 9.6 por ciento; exportacin 7.4 por ciento; usos propios continuos, 2.7 por ciento e importacin, 0.8 por ciento. Resulta claro que la participacin de la modalidad de produccin independiente en el total de la capacidad autorizada se ha ido incrementando conforme ha avanzado el programa de licitaciones de la CFE para la expansin de la capacidad del Sistema Elctrico Nacional a travs de esta modalidad. Es oportuno tambin sealar que los datos para autoabastecimiento y cogeneracin no precisan, en estricto sentido, cul es la capacidad de los permisionarios que contiene procesos de cogeneracin, en virtud de que algunos permisos de autoabastecimiento contienen procesos de cogeneracin, pero a los interesados les pareci ms conveniente solicitar los permisos en esta modalidad pese a que hubieran calicado como permisionarios de cogeneracin. Si se toman en cuenta los permisos de autoabastecimiento que cuentan con procesos de cogeneracin, en la actualidad en el pas se tiene una capacidad de generacin de energa elctrica con cogeneracin de 3,749 MW en lugar de los 2,117 MW que se observan en la Tabla 2. Para tener ms elementos sobre el impacto de las reformas de 1992 en la participacin de autoabastecedores es conveniente distinguir entre las sociedades de autoabastecimiento, donde los socios tienen derecho a consumir la energa elctrica generada y aquellos autoabastecedores puros donde slo la sociedad permisionaria consume la electricidad que se genera. La capacidad autorizada para sociedades de autoabastecimiento es de 2,790.65 MW y los autoabastecedores puros cuentan con 2,111.35 MW. En cuanto a los 184 MW reportados para permisos de importacin en la Tabla 2 se debe decir que la mayor parte de ellos son aprovechados slo para arranque negro de centrales en Mxico o para la importacin en periodos punta de verano por algunas industrias, restando menos de 9 MW en permisos que importan energa elctrica regularmente. Las reformas legales de 1992 a las que se ha hecho referencia tambin han propiciado la exportacin de energa elctrica por parte de los particulares. De los 1,630 MW autorizados que se indican en la Tabla 2, 1,315 MW se encuentran en operacin exportando hacia el estado de California en los Estados Unidos otros 15 MW han sido autorizados para la exportacin a Belice y existe un permiso elico de 300 MW que an no ha logrado materializarse para su exportacin al mismo estado norteamericano. Una vez que se han mencionado las caractersticas principales y el nmero de permisos de generacin e importacin de energa elctrica vigentes, resulta apropiado referirse a cuntos de ellos se han convertido efectivamente en capacidad instalada en el pas o en convenios de importacin en operacin. Para este propsito, se presenta la Grca 1 el estado actual de los permisos vigentes, de donde se desprenden los siguientes comentarios:
166
Grca 1 (en MW)
El 75 por ciento de la capacidad autorizada en los permisos vigentes se encuentra en operacin mientras que el 20.4 por ciento se halla en alguna etapa del proceso de construccin y el 0.9 por ciento est por iniciar obras. Los permisos bajo el rubro de inactivos son aquellos que, probablemente, no se llevarn a cabo y corresponden a 3.7 por ciento del total de la capacidad autorizada. Adems de lo anterior, existe un 0.9 por ciento (202 MW) de permisos autorizados que prximamente iniciarn obras. De la Grca 1 podra deducirse que existe una muy alta probabilidad de que los permisos autorizados se conviertan en proyectos en operacin. Sin embargo, para hacer una evaluacin ms precisa sobre esta consideracin es menester advertir que del total de permisos otorgados desde las reformas legales de 1992, 41 de ellos (3,460.6 MW) no se muestran en la Grca 1, ya que han terminado por diversas causas tales como renuncia presentada por el permisionario o terminacin por caducidad del permiso debida al incumplimiento del programa de construccin autorizado. En general, puede armarse que el autoabastecimiento y la cogeneracin son las modalidades de permiso con el menor porcentaje de xito en relacin a las solicitudes presentadas, lo que se reeja en casi la totalidad de los 805 MW en permisos inactivos que se muestran en la mencionada Grca 1. Como dato anecdtico es de indicarse que no se cuenta con ningn permiso en la modalidad de pequea produccin. Muy probablemente esto es debido a que los potenciales permisionarios estaran obligados a vender el total de su energa a los suministradores, quienes no estaran obligados a pagar por la infraestructura instalada.
167
En cuanto a la generacin de electricidad por particulares, su creciente participacin se presenta en la Grca 2. Grca 2 (en GWh al ao)
De la Grca 2 resulta claro que, a partir del ao 2000, la generacin por permisionarios ha tenido un crecimiento muy importante pasando de 17,125 GWh en ese ao a 8,1970 GWh estimados para este ao. Ciertamente, los productores independientes son quienes generan el mayor volumen de energa elctrica actualmente seguidos, en orden decreciente, por los autoabastecedores, cogeneradores y exportadores. Evidentemente, los denominados permisos de usos propios continuos han permanecido prcticamente estables en su participacin, ya que no podran contar con nuevos permisionarios por tratarse de una modalidad que ya no se encuentra vigente. La generacin para exportacin se inici en 2003 en el estado de Baja California y, a partir de 2002, se autoriz, mediante el permiso correspondiente, la generacin para exportacin a Belice (15 MW). No se prev que en el futuro prximo se incremente la capacidad elctrica que tenga por objeto la exportacin de electricidad. Mientras que la generacin total de permisionarios se multiplic por ms de 6.3 veces entre 2000 y 2005, la generacin elctrica por autoabastecedores y cogeneradores slo se increment 2.4 y 2.13 veces, respectivamente. Adems, ambas representan, nicamente, el 43 por ciento de la energa que se espera generen los productores independientes durante el presente ao. Sin duda, se ha venido esperando una ms rpida
168
expansin de estas dos modalidades desde que se aprobaron las reformas legales en 1992, pero no ha ocurrido tan aceleradamente. En la Grca 2 no se muestran datos sobre la importacin de energa elctrica que, como se mencion anteriormente, es marginal en su volumen, ya que en 2004 se importaron slo 53 GWh, cantidad que podra aumentar durante el presente ao hasta 85 GWh. Indudablemente, ser difcil ver que aumente signicativamente la importacin de energa elctrica mientras permanezca el impedimento reglamentario para que dichas importaciones reciban respaldo de los suministradores. El principal objetivo buscado mediante la aprobacin de las reformas de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica que se mencionan en el presente artculo fue el de promover la inversin privada en la generacin de electricidad. Por esta razn, se considera pertinente la presentacin de la Grca 3, ya que en ella se reeja ms elmente el impacto de las reformas en nueva inversin realizada en el sector elctrico despus de 1992. A lo largo de esta Grca se usa el trmino regularizado para referirse a permisos otorgados antes de 1992, que en su momento se encontraban operando en condiciones distintas a las autorizadas en los propios permisos, y que fueron actualizados conforme a las nuevas disposiciones de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica. De nueva cuenta, la Grca 3 muestra el papel relevante que han jugado los productores independientes de energa dentro de la participacin de particulares en la generacin de electricidad. Los productores independientes se encuentran operando 8,212 MW de capacidad en la actualidad, y estn construyendo 4,344 MW adicionales. Este total de 12,557 MW rebasa, ampliamente, la participacin del resto de las modalidades, ya que suma el 57.7 por ciento del total de la capacidad autorizada a particulares. Toda la capacidad que se singulariza en este prrafo es, por supuesto posterior a las reformas de ley. Despus de que haya sido descrita en su totalidad la Grca en cita, resultar evidente que en esta modalidad se reeja con ms claridad que el impacto mayor de las modicaciones legales se ha dado en la modalidad de productores independientes. La importacin de energa elctrica ha dado lugar a proyectos con baja o nula inversin nueva, ya que en la mayora de los casos la importacin la realizan empresas que ya cuentan con la infraestructura necesaria para ser suministrados y la importacin la realizan a travs de las lneas de transmisin de la CFE. Slo en algunos casos, la importacin de energa elctrica (toda desde los Estados Unidos) ha implicado la construccin de alguna infraestructura elctrica de relativamente poco monto. Continuando con la Grca 3, en lo que respecta a autoabastecimiento, se han autorizado proyectos por 4,902 MW equivalentes al 22.3 por ciento de la participacin de particulares, por lo que resulta ser la segunda modalidad de permiso en importancia despus de los productores independientes. Haciendo un anlisis ms detallado de
169
esta modalidad, observamos que slo cuenta con 1,527 MW de inversin posterior a 1992 en operacin, 790 MW en etapa de construccin y 200 MW se encuentran inactivos con pocas probabilidad de concretarse; es importante contabilizar que, del total de capacidad autorizada, 685 MW estn constituidos por proyectos que provienen de antes de las reformas legales pero que fueron actualizados despus de 1992, por lo que no se trata de inversin nueva. Se desagregan los datos de Petrleos Mexicanos (Pemex) para distinguirlo como un organismo pblico, a pesar de que la ley le da un tratamiento de particular en cuanto a la generacin de energa elctrica. Pemex slo cuenta con 163 MW de inversin nueva en autoabastecimiento en los ltimos casi 13 aos y est desarrollando 7 MW adicionales. El resto de la capacidad instalada de Pemex en autoabastecimiento, 1,304 MW, son instalaciones que operan desde antes de las reformas legales por lo que no deben ser reconocidas como inversin nueva. En resumen, las reformas a las que se alude han incentivado slo 1,690 MW en nueva inversin en el pas en los ltimos 13 aos y de esta capacidad casi el 10 por ciento tienen respaldo gubernamental a travs de Pemex. El escenario en proyectos de cogeneracin, al igual que en autoabastecimiento, tambin es indicativo de que en esta modalidad no ha habido la inversin esperada. Se cuenta con 2,117 MW de permisos de cogeneracin, de los cuales la inversin nueva en operacin es nicamente de 877 MW y existen 585 MW inactivos. En esta modalidad, Pemex actualiz 515 MW de capacidad instalada antes de las reformas y los particulares lo hicieron por 35 MW. Toda la inversin en exportacin es posterior a 1992. De los 1,630 MW autorizados, slo 300 MW no han sido concretados, y no se juzga probable que pronto lo sern. Es de sealarse que la mayor parte de la exportacin se hace a travs de lneas que son propiedad de los permisionarios, y que estn dedicadas exclusivamente a la actividad de exportacin de energa elctrica. Los permisos denominados como usos propios continuos fueron otorgados antes de 1992, por lo que las nuevas inversiones slo se dan cuando se amplan las instalaciones autorizadas en los permisos correspondientes. Por lo anterior, el pas cuenta con 574 MW operando en esta modalidad, y hay 20 MW ya autorizados que podrn agregarse en el futuro. A manera de resumen, se puede decir que la Grca 3 deja ver el impacto de las reformas de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica en cuanto a la creacin de nueva capacidad de generacin en Mxico. A la fecha, se encuentran operando 13,205 MW con inversin realizada despus de 1992 (sin contar permisos de importacin), de los cuales el 70.25 por ciento corresponde a productores independientes de energa, 19.67 por ciento a autoabastecimiento y cogeneracin y 10.07 por ciento a la exportacin. Vale la pena recordar que a diciembre de 2004 el pas, en su totalidad, contaba con 53,564 MW instalados.
170
Grca 3
171
Otro aspecto que resulta interesante destacar sobre la participacin privada en la generacin de electricidad es el combustible seleccionado para los proyectos. Con mucho (ms del 87 por ciento) el gas natural es el energtico ms utilizado por los particulares, siendo esto un resultado esperado debido a que los productores independientes de energa han ofertado centrales elctricas con gas natural, cuestin que han repetido la mayor parte de los proyectos mayores en autoabastecimiento, cogeneracin y exportacin. El consumo de gas natural por los permisionarios que se espera en el presente ao es de 16,571 millones de metros cbicos. En el caso de otros combustibles fsiles, el consumo esperado por parte de los permisionarios en 2005 ser: combustleo, 1.52 millones de metros cbicos, y diesel, 225 mil metros cbicos. Adems, se utilizarn, aproximadamente, 6,651 millones de toneladas de bagazo de caa para generar electricidad. Otros energticos que se emplearn son el coque de petrleo, gas de altos hornos, biogs, gas de coque y gasleo. La Tabla 3 pretende mostrar algunos de los aspectos operativos, como la eciencia o factor de planta, que reportan de los permisionarios por tecnologa trmica utilizada (para no distorsionar los resultados, se eliminaron, en su caso, los valores exagerados en cualquier sentido, que fueron reportados y que no pudieron ser vericados). Tabla 3
Tecnologa Ciclo Combinado Combustin interna Turbina de gas Trmica convencional Eciencia Mnima 45.16 19.06 12.31 3.52 Promedio 51.38 29.45 21.13 11.09 Mxima 55.74 38.36 36.92 37.90 Factor de planta Mnima 33.5 0.14 5.53 8.61 Promedio 60.73 19.53 30.63 26.39 Mxima 83.79 78.35 88.03 89.03
172
Los ciclos combinados presentan, por supuesto, la mayor eciencia de entre las centrales trmicas que se muestran en la Tabla 3 a pesar de que en un caso se han reportado un valor tan bajo como 45.16 por ciento. La mayor parte de los ciclos combinados corresponden a permisos de produccin independiente. Por otra parte, los valores promedio y mximo del factor de planta calculado con los datos reportados por los permisionarios se encuentran dentro del rango esperado, no siendo as en lo que respecta al valor mnimo, 33.5 por ciento para un proyecto de exportacin, que se encuentra substancialmente por debajo de lo esperado. Las mquinas de combustin interna de los permisionarios informan de eciencias relativamente bajas que se deben a equipo antiguo o de poca capacidad. Los factores de planta calculados son los ms bajos dentro de las tecnologas trmicas, producto de que existen un nmero importante de permisionarios con esta tecnologa que operan slo durante las horas punta para disminuir el impacto de los cargos en horas punta de las tarifas del servicio pblico. Como es de esperarse, las turbinas de gas se reportan con una menor eciencia que las dos tecnologas sealadas en los prrafos anteriores. El valor mnimo, 12.31 por ciento, as como el valor promedio, 21.13 por ciento, se ven fuertemente afectados porque muchos de los equipos utilizados han estado en operacin por varias dcadas por lo que el comportamiento que presentan no corresponde a una tecnologa moderna. De la misma manera que en el caso de las mquinas de combustin interna, las turbinas de gas son utilizadas parcialmente, cuestin que se reeja en los valores promedio y mnimo bajos del factor de planta, 5.53 y 30.63 respectivamente. El caso de la tecnologa trmica convencional que se muestra en la Tabla 3, indica que es la que menor eciencia reporta, cuestin que, tericamente, no debera suceder ya que esta tecnologa debera presentar una mayor eciencia que, por lo menos, las turbinas de gas. Observando con mayor detalle los datos reportados por los permisionarios, parece evidente que los valores resultantes estn fuertemente inuenciados por muy bajas eciencias en el sector de la industria azucarera, consecuentemente, es en este sector donde existen grandes oportunidades para mejorar de manera signicativa la eciencia del proceso y sus resultados econmicos. Para continuar con el anlisis del status de los permisos elctricos en Mxico resulta interesante ver el nmero y capacidad promedio de los permisos de autoabastecimiento y cogeneracin en el pas en los ltimos aos. La Tabla 4 muestra los datos relevantes.
173
Tabla 4
1994 Nmero de 19 permisos Capacidad promedio, MW 25.4 1995 1996 10 17.8 24 58.5 1997 1998 1999 2000 2001 2002* 12 35.7 55 34.1 22 65.5 19 71 14 30.5 30 12.6 2003 2004 28 5.8 19 3.7
* Sin considerar la capacidad autorizada para un solo proyecto mayor
El nmero de permisos otorgados de autoabastecimiento y cogeneracin de energa elctrica tuvo un mximo de 55 en 1998, que fue producto de la regularizacin llevada a cabo en ese momento para aquellos permisionarios que ostentaron permisos otorgados antes de las reformas legales de1992 y que optaron por acogerse al nuevo rgimen legal. A partir de 1998, el nmero de permisos otorgados anualmente ha variado entre 14 y 30. La capacidad promedio de cada permiso otorgado tambin ha mostrado tendencias que pueden ser descritas como variables hasta el ao 2000, cuando este valor fue de 71 MW promedio en cada permiso. A partir de esta fecha se ha observado una clara tendencia decreciente en la capacidad promedio de los permisos otorgados para llegar a 30.5 en 2001, 12.6 en 2002, 5.8 en 2003 y 3.7 en 2004. Se ha argumentado sobre cul es la razn para esta tendencia decreciente buscando encontrar la respuesta en una probable incertidumbre de los inversionistas sobre las potenciales reformas que se hubieran podido dar a los marcos constitucional o legal aplicables o los claros incentivos para que los poseedores de plantas de generacin de energa elctrica para emergencia decidieran operar permanentemente sus unidades para contrarrestar el efecto de las tarifas en periodos punta. Seguramente la respuesta est en una combinacin de los diversos factores que llevaron a esta situacin. La inversin en proyectos de generacin e importacin por particulares, a valores de reposicin, se encuentra ya cercana a los $10,000 millones de dlares y se puede incrementar por arriba de los $13,000 millones de dlares en los prximos 3 aos, en el caso de que se concreten todos los proyectos autorizados. No cabe duda de que stos montos son importantes para el sector elctrico en su conjunto.
174
VII. Herramientas de regulacin

En la seccin denominada Marco Regulatorio Actual de este artculo se hizo una breve descripcin conceptual de los instrumentos de regulacin que dan la pauta para precisar y transparentar las reglas aplicables a la participacin de particulares en la generacin e importacin de energa elctrica. Ahora es oportuno describir, en la Tabla 5, cul es la situacin actual de estos instrumentos, al mes de abril de 2005. Tabla 5
Instrumento de Regulacin Contrato de Interconexin Convenio de Energa Econmica Convenio de Transmisin Convenio de Respaldo (cualquier modalidad)
Con informacin proporcionada por CFE
Contratos rmados con CRE 59 39 28 18
De los resultados observados, se desprende que los modelos de contrato o convenio vigentes han sido satisfactorios para llevar a cabo los proyectos de generacin y no han sido objetados por las entidades nancieras en virtud de que transparentan ecazmente las reglas de participacin en el sector elctrico de manera adecuada. Como se ha mencionado, el modelo de contrato de interconexin precisa los derechos y obligaciones de las partes durante la prestacin de los servicios que se proporcionan, evitando las costosas y largas discusiones que pudieran surgir de acuerdos elaborados por los interesados sin la sancin de la autoridad. El convenio de energa econmica ha representado una opcin de retribucin por la entrega de energa elctrica de los permisionarios a los suministradores. Es menester mencionar que la entrega a que nos referimos ha sido circunstancial ya que ha obedecido a situaciones imprevistas que han surgido de la dicultad obvia de empatar generacin y consumo de los permisionarios con cargas lejanas o la obligada generacin durante las pruebas de puesta en servicio de las mquinas de los permisionarios que se encuentran interconectadas a las redes de los suministradores. Los convenios de transmisin han sido suscritos, evidentemente, por aquellos permisionarios con cargas alejadas de las fuentes de energa y que requieren el servicio que slo los suministradores pueden prestar. A pesar de que existen modelos con la previsin de una cobertura que garantice un esquema de cargos permanente, los permisionarios han preferido no usar, hasta la fecha, esta opcin en sus transacciones con los suministradores.
175
Suscribir un convenio de respaldo puede no resultar conveniente para algunos permisionarios dada la estructura de la tarifa autorizada por SHCP. La tarifa contiene condiciones que pueden ser inconvenientes para aquellos proyectos cuyos equipos de generacin muestren un comportamiento deciente que impida aprovechar las caractersticas de la propia tarifa. Sin duda, es conveniente continuar trabajando para la mejora de los contratos y convenios que se utilizan y, sobre todo, acerca de las metodologas que permiten determinar el valor de los servicios que se prestan las partes durante su relacin operativa. Los incentivos para actuar de manera conveniente para el sistema elctrico deben ser cada vez ms ecaces para que se optimicen los resultados. Por esto, en la actualidad, se estudian alternativas como la implementacin de un sistema de cargos que surja de la determinacin de costos econmicos con incentivos claros y, sobre todo, efectivos. De manera particular, se debe mencionar el tratamiento regulatorio que se tiene previsto para las fuentes de energa renovables del tipo intermitente como son la solar, elica e hidrulica, que por su intermitencia requieren de un manejo que reconozca las singularidades de estas tecnologas con objeto de permitir su desarrollo. En esencia, el uso de esta generacin impide que el permisionario controle la coincidencia entre la generacin bsicamente aleatoria a la que est obligado y la demanda de sus cargas. Para solventar este claro impedimento al uso de estas fuentes, se les permite acumular la energa excedente que se pueda presentar para posteriormente ser utilizada en momentos donde no exista suciente generacin, para cuyo propsito se utilizan los costos horarios del sistema elctrico para valorar la energa en cada situacin y aceptar su intercambio. Con esta misma caracterstica de aleatoriedad en mente, el uso que pueden hacer de las redes de transmisin o distribucin las energas renovables que se comentan se encuentra fuera del control pleno de los generadores por lo que la regulacin lo reconoce y hace la estimacin de cargos por uso de la infraestructura tomando en cuenta la energa verdaderamente transportada.
VIII. Conclusiones
La poltica econmica mexicana, en al menos los ltimos 15 aos, ha estado dirigida a la incorporacin del pas en el comercio mundial globalizado, lo que ha ocasionado que las empresas establecidas en Mxico se vean expuestas a la feroz competencia internacional, lo que provoca la necesidad de la apertura del sector energtico para la captacin de capital que conlleve a su modernizacin y el otorgamiento a las empresas mexicanas de opciones de servicio que les permitan competir en el ambiente globalizado actual, lo cual resulta fundamental para la creacin de empleos en el pas y para permitir que nuestros bienes y servicios sean competitivos cuando se les compare con aqullos provenientes de otros pases.
176
La participacin del capital privado slo se propicia en un ambiente legal claro y de conanza en las instituciones; en este sentido, la CRE juega un papel preponderante dando certidumbre a los participantes del sector energtico, pero sus actividades deben de estar siempre evolucionando, dado que la regulacin es un proceso continuo y no un acto nico que se da. No hay duda de que en cuestiones elctricas la CRE todava requiere que sus atribuciones sean reforzadas para alcanzar el nivel correspondiente a un ente regulador con todas las herramientas necesarias para apoyar decididamente a la industria y a los usuarios. De los datos aportados en este artculo queda claro que, a ms de 12 aos de la reforma legal elctrica, los resultados han sido buenos en algunos aspectos, como la exitosa participacin de los productores independientes de energa, pero han quedado fuera de las expectativas de crecimiento otras modalidades, como el autoabastecimiento y la cogeneracin. Resalta el mayor dinamismo de la regin noreste del pas y sorprende el poco impacto que ha tenido la reforma en proyectos de consumidores, por ejemplo, en la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, donde la demanda registrada haca prever un mucho mayor inters de los particulares en generar energa elctrica. Es de sealarse que la reforma de 1992 no tuvo el alcance que han tenido reformas a los sectores elctricos de otros pases. La nuestra ha sido una reforma con alcances limitados, que no ha creado un efectivo mercado elctrico. Las opciones de seleccin del suministrador de energa elctrica por parte de los consumidores continan siendo sumamente restringidas para algunos e inexistentes para la generalidad de ellos, por lo que el benecio de una efectiva competencia no ha llegado a la mayora de los consumidores del pas. Ciertamente, estos ltimos 10 aos han favorecido que los interesados en el sector elctrico nacional palpen un ambiente regulatorio, pero sera ilusorio pensar que ya estamos totalmente inmersos en una regulacin plena que admita una competencia ntegra que, a su vez, permita avanzar rmemente en todos los frentes necesarios para que los benecios puedan sentirse de manera ms evidente en una mayor parte de la poblacin. Slo hemos alcanzado algunos logros, y debemos reconocer que el paso que ha llevado el pas ha sido francamente lento para la consecucin de metas ms ambiciosas.
177
Acerca de los autores
Rubn Flores Garca

Ingeniero Mecnico Electricista egresado del Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). Tambin cuenta con una Maestra en Administracin de Empresas de la Universidad Autnoma de Guadalajara. Colabor como operador en entrenamiento del Sistema Elctrico Noreste, entre 1969 y 1971, y como Subjefe de Operacin del Sistema Elctrico Occidental para la CFE, entre 1971 y 1976. De igual forma, fue Jefe de Operacin del Sistema Elctrico Occidental de CFE en el periodo 19761982 y como Jefe del rea de Control Occidental en 1982-1989. Entre 1989 y 1993 fue Coordinador del Centro Nacional de Control de Energa de la Comisin Federal de Electricidad. Durante 1994 y 2004, fue Comisionado en la Comisin Reguladora de Energa. Desde abril de 2004 a la fecha es Director General de Distribucin y Abastecimiento de Energa Elctrica y Recursos Nucleares de la Sener. En el mbito acadmico, fue profesor titular en el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) entre 1973 y 1989, impartiendo la materia de Sistemas Elctricos de Potencia, Conversin de Energa Electromagntica, Mquinas Elctricas y Proteccin de Sistemas de Potencia. Tambin fue Presidente de la Comisin Nacional de Energa del Colegio de Ingenieros Mecnicos y Electricistas entre 1992 y 1995.
Alejandro Peraza Garca

lngeniero Qumico egresado de la UNAM. Obtuvo la Maestra y el Doctorado en Ingeniera Qumica por la Universidad de Manchester. Cuenta con 24 aos de experiencia en el sector pblico. Colabor en el rea de Evaluacin de Proyectos Industriales del Banco de Mxico, y en Pemex estuvo encargado de los proyectos de servicios auxiliares e integracin en la renera de Ciudad Madero, Tamaulipas. Labor tambin en el IIE y en CFE, como Asesor del Subdirector de Produccin y Asesor del Subdirector Tcnico. Fue profesor-investigador en el Instituto Politcnico Nacional (IPN) durante dos aos y miembro del Sistema Nacional de Investigadores durante nueve aos. Recibi la medalla Marcel Pourbaix por su trayectoria como investigador, y ha realizado ms de 70 publicaciones nacionales e internacionales relacionadas con la generacin de energa elctrica.
178
Marco A. Gonzlez Martnez

Marco Antonio Gonzlez Martnez cuenta con estudios de Ingeniera Elctrica de la Southern Methodist University del estado de Texas, Estados Unidos, y con estudios de posgrado en ingeniera elctrica por parte de la General Electric Company de Schenectady, Nueva York, Estados Unidos. El Ing. Gonzlez tiene ms de 40 aos de servicio en el gobierno federal. Entre los puestos que ha ocupado se encuentra el de Gerente General de la Divisin Golfo Norte, Monterrey, Nuevo Len, para la Comisin Federal de Electricidad, Asesor del Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y Delegado Regional del IMSS en Cd. Victoria, Tamaulipas, Secretario Particular del Director General de Transporte Terrestre en la Secretara de Comunicaciones y Transportes y Asesor del Delegado en la Delegacin Magdalena Contreras. El Ing. Gonzlez recientemente se desempe como Asesor del Comisionado Rubn Flores Garca en la Comisin Reguladora de Energa (CRE) durante el periodo 1994 2004. De igual forma ha sido Director de Normalizacin y Supervisin de Instalaciones Elctricas en la Secretara de Energa. Actualmente es Asesor del Comisionado Adrin Roj Uribe en la CRE.
179
Lessons from international experience with electricity market monitoring
LESSONS FROM INTERNATIONAL EXPERIENCE WITH ELECTRICITY MARKET MONITORING
Frank A. Wolak
This paper rst describes those features of the electricity supply industry that make a prospective market monitoring process essential to a well-functioning wholesale market. Some of these features are shared with the securities industry, although the technology of electricity production and delivery make a reliable transmission network a necessary condition for an efcient wholesale market. These features of the electricity supply industry also make antitrust or competition law alone an inadequate foundation for an electricity market monitoring process. This paper provides examples of both the successes and failures of market monitoring from several international markets. More than ten years of experience with the electricity industry re-structuring process has demonstrated that market failures are more likely and substantially more harmful to consumers than other market failures because of how electricity is produced and delivered and the crucial role it plays in the modern economy. Wholesale market meltdowns of varying magnitudes and durations have occurred in electricity markets around the world, and many of them could have been prevented if a prospective market monitoring process backed by the prevailing regulatory authority had been in place at the start of the market.
I. Introduction
There is a growing consensus around the world that a well-functioning wholesale electricity market requires a prospective market monitoring process. More than ten years of experience with the electricity industry re-structuring process has demonstrated that market failures are more likely and substantially more harmful to consumers than other market failures because of how electricity is produced and delivered and the crucial role it plays in the modern economy. Wholesale market meltdowns of varying magnitudes and durations have occurred in electricity markets around the world, and many of them could have been prevented if a prospective market monitoring process backed by the prevailing regulatory authority had been in place at the start of the market. The purpose of this paper is rst to describe those features of the electricity supply industry that make a prospective market monitoring process essential to a wellfunctioning wholesale market. Some of these features are shared with the securities industry. However, the technology of electricity production and delivery make a reliable
181
transmission network a necessary condition for an efcient wholesale market. These features of the electricity supply industry also make antitrust or competition law alone an inadequate foundation for an electricity market monitoring process. The next section draws lessons from wholesale electricity markets around the world for the design of an effective market monitoring process. The rst lesson is that the market monitoring process should be forward-looking, anticipating how small market design aws can develop into market failures that signicantly harm market participants. The second lesson is that the market-monitoring process must be fully supported by the regulatory process. The regulator must have the willingness and ability to intervene to x any problems discovered by the market monitoring process as rapidly as possible. The third lesson is the need for the market monitor to prepare consistent measures of market and system performance that are comparable over time and across markets. The fourth lesson is the need for public release of all data submitted to and produced by the market and system operators. Having this data readily available to all market participants will enable them to become more sophisticated players in the wholesale market in the sense of being better able to protect themselves against potentially harmful market outcomes. Public availability of this data will also allow other entities besides the market monitor and regulator to perform analyses of market performance. The nal lesson is that the market monitoring process should be independent of the market operator, system operator and the political process. This will limit the incentive the market monitor might have to distort analyses of market or system performance to favor any stakeholder, instead of focusing on its role as an unbiased provider of analyses of market outcomes. This paper provides examples of both the successes and failures of market monitoring from several international markets to illustrate these points. The United Kingdom (UK) provides an informative example of an electricity market that began operation with an inadequate market monitoring process. In fact, a major motivation for the New Electricity Trading Arrangements (NETA) was to implement a stronger market oversight process. New Zealand provides another example of the dangers of an inadequate market monitoring process. Its market was organized along the lines of the UK, but over the past three years it has experienced several sustained periods of extremely high prices that nally led to an overhaul of its market monitoring process. The United States (US) also had an inadequate market monitoring process at the start of its electricity re-structuring program. This allowed a number signicant market performance problems to occur, including the highly publicized California disaster during the period June 2000 to June 2001, before the Federal Energy Regulatory Commission (FERC), the US wholesale market regulator, implemented signicant reforms to its market monitoring processes. There have been a few initial successes in electricity market monitoring. Australia provides perhaps the best example of the necessary conditions for an effective market
182
monitoring process. There are also a number of positive lessons from the experience in the US, both before and after the reform of the electricity market monitoring process at FERC.
II. Why Electricity Markets Are Different
Electricity markets share many features with securities markets. Participants buy and sell rights to inject and withdraw electricity from the transmission network, much as securities investors buy and sell ownership shares of rms. Contrary to common perception, a buyer of electricity is not purchasing megawatt-hours (MWh) of energy produced by a specic generation unit. A buyer is only purchasing the right to withdraw that quantity of MWhs from a specic location in the network and a seller is paid for injecting a certain quantity of MWhs into the grid at a specied location in network. Electricity markets differ from securities markets because virtually all electricity produced must be delivered to nal consumers through the transmission network, and the actions of other market participants directly impact the ability of a market participant to sell or consume electricity. Consequently, all market participants share a common interest in reliable operation of the transmission network, even though they may often nd it unilaterally optimal to engage in behavior that degrades overall grid reliability For example, a supplier withholding capacity from the day-ahead market in order to increase the price it receives for the energy it sells, can create a reliability problem for all suppliers because the system operator is subsequently unable to dispatch the necessary generation units to the levels needed to meet real-time demand without increasing the risk of a system failure. Two rationales for electricity market monitoring common to securities markets, are to ensure that: (1) both sides of each transaction comply with all contractual obligations and (2) maximum liquidity exists in the spot market. A necessary condition for an efcient wholesale electricity market is that participants produce or consume electricity under the terms and conditions specied in their bids into the market. Failure to comply with contractual obligations not only increases the cost to the violating rm of transacting in the future, it can also reduce the reliability of the transmission network and therefore the cost of other suppliers and load-serving entities transacting. A liquid spot market implies that unexpectedly large transactions can take place at virtually any instant in time without causing substantial price movements. If there is insufcient liquidity in the spot market, prices will be extremely sensitive to small changes in amount of energy purchased or sold in this market. An illiquid spot market can also reduce the liquidity of the forward market. If either side of the market is uncertain about the terms and conditions of delivery of a forward contract for electricity (including the
183
spot price on the delivery date) or their ability to unwind this forward contract position at some future date, this will increase the cost of participating in the forward market and therefore reduce the liquidity of the forward market. These are the major reasons why electricity markets must be monitored to ensure there is sufcient liquidity in the spot and short-term forward markets. In contrast to participants in nancial markets, buyers and sellers of wholesale electricity have no choice about how to take or provide delivery on the electricity they have purchased or sold. All electricity must be delivered through the single transmission network serving a given geographic area. If the network is poorly operated, this increases the cost of participating in the wholesale electricity market for all entities. Inefciencies in system operation not only impact prices in the spot market, but also the forward and futures market prices. The spot market is always an alternative option available to buyers and sellers, so it is the relevant opportunity cost of participating in the forward market. Consequently, there is a much greater need for market monitoring in electricity markets relative to nancial markets because one suppliers privately protable behavior can signicantly degrade the ability of another supplier to inject the energy it has sold or for consumers at certain locations in the network to withdraw the energy they have purchased. Because electricity markets require supply to equal demand at every instant in time at every location in the transmission network, and electrons ow according to the laws of physics rather than according to the terms of a nancial contract, privately-protable behavior by one market participant that degrades system reliability can immediately reduce the ability of other buyers and sellers to fulll their contractual obligations. As noted earlier, because all suppliers deliver their electricity to nal consumers through a common transmission network and if one supplier nds it protable to inject signicantly more or less energy into the network than the system operator expects, this can limit the ability of other suppliers and load-serving entities to inject and withdraw energy from the network. Market monitoring is therefore necessary to ensure that the unilateral prot-maximizing actions of certain market participants do not signicantly degrade system reliability and market efciency. Electricity is also unique in the sense that the technology of producing and delivering electricity places signicant constraints on how a wholesale electricity market can operate. For this reason, it is important to coordinate the design of the market protocols with the design of the engineering protocols used to operate the system. This fact implies that both engineering and economics expertise are essential to an effective market monitoring process, and these two sources of expertise must interact seamlessly. Finally, this market monitoring process should be independent of the system and market operator and all market participants. One might think that this market monitoring function could be a department or division of the system operator.However, both
184
market and system operation can often be undertaken at the expense of certain market participants. It is often the case that protocols that the system operator nds optimal can unnecessarily impose signicant burdens on market participants. For this reason, it is essential to have an independent entity with no stake in market outcomes analyze and make recommendations on coordinating these two functions to ensure that system and market operating protocols enhance the efciency of market outcomes, rather than simply make the system or market operators job easier. The combination of the constraints on market operation caused by the engineering requirements to balance supply and demand second by second at all locations in the network, the high cost of storing electricity, the inelastic hourly wholesale demand (because of how electricity is priced to nal consumers), and strict capacity constraints on production process make electricity markets extremely susceptible to the exercise of unilateral market power. Different from almost any other market, the exercise of unilateral market power can result in enormous wealth transfers from consumers to producers of electricity in very short periods of time. Because activities associated with the unilateral exercise of market power are not typically illegal under antitrust or competition law, these laws may be inadequate to prevent these wealth transfers. A market monitoring process is the most effective means of identifying and mitigating the harmful exercise of unilateral market power. A nal lesson from these episodes of signicant unilateral market power from around the world is that it is extremely difcult to undo these wealth transfers by regulatory intervention after the fact. Consequently, a far more effective strategy is to prevent these events from occurring by vigilant market monitoring beyond that required by antitrust or competition law, with the goal of intervening before a small unilateral market power problem can become a large one and therefore result in enormous wealth transfers and potentially large efciency losses.
III. Lessons from Around the World
This section draws upon international experience with electricity industry re-structuring over the past decade to illustrate the ve major lessons described above. III.1. Need for a Prospective Market Monitoring Process Virtually all electricity markets around the world have experienced a sustained period with the exercise of signicant unilateral market power. The markets that have fared the worst are those that did not have a prospective market monitoring process in place. The United Kingdom market is the earliest example, the California market in the US is the best-known example, and the New Zealand market the most recent example.
185
III.1.1. United Kingdom Experience The electricity pool in the United Kingdom was formed in 1990 by a group of generation and distribution companies that jointly owned the National Grid Company (NGC), the operator of the transmission network and wholesale market. The specic role and responsibilities of the Pool was codied in the Pooling and Settlement Agreement (PSA), which all members signed. The Pool Rules specied the procedures which NGC used to operate the market, and gave the protocols for converting bids into prices. The PSA also contained a process for modifying the PSA, but the process turned out to be very convoluted. This resistance to change was due to the fact that the Pool was governed by its members, with limited oversight by the regulatory bodythe Ofce of Electricity Regulation (Offer)or any other independent market monitoring entity. If a market design defect were identied, a sub-committee would be established to formulate a market rule change to solve the problem. This solution would then be voted on by the Pool Executive Committee (PEC). The PEC originally contained ve generator representatives and ve retailers. The structure was subsequently reformed to reect the blurred distinction between generators and retailers (many companies were both) and allow consumer representation. Because different market participants had voting weights based on their size, it was possible for the larger rms to block changes unfavorable to their nancial interests. If a Pool member failed to obtain its desired outcome from participation in the Pools own procedures, this dissenting company could still appeal to the regulator, further slowing the process of reform. A number of issues were deemed too contentious to resolve in time for the market opening in 1990, and were scheduled for subsequent resolution by the Pool governance process. Most of these created winners and losers, (which is why they could not be decided in 1990) and the Pool was never particularly successful in dealing with them. The Ofce of Electricity Regulation (Offer) also found the non-responsiveness of the Pool governance process to problems in system and market operation increasingly difcult to deal with. For the reasons described above, Offer had little ability to implement prospective market rule changes to address small market design aws before they caused signicant harm. Moreover, the regulator was largely unable to implement market rule changes to address market design aws that remained from the start of the market. For example, the problem of generation owner market power was identied early on and the need for divestiture of fossil-fuel generation capacity into a larger number of suppliers than National Power and PowerGen was recommended. However, ultimately the divestiture of some plant did not occur until the two dominant suppliers were subject to severe political pressure and substantial amounts of unilateral market power had been exercised for a number of years. In addition, the use of the capacity
186
payment mechanism to enhance the ability of suppliers in the Pool to raise prices was identied during the early years of the operation of the Pool. Wolak and Patrick (1997) described this mechanism in detail and provided evidence of its use to raise market prices. Despite these inefcient market rules, they remained in place until the Pool was replaced by the New Trading Arrangements (NETA), which went into effect in March of 2001. Green (1999) provides a very informative discussion of the difculty with implementing market rule changes and general regulatory oversight created by governance structure of the Pool. There were a number of highly publicized market rules changes implemented with NETA, but an important part of this reform process was to strengthen the governance process of the electricity market. The NETA market required all suppliers to sign a new license agreementthe connection and use of system (CUSC) agreementwhich gave Ofgem, the new combined gas and electricity regulator, the power to be a prospective market monitor with an enhanced ability to intervene to correct market design aws. Specically, the process of changing market rules in response to market design aws has been signicantly streamlined. One UK market commentator states with respect to the market rule change process that, This is a great improvement on the stagnation that accompanied the change processes in the Pool, and it appears that Ofgem had delivered what it intended toexible governance. (Cornwall, 2001). Moreover, different from the Pool regime, Ofgem now has the last word on all market rule changes. Both the exibility in the change process and the ability to implement needed market changes are important components of the apparent success of NETA. III.1.2 The California Experience As discussed in detail in Wolak (2003a and 2003b), a major cause of the California crisis was the unwillingness of FERC and the California Public Utilities Commission to intervene to x market design aws identied by the Market Surveillance Committee (MSC) of the California Independent System Operator (CAISO). The MSC had identied the major market design aws as early as of the Summer of 1998. The lack of incentives for the major California load-serving entities (LSEs) to engage in sufcient forward contracts for their retail energy obligations and the potential dangers associated with over-reliance on the spot market for their wholesale energy purchases were identied in the August 1998 MSC report to FERC (Wolak, Nordhaus, and Shapiro (1998)). This report also noted the need to face nal consumers, particularly large industrial and commercial customers, with hourly wholesale price signals instead of a frozen retail price of electricity that was the same for all hours of the year. Although these warnings were repeated in subsequent MSC reports to FERC and a number of remedies were suggested, few of the necessary changes in the wholesale and retail market policies were implemented.
187
In addition, when the exercise of unilateral market power began to result in signicant wealth transfers from consumers to electricity producers during the summer of 2000, FERC took no action to intervene to x the market design aws that created these circumstances. As discussed in Wolak (2003a), not until January 1, 2001 did FERC implement remedies for this exercise of unilateral market power. However, a number of independent entities, including both MSC and Market Monitoring Committee (MMC) of the California Power Exchange, argued that these remedies could very likely make matters worse. In fact, the market outcomes during the period January to June of 2001 are consistent with these remedies enhancing, rather than limiting, the ability of suppliers to exercise unilateral market power. In particular, after this implementation date, average spot prices rose to over $300/MWh and the rst period of rolling blackouts immediately followed. As Wolak (2003a) notes, despite peak demands of over 44,000 MWh during the Summer of 2000 no rolling blackouts occurred. These rst occurred following the implementation of the FERC remedies when peak daily demands were less than 33,000 MWh. The purchase of substantial quantities of forward contracts by the California Department of Water Resources during the Winter and Spring of 2001 locked in a substantial quantity of energy for California during the Summer of 2001 and onwards. Conditions in the California market improved in mid-June 2001 when many of these contracts began making deliveries. However, attempts by California to obtain signicant refunds from FERC for wholesale prices in excess of the just and reasonable levels required by the Federal Power Act of 1930 for the period June 2000 to June 2001 were largely unsuccessful despite an admission by the FERC that these prices were unjust and unreasonable. In spite of FERCs unwillingness to order substantial refunds for these unjust and unreasonable prices, there has been a clear change in FERC policy in favor of prospective market monitoring over the past two years. The Ofce of Market Oversight and Investigation (OMOI) at FERC was formed in early 2002. The OMOI has three major centers of activityoversight/assessment, investigation/enforcement and planning/outreach. The rst monitors market performance, the second follows any leads turned up by the monitoring process for further investigation to determine what regulatory actions should be taken, and the third provides strategy and interagency coordination. This new division of FERC currently employs more than 100 staff, with approximately half hired from other parts of FERC and the remainder hired from the outside. The recent downturn in the US energy sector has allowed the OMOI to hire a number of highly qualied candidates with signicant industry experience, much to the benet of the market monitoring process. Several members of OMOI are assigned to monitor each of the four currently operating wholesale markets in the US. In addition, some of the markets even have OMOI staff stationed at the site of the market operator to follow the day-to-day activities of the market and system operator. In addition to a far more vigilant market monitoring process, FERC has also made a conscious policy change to become more forward-looking in its market oversight efforts
188
by adopting policies designed to identify and address market design aws before they can impose signicant harm to market efciency and system reliability. III.1.3. New Zealand New Zealand experienced a sustained period of extremely high wholesale prices during the period June to September of 2001 and again during the period June to September of 2003. In response, the New Zealand government abandoned its light-handed regulation of the wholesale market. Prior to 2003, the New Zealand electricity industry was organized much the same way as the former UK electricity Pool. The industry was self-regulating and appointed an independent Market Surveillance Committee (NZMSC) to oversee its actions. Because it was appointed by the members of the industry and not backed by any formal government regulator, the NZMSC found it difcult to take positions contrary to the interests of the industry. For example, in response to the initial period of extremely high spot prices, claimed by two market participants to be due to the exercise of unilateral market power, the NZMSC issued a report investigating this Claimed Undesirable Situation in the New Zealand electricity market. Despite average prices during June 2001 that were more than 4 times the average prices for the previous year in a system with more than 65 percent hydroelectric capacity, the NZMSC concluded that, the Committee does not nd that an Undesirable Situation in NZEM (New Zealand Electricity Market) existed during 2001 (up to the end of June) and, in particular, in May and June of 2001. As a consequence, few actions were taken to prevent almost the same sequence of events during the same time period of 2003. Partially in response to these events, the New Zealand Minister of Energy adopted the Electricity Governance Regulations in 2003, which established a seven-member Electricity Commission to take over governance functions. The Electricity Commission was also put in charge of taking actions to ensure that another period of extremely high prices would not occur in the future. The Electricity Commission also has the power to compel suppliers to offer long-term contracts for a pre-determined portion of their expected output. It is also responsible for modeling and forecasting future demand and supply conditions in the industry and determining transmission investment and pricing. In short, the Electricity Commission has given the New Zealand market a prospective market monitoring process with substantial powers to intervene in the market to prevent periods of sustained high spot prices such as those that occurred in June to September of 2001 and 2003.
189
III.2 Need for Support from Relevant Regulatory Authority In virtually all cases, the primary reason wholesale market design aws were not corrected before signicant wealth transfers occurred was because of insufcient integration of the market monitoring process into the regulatory process. The US experience is most instructive in this regard because at the start of each regional wholesale market, FERC emphasized the importance of effective market monitoring protocols. However, FERC devoted little effort to designing a regulatory structure to enforce these market monitoring protocols. Because the UK Pool and New Zealand market were operated by market participants with little direct regulatory oversight, there was also little regulatory backing for the market monitoring process in these countries. With the possible exception of the Australian electricity industry, in all other countries of the world the failure to integrate the market monitoring process with the regulatory process has been the major reason that market participants have failed to realize the full benets of effective market monitoring. III.2.1 United States Before a regional wholesale market could be approved, FERC required that the independent system operator (ISO) le a set of market monitoring protocols that would become part of the ISOs tariff. All ISOs were required to have internal market monitoring departments and several ISOs decided to include an independent market monitoring entity to oversee system operation and the operation of the wholesale market. These market monitoring protocols dened the duties of both the ISOs own market monitoring department and the independent market monitoring entity. However, there was very little specicity on how the ISOs internal market monitor and the independent market monitor would interact with FERC. When market design aws were identied and called to the attention of FERC, an extremely cumbersome process was in place to attempt to correct these market design aws. When the signicant problem arose in the California market during the early Summer of 2000, FERC had no process in place to make use of the information provided by the California ISOs Department of Market Analysis (DMA) and Market Surveillance Committee (MSC) to implement market rule changes that would correct these market design aws. As is discussed above, FERC was well aware of the market design aws in the California market long before the electricity crisis of June 2000 to June 2001 occurred. Moreover, throughout this period the DMA and MSC prepared numerous reports on the performance of the California market and made a number of recommendations for addressing the market design aws they identied. These recommendations were largely ignored by FERC. Certainly one reason for this was the lack of any formal regulatory backing for the California market monitoring process by FERC. In particular, during this entire process, the analysis and comments of the DMA and MSC were treated in the same manner as those from other stakeholders, such as generation unit owners,
190
load-serving entities and other state and federal entities. This occurred despite the fact that both market monitoring entities has access to condential market outcome data (something none of the other stakeholders had) and prepared numerous reports on market performance that were submitted to FERC using this data. In short, the failure to integrate the market monitoring process into its regulatory process prevented FERC from beneting from the analyses prepared by the DMA and MSC early enough in the process to implement the necessary market rule changes. In fact, as noted above, because the OMOI division of FERC was not yet in place, the FERC staff (in Washington, D.C.) was not nearly as familiar with the workings of the California market as the DMA or MSC. The FERC staff report on the performance of the California market (that formed the basis for its remedies implemented in January 1, 2001) reected this lack of familiarity with the market. It used only publicly available data and telephone conversations with market participants. Several parts of this analysis revealed signicant misunderstandings of a number of aspects of the operation of the California market that could have easily been cleared up with more open lines of communication between FERC staff and the DMA and MSC. Consequently, it is perhaps not surprising that the remedies implemented as a result of this analysis led to more adverse conditions in the California market. Wolak (2003a) provides an analysis of this sequence of events. Although the California crisis was largely solved by the decision of the State of California to purchase forward contracts during the Winter and Spring of 2001, a number of lessons have been learned by FERC from this experience. Specically, it has attempted to increase the degree of coordination between FERC and the California market monitoring process. The most visible evidence is that two full-time FERC staff is stationed at the California ISO to interface with the ISO and FERC staff in Washington. In addition, FERC has relaxed its rules on ex parte communications during regulatory proceedings for market monitors. This has reduced the barriers to FERC staff interacting with the relevant market monitors at the various ISOs. The formation of the OMOI at FERC with specic staff devoted to each regional market is another step toward greater integration. Finally, FERC has also encouraged each of the ISOs to le oversight and investigation protocols that ofcially increase the degree of integration between the market monitoring process and FERCs regulatory oversight. These changes are very positive steps towards providing the necessary regulatory foundation for the market monitoring process, but this transition is far from complete. III.2.2 The United Kingdom The Pool regime in the UK had no independent market monitoring process besides that performed by Offer (the Ofce of Electricity Regulation). For the reasons discussed above, the major problem faced by Offer was its inability to implement the necessary market rule changes. The NETA has largely addressed this issue, although there still is a question of the adequacy of the market monitoring process for NETA.
191
A major issue of continuing debate in the UK is whether a Market Abuse License Condition (MALC) is a necessary part of the market monitoring process. During the formation of the NETA, Ofgem, the combined electricity and natural gas regulator, argued for a condition in the license or legal agreement that allowed each market participant to sell energy only if it agreed to be subject to penalties and sanctions for abusing its market power. The Competition Commission, the UK competition authority, was charged with determining whether such a provision should be included in the license for generation unit owner to sell power in the UK. Ofgem wrote at the time, Neither, we believe, can the potential abuse of substantial market power be adequately regulated under general competition legislation (although the Competition Act of 1998 provides a welcome strengthening of regulation against anti-competitive agreements and abuse of dominant positions) nor nancial services legislation. This is because of particular physical and economic conditions associated with electricity wholesale markets and electricity networks--specically the need for instantaneous (real-time) matching of supply and demand to maintain security and quality of supplies, coupled with the non-storability of electricity and the limited ability of the demand-side to respond to price movements in the very short-term. (p. 2, Ofgem, 2000). Although a license provision prohibiting abuse of market power appeared to be an effective mechanism for limiting the exercise of market power, the difculty Ofgem ran into was how to distinguish the unilateral exercise of market power from abuse of market power. It was never able to nd a satisfactory way to make this distinction, and many economists including Wolak (2000), provided comments stating that this was not possible in a manner that did not introduce signicant market inefciencies. For this reason, Wolak (2000) argued against the implementation of a MALC. The Competition Commission eventually decided against a MALC, although periodically this issue re-appears when prices in the UK begin to rise. This debate about the need for a MALC raises a very important point about the goal of electricity market monitoring. Under US antitrust law and competition in law in the European Union, a nding that a rm has abused its market power requires an enormous amount of legal process and expense. The recent Microsoft trial in the US and European Union is a highly publicized example of such a process. The most difcult part of this process is making a nding of intent, because there are a number of benign explanations for market participant behavior that may appear to be an abuse of market power. Because of the need to follow legal process before making a determination of intent, the market monitoring process should instead focus on preventing signicant harm from the exercise of market power, regardless of the reason for this harm. Consumers should be protected from signicant harm that is the result of the legal unilateral actions of market participants, the unilateral abuse of market power, or coordinated actions among market participants to raise market prices. This does not
192
mean that antitrust and competition authorities should not investigate rms for abuse of market power or collusive behavior, but because of the extreme difculty in making such a determination, the market monitoring process should leave this decision to the relevant authorities and focus of preventing harmful market outcomes. III.2.3 New Zealand As noted above, until recently the New Zealand market had no formal regulatory commission. The Minister of Finance and Minister of Energy for the New Zealand Government oversaw the operation of the NZEM. Although there was an independent market monitoring committee, the NZMSC, its regulatory authority came from the agreement among members of the NZEM. This was in keeping with the strategy of light-handed regulation described above. The NZMSCs July 17, 2001 report investigating an Undesirable Situation claimed by two NZEM market participants asserted that: (1) excessively high prices are being set as a result of a lack of competition in NZEM, (2) offering and other activities of some generators may amount to manipulative activities under Rule 2.35.2, and (3) market conditions could represent conduct inconsistent with the high standards of integrity, fair dealing and of trading required by the Rules of NZEM (NZMSC, p.1). This report did not analyze actual generator bidding behavior and was therefore unable to quantify the extent of unilateral market power exercised or the extent of system-wide market power reected in the market-clearing prices during this period. The analysis was based primarily on water conditions in New Zealand, demand growth and the behavior of market prices. Consequently, it is not surprising the NZMSC was unable to reach any conclusions about the unilateral exercise of market power or the more serious charges of market manipulation. The results of this investigation provide another example of the difculty associated with making a positive nding of market manipulation. This experience, that in California and the discussion of the MALC in the UK underscores the necessity of shifting the focus of the market monitoring process way from a nding of market manipulation towards a nding of market conditions that impose signicant harm to market efciency and system reliability, regardless of their cause. If the unilateral prot-maximizing actions of market participants result in enormous wealth transfers from consumers of electricity to producers, then regulatory intervention should occur to x the market design aws that allow this to occur. The focus on a nding of market manipulation as a necessary condition for this to occur is misguided because of the virtual impossibility of a nding of market manipulation, without a nding of intent on the part of a specic market participant, as noted above. This underscores the need for a process to establish intent to harm market efciency and system reliability as discussed in Wolak (2004). A necessary condition to make this determinant is a consistent set of measures of market performance, a topic discussed in the next section.
193
III.2.4 Spain The Spanish market is another example of an electricity market with an inadequate market monitoring process. Although there is a formal regulatory commission for the electricity industryComision Nacional del Sistema Electrico (CNSE)--its efforts to implement market reforms that limit the ability of the two major suppliers in Spain to exercise unilateral market power have largely been undermined by the Spanish government. As early as 1999, CNSE was concerned with the lack of competition in the Spanish market and commissioned independent studies of the performance of the market. Unfortunately, these reports were never, to my knowledge, publicly released. The studies concluded that both Endesa and Iberdrola, the two major suppliers in Spain, had the ability to move market prices through their unilateral actions. However, the incentives of these rms to exploit this ability to raise prices were mitigated by a Competition Transition Charge (CTC) mechanism that still exists in the Spanish market. Several recommendations were made to reform this CTC mechanism to increase the competitiveness of the Spanish market. Unfortunately, the government did not follow these recommendations and current conditions in the Spanish market are still very similar to those that existed in 1999, with the incentives of Endesa and Iberdrola to raise wholesale prices mitigated only by the CTC mechanism. III.3 The Need for Market Performance Measures Perhaps the greatest challenge faced by a market monitoring process is deciding when to intervene to x market design aws. Often there is substantial uncertainty about the underlying causes of a sustained period of potential harmful market outcomes. Without a clear understanding of the cause, intervention in the market runs the risk of making things worse rather than better. Intervention can also create incentives for behavior that will lead to harmful market outcomes in the future. If rms are condent that regulatory intervention will occur under certain market conditions they will be reluctant to incur the costs necessary to become more sophisticated market participants in the sense of being better able to formulate strategies that reduce the likelihood these harmful market conditions ultimately occur. For example, a low price cap on the spot market for electricity can signicantly dull the incentive for retailers to sign forward contracts with generation unit owners which increases the likelihood of a unilateral market power problem in the spot market in the future. The commitment of the regulator to a low price cap also dulls the incentive for LSEs to sign forward contracts and make investments in technologies that allow price-response demand, which would eliminate the need for the price cap and improve the efciency of the spot market. Consequently, in deciding whether to intervene in the market, the regulator must balance these two costs of regulatory intervention against the expected benets of the intervention. The costs of regulatory intervention can be reduced if the market monitor-
194
ing process produces consistent and timely measures of market performance that the regulators can use to determine when intervention in the market is appropriate. III.3.1. United States The California electricity crisis is an instructive example of how not to intervene to correct market design aws. As discussed above, FERC had little capability to diagnose market design aws until long after June 2001. The OMOI division at FERC had not yet been created and FERC had not set up protocols to collect and analyze data from the various ISOs throughout the US. As emphasized in Wolak (2003a and 2003b), although FERC had a statutory mandate to set just and reasonable wholesale prices under the Federal Power Act of 1930, it had not yet dened a just and reasonable price for the wholesale market. This created considerable uncertainty in the California market during the Summer of 2000 regarding the likelihood FERC would intervene in the California market. During the Summer of 2000, FERC Commissioners and staff made a number of public statements concerning FERCs intentions to ensure that wholesale prices in California were just and reasonable. As noted in Wolak (2003a), during the late Summer and early Autumn of 2000, many suppliers serving the California market expected that FERC would order refunds for the extremely high wholesale prices during the Summer of 2000. Evidence of this is the fact that the measure of market performance discussed in Borenstein, Bushnell and Wolak (2002) improved during the months of September and October of 2000 relative to the months of June and July of 2000. During early November of 2000, FERC issued its preliminary order on the remedies it proposed to implement in California. As discussed above, FERCs proposed remedies (that were eventually implemented) were generally acknowledged by a number of independent observers to enhance the ability of suppliers in California to raise wholesale prices. As a consequence, market performance in November and December 2000 was even worse relative to the previous two months. As noted earlier, after all of these remedies were fully implemented on January 1, 2001 the much-publicized rolling blackouts occurred and average spot prices rose to over $300/MWh. The likelihood that FERC implemented inappropriate remedies would have been signicantly reduced if it had relied upon a consistent set of indexes of market performance to make its diagnosis of the aws in the California market. In addition, had these indexes been monitored since the start of the California market, FERC could have timed its intervention to deal with the problems before they imposed signicant harm on consumers. FERC currently requires the market monitors at all of the US ISOs to compile and report, at least on an annual basis, a set of market performance measures that can be compared across markets and over time. These indexes are designed to provide FERC with the necessary vital signs on market performance to diagnose design aws before they can impose signicant harm on market efciency and system reliability. In addition,
195
all of the market monitors are required to le with FERC an annual state of the market reports providing a comprehensive analysis of market performance. III.3.2. Other Markets The Australian market has a separate entity that prepares periodic reports on the performance of the National Electricity Market (NEM). The National Electricity Code Administrator (NECA) is charged with administering the National Electricity Code governing the operation of the NEM. Among NECAs objectives is to collect information and statistics, publish reports and disseminate information relating to performance, administration, enforcement and adequacy of the National Electricity Code and the performance of the National Electricity Market. (p. 4, NECA, 2001). Although the Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) regulates the NEM, NECA oversees the operation of the NEM. NECA prepares weekly market analyses and quarterly statistical digests that monitor the performance of the market. These reports signicantly enhance the effectiveness ACCCs regulatory oversight. In the UK, Ofgem currently serves the role of both the market monitor and regulator. It prepares annual reports on its regulation of the UK natural gas and electricity markets. In New Zealand the newly formed Electricity Commission will take over this monitoring and regulatory role. Spain continues to operate with CNSE as the market monitor and regulator. III.4. Public Data Release Public release of all data submitted to and produced by the system operator will increase the transparency of the wholesale market, particularly for the smaller players. Larger rms are more able to justify the expense of collecting the best available information on market outcomes. Consequently, rather than disadvantage these smaller rms, all data necessary to operate the spot market and the transmission network should be publicly released as soon as possible after the trading day. An additional benet of public data release is that all market participants are aware that their bids, schedules and output levels are publicly available. The fact that their behavior is directly observable is likely to make detection of market rule violations more straightforward. Any interested party can monitor the behavior of any market participant using this publicly available data. Despite the many market performance advantages of public data release, few markets do so. The Australian NEM is one of the few markets that follows a data release policy of full disclosure the next trading day of all bids, schedules and output levels. FERC has adopted as very peculiar data release policy in the US. Bids, schedules and output levels are released with a six month lag, but market participant identities masked. This
196
data release policy renders the resulting data signicantly less useful for analysis of market performance and for providing sunshine regulation of the behavior of market participants. If a rm knows that its behavior is publicly observable, even with a six month lag, it will be less likely to engage in behavior that may cause public outcry. FERCs data release policy of concealing the identity of the market participant gives each market participant the ability to deny that they are engaging in the behavior found to exist for one or more rms. Each rm can always claim that they are not the ones engaging in this behavior or they are not the one engaging in the most objectionable form of this behavior. Perhaps the best example of how public data release could have signicantly enhanced the effectiveness of a regulatory process occurred during the California crisis. Because of data condentiality restrictions it was impossible for the public, including the press, to analyze the bidding behavior of specic market participants. Although condential reports on bidding behavior and market outcomes were submitted to FERC by the DMA throughout the crisis period, FERC was effectively able to ignore these analyses of bidding behavior because its data condentiality requirements prevented these studies from being made available to other interested parties and the public. Had both the DMA and MSC studies, and the data they were based on, been released to the public immediately, it is difcult to see how the crisis would have lasted as long as it did. The public could have directly veried the levels of bids being submitted by all market participants and made their own assessment of the extent of the market power problem in the California market. The unwillingness of FERC to permit the release of the bid, schedule and settlement data from the California ISO prevented an open analysis and discussion of the causes of the California crisis. Instead, the crisis was allowed to continue because FERC did not take action based on the studies prepared by the DMA and MSC and it did not undertake its own analysis of the condential data until the crisis period was largely over. The UK Pool and New Zealand market had the policy of only releasing data to other members of the market. The UK Pool would allow other parties to purchase portions of the data at extremely high prices. The New Zealand market did not even allow the data to be purchased. Data release outside of the members of the NZEM was prohibited. This restrictive data release policy made it impossible to undertake independent analyses of the two price spike periods in June from September of 2001 and 2003. More recently, the New Zealand government has adopted a data release policy with a lag, similar to that in the US, although I am not aware of any researchers having gained access to this data. III.5. Independence of Market Monitoring Process The most effective market monitoring processes are those that are perceived by market participants as independent of the market and system operators and the political
197
process. Public data release can be a commitment device for the regulatory process to maintain its independence. Under these conditions, any interested party has the same data as the regulator and can perform its own analysis of an issue raised by the regulator. By committing to immediate public data release, the regulator is giving all entities, including members of the press, the ability to perform their own analysis of the data and reached their own conclusions about the extent of market power being exercised and extent of harm being imposed on specic market participants. Therefore, full and immediate data release makes it extremely difcult for the regulator to conceal potentially harmful market outcomes to either side of the market from the public for a sustained period of time. Market participants also face the risk that the regulator may make decisions that increase their costs or reduce their revenues. This regulatory risk increases the cost of participation in the wholesale market. To the extent that the market participants perceive the regulatory process as independent, this risk is reduced. As noted above, operating the market or system to serve the needs of the market or system operator can often impose unnecessary costs on market participants. Consequently, a market monitoring process internal to the market or system operator may nd it difcult to make recommendations for market rule changes that require greater effort by the market operator or system operator even if these changes best serve the needs of market participants. One role of the market monitoring process is to oversee the wholesale market operator and the system operator. For this reason, it must be independent of both of these entities. III.5.1. United States As California market participants discovered, once the political winds turned against the energy traders, due in part to the bankruptcy of Enron, a number of traders were arrested for actions that many observers argued had been going on since the start of the market in April of 1998 without objections from FERC and the California Public Utilities Commission. Although several of trading strategies outlined in the Enron Memos involved illegal activities, such as selling non-rm energy purchased outside of California as a rm energy delivery to California, a number of these strategies simply attempted to arbitrage differences in electricity prices across the markets over time and across locations. Nevertheless, once the Enron meltdown occurred, even these arbitrage strategies were used as evidence to convict Enron in the court of public opinion. A more independent regulatory process may have been able to distinguish between legal and illegal activities by the Enron traders. The actions by the state and federal criminal authorities in response to these memos have created signicant regulatory risk for merchant energy suppliers. This has partially caused many of them to shut down or signicantly downsize their energy trading afliates. If one takes the position that many of the actions energy traders were arrested for in 2001 and 2002 routinely oc-
198
curred in 1998 and 1999, then this sequence of events provides a valuable lesson about the importance of a regulatory process that is independent of the political process. If the regulatory process had been perceived as more independent, the Enron bankruptcy and prosecution of traders for illegal behavior could have occurred without the almost complete decimation of the energy trading sector. III.5.2 UK Experience The transition from the Pool to NETA in the UK was largely a political decision. Virtually all of the academics studying the UK Pool argued against this change. Their argument was that the divestitures of generation capacity and new entry that had taken place throughout the 1990s had largely solved the market power problem that existed during the early and mid-1990s. There was very little rigorous empirical analysis of the likely benets of the reform. The high cost of obtaining the bids and market outcomes data made it difcult, if not impossible, for researchers to undertake such an analysis. Moreover, because Ofgem was a major advocate of NETA, it had little incentive to undertake such an analysis. The signicant wholesale electricity price decline that occurred following the implementation of NETA has fueled a debate over whether it or the signicant generation divestitures and new generation entry during the 1990s caused the price decline. Greater independence between the regulatory process and the political process could have allowed a more impartial and detailed analysis of the need to incur the signicant cost associated with implementing NETA. The UK Uplift Management Incentive Scheme (UMIS) implemented by Offer during the Pool regime provides an instructive example of the type of problems that might arise if the market monitoring function was part of the market or system operation. Under the Pool rules, National Grid Company (NGC) was responsible for managing the costs of all deviations from day-ahead energy schedules and procurement of the ancillary services necessary to run the system in real-time. These costs were recovered through a per MWh uplift payment. Over time these uplift costs rose substantially, until Offer implemented a regulatory mechanism that capped the maximum amount of uplift charges that NGC could pass on to consumers through the UMIS. As a result of the UMIS, the amount of uplift charges paid by consumers declined substantially. The experience of Offer with the UMIS underscores the signicant market efciency gains possible from effective monitoring of the performance of the system and market operator, as well as market participants. III.5.3 Australia NECA fullls many of the tasks of an independent market monitor for the Australian electricity market. It periodically prepares market analysis reports that are released to the market using data on bids, schedules and output levels released by the National Electricity Market Management Company (NEMMCO) on its web-site that day after the
199
market operates. Although NECAs authority as the National Electricity Code administrator comes from the ACCC, NECA satises the independence criteria described above. Australia also has a number of other market monitoring entities. The Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE) is a government economic research agency noted for its independent research and analysis. It periodically prepares reports and analyses of Australian energy markets, including electricity. The National Competition Council was established by all Australian governments in November 1995 to act as a policy advisory body to oversee the implementation of National Competition Policy (NCP). It oversees competition policy as it is applied to the electricity industry. The Productivity Commission, the Australian Governments principal review and advisory body on microeconomic policy and regulation, conducts public inquiries and research into a broad range of economic and social issues including: competition policy, productivity, the environment, economic infrastructure, labor markets, trade and assistance, structural adjustment and microeconomic reform. It has also been an active participant in the Australian electricity reform process. The public availability of wholesale market data has allowed each of these entities to provide an informed perspective on conditions in the NEM to the ACCC and public at large.
IV. Conclusions
One positive outcome from the California electricity crisis is that a market monitoring process is currently being put in place throughout the US to ensure that such a sequence of events will not occur again. Although there are still problems with interested parties gaining access to data from the wholesale market to perform the necessary analyses, FERC is currently working to put in place a market monitoring process that is forward-looking, fully integrated with and supported by its regulatory process, uses consistent measures of market performance and relies on independent market monitoring entities at the wholesale market level. The Australian market provides an instructive example of the necessary foundation for a very effective market monitoring process: (1) rapid public disclosure of all relevant market data, and (2) the availability of entities with the time, expertise and legal mandate to prepare reports on market performance using this data. As I have emphasized previously, market monitoring is fundamentally about providing smart sunshine regulation (Wolak, 2004). Providing state-of-the-art analysis with the best possible data, and making this information available to the relevant regulatory authority is a necessary condition for effective market monitoring. As the experience of the California ISO DMA and MSC during the period June 2000 to June 2001 illustrates, an additional necessary condition is that the regulatory authority
200
fully supports the market monitoring process. This requires open lines of communication between the market monitor and the regulatory agency. The regulatory agency must also be willing to rely on the market monitors analysis in regulatory decision-making. A nal point to emphasize from international experience is that market monitoring is a process of continuous improvement. All markets have had to modify their market monitoring protocols in response to events in their markets. The events in the US and New Zealand triggered enormous changes in their market monitoring process, but other countries have also implemented or are considering changes in their market monitoring processes to respond to events in their wholesale markets.
201
About the author Frank A. Wolak

Frank Wolak is a Professor of Economics at Stanford University. He received his undergraduate degree from Rice University, and an S.M. in Applied Mathematics and Ph.D. in Economics from Harvard University. His elds of research are industrial organization and empirical economic analysis. He specializes in the study of privatization, competition and regulation in network industries such as electricity, telecommunications, water supply, natural gas and postal delivery services. He is the author of numerous academic articles on these topics. He has worked on the design and/or studied the performance of the competitive electricity markets internationally in Europe in England and Wales, Italy, Norway and Sweden, and Spain; in Australia/Asia in New Zealand, Australia, Indonesia, Korea, and Singapore; in Latin American in Brazil, Colombia, El Salvador, Honduras, and Mexico; and the US in California, New York, PJM, and New England. He is a Research Associate of the National Bureau of Economic Research and a Visiting Researcher at the University of California Energy Institute in Berkeley. Professor Wolak has served as a consultant to the California and U.S. Departments of Justice on market power issues in the telecommunications, electricity, and natural gas markets. He has also served as a consultant to the Federal Communications Commission and Postal Rate Commission on issues relating to competition in network industries. He is the Chairman of the Market Surveillance Committee for the Independent System Operator of the California Electricity Supply Industry. In this capacity, he has testied numerous time at the Federal Energy Regulatory Commission (FERC), and at various Committees of the US Senate and House of Representatives on issues relating to market monitoring and market power in electricity markets.
202
Energas renovables en Mxico y en el mundo
ENERGAS RENOVABLES EN MXICO Y EL MUNDO
Francisco Barns de Castro

Las energas renovables representan una de las mejores respuestas a la demanda generalizada de un modelo de progreso que no afecte a futuras generaciones. Su ecaz aprovechamiento contribuir de manera importante a la conservacin y uso eciente de nuestros recursos energticos no renovables. La disponibilidad de fuentes renovables de energa en nuestro pas le brindan un gran potencial para el futuro; sin embargo, actualmente slo un pequeo porcentaje de los requerimientos energticos del pas se satisfacen a travs de fuentes renovables de energa. La Comisin Reguladora de Energa (CRE) ha impulsado el desarrollo de esquemas regulatorios para la aplicacin especca de estas energas; sin embargo, para fomentar el desarrollo de las fuentes de energa renovables, es necesario contar con elementos de poltica que incluyan la creacin de un ambiente regulatorio favorable al desarrollo de la energa renovable en general, acuerdos de interconexin que garanticen el despacho de la energa generada y pagos de servicios slo por capacidad utilizada, esquemas scales y nancieros favorables, as como la creacin de mercados y fondos verdes para el desarrollo de las energas renovables y la participacin en los mercados internacionales de carbn.
I. Introduccin
En el campo de la energa, el desarrollo sustentable implica el aprovechamiento de fuentes de energa que se renuevan constantemente de manera natural, como la energa potencial del agua, la energa cintica del viento, la energa del vapor de agua proveniente de yacimientos geotrmicos, la energa solar captada a travs de sistemas fotovoltaicos o termosolares o la energa qumica contenida en la biomasa. Las energas renovables son la mejor respuesta a la demanda generalizada de un modelo de progreso que no afecte a futuras generaciones. Un mayor aprovechamiento del potencial de fuentes renovables disponibles en la naturaleza para la generacin de energa contribuir de manera importante a la conservacin y uso eciente de nuestros recursos energticos no renovables, a la diversicacin de la oferta energtica, a proteger al medio ambiente reduciendo el impacto negativo de la combustin de combustibles fsiles, as como al impulso de desarrollos regionales. Entre las desventajas que frecuentemente encontramos para estas fuentes de energa podemos mencionar que su ubicacin est limitada a localizaciones determinadas, su
203
disponibilidad es intermitente, requieren de grandes extensiones de terreno, los costos de generacin exceden usualmente a los de las fuentes convencionales, la amortizacin de la inversin incide de manera importante los primeros aos en la estructura de costos y su nanciamiento es ms complejo. El adecuado aprovechamiento de las energas renovables est inuenciado por el contexto en que son utilizadas: ya sea por la aplicacin especca, por la tecnologa a emplear o por el nicho de mercado al que va dirigida. Tabla 1. Contexto de las energas renovables
Aplicacin Electricacin rural Generacin distribuida Rasurar picos Calentamiento de agua Interconexin a la red Autoabastecimiento Cogeneracin Pequeos productores Tecnologa Celdas fotovoltaicas Calentadores solares Rasurar picos Esquemas Hbridos Parques elicos Generacin termosolar Centrales Geotrmicas Minihidrulicas Nichos Servicios de base elctrica en zonas aisladas Servicio comercial o domiciliario interconectado a la red Servicios municipales Iluminacin pblica Servicio a grandes consumidores
II. Marco internacional
II.1 Energa y desarrollo La energa representa un factor estratgico para el desarrollo de las naciones y un insumo esencial para alcanzar los niveles de bienestar que hoy disfrutamos en la sociedad moderna. El nivel actual de consumo de energticos depende en un alto porcentaje de los combustibles fsiles: carbn, petrleo y gas natural. Sin embargo, el impacto que el uso de estos combustibles tiene sobre el medio ambiente (contaminacin atmosfrica de los principales centros urbanos, formacin de lluvia cida y acumulacin de gases de efecto invernadero, entre otros) ha hecho reexionar a la sociedad sobre la necesidad urgente de desarrollar fuentes alternas de energa y, muy particularmente, de energas renovables, cuyo impacto ambiental es signicativamente menor al de los combustibles fsiles.
204
La demanda mundial de energa en 2002 fue de 10 mil 376 millones de toneladas equivalentes de petrleo (Mtoe), de las cuales, el 13.5 por ciento fue aportado por energas renovables (2.2 por ciento por energa hidrulica, 10.8 por ciento por biomasa y 0.5 por ciento por otras fuentes renovables). La aportacin de renovables en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) fue del 5.9 por ciento, mientras que en el resto de los pases fue de 22.0 por ciento, si bien, en estos pases un porcentaje alto corresponde al uso de lea. En el caso de los pases de Amrica Latina, el consumo de energa fue de 455 Mtoe y el porcentaje de energa renovable fue de 28.4 por ciento (10.2 por ciento hidrulica, 17.7 por ciento biomasa y 0.5 por ciento otras renovables). Figura 1. Balance energtico mundial (2002)
Figura 2. Demanda mundial de combustibles fsiles
Fuente: IEA Energy Statistics
205
En la ltima dcada (1994-2004), la demanda de petrleo se ha incrementado a una tasa media anual de 1.6 por ciento, mientras que la de carbn se ha incrementado en 2.4 por ciento por ao y la de gas natural en 2.6 por ciento por ao. La demanda de electricidad se increment en el mismo periodo a una tasa an ms alta, 3.1 por ciento por ao. La demanda de electricidad per cpita se considera un indicador no slo de desarrollo econmico sino tambin de calidad de vida, y muestra una clara correlacin con el producto interno per cpita. Figura 3. Consumo de energa elctrica vs PIB
Fuente: BM, Indicadores de Desarrollo Mundial 2004
II.2 Energa y marginacin Existe evidencia, que sugiere una relacin directa entre el ndice de Desarrollo Humano (IDH) construido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el consumo per cpita de energa comercial, esto es, mayores ndices de desarrollo humano, se relacionan con un mayor acceso a la energa. As, las posibilidades de desarrollo de los pases menos desarrollados del mundo, con bajos niveles de IDH, dependen en buena medida de su acceso a servicios energticos. Todava hay extensas regiones del planeta donde la poblacin depende de la biomasa como la principal fuente de energa para atender las necesidades bsicas de alimentacin y calefaccin de los hogares. En las reas rurales de los pases en desarrollo, la biomasa constituye una fuente indispensable de energa para el desarrollo de actividades productivas y la creacin de empleos. En la actualidad la lea, usada directamente como combustible o como carbn de lea, cubre las necesidades energticas de casi 2 mil 400 millones de personas, que constituyen el 40 por ciento de la poblacin del planeta. En Asia, el porcentaje de biomasa
206
en el abasto de energa primaria es del 25 por ciento (18 por ciento en China y 39 por ciento en India) y del 49 por ciento en frica, mientras que en Amrica Latina la contribucin de la biomasa al abasto energtico es tan slo del 18 por ciento. Se estima que el uso de biomasa en estas comunidades equivale a alrededor de mil Mtoe por ao, el triple de la cantidad de energa contenida en el carbn que se extrae en Europa y dos veces la del carbn que se produce en Estados Unidos o en la Repblica Popular China. En China, ms del 80 por ciento de la poblacin rural y 20 por ciento de la poblacin urbana depende de la biomasa para atender sus necesidades bsicas. En India, el 56 por ciento de la poblacin depende de la biomasa, en Indonesia el 71 por ciento, mientas que en los pases del frica sub-sahariana, el porcentaje se eleva a 80-95 por ciento de la poblacin Tabla 2. Poblacin que depende de la biomasa para alimentacin y calefaccin de los hogares
Pas / regin
Poblaciones (millones)
% poblacin
% biomasa en el suministro de energa
China India Indonesia Resto de Asia frica Amrica Latina Pases en desarrollo
705 585 155 265 585 95 2,390
54% 56% 71% 41% 75% 18% 48%
17.5% 38.7% 27.5% 22.5% 49.0% 17.7% 22.0%
Alrededor de mil 600 millones de personas, la cuarta parte de la poblacin mundial, carecen de energa elctrica, 80 por ciento de las cuales viven en reas rurales en pases en desarrollo, fundamentalmente en Asia y en frica. Sin un adecuado suministro de energa en condiciones accesibles, resulta virtualmente imposible llevar a cabo actividades econmicas productivas o mejorar los servicios de salud y educacin. La falta de acceso a la energa elctrica sigue siendo uno de los ms claros indicadores de pobreza.
207
Entre los pases latinoamericanos existen grandes diferencias en el acceso a la energa elctrica. Las diferencias se acentan cuando se comparan los diferentes estratos econmicos de cada pas. Uno de los proyectos contemplados en el Programa Puebla-Panam es el de proveer a las comunidades rurales de la zona mesoamericana de opciones de energa renovable. Se estima que la poblacin de la regin es de 64 millones de personas, de las cuales 43 por ciento corresponde a la regin sur-sureste de Mxico y el resto a las repblicas centroamericanas. En esta regin su ubican poco ms de 12.4 millones de viviendas, de las cuales 2.5 millones, poco ms del 20 por ciento, no estn interconectadas a la red elctrica. Sin embargo, existen diferencias entre Centroamrica y el sur-sureste de Mxico, donde 8 por ciento de las viviendas carece de energa elctrica, mientras que en el Istmo Centroamericano este nivel se aproxima a 27 por ciento. Tabla 3. Distribucin del ingreso y acceso a la electricidad en nueve pases de Amrica Latina
Quintiles de riqueza Pas Ao Ms pobre
Porcentaje de la poblacin que tiene electricidad en su hogar
Segundo
Medio
Cuarto
Ms Rico
Bolivia Brasil Colombia Repblica Dominicana Guatemala Hait Nicaragua Paraguay Per
1998 1996 1995 1996 1995 1995 1998 1990 1996
4% 65% 55% 41% 2% 0% 2% 1% 3%
59% 100% 99% 65% 23% 0% 49% 10% 44%
96% 100% 100% 69% 72% 5% 92% 37% 90%
100% 100% 100% 77% 98% 52% 98% 96% 99%
100% 100% 100% 82% 100% 98% 99% 100% 100%
Fuente: PNUD; Opciones de Energa Renovable para las Comunidades Rurales de Mesoamrica
Las diferencias son an mayores al comparar los pases. Mientras que Costa Rica tena en 2000 un nivel de cobertura similar al de Mxico, 95 por ciento, en Guatemala el 25 por ciento de la poblacin careca de servicios elctricos, en El Salvador, el 27 por ciento, en Panam el 35 por ciento, en Nicaragua el 40 por ciento y en Honduras el 44 por ciento.
208
Tabla 4. Cobertura elctrica en la regin mesoamericana

Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Mxico Total 1990 ND 89 52 37 39 46 52 87 Total 2000 94 95 73 76 56 60 65 95
Fuente: PNUD; Opciones de Energa Renovable para las Comunidades Rurales de Mesoamrica; INEGI
Existe una vinculacin directa entre la disponibilidad de energa elctrica y el desarrollo. La carencia de esta energa no slo da como resultado la falta de iluminacin sino que, en la mayora de los casos, provoca que tampoco se disponga de agua limpia o potable y servicios tales como salud, educacin y telecomunicaciones. En la mayora de las comunidades son las mujeres y los nios los que recolectan, preparan y usan la lea como fuente de energa para sus hogares y son los que ms estn expuestos a los contaminantes que ah se generan. La exposicin de mujeres y nios al humo y a los gases producidos por la combustin de biomasa en los hogares incrementa signicativamente el padecimiento de enfermedades respiratorias y ocasiona problemas con la absorcin normal de oxgeno. Se ha demostrado que las estufas de lea emiten 17 contaminantes distintos, entre los cuales se encuentran 14 cancergenos, con 50 veces ms potencial que los productos de la combustin de los petrolferos. De acuerdo con un estudio de la Organizacin Mundial de la Salud, la contaminacin bajo techo provoca mayores defunciones que la malaria y la tuberculosis. Adems, el tiempo dedicado por mujeres y nios a recolectar y transportar pesadas cantidades de lea a lo largo de grandes distancias tiene un signicativo costo de oportunidad en trminos de actividades productivas que son desplazadas, en el caso de las mujeres, o de educacin en el caso de los nios. Lo mismo ocurre con la necesidad de acarrear agua por grandes distancias. Es importante puntualizar que la dotacin de los servicios de agua limpia y potable a las comunidades rurales tiene una estrecha relacin con el mejoramiento de las condiciones de salud de su poblacin. De acuerdo con investigaciones llevadas a cabo sobre la materia, el 80 por ciento de las enfermedades que se presentan en estas comunidades son de origen gastrointestinal y son debidas principalmente a la carencia de agua limpia y potable. La electricidad logra en una forma eciente la extraccin, transporte y suministro de agua potable.
209
Con electricidad se puede lograr la refrigeracin de alimentos, prolongando la capacidad de alimentacin saludable y el almacenamiento de vacunas necesarias para prevenir epidemias. De igual manera, el acceso a las tecnologas informticas y a la informacin por va electrnica ha representado uno de los grandes avances en la educacin, avances a los que no tienen acceso las comunidades que carecen de electricidad. Las campaas de alfabetizacin, la enseanza rural y los programas de educacin a distancia requieren para su xito de tener acceso a la electricidad. El acceso a la energa elctrica abre a las comunidades rurales las posibilidades de mejorar econmica y socialmente al realizar actividades que de otra manera simplemente no ocurriran o seran espordicas. Esto involucra actividades que van desde la mejora de la agricultura hasta la creacin de micro y pequeas empresas, en las que se fundamentara la existencia de cadenas de productividad y bienestar social. Por todo ello, las energas renovables representan la mejor alternativa para proporcionar energa elctrica a las poblaciones rurales que no tienen acceso a las redes de servicio pblico. Hoy en da las energas renovables son la nica esperanza que tiene la humanidad para que puedan hacerse extensivos los benecios de la electricidad a toda la poblacin del planeta. Energa elctrica En 2002, la capacidad instalada de generacin elctrica con energas renovables era de 760 mil 700 MW, cifra que representa el 21.7 por ciento del total de capacidad instalada para generacin elctrica a nivel mundial (20.1 por ciento con energa hidrulica y 1.6 por ciento con otras energas renovables). Tabla 5. Capacidad instalada y generacin de energa elctrica con energas renovables
Capacidad (GW) Amrica del Norte Centro y Amrica del Sur Europa Occidental Europa Oriental Medio Oriente frica Asia y Oceana Total Mundial % Total Generacin (TWh) % Total
175.7 120.6 172.9 79.8 5.5 20.9 185.4

760.7
16.9 62.0 26.3 18.6 5.1 20.1 19.0

21.7
742.5 557.0 603.8 281.4 19.9 85.1 621.6

2,911.2
16.0 70.5 20.7 17.3 0.7 14.0 18.9

18.9
Fuente: EIA; International Energy Annual , 2003
210
De acuerdo con los datos de la Agencia Internacional de Energa, en el ao 2002 se generaron 16 mil 130 TWh de energa elctrica en el mundo, de los cuales, el 18.9 por ciento se gener con fuentes de energa renovable (17.0 por ciento hidrulica, 1.2 por ciento biomasa y 0.7 por ciento otros). La contribucin de las energas renovables en la generacin elctrica en los pases miembros de la OCDE fue de 15.8 por ciento, mientras que en los pases no miembros de la OCDE fue de 22.6 por ciento. Tabla 6. Produccin de energa elctrica (TWh) No-OCDE Carbn Petrleo Gas natural Nuclear Hidrulica Biomasa Geotrmica Solar PV Solar-Trmica Otras fuentes
Total Fuente: IEA Energy Statistics
OCDE 3,733.4 558.2 1,707.0 2,275.7 1,300.8 168.4 32.9 0.4 0.6 50.1
9,827.5
Mundial 6,265.1 1,160.8 3,064.9 2,660.4 2,676.2 195.2 52.2 0.4 0.6 54.3
16,129.1
2,531.7 602.6 1,357.9 384.8 1,375.3 26.9 19.3 0.1 0.0 4.2
6,301.7
Figura 4. Generacin de energa elctrica (1972-2002)
211
Figura 5. Participacin de energas renovables en la generacin de energa elctrica de cada regin (2002)
Fuente: APERC, New and Renewable Energy in the APEC Region y EIA; International Energy Annual 2003
Las energas renovables contribuyen el 71 por ciento de la generacin de energa elctrica en Centro y Sudamrica, 21 por ciento en Europa Occidental, 19 por ciento en frica, 18 por ciento en Europa Oriental, 16 por ciento en Amrica del Norte, 14 por ciento en Asia y Oceana y tan slo 4 por ciento en Medio Oriente. La proporcin de energa elctrica generada con recursos renovables muestra grandes variaciones de pas a pas. La contribucin a la generacin de energa elctrica de las energas renovables no convencionales (excluyendo las grandes centrales hidrulicas) rebasa el 10 por ciento slo en unos cuantos pases. Entre ellos destacan: Filipinas con 21.1 por ciento, Costa Rica con 19.1 por ciento, Dinamarca con 18.8 por ciento, Guatemala con 13.7 por ciento, Finlandia con 13.6 por ciento y Nueva Zelanda con 10.2 por ciento.
212
Tabla 7. Proporcin de energa elctrica generada con energas renovables (2002)

Pas Australia Nueva Zelanda Austria Alemania Dinamarca Espaa Finlandia Francia Holanda Italia Noruega Reino Unido Suecia Energa Hidrulica (%) 7.2 60.7 67.2 4.9 0.1 10.7 14.4 11.8 0.1 16.6 99.3 1.9 45.6 58.3 6.4 Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala Mxico Per Uruguay Venezuela China Corea del Sur Filipinas India Indonesia Japn Pases OCDE Pases no OCDE
Otras renovables (%) 1.3 10.2 3.3 5.1 18.8 5.4 13.6 0.8 5.5 3.6 0.3 1.7 3.2 1.5 2.4 11.6 3.3 3.7 1.2 19.1 13.7 2.7 0.9 0.4 0.0 0.1 0.2 21.1 0.7 5.8 2.7 2.6 0.8
42.5 82.7 51.0 75.1 79.2 27.5 11.6 82.1 99.3 66.2 17.6 1.6 14.5 10.7 9.2 8.4 13.2 21.8
213
II.3 Energa hidroelctrica A nivel mundial, se considera que el potencial de generacin de energa elctrica a partir de esta fuente es muy elevada 8 mil 300 TWh/ao. Sin embargo, los grandes proyectos de infraestructura hidroelctrica son responsables de afectaciones importantes a ecosistemas locales y a la biodiversidad y tambin pueden tener efectos sociales adversos al daar o desplazar a las poblaciones locales, razn por la cual, en la actualidad, la produccin de hidroelectricidad mundial utiliza tan slo el 30 por ciento del potencial tcnico probado. En los pases en vas de desarrollo esta cifra es aun menor. Figura 6. Potencial de generacin hidrulica
Figura 7. Capacidad de generacin hidrulica (2003)
Fuente: APERC, New and Renewable Energy in the APEC Region, SENER, OLADE, EIA
214
La capacidad hidroelctrica instalada a nivel mundial en el ao 2002 era de 705 mil 200 MW y se generaron 2 mil 619 TWh. Tabla 8. Capacidad y produccin de energa hidroelctrica 2002
Capacidad (GW Amrica del Norte Centro y Amrica del Sur Europa Occidental Europa Oriental Medio Oriente frica Asia y Oceana Total mundial 156.0 116.5 148.3 79.7 5.5 20.7 178.4 705.2 % 22 17 21 11 1 3 25 100 Produccin (TWh) 636 534 506 277 20 84 562 2,619 % 24 20 19 11 1 3 21 100
Fuente: EIA, International Energy Annual 2003
Los pases que cuentan con mayor capacidad instalada de generacin hidroelctrica son: Canad, Estados Unidos, Brasil, China, Federacin Rusa, Japn y Noruega. En conjunto, cuentan con el 58 por ciento de la capacidad instalada a nivel mundial. En el ao 2003, la capacidad instalada en el continente americano era de 298 mil 100 MW, 43 por ciento del total mundial. De stos, 98 mil 600 MW se encontraban en Estados Unidos, 67 mil 800 MW en Canad y 131 mil 700 MW en los pases de Amrica Latina y el Caribe. La energa hidroelctrica producida ese ao en el continente americano fue de mil 179 TWh, el 44 por ciento del total mundial. Las plantas hidroelctricas proporcionaron el 80 por ciento de la demanda de Brasil, el 75 por ciento de la demanda de Colombia y Costa Rica, el 60 por ciento de la demanda de Canad, el 15 por ciento de la demanda en Mxico y el 10 por ciento de la demanda de los Estados Unidos.
215
Tabla 9. Capacidad y produccin de energa hidroelctrica en Amrica (2003)

Capacidad (MW) Estados Unidos Brasil Canad Venezuela Argentina Mxico Colombia Paraguay Chile Per Otros 98,600 67,800 67,200 12,500 9,800 9,600 8,900 7,400 4,300 3,000 8,400 Produccin (GWh) 258,400 290,000 350,400 60,200 33,800 19,800 35,900 51,800 24,200 18,900 35,500
Total Amrica
Fuente: OLADE; SENER; EIA
297,500
1,178,900
II.4 Centrales minihidrulicas El lmite superior de capacidad para determinar cundo una central es considerada como minihidrulica vara de pas a pas; en comparaciones internacionales, este lmite se establece usualmente en 10 MW. En el ao 2003, el pas que contaba con mayor capacidad instalada en plantas minihidrulicas era China, con ms de 43 mil centrales minihidrulicas construidas a lo largo de los ltimos 20 aos, con un total de 26 mil 260 MW de capacidad instalada y una generacin de 87.1 TWh por ao, lo que represent el 27 por ciento de la ge-neracin hidrulica y cerca del 5 por ciento del total de energa elctrica generada en China en dicho ao, mientras que el 40 por ciento de los nuevos proyectos de centrales minihidrulicas en construccin en el mundo se instalaban en China. Fuera de China, se estima que hay ms de 25 mil instalaciones con una capacidad instalada de alrededor de 17 mil MW. Los pases con mayor capacidad instalada, despus de China, son Japn, Francia, Italia y Canad. Las instalaciones hidroelctricas son intensivas en capital, pero el costo unitario de la electricidad producida es baja. En contraste, en los proyectos mini y microhidrulicos los impactos ambientales y sociales son mnimos, pero los costos de generacin de electricidad se incrementan generalmente.
216
Tabla 10. Capacidad minihidrulica (<10 MW) en el ao 2000

Pas China Japn India Filipinas Indonesia Vietnam Turqua No. de centrales 43,000 1,280 ND 76 107 370 100 Capacidad Pas 26,260 3,000 217 100 75 73 160 Alemania Francia Italia Austria Espaa Suiza Noruega Rumania Finlandia Canad Brasil Mxico No. de centrales ND 3,220 2,525 4,100 760 1,900 910 625 ND ND 260 33 Capacidad (MW) 5,500 3,000 2,370 1,930 1,290 1,200 1,075 570 300 2,000 500 90
Australia Nueva Zelanda Total Mundial
ND 46 68,000
200 117 43,000
Fuente: IEA Renewable Energy; Renewable Energy World, Vol 4, 2001, y Vol. 3, 2003; CONAE La minhidroelctrica en el mundo
II.5 Energa geotrmica Aunque este tipo de energa se encuentra disponible en un nmero limitado de pases, la energa geotrmica constituye una de las fuentes de energa renovable ms importantes. En nuestro hemisferio existe un importante potencial geotrmico, particularmente a lo largo de la costa del Pacco.
217
Figura 8. Regiones de actividad geotrmica
Figura 9. Capacidad instalada de generacin geotrmica
Fuente: IGA , Installed Geothermal Capacity, 2005
218
En el mundo se han instalado ms de 8 mil 200 MW de capacidad en 21 pases, lo que representa el 0.25 por ciento del total de la capacidad total instalada de generacin elctrica. En 2002, se generaron 52.2 TWh de energa elctrica con fuentes geotrmicas, que represent el 0.32 por ciento de la energa elctrica generada. La tasa promedio anual de crecimiento en los ltimos 10 aos ha sido del 2.3 por ciento. Mxico es el tercer pas generador de energa elctrica geotrmica, precedido nicamente por Estados Unidos y Filipinas. Adicionalmente, Italia, Indonesia, Japn y Nueva Zelanda son productores geotrmicos importantes. En los ltimos aos ha habido un rpido crecimiento en el aprovechamiento de los recursos geotrmicos en Amrica Central, con 402.5 MW de capacidad instalada. Tabla 11. Capacidad y produccin de energa geotrmica (2002)
Capacidad (MW) Estados Unidos Filipinas Mxico Indonesia Italia Japn Nueva Zelanda Cetro Amrica Otros Total mundial 2,228 1,905 865 748 692 549 438 403 400 8,228 Produccin (GWh) 14,900 10,200 5,400 6,200 4,700 3,400 2,900 2,300 2,200 52,200
Fuente: IGA , Installed Geothermal Capacity, 2005; IEA Energy Statistics
De acuerdo con las proyecciones del Pew Center, se espera que la capacidad mundial de generacin elctrica geotrmica supere los 112 TWh para el ao 2020. Al igual que en el caso de la hidroelectricidad, la geotrmica es una tecnologa intensiva en capital, que en la mayora de los casos requiere de apoyo nanciero al nivel estatal. El aprovechamiento de esta fuente de energa requiere de una frecuente relocalizacin del emplazamiento. Los costos de exploracin y perforacin representan entre el 15 por ciento y el 50 por ciento del costo de capital total de un proyecto, independientemente del riesgo inherente a este tipo de inversin, en virtud de que no existe garanta de que los trabajos de exploracin y perforacin concluyan exitosamente.
219
Tabla 12. Capacidad de generacin geotrmica en Amrica Central

Pas / Campo Costa Rica : Miravalle El Salvador: Ahuachapn Berln Guatemala: Zunil Amatitln Nicaragua: Momotombo Total Amrica Central
Fuente: IGA, Geothermal in the World
Capacidad(MW) 142.5 95.0 66.0 24.0 5.0 70.0 402.5
Entre los factores ms importantes que inciden en los costos de las plantas geotrmicas se encuentran: el tipo, la temperatura y la permeabilidad de la fuente, las caractersticas qumicas del uido geotrmico, la localizacin del campo geotrmico y la tecnologa utilizada. El Banco Mundial ha estimado que los costos de generacin elctrica de plantas geotrmicas alcanzan hasta 10 centavos de dlar por KWh en pases en desarrollo, aunque la mayora de las fuentes coinciden que el precio podra reducirse en ms del 50 por ciento durante los siguientes veinte aos. II.6 Energa elica Los pioneros en el desarrollo de tecnologa e instalaciones para la generacin de energa eoloelctrica fueron Estados Unidos y Dinamarca, como resultado de los fuertes apoyos gubernamentales orientados al desarrollo tecnolgico y a la produccin, con el objetivo de reducir la dependencia de la generacin de energa elctrica con respecto a los combustibles fsiles, particularmente a raz de la crisis petrolera de la dcada de la decada de 1970. Gracias a que muchos pases siguieron el ejemplo, la energa eoloelctrica es actualmente la energa renovable con mayor crecimiento a nivel mundial. En los ltimos 10 aos la capacidad instalada a nivel mundial se ha incrementado a una tasa anual promedio de 30 por ciento. Los pases que han mostrado mayor dinamismo en los ltimos aos son: Alemania, Espaa y Dinamarca.
220
Figura 10. Capacidad de generacin elica
Figura 11 .Capacidad instalada de generacin elica (2004)
Fuentes: Energy Information Administration; American Wind Energy Association.; Canadian Wind Energy Association, European Wind Energy Association, EIA,AWEA, CanWEA,EWEA
A nales de 2004 haban en el mundo ms de 47 mil MW con energa elica; el 72 por ciento se encuentra en la Unin Europea, 14 por ciento en Estados Unidos, 6 por ciento en India y 8 por ciento en el resto de los pases. En Amrica Latina a nes de 2004 se haban instalado tan slo 59 MW de capacidad elica. Los pases que cuentan con instalaciones elicas son: Costa Rica, con 18.6 MW; Brasil, con 14.7 MW; Mxico, con 2.5 MW; Per, con 0.7 MW, y Colombia, que complet en 2003 su primer proyecto de 19.5 MW.
221
La Agencia Internacional de Energa estima que el crecimiento de la generacin eoloelctrica mundial ser de 12 por ciento anual en los prximos aos, gracias a lo cual el costo de inversin para estas instalaciones tender a cerrar la brecha que registra actualmente con respecto a procesos, como los de ciclo combinado. El costo de produccin de electricidad a partir de esta fuente renovable sigue siendo alta comparada con la generada con combustibles fsiles, pero la tendencia a reducir los costos de inversin, el incremento en los precios de petrleo y gas natural y el acceso a tecnologas cada vez mas ecientes estn contribuyendo a reducir signicativamente los costos de generacin. En la dcada anterior, el costo por KWh se redujo en ms de 30 por ciento y se espera una reduccin adicional de 30 por ciento para el ao 2010. En 1980 las aspas de los rotores tenan un dimetro de 15 metros, que contrastan con los prototipos actuales, de 5 MW de capacidad cuyas aspas alcanzan un dimetro superior a 120 metros. En 1992, la unidad promedio contaba con 200 KW y produca 500 mil KWh al ao, mientras que en el 2003 la unidad promedio era de mil 200 KW y produca 4.0 millones de KWh por ao. Figura 12. Costo de inversin de la energa elica
Figura 13. Evolucin de los aerogeneradores
Fuente: EWEA
222
La necesidad de contar con grandes extensiones de tierra en zonas especcas de alto viento para su funcionamiento es una variable que debe ponderarse y que puede constituir una limitante al aprovechamiento de esta tecnologa, si bien, el rea requerida por las turbinas y las rutas de acceso representa nicamente entre el 5 por ciento y el 10 por ciento de la supercie total. Asimismo, es importante considerar la distribucin de la velocidad del viento a lo largo del da, que no necesariamente coincide con el consumo de electricidad. II.7 Biomasa En el contexto de esta materia, se denomina biomasa a la materia orgnica contenida en productos de origen animal o vegetal, incluyendo desechos orgnicos, que puede ser utilizada como fuente de energa primaria. La aplicacin de tecnologas modernas permite utilizar la biomasa como fuente de energa trmica para uso domstico y para agroindustrias, para la generacin de electricidad o para la produccin de biocombustibles. Los procesos modernos de combustin de biomasa tienen un amplio desarrollo en el mundo. En los pases que cuentan con una industria forestal desarrollada o con una industria azucarera establecida, los residuos de los respectivos procesos, aserrn y bagazo de caa, son utilizados como combustible para la cogeneracin de vapor y energa elctrica. Tambin se han desarrollado plantaciones de rboles de rpido crecimiento, como el eucalipto, las denominadas plantaciones energticas, cuyo propsito es producir madera para ser utilizada como combustible industrial para la generacin de energa elctrica. Con los avances logrados en los procesos de combustin en lecho uidizado y de lavado de gases de combustin, es posible lograr eciencias del orden de 30-40 por ciento en plantas para la produccin de electricidad con capacidades de 50-80 MW. La eciencia puede incrementarse hasta el 60 por ciento cuando se acopla la generacin elctrica con procesos de cogeneracin. Los sistemas hbridos que combinan el uso de biomasa con combustibles fsiles, como carbn, combustleo o gas natural, permiten lograr mejores economas de escala, al tiempo que reducen el riesgo de disrupciones en el suministro de combustible. Un segundo componente de la cartera de energas renovables derivadas de la biomasa es el aprovechamiento del biogs que, de manera natural, se produce por fermentacin anaerbica de los rellenos sanitarios. Por su alto contenido de gas metano (60-90 por ciento) representa un problema creciente el permitir que se escape a la atmsfera, tanto por el riesgo de explosin, como por su contribucin a la acumulacin de gases de efecto invernadero. Por ello, su aprovechamiento como combustible tiene cada vez mayor valor en nuestra sociedad.
223
El biogs puede tambin producirse por fermentacin anaerbica de la basura orgnica y de los residuos agrcolas o pecuarios bajo condiciones controladas. El biogs as producido puede ser aprovechado para la generacin de energa elctrica cuando se tiene la economa de escala adecuada, o para uso como combustible domstico en reas rurales aisladas. La primera opcin resulta cada vez ms atractiva para disponer de dichos residuos de forma sustentable, tanto desde el punto de vista econmico como ambiental. Esta misma tecnologa puede utilizarse para procesar los lodos de las plantas de tratamiento de aguas negras as como las vinazas de los ingenios azucareros. La generacin elctrica con biogs producido en digestores tienen una baja eciencia de conversin de biomasa en electricidad, del orden de 10-15 por ciento. La gasicacin de la basura orgnica de las grandes concentraciones urbanas o de residuos agroindustriales, combinada con el uso del gas producido para la generacin de electricidad, es otra opcin que, bajo ciertas condiciones, puede llegar a ser atractiva para disponer de dichos residuos y generar energa elctrica. Con los equipos modernos se pueden lograr eciencias hasta de 40 por ciento en equipos de 30 MW de capacidad. Otro elemento importante en el balance energtico de algunas naciones es el de los biocombustibles, siendo el ms conocido y de mayor importancia econmica el etanol, obtenido por fermentacin de melazas (Brasil) o de almidn de maz (Estados Unidos), que ha tenido un importante desarrollo en ambos pases como combustible alterno para uso automotriz. Un segundo mercado emergente es el del biodiesel, obtenido a partir de oleaginosas.
224
Tabla 13. Opciones tecnolgicas para el aprovechamiento de biomasa

Alternativa tecnolgica Combustin directa Fuente primaria Madera Basura orgnica Esquilmos agrcolas Excrementos animales Basura orgnica Basura orgnica Esquilmos agrcolas Excrementos animales Lodos de plantas de tratamiento Basura orgnica Residuos agrcolas Melazas y almidones Oleaginosas Aplicacin Cogeneracin industrial de electricidad y vapor Combustible domstico Generacin de electricidad Generacin de electricidad Cogeneracin de electricidad y vapor Combustible domstico rura Generacin de electricidad Etanol y gasolinas oxigenadas Biodiesel
Biogs de rellenos sanitarios Biogs de procesos de fermentacin controlada
Gasicacin de materia orgnica Produccin de biocombustibles
Actualmente, el etanol satisface 41 por ciento de la demanda de combustibles para transporte automotriz de Brasil. Un porcentaje muy alto de los coches, 20 por ciento del total, operan con alcohol hidratado producido a partir de caa de azcar; el resto de la ota automotriz brasilea opera con una mezcla de gasolina con 22 por ciento de alcohol anhidro. En 2002 se generaron 195.2 TWh de energa elctrica a partir de biomasa, lo que representa el 1.2 por ciento de la energa elctrica generada en el mundo. El costo de produccin de electricidad a partir de biomasa dependen del tipo de tecnologa, la calidad y costo de la biomasa y su propia naturaleza. Si se compara con el uso de tecnologas convencionales que usan combustibles fsiles, los costos de capital son elevados y pueden uctuar entre 2 y 4 veces los montos de inversin que se tienen en plantas de ciclo combinado. El costo de la biomasa como combustible es muy variable, ya que depende del tipo y calidad que se tenga disponible.
225
Tabla 14. Capacidad y produccin de energa elctrica a partir de biomasa (2002)

Capacidad (MW) Estados Unidos Japn Alemania Brasil Finlandia Canad Reino Unido Espaa Holanda Suecia Francia 9,800 Produccin (GWh) 70,400 25,550 12,900 11,400 10,100 8,200 5,350 4,500 4,100 4,000 3,500 Italia Rusia Dinamarca China Australia Austria India Portugal Blgica Chile Suiza Otros Pases Capacidad (MW) Produccin (GWh) 3,500 2,800 2,500 2,450 2,450 1,900 1,850 1,750 1,650 1,650 1,500 11,000
2,300 1,400
1,900 177
Total mundial
Fuente: IEA; Energy Statistics
195,200
La Agencia Internacional de Energa estima que en los prximos aos se observar un incremento en la eciencia de generacin de energa elctrica basada en estas tecnologas y se reducir el costo de inversin. II.8 Energa solar fotovoltaica En una celda fotovoltaica, los fotones asociados a la luz excitan a los electrones localizados entre capas de materiales semiconductores, produciendo una corriente elctrica. Las celdas pueden ser fabricadas con obleas nas de silicio, de arseniuro de galio o de otro material semiconductor. El silicio se utiliza para fabricar el 90 por ciento de las celdas fotovoltaicas (9 por ciento de silicio monocristalino, 55 por ciento de silicio policristalino y 6 por ciento de silicio amorfo). El resto se fabrica con otros materiales. La mxima densidad de radiacin solar es de 1 KW/m2, independientemente de la ubicacin geogrca. Dado que la eciencia de conversin de estos sistemas es de 12 a 15 por ciento, un metro cuadrado de celda puede proveer 150 Watts, potencia suciente para operar un televisor mediano. Las celdas modernas pueden alcanzar eciencia de 18.5 por ciento. Las celdas fotovoltaicas que no estn conectadas a la red elctrica requieren de bateras para acumular la energa elctrica generada durante el da y poder disponer de
226
ella en las noches. Los sistemas fotovoltaicos pueden ser conectados directamente a la red elctrica, evitando el uso de bateras; en ese caso, es necesario que toda la energa sea utilizada en el momento que se produce por el usuario que la genera, o bien, que los excedentes puedan ser vendidos a la compaa distribuidora. La produccin mundial de celdas fotovoltaica se ha incrementado de manera acelerada en los ltimos aos. Mientras que en la dcada de 1990 la produccin se increment a una tasa anual promedio de 20 por ciento, en los primeros aos de esta dcada se ha incrementado a una tasa anual promedio superior a 40 por ciento. Figura 14. Produccin de celdas fotovoltaicas
Figura 15. Produccin de celdas fotovoltaicas - 2004
Fuente: REW, PV Market update Vol. 8, 2005
La produccin mundial en 2004 fue de mil 195 MW, un incremento de 60 por ciento sobre el valor reportado el ao anterior. En los ltimos cinco aos, la tasa de crecimiento promedio anual de la produccin ha sido de 50 por ciento en Japn, de 51 por ciento en Europa, de 18 por ciento en los Estados Unidos y de 47 por ciento en el resto del mundo. En 2004 Japn contribuy con el 50 por ciento de la produccin, Europa con el 26 por ciento, Estados Unidos con el 12 por ciento y el resto del mundo con el 12 por ciento.
227
A nales del ao 2004, se haban instalado en el mundo alrededor de 3 mil 700 MW, 500 MW (13.5 por ciento) en productos de consumo; mil 450 MW (39 por ciento) en instalaciones fuera de red y mil 750 MW (47.5 por ciento) conectados a la red. Las instalaciones residenciales y comerciales en los pases de mayor desarrollo conectadas a la red elctrica representan la aplicacin que ha crecido ms rpidamente en los ltimos cinco aos, a una tasa anual promedio de 65 por ciento. Dicha aplicacin representa el 64 por ciento del mercado actual. Figura 16. Capacidad anual instalada de celdas fotovoltaicas
Figura 17. Instalacin anual de celdas fotovoltaicas ( 2004
Fuente: REW, PV Market update Vol. 8, 2005 y Renewable Energy World, Vol. 7, 2004
228
Por el contrario, las instalaciones rurales fuera de red crecen a una tasa anual de 28 por ciento anual. Esta aplicacin nicamente representa hoy da el 8 por ciento del mercado. En trminos de distribucin geogrca, los pases que en 2003 contaban con mayor capacidad instalada fueron Japn, con 860 MW; Alemania, con 410 MW, y Estados Unidos, con 275 MW, la mayora en aplicaciones conectadas a la red. Los pases en desarrollo con mayor capacidad son: India, con 83 MW; China, con 50 MW; Indonesia, con 28 MW, y Mxico, con 17 MW. Prcticamente, la totalidad de las instalaciones en los pases en desarrollo estn fuera de red. Tabla 15. Capacidad instalada de energa fotovoltaica (2003)
Fuera de red (MW) Japn Alemania Estados Unidos India China Holanda Australia Indonesia Espaa Italia Francia Suiza Mxico Austria Canad Sudfrica Conectada a la red (MW) Total instalado (MW)
78.9 19.7 161.6 83.0 50.0 4.7 39.7 28.0 18.8 11.7 17.3 3.0 17.1 2.2 11.4 11.0
780.7 390.6 113.6 41.3 6.0 9.2 14.3 3.8 18.0 14.6 0.4 -
859.6 410.3 275.2 83.0 50.0 45.9 45.6 .28.0 28.0 26.0 21.1 21.0 17.1 16.8 11.8 11.0
Fuente: IEA Trends in Photovoltaic Applications 1992-2003
229
Figura 18. Pases con mayor capacidad instalada en 2003
Fuente: IEA; IEA Trends in Photovoltaic Applications 1992-2003
II.9 Energa solar trmica Los calentadores solares planos, o colectores solares planos, son dispositivos que se calientan al ser expuestos a la radiacin solar y que transmiten el calor a un uido. Con el colector solar plano se pueden calentar uidos a temperaturas de hasta 200 C (para el caso de sistemas de tubos evacuados) pero, en general, se aprovechan para calentar agua hasta 75 C. Los sistemas solares de concentracin son aquellos que funcionan concentrando la radiacin solar directa en un rea focal, pudindose ubicar sta alrededor de un punto o a lo largo de una lnea. Estos sistemas pueden lograr temperaturas de varios centenares de grados centgrados, por lo que pueden ser utilizados para generar vapor de alta presin y, con ste, electricidad. Las instalaciones solares para calentamiento residencial y comercial han mostrado tasas anuales promedio cercanas al 15 por ciento. China es el pas que mayor nmero de calentadores solares tiene instalados; al ao 2000 tena instalados 26 millones de m2 y contaba con una capacidad para producir 6 millones de m2 adicionales por ao. Otros pases asiticos que estn creciendo rpidamente sus instalaciones son: India, con 2 millones de m2 por ao; Japn, con un milln de m2 por ao, y Corea, con 0.5 millones de m2 por ao. En la Unin Europea se instalan cerca de un milln 600 mil m2 de colectores solares al ao, alcanzando en 2004 un total estimado de 13 millones 960 mil m2; el mercado europeo de paneles solares crece a una tasa anual de 12 por ciento. Los pases con mayor desarrollo son: Alemania, con un 41 por ciento del total; Grecia, con 20 por ciento y Austria, con 15 por ciento.
230
Estados Unidos cuenta con ms de 500 mil calentadores, con un rea total instalada de 10.8 millones de m2 (20 por ciento del total mundial), que generan un ahorro de energa del orden de 250 MW; Canad cuenta con 32 mil instalaciones con una supercie total de 606 mil m2. Figura 19. Supercie total instalada de paneles solares para calentamiento en la Unin Europea (2004)
Figura 20. Evolucin de costos de energas renovables
Fuente: ESTIF, Solar Thermal Markets in Europe 2004
231
II.10 Competitividad de las energas renovables La investigacin y el desarrollo aplicados a fuentes renovables de energa han permitido un importante avance en el desarrollo competitivo de las energas renovables, al inducir una disminucin de costos que ha reducido la brecha que presentaban frente a la generacin de energa elctrica basada en fuentes convencionales. Las mejoras en los costos operativos han contado en muchos casos con el soporte de polticas de promocin. El costo de la electricidad generada con estas tecnologas ha disminuido a medida que se incrementa la capacidad instalada. Algunas de las energas renovables, como la energa minihidrulica, la geotrmica y la elica han madurado lo suciente y son ya, en muchos casos, una alternativa econmicamente viable para la generacin de energa elctrica en gran escala, aun sin el respaldo de subsidios especcos que promuevan su desarrollo. Otras, como la biomasa, la solar fotovoltaica y la solar trmica, requieren de nichos de mercado, como aplicaciones rurales e instalaciones fuera de red, o de esquemas de fomento que reconocen los benecios ambientales que su uso representa. El punto inicial de cualquier comparacin suele ser el costo instalado por capacidad de generacin. Este costo incluye planeacin, diseo, compra de equipo, construccin e instalacin. Los costos de instalacin que hoy en da prevalecen en los mercados se muestra en la siguiente tabla comparativa: Tabla 16. Costo unitario de capacidad instalada
Categora 1. Minihidrulica 2. Geotrmica 3. Elica Tierra adentro Costa afuera 4. Biomasa Biogs de rellenos sanitarios Plantaciones energticas 5. Solar Fotovoltaica Solar trmica
Fuente: WEC; Renewable Energy Projects Handbook
US$/KW instalado 1,500 3,500 2,000 2,500 900 - 1,200 1,600 900 1,000 2,900 22,000 35,000 2,900
232
El costo unitario de la energa generada depende del factor de planta (porcentaje del tiempo que tanto la planta como la fuente de energa estn disponibles), del plazo de amortizacin del capital y de los costos anuales de operacin y mantenimiento (O&M), tpicamente expresados como porcentaje del capital invertido. Tabla 17. Costo unitario de energa entregada
Categora Factor de Planta ( por ciento) O&M ( por ciento) US/KWh entregado 2.0 8.0
1. Minihidrulica
20 por ciento 1.5 por ciento 60 por cien- 3.0 por ciento to 90 por ciento 2.0 por ciento 3.0 por ciento 2.5 por ciento 4.5 por ciento 3.5 por ciento 5.5 por ciento 1.0 por ciento 3.0 por ciento 1.0 por ciento 3.0 por ciento 1.5 por ciento 2.5 por ciento 1.0 por ciento 2.5 por ciento
2. Geotrmica 3. Elica Tierra adentro Costa afuera 4. Biomasa
3.0 8.0 4.5 6.0 5.0 6.5 3.0 6.0 5.0 8.5 20.0 100.0 17.00
25 por ciento 28 por ciento
Biogs de rellenos sanitarios 90 por ciento Plantaciones energticas 75 por ciento 10 por ciento 15 por ciento
5. Solar
Fotovoltaica Solar trmica
Fuente: WEC; Renewable Energy Projects Handbook
233
III. Las Energas renovables en Mxico
III.1 Situacin actual La disponibilidad de fuentes renovables de energa en nuestro pas le brinda un gran potencial para el desarrollo de proyectos de generacin elctrica o para otras aplicaciones, ya que Mxico cuenta con: Alto potencial para plantas minihidrulicas Campos geotrmicos por desarrollar Zonas con alta intensidad de vientos Grandes volmenes de esquilmos agrcolas Necesidad de disponer de la basura orgnica en el campo y en las ciudades de manera sustentable Altos niveles de insolacin
Pese a la existencia de este potencial, slo un pequeo porcentaje de los requerimientos energticos del pas se satisface actualmente a travs de fuentes renovables de energa. En el ao 2003, el consumo total de energa en Mxico fue de 6 mil 471 PJ, de los cuales el 9.5 por ciento fue de energa renovable, si bien 4.0 por ciento corresponde al uso de lea y tan slo 5.5 por ciento al aprovechamiento de otras fuentes. Figura 21. Consumo de energa primaria en Mxico (2003)
Fuente: Sener; Balance Nacional de Energa 2003
234
A mediados de 2005 Mxico contaba con 12 mil MW de capacidad instalada de generacin elctrica con base en energas renovables: 11 mil 487 MW en plantas de CFE y LFC dedicadas al servicio pblico, 506 MW bajo esquemas de cogeneracin y autoabastecimiento interconectadas a la red y 18 MW en sistemas aislados. Las fuentes de energa renovable que ms contribuyen a la capacidad de generacin instalada son: la hidrulica, la geotrmica y la biomasa. Sin embargo, existe un importante potencial en otras fuentes, en particular la elica, que puede ser aprovechada con un signicativo benecio ambiental. III.2 Sistema Elctrico Nacional Por lo que se reere a la generacin de energa elctrica para el servicio pblico, 23 por ciento de la capacidad instalada y 15 por ciento de la produccin total corresponde a energas renovables. La mayor capacidad instalada de energas renovables est representada por las grandes hidroelctricas, siendo la segunda fuente en importancia la geotermia. Figura 22. Ubicacin de las centrales del Sistema Elctrico Nacional que operan con energas renovables
Fuente: CFE, LFC, Sener: Prospectiva del sector elctrico 2004-2013
Con la terminacin de la segunda etapa de la central hidroelctrica Manuel Moreno Torres en Chicoasn, Chiapas, el Sistema Elctrico Nacional tiene instalados 10 mil 494 MW de capacidad hidroelctrica en la Repblica Mexicana.
235
Las ubicaciones de las principales centrales hidroelctricas son las siguientes: Tabla 18. Principales centrales hidroelctricas del Sistema Elctrico Nacional
Central hidroelctrica Presidente Elas Calles (El Novillo) Prof. R. J. Marsal (Comedero) Bacurato Luis Donaldo Colosio (Huites) 27 de Septiembre Humaya La Amistad J. Ma. Morelos (La Villita) Aguamilpa Agua Prieta Cupatitzio Temascal C. Ramrez (Caracol) Localizacin Capacidad (MW) Sonora Sonora Sinaloa Sinaloa Sinaloa Sinaloa Coahuila Michoacn Nayarit Jalisco Michoacn Michoacn Michoacn 135 100 92 422 59 90 66 280 960 240 72 52 60 Central Localizacin Capacidad hidroelctrica (MW) Cbano Lerma (TepuxtepecLFC) M. M. Diguez (Santa Rosa) Colimilla Necaxa (LFC) Fernando Hiriart (Zimapn) Mazatepec Patla (LFC) Belisario Domnguez (Angostura) M. Moreno (Chicoasn) Malpaso Peitas Inernillo Otras Jalisco Jalisco Puebla Hidalgo Puebla Puebla Chiapas Chiapas Chiapas Chiapas Oaxaca Guerrero Guerrero NA 61 51 109 292 220 36 900 2,400 1,080 420 354 600 1,000 498
Total
10,525
Fuente: CFE, LFC, Sener: Prospectiva del Sector Elctrico 2004-2013
Adicionalmente, se encuentra en construccin la central hidroelctrica El Cajn, en el estado de Nayarit, con una capacidad de 750 MW, que se tiene previsto que entre en operacin en 2007, y se espera licitar prximamente la central hidroelctrica de La Parota, en el estado de Guerrero, con una capacidad de 900 MW.
236
Tabla 19. Centrales hidroelctricas en construccin o programadas del Sistema Elctrico Nacional
Central hidroelctrica El Cajn La Parota La Villita Repotenciacin Inernillo Total
Fuente: Sener; Prospectiva del Sector Elctrico 2004-2013
Ubicacin Nayarit Guerrero Michoacn Chiapas
Capacidad (MW) 750 900 400 200 2,250
La primera planta geotrmica en el continente americano fue instalada en el estado de Hidalgo, en 1959. Actualmente, nuestro pas tiene 960 MW de capacidad geotrmica en cuatro campos geotrmicos y, como se mencion anteriormente, ocupa el tercer lugar a nivel mundial en la generacin de electricidad con energa geotrmica. Tabla 20. Centrales geotrmicas del Sistema Elctrico Nacional
Central hidroelctrica Cerro Prieto Tres Vrgenes Los Azufres Los Humeros Total
Ubicacin Baja California Baja California Sur Michoacn Puebla
Capacidad (MW)
720
10 190
40
960
Se tienen identicadas en Mxico ms de mil 400 localizaciones en 50 zonas geotrmicas y se han incluido 290 MW en los programas para desarrollos futuros. Tabla 21. Zonas geotrmicas de mayor potencial
Central hidroelctrica Cerro Prieto Los Azufres Los Humeros Tres Vrgenes La Primavera Total Localizacin Baja California Michoacn Puebla Baja California Sur Jalisco Capacidad (MW) 100
50 40 15 75
290
237
Por lo que se reere a la energa elica, la CFE cuenta con una pequea central elica en La Venta, con 7 aerogeneradores de 225 KW cada uno, y un aerogenerador en Guerrero Negro de 600 KW: Adicionalmente la CFE cuenta con una planta hbrida en San Juanico, BCS, conformada por 17 KW fotovoltaicos, 100 KW elicos y un generador diesel de 80 KW y con varias plantas hbridas de menor tamao en localidades remotas. Tabla 22. Centrales elicas del Sistema Elctrico Nacional
Central elica La Venta Guerrero Negro San Juanico Total
Ubicacin Oaxaca Baja California Sur Baja California Sur
Capacidad (MW)
1.575
0.600 0.100 2. 275
En fecha reciente la CFE llev a cabo una licitacin, bajo el esquema de obra pblica nanciada, para instalar 100 MW de capacidad elica en La Venta, Oaxaca, la cual qued desierta, y est prxima a licitarla nuevamente, esta vez con 85 MW de capacidad; se espera que la central podr entrar en operacin a nales del 2006. Adicionalmente, la CFE tiene programado licitar en un futuro, bajo el esquema de obra pblica nanciada, los proyectos de La Venta III, IV y V, con 100 MW cada uno, que estn programados para entrar en operacin entre 2010 y 2013. Sin embargo, la Secretara de Energa (Sener) ha propuesto adelantar dichas licitaciones y llevarlas a cabo bajo el esquema de productor independiente de energa, con lo cual, La Venta III podra entrar en operacin en el transcurso de 2008. Adicionalmente, la CFE cuenta con un apoyo del Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF) por 49.7 millones de dlares para instalar en Mexicali una planta hbrida (ciclo combinado-termosolar), con una capacidad termosolar de 25-30 MW. La CFE est haciendo las gestiones necesarias para licitar el proyecto en 2006 bajo el esquema de obra pblica nanciada
238
III.3 Generacin elctrica para autoabastecimiento La CRE ha autorizado a 78 permisionarios la instalacin de mil 656 MW de capacidad con base en energas renovables, de un total de 9 mil 542 MW autorizados para cogeneracin y autoabastecimiento. De stos, 61 se encuentran en operacin con una capacidad instalada de 506 MW. Tabla 23. Capacidad autorizada por la CRE para autoabastecimiento (MW)
Estado del Proyecto Energa Hidrulica Energa Elica Biomasa Biogs Total
En operacin 27.0 0.5 458.8 20.3 506.6
En desarrollo 142.9 956.2 40.0 10.6 1,149.7
Total 169.9 956.7 498.8 30.9 1,656.3
Fuente: CRE
Figura 24. Capacidad autorizada para autoabastecimiento que operan con fuentes de energa renovable
Fuente: CRE
Hay seis centrales minihidrulicas en operacin, con un total de 27 MW instalados, y se tienen autorizados nueve proyectos adicionales con una capacidad total de 143 MW.
239
Tabla 24. Plantas minihidrulicas en operacin y en proyecto

Empresa Papelera Veracruzana Cervecera Cuauhtmoc- Moctezuma Minas San Luis Compaa Industrial Veracruzana Hidroelctricidad del pacco (HEP) Hodroelctricas Virita Total en Operacin Generadora Elctrica San Rafael Mexicana de Hidroelctricidad MEXHIDRO Electricidad del Sismo Compaa de Energa Mexicana - Atexcaco Mexicana de Electrogeneracin - Trigomil Mexicana de Electrogeneracin - Tacotan Proveedora de Electricidad de Occidente (PEO) Proveedora Nacional de Electricidad Energa Nacional Total en construccin o en proyecto
Fuente: CRE
Ubicacin Veracruz Veracruz Durango Veracruz Jalisco Veracruz Veracruz Guerrero Oaxaca Puebla Jalisco Jalisco Jalisco Jalisco Puebla
Capacidad (MW) 1.26 6.00 1.60 3.25 9.15 5.73 27.00 28.08 30.00 20.00 21.00 10.88 6.48 19.00 5.00 2.50 142.94
En Mxico se tienen identicados ms de 100 sitios para aprovechamiento minihidrulico. Tan slo en los estados de Veracruz y Puebla se estima una generacin potencial de 3 MIL 500 GWh/ao (1.8 por ciento de la energa generada en 2002) equivalente a una capacidad media de 400 MW. Hasta fecha reciente estuvo en operacin un generador elico de 0.55 MW instalado en la planta de cemento de Apasco. Sin embargo, como consecuencia de una descarga elctrica, se encuentra actualmente fuera de operacin. Adicionalmente, la CRE ha otorgado siete permisos adicionales con una capacidad total de 956 MW.
240
Tabla 25. Plantas elicas en operacin y en proyecto Empresa

Cementos APASCO Total de operacin Fuerza elica del Istmo Baja California 2000 Electrica del Valle de Mxico Fuerza elica de Baja California Parques Ecolgicos de Mxico Eoliatec del Istmo Total en construccin o en proyecto
Fuente: CRE
Ubicacin
Coahuila Oaxaca Baja California Oaxaca Baja California Oaxaca
Capacidad (MW)
0.55 0.55 150.0 60.0 180.0 300.0 102.5 163.7 956.2
En un estudio reciente de NREL se ha estimado un potencial eoloelctrico superior a 10 mil MW en Oaxaca, y se tienen identicadas importantes posibilidades adicionales en los estados de Quintana Roo, Baja California y Yucatn. Figura 25. Potencial elico de Oaxaca. Velocidad de viento
Fuente: NREL; Corredor Elico del Istmo, Validacin Mapa Elico; 2003
241
En Mxico, el sector azucarero tiene instalados 430 MW en 48 ingenios azucareros operando con bagazo de caa, si bien, las plantas existentes son antiguas y poco ecientes. Adicionalmente, dos empresas papeleras tienen permiso para generar electricidad y vapor con biomasa, una con bagazo de caa (10 MW) y la otra incinerando sus licores negros (10 MW). Tres permisionarios ms producen electricidad a partir de biogs de rellenos sanitarios (19.3 MW) y uno a partir de biogs de procesos industriales (1 MW). En etapa de proyecto, un permisionario est autorizado para producir electricidad a partir de biogs producido por la fermentacin anaerbica de estircol (10.6 MW) y un segundo acaba de recibir permiso para cogeneracin con bagazo de caa por 40 MW adicionales. Un estimado preliminar indica que si la industria caera modernizase sus instalaciones de generacin de vapor y energa elctrica podra disponer de excedentes de capacidad del orden de mil MW. La energa as producida sera de bajo costo, del orden de 2 US/KWh, por los bajos costos del combustible. Dado que los ingenios azucareros funcionan hasta que comienza la temporada de lluvias, la energa excedente durante la zafra puede complementar la generada por el Sistema Elctrico Nacional, ya que en esa poca del ao las centrales hidroelctricas operan muy pocas horas al da. Una vez terminada la zafra, las centrales de los ingenios podran operar con combustleo, si fuese necesario, ya sea dentro de esquemas de autoconsumo o bajo demanda del Sistema Elctrico Nacional. Adicionalmente, Mxico tiene un importante potencial para producir electricidad para uso municipal a partir de la gasicacin de la basura o a partir del biogs producido en los rellenos sanitarios. La Comisin Nacional para el ahorro de la Energa (Conae) ha estimado un potencial de 150 MW a partir de los rellenos sanitarios existentes, y la Unidad de Promocin de Inversiones de la Sener estima que el potencial de generacin pirolizando la basura orgnica de la Ciudad de Mxico es de 400 MW, el de Guadalajara es de 150 MW, mientras que el de otras 13 ciudades medias del pas es de 300 MW. En cuanto al potencial de energa solar, nuestro pas recibe en su territorio energa del sol suciente para generar un promedio de 5 KWh por metro cuadrado, uno de los ms altos del mundo. Mxico cuenta con condiciones ms favorables que algunos pases, que cuentan con niveles de aprovechamiento de este recurso mayores que el nuestro.
242
Figura 26. Mapa de irradiacin solar directa
Figura 27. Capacidad fotovoltaica instalada en Mxico
Fuente: IEA; Mxico - Cummulative installed PV power by sub-market
En los ltimos aos, la utilizacin de sistemas fotovoltaicos ha registrado signicativos avances. De 1993 a 2004 la capacidad instalada de estos sistemas se increment de 7.1 MW a 18.1 MW, lo que representa una tasa media anual de 8.9 por ciento. De acuerdo con el ltimo reporte nacional enviado a la IEA, en 2004 se instal arriba de 1 MW de capacidad fotovoltaica. Segn estimaciones de la Conae, hasta 2002 se tenan ms de 115.6 mil metros cuadrados en sistemas fotovoltaicos aislados en el pas, que generan cerca de 8.4 GWh/ao para satisfacer pequeas cargas distribuidas, la gran mayora en zonas rurales. Por otro lado, la ANES estima que en Mxico se tiene instalado medio milln de metros cuadrados de calefactores solares, 0.50 m2 por cada mil habitantes.
243
III.4 Electricacin rural Los ndices de pobreza y miseria en Mxico estn asociados a la carencia casi total de servicios bsicos, as como a deciencias severas en educacin, salud, telecomunicaciones y falta de oportunidades de desarrollo colectivo e individual, adems de limitadas condiciones de la vivienda y la disponibilidad de bienes en el patrimonio familiar. Las poblaciones indgenas ubicadas en las regiones remotas del pas son la que ms carencias presentan. El pas ha hecho un gran esfuerzo por extender el alcance de los servicios bsicos a toda la poblacin. De acuerdo con el ltimo censo, en el ao 2000 el 95 por ciento de las viviendas disponan de servicio elctrico, mientras que 82 por ciento tenan acceso a gas para cocinar, 87 por ciento contaban con agua entubada y 78 por ciento con drenaje. Segn los registros de la CFE, actualmente el Sistema Elctrico Nacional atiende a ms de 126 mil 754 localidades, de las cuales 123 mil 488 son rurales y 3 mil 266 urbanas. Aunque el servicio de energa elctrica llega a poco ms del 96.0 por ciento de la poblacin, quedan por electricar 72 mil 637 localidades con un nmero reducido de habitantes. Clasicados por su nivel de poblacin, son 3 mil 515 localidades de 100 a 2 mil 499 habitantes y 69 mil 122 localidades con una poblacin menor a 100 habitantes. Figura 28. Disponibilidad de servicios
244
Figura 29. Cobertura del servicio de energa elctrica
Fuente: INEGI; XII Censo general de Poblacin y Vivienda
La cobertura del servicio de energa elctrica de Mxico se encuentra entre las ms altas de Amrica Latina. Sin embargo, la cobertura no es homognea. En los estados con mayor rezago, ms del 10 por ciento de las viviendas carece de energa elctrica. El 99 por ciento de las viviendas urbanas cuenta con electricidad; sin embargo, la cobertura es de 85 por ciento en el caso de viviendas rurales, mientras que en las comunidades rurales indgenas, el porcentaje de cobertura elctrica es de tan slo 64 por ciento. De los 3.6 millones de habitantes en zonas rurales que carecen de energa, 1.3 millones son indgenas. Figura 30. Cobertura del servicio de energa elctrica
Fuente: INEGI; XII Censo General de Poblacin y Vivienda
245
El rezago en cobertura elctrica es particularmente alto en los municipios de muy alta marginacin. El ndice de marginacin es un indicador compuesto que se integra considerando cuatro dimensiones estructurales: carencias educativas, carencias de la vivienda, carencia de ingresos y residencia en localidades pequeas. La brecha existente entre los municipios de muy alta marginacin y el resto del pas presenta un reto formidable. Tabla 27. ndices de rezago en los municipios de muy alta marginacin (MMAM)
MMAM Poblacin analfabeta Poblacin sin primaria completa Viviendas sin drenaje Viviendas sin energa elctrica Viviendas sin agua entubada Viviendas con piso de tierra Ingresos menores a 2 salarios mn.
Fuente: Conapo, INEGI
Rural 18% 46% 49% 15% 25% 32% ND
Prom. Nal. 10% 28% 22% 5% 13% 13% 55%
38% 67% 31% 28% 41% 72% 89%
De los 2 mil 442 municipios en que se divide el pas, 386 presentan ndices de muy alta marginacin. En estos municipios se ubica el 4 por ciento de la poblacin total el pas, el 26 por ciento de las viviendas sin electricar y el 35 por ciento de la poblacin indgena del pas. Tabla 28. Municipios de muy alta marginacin
Estado No. de MMAM No. de habitantes en los MMAM 888,600 907,300 754,500 372,400 718,900 159,600 171,300 117,200 311,300 4,401,100 % de viviendas sin electricar en los MMAM 29% 25% 33% 23% 30% 32% 68% 50% 40% 32% % de poblacin indgena 85% 71% 53% 62% 49% 44% 44% 69% 23% 62%
Oaxaca Chiapas Veracruz Puebla Guerrero Hidalgo Chihuahua San Luis Potos Otros Estados
Total MMAM
Fuente: Conapo, INEGI
182 44 49 35 30 9 10 6 21 386
246
En la siguiente tabla se pueden apreciar las grandes diferencias que an persisten en nuestro pas, donde aun en los estados con mayor rezago, tienen un alto nivel de electricacin en poblaciones urbanas y semiurbanas, mientras el rezago puede llegar a ser alto en las reas rurales y muy considerable en los municipios de muy alta marginacin. En el ao 2003, se tenan ubicadas 4 mil 300 comunidades de ms de 100 habitantes que carecan de servicio de energa elctrica. De stas, mil 880 son comunidades con poblacin predominantemente indgena, localizadas en municipios de muy alta marginacin. La mayora de estas comunidades carece de agua potable. Tabla 29. Viviendas sin electricar, segn ubicacin 2000
Estado No. de MMAM Semiurbanas
Rurales 23.9 % 20.9 % 28.5 % 16.8 % 21.6 % 14.4 % 10.7 % 9.5 % 10.8 % 11.8 % 19.5 % 12.6 % 24.9 % 22.4 % 12.9 %
14.7%
MMAM
Campeche Chiapas Chihuahua Durango Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Nayarit Oaxaca Puebla San Luis Potos Veracruz Yucatn
Nacional
2.9 % 2.8 % 1.2 % 1.3 % 1.8 % 1.3 % 0.9 % 0.7 % 1.4 % 1.0 % 3.1 % 1.3 % 2.3 % 2.4 % 2.1 %
1.3%
5.2 % 4.9 % 2.5 % 1.9 % 5.7 % 3.4 % 1.9 % 3.1 % 3.3 % 2.1 % 6.6 % 3.7 % 7.4 % 6.7 % 5.3 %
3.8%
40.0 % 25.2 % 67.8 % 58.2 % 29.6 % 32.0 % 58.8 % 40.0 % 30.0 % 57.3 % 28.6 % 22.6 % 49.5 % 32.5 % 23.1 %
31.5%
Fuente: INEGI; XII Censo General de Poblacin y Vivienda
247
Ubicacin MMAM en Oaxaca MMAM en Chiapas MMAM-en Veracruz MMAM- en Puebla MMAM- en Guerrero MMAM-en Hidalgo MMAM-en Chihuahua MMAM-en SLP MMAM en otros 7 estados Subtotal MMAM Otros municipios Total
Fuente: Conapo; INEGI
No. Poblaciones 311 266 456 155 346 84 70 110 73 1,880 850 2,730
% 11.4% 9.7% 16.7% 5.7% 12.7% 3.1% 2.6% 4.0% 5.6% 68.9% 31.1% 100.0%
No. Habitantes 82,400 63,100 129,700 51,900 97,700 26,200 12,200 32,000 16,900 513,400 220,800 734,200
% 11.2% 8.6% 17.7% 7.1% 13.3% 3.6% 1.7% 4.4% 2.3% 69.9% 30.1% 100.0%
La mayora de estas comunidades presentan grandes dicultades logsticas para ser conectadas a la red del Sistema Elctrico Nacional. Para ellas, el uso de tecnologas basadas en fuentes de energa renovables (fotovoltaica, elica y minihidrulica) ofrece una alternativa para satisfacer su demanda de electricidad. Entre los programas iniciados por el Gobierno Federal, uno de los ms exitosos ha sido el que Pronasol llev a cabo entre 1991 y 1996. El programa estuvo dirigido a comunidades dispersas, de menos de 100 habitantes y a ms de un kilmetro de distancia de la red elctrica, para las cuales no se tenan contemplados programas de interconexin en los siguientes cinco aos. Los sistemas ms comunes consistieron en la instalacin en cada vivienda de una celda de 50 W, una batera de plomo de 100 A, un controlador de carga y tres o cuatro lmparas uorescentes con una demanda total de menos de 60 W. Para nales de 1994 ms de 28 mil viviendas haban sido habilitadas de esta manera, as como 12 mil telfonos rurales y 600 clnicas de salud. Adicionalmente, se instalaron siete sistemas hbridos elico-fotovoltaicos en igual nmero de pequeas comunidades, al igual que seis sistemas microhidrulicos. Este programa fue, en su poca, uno de los ms ambiciosos en el mundo. Fuera del Pronasol, otras 15 mil viviendas fueron equipadas con sistemas fotovoltaicos, al igual que varios cientos de bombas de menos de 1.5 HP, ubicadas en comunidades rurales.
248
Si bien los aos subsecuentes fue posible seguir ampliando la cobertura y alcanzar una cifra estimada de ms de 60 mil viviendas habilitadas con sistemas fotovoltaicos, al nal de la dcada pasada, por falta de un programa de mantenimiento adecuado, poco ms del 50 por ciento de los equipos se encontraban fuera de operacin, fundamentalmente por no haberse cambiado las bateras de plomo al nal de su vida til. Por otro lado, al transferirse a los municipios el ejercicio de los recursos del ramo 33 que antes ejerca el Gobierno Federal de manera centralizada, se tuvo un considerable retroceso en los programas de electricacin del pas, particularmente en zonas rurales. Figura 31 Expansin del servicio de energa elctrica
Fuente: Sener; Acciones de la Sener para la promocin de las energas renovables para la electricacin rural en zonas aisladas
Parte del problema radica en la falta de coordinacin entre los gobiernos locales y federal para la aplicacin de estos recursos, que se ha corregido parcialmente en los ltimos aos.
IV. Poltica energtica
IV.1 Bases para una poltica de desarrollo de energas renovables Para lograr un uso sustentable de nuestros recursos energticos es primordial promover y fomentar una oferta de energa limpia que no comprometa los recursos energticos no renovables del pas. Esto se lograr en funcin del uso racional y eciente de la energa que utilizada en las diversas actividades de la sociedad, as como del adecuado aprovechamiento de las fuentes renovables de energa con las que cuenta Mxico.
249
La instalacin de plantas basadas en fuentes de energas renovables requerir de planes de accin concertados entre el gobierno, el sector privado, las instituciones acadmicas y de investigacin y las ONG; del desarrollo de programas de colaboracin con organismos internacionales, as como de una mayor participacin en los mercados emergentes de carbono, pero, sobre todo, se requiere de compromisos polticos a nivel nacional que permitan adecuar el marco legal y regulatorio actual, a n de propiciar el desarrollo de mercados competitivos para las energas renovables. El principal obstculo para poder desarrollar un uso masivo de las energas renovables no es tcnico, sino de ausencia de condiciones adecuados de mercado. Su expansin requiere tanto del desarrollo de incentivos al desempeo como de un marco legal y regulatorio que no discrimine a las energas renovables, para poder superar las barreras existentes. Tabla 31. Barreras para el desarrollo de las energas renovables
Tipo de barrera Barreras econmicas CFE Costos nivelados de operacin ms altos que Ciclo Combinado Modelos de expansin no cuantican benecios ambientales SHCP exige ujo positivo todos los aos Informacin escasa y evaluacin incompleta de recursos disponibles Productores independientes Tamao de mercados Costos de transmisin e interconexin No se reconoce capacidad para fuentes intermitentes No se reconocen benecios ambientales Altos costos iniciales Escasez de fondos locales Necesidad de reaseguros Evaluacin de recursos Uso de suelos Nmero reducido de empresas y expertos
Barreras nancieras
Barreras tcnicas
Para ello se requiere contar, no con un conjunto de medidas aisladas, sino con un portafolio de polticas debidamente articuladas que deben operar de manera coordinada con programas de apoyo, difusin y promocin de inversiones. Un elemento clave de este portafolio lo constituye un marco legal que propicie las inversiones en energas renovables, tanto pblicas como privadas, d seguridad jurdica a las mismas y permita que los proyectos tengan acceso a fuentes convencionales de nanciamiento.
250
Entre las acciones que se requieren para lograr este propsito se encuentran las siguientes: Contar con una marco legal especco para las energas renovables; Adecuar el marco regulatorio para incorporar de manera explcita a las energas renovables, particularmente las de naturaleza intermitente; Incorporar explcitamente a las energas renovables en la planeacin del sector elctrico nacional; Promover la participacin de los sectores social y privado en el desarrollo de proyectos de generacin de energa elctrica, bajo las modalidades que no constituyen servicio pblico; Establecer polticas de mercado que den reconocimiento al benecio ambiental aportado, reejado en el nivel de tarifas a generadores y consumidores; Contar con incentivos scales, tales como depreciacin acelerada; Contar con esquemas de nanciamiento para la incorporacin de nuevas energas renovables a travs incentivos a la energa generada; los incentivos debern reducirse gradualmente para nuevos proyectos conforme las diferentes tecnologas vayan adquiriendo una mayor competitividad en el mercado nacional; Propiciar y facilitar la participacin en los mercados internacionales de carbono; Asignar recursos para la investigacin y el desarrollo tecnolgico en energas renovables; Integrar un catlogo de recursos renovables susceptibles de aprovechamiento, y Dar una mayor difusin entre la poblacin sobre la importancia de mejorar el aprovechamiento de las energas renovables. IV.2 Programa Sectorial de Energa 2001-2006 Al principio de la presente administracin, la Sener dio a conocer el Programa Sectorial de Energa 2001-2006 (ProSener). Entre los siete principios rectores de la poltica energtica nacional que establece el ProSener, se incluyen los siguientes: Compromiso social. La energa es un elemento fundamental, no slo para el crecimiento econmico, sino para mejorar las condiciones cotidianas de vida de todos los ciudadanos, particularmente de aquellos que viven en condiciones de mayor marginacin, entre las que se encuentran muchas comunidades indgenas. La igualdad de oportunidades para el desarrollo social se incrementa con el acceso pleno, oportuno y permanente a los insumos energticos. Una comunidad sin acceso a los energticos, como la electricidad, representa una situacin de injusticia social que Mxico no puede permitirse; y
251
Orientacin al desarrollo sustentable. El sector energtico tiene plena conciencia del impacto de sus actividades en el medio ambiente. Por ello, en coordinacin con las autoridades ambientales, orientar sus acciones con el propsito de promover el crecimiento econmico del pas, proteger al medio ambiente y permitir un desarrollo sustentable en el largo plazo para todos los mexicanos. Las polticas de ahorro de energa y aprovechamiento de energa renovable rearmarn el compromiso con este principio. Igualmente, entre los 10 objetivos estratgicos planteados por el ProSener se incluye explcitamente: Incrementar la utilizacin de fuentes renovables de energa y promover el uso eciente y ahorro de energa. Para cumplir cabalmente con este objetivo estratgico sectorial, el ProSener considera necesario contar con un conjunto de elementos y acciones, entre las que menciona las siguientes: Precios de energa que, adems de sus costos, reejen aquellos asociados a su impacto ambiental; Programas nacionales y regionales de ahorro de energa y aprovechamiento de energa renovable en el mediano y largo plazos acordes a los cambios estructurales del sector energtico; Una base normativa con mecanismos para promover la cogeneracin y las energas renovables; Un programa nacional de evaluacin, registro y difusin de los recursos energticos renovables, y Mecanismos de apoyo nanciero para proyectos de ahorro de energa y energas renovables.
El ProSener contempla las siguientes estrategias y acciones: Estrategia: Desarrollar programas, proyectos y acciones para el aprovechamiento de la energa renovable. Acciones: Integrar propuestas de poltica pblica para la eliminacin de las barreras existentes para el aprovechamiento cabal de las oportunidades de aprovechamiento de la energa renovable; Disear, implantar y operar programas nacionales y regionales para el aprovechamiento de la energa renovable, donde se articule a los sectores pblico, privado y social;
252
Fomentar y apoyar a usuarios de energa del sector pblico, social y privado en el establecimiento de capacidades propias para que diseen e instrumenten programas de aprovechamiento de energa renovable; Ampliar la disponibilidad de recursos nancieros de bajo costo, aplicables a programas, proyectos y acciones en la materia, dentro de los sectores pblico, privado y social; Realizar programas permanentes de promocin de la energa renovable de manera coordinada entre los sectores pblico, privado y social, y Mantener y reforzar la vinculacin de Mxico en el contexto internacional, para aprovechar el nanciamiento de bajo costo, de intercambio de experiencias y recursos tcnicos en la materia.
Estrategia: Promover la generacin de energa elctrica a partir de energa renovable. Acciones: Crear un programa de fomento a la generacin de energa elctrica, a partir de energa renovable; Proponer modicaciones al marco regulatorio para favorecer la generacin de energa elctrica a partir de energa renovable, y Crear un Fondo Nacional para la promocin de la energa renovable; Estrategia: Ampliar el suministro de energa elctrica en zonas marginadas y desarrollar una poltica nacional de electricacin rural. Acciones: Reducir el rezago en materia de electricacin rural en zonas indgenas, ampliar la participacin federal en estas reas y constituirse en un soporte para el desarrollo integral de programas de desarrollo en dichas zonas. El programa dar prioridad a las comunidades con ms de 100 habitantes, sin servicio de agua entubada y energa elctrica, y con una fuerte presencia indgena Coordinar con la Conae y el Instituto de Investigaciones Elctricas (IIE) la elaboracin de mapas de identicacin de recursos renovables, as como el desarrollo y la implementacin de un sistema de soporte tcnico, para que los municipios puedan identicar, evaluar y desarrollar proyectos de electricacin rural, considerando la opcin de las energas renovables; Integrar los programas de electricacin a los programas de apoyo social que coordina la Sedesol y la Ocina de la Presidencia de la Repblica. En particular, impulsar la coordinacin de este programa con los de desarrollo de microrregiones de la Sedesol, as como con el desarrollo de los centros estratgicos comunitarios que dicha dependencia impulsa, y
253
Proponer al Congreso de la Unin esquemas para facilitar el nanciamiento de los procesos de electricacin rural en estas zonas.
Estrategia: Intensicar la investigacin y el desarrollo tecnolgico en energa renovable. Acciones: Establecer y asignar fondos especcos a programas de investigacin y desarrollo de tecnologa, relacionados con el aprovechamiento de energa renovable; Formular un programa permanente de seguimiento tecnolgico de los materiales, equipos y sistemas para el aprovechamiento de energa renovable; Instrumentar un programa nacional para el registro, integracin y procesamiento de informacin relacionada con los potenciales de aprovechamiento de energa renovable como la solar, el viento, la biomasa y la minihidrulica; Fortalecer la transferencia de tecnologa y experiencias de otros pases, con el n de instrumentar programas de investigacin y desarrollo tecnolgico en el tema de aprovechamiento de energa renovable, e Impulsar el desarrollo de energas renovable en Mxico, conjuntamente con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), a n de elaborar un programa nacional de apoyo a la investigacin y desarrollo tecnolgico en esta materia. Estrategia: Impulsar la educacin para el aprovechamiento de la energa renovable. Acciones: Mantener y reforzar las acciones que actualmente se realizan en la formacin de recursos humanos capacitados; Desarrollar y poner en marcha, en colaboracin con instituciones educativas y de investigacin, y asociaciones civiles, programas de capacitacin sobre el aprovechamiento de energa renovable; Continuar y promover el desarrollo de cursos, talleres, seminarios, diplomados y programas de maestra y doctorado, relacionados con el aprovechamiento de energa renovable, y Abrir nuevos espacios educativos donde se incluya la imparticin del tema de energa renovable. El ProSener plantea como meta especca de esta administracin: duplicar, en el periodo 2001-2006 la utilizacin de energa renovable en comparacin con la utilizada en el ao 2000. Esta meta reejar de manera general el incremento en el aprovechamiento de energa renovable que se realice en el pas a travs de la instalacin y operacin de equipos y sistemas que utilicen energa renovable. En particular, se pretende instalar mil MW adicionales al programa de expansin de CFE, basados en energas renovables como solar, viento, minihidrulica, geotrmica y biomasa.
254
Adicionalmente, el Gobierno Federal asumi, como meta presidencial, extender la cobertura elctrica al 97 por ciento de la poblacin del pas a nales de 2006. El ltimo reporte indica que, para esta fecha, el nivel alcanzado es de 96.25 por ciento. IV.3 Revisin de los programas de inversin de la Comisin Federal de Electricidad La Prospectiva del Sector Elctrico 2000-2009, publicada al nal de la pasada administracin por la Sener, contemplaba adicionar 14 mil 228 MW de capacidad al Sistema Elctrico Nacional en la siguiente dcada, de los cuales, mil 130 MW correspondan a proyectos con energas renovables en construccin o comprometidos y mil 616 MW a proyectos no comprometidos. Tabla 32. Proyectos con energas renovables previstos en la Prospectiva del Sector Elctrico 2000-2009
Comprometidos (2001-2006) No comprometidos (2007-2009)
Tecnologa Hidrulica
Central
Chicoasnampliacin, Chis.
MW
905
Central
El Cajn, Nay. La Parota, Gro. Copainal, Chis.
MW
636 765 210
Geotrmica
Cerro Prieto IV, BC Tres Vrgenes, BCS Los Azufres II, Mich. Comprometidos
107 11 107 1,130
Tres Vrgenes II, BCS
Total
No comprometidos
1,616
Desde el principio de esta administracin se revis la programacin de la nueva capacidad de generacin que tena contemplada la CFE, buscando dar cumplimiento a los objetivos planteados en el ProSener. La CFE contempla en su programa actual de inversiones mil 996 MW en proyectos con energas renovables que han sido terminados, se encuentran en ejecucin o estn siendo licitados y mil 833 MW en proyectos an no comprometidos.
255
Tabla 33. Proyectos con energas renovables previstos en la Prospectiva del Sector Elctrico 2004-2013
Terminados o en ejecucin (2001-2006) No comprometidos (2007-2009)
Tecnologa Hidrulica
Central
Chicoasnampliacin, Chis. El Cajn, Nay. (2007)
MW
936 750
Central
La Parota, Gro. La Villita, ampliacin Inernillo, repotenciacin
MW
900 400 200
Geotrmica
Cerro Prieto IV, BC Tres Vrgenes, BCS Los Azufres II, Mich. La Venta II, Oax.
107 11 107 85 La Venta III, IV, y V, Oax. Aguaprieta II, Son. 303 30 1,833
Elica Termosolar Total
Compremetidos
1,996
No comprometidos
Adicionalmente, como se mencionaba en prrafos anteriores, se est considerando reprogramar la central elica de La Venta III para ser licitada el ao prximo bajo el esquema de productor independiente de energa, para que entre en operacin en 2008. IV.4 Marco regulatorio La CRE ha propiciado el desarrollo de esquemas regulatorios para impulsar la aplicacin especca de las energas renovables. Anteriormente, slo se encontraban vigentes la metodologa para la determinacin de los cargos por servicios de transmisin y los modelos de contrato de interconexin, de convenio de compraventa de excedentes de energa y de los convenios de transmisin. Estos instrumentos de regulacin son aplicables a las fuentes de generacin de energa elctrica que cuentan con fuentes primarias con disponibilidad permanente, como la energa geotrmica y la biomasa, pero presentan serias desventajas para las fuentes renovables intermitentes.
256
Debido a las caractersticas de diseo y operacin de las centrales de generacin de energa elctrica que utilizan fuentes de energa renovable con disponibilidad intermitente, tales como la elica, solar e hidrulica, y con el objeto de favorecer el desarrollo de proyectos de generacin de energa elctrica utilizando estos tipos de energticos, la CRE public en el Diario Ocial de la Federacin, en fecha 7 de septiembre de 2001, diversos instrumentos de regulacin que consideran las caractersticas de este tipo de fuentes, as como el marco jurdico vigente. La publicacin de los instrumentos de regulacin para fuentes de energa renovable consiste en lo siguiente: 1. 2. 3. 4. La metodologa para la determinacin de los cargos por servicios de transmisin de energa elctrica para fuente de energa renovable; El modelo de contrato de interconexin para fuente de energa renovable; Los modelos de convenios de transmisin para fuente de energa renovable para la aplicacin de cargo mnimo o cargo normal y sus opciones de ajuste; Los anexos: a) Anexo F-R, procedimientos y parmetros para el clculo de los pagos que efectuarn las partes bajo los convenios vinculados al contrato de interconexin para fuentes de energa renovable; b) Anexo IB-R, informacin bsica de caractersticas para la interconexin, servicio de transmisin y servicios conexos; c) Anexo TB-R, frmula para actualizar por inacin; d) Anexo TC-R, procedimiento para la determinacin del cargo por el uso de la red en tensiones menores a 69 KV, y e) Anexo TM-R, procedimiento para determinar m. Estos instrumentos consideran que una fuente de energa renovable es la que utiliza como energtico primario la energa elica, la solar o la energa potencial del agua cuando el volumen autorizado por la Comisin Nacional del Agua o el volumen de almacenamiento de la planta hidroelctrica no sea mayor al que se pudiera utilizar en la operacin de la planta durante las horas del pico regional correspondiente a la ubicacin de la misma, a su gasto mximo de diseo. Las ventajas que presentan dichos instrumentos son las siguientes: 1. 2. La energa generada se puede entregar a la red del suministrador cuando se cuente con el energtico primario; Los servicios conexos (control de voltaje y frecuencia, entre otros), sern cobrados por la energa realmente generada y no por la capacidad instalada por el permisionario, tal como sucede para las fuentes rmes;
257
3.
4.
5.
La energa generada por el permisionario en cualquier periodo horario y no consumida por sus cargas ser acumulada por el suministrador y entregada, a peticin del permisionario, en otros periodos horarios anlogos, en periodos distintos o en das, semanas o meses diferentes; Si en el transcurso de un ao, o al nal de l, el permisionario cuenta con energa sobrante acumulada (generada pero no consumida), podr pedir al suministrador su pago en trminos del Costo Total de Corto Plazo de la energa generada en la regin elctrica de que se trate, al momento en que se produjo, y Los cargos por porteo no estn basados en la capacidad reservada sino en la energa efectivamente transportada.
El 26 de febrero de 2004 se public en el Diario Ocial de la Federacin la resolucin RES/013/2003, mediante la cual se modic el Modelo de Contrato de interconexin para fuentes de energa renovables. La modicacin aprobada consisti en ampliar la denicin de Fuente de Energa Renovable que apareca en el Contrato de Interconexin originalmente aprobado, para incluir a los proyectos hidroelctricos en los que el permisionario no tenga control sobre las extracciones de agua de la presa. Asimismo, el 16 de marzo de 2004 se public en el Diario Ocial de la Federacin la Resolucin RES/032/2004, mediante la cual se modic nuevamente el Modelo de Contrato de interconexin para fuentes de energa renovables. Las modicaciones establecen adiciones al modelo de contrato de interconexin que prevn el caso de que el permisionario pretenda suspender el suministro de energa a alguno de sus socios o que preera acumular la energa generada pero no consumida por sus cargas como energa sobrante en vez de vendrsela al suministrador, as como brindar la opcin al permisionario de ceder, gravar o constituir un deicomiso respecto de sus derechos de cobro del contrato a favor de cualquier tercero. En fecha reciente se ha acordado con la CFE y con la Sener la adecuacin de los instrumentos de regulacin antes mencionados, a n de establecer una metodologa para el reconocimiento de la capacidad que aportan las fuentes renovables intermitentes bajo el rgimen de autoabasto (se acord reconocer como capacidad aportada por la central elctrica al promedio mensual de la energa entregada durante la hora de mayor demanda del sistema elctrico nacional en los das hbiles del mes) y de establecer con mayor claridad los cargos por capacidad cuando la fuente no aporta la energa que demandan los asociados. Actualmente se encuentra en proceso de revisin nal el nuevo modelo de contrato de interconexin para fuentes renovables intermitentes que incorpora estas modicaciones. En una segunda fase, se tiene previsto revisar estos instrumentos para incluir dentro del rgimen de regulacin para fuentes renovables a la totalidad de la hidroelectricidad, as como a la energa elctrica proveniente de la geotermia, la biomasa y el biogs.
258
IV.5 Incentivos scales Con la nalidad de propiciar las inversiones en maquinaria y equipo para la generacin de energa proveniente de fuentes renovables, el 1 de diciembre de 2004 se public en el Diario Ocial de la Federacin la modicacin a la Ley de Impuesto sobre la Renta (ISR). De acuerdo con lo que establece la nueva fraccin XII del artculo 40, los contribuyentes del ISR que inviertan en maquinaria y equipo para la generacin de energa proveniente de fuentes renovables, podrn deducir 100 por ciento de la inversin en un solo ejercicio, y con ello favorecer la proteccin del medio ambiente al disminuir el uso de combustibles fsiles. Para los anteriores efectos, el propio artculo dene el alcance de fuentes renovables, como: aqullas que, por su naturaleza o mediante un aprovechamiento adecuado se consideran inagotables, tales como la energa solar en todas sus formas; la energa elica; la energa hidrulica, tanto cintica como potencial, de cualquier cuerpo de agua natural o articial; la energa de los ocanos en sus distintas formas; la energa geotrmica y la energa proveniente de la biomasa o de los residuos. Asimismo, se considera generacin la conversin sucesiva de la energa de las fuentes renovables en otras formas de energa. Con el n de que estas inversiones no se hagan con el nico n de reducir la base gravable del impuesto, se contempla como obligacin el que la maquinaria y equipo que se adquiera se mantenga en operacin durante un periodo mnimo de cinco aos al ejercicio que se deduzca, salvo que la inversin se pierda por caso fortuito o fuerza mayor. Los contribuyentes que incumplan con el plazo mnimo antes sealado debern cubrir el importe correspondiente por la diferencia que resulte entre el monto deducido conforme a esta fraccin y el monto que debi deducirse de no haberse aplicado la deduccin del 100 por ciento. IV.6 Iniciativa de Ley para el Aprovechamiento de las Energas Renovables Con fecha 19 de abril de 2005, un grupo plural de diputados present ante la Comisin de Energa de la Cmara de Diputados una iniciativa de Ley para el Aprovechamiento de las Energas Renovables, que se encuentra actualmente en discusin. Tal como se establece en la propia exposicin de motivos, la iniciativa est dirigida tanto hacia la generacin de electricidad en conexin con la red, como a otras aplicaciones de las fuentes renovables de energa, tales como la generacin de electricidad en sitios aislados, el aprovechamiento trmico de la energa solar o geotrmica, el bombeo con energa elica o por bombas de ariete hidrulico, la produccin de combustibles a partir de la biomasa o la construccin de estufas de lea ecientes y limpias.
259
Los proyectos de generacin de electricidad a partir de fuentes renovables de energa pueden ser, en muchos casos, desarrollados por las propias empresas paraestatales. As, la Ley para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energa da un papel esencial a la CFE y a Luz y Fuerza del Centro (LFC), al otorgarles el mandato de incluir el aprovechamiento de las fuentes renovables de energa en la planeacin del crecimiento de la capacidad de generacin, por medio del establecimiento de porcentajes mnimos de participacin de estas fuentes. La iniciativa de ley reconoce, sin embargo, que existe tambin un gran nmero de proyectos que son demasiado pequeos para que su desarrollo por las empresas del Estado sea viable, o bien, que se encuentran dentro de sistemas de uso mltiple en los que la generacin de energa no se puede separar de los otros usos de los recursos, como sucede en el caso de la generacin de electricidad en ingenios, aserraderos o cadas de canales de riego, y que, en estos casos puede ser ms viable que sean las empresas privadas, las empresas sociales, los municipios o las personas fsicas quienes los lleven a cabo. La iniciativa de ley busca generar certidumbre jurdica y establecer condiciones claras y conables, incluyendo diferentes tipos de instrumentos tanto de planeacin y nanciamiento como de carcter tcnico. Los instrumentos de planeacin y de nanciamiento buscan tomar en consideracin y retribuir los benecios que representa para el pas el aprovechamiento de las fuentes renovables de energa en el corto y el largo plazo. Entre stos destaca el establecimiento de un incentivo econmico que busca compensar los mltiples benecios que representa para el pas el aprovechamiento de estas fuentes, pero que en la actualidad no se reejan en las retribuciones econmicas. Finalmente, la iniciativa de ley da a la CRE una serie de atribuciones de carcter tcnico, que permitirn conciliar entre s los requerimientos de las redes elctricas y de las distintas tecnologas y fuentes de energa. Los instrumentos de planeacin que introduce esta iniciativa permiten establecer, por medio de un Programa para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energa, porcentajes mnimos de participacin de aprovechamiento de las fuentes renovables de energa a corto, mediano y largo plazo. Dicha iniciativa contempla que: a) La Sener sea responsable de elaborar un Programa para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energa y coordinar su ejecucin. Mediante dicho Programa se establecern objetivos y metas especcas y se denirn las estrategias y acciones necesarias para alcanzarlas;
260
b)
c)
d)
e)
La electricidad generada a partir de fuentes renovables de energa que entreguen los permisionarios a los suministradores se pague al porcentaje del costo total de corto plazo que corresponda (siempre que ste sea menor al 100 por ciento), de acuerdo con la metodologa que para tal efecto emita la CRE; La CRE expedir las normas, directivas, metodologas, modelos de contrato y dems disposiciones jurdicas de carcter administrativo para la generacin de electricidad a partir de fuentes renovables de energa por parte de los permisionarios, incluyendo la metodologa para determinar la aportacin de capacidad, que de manera obligatoria deber ser reconocida por los suministradores, as como el procedimiento de intercambio de energa, los requerimientos tcnicos y el sistema correspondiente de compensaciones, para los sistemas de autoabastecimiento con capacidades menores de 0.5 MW; Se establezca un Fideicomiso para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energa coordinado por la Secretara de Energa. Los recursos para el Fideicomiso se establecern en una partida especca del Presupuesto de Egresos de la Federacin, que garantice el logro de los porcentajes establecidos en el Programa para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energa; Los recursos federales que se aporten al deicomiso se utilizarn de la siguiente forma: I. El 70 por ciento para incentivar la generacin de electricidad en conexin con las redes del Sistema Elctrico Nacional a partir de cualquier tecnologa y fuente renovable de energa que cumpla con los requisitos establecidos en las reglas de operacin; II. El 10 por ciento para un Fondo Sectorial para Impulsar la Investigacin y el Desarrollo Tecnolgico del Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energa; III. El 20 por ciento restante para otorgar otros apoyos al desarrollo de las fuentes de energas renovables, que incluyan aplicaciones para dotacin de energa rural no conectada a la red, tecnologas emergentes, aplicaciones trmicas y produccin de biocombustibles, entre otras;
f)
g)
La Secretara de Economa (SE) establecer incentivos para fomentar la fabricacin nacional de equipos y componentes para el aprovechamiento de las fuentes renovables de energa y establecer aranceles preferenciales para su importacin; En uno de sus artculos transitorios de la iniciativa de ley, se establece que: se deber considerar la instalacin de un mnimo de 3 mil 600 MW de capacidad de generacin de electricidad a partir de fuentes renovables de energa entre la fecha de publicacin de la ley y el ltimo da del ao 2012. Esta capacidad incluir las centrales tanto del Sistema Elctrico Nacional como de autoabastecimiento a partir de energa elica, solar, de biomasa, geotrmica y ocenica, centrales hidroelctricas con capacidades menores de 30 MW, aumentos de capacidad por repotenciacin o ampliacin de centrales hidroelctricas ya existentes o centrales hidroelctricas con capacidades mayores de 30 MW que utilicen embalses ya
261
existentes. La energa generada por la capacidad adicional de generacin de 3 mil 600 MW deber ser de al menos 12 mil 500 GWh por ao. IV.7 Fondo para fomentar el desarrollo de las energas renovables El Gobierno mexicano, con el respaldo del Banco Mundial, present una solicitud al Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en ingls) para establecer en Mxico un fondo que permita fomentar el desarrollo de energas renovables. El proyecto ya fue aprobado por el GEF, y se espera que el fondo se encuentre operando en 2006. El GEF tiene contemplado aportar 70 millones de dlares para su constitucin. El fondo tiene como propsito general impulsar y acelerar la comercializacin de las energas renovables en Mxico en conexin con la red elctrica, con el n de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y de otros gases, enfrentar el aumento en la demanda de energa y cumplir con las necesidades de diversicacin de fuentes de energa, indispensable para un crecimiento econmico sustentable. Como propsitos especcos del programa se pretende: Estimular y acelerar el desarrollo de un mercado de productores independientes de energa elctrica para el servicio pblico a partir de energas renovables, Facilitar la incorporacin al pas de nuevas tecnologas basadas en el aprovechamiento de energas renovables que puedan ser detonadoras de inversin por su efecto demostrativo.
La estrategia del fondo est basada en otorgar un incentivo temporal a la energa elctrica generada con recursos renovables destinada al servicio pblico, con objeto de salvar la brecha entre los costos de la energa renovable y el precio que la CFE puede pagar. Se espera que, a medida que la industria crezca, reduzca sus costos por efecto del aprendizaje, de las economas de escala y de los avances tecnolgicos, lo que permitir reducir gradualmente el monto del incentivo hasta que nalmente desaparezca Figura 32. Energa elica: costos, tarifas y subsidios
Fuente: Sener; Proyecto de Energas Renovables a Gran Escala
262
Por otro lado, el proyecto busca reconocer el valor de la energa renovable por su contribucin a la capacidad del sistema elctrico nacional, por sus benecios ambientales y sobre la salud, por su contribucin a estabilizar los precios de generacin, por la reduccin de riesgo implcita en la diversicacin de fuentes de energa y por sus benecios en el desarrollo regional y en la creacin de empleos. El fondo permitir la licitacin, por parte de CFE, de proyectos de generacin con energa renovable, desarrollados por productores independientes de energa, bajo los siguientes trminos: Contrato de largo plazo celebrado con la CFE para adquirir la totalidad de la energa generada. Pago de CFE por KWh generado, al menos igual al costo evitado. Durante los primeros aos de operacin, pago complementario del fondo por KWh generado, a determinarse a travs de la licitacin. Pago del fondo nicamente por electricidad producida. Tope en el monto del apoyo autorizado para cada proyecto. Plazo lmite para concluir el proyecto, vencido el cual se pierde el derecho al apoyo concedido. El apoyo del fondo slo ser aplicable a nuevos proyectos, y no se incluye a los grandes proyectos hidroelctricos.
Se tiene previsto desarrollar el proyecto en dos etapas. En la primera etapa se pretende llevar a cabo: a) la constitucin del fondo, contando como entidad duciaria a unos de los bancos nacionales de desarrollo; b) la licitacin de los primeros 70 a 100 MW de energa elica, y c) el desarrollo de las metodologas que permitan a la CFE reconocer la aportacin de capacidad de las energas renovables intermitentes y cuanticar el valor que tiene la diversicacin de fuentes de energa. Se prev la inversin de 25 millones de dlares para la primera etapa, de los cuales, al menos, 17 millones sern utilizados para otorgar el pago complementario por la energa contratada y, como mximo, 8 millones de dlares para la constitucin del deicomiso y para el desarrollo de las metodologas. Se calcula que el desarrollo de la etapa tendr una duracin mxima de 36 meses para concluir. Para la segunda fase se estima una aportacin adicional de 45 millones de dlares, con los que se espera poder licitar al menos 400 MW adicionales. Son requisitos indispensables para pasar a la segunda fase: a) que el fondo se encuentre en operacin, bajo un esquema claro de poltica, contractual y de mercado, b) que la CFE haya contratado al menos 70 MW de energa renovable; c) que la CFE haya puesto en vigor una metodologa para la compra de energa renovable que permita reconocer un pago justo por capacidad y el valor de diversicacin de fuentes de suministro, y c) que se logre una
263
reduccin efectiva del apoyo mximo otorgado a travs del fondo por KWh despachado (de un mximo de 1.5 US/KWh prevista para la primera fase a menos de 1.0 US/KWh en la segunda). Figura 33. Energa elica: costos, tarifas y subsidios
Fuente: Sener; Proyecto de Energas Renovables a Gran Escala
IV.8 Proyecto de Energa Renovable para la Agricultura El Proyecto de Energa Renovable para la Agricultura es un esfuerzo conjunto del Gobierno de Mxico, a travs del Fideicomiso de Riesgo Compartido (Firco), y del GEF, para promover el uso de energas alternativas en actividades productivas del sector rural, mediante la reduccin de las barreras y obstculos que dicultan su adopcin. El antecedente directo del proyecto fue el programa de uso de energa renovable en agricultura que emprendi el Firco en 1994, con apoyo de los Laboratorios Nacionales Sanda, que tena como propsito promover la aplicacin del uso de energa no convencional y demostrar sus benecios. Se seleccion el uso de sistemas de bombeo operados con energa fotovoltaica como una alternativa econmica y efectiva para abrevar animales en diferentes regiones del pas. Durante los tres aos siguientes se instalaron exitosamente 95 mdulos demostrativos en ranchos ubicados en los estados de Chihuahua, Sonora, Baja California y Quintana Roo que carecan de energa elctrica. A nales de 1999, Sagarpa, a travs de Firco, y con el respaldo del Banco Mundial, gestion ante el GEF un donativo para ampliar la aplicacin de esta tecnologa en todo el territorio nacional. En octubre del ao siguiente se inici el Proyecto de Energa Renovable para la Agricultura con una aportacin del GEF de 8.7 millones de dlares, que ha sido complementada con recursos federales de la Alianza para el Campo. ste fue el primer programa del GEF que promueve tecnologas de energa renovable para el sector agropecuario.
264
Los objetivos del proyecto son: Eliminar las barreras que han impedido el uso generalizado de la energa solar y elica en proyectos productivos entre los productores agropecuarios de Mxico y reducir los costos de implementacin de sistemas fotovoltaicos y elicos para bombeo de agua y otras aplicaciones, as como aumentar la experiencia, conocimiento y volmenes de venta en el mercado. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero producidos en el sector agropecuario.
Las principales lneas de accin para el logro de estos objetivos son: Instalacin de sistemas de energa renovable, de carcter demostrativo, en mdulos productivos, con la cooperacin de productores lderes. Promover la asistencia tcnica intensiva para el xito de proyectos productivos agropecuarios, incluyendo el uso de sistemas con renovables. Capacitacin de tcnicos en energas renovables y otros temas. Promocin directa ante productores agropecuarios. Mayor conocimiento del mercado para propiciar su expansin. Establecimiento de especicaciones para el diseo e instalacin de este tipo de sistemas de energa. Estudios de desarrollo tecnolgico para nuevas aplicaciones de la energa renovable (tanques lecheros, cuartos fros, secadoras, etc.) Certicacin de tcnicos y empresas participantes en el proyecto. Establecer mecanismos de nanciamiento a proveedores, con el n de fortalecer su capacidad de venta para expandir el mercado.
Los productores participantes en este proyecto deben cumplir con los siguientes requisitos especcos, adicionales a los de la Alianza para el Campo: 1.- Cada solicitud debe ir acompaada de un proyecto integral, sustentado en un proyecto productivo. 2.- Los proyectos se realizarn con productores cooperantes caracterizados por tener honorabilidad y reconocimiento en la comunidad y ranchos vecinos, dispuestos a permitir el acceso para realizar das demostrativos. 3.- Los proyectos demostrativos se establecern preferentemente en reas donde se carece del suministro de energa elctrica, y la distancia del sistema de bombeo a la red elctrica sea de cuando menos 2 kilmetros. 4.- Los sistemas demostrativos sern implementados preferentemente en diferentes zonas del estado. 5.- Las unidades productivas seleccionadas deben contar con fuente de abastecimiento de agua, excepto que el proyecto no lo requiera.
265
6.- Los productores de los proyectos demostrativos deben manifestar por escrito su disposicin para la realizacin de talleres y das de demostracin, para intercambiar experiencias entre los productores, tcnicos y funcionarios asistentes. 7.- Tendrn preferencia los proyectos demostrativos que planteen diversos usos del agua; por ejemplo: proyectos para abrevar animales, que utilicen adems sistemas de riego a pequea escala y otros usos agropecuarios. 8.- El productor participante deber contratar a un asesor tcnico capacitado en el desarrollo de proyectos de energa renovable. El pago adicional del asesor tcnico se cubrir con cargo al proyecto. Se han instalado hasta la fecha ms de mil 700 proyectos demostrativos en todos los estados de la Repblica, que incluyen abrevaderos para ganado y riego en pequeas parcelas de hortalizas, frutales, huertos familiares e invernaderos, los cuales han sido apoyados con recursos de la Alianza para el Campo, el GEF y las aportaciones de los productores. IV.9 Programa de electricacin rural con energas renovables Por iniciativa de la Sener, se encuentra bajo estudio con el Banco Mundial el apoyo al proyecto denominado Programa de Electricacin Rural con Energas Renovables en el Sur de Mxico, que tiene como propsito la electricacin de 250 mil viviendas en comunidades rurales aisladas, con 100 habitantes o ms, ubicadas a ms de 5 km de la red elctrica en Guerrero, Oaxaca, Chiapas y Veracruz, estados donde coexisten los ndices ms altos a nivel nacional de poblacin no electricada y de pobreza extrema. El programa contempla tambin el apoyo concurrente a actividades productivas asociadas a la electricacin que permitan incentivar el crecimiento y el desarrollo econmico en dichas comunidades. Este programa est planteado de tal forma que su rplica en comunidades vecinas sea factible, dada la expectativa de participacin de actores relevantes en la mezcla de recursos, incluyendo al sector privado cuando sea factible. Las tecnologas a utilizar sern las ms ecientes, actualizadas y las que mejor aprovechen los recursos renovables presentes en cada regin. El programa es un proyecto regional de desarrollo que contempla la distribucin equitativa de los recursos en cada uno de los cuatro estados. Actualmente se tienen aprobados recursos por ms de un milln de dlares para realizar los estudios previos necesarios y para preparar el documento de evaluacin del proyecto proyect appraisal document PAD. De aprobarse la donacin posterior a la aceptacin del PAD, se contara con una aportacin del GEF a fondo perdido de 15 millones de dlares, y se tiene contemplado disponer para el proyecto de un total de 110 millones de dlares, integrados de la siguiente manera:
266
Aportacin del Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF) Prstamo del Banco Mundial Aportacin de gobiernos estatales Aportacin de gobiernos municipales Total
US$ 15 M US$ 15 M US$ 30 M US$ 30 M US$ 90 M
Para alcanzar las metas previstas se requiere la concurrencia de los esfuerzos federales, estatales y municipales. Las instancias federales que estarn directamente involucradas en esta primera fase, adems de la Sener, sern: CFE, Secretara de Desarrollo Social y la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Se tiene previsto iniciar el proyecto en su fase piloto en 2006, y concluirlo en el 2010. IV.10 Fundacin Nacional para el Desarrollo a travs de la Energa Para complementar los esfuerzos del sector pblico, en 2002 un grupo de personas altamente motivadas, relacionadas con el sector energa, constituy la Fundacin Nacional para el Desarrollo a travs de la Energa A.C (Fundenerg). La fundacin es una asociacin civil mexicana, sin nes de lucro, integrada por personas fsicas y empresas comprometidas con los objetivos siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. Contribuir con el desarrollo de las comunidades rurales e indgenas a travs del mejor uso de la energa, desarrollando las capacidades locales para asegurar un desarrollo sustentable en cada proyecto realizado. Promover el empleo de energas renovables que propicien un desarrollo ms sustentable en las comunidades, buscando un efecto multiplicador. Promover el uso adecuado de la energa considerando, como parte fundamental, el cuidado de la ecologa local. Comprometer a las instituciones acadmicas y a los sectores pblico, social y privado en el apoyo de acciones dirigidas a realizar un uso adecuado de la energa en las comunidades. Proveer los recursos necesarios para poder desarrollar las capacidades locales, los mecanismos, instituciones y otros bienes y servicios para asegurar la sustentabilidad y multiplicacin de los proyectos apoyados por la fundacin.
267
Sus actividades estarn dirigidas a promover y apoyar: La electricacin de zonas rurales e indgenas. La utilizacin ptima de la energa como vehculo de desarrollo y mejoramiento econmico y social de las comunidades en las que opere, tomando las medidas necesarias para cuidar de la ecologa local y su equilibrio. El empleo de tecnologa para generar electricidad con conciencia ecolgica, favoreciendo aquella que utilice, en forma ms contundente, los recursos renovables, siendo los prioritarios las tecnologas hidrulicas, elicas, solares y biomasa. La aplicacin de la energa ms adecuada al entorno para la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de las comunidades seleccionadas. La utilizacin eciente de la energa en aplicaciones productivas. El desarrollo de capacidades locales para asegurar la sustentabilidad de los proyectos a lo largo de la vida til de los equipos e instalaciones. La cooperacin tcnica entre Mxico y los pases que desarrollan actividades similares.
En la realizacin de su cometido, la fundacin se propone: Contribuir con una mejor identicacin y evaluacin de la problemtica ecolgica, la electricacin en zonas rurales e indgenas y la utilizacin de la energa para nes productivos y domsticos. Denir y evaluar los mejores esquemas de participacin de los sectores pblico, privado y social en cumplimiento de los objetivos de esta fundacin. Fomentar la corresponsabilidad, solidaridad y subsidiaridad de los sectores pblico, social y privado para la atencin y solucin de los problemas de electricacin de comunidades y el uso de la energa. Optimizar la administracin de los recursos que se obtengan de fuentes nacionales y extranjeras destinados a aquellos programas que esta fundacin promueva. Fortalecer la capacidad nacional para una mejor utilizacin de los recursos tcnicos, econmicos y naturales, asegurando la mejor factibilidad de proyecto y la mayor viabilidad ecolgica. Propiciar la multiplicacin de experiencias exitosas de Mxico y otros pases en materia de utilizacin ptima de energa con sentido ecolgico y sustentabilidad. Apoyar a las acciones del sector pblico en estos sectores sin duplicar esfuerzos ni sustituir las tareas del Estado.
En fecha reciente, Fundenerg, con el respaldo econmico de Gasoductos de Tamaulipas con el apoyo de la Sener en la gestin de los recursos, concluy el proyecto de electricacin del Ejido de Florida Sur, en el municipio de San Fernando, Tamaulipas, una comunidad de pescadores de cerca de 40 familias. El proyecto abarc la electricacin,
268
con celdas fotovoltaicas y energa elica, de todas las viviendas y de la escuela rural, a la que se le dot adems con dos computadoras, as como la instalacin de tres congeladores para conservar el producto de la pesca y de una bomba para agua potable operados con energa elica y solar. Para cada 10 viviendas se instal un panel fotovoltaico de 1.0 KW y un generador elico de 250 W, respaldados por bateras de larga duracin, de forma que cada vivienda puede disponer 100 W de suministro elctrico a 115 V y 60 Hz, lo que permite conectar cualquier equipo elctrico de bajo consumo y tres focos ahorradores de energa, equivalentes a focos convencionales de 75 W, y contar con agua potable. Adicionalmente, se sembraron ms de mil 500 rboles frutales de distintas variedades con su respectivo sistema de riego y se capacit a la comunidad para preparar tierra de composta y para sembrar y cultivar sus propios huertos familiares. IV.11 Plan de Accin para Eliminar Barreras para el Desarrollo de la Generacin Eoloelctrica en Mxico En enero de 2004, con apoyo econmico del GEF, a travs del PNUD, inici el proyecto denominado Plan de Accin para Eliminar Barreras para el Desarrollo de la Generacin Eoloelctrica en Mxico. El IIE funge como agencia ejecutora del proyecto. Su objetivo principal es eliminar algunas de las barreras que han venido postergando que el aprovechamiento de la energa elica contribuya a la diversicacin energtica en Mxico. El proyecto incluye las siguientes lneas de accin: 1. 2. 3. 4. 5. Desarrollo de capacidades en el mbito tecnolgico. Anlisis y propuesta de mejora a los marcos legal, regulador e institucional que inuyen en el desarrollo de la generacin eoloelctrica en Mxico. Apoyo a acciones y estudios estratgicos. Apoyo a acciones de difusin de informacin adecuada y acciones de promocin. Formulacin y encauzamiento de tres proyectos eoloelctricos de 20 MW para demostracin de negocio.
En materia de desarrollo de capacidades, el proyecto incluye la construccin y operacin de un Centro Regional de Tecnologa Elica, cuyo objetivo principal es consolidar y mantener en mejora continua la capacidad nacional para impulsar y apoyar tcnicamente el desarrollo eoloelctrico en Mxico, mediante la formacin de recursos humanos especializados; la facilitacin de proyectos de investigacin y experimentales; la facilitacin de pruebas de resultados de investigacin y desarrollo tecnolgico o mejora continua de sistemas o componentes para aerogeneradores; la facilitacin de pruebas de desarrollos tecnolgicos de aerogeneradores de siguiente generacin; la facilitacin de desarrollo de proyectos combinados de la tecnologa eoloelctrica con otras tecnologas, procesos o actividades para el desarrollo sustentable, e intercambio
269
de informacin tcnica con otros centros similares en el extranjero. Se espera que la construccin del centro comience en los primeros meses de 2006. En relacin con el apoyo de acciones y estudios estratgicos, el proyecto est trabajando en la instalacin y operacin de estaciones anemomtricas enfocadas a evaluar el recurso elico en reas prometedoras. Se han instalado torres anemomtricas en Sisal, Yucatn; Punta Delgada, Veracruz; Perote, Veracruz; Cieneguillas, Zacatecas; Singuilican, Hidalgo; La Venta, Oaxaca; Samalayuca, Chihuahua; Alchichica, Puebla; Ciudad Cuahutmoc, Chihuahua; Barra de Coyuca, Guerrero; entre Soto La Marina y La Pesca, en Tamaulipas; Francisco Villa, Tamaulipas, y Atlacomulco, Estado de Mxico. Estn por instalarse otras estaciones en Arriaga, Chiapas, Baja California Sur y La Ventosa, Oaxaca. Toda la informacin resultante de dichas mediciones se est haciendo del dominio pblico a travs de portal web del proyecto. El IIE ha venido apoyando a la CRE en materia de estudios tcnicos e informacin orientada a sustentar el reconocimiento de crdito por capacidad de centrales eoloelctricas. Asimismo, el proyecto est participando en el grupo de trabajo que encabeza Semarnat, para la elaboracin de la Norma Ambiental Mexicana para Construccin y Operacin de Centrales Eoloelctricas. El proyecto nanciar la contratacin de un asesor internacional para dichos nes. En materia de difusin, el proyecto apoy la publicacin del libro Primer Documento del Proyecto Eoloelctrico del Corredor Elico del Istmo de Tehuantepec, mismo que incluye temas de corte internacional y que relata las propuestas, acciones y esfuerzos que desde el ao 2000 se han venido realizando para impulsar el desarrollo eoloelctrico en Mxico. La primera etapa del proyecto (con apoyo econmico de GEF/PNUD por 4.7 millones de dlares) durar de 2004 a 2006. El apoyo econmico de GEF/PNUD contempla una segunda etapa, que podra iniciar en 2007. En esta etapa se planea el apoyo econmico parcial (a fondo perdido) de 4.5 millones de dlares para construir tres proyectos eoloelctricos con capacidad de hasta 20 MW, para demostracin de negocio en esquemas innovadores (o aun no comerciales). Los proyectos, que debern tener amplias posibilidades de rplica y benecios integrales, ya estn en su etapa de formulacin. IV.12 Investigacin y desarrollo tecnolgico Las actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico del IIE contribuyen a mejorar la eciencia del sector de energa y promueve el uso de fuentes renovables, al cubrir aspectos tales como la produccin, medicin y control, transmisin y usos nales de las distintas formas de energa empleadas en Mxico.
270
Por lo que se reere a las energas renovables, el IIE ha trabajado en el desarrollo de un sistema de informacin geogrca y ha brindado asesora para sistemas de calidad y proteccin ambiental en instalaciones de Pemex. Por otra parte, ha realizado estudios sobre el tratamiento de basura para obtencin de metano controlado en tiraderos, transformndola en composta. Los proyectos de investigacin vigentes del IIE en el rea de energas renovables son los siguientes: a) b) Estudio isotpico de la red piezomtrica de Cerro Prieto; Muestreo y anlisis qumico de agua separada y gases de pozos productores e inyectores del campo geotrmico de Cerro Prieto; c) Estimacin de reservas geotrmicas de temperatura intermedia a baja en Centroamrica y Mxico, e identicacin de sus aplicaciones; d) Muestreo y caracterizacin isotpica de uidos de los campos geotrmicos de Los Azufres, Los Humeros y Las Tres Vrgenes; e) Muestreo y anlisis isotpico de los uidos de pozos productores, inyectores y de observacin del campo geotrmico de Cerro Prieto; f) Estudio mineralgico de Cerro Prieto; g) Reservas geotrmicas de sitios designados en el estado de Michoacn y recomendaciones para su utilizacin; h) Modernizacin de la red de estaciones hidromtricas y climatolgicas de CFE en la cuenca El Caracol; i) Apoyo al desarrollo eoloelctrico de Mxico; j) Evaluacin de los sistemas fotovoltaicos de iluminacin rural en los poblados de El Sabino, Colorado de la Mora y Playa Golondrinas; k) Apoyo a la creacin de capacidades en CFE para la implementacin de sistemas fotovoltaicos conectados a la red; l) Estudio de factibilidad de la generacin elctrica a partir de basura en Aguascalientes; m) Conguracin y puesta en operacin de dos estaciones hidromtricas y climatolgicas de CFE en la cuenca de El Caracol para su monitoreo remoto; n) Demostracin de la tecnologa de canal parablico para la produccin de calor de proceso en la industria automotriz; o) Estudio de prefactibilidad tcnico-econmica de una central eoloelctrica en la Rumorosa, BC; p) Evaluacin preliminar del potencial de generacin de electricidad mediante energas renovables excluyendo viento, y q) Anteproyecto para el desarrollo de un sistema hbrido en la comunidad de Holbox, municipio de Lzaro Crdenas, Q.R.
271
Nuestro pas cuenta adems con otras instituciones de investigacin que se dedican a impulsar el desarrollo tecnolgico de las energas renovables en Mxico, as como con organizaciones no gubernamentales que promueven su aplicacin a travs de difusin tecnolgica y cientca en este mbito. Es importante impulsar el contacto entre estas instituciones, inversionistas, fabricantes de equipo y consumidores de energas renovables, para promover el aprovechamiento de stas.
272
Acerca del autor Francisco Barns de Castro

Realiz estudios de Licenciatura en la Facultad de Qumica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y en la Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos, obtuvo los grados de Maestro en Ciencias y Doctor en Ingeniera Qumica. Inici su actividad acadmica en la UNAM en 1968, y actualmente es profesor titular en la Facultad de Qumica, con licencia. A lo largo de su trayectoria en la Mxima Casa de Estudios, ha desempeado los cargos de Coordinador de la carrera de Ingeniera Qumica, Jefe de la Divisin de Ciencia y Tecnologa y Jefe de la Divisin Acadmica de la otrora Escuela Nacional de Estudios Superiores Zaragoza. Dentro de la Facultad de Qumica ha sido Coordinador de la carrera de Ingeniera Qumica, Secretario General y Director de la misma. Fue Secretario general de la UNAM y Rector de la misma en el periodo 1997-1999. En la Comisin Reguladora de Energa actualmente se desempea como Comisionado. Dentro de la Secretara de Energa ocup los cargos de Subsecretario de Hidrocarburos y de Subsecretario de Poltica Energtica y Desarrollo Tecnolgico. Otros cargos ocupados en el sector pblico son: la Direccin Tcnica de la Divisin Petroqumica de Fomento Industrial Somex, la Direccin General de la Industria Paraestatal Qumica y Petroqumica Secundaria, as como la Secretara Tcnica de la Comisin Petroqumica Mexicana, de la Secretara de Energa, Mina e Industria Paraestatal (SEMIP). Tambin ocup el cargo de Director General del Instituto Mexicano del Petrleo (IMP). Sus actividades profesionales abarcan tambin la Gerencia de Planeacin Tecnolgica en la empresa Alfa Industrias Sector Petroqumica, as como diversas asesoras en siete empresas privadas del pas y a la Universidad Veracruzana. Ha formado parte de Consejos Directivos y de Administracin de 17 empresas, as como de los Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial, del Centro de Investigacin en Qumica Aplicada (CIQA), del Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del IPN, del Instituto Mexicano del Petrleo, del Instituto de Investigaciones Elctricas, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y del Centro Nacional de Metrologa. Ha sido miembro del Consejo Consultivo Internacional del Laboratory National Pacic Northwest del Departamento de Energa de los Estados Unidos y del Comit Consultivo Pblico Conjunto de la Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte.
273
Coordin al grupo de trabajo responsable de elaborar el Proyecto para el Programa de Apoyo a la Ciencia en Mxico (PACIME), y particip en el grupo de trabajo encargado de emitir las Recomendaciones para Acrecentar las Capacidades Tecnolgicas en Mxico para la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP). Es autor de 27 artculos, memorias y ensayos, tanto tcnicos como cientcos, publicados en volmenes y revistas especializadas y 15 ms sobre temas educativos. Es coautor del libro Ingeniera de procesos, editado por la UNAM y la Editorial Alhambra. Cuenta con los siguientes reconocimientos acadmicos y profesionales: Primer lugar del Premio Banamex de Ciencia y Tecnologa, en el campo industrial, 1975; Diploma Especial del Premio Banamex de Ciencia y Tecnologa, en el campo industrial, 1980; Mencin Honorca del Premio Banamex de Ciencia y Tecnologa, en el campo industrial, 1982; Segundo lugar del Premio Celanese de Tecnologa Qumica, 1980; Premio Nacional de Qumica Andrs Manuel del Ro, de la Sociedad Qumica de Mxico, 1994; Reconocimiento a la excelencia profesional, otorgado por la Federacin Mexicana de Profesionales de la Qumica, AC, 1995; Doctor Honoris Causa, otorgado por el Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica, 1998. Premio Nacional de Ingenieros Qumicos Ing. Vctor Mrquez Domnguez, al progreso profesional en la Ingeniera Qumica, otorgado por el Instituto Mexicano de Ingenieros Qumicos, AC, 1999. Pertenece a diversas asociaciones profesionales, tales como el Instituto Mexicano de Ingenieros Qumicos, AC, de la que fue presidente nacional; la Sociedad Qumica Mexicana, de la que fue presidente del Valle de Mxico; la Academia Mexicana de Ingeniera; el Colegio Nacional de Ingenieros Qumicos y Qumicos, AC, del que fue presidente.
274
Antecedentes de la regulacin energtica en Mxico. El peso determinante de la herencia petrolera
ANTECEDENTES DE LA REGULACIN ENERGTICA EN MXICO. EL PESO DETERMINANTE DE LA HERENCIA PETROLERA
Angel de la Vega Navarro

En aos recientes se han evaluado las propuestas tericas de los procesos de desregulacin y revisado sus resultados. Al mismo tiempo, preocupaciones sobre la seguridad energtica llevan progresivamente a pases desarrollados a adoptar polticas con un perl ms intervencionista, tanto internas como externas. Otras preocupaciones como las ambientales, que no pueden ser tomadas en cuenta plenamente por los mercados, obligan a retomar la discusin sobre el papel de los gobiernos y de sus polticas y acuerdos. Esto no signica que se pretenda regresar a modelos estatistas: los marcos que regulan la actividad econmica no deben anquilosarse sino ser sujetos de una permanente renovacin. Se trata ms bien de revalorizar componentes de paradigmas anteriores, que en muchos pases fueron objeto de un desmantelamiento precipitado. El anlisis del caso de Mxico en una perspectiva histrica es til, ya que las reformas no han podido ser llevadas a los extremos a los que llegaron otros pases. Hasta ahora se conservan ciertos elementos fuertes de la herencia institucional, al mismo tiempo que se abren algunos segmentos de las industrias energticas, en particular del gas y de la electricidad. Al presentar los antecedentes de la regulacin energtica en Mxico, este trabajo se centra en la herencia petrolera por la inuencia que ha tenido sobre el conjunto de sector, tanto desde el punto de vista propiamente energtico, como de la estructura, organizacin y desempeo de sus industrias. Los marcos institucionales que se instauraron en relacin con la industria petrolera han inuido no solamente a las del gas y la electricidad, sino tambin a otros vectores del desarrollo energtico. Al adoptar una perspectiva histrica se podr poner en evidencia de qu manera se construy un entorno institucional y regulatorio, algunos de cuyos componentes se transformaron en restricciones y constricciones para un mejor desarrollo energtico. El mantenimiento de otros tiene mucha actualidad cuando se instaura a new liberal governance en el nivel global.
275
I. Introduccin
En la actualidad se expresan en diversos mbitos preocupaciones acerca de la adecuacin del sector energtico, de sus industrias y empresas a las realidades actuales, nacionales e internacionales. En particular, se cuestiona la legislacin que reglamenta ese sector, en el sentido de saber si favorece la competitividad, calidad y eciencia y si es coherente con las exigencias de las economas contemporneas en el marco de la globalizacin. En el caso de los hidrocarburos, se seala como ejemplo que el actual marco regulatorio no favorece el desarrollo de reas fundamentales, como la exploracin y produccin (E&P) en aguas profundas, de manera particular en cuanto a la actualizacin de esquemas que atraigan y fomenten nuevas inversiones. En ese sentido, se menciona el xito limitado de la primera ronda de licitacin de los Contratos de Servicios Mltiples (CSM), a pesar de que fueron presentados como una innovacin que no necesitaba cambios constitucionales y que en consecuencia proveera de certidumbre a los interesados. Las compaas petroleras internacionales majors, a quienes se pretenda interesar de manera prioritaria, preeren contratos que se han generalizado en la industria petrolera internacional, pero que son considerados anticonstitucionales en Mxico. En otros campos se presentan contradicciones, cuando menos aparentemente: no puede haber asociaciones estratgicas que tengan por objeto el petrleo del subsuelo mexicano, pero Pemex puede asociarse con inversionistas extranjeros fuera del pas, como en el caso de la joint-venture con Shell para construir una renera en Texas. Como resultado se enva crudo mexicano a esa renera y se importan gasolinas. En esa misma lgica, es probable que Pemex, presionado para que cumpla el objetivo de asegurar el aprovisionamiento energtico de la economa y ante el agotamiento de los yacimientos existentes, haga fuera de su territorio lo que no puede hacer dentro de l: asociarse con compaas internacionales para explorar y producir hidrocarburos. Un marco regulatorio atrasado y obsoleto puede producir no solamente contradicciones sino tambin absurdos. Se acepta cada vez ms la idea de que al mejorarse los marcos normativos y regulatorios, lo cual no signica liberalizacin, apertura y privatizacin plenas, no solamente se impulsara la inversin, sino que vendra acompaada de un proceso de modernizacin y de cambio tecnolgico que beneciara tanto a productores como a consumidores. El punto central consiste en sealar que los marcos que regulan la actividad econmica, en particular en sectores clave, no deben anquilosarse sino ser sujetos de una permanente renovacin, no solamente para encontrar nuevos dispositivos ms adecuados sino tambin para eliminar los que, de manera evidente, son obsoletos y an dainos para el desarrollo con certidumbre de la actividad econmica. La coherencia entre ellos
276
tambin es fundamental; de lo contrario, muchas cosas pueden ser puestas en tela de juicio al haber dudas en cuanto a su constitucionalidad: los CSM otorgados en Burgos, los proyectos elctricos realizados por inversionistas privados desde las reformas de 1992, asociaciones estratgicas para explorar y producir hidrocarburos en el Golfo de Mxico, etc. De regulacin energtica, con un fuerte acento en lo econmico1, se habla sobre todo desde la dcada de 1980, en particular para plantear la necesidad de desregular. Desde esos aos se ha hecho de la palabra regulacin un sinnimo de construccin de barreras a la competencia, de trabas a mercados libres que sin ellas produciran mejores resultados en el plano de la eciencia y el bienestar. As, las reformas efectuadas en varios pases han tenido un componente importante de desregulacin. Con ello, se pretendi imponer un paradigma energtico en el que las palabras clave son apertura, desregulacin, liberalizacin y privatizacin. La palabra liberalizacin en el campo de la energa signica, desde entonces, eliminacin de las regulaciones sobre los precios, promocin de la competencia, privatizacin de las empresas pblicas y establecimiento de mercados locales susceptibles de interactuar libremente con los mercados internacionales. Todo ello pareci borrar de raz el consenso anterior, en el que el sector energtico era sinnimo de planicacin o programacin en un contexto en el que las fuerzas del mercado se presentaban como perturbaciones para el logro de objetivos nacionales relacionados con el desarrollo y la soberana. La liberalizacin, el recurso al mercado y las aperturas no siempre trajeron, sin embargo, los resultados esperados, precisamente porque un nuevo componente regulatorio, despus de la desregulacin es insuciente. Los mercados totalmente libres no existen, todos requieren construcciones institucionales y regulatorias para funcionar correctamente. En la actualidad, al regresar la ola de las dcadas de 1980 y 1990, surgen ideas olvidadas, pero lo hacen despus de pasar por ltros tericos y analticos renovados y por la evaluacin de experiencias que, en algunos casos, han desembocado en crisis energticas. Ahora se reconoce ms fcilmente, desde diferentes perspectivas, que la intervencin estatal se justica ante las fallas del mercado para proveer una seguridad energtica adecuada; que el mercado slo es miope para un sector que requiere funcionar con perspectivas de largo plazo; que la accin de los poderes pblicos es necesaria para reconocer e internalizar las externalidades; que solamente la accin pblica puede evitar los abusos de los monopolios privados mediante la reglamentacin y regulacin de sus actividades. Es interesante ver cmo en la actualidad preocupaciones sobre la seguridad energtica llevan progresivamente a pases desarrollados a adoptar polticas de un perl ms intervencionista, tanto internas como externas, en relacin a las que prevalecieron en la dcada de 1990. En el mbito global, otras preocupaciones, como las ambientales, que no pueden ser tomadas en cuenta plenamente por los mercados, obligan a retomar la discusin sobre el papel de las polticas y la intervencin de los gobiernos. Un nuevo
277
paradigma est as tomando forma en el plano energtico , a travs de elaboraciones que requieren un radical rethinking of the role of privatization, liberalization and competition in achieving the new priorities, an hence a recasting of energy policy itself 3. Esa reexin sobre las consecuencias e implicaciones de los procesos de reforma de las dos ltimas dcadas, no signica que se busque regresar a modelos estatistas. Situarla en una perspectiva histrica puede ayudar, sin embargo, a rescatar o revalorizar componentes de paradigmas anteriores que en muchos pases fueron objeto de una crtica radical que llev a su desmantelamiento. El caso de Mxico es til en ese sentido, ya que las reformas que se realizaron en este pas en la dcada de 1990 no fueron llevadas a los extremos a los que llegaron otros pases, de manera particular en Amrica Latina. Hasta ahora en Mxico se conservan ciertos elementos fuertes de la herencia institucional, al mismo tiempo que se abren algunos segmentos de las industrias energticas, en particular del gas y de la electricidad. La originalidad de los cambios producidos hasta hoy es que todava se mantienen ciertos elementos institucionales en el mbito de los derechos de propiedad, mientras que se han realizado transformaciones en la organizacin y en el funcionamiento de las empresas pblicas energticas, con una participacin limitada de nuevos actores nacionales e internacionales y la instauracin de nuevos dispositivos institucionales y regulatorios. A pesar de los lmites y de las restricciones, las industrias energticas se abren en Mxico a los intereses privados. Acaso se regresar a la concepcin liberal de la propiedad pblica que se encontraba inicialmente en la Constitucin de 1917 (es decir, una concepcin de la propiedad pblica que no se opone a la participacin de intereses privados y de la competencia)? Es quizs hacia una evolucin de este tipo a donde se dirige Mxico en la actualidad. Ello aumenta el inters de investigaciones que se centran en los cambios en los entornos institucionales y en la instauracin de nuevos dispositivos regulatorios desde una perspectiva histrica. Tomando en cuenta las consideraciones precedentes, este trabajo abordar los siguientes puntos, sucesivamente: I. El peso histrico de la industria petrolera en Mxico. Signicado y contenido de la herencia petrolera. II. El Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera: una combinacin de derechos de propiedad pblica con un monopolio de estado sobre el conjunto de la industria petrolera. III. Las implicaciones de un determinado marco institucional en la organizacin de las industrias del gas y de la electricidad.
278
II. El peso histrico de la industria petrolera. Signicado y contenido de la herencia petrolera
En Mxico, petrleo es sinnimo de energa. El sector energtico, tanto desde el punto de vista propiamente energtico, como de la estructura, organizacin y desempeo de sus industrias, est directamente relacionado con la industria petrolera. Los marcos institucionales que se instauraron progresivamente en relacin con esta industria inuyeron no solamente a las del gas y la electricidad, sino tambin a otros vectores del desarrollo energtico, incluso los desarrollados ms recientemente. Al estudiar la evolucin del marco regulatorio del sector energtico y las perspectivas y retos en esta materia para el futuro, se debe incluir de manera preponderante a la industria petrolera y no slo los campos que tiene actualmente a su cargo la Comisin Reguladora de Energa (CRE). Incluso en los campos de competencia actual de la CRE, como es el caso de los segmentos de la industria del gas en los cuales se produce la competencia, cuando esa Comisin habla de perfeccionar el marco regulatorio, se reere de manera particular a acciones orientadas al acotamiento del poder de mercado de Pemex, cuyo peso proviene bsicamente de su monopolio institucional en las actividades de E&P de petrleo y gas. De cara al futuro, uno de los importantes retos que se presentan en el mbito de la regulacin, se resuelva o no en el seno de la CRE, tiene que ver con la ausencia de un rgano de regulacin de las actividades de E&P de hidrocarburos, asunto importante cuando se plantea desde hace tiempo una posible apertura en ese campo y se analiza la posibilidad de crear un organismo tcnico autnomo que tenga por objeto la regulacin de esas actividades. La necesidad de un rgano de ese tipo se plantea como una derivacin necesaria del agotamiento del modelo actual, centrado en un monopolio estatal, el cual de hecho se autorregula. Tambin vendra de la necesidad de una mayor exibilidad, al orientarse progresivamente la poltica actual a asociar a actores privados a la gestin de los hidrocarburos, lo cual requiere de un regulador autnomo. La carencia de un rgano de ese tipo o la cuestin de saber por qu las funciones que podra tener no han entrado hasta ahora en el campo de competencia de la CRE, se explica al observar que no hay apertura a las actividades de E&P, pero tambin por la manera como se congur el marco institucional y reglamentario en la industria petrolera. La seguridad del abastecimiento energtico y la prioridad al mercado interno requiri en Mxico lograr el respeto pleno de los derechos de propiedad de la nacin y la intervencin exclusiva del Estado, primero en la industria petrolera, incluido el gas natural y,
279
luego, en la elctrica. Aunque estuvieron presentes las razones que justicaron durante mucho tiempo el monopolio natural y la integracin vertical de las industrias energticas, las reglas que se instauraron no se basaron de manera predominante en ellas. Su instauracin respondi, sobre todo, a las necesidades de un Estado que buscaba un papel determinante en los procesos econmicos a travs del control de sectores clave. Ms recientemente, estn tambin presentes las restricciones y constricciones que pesan sobre un pas exportador de petrleo4.
1. Aspectos histricos, institucionales y polticos

El caso de Mxico es particularmente interesante ya que, desde el principio de la produccin de petrleo, experiment: Un trnsito de la propiedad pblica a la propiedad privada del suelo y del subsuelo (1884) que abri la va a un desarrollo espectacular de la produccin petrolera entre el principio de siglo XX y la dcada de 1920, bajo el control de las compaas petroleras extranjeras. En el inicio y desarrollo de esta industria, el Estado (porrista) no asume su responsabilidad de regulacin. El pas constituye nicamente el lugar geogrco de una produccin desarrollada por capitales provenientes del exterior y destinada a ser exportada en su mayor parte. Un regreso de la propiedad privada al anterior rgimen de propiedad pblica del suelo y de los recursos del subsuelo (Constitucin de 1917). A partir de este momento, hasta la nacionalizacin, los altibajos de esta industria reejaron los conictos entre el Estado mexicano y las compaas extranjeras alrededor de los derechos de la nacin sobre los recursos petroleros. Una nacionalizacin que se vera complementada con la instauracin de una modalidad particular de organizacin y de funcionamiento de la industria petrolera, a la que hemos llamado el Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera5. ste sera coherente con un dispositivo institucional y regulatorio destinado a enmarcar el conjunto de la actividad econmica y a girar el desarrollo de la economa hacia el interior. En ese proceso se aanz un Estado promotor del desarrollo, dispuesto a asumir responsabilidades directas, exclusivas incluso, en la construccin de industrias estratgicas, como la industria petrolera.
En la lnea sealada, resulta evidente la necesidad de privilegiar los derechos de propiedad6, un componente fundamental de los entornos institucionales. Normalmente, el establecimiento de derechos de propiedad responde a procesos propios de un pas en el marco de su evolucin poltica, econmica y social. As sucede tambin cuando se cambian o modican. Pero puede suceder que su instauracin, modicacin o cambio sea fuertemente inducida desde el exterior, en el marco de relaciones asimtricas entre dos pases de diferente dimensin y nivel de desarrollo7.
280
Con base en ese enfoque se hace patente: Que el nacimiento y desarrollo de una industria petrolera moderna en Mxico es resultado del establecimiento de derechos de propiedad, que hicieron del propietario del suelo el dueo tambin de los recursos del subsuelo. En ese marco, las compaas petroleras desarrollaron sus actividades convirtindose en propietarias de inmensos territorios y de sus recursos, tomando sus decisiones de manera autnoma y desarrollando sus actividades en forma de enclave. Que el restablecimiento de los derechos de la nacin, en la dinmica de la Revolucin Mexicana, permiti a los gobiernos sucesivos abrir un proceso paralelo de reglamentacin y regulacin de la industria, en particular en el campo scal y de reconocimiento de los derechos de la nacin por parte de las compaas extranjeras. Que el cuestionamiento de los derechos y privilegios de las compaas, as como los esfuerzos de los gobiernos mexicanos para controlar la actividad petrolera, tuvieron repercusiones sobre el desempeo y resultados de la industria (inversiones, niveles de produccin y de reservas, entre otros indicadores) y deberan conducir posteriormente a la nacionalizacin y a una intervencin directa del Estado en la industria.
El Estado fracas en el intento de un proceso puramente reglamentario y normativo para asegurar la salvaguarda de los intereses nacionales y para que el petrleo fuera un factor de desarrollo interno. Se hizo necesaria una intervencin directa y exclusiva del Estado. Este fracaso para regular en el pasado la industria petrolera, sin que el Estado tuviera el pleno control sobre los recursos petroleros, explica en gran parte las reticencias actuales para que Pemex abandone sus posiciones de monopolio en una parte importante de la cadena petrolera y abra las actividades upstream a los intereses privados, extranjeros en particular8. El estudio de esta situacin, en una perspectiva histrica, toma un especial sentido en el contexto actual en el que las tendencias en curso cuestionan los derechos soberanos de los Estados productores y en el que se habla de la instauracin de a new liberal governance of global oil. Esta nueva estructura implica en particular la organizacin del libre acceso a los recursos de los pases productores y del predominio de los intereses de los pases consumidores y el de las compaas petroleras internacionales en detrimento de los pases productores exportadores9.
281
2. Cambio institucional y nacimiento de la industria petrolera

El petrleo surge y se desarrolla econmicamente en Mxico con el inicio del siglo XX, como industria moderna en gran escala, en un perodo de profundas transformaciones provocadas por la apertura del pas a los capitales extranjeros. La auencia masiva de esos capitales se produjo gracias a una adecuacin de los marcos legales que afect en particular la propiedad del suelo y del subsuelo. Desde sus inicios, la explotacin petrolera en Mxico se relaciona con evoluciones de carcter econmico, energtico y tecnolgico que se llevan a cabo en pases que se sitan en la punta del desarrollo de la economa internacional de la poca. Esta situacin pesar sobre la organizacin inicial de la industria, ya que los capitales, la tecnologa y los mtodos de administracin provendrn esencialmente del exterior y hacia el exterior se orientar tambin el petrleo extrado. Para facilitar estos procesos, Mxico experiment cambios en lo concerniente a los derechos de propiedad heredados de la tradicin espaola10. Segn concepciones prevalecientes en la metrpoli, renovadas hacia nes del siglo XVIII11, la corona y, posteriormente, con la independencia, la nacin mexicana conservaba la propiedad radical y eminente del suelo y del subsuelo y los que ocupaban las tierras, ya sea campesinos o hacendados, detentaban solamente el usufructo o el uso del suelo. La riqueza del subsuelo perteneca al dominio real, pudiendo el rey conceder bajo ciertas condiciones el derecho de explotarlo. Esta concepcin ser de gran importancia ulteriormente en el campo del petrleo: El petrleo estaba cubierto en las leyes de Indias ya que todas las substancias del subsuelo eran un derecho inalienable de la Corona. Es esta propiedad originaria del subsuelo por parte de la Corona la que constituye el ttulo bsico del gobierno mexicano sobre todo el petrleo y el gas natural en el subsuelo de la nacin12. Despus de la independencia de Mxico, en 1821, la concepcin heredada de Espaa se mantuvo hasta los cambios legales de 1884. En este ltimo ao fue emitido un nuevo cdigo minero que rompi el principio tradicional hispano-mexicano sobre la propiedad del subsuelo13 y adopt una nueva concepcin de los derechos de propiedad. Los recursos del subsuelo se convirtieron en la propiedad exclusiva del dueo del suelo, el cual poda explotarlos en adelante sin tener necesidad de adjudicaciones especiales. Ms tarde, en 1892, la ley hizo posible la libre explotacin del subsuelo por el superciario sin requerir una concesin del gobierno, y leyes especcamente consagradas al petrleo, como la de 1901, conrmaron el derecho que tena el dueo del suelo de extraer los hidrocarburos del subsuelo14. Esta ley de 1901 tambin permiti al gobierno mexicano dar concesiones a compaas privadas en zonas pertenecientes a la nacin. Posteriormente, la ley de 1909 conrm al dueo de la supercie como propietario de todos los combustibles minerales y sustancias bituminosas del subsuelo15. De esta
282
manera el gobierno mexicano impuls la adopcin de las concepciones prevalecientes en Estados Unidos sobre la propiedad del suelo16, las cuales diferan no solamente de las concepciones espaolas, sino tambin de la legislacin francesa, en la cual la nacin se reserva la propiedad del subsuelo17. Este nuevo marco legal tendr una importancia capital para el nacimiento y el desarrollo de la industria petrolera en Mxico, ya que el gobierno de la poca estaba convencido que el pas no tena los medios tecnolgicos necesarios para la organizacin de una industria petrolera moderna. Ciudadanos y compaas de Estados Unidos y Gran Bretaa, pases en los cuales el petrleo comenzaba a ocupar un lugar importante, aprovecharon las nuevas leyes para comprar o alquilar tierras y obtener concesiones de explotacin en las regiones en las que haban detectado petrleo (las primeras concesiones fueron otorgadas en 1906). Esta situacin tuvo consecuencias posteriormente, ya que todas esas leyes fueron utilizadas por las compaas petroleras en su confrontacin con el gobierno mexicano18. El inicio de la produccin comercial data de 1901, en la regin de bano-Pnuco19. Progresivamente una industria petrolera se desarroll en Mxico con base en leyes favorables a los intereses extranjeros, en la cesin de campos petroleros conocidos y de vastos territorios por explorar a compaas americanas e inglesas, reservndoles condiciones scales muy favorables20. En unos pocos aos, las compaas petroleras construyeron verdaderos imperios en Mxico: compraron enormes cantidades de tierra y adquirieron derechos para explotar el subsuelo de territorios inmensos. Alrededor de 90 por ciento de los terrenos explorados hasta la nacionalizacin de 1938 eran de propiedad extranjera y fueron adquiridos antes de 1917. En un principio, la explotacin petrolera fue asumida por empresarios individuales como Edward L. Doheny o Weetman Pearson. Slo ms tarde la produccin petrolera de Mxico interes a las compaas internacionales (la Shell lleg en 1912 y la Standard Oil en 1917). Despus del primer auge petrolero que situ a Mxico en el segundo lugar entre los productores del mundo, las dos compaas de los pioneros fueron cedidas, respectivamente, a la Royal Dutch/Shell y a la Standard Oil of New York. Hacia 1925, estas ltimas controlaban la mayor parte de la industria petrolera mexicana y fueron ellas, convertidas en poderosas multinacionales, las que se confrontaron con el gobierno mexicano en el momento de la nacionalizacin de 1938.
283
3. El cuestionamiento progresivo de los derechos de propiedad privada sobre los recursos del subsuelo
El Artculo 27 de la Constitucin de 1917 restableci a la nacin como la nica poseedora de las riquezas del subsuelo, aboliendo de esa manera los derechos adquiridos por las compaas extranjeras durante el Porriato, tanto en lo que respecta a las minas como a los yacimientos de petrleo. Pasaron varios aos, sin embargo, antes de que la Constitucin fuera aplicada y de que la legislacin porrista fuera realmente cuestionada. Despus de la promulgacin de la Constitucin, en 1917, el proceso comenz con el decreto de 1918 y la ley de 1925, pero las compaas se consideraban sucientemente fuertes como para pensar que podran conservar los derechos de propiedad y las concesiones adquiridas bajo la administracin de Porrio Daz. Esto explica por qu la produccin continu aumentando y dio lugar al primer gran auge petrolero que conoci Mxico, a principios de la dcada de 1920. Fue con base en una estrategia gradualista como los gobiernos surgidos de la Revolucin intentaron recuperar los recursos petroleros. Esta recuperacin requiri un poco ms de dos dcadas, entre la promulgacin de la Constitucin de 1917 y la Nacionalizacin de 1938, perodo durante el cual la produccin petrolera pas por una aceleracin rpida de la produccin y de las exportaciones (1914-1921) y declin despus progresivamente. Las fuerzas revolucionarias intentaron modicar el estatuto legal de la industria petrolera, sobre todo cuando el petrleo se convirti en un elemento estratgico para los aliados y cuando los precios aumentaron considerablemente (lo haban hecho desde 1914). En forma paralela, un nuevo pensamiento respecto a la explotacin del petrleo comenz a elaborarse y a traducirse en nuevas polticas. El Boletn del Petrleo que publicaba el Departamento del Petrleo del Ministerio de la Industria promovi un nuevo enfoque de la explotacin petrolera fundada sobre una mayor responsabilidad del Estado. Desde el primer nmero de esta publicacin se poda leer que el petrleo debera ser considerado como una gran riqueza, pero de carcter agotable, razn por la cual el Estado deba cuidar su conservacin y su mejor utilizacin21. Ese petrleo deba, segn las concepciones del mencionado Boletn, satisfacer en primer lugar al mercado interno y solamente de manera accesoria el mercado internacional; su papel era apoyar la industrializacin del pas y la construccin de una industria petrolera mexicana susceptible de promover un desarrollo tecnolgico propio. Despus de la promulgacin de la Constitucin de 1917, los gobiernos que se sucedieron elaboraron una estrategia en dos direcciones: hacer reconocer los derechos y la soberana de la nacin a los inversionistas extranjeros e incrementar los ingresos scales. Esos dos aspectos se encontraron ligados ineluctablemente: aceptar las medidas scales consista para las compaas un reconocimiento de las disposiciones constitucionales respecto a la propiedad de los recursos del subsuelo.
284
Para llevar a la prctica esa estrategia jurdica y scal, el gobierno se dot de especialistas para recoger las informaciones estadsticas, vigilar la industria petrolera, proponer leyes para la regulacin de esta ltima y elaborar mtodos de imposicin de las exportaciones. Fueron creadas as, a partir de 1915, la Comisin Tcnica del Petrleo, la Ocina Tcnica del Petrleo y el Departamento del Petrleo, arriba mencionado. Esta construccin progresiva de una competencia tcnica se manifest inmediatamente en el campo scal. En 1917, el presidente Carranza decret un nuevo impuesto ad valorem de 10% sobre todas las exportaciones de petrleo. Las compaas se opusieron a este nuevo impuesto arguyendo que los contratos que haban rmado anteriormente las eximan de todo impuesto de importacin o de exportacin. El 19 de febrero de 1918, un decreto importante en materia petrolera cre una royalty de 5 por ciento sobre la produccin total. Este decreto profundiz la confrontacin entre el gobierno mexicano y las compaas petroleras, ya que stas en adelante deberan obtener una concesin para poder continuar explotando los yacimientos adquiridos en la poca de Porrio Daz. Para el gobierno americano se trataba claramente de una tentativa para que las compaas entregaran los ttulos de propiedad adquiridos antes de 1917 a cambio de concesiones gubernamentales. Un nuevo registro de las propiedades petroleras fue exigido para poder explotar el subsuelo, sin el cual podran ser denunciadas por terceros. La respuesta de las compaas y del gobierno americano fue inmediata: considerando que ese decreto constitua un primer paso hacia la nacionalizacin, rechazaron la nueva legislacin y acusaron al gobierno mexicano de pretender conscar los derechos adquiridos sobre el suelo y el subsuelo. Detrs de las cuestiones scales, apareca con claridad el problema central: Las compaas petroleras se sentan concernidas principalmente por la validez de sus derechos preconstitucionales de propiedad privada y slo secundariamente por las imposiciones scales22. Para los las compaas petroleras el hecho de rechazar el pago de las royalties tena un sentido preciso: no aceptar reconocer el principio de los derechos de propiedad de la nacin mexicana sobre los yacimientos. Esto era muy claro: Ya bajo el gobierno del presidente Carranza: Las empresas petroleras se negaban a pagar al gobierno rentas y regalas por sus tierras. Las rentas y regalas, distintas de los impuestos, habitualmente se pagan al dueo de la propiedad, mientras que los impuestos se pagan al gobierno. Las compaas teman que si pagaban esas rentas y regalas, el gobierno armara ms tarde que haba habido una aceptacin de la propiedad nacional del subsuelo23. En 1925 se desarroll un escenario idntico. El presidente Calles promulg una ley que reglamentaba la parte relativa al petrleo del Artculo 27 de la Constitucin. Las compaas extranjeras rechazaron someterse a esa reglamentacin: objetaron que la
285
ley era retroactiva, que las concesiones obtenidas en la poca de Porrio Daz eran a perpetuidad (mientras que la ley de 1925 consideraba que slo haban sido otorgadas por cincuenta aos) y que, adems, el legislador no reconoca sus derechos sobre los terrenos comprados antes de 1917. El gobierno estadounidense apoy inicialmente a las compaas extranjeras, pero en 1927, conjuntamente con el congreso, opt por una poltica de apaciguamiento. Fue nombrado un nuevo embajador (Dwight Morrow) y se trat de llegar a un acuerdo con el gobierno mexicano. El gobierno estadounidense, en desacuerdo con las compaas petroleras, admiti que sus ttulos de propiedad no les otorgaban la propiedad del subsuelo. La Ley del Petrleo, emanada de la reforma de 1928, daba seguridades a las compaas petroleras en cuanto a sus actividades en Mxico, pero pretenda tambin hacerles respetar la Constitucin obligndolas a intercambiar sus antiguos ttulos de propiedad contra concesiones conrmatorias. Para ello, slo deberan demostrar que estaban realmente en propiedad de los terrenos en cuestin y que en ellos haban realizado inversiones encaminadas a producir petrleo. A esto ltimo se llam un acto positivo, con una denicin amplia: desde perforaciones hasta haber comprado la tierra con la intencin declarada de llevar a cabo una produccin. La nueva ley no molestaba en nada los intereses de las compaas, tal como lo comprendi el embajador Morrow. Este embajador, como ms tarde el embajador Daniels en el momento de la nacionalizacin, comprendi que los intereses de su pas no deban necesariamente confundirse con los intereses de los petroleros. Probablemente las compaas extranjeras hubieran podido quedarse en Mxico, de haber seguido la va que les indicaba el embajador Morrow: Para Morrow, aparte de tratarse de un acto soberano de un Estado, como lo es el de dictar sus propias leyes, no haba ningn problema en el nuevo orden jurdico por el que los petroleros debieran reclamar. Lo que les deba interesar era el petrleo, la produccin, no la propiedad de las tierras en las que se esconda ese estratgico recurso natural.24 Esa actitud, clarividente y bien informada sobre los aspectos centrales del negocio petrolero, no era compartida por todos los responsables en el gobierno estadounidense. La posicin ms comn era considerar que la Constitucin de 1917, al regresar a la nacin el dominium sobre la tierra y sobre las riquezas del subsuelo, negaba los derechos de propiedad que las compaas extranjeras haban adquirido antes de la Revolucin y que se trataba de una legislacin que abra la va a una conscacin pura y simple.
286
4. Los impactos del cambio institucional formal

Despus de 1922, la produccin petrolera de Mxico comenz a declinar a causa de varios factores: los viejos yacimientos se encontraban agotados y evidenciaban los efectos de la sobreexplotacin; no se descubran nuevos yacimientos; las inversiones petroleras caan de manera dramtica y las reservas se encontraban en vas de un rpido agotamiento25. Las compaas se interesaban en otros pases, como Venezuela y en otros lugares ms seguros que Mxico. Venezuela adopt en 1922 una ley favorable a los intereses de las compaas y, en consecuencia, las inversiones de Estados Unidos y la produccin petrolera de ese pas aumentan a un ritmo muy rpido. Si bien es cierto que distintos factores como los mencionados se encuentran en el origen de la cada de la produccin petrolera mexicana a partir de 1922, el establecimiento de un nuevo marco legislativo y los conictos Estados-compaas alrededor de los derechos de propiedad sobre los recursos petroleros ocup un lugar capital. Ya en los primeros meses de 1917, cuando empez a conocerse el contenido del Artculo 27, una compaa tan importante como El guila (britnica): [...] decidi posponer todos los planes de expansin [...] resolvi no rentar ms terrenos y no emprender ningn trabajo nuevo. Los gastos de capital deberan ser recortados y los administradores deberan continuar solamente los proyectos de construccin en curso26. Cuando las compaas comprendieron que el gobierno mexicano aplicara tarde o temprano los principios de la Constitucin, su nica preocupacin fue extraer y exportar el mximo de petrleo para recuperar lo ms pronto posible sus inversiones y nanciar sus futuras operaciones. As procedieron, a menudo ignorando medidas de conservacin y de proteccin de pozos y campos. Trabajos recientes han pretendido revisar la historia argumentando que las compaas petroleras se fueron, no porque se vieran presionadas por el nuevo marco institucional formalmente constituido y por la voluntad de los gobiernos post-revolucionarios de llevarlo a la prctica, sino por otras razones (Stephen Haber, Noel Maurer, Armando Razo, 2004). Su salida obedecera a una racionalidad basada en anlisis geolgicoeconmicos, no por el cambio institucional formal cristalizado en la Constitucin de 1917. Se habran ido simplemente porque ya no podan sacar ms petrleo con las condiciones y tecnologas de la poca. Segn esos autores, su anlisis sera vlido cuando se trata de compaas que pueden defenderse de las instituciones formales del pas receptor porque tienen el respaldo de su gobierno y pueden defender sus intereses mediante mecanismos informales de contacto y negociacin ante gobiernos y determinados actores.
287
Ante esos puntos de vista es conveniente dejar planteadas cuando menos algunas preguntas y consideraciones: No produjo realmente temor a las compaas el cambio formal que tuvo lugar en los derechos de propiedad, cuando posean enormes cantidades de tierras adquiridas en un momento en que las leyes les otorgaban la propiedad sobre la supercie y sobre el subsuelo? Es cierto que exista una enorme asimetra entre el gobierno mexicano y los gobiernos que podan apoyar a las compaas pero, entonces: por qu las compaas alegaron tanto la no retroactividad de disposiciones legales que no regan cuando obtuvieron propiedades y concesiones? Si las compaas ya no podan sacar ms petrleo con las condiciones y tecnologas de la poca, a pesar de que continuaron invirtiendo, por qu entonces, con un menor nivel de desarrollo tecnolgico y de recursos nancieros, Pemex pudo incrementar la produccin y satisfacer una creciente demanda interna despus de la salida de las compaas? Cierto es que la produccin mexicana requiri varios aos para recuperar los niveles mximos alcanzados a principios de los aos veinte. De hecho, ello fue posible hasta la dcada de 1970. Pero es preciso recordar que Mxico haba sido expulsado del mercado internacional y que su produccin slo estaba destinada a aprovisionar un mercado interno que tuvo una expansin vertiginosa. Ya no se necesitaba incrementar la produccin a los niveles de inicios de la dcada de 1920. S. Haber et al. deberan complementar su anlisis con lo que sucedi con la produccin despus de la nacionalizacin. Si estaba tan claro que ya no haba petrleo en Mxico, por qu la nacionalizacin?, por qu tanto pleito por un petrleo que se iba a agotar pronto?, la nacionalizacin respondi nicamente a una racionalidad poltica de tipo nacionalista? Una va de respuesta es que tambin el gobierno mexicano actuaba con una racionalidad geolgica y econmica, pero distinta a la de las compaas. La racionalidad de las compaas estaba relacionada con el mercado mundial, las exportaciones, los precios internacionales del petrleo y la bsqueda de zonas petroleras ms favorables desde el punto de vista geolgico y poltico. La racionalidad del gobierno mexicano tena que ver con el desarrollo del mercado interno, vinculado a un desarrollo hacia dentro. Las referencias econmicas (clculo econmico, eciencia, rentabilidad, etc.) eran completamente diferentes: haba que poner energa barata para la industrializacin, la urbanizacin, etc., y Pemex se encarg de ello. Las disposiciones e instituciones formales contaron porque fue con base en ellas como el gobierno mexicano pudo hacer efectivas la propiedad y la soberana sobre los recursos del subsuelo. Son esas mismas disposiciones las que han impedido, por cierto, el regreso de las compaas al territorio mexicano desde 1938. El mercado mundial se cerr al petrleo mexicano y Mxico se cerr a la inversin extranjera.
288
Por ltimo, es interesante confrontar los resultados recientes de las investigaciones de Haber con lo que expresaba en un libro anterior: El debate sobre la propiedad de los minerales de la nacin y la riqueza petrolera a saber si los recursos eran parte del patrimonio nacional, como lo proclamaba la Constitucin de 1917, o si pertenecan a las grandes compaas extranjeras que detentaban el ttulo sobre la supercie [...] tena mucho qu ver con el cambio de las operaciones de las compaas petroleras hacia otros pases fuera de Mxico. [...] El resultado nal fue que la produccin mexicana de petrleo cay dramticamente durante los aos veinte [...] En 1932 Mxico produjo slo 33 millones de barriles de petrleo; un mero 18% del monto producido en 192227.
Por lo expuesto hasta aqu, se puede armar que, despus de la promulgacin de la Constitucin de 1917, los gobiernos buscaron armar la soberana deniendo nuevas reglas del juego para la industria petrolera, una industria estratgica para el desarrollo. En el marco legal en el cual naci la industria petrolera, las compaas extranjeras estaban acostumbradas a adquirir tierras o a alquilarlas en condiciones ventajosas, a considerar como su propiedad las reservas encontradas, a decidir los niveles de produccin y de exportacin de manera autnoma y a ser objeto de bajas tasas de imposicin scal. Cuando se trat de hacer funcionar la industria petrolera, segn procedimientos que tomaran en cuenta la soberana y los intereses del pas, las compaas no supieron comprender ni esos intereses ni los suyos propios, considerados en una perspectiva de largo plazo. La actitud de las compaas contribuira al fracaso de un proceso puramente normativo y reglamentario28: desembocara en la nacionalizacin y en la construccin del Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera que abordaremos ms adelante. Varias preguntas permanecen abiertas sobre las posibilidades reales que tuvieron el Estado mexicano y las compaas petroleras internacionales, entre las dcadas de 1920 y 1930, para ponerse de acuerdo sobre otra forma de organizacin y funcionamiento de la industria petrolera, ms cercana de lo que se considera hoy en da un marco moderno para el desarrollo de la industria petrolera. Ese marco se encontraba en el espritu y en la letra de la Constitucin de 1917: si las compaas hubieran estado realmente interesadas en explorar y en explotar el petrleo, con garantas para realizar esas operaciones, con ganancias adecuadas, esa Constitucin dispona de un sistema que combinaba la propiedad pblica, en el sentido de libre propiedad del estado, y las concesiones29. Sin embargo, las compaas no aceptaron reconocer una cuestin central: la soberana del Estado mexicano. Sesenta aos despus de la nacionalizacin, Mxico permanece como uno de los pocos pases a los que las compaas internacionales no han regresado para explorar y explotar hidrocarburos.
289
III. El modelo mexicano de organizacin petrolera (MMOP): Una combinacin de derechos de propiedad pblica con un monopolio de estado sobre el conjunto de la industria petrolera
La Constitucin de 1917 permiti al Estado cuestionar los derechos de propiedad de los terratenientes y de las compaas petroleras, pero no puso en tela de juicio el derecho del capital a participar en la actividad econmica. Por qu, entonces, el Estado, adems de expropiar los bienes de las compaas petroleras, deba l mismo asumir todas las tareas de la industria petrolera, del pozo a la bomba de gasolina? El cuestionamiento de la herencia institucional porrista sobre los derechos de propiedad del suelo y del subsuelo no deba necesariamente conducir a la salida de las compaas de Mxico y menos an al establecimiento de un monopolio de Estado sobre el conjunto de la industria petrolera. Esta evolucin no estaba inscrita en el Artculo 27 de la Constitucin. La nacionalizacin de 1938 fue el resultado de otra lgica que, en respuesta a la actitud de las compaas, llev a la radicalizacin del Estado. ste pasara de la reivindicacin de los derechos del subsuelo para la nacin a reivindicar para s mismo el monopolio sobre todas las actividades de la industria petrolera. Como lo muestran diversas experiencias histricas, la propiedad de la nacin sobre los recursos petroleros es compatible con diferentes modalidades de valorizacin de los recursos, incluida en ellas la participacin de capitales privados nacionales y extranjeros, bajo diferentes formas de concesin y contratacin y diversas guras jurdicas. Ese monopolio, en el caso de Mxico, result indispensable como un elemento de consolidacin del Estado surgido de la Revolucin y de un determinado modo de desarrollo. A partir de ah, el tipo de relaciones que se instaur en la economa, la poltica y la sociedad contribuy, efectivamente, a un crecimiento a tasas importantes y sostenidas a lo largo de varias dcadas. Pero esas relaciones contribuyeron tambin a la creacin de distorsiones y carencias en la industria petrolera misma, en las caractersticas del aprovisionamiento energtico y en el tipo de vnculos que se establecieron de manera duradera entre los actores participantes en el funcionamiento de las industrias energticas: gobierno-empresas; empresas-sindicatos; empresas-consumidores; empresasproveedores.
290
Los puntos que se desarrollarn, en la medida de la extensin de este trabajo, son los siguientes: 1. El proceso que llev a la nacionalizacin petrolera permiti denir claramente la cuestin de los derechos de propiedad, en la industria petrolera y en el resto de la actividad econmica, as como los papeles respectivos del Estado y de los agentes econmicos privados, nacionales y extranjeros. El Estado, habindose armado y reforzado en la confrontacin con las compaas petroleras, pudo avanzar en el proceso de cambio institucional que le permiti enmarcar la actividad econmica y el crecimiento. El desarrollo orientado hacia el interior pudo desenvolverse, as, en un marco favorable de estabilidad institucional. La nacionalizacin, es decir, el reconocimiento de los derechos de propiedad de la nacin, abri el camino a la creacin de una entidad pblica que se convirti en un monopolio de Estado sobre el conjunto de la industria petrolera. Hubo, sin duda, argumentos econmicos para justicar el establecimiento de ese monopolio de Estado (los factores que conducen normalmente a la concentracin y a la integracin vertical en la industria petrolera), pero fue sobre todo una racionalidad y lgica de tipo poltico lo que precedi su conformacin. En el contexto de la poca, la nica manera de asegurar la viabilidad y la continuidad de la empresa pblica petrolera, que no dispona ni de los recursos ni de la supercie tecnolgica y nanciera de las compaas internacionales -y que naca en un entorno hostil- consisti en proporcionarle todo el apoyo del Estado que la haba creado. En contrapartida, la empresa pblica se convirti en un instrumento de la poltica gubernamental y en una entidad subordinada a los objetivos del Estado.
2. 3.
1. El Estado surgido de la Revolucin Mexicana y las nuevas lgicas institucionales y polticas que enmarcaron el desarrollo
La Revolucin Mexicana elimin restricciones econmicas y sociales que pesaban sobre el desarrollo, al mismo tiempo que abri la va a cambios profundos en el entorno institucional. El Estado cristaliz nuevas alianzas cuya complejidad se pona en evidencia por el tipo de derechos de propiedad que protega o que combata: protega la propiedad privada, as como los derechos de los capitalistas y de los trabajadores, particularmente industriales, pero desposea a los terratenientes (incluidas las compaas petroleras) de los derechos sobre el suelo y el subsuelo obtenidos durante el porriato. Para fortalecer su papel en la economa, la Constitucin de 1917 haba dotado al Estado de una dominacin sobre las relaciones de propiedad que utilizara para situarse en el centro de la actividad econmica. En ese marco, la participacin de los capitales privados, nacionales y extranjeros era posible en tanto aceptaran las nuevas reglas del juego y el papel central del Estado en el desarrollo econmico. El comportamiento de las compaas petroleras, que haban heredado privilegios sobre los derechos de
291
propiedad y exenciones scales y pretendan perpetuar esa situacin respecto al nuevo marco institucional y la soberana de Mxico, iba a permitir al Estado mexicano hacer que todos los agentes reconocieran su nuevo papel en el desarrollo econmico. Respecto a los capitales extranjeros, se trataba de buscar nuevas reglas del juego, al mismo tiempo que se aceptaban las restricciones que la geografa y el retraso econmico imponan al pas: los capitales extranjeros eran necesarios, pero deban aceptar el papel del Estado respecto a los procesos econmicos. Se trataba, fundamentalmente, de redenir los trminos sobre los cuales las compaas petroleras podran trabajar en Mxico y no de un rechazo de la participacin extranjera en el desarrollo econmico30. Fueron esos nuevos trminos los que las compaas petroleras no quisieron aceptar, es decir, reconocer las leyes mexicanas y la soberana del Estado. Al proceder de esa manera se equivocaron de estrategia y de poca. Esas compaas hubieran podido situarse en el terreno que les indicaba el Embajador Morrow, al cual se aludi ms arriba. De esa manera hubieran podido, probablemente, continuar sus actividades en Mxico. Pero no quisieron admitir que, en adelante, deberan inscribir sus actividades en el marco de nuevas reglas31 y que se encontraban ahora frente a un Estado que buscaba ante todo armarse y asegurar un papel nuevo en la actividad econmica. Frente a esa actitud de las compaas, el resultado ineluctable sera la expropiacin de sus bienes y su salida de Mxico32. La perspectiva del presidente Crdenas era muy clara, en el momento mismo de la nacionalizacin del petrleo: Debemos expresar que el Estado, al hacer uso de la ley de Expropiacin, es porque se ve obligado a ello; que los industriales establecidos en el pas sepan que el actual Gobierno desea seguir contando con la cooperacin del capital privado as sea nacional o extranjero33. Ni lo que se podra llamar la corriente revolucionaria principal (es decir la de los ganadores, Carranza, Obregn y Calles), ni los gobiernos emanados de ella, se oponan al capitalismo o a la propiedad privada. Su objetivo era eliminar los obstculos a la competencia y a la libre empresa, representados por los privilegios otorgados a una minora por la dictadura porrista. Las excepciones otorgadas a las compaas petroleras no podan ser toleradas por el Estado mexicano. Por qu el Estado, una vez que las compaas fueron expropiadas, no permiti ms la participacin de los capitales privados en la industria petrolera? El Estado no poda quitarles los recursos del subsuelo a los terratenientes y a las compaas para ofrecer enseguida la industria petrolera a una burguesa nacional de la cual poda temer una alianza con aquellas fuerzas y, tomando en cuenta su debilidad, una subordinacin a sus intereses. Despus de la nacionalizacin fueron consideradas diferentes modalidades para permitir la participacin privada, pero fracasaron. La exclusin de los capitales privados de la industria petrolera tendra consecuencias sobre otros sectores: la inversin extranjera directa no lleg masivamente al pas sino hasta dos o tres dcadas despus de la nacionalizacin.
292
2. La instauracin de un nuevo marco institucional de conjunto y la construccin del Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera (MMOP)
El nuevo sistema poltico encontraba, as, su fundamento en un nacionalismo que buscaba recuperar la propiedad y el control de la nacin sobre sus riquezas econmicas y, a partir de ah, orientarse hacia un proyecto de desarrollo bajo el impulso de un Estado capaz de dominar los derechos de propiedad, en el marco de un conjunto de instituciones nuevas que abrieran la va a otra dinmica del desarrollo. As como el nuevo Estado, despus del perodo armado de la Revolucin, tom progresivamente el control poltico de la sociedad, tambin se dot de los instrumentos para tomar el control de la economa. Esto se llev a cabo a partir de instituciones creadas desde las dcadas de 1920 y 1930. Hacia el n de la dcada de 1920 y principios de la de 1930, haban tomado las riendas gobiernos institucionalizadores, retomando la expresin de Arnaldo Crdoba , los cuales se consagraron a fundar instituciones en particular en el campo econmico y nanciero. A esos aos se remontan tambin los primeros esfuerzos para tomar el control del abastecimiento energtico mediante una empresa pblica (Petromex), creada para el aprovisionamiento del mercado interno. En el campo de la energa elctrica el primer intento de control federal de la produccin y de la distribucin se llev a cabo con una primera iniciativa para la creacin de lo que se convertira ms tarde en la Comisin Federal de Electricidad. En lo que respecta al petrleo, despus de la nacionalizacin de 1938 se instauraron progresivamente reglas de funcionamiento para una industria que estara en estrecha simbiosis con el tipo de desarrollo que se adopt durante varias dcadas. Se trataba de una nueva construccin institucional y de una nueva forma de organizacin de la industria petrolera, el Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera (MMOP). 2.1. Una nueva forma de organizacin de la industria petrolera: el Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera (MMOP) De entrada conviene destacar algunas lneas para el anlisis para una mejor comprensin de la herencia histrica que pesa sobre las evoluciones en curso del sector energtico en su conjunto. Dos aspectos interesarn particularmente: los derechos de propiedad y la forma especca de organizacin que tom progresivamente la industria petrolera. Una pregunta estar presente a lo largo de este anlisis: de qu manera se construy progresivamente esa combinacin particular de derechos de propiedad de los recursos petroleros (propiedad de la nacin) y de un monopolio de Estado sobre el conjunto de la industria petrolera que constituye el ncleo del MMOP?
293
Esta combinacin contina teniendo una fuerte presencia en la evolucin de la industria petrolera de Mxico y del conjunto del sector energtico. Para algunos en Mxico, el MMOP es una modalidad insuperable de la gestin petrolera y un modelo para el conjunto del sector energtico. Como esa forma particular de organizacin de la industria petrolera dio lugar a un largo perodo de crecimiento, toda desviacin o abandono deben ser corregidos para que el petrleo desempee plenamente su papel. En esa perspectiva, la importancia del petrleo supera los aspectos puramente econmicos y se sita en el terreno poltico y de la cohesin social35. La hiptesis que se ha esbozado es que esos dos elementos se sitan en dos mbitos distintos y tienen diferentes implicaciones. El primero materializ en su momento (Constitucin de 1917) una de las ms importantes aspiraciones de la sociedad mexicana en su bsqueda de un desarrollo autnomo; el segundo contribuy a la construccin de un modelo de desarrollo especco. As, los derechos de propiedad de la nacin sobre los recursos del subsuelo corresponden a una dimensin institucional coherente con la viabilidad de la nacin mexicana, mientras que el componente monopolio de Estado es consistente con un modo de desarrollo especco y fechado que entr en una fase de agotamiento desde la dcada de 1970. Es preciso distinguir, entonces, por un lado, instituciones que pueden ser consideradas como inherentes a la soberana y a la viabilidad de la nacin mexicana y, por otro lado, instituciones atadas a un modo de desarrollo especco en el curso de un perodo determinado. Algunos elementos institucionales del segundo tipo se convirtieron muchas veces en normas inamovibles muy difciles de ser relativizadas histricamente y de ser cambiadas. En ello se encuentra una parte de la dicultad para avanzar en necesarias reformas institucionales y regulatorias en nuestro pas. 2.2. De la propiedad de la nacin sobre los recursos al poder conferido al Estado para el desarrollo de esos recursos
En el caso de Mxico se impuso una interpretacin de la propiedad pblica de los recursos del subsuelo que dio al Estado una intervencin exclusiva en la industria petrolera. Es interesante constatar que en teora y en prctica la armacin de la propiedad pblica, que no debe ser confundida con la propiedad del Estado, no excluy en muchos otros pases la participacin privada a travs de sistemas de concesiones o de otras guras jurdicas. El Artculo 27 de la Constitucin de 1917, no exclua, en su versin original, la posibilidad de concesiones. Armaba en su cuarto prrafo, efectivamente, el dominio directo de la nacin sobre todos los minerales y sobre todas las sustancias del subsuelo: Co-
294
rresponde a la nacin el dominio directo de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como [] el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos. Ese artculo agregaba, sin embargo, en su sexto prrafo, que en esos campos: [...] el dominio de la nacin es inalienable e imprescriptible y slo podrn hacerse concesiones por el Gobierno Federal a los particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas, con la condicin de que establezcan trabajos regulares para la explotacin de los elementos de que se trata y se cumpla con los requisitos que prevengan las leyes36. Es importante sealar que la Ley Petrolera de 1925 y su Reglamento, los primeros instrumentos jurdicos elaborados al amparo de la Constitucin de 1917, instauraron un sistema de concesiones sobre la base de los principios contenidos en el Artculo 27 Constitucional. Esas concesiones podan ser otorgadas a mexicanos o a extranjeros que reunieran las condiciones legales y reglamentarias requeridas. As, si efectivamente la ley rearmaba el dominio directo de la nacin sobre los recursos del subsuelo y la exigencia de que las actividades necesarias para la explotacin y valorizacin del petrleo fueran autorizadas por una concesin del gobierno federal, estipulaba tambin que esas autorizaciones podan ser otorgadas tanto a mexicanos como a extranjeros. En el Artculo 8 de esa Ley quedaba establecido con claridad que se otorgaran concesiones de explotacin despus de ser solicitadas, las cuales daran al concesionario el derecho de captar y de aprovechar el petrleo 37. Las leyes petroleras que vendran despus no volvieron a hacer referencia a esas disposiciones legales. As, segn la ley de 1958, la secretara correspondiente deba otorgar autorizaciones de manera obligatoria slo a Pemex. En lugar de concesiones de explotacin, fue establecido un sistema de asignacin de terrenos, el cual consista en el acto a travs del cual el Estado otorgaba a Pemex la autorizacin de explorar y explotar el subsuelo de ciertos terrenos. En la ms reciente Ley reglamentaria del Artculo 27 en el ramo del petrleo (mayo 1995) se puede leer en su Artculo 5: La Secretara de Energa asignar a Petrleos Mexicanos los terrenos que esta institucin le solicite o que el Ejecutivo Federal considere conveniente asignarle para nes de exploracin y explotacin petroleras. Un personaje clave de la construccin de Pemex, don Antonio J. Bermdez, director general durante 12 aos (1946-58) vea de manera muy clara la ampliacin del campo de la nacionalizacin: de la propiedad sobre los recursos al poder conferido al Estado para el desarrollo de esos recursos. As:
295
La nacionalizacin consiste no solamente en la propiedad del subsuelo conferida legalmente al Estado, sino que tambin otorga a ste la autoridad para desarrollar la explotacin de todo el petrleo y el gas contenidos en l, desde la produccin de petrleo crudo y de gas, pasando por el procesamiento, hasta la distribucin y venta de productos derivados y renados. El desarrollo de la industria petrolera de Mxico est siendo llevado a cabo dentro del marco poltico-legal de esa nacionalizacin38. La organizacin de la industria petrolera se convirti as en una parte integrante de la estructura y de la organizacin del Estado mexicano. Para ello existen razones propiamente jurdicas. Son las leyes reglamentarias las que hacen posible la realizacin de los principios contenidos en los artculos de la Constitucin. En ese sentido, los principios sobre la propiedad son considerados inseparables de las reformas y de las leyes que consagran la intervencin del Estado en la industria petrolera. 2.3. El monopolio de Estado: la denicin de la industria petrolera y petroqumica bsica como un campo de inters pblico, estratgico y exclusivo Para explicar el establecimiento de ese monopolio es preciso remitirse, una vez ms, a la naturaleza del Estado mexicano. El Estado surgido de la Revolucin no es liberal; es un Estado que se propone intervenir directamente en los procesos productivos y regular el conjunto del proceso econmico. Para construir ese monopolio se apoya en la propiedad de los recursos del subsuelo y, sobre esa base, agrega todas las fases de la industria petrolera denidas como actividades estratgicas, de las cuales l es el agente exclusivo. Resumiendo, el dispositivo es el siguiente: 1) De la propiedad de la nacin se pasa a la propiedad del Estado, su representante jurdico y poltico. Enseguida, el gobierno federal representante del Estado y de la nacin misma, es el nico habilitado para decidir de manera autorizada lo que conviene a la nacin y a sus intereses. En toda la secuencia: nacin, Estado, gobierno federal, Pemex, hay confusiones semnticas que resultan signicativas: Los incesantes cambios a la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, realizados en distintas pocas, han originado una confusin de trminos. Las palabras nacin, Estado, sector pblico, gobierno federal, aunque tienen tcnicamente un signicado preciso, deben entenderse, en un esfuerzo analtico de comprensin, como sinnimos, signicando el titular o depositario del gobierno federal, o las dependencias de ste que tengan a su cargo la funcin especca.
296
2) 3)
La industria petrolera es de utilidad pblica39 y prioritaria sobre cualquier otra utilizacin de las tierras. El Estado se encarga de hacer efectivo ese carcter prioritario, asumindolo de manera exclusiva. El principio del monopolio es el elemento central del dispositivo40 y se instaura con las reformas del Artculo 27, introducidas el 9 de noviembre de 1940, mediante las cuales se agreg al prrafo 6 lo siguiente: Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, no se expedirn concesiones y la ley reglamentaria respectiva determinar la forma en la que la Nacin llevar a cabo las explotaciones de esos productos.
El monopolio se vio reforzado con las adiciones que se efectuaron en enero de 1960. Como qued asentado en la exposicin de motivos, el propsito de la reforma era sustraer totalmente la explotacin petrolera del rgimen de concesiones o contratos. Con las adiciones efectuadas al texto original de la Constitucin de 1917, ese prrafo 6 qued de la siguiente manera: Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que se hayan otorgado y la nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva. (El nfasis es mo.) El principio del monopolio sobre la industria petrolera tiene en Mxico, como consecuencia de esas reformas, un rango constitucional y se encuentra en la base de un sistema que permite al Estado tomar bajo su cargo todas las operaciones de la industria petrolera. Con razn puede entonces decirse, como lo hace Jos Domingo Lavn, que la mencionada modicacin constitucional del Artculo 27 Declar industria de Estado a la industria petrolera41. Es el Estado, a travs de Pemex, quien tom a su cargo todas las operaciones de la industria petrolera, en un marco legal y reglamentario que cubra el derecho exclusivo de exploracin y extraccin de hidrocarburos, la asignacin de los terrenos y todas las asignaciones relativas al desarrollo de las actividades petroleras. En lo que respecta a las relaciones con terceros, nacionales o extranjeros, Pemex poda concluir contratos de obra o de prestacin de servicios, siempre y cuando la remuneracin de esos servicios no implicara participaciones sobre los productos o sobre los resultados de las explotaciones: todas las remuneraciones deben efectuarse en especie. Fue as como los contratos de riesgo fueron proscritos hasta nuestros das de la industria petrolera mexicana42. El monopolio de Estado sobre la industria petrolera se vio reforzado an ms cuando esta industria y otros 13 sectores de la actividad econmica fueron declarados estratgicos. En esos campos, por denicin, el Estado es un agente exclusivo, tal como el Artculo 28 de la Constitucin lo dej en claro, a travs de las reformas del 17 de noviembre de 1982: No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas a las que se reere este precepto: [...]
297
petrleo y los dems hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad [...]. El sector pblico tendr a su cargo de manera exclusiva las reas estratgicas sealadas por el artculo 28, manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que requieran de su manejo. En efecto, con las reformas al artculo 25, que aparecieron en el Diario Ocial el 3 de febrero de 1983: El sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas que se sealan en le artculo 28, prrafo cuarto de la Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan. 2.4. La participacin del sector privado nacional y extranjero y la denicin de los lmites de la industria petrolera nacionalizada La relacin con terceros ha sido a menudo una fuente de confusin: en dnde trazar la frontera de la industria petrolera monopolizada por el Estado? Una voz autorizada, como la de don Antonio J. Bermdez, consideraba que: Tanto la ley del petrleo que se hizo efectiva en noviembre de 1940 y la que la reemplaz en 1941 permiti la inversin directa de capital privado por medio de contratos de exploracin con ciudadanos mexicanos o con sociedades formadas enteramente por mexicanos43. Otro investigador ha armado respecto a esa misma ley: La ley de 1941 prohibi la participacin extranjera en los contratos de explotacin con Pemex. Sin embargo, el Artculo 47 de esa misma ley autorizaba la negociacin de contratos de obra sin distinguir entre capital mexicano y extranjero. Se estipul una variante de ese tipo de contrato, en forma de un pago aleatorio basado en el valor del petrleo extrado. En 1952 el Procurador General de la Repblica sancion la constitucionalidad de esos contratos44. Los intereses extranjeros, sobre todo los de la industria petrolera estadounidense, estuvieron atentos a las evoluciones en ese campo. Se opusieron al otorgamiento de prstamos para que Pemex desarrollara sus actividades, pero estaban dispuestos a participar con inversiones directas en el desarrollo de la industria petrolera mexicana, siempre y cuando se hicieran cambios en la legislacin45. Para el gobierno mexicano, Pemex deba alcanzar la autosuciencia: no deba asociarse con el capital extranjero ni aceptar ninguna inversin extranjera directa. El gobierno intentaba conseguir prstamos que no cuestionaran su monopolio de la gestin de la industria petrolera, pero durante aos se enfrent con un rechazo de parte del gobierno estadounidense que tomaba en cuenta de manera prioritaria las opiniones de las compaas expropiadas. Para stas ltimas, la nica posibilidad de participar en el desarrollo de la industria petrolera era que se aceptara su regreso para invertir directamente en ella.
298
La denicin de la industria petrolera en Mxico, su ampliacin o reduccin, es el producto de las reformas al Artculo 27 y de las legislaciones reglamentarias sucesivas relacionadas con ese artculo: 1925, 1941 y 1958. Las evoluciones tecnolgicas (entre las cuales se encuentra la aparicin de la industria petroqumica), las relaciones contractuales con los particulares y los lmites a la inversin extranjera tambin son elementos de esa denicin. 2.5. Las tareas de Pemex 46 y la alianza que hizo posible la gestin y control de la industria petrolera integrada y monopolizada Fue don Antonio J. Bermdez quien dio la mejor denicin de Pemex: un instrumento que permitira al Estado organizar la industria petrolera y promover su desarrollo. Las funciones y objetivos de esa empresa pblica eran muy claros, tanto en sus aspectos econmicos como institucionales: Petrleos Mexicanos es una empresa pblica que administra y tiene el control exclusivo sobre un sector nacionalizado de la economa mexicana. En este caso la nacionalizacin signica propiedad estatal de todos los recursos de petrleo y gas del pas, los cuales son considerados de importancia bsica para la economa nacional y el bienestar. Esa propiedad ha hecho posible que la explotacin de esos recursos naturales haya sido orientada para servir directa y ecientemente el crecimiento industrial y del conjunto de la economa nacional. El objetivo, sin embargo, no es la acumulacin de ganancias monetarias como en el caso de la empresa privada. Es la satisfaccin de necesidades nacionales y el cumplimiento de un servicio nacional47. Durante todo este perodo la industria petrolera se confunde con Pemex. El Estado le con varias tareas en las cuales se mezclaron criterios, objetivos y resultados que superaron de lejos los que correspondan normalmente a una compaa petrolera, sin olvidar que tambin debera ser eso. Es decir, deba, adems, perseguir sus objetivos propios: explorar nuevos campos, explotar los recursos conocidos, aumentar las capacidades de renacin y distribuir el petrleo renado en el mercado interno. Unas cuatro dcadas despus, cuando Mxico regres al mercado internacional en la segunda mitad de la dcada de 1970, Pemex debi convertirse en una empresa exportadora, cuando desde su creacin estaba dedicada enteramente al mercado interno. Para el logro de todos esos objetivos y tareas, en la organizacin de la industria petrolera se impusieron relaciones especiales entre el gobierno, la direccin de Pemex y el sindicato de esa empresa. Para consolidarla, los dos primeros debieron negociar permanentemente con el sindicato hasta llegar a una cierta divisin del trabajo: el sindicato logr participar en el control de las tareas operativas y el gobierno conserv para s, a travs del control directo de la administracin de Pemex, la direccin estratgica de la empresa. A ese acuerdo no se lleg sin conictos y sin costos, pero el gobierno
299
garantiz el papel predominante de la industria petrolera en el sistema econmico y poltico mexicano48. A las deniciones polticas e institucionales de Pemex se sobrepusieron, muchas veces de manera informal, deniciones y acuerdos sobre su papel y funciones. La corrupcin y prcticas diversas toleradas e incluso promovidas por la administracin de la empresa y por el mismo gobierno fueron el costo que se debi pagar para poder manejar una pesada administracin vertical y un medio para disciplinar a los trabajadores de la industria, asocindolos e interesndolos, cuando menos a una parte de ellos, en las actividades productivas y comerciales de la empresa. De esa manera se logr cimentar la poltica de dirigismo econmico del gobierno y, al mismo tiempo, reforzar la integracin vertical de Pemex, ms all de los criterios de racionalidad tcnica y nanciera usuales en esa industria. De lo que se trataba era de garantizar el control administrativo y poltico del conjunto de la industria petrolera. La industria petrolera coadyuv as con otros sectores de la economa a la instauracin de un sistema corporatista y clientelista49 en el cual el partido preponderante, en franca simbiosis con los sindicatos ociales, pugnaba por el control de lo que era considerado como patrimonio de la nacin. En la industria petrolera ese control pasaba por las modalidades de ingreso del personal a Pemex y por el contratismo. La organizacin de Pemex, en el marco del MMOP, aparece as como una alianza entre la burocracia sindical, la alta direccin de Pemex y de los gobiernos sucesivos surgidos del partido ocial. Esta alianza funciona como un elemento constitutivo de la organizacin de la industria petrolera en Mxico, muchos de cuyos rasgos se mantienen an50. El papel del sindicato en el seno de esa alianza es capital para comprender el funcionamiento y los problemas del MMOP, en particular el de la transicin hacia otro modelo de organizacin y de funcionamiento de la industria petrolera. Ese sistema fue el que, a partir del gobierno del presidente Miguel de la Madrid (19821988), intentaron enfrentar los neoliberales. La consigna era luchar contra el crecimiento desmesurado del poder poltico y econmico del sindicato. Muy rpidamente en los sistemas de contratacin, tanto en Pemex mismo como en las compaas de servicios que trabajaban con Pemex, el sindicato perdi la posibilidad de imponer la contratacin de una parte del personal; enseguida, fue impuesta la licitacin pblica para la asignacin de los contratos; ms tarde, Pemex recuper tambin la gestin del conjunto de los prstamos administrativos al personal. Unos aos despus el gobierno del presidente Salinas iniciara con el episodio conocido como el quinazo, uno de los acontecimientos que coyunturalmente abri el camino a las reformas que se dieron en la dcada de 199051.
300
El marco en el cual evolucionaba la industria petrolera, tanto desde el punto de vista institucional como reglamentario, se encontraba agotado desde la dcada de 1970, a pesar del respiro pasajero del auge exportador que tuvo lugar a nes de ese periodo. Se trataba del agotamiento de una forma particular de organizacin y de funcionamiento de la industria petrolera, el MMOP se inserta en una economa que haba entrado en una crisis profunda. El pensamiento y las formas de organizacin de ese modelo haban, sin embargo, inuido de manera duradera el sector energtico en su conjunto, sobre todo en el plano ideolgico.
IV. Las implicaciones de un determinado marco institucional en la organizacin de las industrias del gas y de la electricidad
Se ha planteado aqu que el sector energtico, tanto desde el punto de vista propiamente energtico, como de la estructura, organizacin y desempeo de sus industrias, est directamente relacionado con la industria petrolera. De ah la importancia de profundizar en la herencia de esta industria, cuyos marcos institucionales han inuido no solamente a los del gas y la electricidad, sino tambin a otros vectores del desarrollo energtico. Esos marcos estn en un proceso de cambio institucional, con base en la idea que de los entornos institucionales, su calidad y caractersticas dependen en buena parte no slo el desempeo del sector, sino tambin desarrollos de nuevos vectores de oportunidades tecnolgicas. Este es el caso de un rubro que puede considerarse dentro de la bsqueda de alternativas, como por ejemplo el de la produccin distribuida (tecnologas de produccin elctrica de pequeo tamao situadas en lugares cercanos al consumo nal e interconectados a la red de distribucin elctrica). Para estos desarrollos tambin los marcos institucionales y regulatorios muestran carencias e insuciencias en relacin a otros pases, inclusive latinoamericanos como Argentina52.
1. El gas natural
Contrariamente a las concepciones -hasta hace poco tiempo bastante generalizadas en Mxico- que consideraban al gas natural slo como un producto fatalmente ligado al petrleo53, ste se convirti en una opcin que demanda un desarrollo especco por sus cualidades econmicas, energticas y ambientales. De hecho, un nuevo marco reglamentario se ha venido instaurando desde la dcada de 1990 para promover el desarrollo de este recurso y su utilizacin, as como para atraer capitales privados. Es en la dcada de 1940, cuando se inicia realmente el aprovechamiento del gas natural, primero para su reinyeccin en yacimientos y posteriormente en otros usos industriales, de manera particular en Monterrey, al intensicarse la exploracin en el norte
301
del pas y el transporte de gas proveniente de Estados Unidos. Poco a poco Pemex asume ms responsabilidades en la produccin y aprovisionamiento de gas, a lo largo de las dcadas de 1950 y 1960, en parte por el incremento de la produccin de petrleo y tambin por los esfuerzos hechos en el gas no asociado. Desde nes de la dcada de 1950, Mxico se convirti en exportador de gas a Estados Unidos, una situacin que se pens se mantendra, sobre todo despus de los descubrimientos hechos durante la dcada de 1970 y el incremento vertiginoso que tuvo la produccin de petrleo. El desarrollo del gas natural estuvo tambin vinculado al que tuvo la petroqumica, a partir tambin de la dcada 1960. Ese desarrollo y el de toda la infraestructura que requiere se vio, sin embargo, subordinado a las prioridades relacionadas con la exploracin y explotacin del petrleo crudo. Durante esos aos, aunque aumentaron las reservas, la produccin y el consumo de gas natural, no se plante realmente la necesidad de revisar los marcos institucionales y regulatorios. La relacin entre la propiedad pblica de los hidrocarburos y el monopolio estatal para la gestin de esos recursos se presentaba en Mxico como una evidencia. El marco legal aplicable era el que se derivaba del Artculo 27 Constitucional y la ley reglamentaria de ese artculo en el ramo del petrleo. Fue hasta la expedicin de una nueva ley reglamentaria de ese artculo en materia de gas natural no asociado (mayo 1995) cuando las cosas empezaron a cambiar al hacer posible la participacin de actores privados en segmentos downstream (transporte, almacenamiento y distribucin) de la industria. Con una consecuencia natural de las aperturas que hubo en el sector energtico, en octubre de 1995 una ley j la naturaleza y las funciones de la Comisin Reguladora de Energa, como un ente dotado de autonoma tcnica y operativa. Primero limitado a la electricidad, el campo de esta Comisin se ampli al gas posteriormente. Varias incgnitas persisten todava en cuanto a la independencia verdadera de esta Comisin, tomando en cuenta el papel de las grandes empresas energticas pblicas (Pemex, CFE), ya que estas empresas mezclan muchas veces las responsabilidades operativas y de regulacin (Pemex, un monopolio auto-regulado). En el caso de la industria petrolera, Pemex se mantiene como una empresa pblica situada en el centro del dispositivo sectorial, con posiciones de monopolio, en particular en el upstream petrolero y gasero. El monopolio estatal contina en la exploracin, produccin, procesamiento y ventas de primera mano de gas: las reservas totales y sus perspectivas constituyen la base de accin de esa empresa pblica en la nueva organizacin de la industria.
302
Adems de la expansin de las actividades upstream, dos subsidiarias de Pemex (Exploracin-Produccin y Gas y Petroqumica Bsica) deben asegurar, tambin: El abastecimiento de gas producido nacionalmente. La interconexin con los gasoductos de Estados Unidos. Los contratos de aprovisionamiento de gas a largo plazo.
Esas actividades parecan reservadas de manera natural a Pemex, como parte de su herencia y del papel que ha asumido histricamente en el sector energtico. Sin embargo, por primera vez se pusieron lmites, al mismo tiempo que se introdujo la competencia en el mercado de gas natural en el que Pemex ejerca un monopolio. De esa manera, se desarticul la integracin vertical, se abri a la inversin privada el transporte por gasoducto y se autoriz la inversin privada en plantas de regasicacin de gas natural licuado y en instalaciones de almacenamiento. Con ello, en palabras de Adrin Lajous: Se iniciaba as un proceso gradual que buscaba sustituir el control estatal directo del mercado de gas con mecanismos de intervencin indirecta. La nueva regulacin era guiada por mecanismos de mercado en la que el Estado se comprometa con un conjunto estable de reglas que gobernaran las relaciones entre las autoridades, la empresa estatal y los particulares, y que sera aplicada por una comisin reguladora autnoma. Aunque Pemex considere que los cambios en los mercados de gas natural son fundamentales y que esa empresa debe denir estrategias y formas nuevas de organizacin para hacer frente a la competencia54, desde el exterior no se perdi de vista la trayectoria histrica de la industria petrolera mexicana. Desde la perspectiva de importantes intereses petroleros internacionales, la reforma no introdujo realmente la competencia, puesto que las compaas petroleras no pueden entrar en las actividades upstream y que Pemex mantiene posiciones de monopolio en la produccin, transporte y distribucin que les estn asociados. Para esos intereses Pemex no podr introducir exitosamente la competencia mientras mantenga el control de las actividades de E&P de petrleo y gas y posiciones cercanas al monopolio en otros campos. Desde la perspectiva de los intereses que no olvidan la nacionalizacin y el papel de Pemex, mientras no se toque al mbito de la exploracin y produccin de hidrocarburos, no puede haber una reforma creble. Tienen muy claro el signicado de la permanencia de ciertos aspectos histrico-institucionales en la industria petrolera mexicana. Los capitales extranjeros no parecen dispuestos a invertir en serio en el downstream del gas natural, cuando Pemex mantiene una presencia predominante en las actividades de E&P. Una de las consecuencias de la reforma, a pesar de sus lmites, ha sido precisamente la de plantear nuevas cuestiones y renovar as el debate institucional sobre la propie-
303
dad pblica, la nacionalizacin y la privatizacin. El examen de las perspectivas de la reforma pasa por una necesaria claricacin de esos temas. La reforma, tal como se presenta hoy en da, constituye un lmite insuperable o el principio de una evolucin susceptible de poner en tela de juicio, en un plazo ms o menos grande, las regularidades institucionales vigentes hasta la fecha y los derechos del Estado sobre la propiedad de los recursos y sobre la gestin de la industria petrolera? El mantenimiento de Pemex en el centro del dispositivo sectorial corresponde a la jacin de ciertos elementos institucionales fuertes que hasta ahora han puesto lmites a la reforma del sector energtico. La situacin de Pemex, como actor pblico de primer orden, es una realidad que habr que tomar en cuenta tanto en Mxico como en la industria petrolera internacional. Muchas veces ese hecho aparece ms claro en este ltimo mbito. Sin embargo, al reservar un lugar preponderante a Pemex, la respuesta a las cuestiones y desafos que plantean las reformas depender en gran medida del comportamiento y desempeo de esa empresa, los que no pueden desdear las innovaciones organizacionales y tecnolgicas de la industria petrolera internacional.
2. La industria elctrica55
Coherente con su visin de la modernizacin del pas, el gobierno de Porrio Daz se propuso promover la electricacin mediante cambios en el marco legal existente. En 1894, a travs de un decreto, extendi el control del gobierno federal sobre los ros y estableci una autoridad federal para otorgar concesiones para irrigacin y para la generacin de energa elctrica con nes industriales. Es interesante hacer notar que la Constitucin de 1917 no inclua a la industria elctrica entre los sectores estratgicos. El control del gobierno federal sobre esa industria se limitaba a la expedicin de concesiones para el uso de los recursos hidrulicos. De hecho, las compaas elctricas privadas prosperaron con el apoyo gubernamental durante la dcada de 1920 y la industria creci ms que otros sectores durante ese perodo. Las empresas de capital extranjero que iniciaron el desarrollo elctrico en Mxico descuidaron aspectos como la electricacin rural, por no ser considerada redituable. Para que los benecios de la energa elctrica llegaran a una parte ms importante de la poblacin el gobierno trat de intervenir a travs de diversas medidas. Se intent, por ejemplo, regular y controlar los recursos hidroelctricos por medio de concesiones, pero esa modalidad no prosper. Una precaria delimitacin de las funciones y responsabilidades de varias Secretaras, que tenan que ver con la reglamentacin en materia elctrica, dicult tambin el desarrollo de polticas y la supervisin de las concesionarias.
304
En 1923 se cre la Comisin para el Fomento y Control de la Industria de Generacin de Fuerza despus llamada Comisin Nacional de Fuerza Motriz como un intento de ejercer un mejor control de la industria. Esa Comisin fue importante para conocer las necesidades de energa elctrica en relacin con las exigencias de la actividad econmica y la dotacin de recursos hidrulicos. Intent restringir las ganancias excesivas y las actividades monoplicas de las empresas, cuidando no afectar sus inversiones; busc tambin mejorar las relaciones entre las empresa y los consumidores, as como la legislacin en materia de aguas. En 1926 se hizo pblico el Cdigo Nacional Elctrico, el cual represent el primer ordenamiento especco sobre la industria elctrica y el primer intento por unicar la legislacin en esta materia. La importancia de este Cdigo consiste en que ampli el control federal a todas las fases de la generacin y distribucin de energa elctrica y elabor una frmula para establecer jurisdiccin federal sobre las plantas termoelctricas, muchas de las cuales an funcionaban con base en concesiones municipales o estatales. El 18 de enero de 1935 se public en el Diario Ocial de la Federacin una reforma a la fraccin X del Artculo 73 de la Constitucin, que otorg al Congreso Federal la facultad para legislar sobre energa elctrica. La mencionada fraccin qued as: Artculo 73 El Congreso tiene facultad: Fraccin X Para legislar en toda la Repblica sobre [] energa elctrica [] El Cdigo y esta reforma constituyeron las bases para construir una estructura reglamentaria federal del servicio pblico elctrico. En adelante quedara bajo la exclusiva responsabilidad del gobierno federal la regulacin de la generacin de energa elctrica por medios industriales, as como la denicin de los requisitos tcnicos para la construccin, manejo y mantenimiento de las instalaciones necesarias para la generacin, transformacin, transmisin, distribucin y utilizacin de energa elctrica. El Cdigo ya haba declarado la industria elctrica de utilidad pblica y, en las disposiciones reglamentarias expedidas el 15 de agosto de 1928, haba conferido atribuciones a la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, a travs del Departamento de Control de la Industria Elctrica (que haba sustituido a la Comisin Nacional de Fuerza Motriz), para regular las tarifas de la energa y los contratos de suministro a los consumidores. Muchos problemas se presentaron para hacer efectiva esa regulacin y someter a las empresas a la normatividad existente. Desde 1933, en su ltimo informe, Abelardo L. Rodrguez expres el propsito de nacionalizar la generacin y distribucin de energa elctrica. Ese mismo ao, la ley del 29 de diciembre, autoriz al Ejecutivo Federal a constituir una Comisin Federal de Electricidad, en circunstancias en las que la industria elctrica estaba en su totalidad a cargo de particulares bajo el sistema de concesiones otorgadas por el Estado.
305
Por su parte, el Partido Nacional Revolucionario declar en su Plan Sexenal que era necesario, para asegurar una adecuada oferta de electricidad, que el gobierno buscara formar un sistema nacional de generacin, transporte y distribucin de energa elctrica. En esa dinmica, el gobierno cre un impuesto sobre la generacin de energa elctrica, anul la exencin automtica por 5 aos de impuestos sobre las ganancias de nuevas empresas elctricas y propuso la reforma al Artculo 73 de la Constitucin, mencionada arriba. Adems, la CFE fue creada en 1937 como una organizacin no lucrativa, encargada de un sistema nacional de energa elctrica para generar, transportar y distribuir electricidad, con el objeto de obtener la produccin ms elevada al costo mnimo. Como haba sucedido en la industria petrolera en otro momento y contexto, las empresas privadas disminuyeron sus inversiones y frenaron el desarrollo elctrico hasta los primeros aos de la dcada de 1940. Esto sucedi, a pesar de que la economa pasaba por un perodo de crecimiento con el consecutivo incremento de la demanda de energa. Con base en las caractersticas mismas de la industria (monopolio natural, interconexin de los sistemas, economas de escala), los principales actores privados de la industria conguraron un sistema elctrico en el que predominaron las prcticas monoplicas y la colusin de intereses. A pesar de esto, y de que gran parte de la industria estaba en manos extranjeras, no funcionaba de manera desregulada. Adems del marco legislativo sealado arriba, la Ley de la Industria Elctrica, promulgada en 1938 se propuso regular todos los aspectos de la industria, en particular los incrementos de la produccin. En 1944, en plena Segunda Guerra Mundial, un decreto de emergencia dio autoridad al gobierno para restringir la salida de capital extranjero invertido en las empresas elctricas. Por parte del Estado, la CFE y la Compaa Elctrica Chapala. S.A. adquirida en 1940 iniciaron el camino que desembocara posteriormente en el control directo del servicio pblico en la totalidad del territorio nacional. La nacionalizacin de la industria elctrica en 1960 fue un paso decisivo en esa direccin, emulando explcitamente lo que haba sucedido en la industria petrolera. El presidente Lpez Mateos as lo seal en su informe de ese ao: La poltica que se ha trazado el Ejecutivo de mi cargo en una materia de esencial importancia para el pas [] Est encaminada a que, como en el caso del petrleo y de los carburos de hidrgeno, slidos, lquidos o gaseosos, la prestacin de los servicios pblicos de generacin, transformacin y abastecimiento de energa elctrica, sea realizado por instituciones gubernamentales, rganos de la nacin, a travs de los cuales est siempre presente, como ltimo mandante de toda su gestin el pueblo mexicano. (El nfasis es mo.)
306
En ese mismo informe de gobierno, el presidente Lpez Mateos dio a conocer la adquisicin de la mayora de las acciones de la American and Foreign Power Co. y de la Mexican Light and Power Co., las dos ms importantes empresas elctricas. El gobierno mexicano se convirti as en accionista mayoritario de dichas empresas y asumi enteramente la responsabilidad del servicio pblico para garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas con base en una normatividad sujeta a los criterios de igualdad, regularidad y continuidad usuales en la provisin de dicho servicio. La iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal para adicionar el prrafo sexto del Artculo 27 Constitucional se inspiraba formalmente en la necesidad de mejorar el acceso de la poblacin a la energa elctrica y, en consecuencia, a los frutos del desarrollo. Este ltimo planteaba demandas crecientes de energa elctrica en todas las ramas que no podan ser satisfechas con la organizacin prevaleciente hasta entonces en la industria, en la cual predominaban motivos de inters privado y no de benecio social. Con base en esos principios, el Congreso de la Unin adicion nuevamente el prrafo sexto del Artculo 27 Constitucional, con la siguiente formulacin que apareci en el Diario Ocial de la Federacin el 29 de diciembre de 1960: corresponde exclusivamente a la Nacin generar, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico. En esta materia no se otorgarn concesiones a los particulares y la Nacin aprovechar los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos nes. A partir de la nacionalizacin, y hasta 1972, la CFE prosigui con la adquisicin de instalaciones, bienes y derechos de diversas empresas elctricas que continuaban funcionando en el pas. El 14 de agosto de1967 se public en el Diario Ocial de la Federacin, bajo el rubro de la Secretara del Patrimonio Nacional, el acuerdo que autorizaba a la CFE a disolver y liquidar sus liales. El activo de las 19 empresas se incorpor al patrimonio de la Comisin, la que asumi obligaciones y adeudos. Quince aos despus de la nacionalizacin, la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 22 de diciembre de 1975, vendra a completar un marco estable para la prestacin del servicio pblico de energa elctrica y para la denicin de lmites a la accin de los particulares en campos que no fueran considerados como servicio pblico. Esta ley fue objeto de reformas, la ms importante de las cuales tuvo lugar en 1992, en un perodo en el cual se desarrollaron mltiples cambios en normas constitucionales fundamentales y durante el cual el gobierno mexicano decidi negociar el Tratado de Libre Cambio de Amrica del Norte. En la dinmica de este tratado, de manera directa e indirecta, el sector energtico en su conjunto fue objeto de numerosos cambios en sus marcos institucionales y reglamentarios. As, se abri legalmente la puerta (modicacin a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, 1992, y a su Reglamento, 1993) a la co-generacin y a la produccin independiente, argumentando las elevadas tasas de crecimiento de la demanda industrial y residencial. Quedaron fuera del servicio pblico la generacin para el auto-consumo,
307
la pequea produccin y la generacin por productores independientes, para venta a la CFE o exportacin. En ese proceso, en el cual qued roto el monopolio legal en la industria elctrica, al desintegrarse la industria con la apertura en generacin, estuvieron tambin presentes nuevos fenmenos relacionados con el progreso tcnico. Posteriormente, se realiz la modicacin a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (1995), que dio lugar a los Pidiregas y a las Obras Pblicas Financiadas (OPF) para permitir la realizacin de obras, quedando registrados los compromisos nancieros fuera del presupuesto federal y slo como garanta contingente. Con todo ello tambin quedaba atrs el modelo tradicional de nanciamiento pblico en la industria elctrica, en el cual el nanciamiento de proyectos elctricos bajo la lgica de la planicacin pblica con apoyo de los organismos de crdito multilaterales, ceda su lugar a favor de un nuevo paradigma nanciero56.
V. Consideraciones nales
A pesar de la complejidad de un sector como el energtico, la orientacin de la poltica energtica ha girado recientemente alrededor de un leitmotiv simple: es indispensable ampliar la participacin privada. La razn ms socorrida es que el gobierno no cuenta con los recursos para llevar a cabo las inversiones necesarias frente a la evolucin esperada de la demanda. El ltimo programa energtico57 se fundamenta en esa visin: el sector energtico mexicano es frgil y vulnerable, no podr hacer frente al crecimiento de la demanda, es incapaz de nanciar la expansin requerida para satisfacer la demanda nacional. El fomento a la inversin privada se ha visto como la nica salida posible: por ello se da una gran importancia en ese programa a la construccin de un nuevo orden jurdico que otorgue seguridad y certeza a los nuevos actores que es necesario atraer. Es preciso construir elaboraciones institucionales y regulatorias ms complejas. La modernizacin y la reorganizacin de las industrias energticas deben combinar diversos elementos evaluando la herencia histrico-institucional en el plano de los derechos de propiedad, las formas de organizacin y los principales actores participantes. En una transicin mltiple y compleja como la que vive el pas se sigue planteando una cuestin central: cules son las formas de propiedad, los mecanismos de coordinacin de la actividad econmica ms adecuados. Como sugiere la nocin de path dependency, las instituciones y comportamientos del pasado continan teniendo una presencia determinante. Cuando una sociedad se encuentra en transicin, se tiene una organizacin hbrida en la cual se destruyen relaciones econmicas y mecanismos de coordinacin anteriores, pero todava no se instauran otros nuevos: esto plantea numerosos problemas para el funcionamiento y coordinacin de la actividad econmica.
308
La herencia petrolera inuy la organizacin de las industrias del sector energtico, pero no en el sentido de construir un marco regulatorio integrado y coherente. Todava ahora, el marco existente diculta incluso las relaciones entre Pemex y la CFE. Los cambios necesarios plantean interrelaciones nuevas que requieren un marco de coherencia global, particularmente en lo que respecta a las relaciones entre la industria elctrica y la del gas natural. Por otra parte, aunque hay una tendencia a separar las funciones de la Secretara respectiva, los operadores y el regulador, el peso de las viejas prcticas no permite que el actor central del sector energtico (que en Mxico sigue siendo el Estado) coordine bien sus diferentes papeles: accionista nico, controlador de los monopolios pblicos y de su poder, coordinador de la participacin de actores privados y, adems, garante de la cohesin social a partir, sobre todo, de sus responsabilidades en la provisin del servicio pblico. El peso de las tradiciones legales y administrativas referentes a las dependencias y organismos gubernamentales ha metido muchas veces en camisas de fuerza a empresas pblicas que, si bien no deben perder de vista la especicidad de lo pblico, no por ello deben descuidar criterios e indicadores comunes a cualquier empresa para lograr un mejor desempeo. Organismos como Pemex o la CFE deben llevar a cabo sus inversiones, adquisiciones, obras, arrendamientos, prestacin de bienes y servicios tomando en cuenta leyes y procedimientos similares a los que se aplican en los rganos de la administracin pblica. La normatividad, en lugar de inspirarse en los avances que en diferentes campos ha habido para regular las actividades y funciones de las empresas pblicas, las mantiene en un marco que inhibe su desarrollo y modernizacin. Al mismo tiempo que se hace cada vez ms necesario simplicar y unicar el marco jurdico que reglamenta las actividades del sector energtico, es necesario tambin introducir sistemticamente los avances que resultan de las nuevas relaciones que se han establecido entre el derecho y la economa. El sector energtico es un campo particularmente frtil en esa direccin. Puede decirse que las reglamentaciones y regulaciones tradicionales, en las cuales predominaban sobre todo preocupaciones jurdicas, y no tanto fundamentos econmicos, carecen de un sistema de incentivos para lograr una gestin eciente del conjunto del sector y un desempeo de las empresas pblicas orientado por criterios que las hagan viables en el actual contexto econmico nacional e internacional. Adems de las exacciones scales, se ha trabado la posibilidad de establecer relaciones nuevas con los principales actores internacionales dentro de marcos que proporcionen certidumbre y conabilidad. No est reida la salvaguarda de la soberana sobre los recursos con la necesidad de asegurar el acceso a ujos nuevos de capitales y tecnologas. Una mejor explotacin de los recursos (por ejemplo en la E&P en aguas profundas) puede lograrse mediante la cooperacin de rmas privadas nacionales o extranjeras, dentro de ciertos lmites y condiciones.
309
Las formas de organizacin de las industrias evolucionan y se adaptan ante nuevos desafos. De mantenerse ciertos dispositivos institucionales y organizacionales, a pesar de ser slo coherentes con modos de desarrollo caducos, pueden constituir obstculos para las transformaciones necesarias. Mxico, como nacin y como entramado de instituciones y organizaciones construidas durante muchos aos para el sector energtico, no puede permanecer pasivo. Algunas rupturas son inevitables: en el caso de Mxico una gestin ms eciente de las empresas pblicas energticas slo ser posible si se llevan a cabo cambios de fondo en su relacin con el Estado. Solamente despus de eso podrn afrontar con solvencia una apertura que vaya ms all de los lmites actuales: de ser sta necesaria y despus de un amplio debate en la sociedad mexicana.
310
Acerca del Autor Angel de la Vega Navarro

Despus de iniciar sus estudios de licenciatura en la hoy Facultad de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), los prosigui en Francia en donde tambin realiz estudios de postgrado e investigaciones en economa y poltica energtica (IEPE/CNRS) y obtuvo el doctorado (Universidad de Grenoble). Se inici como docente e investigador en esta misma universidad (1972-1973) y prosigui esas actividades en el Colegio de Mxico (1973-1976), antes de ingresar a la Facultad de Economa para formar parte del grupo acadmico que inici el programa de doctorado (1976). Coordin la Divisin de Estudios de Postgrado de esa Facultad en dos perodos (1978-1981 y 1989-1991) y ha orientado sus actividades acadmicas, sobre todo, al estudio de temas energticos relacionados con el desarrollo y la economa poltica internacional. Cuenta con varias publicaciones en el pas y en el extranjero, y ha sido invitado en varias universidades e instituciones europeas y del continente americano para dictar conferencias y seminarios, efectuar estancias de investigacin y desarrollar proyectos de intercambio y cooperacin cientca. Actualmente es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (S.N.I.) y se desempea como profesor en el Postgrado de Economa (Facultad de Economa) y en el Postgrado de Energa (Facultad de Ingeniera) de la UNAM.
311
La autonoma tcnica y operativa como presupuesto de la funcin de regulacin: agenda de fortalecimiento de la Comisin Reguladora de Energa
LA AUTONOMA TCNICA Y OPERATIVA COMO PRESUPUESTO DE LA FUNCIN DE REGULACIN: AGENDA DE FORTALECIMIENTO DE LA COMISIN REGULADORA DE ENERGA
Francisco Valds Lpez y Francisco de Rosenzweig Mendialdua

El presente artculo tiene por objeto analizar los conceptos generales que explican las razones del porque resulta necesario regular, a travs de un rgano que se encuentre dotado de autonoma tcnica y operativa efectiva, ciertas actividades vinculadas a la prestacin de servicios a terceros o que se encuentran afectadas por ciertas barreras de entrada, cuyo desarrollo se puede ver afectado por las caractersticas propias de la actividad o por la existencia de las denominadas fallas de mercado.
I. Introduccin
La relacin causal entre un sistema jurdico como medio para la formalizacin de las instituciones y el desarrollo econmico, constituye un campo de investigacin que, aunque ampliamente explorado, mantiene su vigencia dada la necesidad de normar las nuevas actividades industriales y comerciales que resultan de los constantes cambios existentes en el contexto socio-econmico de nuestro pas. En este sentido, y considerando las reformas efectuadas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica y a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo en los aos de 1992 y 1995, respectivamente, surgi la necesidad de constituir la Comisin Reguladora de Energa, crendose sta en 1993 como rgano tcnico de carcter consultivo en materia elctrica e instituyndose en 1995, en los trminos establecidos en su propia Ley, como un rgano desconcentrado de la Secretara de Energa dotado de autonoma tcnica y operativa, con atribuciones especicas para regular diversas actividades en las industrias de gas natural, gas licuado de petrleo y energa elctrica. En su artculo 2, la Ley de la Comisin Reguladora de Energa establece que la Comisin tendr por objeto promover el desarrollo eciente de las actividades siguientes: (i) el suministro y venta de energa elctrica a los usuarios del servicio pblico; (ii) la generacin, exportacin e importacin de energa elctrica, que realicen los particulares; (iii) la adquisicin de energa elctrica que se destine al servicio pblico; (iv)
313
los servicios de conduccin, transformacin y entrega de energa elctrica, entre las entidades que tengan a su cargo la prestacin del servicio pblico de energa elctrica y entre stas y los titulares de permisos para la generacin, exportacin e importacin de energa elctrica; (v) las ventas de primera mano de gas natural y gas licuado de petrleo; (vi) el transporte y el almacenamiento de gas natural que no sean indispensables y necesarios para interconectar su explotacin y elaboracin; (vii) la distribucin de gas natural, y (viii) el transporte y la distribucin de gas licuado de petrleo por medio de ductos. Establecindose, asimismo, el carcter de actividades reguladas a las mencionadas en las fracciones anteriores. Por mandato legal, en el cumplimiento de su objeto, la Comisin debe contribuir a salvaguardar la prestacin de los servicios pblicos, fomentar una sana competencia, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada cobertura nacional y atender a la conabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestacin de los servicios. Ahora bien, con el propsito de que la CRE pueda cumplir con su objeto se dot a la misma de autonoma tcnica y operativa, sin embargo, al da de hoy subsiste el problema de precisar los alcances y lmites de dichos atributos. Si bien, desde una perspectiva sociolgica, histrica, y recientemente desde la plataforma a la que se ha llamado anlisis econmico del Derecho, se considera que el desarrollo econmico es consecuencia directa de los marcos constitucionales y legales1, el estudio ordenado de la relacin entre los principios formalizados en los sistemas jurdicos y el comportamiento econmico es relativamente nuevo y su recepcin en Mxico ha sido y es an objeto de reexin y debate acadmico2. Diferentes autores han intentado encontrar una correlacin histrica entre el desarrollo econmico y la evolucin de las instituciones legales, bajo la premisa bsica de que dichas instituciones reducen la incertidumbre de las relaciones de mercado y sus implicaciones en el control del poder y la imparticin de justicia. En este sentido, se observa que la funcin de la regulacin adquiri un grado importante de autonoma y logra diferenciarse claramente de la administracin pblica federal y de la funcin judicial, toda vez que el avance en los cambios estructurales en materia de participacin del Estado en la economa, favorece el advenimiento de instituciones reguladoras y el establecimiento de normas de aplicacin concreta a quienes participan en las actividades reguladas. La naturaleza tcnica de la regulacin contribuye al intercambio de informacin entre reguladores, institutos de investigacin, participantes en la industria, acadmicos y consultores, de suerte tal, que los objetivos y razones de la regulacin constituyen un espacio de inters comn en todas las latitudes; sin embargo, la naturaleza del
314
regulador debe entenderse dentro de su contexto nacional y de su cultura jurdica. En palabras de Christopher Foster si bien los principios econmicos y las infracciones en materia regulatoria son importantes en todas las economas, la forma en que estas infracciones sean expresadas, monitoreadas y controladas se decide dentro del contexto de la Constitucin, las leyes y la poltica de cada pas en lo individual, es decir, que se institucionaliza y opera como solucin formalmente jurdica, con una identidad propia y denida, en cada sistema jurdico, de manera independiente. El presente artculo tiene por objeto analizar los conceptos generales que explican las deciencias en los diseos estructurales de los mercados energticos y en la actuacin de la Administracin Pblica, que justican la intervencin de un regulador en algunas de las actividades econmicas y su transposicin de la razn de mercado a las instituciones jurdicas, considerando con el cuidado que merece, que la formalizacin como norma jurdica de un sistema regulatorio, responde a las circunstancias prevalecientes en cada pas en un momento histrico determinado.
II. La regulacin como funcin del gobierno
Es comn denominador entre los diferentes tratadistas de la Teora General del Estado, de la Teora de la Constitucin y la Filosofa Poltica, considerar que el poder pblico es uno solo y que el mismo se ha divido solamente para su ejercicio, por lo que los modelos constitucionales sern efectivamente democrticos y viables econmicamente en la medida en que logren institucionalizar un adecuado sistema de pesos y contrapesos a travs, entre otras medidas, del perfeccionamiento de sus instituciones y de la especializacin de sus funcionarios. En tal virtud, se asume que la funcin de la regulacin tiene como premisa bsica establecer un sistema de control del poder de discriminacin o abuso en las prerrogativas que pudiera disfrutar un prestador nico de algn bien o servicio pblico, constituyendo sta, una funcin formal del ejercicio del poder prevista en las normas jurdicas por lo que resulta necesario su institucionalizacin mediante la integracin de entes estatales de regulacin. Tal cuestin, implica el advenimiento de indagaciones tericas desde la Teora de la Constitucin3 y propuestas ordenadas desde la perspectiva de los estudios de polticas4 (public policy), en materias como la administracin electoral, el acceso a la informacin pblica gubernamental o la conduccin de la poltica monetaria, por citar algunas. Sin embargo, se estudian apenas de manera preliminar los expedientes que constituyen la funcin de regulacin econmica de las actividades que se realizan como actividad del poder pblico y las implicaciones que debe asumir un regulador de los monopolios a
315
cargo de la prestacin de servicios pblicos en red, como lo son las actividades reguladas en el sector energa. La funcin de regular econmicamente los monopolios de servicios o los servicios pblicos que se prestan en red, implica formalmente una de las funciones a cargo de la Administracin Pblica y que, por cuestiones que se expondrn a continuacin, supone necesariamente conferir a dicho regulador una autonoma tcnica y operativa que debe formalizarse como garanta jurdica a travs de la emisin de las normas correspondientes.
III. Presupuestos econmicos de la funcin de regulacin: Los mercados competitivos
En una sociedad democrtica en la que se encuentran armnicamente previstas tanto las garantas de iniciativa econmica como los sistemas de asignacin de bienes pblicos, los precios y tarifas de los bienes y servicios disponibles son fundamentales para asignar los recursos que deban destinarse a cierta actividad5. La existencia de mejores condiciones no implica necesariamente el funcionamiento efectivo de un mercado y, en tal virtud, resulta necesaria la organizacin de acciones de correccin y prevencin para que las relaciones de intercambio operen de la mejor manera posible. En el supuesto de un mercado competitivo perfecto, si el precio de un bien o servicio aumenta, los consumidores o usuarios tendern a adquirir una menor cantidad de ese bien o artculo en el mercado, mientras que los productores u oferentes estarn dispuestos a producir ms de ese bien o servicio. En el largo plazo, al haber menor demanda y mayor oferta, los precios tendern a bajar y se estabilizarn en un punto de equilibrio; es decir, en donde el valor que le dan los consumidores o usuarios resulta igual al costo de producirlo6. En un mercado que se considere perfectamente competitivo existen diversos compradores y vendedores, de forma tal que ninguno de los participantes puede inuir en el precio del bien o servicio que se intercambia en el mercado; el precio, por lo tanto, es jo y fuera del control de oferentes y demandantes; no hay barreras de entrada ni para un consumidor o usuario ni para un productor u oferente y los bienes o servicios que se ofrecen son homogneos en el sentido de que no tienen caractersticas particulares que los distingan7.
316
a) Fallas en los mercados Si bien es cierto que las relaciones de mercado son propicias para el desarrollo efectivo de la libertad de iniciativa econmica, no constituye un asunto menor el hecho de que cuando se trata del suministro de servicios pblicos, el mercado no consigue en forma efectiva su objetivo. Se dice entonces que existen fallas de mercado y es justicable, desde la razn de mercado y la razn de Estado, la intervencin de la Administracin Pblica a travs de sus rganos de regulacin para evitar que alguna de las partes cometa algn tipo de abuso8. Considrese por ejemplo, el caso en el que el nmero de oferentes de bienes o servicios en el mercado es reducido, en el que existen barreras a la entrada de nuevos competidores quiz por los elevados costos para establecerse, quiz por la existencia de barreras legales, quiz por la existencia de limitaciones de carcter poltico y en el que los productos pueden o no distinguirse entre s, conformndose as un oligopolio. En este escenario, el nmero reducido de oferentes brinda a estos ltimos cierto poder de inuencia en el mercado que puede reejarse en la determinacin del precio del bien o servicio ofertado9. Dicho de otra forma, los oligopolios pueden llegar a obtener considerables benecios a largo plazo porque las barreras a la entrada dicultan o impiden la entrada de otras opciones10. As como el oligopolio es considerado una falla de mercado, el monopolio es el caso ms extremo de competencia imperfecta, pues se caracteriza por ser un mercado en el que slo hay un vendedor y no es posible que existan otros11. Las barreras de entrada en este tipo de mercado pueden tener origen, en adicin a las sealadas para el caso de los oligopolios, en la existencia de restricciones legales establecidas como herramienta de control poltico del poder econmico o, como un sistema de aseguramiento de la distribucin de la riqueza a travs del suministro de servicios prestados en forma obligatoria por el Estado y que pudieran haber sido rebasadas por la realidad econmica y las capacidades del Estado, siendo por tanto, necesaria su revisin12. Adems de estos elementos, las economas de escala tambin tienen una enorme inuencia en el establecimiento y existencia de los monopolios, pues en algunas ocasiones (como ocurre por ejemplo en la transmisin y distribucin de energa elctrica o gas), es ms conveniente que un bien o servicio sea producido de forma ms barata por una empresa que por dos o ms13. Esta situacin se encuentra comnmente en empresas donde los costos de instalacin y operacin de la infraestructura necesaria para producir el bien o proveer el servicio de que se trate son considerables. En trminos de la prdida de bienestar de una sociedad, el establecimiento de un monopolio puede ser, en algunos casos, negativo, pues el monopolista puede elevar el precio de su producto reduciendo su propia produccin. En otras palabras, el
317
monopolio eleva el precio y limita la produccin que prevalecera en condiciones de competencia.14 Esto ltimo es precisamente lo que se conoce como poder de mercado, es decir, la capacidad de una empresa para manipular o inuir en el precio del bien o servicio que provee o presta a la sociedad. b) Fallas en los gobiernos Diversos tipos de razones justican que los gobiernos apropien para los Estados la titularidad exclusiva de ciertas actividades con impacto en la economa, estableciendo as barreras legales para la intervencin de los actores privados, en particular en la prestacin y suministro directo de servicios pblicos. Tales acciones, han sido justicadas desde las decisiones de gobernabilidad como consecuencia de procesos de institucionalizacin de gobiernos emanados de condiciones polticas de naturaleza plebiscitaria, crisis econmicas o desinters absoluto por parte del sector privado para la inversin en ciertos espacios de la economa. Sin embargo, en el presente, el desarrollo de tecnologas, la estabilidad social y la nueva dimensin de las problemticas de desarrollo en una era de globalizacin de las relaciones econmicas, favorecen que la prestacin de ciertos servicios pblicos otrora responsabilidad exclusiva del Estado puedan asignarse a nuevos agentes de manera tal que concurran efectivamente al desarrollo econmico todos los sectores sociales, pblicos o privados15. La introduccin de competencia o mecanismos que la favorezcan o simulen permite remediar algunas deciencias que se presenten cuando el Estado realiza una funcin econmica como la prestacin exclusiva de servicios pblicos, sin que implique necesariamente la desincorporacin de los activos de empresas pblicas, pero s permitiendo la participacin privada en ciertas actividades econmicas en un principio reservadas exclusivamente al Estado, por resultar as las mejores condiciones de desarrollo de las mismas. Este proceso es conocido bajo la nocin general de liberalizacin16 y en virtud del mismo ha sido menester readecuar las funciones del Estado, logrando con ello establecer efectivamente la proteccin de bienes y servicios pblicos y su aprovechamiento racional. La funcin en cuestin, se identica como la regulacin, entendida esta como: [...] la promocin de la competencia, corrigiendo las imperfecciones del mercado y protegiendo los intereses de los usuarios en aquellas parcelas en las que las caractersticas del monopolio natural se maniesten17.
318
IV. Modelos de atribuciones de polica administrativa y de regulacin general de los rganos reguladores en materia de servicios de red
Los sistemas regulatorios no parten de frmulas estandarizadas, pues cada problema tiene su propia dimensin, su origen y su evolucin, respondiendo a circunstancias especcas de cada pas. A pesar de lo anterior, es posible identicar algunos modelos generales y difundidos en cuanto a su diseo, funcionamiento y atribuciones del ente regulador. Las estrategias de regulacin se asignaron a diferentes entidades de la Administracin Pblica con responsabilidades especcas. En nuestro pas, la Secretara de Energa, por ejemplo, establece la poltica energtica y tiene responsabilidades en torno a la inversin pblica, la liberalizacin, la privatizacin, la reestructuracin del sector o la industria, y en coordinacin con otras Secretaras, el establecimiento de impuestos y el otorgamiento de subsidios, la denicin de las relaciones intergubernamentales y la determinacin de la propuesta de trabajo legislativo que deba seguirse en la materia18. En estrecha relacin con las Secretaras de Estado se encuentran los diferentes rganos reguladores que se encargan de hacer cumplir los criterios de poltica determinados por las propias Secretaras de Estado19. A pesar de que los rganos reguladores tienen coberturas distintas los hay multisectoriales y los dedicados a una sola industria y de que los sectores que cubren tienen caractersticas que los hacen nicos, los aspectos que se regulan son sustancialmente los mismos. Entre otros, se puede mencionar, por ejemplo, el establecimiento de los trminos y condiciones para la prestacin de un servicio, la aprobacin y, en su caso, ajuste de las tarifas aplicables al servicio, el manejo de la entrada de competidores al mercado a travs de la expedicin de concesiones, permisos, licencias y el establecimiento de condiciones para garantizar el libre acceso a las redes que suministran el servicio de que se trate. En otro rubro, se reconocen aquellos rganos reguladores que disponen tambin de atribuciones administrativas relacionadas con la imposicin de sanciones y las de aquellos que pueden fungir como rbitros en la solucin de conictos o controversias suscitadas entre agentes participantes en la industria regulada de que se trate y aquellas que disponen del mandato legal de proteger los intereses de los usuarios nales de los servicios, as como promover el desarrollo eciente de las actividades reguladas20. Las atribuciones que tienen los rganos reguladores en materia de regulacin de una industria que provee servicios pblicos estn relacionadas, principalmente, con la
319
reduccin y control de su poder de mercado; sin embargo, las empresas reguladas, como otras tantas, estn sujetas a una serie de ordenamientos adicionales para alcanzar otros objetivos, como seguridad, competencia y proteccin al medio ambiente21. Un problema delicado surge cuando se confunden por parte de las entidades a cargo de la mejora regulatoria, la scalizacin superior o la contralora pblica y se atribuyen al regulador ya sea cierta o supuestamente funciones no relacionadas con sus atribuciones. Para evitar el consiguiente incremento de costos no nancieros para los participantes de una industria regulada y su consecuente traslado a los usuarios, se debe denir claramente qu aspectos regula cada rgano y cuidar que exista certidumbre en cuanto a los conceptos de mejora regulatoria, scalizacin superior y contralora pblica, de manera tal que se consiga minimizar la duplicacin de funciones y evitar la judicializacin de las funciones del regulador mediante la institucionalizacin de disputas que podran ser interminables22.
V. Problemtica general de la funcin de regulacin y de su desarrollo efectivo: La independencia del rgano regulador
Si bien es cierto que la funcin de regulacin se inscribe dentro de las funciones de polica administrativa del Poder Ejecutivo Federal, es cierto tambin que, como en toda institucin, la regulacin ha sido, y es, objeto de diversas relaciones de interaccin incluidas las intervenciones de otras entidades o dependencias gubernamentales, por lo que destaca, como reto fundamental de su existencia, el establecimiento de su independencia poltica como n ltimo de las expresiones de autonoma tcnica y operativa que actualmente sostienen, y han sostenido efectivamente, el desarrollo de la regulacin como funcin de la Administracin Pblica Federal en Mxico. En este orden de ideas, requerimos denir aunque sea de manera preliminar aquellos temas en los que resulta necesario robustecer a la Comisin Reguladora de Energa como rgano gubernamental autnomo, sin que medien resistencias de los agentes regulados y de las entidades gubernamentales. Para este propsito, es menester revisar cules son, en general, los objetivos que se atribuyen a los rganos reguladores23: Promover el desarrollo eciente de la industria o sector. Proteger a los usuarios nales de cualquier tipo de abuso de las empresas reguladas. Promover reglas claras, estables y predecibles para las empresas reguladas.
320
Para cumplir estos objetivos, las decisiones del rgano regulador no deben ser objeto de ninguna forma de cuestionamiento, pues si bien la naturaleza tcnica de la regulacin, como tcnica de patente econmica pudiera implicar una fcil asimilacin por los regulados y una comunicacin efectiva entre stos y el regulador, la administracin regulatoria es, sin duda, una actividad que se formaliza dentro los parmetros de los actos administrativos como actos de la autoridad gubernamental y, en ese sentido, susceptibles de afectaciones institucionales que pudieran desnaturalizar el sentido de las decisiones regulatorias. En algunas ocasiones particularmente en coyunturas polticas o condiciones en donde se conducen procesos de liberalizacin y privatizacin, la determinacin de los precios y tarifas de los bienes o servicios pblicos obedece a razones de gobernabilidad y devienen como consecuencia de mecanismos institucionales de operacin del gobierno que no resultan afectados por los axiomas y presupuestos de la regulacin como actividad tcnica, de manera tal que pudieran existir riesgos de desconanza en las decisiones regulatorias que se traducen en el alejamiento de la inversin ante posibles cambios polticos que reducen las expectativas del sector privado, situacin que originara que destinen sus recursos a proyectos ms rentables. Asimismo, es importante considerar que la maduracin de los proyectos de inversin es de largo plazo, lo que hace que la credibilidad en el sistema regulatorio polticas pblicas y coordinacin de gestin de los rganos reguladores sea un factor determinante24. En otras palabras, a menos que el regulador se muestre como una institucin independiente de la inuencia de las coyunturas polticas y libre de la inuencia de las empresas reguladas, los usuarios e inversionistas perdern conanza en el rgano regulador y, en el caso de los segundos, restringirn sus ujos de recursos debilitando la expansin del sector y el cumplimiento de los objetivos de la liberalizacin de las actividades econmicas. Con el objeto de generar certeza y legitimidad en su funcin, los rganos reguladores deben, ante todo, buscar operar en las mejores condiciones de independencia poltica o presupuestal. Es importante advertir que la independencia que en algunos casos se confunde con la autonoma jurdica se entender aqu como una relacin debidamente coordinada y operada en condiciones de transparencia entre el regulador y las empresas reguladas, los usuarios nales y otras autoridades pblicas. Al tiempo, es importante advertir que, en el presente, la mejor forma de asegurar la independencia como autonoma poltica implica una bien denida autonoma presupuestaria, operativa y tcnica25. La autonoma poltica de los rganos reguladores est compuesta fundamentalmente por dos elementos que se complementan entre s: (i) el blindaje respecto de posibles inuencias polticas, econmicas o de particulares, y (ii) la creacin de mecanismos para fomentar el desarrollo y aplicacin de experiencia tcnica en el proceso de toma de decisiones.
321
Alcanzada la autonoma poltica, por conducto de una garanta de autonoma presupuestaria se reducirn las presiones polticas de corto plazo, como presiones de grupos de inters que existen desde el gobierno, los sindicatos y los actores polticos en las empresas en manos del Estado26. Algunas condiciones que en la experiencia extranjera, y de las que da cuenta tambin el sentido comn, que podran contribuir a garantizar la autonoma del regulador, son las siguientes27: Dotar de atribuciones sucientes para regular de manera ecaz y oportuna las materias objeto de regulacin. Proveer al rgano regulador de una fuente conable de nanciamiento, es decir, asegurar su autonoma tcnica y presupuestaria. Denir claramente las atribuciones del regulador y diferenciarlas de las Secretaras de Estado y dems entidades de la Federacin. Determinar criterios profesionales para la contratacin de su personal y escalonar los periodos de su gestin, de forma que no coincidan con ciclos electorales.
La autonoma poltica debe concurrir con otras medidas que garanticen que el regulador no se aparte de su mandato legal, tales como28: Hacer transparente y publicar su proceso de toma de decisiones. Establecer mecanismos de control de gestin, que minimicen los conictos de inters. Proveer los mecanismos adecuados para recurrir las decisiones adoptadas, estableciendo claramente las condiciones de abuso de derecho y penalizarlo.
VI. La naturaleza jurdica de la Comisin Reguladora de Energa
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que las Secretaras de Estado, podrn contar para el mejor despacho de sus asuntos con rganos desconcentrados, mismos que, al formar parte de su estructura, disfrutarn de autonoma para la toma independiente de sus decisiones subsistiendo; sin embargo, la relacin de subordinacin con una Secretara de Estado, al ser sta la responsable de asignarle los recursos necesarios para su operacin, se traduce forzosamente en un problema de independencia poltica. En este sentido, el regulador debe disfrutar de una naturaleza jurdica que no permita intervencin alguna en la toma de sus decisiones, as como en sus operaciones presupuestarias.
322
Por el momento, no existe en nuestro orden jurdico una gura que se adece a estas condiciones, pues debe resolverse, en primera instancia, el problema de la naturaleza de la facultad de emitir actos con carcter de autoridad, con la necesidad de administrar un patrimonio propio. Sobre el particular, vale la pena sealar que diversos modelos de organizacin pblica en la experiencia extranjera s han logrado el perfeccionamiento de sus instituciones administrativas, existiendo as posibilidades por explorar que permitirn enriquecer el debate legislativo entorno al diseo institucional que corresponde para dotar de autoridad, patrimonio y autonoma poltica efectiva a un rgano regulador. El reto, desde luego, no es menor, pues implica combinar, en diversas opciones, los principios jurdicos de la organizacin de la Administracin Pblica Federal29, de manera tal que la desconcentracin, la descentralizacin y la delegacin administrativa no son ya sucientes para la atencin de algunos de los temas que nos ocupan. En nuestra opinin, deben estudiarse las posibilidades de asimilacin de instituciones como las llamadas autrquicas en la doctrina administrativa italiana y argentina, o bien, la renacin que correspondera hacer para el caso que nos ocupa, de la nocin francesa de establecimiento pblico30. Sin embargo, la propia experiencia local ha dado cuenta de la evolucin de estas instituciones si bien desde luego es perfectible y de que pueden crearse por mandato de Ley entidades pblicas dotadas de la autonoma poltica para el despacho de sus asuntos, como es el caso del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, mismo que realiza actividades asimilables a la regulacin que por ley goza de la naturaleza jurdica de organismo pblico descentralizado.
VII. El regulado y el regulador bajo la misma coordinadora de sector
La cuestin de la naturaleza administrativa de rgano desconcentrado de la administracin pblica federal, establece para la Comisin Reguladora de Energa una cuestin adicional, que se expresa en la interaccin de coordinacin con algunos agentes regulados como son los organismos descentralizados sectorizados en la Secretara de Energa, de manera tal que siempre existe una instancia poltica de revisin de los actos emitidos por el regulador. Si bien entonces, el problema pudiera aparecer como un expediente que se limita solamente a la cuestin de la naturaleza jurdica, su impacto en la conduccin de la gestin de la Comisin como agencia gubernamental es objeto, adems, de varias lneas que pueden ser tema de reexiones y consideraciones muy concretas. As, nos interesa subrayar las siguientes:
323
a) La relacin de coordinacin con la Secretara de Energa: Elementos para la diferenciacin de sus mandatos La regulacin no puede estar sujeta al cumplimiento de lineamientos de poltica que impliquen, por ejemplo, contradicciones entre los criterios de eciencia y desarrollo de las empresas en manos del Estado, como lo son la Comisin Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro y Petrleos Mexicanos. Cuando las decisiones regulatorias pudieran afectar directamente los intereses o programas de las empresas en manos del Estado en benecio de los consumidores, la representacin de la coordinadora de sector en los respectivos Consejos de Administracin inuye necesariamente en la preeminencia de los principios de poltica energtica sobre los criterios regulatorios que se encuentran en proceso de institucionalizacin poltica, toda vez que estos se conguran conforme al sistema de planeacin democrtica, a travs del Plan Nacional de Desarrollo, en mandatos vinculantes que corresponde atender a toda la Administracin Pblica Federal, de manera que los integrantes de la Comisin Reguladora de Energa enfrentan severas resistencias de las empresas en manos del Estado y de los responsables de las nanzas pblicas respecto de las medidas que pudieran afectar sus intereses econmicos por concepto de limitaciones a sus capacidades de decisin como monopolios legales. Adems, stas disponen de instancias legales para imputar a los integrantes de la Comisin potenciales responsabilidades como consecuencia de su actuacin bajo la amenaza de que un acto de autoridad ocasiona una afectacin al patrimonio de estos organismos pblicos descentralizados. En este sentido, la Comisin Reguladora de Energa no ha logrado desplegar todas sus potencialidades, ni ejercer todas sus atribuciones, por existir una instancia superior responsable de adecuar las decisiones del regulador, con respecto de los programas, metas y necesidades de los objetivos de poltica. El problema tiene, desde luego, varios niveles de aproximacin y, en nuestra opinin, como hemos sealado en pginas precedentes, tiene que ver con cuestiones relativas a la falta de desarrollo, en la doctrina del Derecho Administrativo y su consecuente asimilacin en nuestro pas, del tema de la naturaleza jurdica de los rganos reguladores. Se debe considerar que mucho se ha escrito desde la perspectiva comparada, respecto de cules deben ser las atribuciones ideales de un regulador y, en muchas latitudes, se ha encontrado la forma de asimilar, mediante instituciones novedosas, un equilibrio entre autonoma y gestin pblica, lo que ha permitido el saludable desarrollo de la funcin de regulacin. Sin embargo, en Mxico, la cuestin, analizada como funcin del gobierno, no ha logrado su debida institucionalizacin, pues en algunos casos, por ejemplo la representacin legal de los permisionarios confunde la naturaleza jurdica de las resoluciones de la Comisin con la facultad reglamentaria del Ejecutivo, de manera tal, que la institucionalizacin de algunas decisiones regulativas deben esperar
324
hasta la certeza nal de una sentencia del Poder Judicial Federal para ser completamente acatadas por los agentes regulados, incluidos entre estos los organismos pblicos descentralizados. Por otro lado, las relaciones con las propias entidades del gobierno, como la Comisin Federal de Mejora Regulatoria y la Secretara de la Funcin Pblica, implican tambin la necesidad de establecer precisiones conceptuales pues, en algunos casos, se confunden las atribuciones de mejora regulatoria o de auditoria gubernamental con compromisos con los ciudadanos, atribuciones regladas y discrecionales del regulador, interpretacin para efectos administrativos de las normas aplicables en materia de energa, relaciones regulatorias y controles de gestin. Respecto del debate acadmico, es menester denir el problema en una perspectiva multidisciplinaria, que rescate a los juristas de su eventual aislamiento explicativo, respecto de la materia que nos ocupa; as, por ejemplo, se puede considerar que se encuentran inconclusas al menos para el expediente nacional cuestiones como la descripcin y explicacin de [...] la funcin de regulacin como una nueva arena o categora para el ejercicio del poder pblico, exorbitante de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional del gobierno, que es menester apropiar en la Teora del Estado y en la organizacin constitucional de la Repblica, para evitar distorsiones analticas y resistencias polticas e ideolgicas en la introduccin de mecanismos de mercado en actividades relacionadas con la prestacin de servicios pblicos y administracin de los recursos de la gobernacin antes desarrollados y administrados exclusivamente por entidades o agencias del Estado o bien que no haban sido tocados por el paradigma del mercado []31 para proceder con su asimilacin en el sistema jurdico, de manera integral y no fragmentaria. En suma, el futuro no se encuentra ms en la denicin de un regulador ideal, sino en institucionalizar en Mxico la funcin de la regulacin, a partir desde luego del trabajo logrado, en este caso por la Comisin Reguladora de Energa, en estos diez aos de servicio a Mxico, de la experiencia obtenida y de los sinsabores que quedaron y quedan luego de advertir que las cosas pudieran funcionar en mejor forma, como por ejemplo en los expedientes que siguen: 1. 2. Naturaleza jurdica del regulador: Organismo autnomo por Ley?, desconcentrado o descentralizado de la administracin pblica federal? Transparencia acountability y reglamentacin: A quin le debe rendir cuentas el regulador?, implica la transparencia y la rendicin de cuentas, las labores de ordenar la informacin para su consulta desde la academia institucional o
325
3.
independiente y para la scalizacin de las autoridades a cargo del control de la gestin de la Administracin Pblica Federal? Atribuciones sancionadoras del regulador: Sirven al regulador las atribuciones punitivas del Estado?, qu tipo de sanciones promueven el desarrollo eciente de alguna industria?, se trasladan al nal los importes de las multas administrativas a los usuarios de los servicios pblicos?, qu caractersticas debe tener, en su caso, un procedimiento econmico coactivo del regulador?32
Ahora, si bien hemos expuesto aqu algunos elementos que, desde la perspectiva analtica, servirn a los entendidos a caracterizar en mejor forma a la regulacin como funcin del Estado y no slo como una de las tareas del gobierno, es menester denir cules pudieran constituir algunas luces desde la perspectiva de la accin inmediata respecto de las necesidades impostergables que tiene la Comisin Reguladora de Energa para operar en ejercicio de los niveles de su autonoma actual, minimizando los riesgos de confrontacin y potenciando sus capacidades de servicio: 1. Aseguramiento de un presupuesto suciente para cumplir con su objeto legal, mismo que deber considerar el despliegue ms completo posible de sus atribuciones, mediante una asignacin directa en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Establecimiento de un procedimiento econmico coactivo para el regulador, considerndose la posibilidad de reservar tales recursos para su asignacin en el ejercicio scal de que se trate. Aseguramiento de personal calicado en un nmero solvente para la atencin requerida a cada una de las tareas que conforman la actividad regulatoria, mediante el diseo de un servicio profesional especcamente elaborado para una agencia regulatoria.
2. 3.
Por otro lado, es fundamental que las autoridades locales (principalmente los rganos a cargo de la materia de proteccin civil) y otras federales sean debidamente capacitadas para comprender la importancia y diferencias de la regulacin como actividad del gobierno, en temas bsicos como la naturaleza de las decisiones regulativas, los alcances de las disposiciones de carcter general que emite el regulador y la diferencia entre pretensin punitiva estatal y las atribuciones sancionadoras del regulador, toda vez que las presiones polticas de las autoridades locales para asegurar legtimamente las mejores condiciones de operacin de los permisionarios de distribucin de gas por ejemplo, devienen en confusiones graves sobre las condiciones previstas en las disposiciones correspondientes, para la imposicin de sanciones.
326
VIII. Consideraciones Finales
El desarrollo ecaz de la regulacin, mediante el establecimiento de rganos reguladores, implica su reconocimiento como una funcin del gobierno y la institucionalizacin de un sistema de garantas jurdicas, que den cuenta de una operacin autnoma de las atribuciones regulatorias del Estado. La regulacin econmica se inscribe dentro de las atribuciones del Poder Ejecutivo Federal, lo que hace necesario identicarla como una funcin diferenciada de la polica administrativa y la reglamentacin, por lo que se deben establecer en la legislacin de la materia las condiciones que garanticen al ente regulador su existencia y el ejercicio autnomo de sus atribuciones para la debida consecucin de su objeto legal. La discusin respecto de la naturaleza jurdica que deben revestir los rganos reguladores permanece vigente, a pesar de existir emprendimientos que advierten la existencia de elementos que explican sus alcances como funcin independiente de la administracin, la produccin de normas y la judicatura. El reto que implica la debida institucionalizacin y despliegue ecaz de la regulacin no constituye, en ninguna forma, un asunto menor cuyo anlisis se pueda reducir a la identicacin de tendencias y mejores prcticas e insistir en la necesidad de su asimilacin o emulacin. El desafo para Mxico pasa no solamente por esto, sino tambin por un ejercicio de reformulacin de las funciones del Estado y la construccin legal y terica debidamente razonada por parte de un gobierno especializado que tiene como principal razn de ser, el servicio a las personas.
327
Acerca de los autores Francisco Valds Lpez

Licenciado en Derecho, egresado de la Universidad de Monterrey, realiz estudios de posgrado en Derecho con la especialidad en Derecho Constitucional y Administrativo en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y cuenta con un Diplomado en Derecho de Negocios cursado en la Universidad Iberoamericana y otro en Derecho Internacional Comparado impartido por la Soutwestern Legal Foundation en las instalaciones de la Southern Methodist University en Dallas, Texas. Su trayectoria profesional incluye doce aos de experiencia en el sector pblico y cuatro en la iniciativa privada, desempendose en puestos de alta direccin y prestacin de servicios legales principalmente en actividades vinculadas al desarrollo de proyectos de infraestructura.
Francisco de Rosenzweig Mendialdua

Es Licenciado en Derecho y candidato a Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana. Su experiencia profesional incluye ms de diez aos en el sector pblico. Fue Secretario Particular del Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Colabor en el programa de reestructuracin nanciera de las autopistas de cuota concesionadas dentro de la Direccin General de Crdito Pblico de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Fue asociado internacional del despacho de abogados Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton en la ciudad de Nueva York, donde particip en el diseo jurdico de esquemas de reestructuracin, capitalizacin y modernizacin de la planta productiva de PEMEX. En la Secretara de Energa particip en diversos grupos interdisciplinarios enfocados al anlisis de esquemas de nanciamiento y capitalizacin del sector energa. Es catedrtico de Derecho Energtico en la Universidad Panamericana y profesor invitado en diversos programas de postgrado en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Tiene diversas publicaciones relacionadas con el sector energtico.
328
Regulacin energtica en Mxico: Avances y desafos a 10 aos de la expedicin de la ley de la CRE
REGULACIN ENERGTICA EN MXICO: AVANCES Y DESAFIOS A 10 AOS DE LA EXPEDICIN DE LA LEY DE LA CRE
Dionisio Prez-Jcome Friscione

A 10 aos de la creacin de la Comisin Reguladora de Energa en Mxico como rgano desconcentrado con autonoma tcnica y operativa se han logrado signicativos avances en materia de cobertura y expansin de la infraestructura energtica que requiere el pas para su desarrollo. Muestra de ellos son los 321 permisos en materia de generacin de energa elctrica y 167 permisos para el almacenamiento, transporte y distribucin de gas natural que se encuentran vigentes a julio de 2005. Estos permisos representan compromisos de inversin superiores a los 15 mil millones de dlares. La operacin de sta infraestructura benecia a ms de 25 millones de usuarios elctricos y 1.6 millones de usuarios de gas natural en el pas. Sin embargo, existen an varias limitaciones para lograr un cabal cumplimiento de los objetivos que se le asignaron a este rgano regulador en su ley de creacin. Esta situacin obliga a evaluar el alcance y la naturaleza de la CRE y proponer las polticas que permitan que en los aos por venir se convierta en la piedra angular del desarrollo del sector, al cumplir efectivamente sus objetivos de contribuir a salvaguardar la prestacin de los servicios pblicos, fomentar una sana competencia, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada cobertura nacional y atender la conabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestacin de los servicios.
I. Introduccin
El objetivo central de la regulacin es promover el desarrollo eciente de las industrias en las que las condiciones competitivas no son factibles o no existen. Varios factores pueden impedir el logro de estas condiciones, entre ellas, la presencia de barreras legales o econmicas a la entrada de nuevos participantes o la existencia de una o varias empresas con poder de mercado suciente para modicar la estructura de precios. En este sentido, los gobiernos de todo el mundo buscan ejercer su rectora sobre este importante sector mediante la creacin de organismos reguladores que tengan por objeto establecer reglas que promuevan una sana competencia entre los participantes y se traduzcan en menores costos sociales para la provisin de energticos, independientemente de la organizacin industrial de cada pas. Para establecer lmites e incentivos a la eciencia sobre las empresas, pblicas o privadas, en un sector que carece de
329
varias empresas participantes, los rganos reguladores utilizan la jacin de tarifas y el establecimiento de estndares mnimos de calidad. La regulacin es un arte ms que una ciencia, ya que el marco regulatorio debe buscar equilibrar dos objetivos fundamentales. Por un lado, la regulacin debe atraer inversiones, para lo cual se requiere que el rgano regulador funcione con base en los principios de certidumbre, transparencia y predictibilidad en el diseo y aplicacin de las reglas. La regulacin debe permitir, a las empresas ecientes, obtener una rentabilidad apropiada para los proyectos se lleven a cabo. Por otro lado, la regulacin debe tambin proteger los intereses de los usuarios ante posibles abusos por parte de las empresas. El rgano regulador debe asegurar que la prestacin del servicio se realice de manera conable, segura y a precios competitivos. El presente artculo analiza la problemtica enfrentada por la Comisin Regulador de Energa (CRE) durante los ltimos aos, destacando la falta de atribuciones para lograr promover eciencia en las industrias de electricidad y gas natural. En la primera seccin del documento se hace un recuento de las circunstancias que motivaron al gobierno federal a permitir la participacin de particulares en aquellas reas consideradas no estratgicas para el Estado mexicano, mediante las reformas de la Ley de Servicio Pblico de Energa Elctrica en 1992 y la expedicin de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, en 1995. Asimismo, se hace mencin a la formacin de la CRE como rgano facultado para ejercer la rectora del Estado en las actividades abiertas a la participacin privada. En la segunda seccin se sealan algunas de las principales deciencias en el diseo institucional de la CRE que han limitado su capacidad de accin para implementar una efectiva y equitativa regulacin energtica. A pesar de que en sus primeros 10 aos de operacin la CRE obtuvo importantes logros en materia de expansin de la infraestructura energtica y cobertura de usuarios, resulta necesario que cuente con las facultades necesarias para asegurar que la regulacin energtica se traduzca en un suministro de energticos de calidad a precios competitivos. Finalmente, en la ltima seccin se abordan algunos elementos que debern denirse en un futuro para reformar la naturaleza, atribuciones y responsabilidades del rgano regulador, con el objeto de subsanar las limitaciones con las que cuenta actualmente. En el contexto de este debate ser esencial denir el tipo de organismo regulador que se desea tener, independientemente de la estructura de propiedad que posean las empresas del sector. Esta seccin no pretende dar una respuesta denitiva a cada uno de los dilemas que se plantean sino, mas bien, sealar las principales alternativas sobre las que debern decidir los legisladores ante una necesaria reforma de la Ley de la CRE.
330
II. Apertura de los sectores de electricidad y gas natural
La inestabilidad macroeconmica y la crisis de la deuda externa experimentada en las dcadas de 1970 y 1980 obligaron al gobierno federal a implementar una poltica de austeridad presupuestaria. Lo anterior redujo la disponibilidad de recursos pblicos a la inversin en infraestructura, afectando los programas de obras e inversiones y provocando que los recursos destinados resultaran insucientes para enfrentar el crecimiento de la demanda y garantizar el abasto suciente y conable de energticos. Los avances tecnolgicos registrados a partir de la dcada de 1980 contribuyeron a modicar la percepcin de que debera existir un solo proveedor del servicio de electricidad para alcanzar niveles de eciencia. Con el desarrollo de la tecnologa de ciclo combinado, las escalas necesarias para alcanzar altos niveles de eciencia se redujeron. Asimismo, el menor tiempo para la construccin de plantas de generacin que la utilizan, su montaje y amortizacin de la inversin y su costo nanciero permitieron que participantes de menor tamao pudieran competir en un mismo sistema elctrico. Los avances tecnolgicos en sistemas de comunicacin hicieron posible que los operadores del sistema despacharan en una misma red a varias empresas de generacin. Estos dos principales avances tecnolgicos generaron, en la mayora de los sistemas elctricos del mundo, una clara tendencia hacia la desintegracin vertical de las empresas que participan en la provisin del servicio elctrico. II.1 Reformas de 1992 y 1995 En este contexto, en 1992 se reform la Ley de Servicio Pblico de Energa Elctrica (LSPEE) con el objeto de abrir nuevos espacios de participacin a los inversionistas privados en actividades de generacin, importacin y exportacin de energa elctrica. As, se estableci un rgimen de permisos y se denieron las guras de autoabastecimiento, cogeneracin, pequea produccin, produccin independiente, importacin y exportacin de energa. La reforma de la LSPEE estableci la creacin de la CRE como rgano consultivo de la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal, con facultades especcas para resolver las diversas cuestiones que originara la aplicacin de la LSPEE y dar una mayor atencin y eciente despacho de los asuntos relacionados con la expedicin de permisos y su regulacin Al igual que en la industria elctrica, en 1995 se plante una reforma estructural en la industria del gas natural mediante la modicacin de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo. Esta ley deni como industria petrolera todas aquellas actividades reservadas de manera exclusiva al Estado. A partir de esta
331
reforma, el transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural, as como el transporte y distribucin de gas licuado de petrleo (LP) por medio de ductos, quedaron fuera de las actividades reservadas al Estado, lo que permiti abrir la participacin privada en dichas actividades. Los sectores social y privado pueden, a partir de entonces, construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipo. II.2 Ley de la Comisin Reguladora de Energa Al no contar la CRE con atribuciones para regular las industrias de gas natural y gas LP, result necesario modicar el marco jurdico existente, dando lugar a la expedicin de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa (LCRE) en octubre de 1995. Con la expedicin de su Ley, la CRE cambi su naturaleza jurdica para constituirse en un rgano desconcentrado de la Secretara de Energa (SENER) con autonoma tcnica y operativa, as como con facultades para regular las industrias de electricidad y gas. Con la expedicin de la LCRE, la CRE avanz en autonoma e inici el proceso de integracin de un marco regulatorio moderno en las industrias de gas natural y electricidad, a travs del cual se busc brindar transparencia y certidumbre en la aplicacin de reglas. La LCRE dot a la institucin de atribuciones dirigidas a regular la participacin de particulares, as como la relacin entre stos y las empresas pblicas participantes en el sector. La LCRE tiene un claro sentido promotor, cuyo principal objetivo es fomentar el desarrollo eciente del sector. La expedicin de la LCRE dot a la institucin de nuevas responsabilidades y de una estructura ms amplia para cumplir con los objetivos. A 10 aos de la creacin de la CRE, claramente se aprecian los avances en el desarrollo de infraestructura, cobertura de usuarios y establecimiento de reglas claras, objetivas y predecibles. Sin embargo, a medida que madura la industria surgen nuevos retos que hacen necesario plantear una nueva modicacin a la LCRE.
III. Problemtica de la CRE a 10 aos de su creacin como rgano regulador
Independientemente de la estructura de mercado y de la propiedad de las empresas prestadoras de servicio, resulta necesario contar con un rgano regulador fuerte que ratique la rectora del Estado en las industrias de gas y electricidad, que promueva un suministro suciente y de calidad de energticos y que proteja los intereses de los usuarios.
332
III.1 Electricidad En materia elctrica, la CRE cuenta con atribuciones muy limitadas para lograr promover el desarrollo eciente de la industria. Si bien el artculo 2 de la LCRE incluye como actividad regulada por la CRE el suministro y venta de energa elctrica a los usuarios del servicio pblico, el artculo 3 de dicha Ley no dota al rgano regulador de los medios sucientes para regular ecazmente estas actividades. En realidad, como se establece en la exposicin de motivos de la iniciativa de la LCRE, el objetivo principal de la reforma consista en dotar a la CRE de las atribuciones necesarias para regular la participacin de los privados en la industria elctrica, as como las relaciones pblicas entre stos y las entidades pblicas del sector. El objetivo que persegua la iniciativa de LCRE, enviada al Congreso en septiembre de 1995, nunca fue regular cabalmente el servicio pblico de energa elctrica o, dicho de otra forma, el suministro de energa elctrica a los usuarios del servicio pblico. Dado que esta ltima actividad est reservada a la Nacin, en los trminos del Artculos 27 Constitucional, y es llevada a cabo por empresas pblicas, el alcance de las atribuciones asignadas a la CRE result ser muy limitado. Al respecto, conviene considerar lo siguiente: El rgimen de permisos establecido en la LSPEE busca mantener la rectora del Estado sobre los nuevos participantes en el sector y asegurar que la actividad de generacin de energa elctrica se realice en las mejores condiciones de seguridad. Sin embargo, este rgimen de permisos no aplica a las empresas pblicas a pesar de que ms del 70 por ciento de la generacin elctrica la realizan actualmente Comisin Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LFC). Esta situacin implica un trato desigual hacia los diferentes participantes en el sector de generacin de energa elctrica y reduce la capacidad de la CRE para promover mayor eciencia en la provisin de este servicio bsico.
Capacidad instalada del Sistema Elctrico Mexicano (diciembre de 2004)

Participantes CFE y LFC Productores Independientes de Energa Permisionarios bajo las modalidades de autoabastecimiento, cogeneracin y exportacin PEMEX Total
Fuente: CRE
Capacidad Instalada (MW) 39 100 7 499 5 013
% del Total 73% 14% 9%
1 950 53 562
4% 100%
333
En lo que respecta a las actividades de transmisin y distribucin, la CRE no tiene facultades sucientes para regular econmicamente a la CFE y LFC. La CRE cuenta nicamente con atribuciones para: determinar los cargos que la CFE cobra por la conduccin de la energa de los Permisionarios privados, transportada a travs de la red nacional de transmisin; vericar que en la prestacin del servicio pblico de energa elctrica se adquiera aquella que resulte de menor costo para las entidades que tengan a su cargo la prestacin del servicio pblico, y participar en la determinacin de tarifas para el suministro y venta de energa elctrica. Sin embargo, la CRE no tiene atribuciones para determinar los cargos que las reas de transmisin y distribucin de la CFE deberan cobrar al rea de generacin de la misma empresa, por la actividad de conducir este energtico a travs de sus lneas. Tampoco cuenta con atribuciones para determinar que la energa adquirida por las empresas del Estado para la prestacin del servicio pblico sea la de menor costo para el sistema. Finalmente, la CRE no tiene atribuciones para jar y expedir tarifas para el suministro y venta de energa elctrica con base en criterios de eciencia. La CRE solamente cuenta con atribuciones para aprobar las metodologas y los valores propuestos por las mismas empresas pblicas y no para expedir dichas metodologas con base en criterios econmicos que busquen incrementar la eciencia del sistema y garanticen un acceso no discriminatorio a la red de transmisin. Mxico es el nico pas de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en el que su Comisin Reguladora de Energa no cuenta con atribuciones para establecer las tarifas y precios para las actividades de transmisin, distribucin, suministro y venta de energa elctrica. Las tarifas son herramienta fundamental de los rganos reguladores para promover la eciencia en las empresas prestadoras de servicios, al jarlas con base en costos ecientes de operacin. En Mxico las tarifas son jadas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), que tiene como principal objetivo maximizar los ingresos scales y no necesariamente introducir incentivos para mejorar la eciencia y reducir el costo de largo plazo. La determinacin de las tarifas elctricas se realizara a travs de metodologas que reejen criterios de eciencia econmica que induzcan una mejora del sistema elctrico nacional y racionen el consumo. Una metodologa as resultante fomentara, pues, una reduccin de costos y un incremento de la productividad, de los estndares de calidad y de la eciencia en la produccin y el consumo de la energa en benecio de los usuarios y consumidores nales. Se buscara que las tarifas fueran sucientes para permitir la expansin del sector elctrico, establecer las seales adecuadas para los usuarios nales, reejar el costo marginal de proveer energa elctrica, fomentar el uso racional del servicio elctrico y coadyuvar a garantizar el abasto de energa en el largo plazo. La atribucin para establecer tarifas por parte del regulador implica que stas se jen en niveles ecientes de costos y consideren un retorno adecuado a la
334
inversin, as como los incentivos para fomentar una disminucin en sus costos de operacin, reejndose en mejor calidad y precio del servicio en benecio de los usuarios. Asimismo, dichas tarifas ptimas o ecientes aseguraran que no existieran subsidios cruzados. Los subsidios seran determinados por instancias diferentes al regulador y aplicados por separado y de manera focalizada a aquellas familias que ms lo necesitan. Con el objeto de asegurar que las empresas prestadoras de servicio no disminuyan la calidad del servicio como consecuencia de reducciones en sus costos operativos, resulta indispensable que el regulador establezca los Trminos y Condiciones para la prestacin del servicio pblico de energa elctrica. De contar con dichas atribuciones, la CRE denira las caractersticas bajo las cuales la CFE y LFC prestaran el servicio de suministro y realizaran la venta de energa elctrica, incluyendo criterios de calidad e indemnizacin a usuarios por eventos relacionados con apagones, variaciones en el voltaje y la frecuencia o mala calidad en la entrega. Como ya se seal, la CRE tiene atribuciones para vericar que la energa que se compra para proveer el servicio pblico se realice al menor costo para las empresas; sin embargo, dado que en Mxico el Centro Nacional de Control de Energa (CENACE) forma parte de la CFE y es la instancia encargada de establecer y aplicar las reglas de operacin del sistema, se requiere dotar a la CRE de atribuciones para supervisar al operador del sistema, para asegurar que efectivamente el despacho se hace con criterios de eciencia tcnica y econmica.
La falta de independencia del operador del sistema es insuciente desde el punto de vista del regulador, pues resta transparencia al trato que ste brinda a los generadores privados. Al ser el operador del sistema parte del principal participante en la industria, se corre el riesgo de que el operador favorezca el despacho de las plantas de la CFE, aunque existan opciones ms econmicas. La independencia del operador y una continua supervisin por parte de un rgano tcnico, como la CRE, son necesarias para garantizar que ste proponga programas de expansin del sistema que conlleven al desarrollo de la opcin ms barata para el sistema y no altere los algoritmos de procedimiento de cobro por uso y acceso a la red de transmisin. La independencia del operador del sistema enviara las seales tcnicas y econmicas adecuadas para el desarrollo de nuevos proyectos de autoabastecimiento y cogeneracin, lo que nalmente contribuira a la expansin de la infraestructura de generacin que no requiera garantas gubernamentales para su nanciamiento. Al concentrar sus recursos humanos, materiales y nancieros en el otorgamiento y administracin de permisos privados de generacin de electricidad, bajo las modalidades establecidas en la LSPEE, y al carecer de las herramientas de regulacin efectivas que le permitan llevar a cabo algunas de las atribuciones anteriormente mencionadas, principalmente en todo lo relacionado con las empresas pblicas, la CRE busca fortalecer
335
el marco legal vigente, con el objeto de lograr inducir eciencia a lo largo de toda la cadena de generacin, conduccin, distribucin, suministro y venta de energa elctrica. III.2 Gas natural y gas LP En materia de gas natural, la CRE cuenta con mayores atribuciones que las que tiene en la industria elctrica. En ella, la CRE efectivamente aprueba los trminos y condiciones a que debern sujetarse las ventas de primera mano de gas natural y de gas LP y expide las metodologas para la determinacin de sus precios, salvo que existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisin Federal de Competencia. Al respecto, una de las principales limitaciones de la CRE, en el mbito institucional, es su incapacidad para expedir lineamientos generales y metodologas. La LCRE establece que la CRE puede aprobar dichos instrumentos, lo que implica previamente que los permisionarios presenten una propuesta para aprobacin de la CRE. En la prctica, la atribucin de aprobar en vez de expedir, hace lento el diseo y la aplicacin de la regulacin para limitar el papel predominante de Petrleos Mexicanos (Pemex) ya que no existen mecanismos para inducir a la paraestatal a formular propuestas acordes con los objetivos de la regulacin y la proteccin del usuario. A pesar de esto, el balance en las actividades de transporte, distribucin y almacenamiento es positivo. La claridad, transparencia y predictibilidad del marco regulatorio, as como su aplicacin por parte de la CRE ha permitido atraer inversiones por ms de 4 mil 823 millones de dlares, distribuidos en 158 permisos. Permisos otorgados por la CRE a la fecha
Modalidad Permisos Longitud (km) Inversin comprometida (millones de dlares) 2,038 1,807 231 988 1,797 ** 4,823
Transporte Acceso abierto Usos propios Distribucin Almacenamiento Total
132 19 113 21 5 158
12,043 11,316 727 26,098 n.a.* 38,141
* Corresponde a permisos de almacenamiento de gas natural licuado con una capacidad de 1,250,000 metros cbicos ** Corresponde slo a los proyectos en desarrollo (Shell Altamira, Sempra y Chevron Texaco)
336
A pesar del desarrollo de nuevos proyectos privados en transporte y distribucin de gas natural, an persiste una rigidez estructural en esta industria debido al poder de mercado que ejerce Pemex como nico productor y principal transportista y comercializador del energtico. Esta situacin ha inhibido una mayor participacin de los sectores social y privado. En este contexto, resulta necesario limitar el poder de mercado que ejerce Pemex e incrementar la capacidad institucional de la CRE para supervisar y hacer exigible la regulacin que a su efecto emita. La participacin de Pemex en nuevos proyectos de transporte limita el desarrollo de proyectos privados y su preponderante participacin como comercializador de este energtico ocasiona que termine reservando la totalidad de la capacidad de varios ductos privados. Ante este escenario, sera recomendable limitar la participacin de Pemex en el desarrollo de nuevos proyectos de transporte, enfocando los esfuerzos de la paraestatal a las actividades de exploracin y produccin, actividades reservadas exclusivamente al Estado. Durante los ltimos aos, la CRE ha buscado coordinarse con los distintos rdenes de gobierno para facilitar el desarrollo de nueva infraestructura de transporte, almacenamiento y distribucin de gas. Para ello, ha rmado diversos acuerdos de coordinacin con autoridades estatales y locales. En materia de comercializacin, que constituye una actividad no regulada, con excepcin de la que realiza Pemex como parte de las ventas de primera mano (VPM), resulta necesario consolidar la regulacin que permita el acceso abierto a los ductos de Pemex. Igualmente, es necesario restringir el lugar donde Pemex efecta las VPM a la salida de la planta de proceso, para forzar a que se d una competencia en la reserva de capacidad de los ductos de transporte. Una vez logrado el acceso abierto a los ductos del Sistema Nacional de Gasoductos, un segundo paso para promover la competencia en la comercializacin consistira en impulsar el desarrollo de un mercado secundario de capacidad de transporte a travs del cual los usuarios cedan o autoricen al transportista los derechos sobre la capacidad reservada que no vayan a utilizar. Con esto la CRE podra maximizar la utilizacin de la infraestructura de transporte y fomentara una mayor transparencia en la reservacin y utilizacin de la capacidad del Sistema Nacional de Gasoductos. En lo referente al fortalecimiento de la CRE en la industria del gas natural, en primer lugar se necesita dotar a la institucin de atribuciones para expedir instrumentos regulatorios. Hoy en da, la CRE tiene la atribucin de aprobar los Trminos y Condiciones y diversas Metodologas, pero esta funcin implica que el Suministrador tiene que presentar, para aprobacin de la CRE, dichos instrumentos regulatorios. En la prctica, la
337
expedicin de ciertas regulaciones puede tomar mucho tiempo (hasta que la pro-puesta resulte aceptable para la CRE). III.3 Diseo institucional A pesar de la diversidad de contextos existentes en los pases que han decidido establecer rganos reguladores en el sector de la energa, en trminos de tradicin jurdica y organizacin de las industrias, existe un consenso entre los expertos relacionados con a las caractersticas que deben tener dichos rganos para ser efectivos en su accionar. Entre las principales, se tienen las siguientes: i) Autonoma / independencia. ii) Transparencia / rendicin de cuentas. iii) Acumulacin de experiencia tcnica. Autonoma La independencia del rgano regulador busca aislar las decisiones que se tomen al interior de la CRE de la inuencia de las empresas que regula, de los consumidores y de los diversos grupos de inters que se pueden ver afectados por estas decisiones. Asimismo, tambin se debe tener un efectivo margen de independencia con relacin al gobierno central para evitar que la regulacin se encuentre sujeta a los vaivenes de los tiempos polticos. En este sentido, el diseo organizacional plasmado en la LCRE hace frente a estas inquietudes, al menos de manera parcial. La designacin de un grupo colegiado de Comisionados con periodos escalonados ha funcionado adecuadamente para darle certidumbre a la regulacin. Independientemente de que sera deseable avanzar en la raticacin de los Comisionados por parte del Poder Legislativo, como sucede en otros pases, el principal reto en materia de autonoma estriba en permitir fuentes de nanciamiento diferentes a los ingresos presupuestarios. En Mxico se necesita alcanzar un mayor grado de autonoma presupuestal para garantizar una verdadera independencia del gobierno central. Un mecanismo que pudiera funcionar, consistira en permitir a la CRE cobrar y mantener, como recursos propios, una cuota por servicios regulatorios a los permisionarios. Este esquema, que se utiliza ampliamente en otros pases, permitira a la CRE quedar exenta de presiones polticas por parte del Gobierno Federal. Uno de los principales argumentos a favor de un esquema de recursos propios obtenidos del cobro de cuotas, ya sea directamente a los Permisionarios o indirectamente a los consumidores nales, es que seran justamente los beneciarios de la regulacin los que pagaran por ella. Este esquema de cuotas tendra la ventaja de que los mecanismos de rendicin de cuentas y logro de objetivos adquira un papel fundamental. Labor que implicara, en caso de ser implementada, una expansin en el horizonte de planeacin y, a su vez, un mayor esfuerzo del organismo regulador por establecer una mejor estrategia de comunicacin con legisladores, permisionarios y consumidores.
338
Transparencia Una mayor independencia debe ir, forzosamente, acompaada de una mayor transparencia y rendicin de cuentas hacia los grupos de inters. Lo anterior, con el propsito de crear una reputacin que haga ms sencilla la interaccin tanto con los consumidores y usuarios como con las empresas reguladas a lo largo del tiempo. La rendicin de cuentas es un elemento fundamental para estimular la percepcin de que las decisiones se toman con base en fundamentos tcnicos y para conrmar que el marco regulador es lo sucientemente estable, evitando la discrecionalidad en la toma de decisiones que tanto afecta las decisiones de inversin en el sector energa. En este sentido, la LCRE considera los elementos necesarios para la apertura y difusin de las decisiones que toma el pleno de Comisionados y cumple con los aspectos fundamentales de transparencia y rendicin de cuentas mediante: 1. Llevar un registro declarativo y con nes de publicidad, sobre las actividades reguladas. Las actas de las sesiones, acuerdos y permisos otorgados pueden ser consultados en el registro pblico que administra la CRE. Asimismo, todas las resoluciones y permisos otorgados pueden ser consultados en la pgina de Internet de la CRE. Las disposiciones administrativas que dicte la Comisin, tales como criterios de aplicacin general, lineamientos generales y metodologas que deban observar las personas que realicen actividades reguladas, son expedidos mediante el procedimiento de consulta pblica. Para ello, la CRE se apoya frecuentemente en el mecanismo desarrollado por la Comisin Federal de Mejora Regulatoria. Publicacin de las regulaciones expedidas por la CRE en el Diario Ocial de la Federacin (DOF). Fundamentacin y motivacin detallada de los actos y decisiones tomadas por la CRE. Fiscalizacin de los actos de la Comisin por parte del rgano interno de control de la CRE, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), la Auditoria Superior de la Federacin, el despacho de Auditores Externos asignados por la SFP y los auditores del sistema de gestin de calidad. Posibilidad de apelacin de las decisiones de la CRE. En la va administrativa, contra actos de la Comisin podr interponerse el recurso de reconsideracin.
2.
3. 4. 5.
6.
Acumulacin de Experiencia Tcnica Para contar con una plantilla laboral que responda a las necesidades del rgano regulador, resulta necesario mantener un cuadro de personal altamente calicado que cuente con la experiencia para realizar las tareas. Es por ello que los rganos reguladores deben tener la facultad de adecuar su estructura a las necesidades cambiantes de la industria y ser exitosos en la formacin y retencin del personal capacitado.
339
Comparativo internacional de rganos reguladores
Concepto Ente regulador Ao de creacin Materia regulada
Mxico CRE 1995 Electricidad y gas 5 5 S 137 11
Estados Unidos FERC 1977 Electricidad, gas y petrleo 5 5 S 1,214 192
Canad NEB 1962
Reino Unido OFGEM 1986
Espaa CNE 1998 Electricidad, gas y petrleo 3 7 No 174 31 Cobro cuotas
Electricidad, Electricidad gas y y gas petrleo 9 7 S 280 37 Cobro cuotas 5 ND ND 334 39 Cobro cuotas
Miembros del consejo Duracin del cargo (aos) Posibilidad de reeleccin Staff (total del personal) Presupuesto (millones USD) Fuente recursos
ND: No disponible
Presupuesto Cobro cuotas
Necesidad de contar con recursos sucientes La CRE atraviesa por un momento crtico. A medida que las industrias reguladas se desarrollan y maduran, las responsabilidades de sta aumentan. En 1995, cuando se expide la LCRE, este rgano comenz a emitir regulaciones y a otorgar permisos para desarrollar las actividades reguladas. Para ello, se le dot de una plantilla de 140 empleados y un presupuesto de 110.7 millones de pesos, en pesos constantes de enero de 2005. Diez aos despus, el personal que labora en la CRE asciende a 137 empleados y el presupuesto asignado para el presente ao es de 110.6 millones de pesos, pero las responsabilidades son signicativamente mayores. La CRE no slo contina desarrollando y actualizando instrumentos regulatorios y otorgando un mayor nmero de permisos, sino que actualmente tiene que administrar dichos permisos y supervisar el cumplimiento de todas las disposiciones aplicables.
340
A la fecha, la CRE administra 365 permisos para la generacin, importacin y exportacin de energa elctrica y 150 permisos para el transporte, distribucin y almacenamiento de gas natural. Una muestra de la magnitud que representa la tarea de administracin y seguimiento de los permisos es el nmero de resoluciones que, hasta julio de 2005, se han emitido con relacin a procedimientos de sanciones y visitas de vericacin, las cuales superan ya 41. La administracin de los permisos incluye entre otras: modicacin de permisos, actualizacin de tarifas, realizacin de visitas de vericacin, evaluacin de reportes presentados por las Unidades de Vericacin, anlisis de informacin estadstica presentada por Permisionarios e imposicin de sanciones por incumplimiento. A pesar de la mayor carga de trabajo en materia elctrica y de gas natural, el presupuesto autorizado a la CRE ha sufrido disminuciones importantes que ponen en riesgo el cumplimiento de sus objetivos. Los recursos humanos con que cuenta la CRE han seguido tambin una tendencia negativa. Para 2005, el presupuesto de la CRE sufri una disminucin de 24 por ciento, lo que redund en que carezca de recursos sucientes para llevar a cabo visitas de vericacin, capacitar a su personal y contratar asesoras especializadas en materia regulatoria. Personal y presupuesto autorizados vs. resoluciones y nmero de permisos administrados por la CRE
341
IV. Principales desafos
IV.1 El papel del regulador como rgano tcnico-econmico y su creciente rol en materia de seguridad La CRE se dise y cre como un rgano tcnico-econmico encargado de jar las reglas para fomentar un ambiente de competencia en aquellas actividades en las que sta resultara factible y estableciera regulaciones especcas para limitar el poder de mercado de los participantes cuando no fuese posible tener competencia. La naturaleza de la funcin regulatoria de la CRE se concibi en su origen como principalmente econmica; es decir, la responsabilidad primordial del organismo consista en el establecimiento de ordenamientos relacionados con la jacin de precios y tarifas, as como de trminos y condiciones para la prestacin del servicio, la expedicin de estndares y metodologas de aplicacin general a todos los participantes, entre otros. Como se ha mencionado anteriormente, los recursos humanos y materiales que se le han asignado a la CRE para su funcionamiento han venido disminuyendo y, por otra parte, las responsabilidades asignadas han aumentado. En 2001, la SENER deleg a la CRE la funcin de presidir el Comit Nacional de Normalizacin en Gas Natural, que trae aparejada la obligacin de vericar el cumplimiento de la normatividad en materia de gas natural. Desde entonces, la CRE ha buscado fortalecer sus capacidades en cuestiones normativas, sin desatender sus obligaciones en materia econmica. An ms, en algunos casos, la CRE ha tenido que involucrarse en tareas ajenas a sus funciones primarias, como la investigacin de las causas y la emisin de recomendaciones para la prevencin de accidentes, como los registrados en Xochimilco en noviembre de 2003 o el de Monterrey, en octubre de 2004. En otros pases se cuenta con agencias especcas no slo para expedir normas y estndares y vericar su cumplimiento, sino tambin para investigar accidentes. Tal es el caso de la National Transportation Safety Board (NTSB) en Estados Unidos, agencia federal independiente facultada por el Congreso para investigar cualquier accidente areo civil y los principales accidentes en otras modalidades de transporte (ferrocarril, carreteras, embarcaciones y ductos) as como para publicar recomendaciones de seguridad con la nalidad de prevenir accidentes futuros. En este contexto, es indispensable considerar nuevamente qu tipo de rgano regulador se pretende que sea la CRE y asignarle los recursos presupuestales y humanos sucientes para cumplir con su objeto.
342
IV.2 Cooperacin entre los diferentes niveles de gobierno Uno de los principales problemas asociados al desarrollo de la infraestructura energtica en Mxico consiste en la desinformacin y falta de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, situacin que incide en una expedicin ms lenta de los permisos y autorizaciones necesarios para el desarrollo y expansin de la infraestructura. Una herramienta necesaria para impulsar el sano desarrollo econmico de Mxico es la simplicacin de trmites y la disminucin de la carga regulatoria. Al lograr que exista una efectiva coordinacin para el tramite de permisos se acelerarn las inversiones en todos los sectores de la economa. Actualmente existe una serie de requerimientos, trmites y responsabilidades que se traslapan entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Esta falta de coordinacin ha impuesto una carga regulatoria excesiva y descoordinada a las actividades econmicas. En el caso del desarrollo de las redes de distribucin de gas natural y generacin de energa elctrica, esta carga se ha reejado en retrasos o negacin de diversos permisos y/o autorizaciones. En este sentido resulta de fundamental importancia para el sano desarrollo de las actividades reguladas, continuar con la rma de convenios de coordinacin entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y locales en los que se desarrollan las actividades reguladas en materia de energa. Hasta ahora la CRE ha rmado 9 Acuerdos de Coordinacin con Gobiernos estatales. La CRE debe intensicar su interaccin y comunicacin con la poblacin y con las autoridades estatales y locales para hacer frente en forma ms efectiva a las demandas regionales y desarrollar una regulacin cada vez ms incluyente. Para lograr este objetivo ser indispensable abrir ocinas de representacin de la CRE en aquellas regiones en las que se concentren las actividades de generacin de electricidad y de distribucin y transporte de gas natural. Esto con el objetivo de mantener una mayor cercana fsica para atender los asuntos locales en forma ms expedita y disminuir las erogaciones que se realizan actualmente por concepto de traslado del personal de la CRE. IV.3 Equilibrio entre el desarrollo de la infraestructura y la defensa del usuario La regulacin en materia energtica busca encontrar el equilibrio entre 2 objetivos que, a primera vista, parecera son mutuamente excluyentes: promover inversiones para el desarrollo y expansin de infraestructura, lo cual conlleva la necesidad de autorizar una retribucin adecuada a la inversin, y defender los intereses de los usuarios, lo que implica la obligacin de determinar precios y tarifas justas.
343
Por un lado, el rgano regulador debe establecer la regulacin con base en los principios de transparencia y predictibilidad para otorgar certidumbre jurdica a los participantes de que las reglas del juego se aplicarn de manera conable y equitativa. La regulacin debe garantizar, a travs de las tarifas mximas aprobadas, una rentabilidad suciente a los proyectos para asegurar que stos se realicen. Por otro lado, la regulacin debe tambin proteger a los usuarios y consumidores de los servicios provistos por las empresas reguladas. Es decir, eliminar la posibilidad de que los monopolios trasladen rentas monoplicas e ineciencias a los usuarios. Esta regulacin de proteccin al usuario tendr un efecto sobre los costos de proveer el servicio, por lo que el rgano regulador debe establecer estndares mnimos de calidad para evitar que las empresas, buscando disminuir sus costos de operacin, disminuyan la calidad de los servicios ofrecidos. La CRE debe asegurar que la prestacin del servicio se realice de manera conable, segura y a precios competitivos. Es por ello que el equilibrio entre estos 2 objetivos requiere de una importante participacin, tanto de las empresas reguladas como de los consumidores, para tomar en cuenta la postura de ambos grupos. El principal reto para aos posteriores ser encontrar mecanismos que permitan una mayor participacin en la toma de decisiones a las organizaciones de consumidores o usuarios. Una formula utilizada en otros pases consiste en la elaboracin de consultas pblicas o la fundacin de Consejos Consultivos en los que tienen participacin todos los participantes e interesados en la denicin de polticas pblicas. Con ello no slo se incrementaran los canales de comunicacin, sino que se podran tomar decisiones consensuadas y que generen menos conictos. IV.4 La independencia del rgano regulador Como resultado de la evaluacin del avance en la implementacin de recomendaciones emitidas por la OCDE en materia regulatoria en Mxico, emitidos en 19991, la OCDE elabor un anlisis de los principales avances y retos alcanzados a la fecha en el pas y emiti una nueva serie de recomendaciones. En el reporte Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria: Avances de la implementacin en Mxico se establece que uno de los principales retos para lograr una efectiva regulacin ser2: [...] modernizarse y revisarse el marco legal de las autoridades reguladoras. As, podra fortalecerse su diseo institucional, para garantizar su independencia de la intervencin poltica directa y de otros intereses. Una mayor independencia deber equilibrarse con un marco claro para la rendicin de cuentas. Los poderes de las autoridades reguladoras deben consolidarse por medio de mayores facultades de investigacin y una diferenciacin clara de tareas con las secretaras de Estado.
344
La independencia del rgano regulador es un elemento fundamental para aislar las decisiones que tome la CRE ante la posible intervencin por parte de los actores involucrados (empresas reguladas, los consumidores y/o grupos de inters). Asimismo, es indispensable, para una efectiva regulacin, que el rgano regulador cuente con un amplio margen de independencia del gobierno central, para evitar que la regulacin se encuentre sujeta a los vaivenes de los tiempos polticos. Como ya se mencion, entre los mecanismos empleados en otros pases, y que podran funcionar en el caso mexicano para dotar de mayor independencia al organismo regulador, se encuentran: permitir que la CRE cuente con recursos propios mediante el cobro de cuotas a los permisionarios y usuarios, que son los beneciarios de la regulacin, y que el proceso de nombramiento de los puestos ejecutivos se realice mediante raticacin del Legislativo y sea ste el que apruebe los presupuestos y programas. La independencia del regulador es un elemento indispensable para asegurar que el marco regulador, y su aplicacin, se realice con criterios de claridad, consistencia y predictibilidad. En teora, la independencia del organismo regulador se justica por la contribucin que tiene en la eciencia econmica; sin embargo, sta debe balancearse con un sistema claro y transparente de rendicin de cuentas. La evaluacin de resultados del organismo debe conllevar una evaluacin ex ante y ex post, la primera se realiza a travs del anlisis de Impacto Regulatorio. La segunda implica la evaluacin del logro de los objetivos asignados o con la misin para la cual fue creado. Una efectiva independencia del rgano regulador ante las intervenciones polticas de corto plazo requiere que la autoridad establezca un dilogo continuo con los poderes ejecutivo y legislativo y con todos los interesados (empresas reguladas, asociaciones de consumidores y organismos no gubernamentales). Es indispensable la realizacin de consultas pblicas y mantener una constante comunicacin con el pblico, para, con esto, asegurarse que los argumentos, ya sean de impacto regional o nacional, sean bien recibidos y entendidos por la poblacin en general.
345
V. Conclusiones
El objetivo principal de la regulacin energtica consiste en promover las industrias reguladas, protegiendo, en todo momento, los intereses de los usuarios nales. La regulacin energtica ser un elemento cada vez ms importante en el desarrollo econmico del pas. Hasta ahora la CRE ha logrado importantes avances: hay ms de 1.6 millones de usuarios de gas natural en el pas; se han comprometido inversiones por ms de 4 mil 800 millones de dlares en transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural; la generacin elctrica a cargo de permisionarios de los sectores social y privado representan ms del 23 por ciento de la capacidad total instalada en el pas, lo cual conlleva una inversin comprometida superior a los 13 mil 600 millones de dlares. A pesar de estos enormes avances registrados en los pasados 10 aos, la CRE tiene un reto muy importante, particularmente en lo relativo a la eciencia de las empresas pblicas proveedoras de servicio. Para asegurar que la CRE cumpla cabalmente con la importante labor que tiene encomendada es indispensable fortalecerla mediante la asignacin de las atribuciones y facultades sucientes para promover eciencia a travs de todas las cadenas de actividades reguladas. Adems, es necesario dotar a la CRE de los recursos materiales, humanos y nancieros sucientes para desarrollar efectiva y ecazmente su mandato. En materia de electricidad, es necesario que la CRE cuente, al menos, con atribuciones sucientes para regular la transmisin, distribucin y prestacin del servicio pblico de energa elctrica; establecer tarifas y precios para la transmisin, distribucin, suministro y venta de energa elctrica; aprobar los trminos y condiciones para la prestacin del servicio pblico de energa elctrica; y aprobar las reglas de despacho. Aunque la CRE ya cuenta, al da de hoy, con atribuciones ms amplias en materia de gas, es necesario profundizar en medidas dirigidas a disminuir el poder de mercado de Pemex y fortalecer la capacidad de la CRE para expedir regulaciones. De contar con estas atribuciones la CRE estara en posibilidad de promover la provisin de servicios con la eciencia, calidad y oportunidad que el pas requiere, fortaleciendo la rectora del Estado en el sector energtico, protegiendo los intereses de los usuarios y fomentando el desarrollo econmico y la competitividad del pas.
346
Acerca del autor Dionisio Prez-Jcome Friscione

Dionisio Prez-Jcome Friscione es economista del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), con maestra en Direccin Internacional por el ITAM y en Polticas Pblicas en la Escuela John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Fue nombrado presidente de la CRE en diciembre de 2000. Hasta el 31 de noviembre de ese ao, Dionisio Prez-Jcome se desempe como Jefe de la Unidad de Promocin de Inversiones de la Secretara de Energa y como Director Ejecutivo para la Capitalizacin de las Empresas Paraestatales Petroqumicas no Bsicas. Anteriormente, de 1994 a 1997, trabaj como Asesor en la Ocina de la Presidencia de la Repblica y de 1990 a 1992 particip en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio. El Lic. Prez-Jcome se ha desempeado tambin en el sector privado como consultor en despachos especializados.
347
ANEXOS El debate sobre el precio de las ventas de primera mano de gas natural Francisco de la Isla Corry
Anexo 1 La metodologa establecida en la Directiva en 1996 consideraba la jacin de precios en Ciudad Pemex: Para el precio diario:

Para el precio mensual: Donde:
VPM id es el precio mximo de venta de primera mano en el da i; VPM im es el precio mximo de venta de primera mano en el mes i; B0 es el precio base de ventas de primera mano en Ciudad Pemex el 1 de marzo de 1996, obtenido a travs de la metodologa aplicada por Petrleos Mexicanos en esa fecha (dlares/unidad); HSC d es el precio promedio del rango cotizado en el Houston Ship Channel el da inmei-1 diato anterior al da i, publicado en el Gas Daily, Daily Price Survey rengln Houston Ship Channel (convertido de dlares/mmBtu a dlares/unidad); HSC 0 es el promedio de las cotizaciones medias de Texas Eastern Transmission (precio del sur de Texas) y Valero del 1 de marzo de 1996, publicado en el Gas Daily, Daily Price Survey (convertido de dlares/mmBtu a dlares/unidad), ms el diferencial histrico con respecto al Houston Ship Channel de siete centavos de dlar/mmBtu. Se utiliza el diferencial histrico para no introducir a la frmula de ventas de primera mano desajustes de mercado de un da en particular; HSC m es el ndice del Houston Ship Channel publicado en el Inside FERCs Gas Market i Report del mes i (convertido de dlares/mmBtu a dlares/unidad); HSC 0 es el ndice del Houston Ship Channel de marzo de 1996 publicado en el Inside FERCs Gas Market Report del 4 de marzo de 1996 (convertido de dlares/mmBtu a dlares/unidad); este valor es igual al promedio de los ndices de Texas Eastern Transmission y Valero de marzo de 1996, ms el diferencial histrico de este precio con respecto al Houston Ship Channel de siete centavos de dlar/mmBtu;
m
348
TPi es la tarifa neta autorizada a Pemex para el servicio de transporte desde la frontera en Reynosa hasta Ciudad Pemex vigente en el periodo i (dlares/unidad), y TP0 es la tarifa neta por el servicio de transporte de Pemex desde la frontera en Reynosa hasta Ciudad Pemex vigente el 1 de marzo de 1996 (dlares/unidad). Los valores de TPi y TP0 sern calculados de acuerdo a las siguientes frmulas:

Donde: TPiA es la tarifa autorizada a Pemex para el servicio de transporte desde la frontera en Reynosa hasta el punto de arbitraje vigente en el periodo i, (dlares/unidad); TPiCP es la tarifa por el servicio de transporte de Pemex desde el punto de arbitraje hasta Ciudad Pemex vigente en el periodo i, (dlares/unidad); TP0A es la tarifa por el servicio de transporte desde la frontera en Reynosa, Tamaulipas, hasta Los Ramones, Nuevo Len, vigente el l de marzo de 1996. Los Ramones es el punto de arbitraje en el sistema de transporte de Pemex al 1 de marzo de 1996, y TP0CP es la tarifa por el servicio de transporte desde Los Ramones hasta Ciudad Pemex vigente el 1 de marzo de 1996. Con las adecuaciones que expidi la Comisin mediante Resolucin Nm. RES/061/2002, la metodologa se expresa de esta manera: Precio diario: Precio mensual: Donde: VPMR id es el precio mximo del gas objeto de venta de primera mano en Reynosa en el da i (dlares/unidad); VPMR im es el precio mximo del gas objeto de venta de primera mano en Reynosa en el mes i (dlares/unidad); HSC i-1 es el precio cotizado en el Houston Ship Channel el da inmediato anterior al da i, publicado en el Gas Daily, Daily Price Survey rengln Houston Ship Channel, columna mid point (convertido de dlares/mmBtu a dlares/unidad);
d
VPMR id = HSC i-1 - Di + TFi VPMR im = HSC im - Di + TFi
349
HSC im es el mnimo de los valores siguientes: 1. El ndice del Houston Ship Channel publicado en el Inside FERCs Gas Market Report del mes i (convertido de dlares/mmBtu a dlares/unidad) Di es el diferencial histrico entre el ndice mensual de referencia en el Houston Ship Channel y la cotizacin promedio del gas en el sur de Texas, (dlares/unidad), calculado como el promedio mvil trimestral de dicha diferencia TFi es el costo de transporte entre la frontera en Tamaulipas y los ductos del sur de Texas vigente en el periodo i (dlares/unidad).
Anexo 2 La conanza en estos indicadores es crucial para los mercados de energticos en Amrica del Norte, pues una parte importante de las transacciones que se llevan al cabo en Canad y Estados Unidos y en algunos casos, tambin en Mxico, utiliza estos parmetros como referencia del costo del gas, adems del uso que da la Comisin como medida del costo de oportunidad en la Metodologa. La FERC asumi la responsabilidad de analizar esta problemtica y determinar las medidas correctivas pertinentes. Como resultado, la agencia determin la existencia de irregularidades en los reportes consignados a las publicaciones especializadas por algunas empresas sobre sus operaciones en el mercado de California, fundamentalmente. Adems de sancionar a las empresas que aceptaron haber proporcionado informacin falsa, a partir de una consulta pblica FERC estableci estndares de informacin y vericacin de precios con objeto de restablecer la conabilidad de los ndices, a travs de su Policy Statement on Natural Gas and Electricity Price Indices (Policy Statement) en julio de 2003. El 5 de mayo de 2004, el equipo de trabajo de esa agencia public su informe Report on natural gas and electricity price indices sobre los avances logrados en relacin con el Policy Statement citado. El documento concluye que las acciones implementadas por la FERC han ampliado el nmero de participantes que reportan informacin a las revistas especializadas, as como el control de calidad sobre la informacin reportado y la transparencia de los ndices de gas natural y electricidad. La consulta pblica que se realiz en junio de ese mismo ao conrm las conclusiones de dicho reporte y una mayor conanza de los operadores en la certidumbre de los ndices. Si bien los ndices de los mercados especcos que forman parte de la Metodologa no fueron cuestionados especcamente durante la investigacin, los resultados de la intervencin de FERC brindan mayor certeza sobre dichos componentes del mecanismo de jacin de precios. Otro episodio ocurri en diciembre de 2004, cuando sobrevino un desfase importante entre precios del gas en el sur de Texas y Louisiana respecto del Houston Ship Channel: los primeros registraron niveles de 7.44 y 7.78 dlares por MMBTu, muy por arriba de los 6.33 por MMBTu que cotiz el ltimo. El suceso coincidi con un reporte equivocado de la Energy Information Administration (EIA) sobre las extracciones del sistema de almacenamiento para la semana que concluy el 20 de noviembre pasado. Un almacenista report equivocadamente a la EIA las extracciones de la semana previa al reporte. La
350
noticia tom desprevenidos a los mercados, provocando una sobrereaccin. Ese da la cotizacin del New York Mercantile Exchange para entrega en diciembre en Henry Hub, Louisiana, cerr a 7.976 dlares por MMBTu, i.e. un aument de 1.183 dlares respecto de la cotizacin del da anterior. En razn de esta informacin y por la fecha en que ocurri, los ndices para entregas en diciembre, cuyas operaciones estaban ligadas al contrato de futuros, fueron muy superiores (Henry Hub, TETCO) que los que se construyeron a partir de transacciones del mercado spot Houston Ship Channel. A la semana siguiente la EIA reconoci el error. Este comportamiento atpico dio pie a numerosas quejas en Estados Unidos y Mxico. Las autoridades nancieras y la EIA iniciaron investigaciones para determinar si el error de informacin tena algn propsito especulativo. Tiempo despus, la empresa en cuestin fue exonerada. De manera complementaria, EIA determin modicar sus procedimientos de informacin. Por su parte, a n de evitar que se repita una situacin de este gnero, la Comisin resolvi modicar la Metodologa. Mediante resolucin Nm. RES/046/2005, establece que el ndice mensual se determinar a partir del mnimo entre el ndice mensual publicado por el Inside FERCs y las cinco ltimas cotizaciones diarias spot del mes anterior publicadas en el Gas Daily.
351
NOTAS La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico Luis Tllez Kuenzler 1Las experiencias y los resultados observados en pases como el Reino Unido, Argentina y algunas regiones de Estados Unidos sirvieron como plataforma para determinar una estructura, diseo y mecanismos de regulacin que haban probado ser exitosos en cuanto a ofrecer mejoras sustanciales para su poblacin. En ellos se observ, por ejemplo, que los costos de la electricidad para otras ramas industriales haban bajado sustancialmente y que los niveles de eciencia y conabilidad del suministro haban aumentado. 2 En junio de 2002, de hecho, la Suprema Corte de Justicia hizo evidente esta incompatibilidad al declarar que: no pasa inadvertido para este Tribunal Constitucional [...] que no slo la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica y otras leyes relacionadas, pudieran contener disposiciones contrarias a la Constitucin [...] de ser as, el propio Congreso de la Unin, que es la parte accionante en ella [...], estar en aptitud de realizar las reformas pertinentes [...] la decisin al respecto resulta ajena a las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Diario Ocial de la Federacin, 3 de junio de 2002, p. 72. 3 El comunicado estaba rmado por el CEN del PRI, entre cuyos integrantes se encontraban: Jos Antonio Gonzlez F. (Presidente), Dulce Mara Sauri R. (Secretaria General), Leonardo Rodrguez A. (Sector Obrero), Heladio Ramrez L. (Sector Campesino) y Elba Ester Gordillo (Sector Popular). 4 Comunicado del Comit Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolucin Institucional a la opinin pblica, a los trabajadores electricistas, a los diputados y senadores de la LVII Legislatura del H. Congreso de la Unin, 24 de agosto de 1999, disponible en diversos medios informativos. El nfasis es originario del comunicado. 5 El distanciamiento al interior del partido pudo deberse al proceso de designacin del candidato presidencial, pues ste se llev a cabo en noviembre de ese mismo ao (1999), antes de que se dictaminara en forma negativa la iniciativa de reforma. 6 En ese momento, el SME, adscrito a LFC, contaba con cerca de 35,000 aliados, mientras que el SUTERM, adscrito a CFE, con 73,000. 7 El 28 de agosto de 1999 se llev a cabo una manifestacin en contra de la apertura de la industria elctrica al sector privado. Ms adelante en este artculo se hablar al respecto. 8 Como se ver ms adelante, estos argumentos seran defendidos tambin por el PRD. Esta postura apareci publicada por primera vez en diferentes artculos de los peridicos El Universal, La Jornada y Mxico Hoy a mediados de febrero de 1999. 9 Esta declaracin apareci en una nota del peridico El Financiero el 3 de mayo de 1999. 10 Wright, A., Power Surge: The Zedillo Administration faces a major task in trying to convince Congress to go along with privatizing electric power, revista Business Mexico, 18 de octubre de 1999, p. 32. 11 Estas declaraciones aparecieron en los peridicos La Jornada y Reforma el 19 y 22 de febrero, respectivamente. 12 Peridico El Financiero, 8 de junio de 1999.
352
13 Peridico Uno Ms Uno, 21 de junio de 1999. 14 Entre otros peridicos, el desplegado apareci en La Jornada el 21 de abril de 1999. 15 Esta declaracin apareci en el peridico Reforma el 20 de mayo de 1999. 16 Peridico Ovaciones, 14 de junio de 1999. 17 Esta declaracin y las subsecuentes atribuidas a este diputado aparecieron en Wright, A., op. cit., pp. 35 y 36. 18 Alianza por Mxico, Conclusiones: Debate Nacional para la Construccin de una Propuesta Alternativa de Reestructuracin del Sector Elctrico, junio de 2000, p. 38. El nfasis es mo. 19 Diferentes diarios de circulacin nacional dieron cuenta del evento. Entre ellos: El Universal, La Jornada, Exclsior, etc. 20 En mayo de 1999, Jess Silva Herzog Mrquez, investigador del ITAM, asegur que los costos de la aprobacin de la iniciativa de reforma tendran que ser asumidos por el PRI y el PAN. En particular, al referirse al PAN, Silva Herzog arm que, si se aprobaba la reforma, el partido no conseguira establecer la distancia que necesita sostener con el PRI y que no podra eliminar de la opinin pblica la acusacin que se le haca de concertacesionador. Entre muchos otros aspectos, esto debi haber pesado en la relajacin del apoyo del PAN con respecto a la iniciativa de reforma del ex presidente Ernesto Zedillo. 21 Para una discusin sobre la crisis de California, consltese Joskow, P., Californias Electricity Crisis, MIT, 28 de septiembre de 2001 y Eurelectric, Report and Conclusions on the California Electricity Sector Crisis, 19 de abril de 2001. 22 Para un anlisis de las diferentes reformas presentadas, vase de Rosenzweig, F. y Femat, J., Mexican Electricity Sector: Is It Moving Forward?, disponible en la pgina web del Harvard Electricity Policy Group. www.ksg.harvard.edu/hepg/. El debate sobre el precio de las ventas de primera mano de gas natural Francisco de la Isla Corry 1De acuerdo con el Reglamento de Gas Natural, la venta de primera mano de gas natural se dene como la primera enajenacin que realice Pemex a un tercero para su entrega en territorio nacional. Las normas fundamentales de la regulacin de ventas de primera mano estn vertidas en el artculo 14, fracciones I y II de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo (Ley Reglamentaria); 2, fraccin V y 3, fraccin, VII de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa, y 8, 10, 11 y 12 del Reglamento de Gas Natural. 2 Desde antes de la expedicin del Reglamento, en julio de 1995, Pemex haba utilizado este concepto en su metodologa de precios. 3 La Comisin determin el valor de TFi mediante resolucin Nm. Res/142/2003. 4 Recirculacin de gas hacia pozos productores. 5 National Energy Board. Canadas Energy Future. Scenarios for supply and demand to 2025. Calgary. 6 Este rcord se super en 2002, a pesar de una cada en el consumo de Estados Unidos BP 2004, Statistical Review of World Energy. 7 Energy Information Administration.
353
8 El netback es fundamental para el abasto de GNL, ya que para garantizar los contratos de largo plazo con que se aanza el suministro de la planta de regasicacin, los inversionistas pretenden un precio en lnea con su costo de oportunidad, i.e. el precio en el mercado estadounidense. 9 Con la entrada en operacin del ducto propiedad de Gasoductos de Tamaulipas, que se interconecta con el SNG en San Fernando y Estacin 19, hay potencial de arbitraje que no se concreta en virtud de que Pemex es el propietario del total de la capacidad de este ducto. 10 Dicho ptimo an no ha sido determinado. 11 Durante aos, la exploracin de yacimientos de gas no asociado ha sido el nico instrumento para ampliar la oferta interna debido a que la plataforma de produccin del gas asociado al petrleo estaba acotada por la poltica petrolera. En las condiciones actuales de explotacin petrolera y de mercado, la oferta de gas asociado sigue siendo exgena. 12 Secretara de Energa, Prospectiva del Mercado de gas natural 2004-2013. Mxico. 13 4.8 por ciento, si se calcula como cociente del gas natural enviado a la atmsfera y la produccin de gas seco, con base en informacin de Pemex, Memoria de Labores 2004. Mxico. Esta informacin no es exactamente comparable con el estndar internacional porque ste considera la produccin bruta. 14 Escenario base de la Prospectiva del Mercado de gas natural 2004-2013, elaborado por la Secretara de Energa. 15 Esta ltima hiptesis perdera sustento en la medida que el GNL sustituyera las importaciones del sur de ese pas. La industria del gas natural licuado en Mxico. Una perspectiva regulatoria Alejandro Brea de la Rosa 1CRC Handbook of Tables for Applied Engineering Science, The Chemical Rubber Co., Second Edition, CRC Press, 1973. 2 Prospectiva del Mercado de Gas Natural en Mxico 2004-2013, Secretara de Energa, Primera Edicin, 2004. 3 NFPA-59A Standard for the Production, Storage and Handling of Liqueed Natural Gas (LNG), National Fire Protection Association, 2001 Edition. 4 Internacional Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liquieed Gases in Bulk, International Maritime Organization. 5 Liqueed Natural Gas Facilities: Federal Safety Standards, Department of Transportation Code of Federal Regulations, DOT 49 CFR-193, October 2001. 6 API 620 Design and Construction of Large, Welded, Low Pressure Storage Tanks, American Petroleum Institute, First Edition, November 1997. 7 NFPA 59 Standard for the Storage and Handling of Liqueed Petroleum Gases at Utility Gas Plants, 1998 Edition. 8 BS EN 1473 Installation and equipment for liqueed natural gas.- Design of onshore installations, 1997, British Standard. 9 DNV-OS-F101 (Offshore Standard), Submarine Pipeline Systems 2000, Det Norske Veritas (DNV).
354
10 Norma Ocial Mexicana NOM-013-SECRE-2004, Requisitos de seguridad para el diseo, construccin, operacin y mantenimiento de terminales de almacenamiento de gas natural licuado que incluyen sistemas, equipos e instalaciones de recepcin, conduccin, vaporizacin y entrega de gas natural, Publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 8 de noviembre de 2004. 11 Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 1 de julio de 1992 y reformada el 20 de mayo de 1997. 12 Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 29 de noviembre de 1958 y reformada el 11 de mayo de 1995. 13 Reglamento de Gas Natural, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 8 de noviembre de 1995. 14 Directiva sobre la Determinacin de Precios y Tarifas para las Actividades Reguladas en Materia de Gas Natural, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 20 de marzo de 1996. La Normalizacin sobre Gas Natural en Mxico: instrumento fundamental para la seguridad y la conabilidad de la industria Ral Monteforte Snchez 1Es el caso de la amplia gama de estndares generados por la American Society of Mechanical Engineers (ASME) y otras organizaciones, que han sido incorporados con muy pocos cambios o adiciones al Code of Federal Regulations (CFR) del Department of Transportation (DOT) en EUA. Los cdigos ASME (o similarmente, los ANSI o API) constituyen un estndar de la industria, pero el CFR hace que estas mismas especicaciones, en su mayora, resulten obligatorias legalmente. 2 Vase, por ejemplo, R. Monteforte, L. Damin y M. Espinal, Mexicos CRE issues new gas quality specs, Oil and Gas Journal, July, 2004, pp. 62-66. 3 Es evidente que el fortalecimiento de la CRE a travs de su propia Ley, conlleva una serie de modicaciones congruentes con ese objetivo en otras leyes y reglamentos. La regulacin elctrica en Mxico Rubn Flores Garca, Alejandro Peraza Garca y Marco A. Gonzlez Martnez 1 Brown, A. C., Transparency in Regulated Industries Elements and Importance, Harvard Electricity Policy Grup, 20 de mayo de 1996.
355
Antecedentes de la regulacin energtica en Mxico. El peso determinante de la herencia petrolera Angel de la Vega Navarro 1La palabra regulacin aplica a un conjunto de acciones que se toman dentro de un determinado marco jurdico y que tienen por objeto la organizacin de la competencia en determinadas industrias en las cuales una empresa, muchas veces pblica, es la nica encargada de proporcionar determinados bienes o servicios en situacin de monopolio. Esta acepcin es la que se ha generalizado en la literatura reciente, referida sobre todo a las reformas regulatorias en las industrias de red (elctricidad, gas, telecomunicaciones, etc.) Aunque muchas veces se confunde, la palabra reglamentacin se usa para designar el establecimiento de un marco jurdico para orientar los procesos econmicos y la actividad de los agentes que en ellos intervienen, as como las caractersticas y lmites de la intervencin gubernamental. 2 Cfr. Dieter Helm [2005] 3 Ibidem, p. 3. 4 Luisa Palacios [2003] ha explorado una relacin interesante que expresa de la siguiente manera: The degree of dependence on oil revenues tends to be negatively correlated with the level of opening of the oil sector. That is, countries more dependent on their oil sector for foreign and scal revenues tend to be less open to private sector investment [] Following this argument, oil exporting countries should generally be less open to private investment than oil importing countries [] The level of openness to private sector participation is related to a countrys position as a net exporter or importer because this determines their role as providers of either foreign exchange and/or scal revenue. In oil exporting countries then the incentives for liberalization tend to be less present[...] 5 Vase Angel de la Vega Navarro [1999], en especial el captulo 2. 6 Se har referencia aqu al signicado legal de este trmino, sin olvidar que en la literatura no-institucionalista la nocin de property rights toma un sentido ms amplio, sobre todo con el objeto de tomar en cuenta las normas sociales. Por otra parte, aunque se trata de una concepcin limitada, aqu se tomarn en cuenta nicamente aquellos derechos de propiedad que estn consagrados en las leyes. 7 Este planteamiento no remite solamente a las pocas lejanas de las relaciones coloniales, sino tambin a fenmenos que tienen lugar en nuestros das, en el contexto de la globalizacin. Desde que sta tiende a imponer cierta uniformizacin de los marcos institucionales y reglamentarios, la cuestin de la instauracin de los derechos de propiedad y de su cambio bajo inuencias externas mantiene una gran actualidad. Por ejemplo, en el marco de Amrica del Norte est en curso cierta homogeneizacin de las instituciones y de las reglamentaciones en varios aspectos de la actividad econmica. Este proceso se desarrolla en un contexto de relaciones, entre los pases signatarios profundamente asimtrico. 8 Un cuarto de siglo despus de la nacionalizacin, don Antonio J. Bermdez resumi una posicin que se convertira en eje fundamental de la poltica petrolera: Seguir una poltica que permitiera a las compaas petroleras internacionales exportar y explotar el petrleo de Mxico implicara un retroceso formidable en la evolucin econmica de
356
Mxico , A. J. Bermdez [1963; p. 204]. Las traducciones al ingls de citas que provienen de publicaciones en francs o ingls son del autor de este trabajo (AVN). 9 Sobre esas evoluciones vase el libro de Bernard Mommer [2002]. 10 Un documentado estudio sobre este tema, que conserva mucho de su inters, es el libro de Merrill Rippy [1954]. Vase tambin Rodolfo Garza Garza [1990], en particular la Seccin 1 (La tradicin espaola y sus manifestaciones en derecho latinoamericano, pp. 42-57) del captulo 1, ttulo I. 11 Las Ordenanzas de Aranjuez, promulgadas en 1783 por el Rey Carlos III y exclusivamente ordenadas para Mxico, constituyen un antecedente en esta materia. Ese cuerpo legal estableca el dominio radical de la Corona espaola sobre las minas de la Nueva Espaa. Esas minas podan ser concedidas a particulares para su posesin y su explotacin, pero sin ser separadas del Real Dominio al cual regresaban si no se cumplan las condiciones de la concesin, A. Gilly [1994; p. 179]. En Merrill Rippy [III-1954; p. 14] se encuentra una exposicin detallada de esas ordenanzas. 12 A. J. Bermdez [1963; p. 1] 13 Merrill Rippy [III-1954; p. 20]. Sobre este punto, es de particular inters el captulo II (Evolucin de la legislacin mexicana sobre minas, 1884-1909) de ese libro. 14 El Cdigo Minero de 1892, as como la Ley Petrolera de 1901, cambiaron las concepciones jurdicas de tal manera que el primero estableca una suerte de concesin general gratuita que aprovechaba a los dueos de la supercie, mientras que la segunda instauraba un sistema mixto de accesin para las tierras privadas y de concesin para las tierras nacionales. Esas legislaciones terminaron por desviar completamente el derecho positivo de la tradicin jurdica mexicana, R. Garza-Garza [1990; p. 13] 15 El artculo 2 de esta ley declaraba: Son de propiedad exclusiva del dueo del suelo: I) Los criaderos o depsitos de combustibles minerales bajo todas sus formas y variedades. II) Los criaderos o depsitos de materias bituminosas; cfr. Ma. del C. Collado [1987; p. 65] 16 En 1900 uno de los pioneros del petrleo en Mxico, E. L. Doheny, adquiri varias propiedades. Es muy ilustrativo constatar las condiciones que estableci: Doheny insisti en que los propietarios anteriores renunciaran a sus derechos minerales, una clusula que haba incluido en todas sus compras de tierra en los Estados Unidos. Despus de todo, las leyes mineras mexicanas desde 1984 haban copiado precedentes angloamericanos. Doheny y otros petroleros extranjeros obtenan derechos sobre el subsuelo a travs de alquiler y compra directamente de los terratenientes mexicanos. Los extranjeros estaban muy satisfechos con este arreglo porque era similar a las prcticas legales en el mundo anglosajn, J. C. Brown [1993; p. 28]; las cursivas resaltadas son mas. 17 En la Francia revolucionaria, la Asamblea General discuti durante dos sesiones que tuvieron lugar el 21 y el 27 de marzo de 1791, si las minas podan ser consideradas como propiedades privadas e individuales o como propiedades pblicas en las manos y a la disposicin de la nacin. Mirabeau propuso la adopcin de decretos que empezaban as: La asamblea nacional decreta, como artculo constitucional [estas cursivas estn en el original] que las minas, tanto metlicas como no metlicas, as como los bitmenes, carbones de tierra o de piedra, y piritas estn a la disposicin de la nacin [], Mirabeau lAin [1792; p. 490]. Sin embargo, en su discurso, Mirabeau haba denido con claridad lo que entenda por propiedad de la nacin: el sentido de esa palabra propiedad nacional, o propiedad a la disposicin de la nacin, signica solamente que la nacin tendr el derecho de conceder las minas, ibidem, p. 437. Quedaba muy claro que propiedad
357
de la nacin no signicaba considerar al Estado como propietario de los recursos minerales. 18 Es esta ley [1901] la que proporcion el fundamento rme para la resistencia que las compaas petroleras utilizaron para oponerse a los esfuerzos de Mxico para nacionalizar el subsuelo; A. J. Bermdez [1963; p. 3]. Las compaas pretendieron hacer valer que haban adquirido sus propiedades y diferentes derechos antes de la Constitucin de 1917 y que no podan ser objeto de una aplicacin retroactiva del artculo 27 de esa Constitucin. 19 Efectivamente, como seala Jos Domingo Lavn [1954: p. 191], la explotacin del petrleo no se inici en Mxico por la accin de los capitales extranjeros, ni esper la llegada de los Doheny y Pearson, ni -podra agregarse- esper tampoco el cambio en la legislacin que se ha visto anteriormente. Sin embargo, s se requirieron todos esos elementos para que se desarrollara en Mxico una industria petrolera moderna. Es este desarrollo el que interesa aqu primordialmente. 20 Desde el punto de vista scal, el petrleo estaba sometido solamente al derecho de timbre, es decir, 0.2 por ciento del valor de la produccin. Las compaas podan importar libremente todas las mquinas y los bienes necesarios para la produccin, as como exportar petrleo. Todo ello sin pagar prcticamente impuestos. 21 Boletn del petrleo, nm. 1, 1916; vase J.C. Brown [1993; p. 220]. 22 J.C. Brown [1993; p. 236.]. Las cursivas resaltadas son mas. 23 Cfr. Gordon Wendell C., The expropiation of foreign-owned property in Mexico, American Council of Public affairs, Washington, D.C., 1941, p. 74. La cita proviene de Adolfo Gilly [1994; p.181] y fue traducida por ese autor. 24 Arnaldo Crdoba [1995; p. 166-167]. Las cursivas resaltadas son mas. 25 Ralph Arnold, presidente de la Seccin Petrleo y Gas del American Institute of Mining and Metallurgical Engineers, arm en una comunicacin inaugural, el 16 de febrero de 1921: El punto importante que es preciso recordar, en contraste directo con las condiciones en los campos petroleros de los Estados Unidos, es que las reservas probadas de petrleo de Mxico se encuentran absolutamente a la merced de sus explotadores y pueden encontrarse agotadas en unos meses; o en el mejor de los casos en uno o dos aos a la tasa de desarrollo propuesta, citado en L. Hall [1995; nota 76, p. 186]. Las cursivas son mas. 26 J.C. Brown [1993; p. 228]. 27 S.H. Haber; [1989, p. 152]. Las cursivas resaltadas son mas. 28 En el Mensaje que dirigi a la nacin el 18 de marzo de 1938, el presidente L. Crdenas constat ese fracaso debido a la actitud de las compaas pues juzgan que su poder econmico y su orgullo les escudan contra la dignidad y la soberana de una nacin que les ha entregado con largueza sus cuantiosos recursos naturales y que no puede obtener mediante medidas legales la satisfaccin de las ms rudimentarias obligaciones. Las cursivas resaltadas son mas. 29 La discusin de esta cuestin se proseguir en el captulo siguiente. La libre propiedad del Estado sobre los recursos naturales busca ponerlos a la disposicin de aquellos que estn interesados en explotarlos. En ese sentido, esa forma de propiedad es plenamente compatible con un desarrollo de tipo capitalista (sobre esta cuestin, en relacin con el caso de Mxico, vase: Ma. del Carmen Collado H. [1987]). La instauracin de la propiedad privada de los recursos del subsuelo y su defensa a ultranza, una vez restablecidos los derechos de la nacin por la Constitucin de 1917 reejaba, en el caso de
358
Mxico, los intereses de los terratenientes a los cuales se haban adherido las compaas petroleras. 30 La inversin extranjera, la inmigracin incluso, eran bienvenidas en tanto se sujetaran a los trminos establecidos por el Estado [...] En consecuencia est muy claro que los Constitucionalistas conceban un importante papel para la inversin extranjera [...] La cuestin era los trminos en los cuales operararan, Alan Knight [1986; vol. 2, p. 506] 31 Esas nuevas reglas tenan que ver no solamente con la industria petrolera sino tambin con la reinstitucionalizacin que conduca el Estado mexicano. En su comunicacin por el radio, anunciando la expropiacin de los bienes de las compaas, el presidente Crdenas estaba muy consciente del peligro que la actitud de las compaas haca pesar sobre la reconstruccin de las relaciones sociales. En efecto, el rechazo de las compaas de plegarse a la decisin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, era para l un acto que poda destruir las normas sociales que regulan el equilibrio de todos los habitantes de una nacin, mensaje del presidente Lzaro Crdenas, 18 marzo de 1938. 32 Esa salida ha sido considerada durante mucho tiempo como denitiva. En 1955, el senador americano M. E. Tydings hizo varias proposiciones al director general de Pemex de la poca, para que se permitiera a los inversionistas extranjeros explotar yacimientos offshore en Mxico a travs de concesiones, modicando solamente la legislacin correspondiente a ese tipo de yacimientos. La respuesta fue la siguiente: La administracin de Pemex dijo al Sr. Tydings que no saba qu sera ms difcil: cambiar los colores de la bandera mexicana o las leyes del pas concernientes al petrleo, A. J. Bermdez [1963; p. 35]. La idea segn la cual las compaas petroleras se fueron denitivamente de Mxico es comnmente asumida. Lorenzo Meyer, en conclusin de su anlisis sobre los ltimos contratos de riesgo que fueron anulados en los aos sesentas a causa de su anti-constitucionalidad, seala: Mxico no volvera a abrir sus puertas a las grandes compaas petroleras [1988; p. 40]. 33 Lzaro Crdenas, Apuntes, Mxico, UNAM, obra en 4 volmenes. La cita se encuentra en: Adolfo Gilly [1994; p. 19]. En su quinto Informe de gobierno (septiembre de 1939), el Presidente Crdenas arm: El gobierno de la Revolucin no desconoce la importancia de la ayuda que puede prestarle la inversin privada, la cual tiene legtimo campo de accin para fortalecer la economa nacional, y juzga que su actuacin no es incompatible con la del gobierno si se adapta a las exigencias de su programa, de cuyos bencos resultados a la postre tambin disfrutar. 34 Arnaldo Crdoba [III-1995; p. 334]. Sobre este perodo vase tambin, L. Meyer [1978]. 35 [...] fue el petrleo nacionalizado el que hizo posible que la economa avanzara con tasas por encima de las del incremento demogrco, hasta que se precipit la crisis del alto endeudamiento en 1982, C. Crdenas [1996; p. 23]. Habindose perdido el control del petrleo despus de la crisis de 1982, [...] la recuperacin de su control, tal como lo establece el Artculo 27 Constitucional, es el punto de partida para la reorientacin de la economa y para superar el riesgo de una crisis mayor a la actual (Ibidem, p. 23). En esa ptica: [...] la vida de Mxico, su independencia y su desarrollo han dependido de manera destacada del dominio y de la utilizacin de sus recursos, en particular de los recursos del subsuelo. La lucha por su control marca nuestra historia como pas
359
independiente. El derecho al subsuelo y sus productos, y su prioridad por la nacin, han sido esenciales para ser y tener lo que hoy somos y tenemos de bueno y de til (Ibidem, p. 85. Las cursivas resaltadas son mas. 36 Las citas de ese artculo se reproducen de los anexos que se encuentran en Arnaldo Crdoba [1973; p. 486-487]. Tambin se tom en cuenta Roberto Rives Snchez [2000]. Las cursivas resaltadas son mas. Sobre este artculo y las leyes petroleras de 1925 y 1958, vase tambin R. Garza-Garza [1990; p. 57-102]. Los nombres de A. Molina Enrquez y de Pastor Rouaix estn ligados al proceso de elaboracin y de aprobacin del Artculo 27. 37 Adems, en esa ley aparecan los artculos siguientes: Art. 12: Las concesiones otorgadas por el Ejecutivo de la nacin de acuerdo con las leyes anteriores, sern conrmadas sin gasto alguno, con sujecin a lo que esta ley dispone [...] Art. 14: Se conrmarn sin gasto alguno y mediante concesiones otorgadas conforme a esta ley, los derechos siguientes: I- Los que se deriven de terrenos en los que se hubieren comenzado los trabajos de exploracin petrolera antes del 1 de mayo de 1917. II Los que se deriven de contratos celebrados antes del 19 de mayo de 1917 por el superciario o sus causahabientes, con nes expresos de exploracin petrolera. El texto de esos artculos ha sido reproducido de: Merril Rippy [1954; p. 41]. 38 A. J. Bermdez [1963; p. 23]. 39 [...] el carcter de utilidad pblica est reconocido por la Constitucin, de manera implcita, a las operaciones de valorizacin de los yacimientos de petrleo que se encuentran en territorio nacional: asimismo las actividades conexas y cualquier otra actividad que forme parte de la industria petrolera son de utilidad pblica; en ese sentido, las actividades de valorizacin de los yacimientos petroleros son prioritarios sobre cualquier otra utilizacin de los terrenos, R. Garza G. [1990; p. 88]. En todas las leyes petroleras, desde la de 1925 hasta la ley reglamentaria de 1995, siempre se ha retomado ese principio de utilidad pblica de la industria petrolera. 40 El componente central del rgimen mexicano de valorizacin petrolera se constituy [...] por el principio del monopolio, siempre presente en la legislacin general, en las decisiones administrativas y en la poltica petrolera y energtica, a veces bajo su mscara jurdica, a veces bajo la apariencia de independencia y de autonoma en la toma de decisiones, R. Garza Garza [1990, p. 378]. 41 Jos Domingo Lavn [III-1954; p. 193]. Esas cursivas resaltadas y las de la cita siguiente son mas. En ese mismo trabajo, Jos Domingo Lavn agrega: Al declararse como industria de Estado la industria petrolera, se cambi su naturaleza para convertirla en un instrumento de servicio y eliminar el lucro de la parte bsica del desarrollo industrial. Las cursivas resaltadas son mas. 42 Entre 1949 y 1951 fueron establecidos contratos de riesgo con productores independientes americanos, pero en 1969 y 1970 fueron todos anulados por ser anti-constitucionales. 43 A. J. Bermdez [1963; p. 31]. 44 Isidro Morales, en J. Brown y A. Knight ed. [1992; p. 210]. 45 En 1944, cuando el gobierno mexicano busc un prstamo de Estados Unidos, Washington respondi que no otorgaba prstamos ociales a sectores en donde el capital privado estaba disponible para ser utilizado. Durante todos esos aos las posiciones del gobierno americano reejaron La actitud de los grandes consorcios petroleros segn la cual el gobierno mexicano debera cambiar su legislacin y aceptar su participacin en
360
la explotacin directa del petrleo mexicano, I. Morales [1992; p. 220]. 46 El 19 de marzo de 1938, un da despus de la nacionalizacin, fue establecido el Consejo de Administracin del Petrleo; el 7 de junio de 1938, Pemex fue creado por decreto, como institucin pblica, para tomar la sucesin de ese consejo y centralizar progresivamente todas las propiedades y funciones de la industria petrolera. 47 A. J. Bermdez [1963; p. 186] Las cursivas resaltadas son mas. 48 Cfr. M. Cupolo [1994; p.11]. 49 La creacin de clientelas polticas verticales fue un rasgo distintivo de la institucionalizacin de la Revolucin, y Pemex no fue inmune a ese proceso, I. Morales [1984; p. 226]. 50 Esta alianza demostr ser fundamental para la consolidacin de la integracin vertical de la compaa y para la expansin de sus actividades emprendida por Bermdez y sus sucesores, Isidro Morales [1984; p. 228]. 51 Se trata del aprisionamiento del lder de los trabajadores petroleros Joaqun Hernndez Galicia, La Quina, en enero de 1989. Otro acontecimiento que se menciona son las explosiones de Guadalajara en abril de 1992, el cual cuestion la responsabilidad de Pemex en lo que respecta al mantenimiento y a la seguridad de las redes de distribucin de sus productos. 52 Jorge Islas (Centro de Investigacin en Energa, UNAM), Philippe Menanteau (Departement dEconomie et Politique de lEnergie, LEPII-EPE, Universit Pierre Mends France), La production distribue dlectricit au Mexique et en Argentine : quelles sont les nouvelles perspectives associes aux rformes institutionnelles du secteur lectrique, Coloquio Internacional Energa, Reformas Institucionales y Desarrollo. Vase en la bibliografa A. de la Vega Navarro et al. [2004]. 53 Esas percepciones se basaban en la parte preponderante que ocupaba el gas asociado en la estructura de la produccin de gas natural, la cual ha disminuido en los ltimos aos. A principios de los aos noventas el gas no asociado representaba alrededor de 15 por ciento de la produccin total; este porcentaje pas a 25 por ciento en 1999. 54 Adrin Lajous Vargas, La Jornada, 19 de enero de 1996. 55 Nos apoyamos aqu, sobre todo, en: Miguel S. Wionczek [1965], Guillermo Rodrguez y Rodrguez [1994] y John P. Mathis, Miguel S. Escobedo [1993]. 56 Gerardo Serrato Angeles, El modelo tradicional de nanciamiento pblico en la industria elctrica. La interrelacin entre la estructura organizacional, el contexto institucional y el nanciamiento de las inversiones en la industria elctrica, V Congreso Anual de la Asociacin Mexicana para la Economa Energtica, 27 y 28 de Mayo de 2002, UAM. 57 Programa Sectorial de Energa 2001-2006. Un pas con energa es un pas con futuro, Secretara de Energa, Mxico, 2001, pp. 154.
361
La autonoma tcnica y operativa como presupuesto de la funcin de regulacin: agenda de fortalecimiento de la Comisin Reguladora de Energa Francisco Valds Lpez y Francisco de Rosenzweig Mendialdua 1John Elster, The impact of Constitutions on Economic Performance en The World Banck Annual Conference on Development Economics, 1994. 2 Robert Cooter, Derecho y economa, FCE, Mxico, 1998, Richard Posner y Michael Faure comp. Essays, in Law and Economics, 1989; Pedro Mercado Pacheco, El anlisis econmico del derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, pp. 292; Andrs Roemer, Introduccin al anlisis econmico del derecho, ITAM y FCE, Mxico 2002, pp. 108; Jos Ramn Cossio Daz, Derecho y anlisis econmico, ITAM y FCE, Mxico, 2002, pp. 369; Germn Coloma, Anlisis econmico del derecho privado y regulatorio, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2001, pp. 306; A. Ogus, Law-and-Economics from the Perspective of Law en The New Palgrave Dictionary of Economics and the Law, London and Basingstoke: Macmillan, Vol.2, pp. 486-491. 3 Como referencia al debate contemporneo, se puede confrontar: Garca Roca Javier, Del Principio de la Divisin de Poderes, en Revista de Estudios polticos, Nueva poca, Nm. 108, abriljunio de 2000, Madrid. 4 Cfr. Garmendia Soto Reyes (coord.), Estado versus mercado, ruptura o nueva forma de regulacin?, UAMMA Porra, Mxico, 2003. 5 En ese sentido, se considera que la regulacin implica, adems, la constante revisin de las condiciones que favorecen el armnico desarrollo de la iniciativa econmica como libertad, as como la responsabilidad de la distribucin. Este delicado equilibrio, no puede nunca confundirse con un asunto menor y referirse solamente a los criterios de eciencia en la asignacin de precios. 6 S. Fischer, R. Dornbusch, R. Schmalensee, Economa, McGraw Hill, Mxico, 1992, pp. 227-228. Consltese tambin a H. Varian, Microeconoma Intermedia: un enfoque actual, Antoni Bosch, Barcelona, 1999, pp. 294-295. No pasa inadvertido en este trabajo, la existencia de los llamados Bienes Giffen, al respecto, se puede sealar que Robert Giffen, economista ingls del siglo XIX, observ en Irlanda que cuando aument el precio de las patatas, es decir, la fuente de caloras ms importante para la poblacin en ese momento, esta contino consumiendo patatas, no obstante que su precio haba aumentado e, incluso, advirti que la poblacin de menores ingresos de Irlanda dej de consumir otro tipo de bienes, como la carne y la leche, considerados como de lujo, con el objeto de disponer de ms dinero para comprar patatas en mayor cantidad. La explicacin ante este comportamiento, seala Giffen, consiste en suplir la necesidad calrica que se deja de asimilar al borrar de la dieta la carne y la leche. Cuando en una economa se presenta esta situacin, se reconoce un Bien Giffen y la economa los explica mediante la medicin geomtrica de los cambios en la curva de demanda, mediante los llamados efectos renta y efectos sustitucin. 7 Un ejemplo de un mercado perfectamente competitivo es el de los cereales, pues hay una gran cantidad de compradores en el mercado, no hay barreras de entrada y el producto es completamente homogneo. S. Fischer et al., op. cit., p. 246, H. Varian, op. cit., p. 294 y R. S. Pindyck, D. L. Rubinfeld, Microeconoma, Prentice Hall, Madrid, 2001, pp. 258-259. 8 Adems de los mencionados en esta seccin, otros autores consideran que las exter-
362
nalidades, los bienes pblicos, la informacin o los mercados incompletos y la desigualdad del ingreso constituyen tambin otro tipo de fallas del mercado. Vase D. Parker, Economic Regulation: A Preliminary Literature Review and Summary of Research Questions Araising, Centre on Regulation and Competition, University of Manchester, octubre de 2001. 9 Un ejemplo de oligopolio es el mercado de automviles, en donde los costos de establecer una armadora son tan elevados que constituyen una barrera de entrada a nuevos competidores y cada una de ellas trata de diferenciarse su producto con respecto a los de la competencia. S. Fischer et al., op. cit., pp. 248-249. 10 R. S. Pindyck, D. L. Rubinfeld, op. cit., p. 441. 11 S. Fischer et al., op. cit., pp. 246-247. 12 Ernesto Soto Reyes Garmendia, Jaime Aboites Aguilar, Etelberto Ortiz Cruz (coord.), Estado versus mercado. Ruptura o nueva forma de regulacin, UAMMA, Porra, Mxico, 2003. 13 Este es el caso de los llamados monopolios naturales. Consltese S. Fischer et al., op. cit., p. 260 y The Ofce of Water Regulation, Best Practice Regulation: Discussion Paper, Commonwealth of Australia, Utility Regulators Forum, julio de 1999, p. 2. 14 S. Fischer et al., op. cit., p. 257. 15 Cfr., Luis Inostroza Fernndez, Privatizaciones, megatendencias y empresas pblicas, UAM, Mxico, 1997. 16 Una visin equilibrada desde la perspectiva del Derecho, se puede consultar en: Marcos Kaplan (coord.), Crisis y futuro de la empresa pblica, UNAMPEMEX, Mxico, 1994. 17 Cfr., W. Hudges , G . Hal, Substiting Competition for Regulation, P.U.L.A., Vol. XIV, 1991, pgina 244. 18 W. Smith, Utility Regulators Roles and Responsabilites, Public Policy for the Private Sector, publicacin de The World Bank Group, Nm. 128, octubre de 1997. 19 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) / International Energy Agency (IEA), Regulatory Institutions in Liberalised Electricity Markets, OECD/ IEA, Paris, 2001, p. 15. 20 OECD / IEA, op. cit., p. 13. 21 W. Smith, op. cit. 22 OECD / IEA, op. cit., p. 19. 23 W. Smith, Utility Regulators The Independence Debate, Public Policy for the Private Sector, publicacin de The World Bank Group, nm. 127, octubre de 1997. 24 W. Smith, op. cit. 25 OECD / IEA, op. cit., pp. 17-18. 26 W. Smith, op. cit.. Para una revisin ms detallada y especializada en el sector elctrico, vase OECD / IEA, op. cit., captulo 2, pp. 13-29. 27 W. Smith, op. cit. 28 Cfr. Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo I, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 6 edicin, p. 372 y siguientes. 29 Idem. 30 Rodrigo A. Santa Rita Feregrino, Impacto de la Teora de las Polticas Pblicas en el Principio de la Divisin de Funciones del Poder Pblico: La Funcin de Regulacin, en Revista de la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho, 2005. 31 Idem., pp. 29 y 30.
363
Regulacin energtica en Mxico: Avances y desafos a 10 aos de la expedicin de la ley de la CRE Dionisio Prez-Jcome Friscione 1 OECD Reviews of Regulatory Reform: Regulatory Reform in Mexico, 1999. 2 OECD Reviews of Regulatory Reform Mexico: Progress in Implementing Regulatory Reform, 2004.
364
ACRNIMOS Energas renovables en Mxico y en el mundo Francisco Barns de Castro Acrnimos y siglas utilizados ANES APERC AWEA AusWEA BM BP CanSIA CANWEA CFE Conae Conapo CRE EIA ESTIF EWEA IEA IIE IILSEN IGA INEGI Firco Fundener GEF GWEC NRC NREL PNUD OLADE RNW Sener UNDP WCD WEC WWEA Asociacin Nacional de Energa Solar Asia Pacic Energy Research Center American Wind Energy Association Australian Wind Energy Association Banco Mundial British Petroleum Canadian Solar Industries Association Canadian Wind Energy Association Comisin Federal de Electricidad, Mxico Comisin Nacional para el Ahorro de la Energa, Mxico Consejo Nacional de la Poblacin, Mxico Comisin Reguladora de Energa Energy Information Administration, EEUU European Solar Thermal Industry Assdociation European Eind Energy Association International Energy Agency Instituto de Investigaciones Elctricas, Mxico Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica, Mxico International Geothermal Association Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informacin, Mxico Fideicomiso de Riesgo Compartido, Mxico Fundacin Nacional para el Desarrollo a travs de la Energa Global Environment Facility Fondo Mundial del Medio Ambiente Global Wind Energy Council Natural Resources Canada National Renewable Energy Laboratory Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Organizacin Latinoamericana de Energa Renewable Energy World Secretara de Energa, Mxico United Nations Development Program World Commission on Dams World Energy Council World Wind Energy Association
365
BIBLIOGRAFA La industria del gas natural licuado en Mxico. Una perspectiva regulatoria Alejandro Brea de la Rosa Prospectiva del Mercado de Gas Natural en Mxico 2004-2013, Secretara de Energa, Primera Edicin, 2004. Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 29 de noviembre de 1958 y reformada el 11 de mayo de 1995. Reglamento de Gas Natural, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 8 de noviembre de 1995. Directiva sobre la Determinacin de Precios y Tarifas para las Actividades Reguladas en Materia de Gas Natural, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 20 de marzo de 1996. BULL, David and STRACHAN, David, Liqueed natural gas safety research, Selected Papers, Shell International Petroleum Company, March, 1992. Classication and certication of oating offshore liqueed gas installations, Guidance notes, Lloyds Register, April 2004. Antecedentes de la regulacin energtica en Mxico. El peso determinante de la herencia petrolera Angel de la Vega Navarro BERMDEZ, Antonio J. [1963], The Mexican National Petroleum Industry. A Case Study in Nationalization, Institute of Hispanic American and Luso-Brazilian Studies, Standford University, Stanford University Press, pp. 268. ------------------------------ [1976], La Poltica Petrolera Mexicana, Joaqun Mortiz, Mxico. BROWN, Jonathan C. y Alan Knight (ed.) [1992], The Mexican Petroleum Industry in the Twentieth Century, University of Texas, Austin, pp. 315. BROWN, Jonathan C. [1993], Oil and Revolution in Mexico, University of California Press, Berkeley, pp. 453. ----------------------------- [1997], Empresa y Poltica: cmo y por qu se Nacionaliz la Industria Petrolera, en Historia de las Grandes Empresas en Mxico, 1850-1930, Carlos Marichal y Mario Cerutti compiladores, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 317344. CRDENAS, Cuauhtmoc [1996], No a la venta de la petroqumica. Una poltica petrolera patritica, Grijalbo, Mxico, pp. 104. COLLADO H., Ma. del Carmen [1987], El Rgimen Porrista y la Privatizacin del Subsuelo Petrolero, Secuencia. Revista Americana de Ciencias Sociales, mayo-agosto, Instituto Mora, Mxico, D.F., pp. 53-69. CRDOBA, Arnaldo [1973], La Ideologa de la Revolucin Mexicana. La Formacin del Nuevo Rgimen, Ediciones Era, Mxico, 5a. edicin, pp. 508.
366
------------------------- [1995], La Revolucin en Crisis. La Aventura del Maximato, Cal y Arena, Mxico, pp. 552. CUPOLO, Marco [1994], Oil and Politics in Mexico and Venezuela (1976-1992), University of Conecticut, Tesis de doctorado, pp. 288. DE LA VEGA NAVARRO, Angel [1999], La evolucin del componente petrolero en el desarrollo y la transicin de Mxico, Programa Universitario de Energa, UNAM, pp. 377 (anexo estadstico). ----------------------------------, Helder Queiroz Pinto y Dominique Finon [2004], Energy, Institutional Reforms and Development in Latin America - Introduction, Special Feature on Energy, institutional reforms and development in Latin America, OGEL (Oil, Gas, Energy Law), edicin especial, vol. 2, tercera edicin, 2004. ------------------------------- [2005], Energas. De los diagnsticos y escenarios a las nuevas construcciones institucionales y regulatorias, en Economaunam, nm. 4, enero-abril, pp. 7-26. ESPINOZA FERNNDEZ, Jorge [1997], Evolucin Constitucional de la Regulacin de la Energa, en La Regulacin del Sector Energtico, pp. 45-53. GARZA GARZA, Rodolfo [1990], LExploitation Ptrolire au Mexique: le Cadre Juridique, les Politiques et la Structure de lIndustrie, Tesis de doctorado, Universidad de Lille III, Francia. GILLY, Adolfo [1971], La Revolucin Interrumpida. Mxico 1910-1920. Una guerra campesina por la tierra y el poder, Ediciones El Caballito, Mxico. HABER, Stephen H. [1989], Industry and Underdevelopment. The Industrialization of Mexico, 1890-1940, Stanford University Press, California, pp. 237. ---------------------, Noel Maurer y Armando Razo [2004], When the Law Doesnt Matter: The Rise and Decline of the Mexican Oil Industry, 2o. Congreso Nacional de Historia Econmica: La Historia Econmica hoy, entre la Economa y la Historia, Facultad de Economa, UNAM, Mxico, 27- 29 de octubre. Simposio 20. La industria petrolera mexicana del siglo XX. HALL, Linda B. [1995], Oil Banks and Politics. The United States and Postrevolutionary Mexico, 1917-1924, University of Texas, pp. 224. ------------------- [2004], The Bucareli Agreements: A Political Evaluation, ponencia presentada en el 2o. Congreso Nacional de Historia Econmica: La Historia Econmica hoy, entre la Economa y la Historia, Facultad de Economa, UNAM, 27- 29 de octubre. Simposio 20. La industria petrolera mexicana del siglo XX. HELM, Dieter [2005], The assessment: The New Energy Paradigm, Oxford Review of Economic Policy, vol. 21, nm. 1, pp. 1-18. KELLY NOVOA, Guillermo [1994], Marco Legal y Regulacin del Servicio Pblico de Energa elctrica en Mxico, en El sector elctrico de Mxico, FCE-CFE, Mxico, pp. 727. LAVN, Jos Domingo [1954],Notas al libro de Merrill Rippy en Problemas agrcolas e industriales de Mxico, vol. 6, nm. 3, julio-septiembre, Mxico, pp. 191-196. LAJOUS VARGAS, Adrin [2005], El mercado de gas natural y su regulacin, presentado en el seminario Las alternativas energticas Mxico-Estados Unidos para el siglo XXI, Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte de la UNAM, 12 de mayo de 2005. MATHIS, John P. y Miguel S. Escobedo [1993], Mexicos open door to cogeneration and independent power en Energy Law Journal, vol. 14, nm. 2, pp. 285-301. En especial la
367
parte I. Evolution of the Mexican Electric Power Industry. MEYER, Lorenzo [1978], Historia de la Revolucin Mexicana. Perodo 1928-1934. Los inicios de la institucionalizacin. La poltica del Maximato, El Colegio de Mxico. --------------------- [1988, 1992], The Expropriation and Great Britain, en The Mexican Petroleum Industry in the Twentieth Century, University of Texas Press, Austin, pp. 315 (en espaol: La Expropiacin Petrolera y los britnicos, Vuelta, nm. 141, Mxico, agosto, 1988, pp. 35-40). --------------------- e Isidro Morales [1990], Petrleo y Nacin (1900-1987). La Poltica Petrolera en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 255. MIRABEAU LAINE [1792] Collection Complte des Travaux lAssemble Nationale, tomo 5, Discours de Mirabeau sur les Mines et Minieres et Projet de Decret; pp. 424-457 y 480-493, Chez Devaux, Libraire au Palais Royal, Pars. MOMMER, Bernard [2002], Global Oil and the Nation State, Oxford University Press, pp. 250 (en espaol: Petrleo Global y Estado Nacional, Ediciones Comala.com, 2003, Caracas, Venezuela, pp. 290). MORALES MORENO, Isidro [1984], Ptrole et Pouvoir. Le Mexique et ses Rapports avec les Etats-Unis, 1976-1982, Tesis de doctorado, Institut dEtudes Politiques, Pars, pp. 488. NORTH, Douglas C. [1991], Institutions, en Journal of Economic Perspectives, vol. 5:1 pp. 97-112. --------------------- [1993], Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 190. --------------------- [1994] El Desempeo Econmico a lo Largo del Tiempo en El Trimestre Econmico, Mxico, octubre-diciembre, vol. LXI, nm. 4, pp. 567-583. PALACIOS, Luisa [2003], An update on the Reform Process in the Oil and Gas Sector in Latin America, Japan Bank for International Cooperation. La Regulacin del Sector Energtico [1997], Instituto de Investigaciones Jurdicas, Serie E: Varios, nm. 85, UNAM, pp. 614. RIPPY, Merrill [1954], El Petrleo y la Revolucin Mexicana, en Problemas Agrcolas e Industriales de Mxico, vol. 6, nm. 3, julio-septiembre, Mxico, pp. 190. RIVES SNCHEZ, Roberto [2000], La Constitucin mexicana hacia el siglo XXI, Plaza y Valds, Mxico, pp. 459. ROBINSON, Colin [2000], Energy Economists and Economic Liberalism en The Energy Journal, International Association for Energy Economics, vol. 21, nm. 2, pp. 1-22. RODRGUEZ y RODRGUEZ, Guillermo [1994], Evolucin de la Industria Elctrica en Mxico, en El sector elctrico de Mxico, FCE-CFE, pp. 15-42. SERRATO COMBE, Josette [1996], La regulacin del gas natural en Mxico en Revista de investigaciones jurdicas, Ao 20, nm. 20, Escuela Libre de Derecho, Instituto de Investigaciones Jurdicas, pp. 513-554. SMITH, E.E. y J.S. Dzienkowski [1989], A Fifty-Year Prospective on World Petroleum Arrangements en Texas International Law Journal, vol. 24, p.13. Reproducido en OGEL, vol. 3, nm. 1, 2005. Vase en particular el punto Oil Company Rights in Mexico, pp. 23-30. WIONCZEK, Miguel S. [1965], The State and the Electric Power Industry in Mexico, 1895-1965 en Business History Review, vol. 39, invierno, pp. 527-556.
368
La autonoma tcnica y operativa como presupuesto de la funcin de regulacin: agenda de fortalecimiento de la Comisin Reguladora de Energa Francisco Valds Lpez y Francisco de Rosenzweig Mendialdua COLOMA, Germn, Anlisis econmico del derecho privado y regulatorio, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2001, pp. 306. COOTER, Robert, Derecho y economa, FCE, Mxico, 1998. COSSIO DAZ, Jos Ramn, Derecho y anlisis econmico, ITAM y FCE, Mxico, 2002, pp. 369. ELSTER, Jhon, The impact of Constitutions on Economic Performance en The World Banck Annual Conference on Development Economics, 1994. FISCHER, S., R. Dornbusch y R. Schmalensee, Economa, McGraw Hill, Mxico, 1992, pp. 227-228. GARCA ROCA, Javier, Del Principio de la Divisin de Poderes, en Revista de Estudios polticos, Nueva poca, Nm. 108, abriljunio de 2000, Madrid. MERCADO PACHECO, Pedro, El anlisis econmico del derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, pp. 292. OGUS, A., Law-and-Economics from the Perspective of Law en The New Palgrave Dictionary of Economics and the Law, London and Basingstoke: Macmillan, Vol.2, pp. 486-491. POSNER, Richard y Michael Faure (comp.), Essays, in Law and Economics, 1989. ROEMER, Andrs, Introduccin al anlisis econmico del derecho, ITAM y FCE, Mxico 2002, pp. 108. SOTO REYES, Garmendia (coord.), Estado versus mercado, ruptura o nueva forma de regulacin?, UAMMA Porra, Mxico, 2003. VARIAN, H., Microeconoma Intermedia: un enfoque actual, Antoni Bosch, Barcelona, 1999, pp. 294-295.
369
Impreso en: Impresora y Encuadernadora Progreso San Lorenzo 244, Paraje San Juan, Mxico D.F. 5970. 2615 www.iepsa.gob.mx
Diseo Editorial: Editorial Cuarta Pared Ro Pnuco 199, Cuauhtmoc, Mxico D.F. 5525. 5955 info@cuartapared.com.mx

Libro Cre

Transféré par

Informations du document

Description originale:

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Libro Cre

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Responsable Francisco Valds Lpez Secretario Ejecutivo

Edicin Jos Carlos Fermat Romero

Diseo Editoral Editorial Cuarta Pared

Primera edicin, 2005

Fernando Elizondo Barragn

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

LA POLTICA ECONMICA DE LA REFORMA ELCTRICA EN MXICO

Luis Tllez Kuenzler*

Introduccin: la reforma elctrica propuesta

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

Fortalecimiento regulatorio e institucional

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

La reforma y el entorno poltico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

El difcil camino de la negociacin

Las posiciones a favor

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Las posiciones en contra

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Acerca del autor Luis Tllez Kuenzler

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

APUNTES SOBRE EL PROCESO DE REFORMA ESTRUCTURAL DEL GAS NATURAL EN MXICO

Hctor Olea Hernndez

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

II. Antecedentes de la reforma

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

III. Objetivos y alcance

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

IV. Secuencia de instrumentacin

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

Grca 3.- Visin de largo plazo para la industria de gas natural

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

VI. Desarrollo institucional

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Grca 4.- Estructura institucional del sector energtico en Mxico

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

VII. Principales resultados

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Cuadro 1.- Infraestructura de gas natural en Mxico

VIII. Diez lecciones para el cambio estructural

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

IX. Perspectivas y recomendaciones

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

Acerca del autor Hctor Olea Hernndez

El debate sobre el precio de las ventas de primera mano de gas natural