Problemas pblicos y agenda de gobierno (Aguilar Villanueva)

Es dominante en los estudios de poltica pblica considerar que la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas que, sin embargo, en la prctica se sobreponen y superponen unas a otras, no siendo realmente separables. Se suele hablar del ciclo de la poltica, cuyos momentos son: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y terminacin. El Estado es concebido como el encargado de resolver los problemas que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de resolver. Sin embargo, no todos os problemas logran llamar la atencin gubernamental y despertar su iniciativa. No todas las cuestiones se vuelven pblicas, ni todas las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental. La manera cmo se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, expresa polticamente la vitalidad o flojedad de la vida pblica en un sistema poltico dado. Los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto del estado. Este trabajo de generalizacin de intereses y solucin de conflictos es la razn de ser y la funcin social propia del mbito pblico. La ms importante de las decisiones de un gobierno conciernen a la eleccin de sus asuntos y prioridades de accin: a su agenda. El proceso de elaboracin de la agenda es el momento en que el gobierno decide si decidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir o no, o bien aplazar su intervencin. Por agenda de gobierno suele entenderse el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenad como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar. Se ha distinguido entre dos tipos de agenda: la primera agenda es llamada sistmica, pbica, constitucional; la segunda, institucional, formal, o gubernamental. La primera est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben como merecedoras de la atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, loca, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistmica. El segundo tipo de agenda es la gubernamental, la cual puede ser definida como el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones. La agenda sistmica tender a integrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes nmeros de poblacin comparten precisamente por su formulacin genrica y que suelen ser indicaciones ms que definiciones de reas de problemas a atender. En cambio, la agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser ms especfica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas precisos. Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia, que una buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y que a los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea competencia de alguna entidad gubernamental. Acontecimientos sociales que siren de mecanismos de disparo y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definicin, son el primer paso del trayecto. Este culmina cuando la definicin de una cuestin, despus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su camino, se coloca en el orden del da de la comunidad poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas.

El establecimiento de la agenda formal de un gobierno es un proceso generalmente contingente, inestable, mal estructurado, sin un patrn de comportamiento, que en mucho se asemeja a las anarquas organizadas que deciden segn el modelo de papelera. Las anarquas organizadas tiene tres propiedades bsicas: preferencias problemticas, tecnologas no claras y participacin fluida. En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. Se parece a una papelera, en la que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los generan. La decisin es bsicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro corrientes: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de eleccin. Los factores de contexto que establecen los lmites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Los sesgos del sistema y de las dependencias pbicas cumplen la funcin de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se levantan desde la sociedad. No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales, tecnoproductivas, polticas. Sin embargo, debido a prcticas institucionales establecidas, se abren peridicamente buenas oportunidades para llamar la atencin y colocar nuevos asuntos o pendientes. Tambin hay, en razn de ciertos eventos crticos que sacuden entusiasman a la ciudadana, oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados. Todo esto configura un patrn de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carcter miscelneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuracin de la agenda forma del gobierno es la fuerza de los actores polticos que intervienen en el proceso y las relaciones polticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Es posible encontrar ciertos tipos, patrones o modelos de comportamiento: el modelo de iniciativa externa, segn el cual la cuestin se origina en los problemas y conflictos de los varios grupos sociales y debe primero asentarse en la agenda pblica para poder colocare en la formal; el modelo de movilizacin, segn el cual la cuestin nace dentro del aparato gubernamental, por lo cual se coloca automticamente en la agenda formal, pero la formulacin e implementacin exitosa de la poltica exige colocarla tambin en la agenda pblica y convertirla en asunto de inters pblico; y el modelo de iniciativa interna, segn el cual la cuestin surge entre las filas gubernamentales, no es necesario llevarla a la agenda pblica pero s es necesario convencer a los organismos gubernamentales competentes que le den cabida entre sus acciones prioritarias.