ISSN 1984-7203

C O L E O

E S T U D O S

C A R I O C A S

Polticas pblicas urbanas na Prefeitura do Rio de Janeiro

N 20081101 Novembro - 2008
Augusto Ivan de Freitas Pinheiro - Secretrio Municipal de Urbanismo

PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO Secretaria Municipal de Urbanismo Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos

EXPEDIENTE
A Coleo Estudos Cariocas uma publicao virtual de estudos e pesquisas sobre o Municpio do Rio de Janeiro, abrigada no portal de informaes do Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos da Secretaria Municipal de Urbanismo da Prefeitura do Rio de Janeiro (IPP) : www.armazemdedados.rio.rj.gov.br. Seu objetivo divulgar a produo de tcnicos da Prefeitura sobre temas relacionados cidade do Rio de Janeiro e sua populao. Est tambm aberta a colaboradores externos, desde que seus textos sejam aprovados pelo Conselho Editorial. Periodicidade: A publicao no tem uma periodicidade determinada, pois depende da produo de textos por parte dos tcnicos do IPP, de outros rgos e de colaboradores. Submisso dos artigos: Os artigos so submetidos ao Conselho Editorial, formado por profissionais do Municpio do Rio de Janeiro, que analisar a pertinncia de sua publicao. Conselho Editorial: Ana Paula Mendes de Miranda, Fabrcio Leal de Oliveira, Fernando Cavallieri e Paula Serrano. Coordenao Tcnica: Cristina Siqueira e Renato Fialho Jr. Apoio: Iamar Coutinho CARIOCA Da, ou pertencente ou relativo cidade do Rio de Janeiro; do tupi, casa do branco. (Novo Dicionrio Eletrnico Aurlio, verso 5.0)

POLTICAS PBLICAS URBANAS NA PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO Augusto Ivan de Freitas Pinheiro, Secretrio Municipal de Urbanismo

Sobre Polticas Pblicas O estabelecimento de polticas pblicas no Brasil de competncia do poder executivo em todas as instncias de governo. Elas so criadas por meio de instrumentos legais que definem um determinado aspecto social, cultural, econmico ou de ordenao territorial como prioritrio para atuao do poder pblico, estabelecendo diretrizes, planos e metas a serem atingidos. Os ministrios, no mbito federal, e as secretarias estaduais e municipais so responsveis pelo detalhamento, pelo aprofundamento e pela aplicao das polticas pblicas a partir de instrumentos criados especialmente para isso ( leis, decretos e normas, programas de trabalho, monitoramento, fiscalizao, etc). Nas cidades, o poder local conta com os Planos Diretores para definir as Polticas Pblicas Urbanas. At os anos de 1990, a Prefeitura do Rio atuava na cidade de forma pontual e fragmentada, sem os fundamentos legais e sem o apoio de um conjunto consistente de diretrizes de ordenao do territrio, que permitissem caracterizar tais aes como parte de uma determinada poltica pblica. As aes efetivamente implantadas se caracterizavam na prtica como planos de governo ou atendimento de prioridades de determinada gesto. Assim, tais aes se limitavam realizao de obras pblicas ou ao estabelecimento de legislaes urbansticas e edilcias, sem qualquer ligao entre si e quase nenhuma articulao orgnica com o conjunto do territrio e seus problemas mais agudos. Eram intervenes praticamente dissociadas de uma viso global e integrada sobre as questes mais prementes da cidade, como por exemplo a da habitao voltada para a populao de baixa renda, at ento deixada por mais de um sculo sua prpria conta, dando origem a toda a sorte de construes irregulares e, na maioria das vezes, insalubres e em terrenos invadidos. A situao se apresenta mais grave quando se sabe que naquele mesmo perodo as taxas de urbanizao das cidades brasileiras cresceram de forma exponencial, principalmente entre as dcadas de 1950 e 1980. A partir de 1970 se inverteu a relao da populao urbano x rural no Brasil, que em 2001 j chegava a 81,2% dos habitantes vivendo nas cidades. Mesmo os planos que se apresentavam com maior abrangncia terminavam funcionando como bases para ambiciosas propostas de obras pblicas, como foram os casos dos Planos de Saneamento e Embelezamento do Centro da Cidade (no incio do sculo XX/Construo da Av. Central), o Plano Agache (na dcada de 1920/Desmonte do Morro do Castelo) e o Doxiadis (anos 1960/Renovao do bairro da Cidade Nova). Esses planos e as intervenes subseqentes a eles de fato nunca conseguiram
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concretizar a imagem clara de uma cidade planejada em seu conjunto, harmnica e justa, e muito menos como se chegaria a ela. Na realidade, do incio at o ltimo quartel do sculo XX, perodo em que se fortaleceram as idias do planejamento urbano como instrumento de controle e de orientao do desenvolvimento das cidades, o que se viu no Rio de Janeiro foram intervenes esparsas, muitas vezes desarticuladas, que se manifestavam na paisagem urbana sob a forma de obras pblicas voltadas para a circulao viria (da a proliferao de tneis, viadutos e autopistas), na maioria absoluta das vezes dissociadas de outras medidas que pudessem caracterizar tais intervenes como parte de um pensamento articulado de planejamento da cidade. Transportes e habitao social foram deixados praticamente deriva exatamente no perodo mais crtico, de forte migrao populacional do campo para as cidades. Ressalve-se, entretanto, que tais caractersticas no so particularidades do Rio de Janeiro mas de todas as cidades brasileiras, pelo menos das maiores. No caso especfico do Rio, a primeira meno a Polticas Pblicas urbanas foi feita no Plano Urbanstico Bsico (PUB-RIO), aprovado em 1976. Nele as Polticas foram formuladas em termos de Diretrizes. Foi apenas a partir do Plano Diretor Decenal da Cidade, aprovado pela Lei Complementar no. 16, de 4 de junho de 1992, que as Polticas Pblicas se estruturaram de fato e de direito para enfrentar os grandes desafios da metrpole. No PUB-RIO, consta na pgina inaugural, no Ttulo I, a expresso Da Poltica Urbana e, no Ttulo VII, Das Polticas Setoriais. Merecem destaque especial, por se tratar de assunto com reflexos diretos no espao urbano, duas Polticas Setoriais: a Poltica de Meio Ambiente e Valorizao do Patrimnio Cultural (Captulo I) e a Poltica Habitacional (Captulo II). Por vezes complementares, elas percorreram, ao longo do tempo (16 anos), um caminho de desenvolvimento e de aperfeioamento contnuos, transformando-se efetivamente em bases permanentes de atuao sobre as questes que se propuseram enfrentar: Inegavelmente, todos que vivem no Rio de Janeiro tm sentido ao longo das ltimas dcadas (1993-2008) as mudanas de enfoque nas questes ambientais, tanto do patrimnio paisagstico/natural quanto do patrimnio cultural, e na questo da habitao, notadamente no que se refere s favelas e, mais atualmente, no que diz respeito produo de novas moradias, o meio mais eficiente de se combater o crescimento irregular das construes na cidade. Na seqncia da formulao da Poltica de Meio Ambiente e de Valorizao do Patrimnio Cultural, pelo Plano Diretor Decenal da Cidade, ressaltam as criaes da Secretaria de Meio Ambiente-SMAC (1994) e da Secretaria Extraordinria de Promoo, Defesa, Desenvolvimento e Revitalizao do Patrimnio Histrico-Cultural da Cidade do Rio de Janeiro-Sedrepahc (2008). Alm de cuidar das 50 Unidades de Conservao Ambiental-UCAs sob sua responsabilidade, a Secretaria de Meio Ambiente o rgo encarregado do
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licenciamento e do controle ambiental da cidade, dos programas de reflorestamento e do controle (ecolimites, por exemplo) do avano da urbanizao sobre os parques e reas florestadas da cidade. A Sedrepahc, resultante do desmembramento do Departamento Geral do Patrimnio Cultural da Secretaria Municipal das Culturas, contabiliza aps mais de uma dcada de trabalho 36 reas de Proteo do Ambiente Cultural-APACs e mais de 30.000 imveis histricos preservados e tombados na cidade. A Secretaria gerencia tambm vrios programas setoriais, como a restaurao de igrejas, iluminao de monumentos tombados e a recuperao de equipamentos pblicos histricos como escolas, centros de sade e centros culturais, entre os mais importantes (ver livro Preservao e Modernidade, editado pelo Instituto Pereira Passos - IPP). Estes so dois exemplos de Polticas Pblicas praticadas pela Prefeitura do Rio, que tm em comum a origem em Planos Diretores e a obedincia s diretrizes originais constantes das leis em virtude das quais foram criadas. O outro exemplo relativo Poltica de Habitao que, j enunciada nas diretrizes do Plano Diretor Decenal da Cidade, de 1992, deve sua impulso criao da Secretaria Municipal de Habitao e ao Programa Favela-Bairro, ambos institudos em 1994, e cujos princpios esto contidos no conceito que passou a definir moradia como um direito do cidado. Habitao deixou de ser apenas uma casa e passou a ser integrao estrutura urbana. (ver Cadernos Favela-Bairro, vol. 4, Favela-Bairro Monitoramento e Avaliao, Prefeitura do Rio, 2005) A Poltica de Habitao da Prefeitura do Rio de Janeiro A poltica habitacional no Brasil de competncia do governo federal, que desde a criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo-Serfau, do Banco Nacional da Habitao-BNH e da instituio do Sistema Financeiro de Habitao, em 1964, se encarregou da produo de moradias no pas, utilizando principalmente recursos provenientes do FGTS. Hoje, a Caixa Econmica Federal-CEF, vinculada ao Ministrio das Cidades, o principal rgo executor dessa poltica. A Prefeitura do Rio de Janeiro tem atuado de forma mais estruturada sobre a questo habitacional desde a criao da Secretaria Municipal de Habitao, hoje do Habitat, possibilitando o desenvolvimento de vrios projetos e programas para a habitao de baixa renda voltados para a consolidao e regularizao dos assentamentos existentes, para a assistncia social (propiciando a criao posterior da Secretaria de Assistncia Social) e para a produo de moradias. Alm da SMH, outras secretarias municipais (SMU, SMO e SMAC, principalmente), no mbito de suas competncias, vm atuando subsidiariamente sobre a questo. A Secretaria Municipal de Urbanismo atua na formulao de Normas e Leis Urbansticas e Edilcias a serem aplicadas nas reas de interesse social (favelas,
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loteamentos irregulares, programas de construo de novas unidades) e na fiscalizao de seu cumprimento, bem como na legislao urbanstica visando estimular o uso residencial em geral, para ampliar a oferta de unidades e atender vrias faixas de renda. A Secretaria Municipal de Obras responsvel pela execuo e/ou pela aprovao e fiscalizao de obras de urbanizao e de infra-estrutura (pavimentao, drenagem, esgoto, arborizao, iluminao pblica, construo de equipamentos sociais). A Secretaria Municipal de Meio Ambiente, pelo licenciamento ambiental, pelo controle da expanso de construes irregulares sobre as reas vegetadas, pelo estabelecimento de ecolimites (assentamentos localizados na vizinhana imediata de parques e florestas) e pelo programa de reflorestamento (5 milhes de mudas plantadas nos ltimos 20 anos, equivalentes a 2.000ha de reas reflorestadas). A criao da SMH um marco na Poltica de Habitao no Brasil, reconhecida inclusive internacionalmente, principalmente por sua associao com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, responsvel por parte do financiamento do Programa Favela-Bairro. Este atinge, nos seus 14 anos de existncia, 143 favelas da cidade, que receberam recursos de investimentos da ordem de 600 milhes de dlares, e o carro-chefe da Poltica Habitacional da Prefeitura do Rio de Janeiro. Na esfera da SMH, h tambm outros programas que tratam da questo habitacional do municpio do Rio: o Ncleo de Regularizao de Loteamentos (legalizao de loteamentos irregulares), com 167 comunidades atendidas, o Programa Novas Alternativas (voltado para a recuperao de imveis histricos preservados para moradia), com 121 unidades entregues a novos moradores na regio central da cidade e as aes ligadas ao Programa de Arrendamento Familiar-PAR, em parceria com a Caixa Econmica Federal. Programa Favela-Bairro O Favela-Bairro e seus desdobramentos (consolidao dos assentamentos, urbanizao dos espaos pblicos, remanejamento de moradias em reas de risco, construo de infra-estrutura e de equipamentos urbanos) , sem dvida, o marco mais importante da Poltica de Habitao na cidade, em toda sua histria. Na implementao dessa Poltica, a SMH define inicialmente as reas a serem urbanizadas, busca recursos para sua realizao, prope a criao por Lei Municipal de reas de Especial Interesse Social -AEIS (que permitiro a criao de parmetros urbansticos e edilcios diferenciados das outras reas da cidade, facilitando a legalizao das construes) e finalmente realiza as obras de infra-estrutura. Existem hoje 143 favelas beneficiadas pelo programa Favela-Bairro no Rio, atendendo um conjunto de 556.000 moradores. Paralelamente ao Favela-Bairro, desenvolvem-se outros programas, como o Bairrinho (44 comunidades e 62.000
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moradores atendidos) e o Grandes Favelas (4 comunidades e 163.316 moradores atendidos). Somando os programas mencionados, que no correspondem totalidade do universo atendido pela Prefeitura do Rio, chega-se ao total de 781.316 moradores em reas de baixa renda, em 191 comunidades contempladas pelos diversos programas. So nmeros nada desprezveis considerando que todo este esforo teve incio h apenas 14 anos. Aps a realizao das obras do Favela-Bairro, e por meio da Coordenadoria de Orientao e Regularizao Urbanstica - CRU, a Secretaria Municipal de Urbanismo realiza os procedimentos necessrios regularizao dos assentamentos: aprova os Projetos de Alinhamento - PAA (que permitiro definir os espaos pblicos e privados); faz o reconhecimento dos novos logradouros criados pelos PAAs; estabelece a legislao urbanstica e edilcia das reas; fornece os Habite-se que permitiro posteriormente legalizar a propriedade das unidades habitacionais; e exerce a fiscalizao sobre novas construes e acrscimos. Para executar os trabalhos necessrios regularizao das reas de favelas, a SMU conta com o Postos de Orientao Urbanstica e Social, os Pousos. H atualmente 30 Pousos atendendo 61 favelas e destas 17 j possuem legislao urbanstica criada por decretos do Prefeito. Esses decretos regulamentam as Leis das reas de Especial Interesse Social que, em seus artigos 2 e 3, delegam ao poder Executivo a definio de novas normas e parmetros para os locais, respeitando as singularidades da ocupao. Ncleo de Regularizao de Loteamentos Coordenado pela SMH, o Ncleo de Regularizao de Loteamentos, criado pelo Decreto no. 10.962 de 1992, um rgo paritrio com participao de diferentes instituies dos trs nveis de governo (municipal, estadual e federal), alm da representao dos moradores locais. O Ncleo o responsvel por regularizar loteamentos construdos fora das normas urbansticas e que posteriormente podero ser includos no programa Morar Legal (de urbanizao) da SMH. Por meio da CRU, a SMU tem, nesse Ncleo, o papel de aprovar os Projetos de Loteamentos (PALs), reconhecer os logradouros, legalizar as construes e conceder os Habite-se, possibilitando que no futuro os imveis recebam a titulao das propriedades. H hoje 167 Loteamentos com PALs aprovados e 262 inscritos no Ncleo. Programa de Arrendamento Residencial -PAR (CEF) Este programa, cuja origem a Caixa Econmica Federal, foi totalmente incorporado pela Prefeitura do Rio. coordenado localmente pela Secretaria Municipal do Habitat e destina-se a produzir moradias para a populao com rendimentos que variam de 4 a 6 salrios mnimos. Segundos dados da CEF, foram construdas, no
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mbito do Programa PAR, no perodo de 2.000 a 2008, 65 empreendimentos totalizando 11.700 unidades habitacionais no Rio de Janeiro, ao custo mdio R$ 34.000,00 por unidade e investimentos da ordem de R$ 400,5 milhes. At Outubro de 2008 o programa chegar a 80 empreendimentos com um total de 16.980 unidades. O Rio de Janeiro a cidade brasileira onde esse programa mais desenvolvido e movimenta o maior volume de recursos aplicado em todo o pas. A SMU e a Poltica de Habitao No que se refere Poltica de Habitao, a Secretaria Municipal de Urbanismo o rgo municipal responsvel pela regularizao urbanstica e edilcia das habitaes de interesse social e pela elaborao de leis, decretos e normas relativos a empreendimentos urbansticos ou edificaes de cunho social a serem submetidos ao Prefeito para apreciao e promulgao. Dentre eles destacam-se as legislaes aplicadas nas favelas e nos loteamentos irregulares em AEIS e outras normas que visam reduo dos custos sociais dos empreendimentos de baixa renda. Um outro exemplo foi a criao da Lei no. 40 de 1999, posteriormente modificada pela Lei no. 75 de 2005 que estabeleceu normas urbansticas e edilcias para empreendimentos habitacionais de interesse social includas no programa PAR. A Secretaria faz parte de um Grupo de Trabalho permanente que engloba, alm da CEF e da SMH, vrios rgos municipais e estaduais com a finalidade de imprimir agilidade e efetividade nos processos de licenciamento dos empreendimentos habitacionais de interesse social. A SMU atua, ainda, no controle das construes em assentamentos informais, subordinando-se aos princpios da Constituio Federal de 1988, da Lei Orgnica Municipal de 1990 e no Plano Diretor Decenal de 1992, que asseguram aos cidados o direito de moradia, o acesso cidade e aos servios urbanos. Com a finalidade de atender a esses princpios, o Plano Diretor Decenal de 1992, aprovado pela Lei Complementar 16/1992, criou um importante instrumento possibilitando a Prefeitura urbanizar e regularizar os assentamentos informais de baixa renda, por meio da limitao e da declarao de AEIS. A partir da, as reas passam a ter seu crescimento planejado e o controle realizado. Nessas reas a SMU exerce a fiscalizao das edificaes. Em outras reas ocupadas por assentamentos irregulares de baixa renda, que no foram declaradas AEIS, a SMU, caso acionada por qualquer mecanismo de denncia ou de constatao dos agentes de fiscalizao, atua pontualmente por meio de embargos e multas. Poltica Habitacional e legislao urbanstica O Plano Diretor Decenal da Cidade de 1992, cuja elaborao foi coordenada pela Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente, hoje denominada Secretaria Municipal de Urbanismo, em seu Captulo II, Da Poltica Habitacional, Seo I, artigo
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138 determina que a poltica habitacional do municpio visa assegurar o direito social da moradia e reduzir o dficit habitacional. A nova verso do Plano Diretor, encaminhado discusso na Cmara Municipal em outubro de 2006 (Substitutivo No. 78/2006), segue os mesmos princpios do Plano Diretor em vigor: refora a necessidade de estimular a construo regular no territrio urbano, estabelece a necessidade de intensificar a proteo contra a ocupao irregular das reservas ambientais (florestas, corpos hdricos e mananciais), introduz a regulamentao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, cria Macrozonas de Ocupao diferenciada na cidade, estabelece as Subzonas de Incentivo Moradia Popular (SIMPs), entre outros. Todos com impactos imediatos na Poltica Habitacional. Subsequentemente ao Plano Diretor Decenal da Cidade, inmeras legislaes foram estabelecidas pela municipalidade no sentido de regulamentar itens relevantes para o enfrentamento da questo habitacional. Dentre as mais significativas, destacamse: O Decreto n. 9218 de 1990, renovado anualmente, que permite a regularizao de edificaes de pequeno porte existentes, erguidas margem da legislao em vigor. O Decreto n 17772 de 1999, que cria o Plano de Incentivo Produo Habitacional na cidade do Rio de Janeiro. O Decreto n 26579 de 2006, que reduz as exigncias de doao e de construo de escolas em empreendimentos de interesse social destinados populao de baixa renda, de forma a baixar o custo final das unidades habitacionais. O Decreto n 27533 de 2007, que permite o uso residencial em antigas zonas industriais, hoje obsoletas ou invadidas, predominantemente localizadas ao longo da Avenida Brasil (AP3) O Decreto n 28801 de 2007, que cria o Macrozoneamento da Cidade para orientar as aes de planejamento urbano e de controle do uso do solo, estabelecendo as Macrozonas de Ocupao (Controlada, Condicionada, Incentivada e Assistida), no qual as regies da AP3 (Subrbios) e AP5 (Zona Oeste) so consideradas prioritrias para empreendimentos sociais envolvendo habitao, transportes, saneamento e infra-estrutura urbana e para iniciativas geradoras de emprego e renda. O Decreto orienta os rgos municipais no sentido de privilegiar suas aes nessas reas. A Lei n 4698 de 2007, que estabelece normas relativas produo de lotes urbanizados de interesse social destinados populao de baixa renda, includos em programas vinculados poltica habitacional de todos os nveis de governo O Decreto n 29.063 de 2008, que dispensa a execuo das obras de urbanizao de logradouros oficialmente reconhecidos como condio prvia para

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a aprovao de projetos de desmembramento, desde que voltados para empreendimentos habitacionais para populao de baixa renda. Esto ainda em andamento na Cmara dos Vereadores alguns Projetos de Lei como a reviso da legislao de reas estagnadas, que prioriza a implantao de empreendimentos residenciais de cunho social tais como as reas Militares (ZE7) e as Agrcolas (ZR6), a maioria em Santa Cruz, no extremo oeste do Municpio. Com essas iniciativas legislativas, o Municpio pretende incentivar a ocupao regular de reas abandonadas, invadidas ou ociosas, que podem se renovar com os novos usos, ao mesmo tempo em que estimula a produo de habitaes, sobretudo as destinadas populao de baixa renda, reduzindo as exigncias para licenciar projetos destinados a essa camada populacional. So aes que, juntamente com o Plano Diretor Decenal da Cidade, fortalecem os conceitos de planejamento urbano voltado para o controle do desenvolvimento da cidade e para a oferta de habitaes populares, meio fundamental para combater invases e construes irregulares. As Polticas Pblicas so um instrumento de gesto utilizado pelos governos para o enfrentamento de alguma questo estrutural, com foco em determinado assunto, e de longa durao. Elas podem se apresentar sob vrias facetas e as mais conhecidas so aquelas que nascem nomeadas, com objetivos claros, metas definidas e instrumentos de controle, monitoramento e avaliao e so amplamente apregoadas nos rgos de comunicao. Mas estas no so as nicas formas de abordagem dos problemas e muitas delas tm a durao efmera de um perodo de governo, sendo descontinuadas no tempo sempre que um novo gestor empossado. E nem sempre elas so as mais bem sucedidas. H obviamente diferentes formas de se praticar Polticas Pblicas. A da Prefeitura do Rio tem sido estas. E elas tm se revelado eficientes, ao longo das ltimas dcadas, ao estabelecerem alvos definidos, objetivos claros e aprimorar instrumentos de gesto urbana, alocando recursos e consolidando, na prtica, uma permanente atuao sobre certos aspectos da estrutura urbana. Criou-se, assim, uma espcie de cultura institucional de enfrentamento dos problemas, garantindo sua permanncia no tempo. Foi sobre tal prtica que recaram as reflexes deste texto, pois evidente para quem estuda o urbanismo carioca que o patrimnio cultural, a proteo ambiental e a questo habitacional, so bons exemplos, ao lado de programas mais pontuais, como o de conteno de encostas, de aes do poder local focadas sobre graves e histricos problemas da metrpole. Tais polticas, aps dcadas de sua formulao, so hoje parte inegvel da vida e do planejamento da cidade e se constituem em prticas urbanas reconhecidas, contnuas no tempo e consolidadas no espao como verdadeiras Polticas Pblicas e como tais entendidas e incorporadas pela populao, servindo inclusive como exemplos para inmeras outras cidades brasileiras.

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