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BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT

ETUDES ET RECHERCHES ECONOMIQUES NO 67

Gouvernance en Afrique : Etat des lieux

par Tchabour Aim GOGUE FASEG Universit de Lom

Les vues et interprtation contenues dans ce document sont celles de lauteur et non ncessairement celles de la Banque africaine de dveloppement

ETUDES ET RECHERCHES ECONOMIQUES NO 67

Gouvernance en Afrique : Etat des lieux

par Tchabour Aim GOGUE FASEG Universit de Lom

Droits de auteur 2001 La Banque africaine de dveloppement 01 B.P. 1387 Abidjan 01 Cte dIvoire

Rsum
Prtextant que les rgimes autocratiques taient les mieux placs pour mobiliser et organiser les ressources en vue dassurer le dveloppement et lunit nationale, la classe politique a gnralis la pratique de cette forme de gouvernement dans les pays africains partir de la seconde moiti des annes soixante. Malheureusement, ces rgimes nont pas permis davoir les rsultats escompts, lAfrique subsaharienne tant caractrise la fin des annes quatrevingts par une dtrioration des conditions de vie des populations et une instabilit de lenvironnement politique. Ces rgimes ont ainsi perdu leur crdibilit et leur lgitimit aussi bien sur le plan interne quexterne. Les mouvements pour la libralisation de la vie politique qui se sont alors acclrs dans la plupart de ces pays, ont permis dobtenir des rsultats qui varient selon les pays : - les pays en guerre connaissent soit une dictature implacable ou un blocage du processus dmocratique : lAngola ou la Rpublique Dmocratique du Congo illustrerait ce groupe ; - les pays o le chef de lexcutif est omniprsent et omnipotent, avec des violations frquentes des droits de lhomme, sont qualifis de dmocrature dmocratisante : il sagit par exemple ici de la Libye, du Togo ou du Zimbabwe ; - les pays o lalternance au pouvoir excutif est une ralit mais o la situation politique parat instable : ce sont les pays de dmocratie molle. La Cte dIvoire ou le Burkina Faso pourront bien servir dexemple ; - dans les pays en voie de dmocratisation, comme le Bnin, le Ghana ou le Mali, la volont dappliquer les principes dmocratiques semble relle ; - les pays vivant vritablement la dmocratie comme le Botswana ou lIle Maurice. En mme temps que les africains recherchent plus de dmocratie, ils visaient galement lamlioration de leurs conditions de vie. Sil parat difficile dtablir a priori une relation entre type de rgime politique et performances conomiques, il est cependant prouv que la consolidation de la dmocratie exige de bonnes performances conomiques. Plus que la nature du rgime ce serait plutt la pratique de la gouvernance du pays qui expliquerait la diffrence dans les performances conomiques. La bonne gouvernance serait de nature garantir de meilleures performances conomiques. La bonne gouvernance suppose lexistence de capacits institutionnelles, humaines et matrielles adquates ainsi que des acteurs (ladministration publique, les pouvoirs excutif, lgislatif et, judiciaire ainsi que la socit civile) forts et qui squilibrent. Or actuellement, ces conditions sont loin dtre remplies dans beaucoup de pays dAfrique subsaharienne. Dans ces conditions, la consolidation de la pratique de la bonne gouvernance dans les pays africains exige le renforcement des capacits institutionnelles et humaines des diffrents acteurs (notamment administration publique, pouvoir judiciaire et socit civile).

Abstract
Advancing the argument that autocratic regimes were best placed to mobilise and organise resources to ensure development and national unity, politicians generalised the practice of this form of government in African countries starting in the second half of the 60s. Unfortunately, these regimes did not permit the anticipated results to be obtained, Sub-Saharan Africa was characterised, at the end of the 80s, by the populations deteriorating living conditions and unstable political environment. These regimes therefore lost their credibility and their legitimacy internally as well as externally. Movements to liberalise political life, which in most countries have accelerated their activities, made it possible to obtain results that varied from one country to another: - Countries at war have either an unremitting dictator or an impediment to the democratic process; this group is illustrated by Angola or the Democratic Republic of Congo; - Countries where the chief of the executive branch is ever present and all powerful, with frequent human rights violations, is considered a democratorship becoming more democratic: this is the case, for example, of Libya, Togo or Zimbabwe; - Countries where the alternation of executive power is a reality but the political situation seems unstable: these countries have soft democracies. Cte dIvoire or Burkina Faso could be considered as examples; - In countries in the process of democratisation, such as Benin, Ghana or Mali, the determination to apply democratic principles seems real; - The truly democratic countries are Botswana or Mauritius. While Africans seek enhanced democracy, they also are aiming at improving their living conditions. If, a priori, it seems difficult to establish a link between the type of political regime and economic performances, it has been proven that the consolidation of democracy requires sound economic performances. More than the type of regime, it would be the countrys practice of governance that would explain the difference in economic performances. Good governance could guarantee better economic performances. Good governance implies the existence of appropriate institutional, human and material capacities as well as strong actors (public administration, executive, legislative and judicial powers and civil society). Currently, these conditions are far from being met in many Sub-Saharan African countries. Under these circumstances, consolidation of the practice of good governance in African countries requires strengthening the institutional and human capacities of the various actors (namely public administration, judicial power and civil society).

Gouvernance en Afrique : Etat des Lieux

par Tchabour Aim GOGUE* I - INTRODUCTION Entre 1885 et 1990 le continent africain, a connu des mutations importantes. Dabord, la Confrence de Berlin de 1885 a marqu la triste conscration du partage de lAfrique par les puissances coloniales. Ensuite, lune des consquences majeures des deux guerres mondiales du 20me sicle est lmancipation des peuples coloniss et laffirmation de leur volont mette un terme aux relations dasservissement qui les liaient aux puissances coloniales. Cest ainsi que les annes soixante se sont illustres par la dcolonisation formelle de la majorit des pays africains, le plus souvent sans violence remarquable. Malheureusement, pour la vaste majorit des populations, cette accession lindpendance na mis fin larbitraire des gouvernants que pendant une courte priode. Dj au cours des annes soixante, des leaders nationaux autocratiques se sont vite substitus aux dirigeants coloniaux. Enfin, il a fallu attendre un second sursaut national pour tre tmoin de la raffirmation des aspirations profondes des populations plus de libert et plus de dmocratie. Ainsi, les mouvements de dmocratisation qui se sont gnraliss et cristalliss surtout au dbut des annes quatre-vingt-dix marquent une renaissance de ces pays. Ce renouveau dmocratique rpond aux checs des rgimes autocratiques atteindre les objectifs de construction de lunit nationale et de dveloppement conomique quils taient senss mieux adapts raliser. Au cours des annes soixante et soixante-dix, lAfrique sest illustre par le triste record des rfugis politiques et un nombre de plus en plus considrable de guerres civiles et de marginalisation dune partie de plus en plus grande de la population. Sur le plan conomique, aprs des performances relativement bonnes au cours des annes soixante, les pays africains en gnral ont connu une chute du PIB par habitant au cours des annes soixante-dix et ont travers des crises conomiques profondes durant les annes quatre-vingts. Si les chocs externes et des variables lies la gographie ont t avancs pour expliquer la dtrioration des conditions conomiques des annes quatre-vingts, de plus en plus de voix ont plutt pens que la manire de grer, a certainement t trs dterminante (Sachs, J. and Warner (1997), Ndulu B.J. et S.A. OConnor (1999), Collier et Gunnings (1999), etc.) La mauvaise gouvernance en pratique dans ces pays, serait ainsi la raison principale de lincapacit , dune part, viter les tensions et crises sociales ainsi que les violences politiques et dautre part, formuler et mettre en uvre les rformes de politiques conomiques comprises dans les programmes de stabilisation financire et dajustement structurel avec le soutien du Fonds montaire international et de la Banque mondiale.
* Professeur la Facult des Sciences Economiques et Sciences de Gestion (FASEG), Universit de Lom, B.P. 1515 Lom - Togo. Email : aimegogue@hotmail.com

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La bonne gouvernance est ainsi perue aussi bien par les populations que les partenaires des pays africains comme indispensable pour la promotion du dveloppement. On a ainsi assist des oppositions le plus souvent violentes entre, dune part, les tenants du pouvoir et, dautre part, les populations aspirant plus de libert, plus de respects des droits de lhomme, une meilleure distribution des richesses du pays et une meilleure faon de diriger et de grer le pays. Les bailleurs de fonds les plus importants du continent, les Institutions de Bretton Woods et lUnion europenne notamment, font de la bonne gouvernance un des critres dattribution de daide publique au dveloppement. Le Groupe de la Banque africaine de dveloppement a galement ressenti limportance de la pratique de la bonne gouvernance pour lamlioration de lefficacit des politiques de dveloppement en gnral et des performances de ses activits dans ses pays membres en particulier. La prsente tude a pour objet de procder une valuation de la gouvernance en Afrique. Dans la section II, nous prsenterons les raisons qui ont pouss la quasi-totalit des pays adopter les rgimes autocratiques et les consquences de ces pratiques aussi bien sur la construction de lunit nationale que sur les performances conomiques. Dans la section III, aprs avoir expos les diffrents types de revendication pour une plus grande libralisation de la vie politique et conomique, qui se sont manifestes surtout au cours de la premire moiti des annes quatre-vingt-dix, nous prsenterons les diffrentes formes de rgimes politiques en Afrique et ferons ressortir la ncessit de la pratique de la bonne gouvernance pour pouvoir retrouver le chemin dune croissance durable. La section IV fera lobjet dun expos des capacits de gestion des pays et des autres acteurs de la gouvernance en Afrique. Il ressort de ltude que, plus que le type de rgimes politique, ce sera la manire de grer et les capacits institutionnelles, humaines du pays et lefficacit des autres acteurs de la gouvernance, qui seront dterminantes pour assurer une croissance conomique soutenue dans les pays. Il est important de noter au pralable que lAfrique loin dtre une entit homogne, prsente une trs grande diversit tant en matire de pratique politique que de politiques conomiques. Dans ces conditions, une tude comme celle ci ne peut tre que gnrale et ignorer des particularits propres certains pays. II LES ERREMENTS AUTOCRATIQUES EN AFRIQUE ET LA NECESSITE DE LA BONNE GOUVERNANCE
2.1 Des rgimes dmocratiques aux rgimes autocratiques 2.1.1 Les dmocraties aux lendemains des indpendances

La gnration des leaders africains aprs la guerre, a russi mobiliser les populations dans un combat nationaliste, multipartite et multiethnique pour acqurir lindpendance de leur pays. Dans le cas des colonies de peuplement comme lAfrique du Sud, lAlgrie, le Kenya, la Namibie, le

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Zimbabwe ou des colonies portugaises, les indpendances ont t obtenues la suite de guerre de libration. Par contre, lindpendance a t octroye la plupart des autres pays sans grande violence notoire. Il y a cependant lieu de mentionner que des agents des puissances coloniales ont, dans la quasi-totalit des cas, us de rpressions policires et de stratgies pour attnuer les demandes des leaders africains et sassurer, surtout dans le cas des anciennes colonies franaises, que ce soient les leaders acquis leurs intrts qui accdent au pouvoir. Dans tous les cas, ces victoires sur les puissances coloniales ont confr ces leaders une grande popularit. Une fois lindpendance acquise, il fallait penser au dveloppement conomique pour lamlioration des conditions de vie des populations. Leuphorie quasi gnrale qui a marqu laccession lindpendance faisait miroiter des lendemains meilleurs. En fait, lindpendance des pays ntait pas perue comme une fin en soit mais plutt comme un instrument pour lpanouissement culturel et social et pour le dveloppement conomique. A lindpendance, toutes les dispositions fondamentales pour la dmocratie et le respect des droits de lhomme taient prises : multipartisme, libert dexpression, de la presse, etc. Cependant le systme dmocratique ainsi hrit, tait minimaliste et a t trs vite balay pour faire place lautoritarisme. Dans la quasi-totalit des cas, les puissances coloniales navaient pas laiss leurs anciennes colonies dans des conditions conomiques, sociales et politiques pouvant permettre la consolidation des tats et la cration des nations. Les colonies avaient t constitues avec des frontires qui ne tenaient pas compte de la rpartition gographique des ethnies ou des groupes religieux ou de lhomognit des rgions. Cette situation a t exacerbe par la pratique coloniale qui consistait diviser pour rgner. Le pluralisme des socits africaines (ethnies, rgions, religion, etc.) exigeait donc quune priorit soit accorde la construction de la nation. Pour arriver cette fin, il fallait la paix sociale et politique. Cest pour viter des luttes interminables, qui risquaient de mettre en cause lexistence mme de ces jeunes pays, que lOUA avait adopt dans sa charte, le principe de linviolabilit des frontires hrites de la colonisation.
2.1.2 Les justifications de la ncessit des rgimes forts en Afrique

Une des causes de la chute de la dmocratie aux lendemains des indpendances a t sa prtendue incapacit et inefficacit construire lunit nationale et donner des rsultats probants sur le plan conomique. Pour ses dtracteurs, la dmocratie impliquerait des disputes interminables et de conflits inutiles constituant ainsi une perte de temps. Selon les thses dominantes en cette priode, la dmocratie ne pouvait quexacerber et stimuler les divisions et raviver les divergences. Mme au plus fort des luttes des annes quatre-vingt-dix pour plus de dmocratie, des tenants des rgimes autocratiques continuaient prtendre que la dmocratie tait un luxe pour les pays africains. Ainsi, la dmocratie constituerait un danger rel pour la construction de lunit nationale. Pour les protagonistes de ces thses, avec les divisions ethniques, rgionales, religieuses, etc., qui caractrisaient les pays africains, un degr dautoritarisme tait donc ncessaire pour contenir toute vellit de sparatisme qui risquait de diviser le pays. Ils pensent tre rconforts dans leur pense par le fait que, historiquement, la construction de la nation a prcd la dmocratie et a t ralise de manire

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violente. En effet, selon Lewis Namier, les Etats ne sont pas crs ou dtruits, et les frontires des Etats ne sont pas traces ou effaces suite des discussions de salon et des votes majoritaires entre gens de bonne compagnie. Les nations sont libres, unifies ou dtruites par le sang, laide des armes et non par lapplication de principes dmocratiques et de libert.1 Pour eux, seuls les rgimes autoritaires, en maintenant lintgrit territoriale, la tranquillit interne et la paix sociale, taient en mesure de contribuer la construction nationale. Sur le plan conomique, les ressources qui devraient tre utilises pour attnuer les tensions et lutter contre les conflits inter ethniques, pouvaient ainsi servir au financement des projets de dveloppement conomique. En outre, les rgimes totalitaires sont supposs pouvoir : faire respecter les lois et rglementation en vigueur et permettre ainsi un fonctionnement normal de lEtat ; acclrer le processus de prise de dcision ; mobiliser les ressources pour les investissements dans les infrastructures publiques notamment ; et moderniser ladministration et les structures conomiques pour favoriser la promotion du dveloppement conomique (Touraine, p. 222.) Les consquences du choix des rgimes autocratiques ne se sont pas fait attendre. Ainsi, toute argumentation devait cesser et on ne devait parler que dune seule voix et ne regarder que dans la mme direction. La participation des populations la vie sociale, conomique et politique, a cess ou du moins sest limite exclusivement la participation militante aux organes encadrs et contrls par le pouvoir en place. Des lois interdisant la cration dautres partis politiques sur des bases rgionalistes, religieuses ou ethniques, etc. sont adoptes. On scartait alors de la constitution qui favorisait la dcentralisation en centralisant ; on cre des partis uniques (de fait) et des centrales syndicales uniques. Les parlements furent dissous ou sont relgus au rle de caisse denregistrement. Les pouvoirs en place suppriment les partis politiques, rendent illgales les grves, ferment les journaux indpendants, muslent la presse ou poussent lautocensure des journalistes et intellectuels. Le prestige acquis par les leaders lors des luttes de libration nationale a facilit la personnalisation du pouvoir, le culte de personnalit (pre de la nation, guide suprme de la rvolution, timonier national, Osagifo, etc.) De tels systmes ont vite favoris le clientlisme, le refus de dlgation du pouvoir et labsence de partage de pouvoir.
2.1.3 La gnralisation des rgimes autocratiques en Afrique

Ces mouvements ont t si gnraliss partir de la seconde moiti des annes soixante, qu la fin des annes quatre-vingts, les pays africains taient surtout domins par des rgimes autocratiques. La baisse de la dmocratie atteint son apoge avec larrive au pouvoir des militaires qui gouvernent invariablement par ordonnances et dcrets, abolissent les parlements et suspendent les constitutions. De 16 en 1975, les rgimes militaires sont passs 23 pendant la priode 1983-19892 . La communaut internationale a jou un rle dterminant dans laccs, la consolidation et le maintien au pouvoir de la plupart des rgimes autocratiques. Sous la guerre froide, des grandes puissances aidrent des rgimes (surtout leurs leaders) afin quils maintiennent leur pays dans leur camp et

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sous leur influence. Beaucoup de dictatures (militaires) ont accd au pouvoir et y ont t maintenues en Afrique cause de soutien de certains pays donateurs : apartheid en Afrique du Sud, Mobutu, Togo, etc. Laide a t galement utilise pour la promotion de la lgitimit de lEtat. En outre, laide tant un don par le bailleur de fonds, elle peut tre perue comme un signe dapprobation ou damiti de la part du donateur vis vis du bnficiaire. Tout accroissement (diminution) du volume daide est donc peru comme une amlioration (dtrioration) de cette amiti ou approbation. Ce symbole sapplique surtout pour le cas des donateurs importants quils soient bilatraux ou multilatraux (FMI et Banque Mondiale ; France pour les ex colonies franaise.) Ce signal peut avoir un effet pervers sur le dveloppement si laide est accorde un pays corrompu. Elle peut renforcer leur lgitimit et surtout les encourager dans leur mauvaise pratique de gouvernance. Pour Lancaster (1999)3 , si lenvironnement conomique et politique est mauvais, laide naura probablement pas dimpact positif ; au mieux les ressources ainsi obtenues seront gaspilles. Au pire, travers ses effets politiques et conomiques pervers, elle pourra retarder le dveloppement du pays. Or selon une tude de Alesina et al. (1999), o il utilise plusieurs mesures alternatives de lindice de corruption, une conclusion sans quivoque apparat dans lanalyse de la distribution de laide publique au dveloppement : il y a une corrlation positive entre le volume daide reu par un pays et le niveau de corruption de ce pays ; plus le pays est corrompu, plus il bnficiera de laide ! Ils trouvent en outre quil ny a pas de preuve que laide permet de rduire le niveau de corruption dans le pays. Malheureusement, dune manire gnrale, tous ces pays ont connu un double chec tant sur le plan de la construction nationale que du dveloppement conomique.
2.2 Les checs des rgimes totalitaires en Afrique 2.2.1 De lchec de la construction de lunit nationale

A lexprience, on a constat que les rgimes totalitaires contiennent en eux-mmes les germes de division du pays. En effet, la quasi-totalit des pays de lASS a montr que les dictatures ont t rapidement ronges par le clientlisme, la corruption et les dissensions internes. Les tenants du pouvoir utilisent les ressources publiques (aide publique au dveloppement incluse) soit pour la rpression (dfense, police et/ou transfrer une partie lopposition), soit pour financer ses partisans ou corrompre des opposants. Les thories expliquant les crises sociales par les diversits ethniques, religieuses ou rgionales, sont maintenant contestes. Il nest pas prouv que lhomognit culturelle, ethnique ou religieuse est une garantie de la cohsion sociale et de la stabilit politique. La Somalie est un des rares pays africains marqus par lhomognit culturelle, religieuse ou ethnique. Cependant depuis la chute du rgime du dictateur Siad Barre en 1990, le pays est dchir par des luttes claniques ayant entran la disparition de lEtat. Le pays vient davoir son premier gouvernement depuis plus de dix ans ! Le Burundi et le Rwanda avec un nombre dethnies limites parlant la mme langue, habitant les mmes rgions du pays sont parmi ceux qui ont connu les pires crises sociales en Afrique subsaharienne.

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Ensuite, les protagonistes de la thse favorable aux rgimes autocratiques pour la construction de lunit nationale ont souvent trs vite oubli que les pays ont t librs dans beaucoup de cas la suite de lutte multithniques. Enfin, pour Claude Ak (1990), le pluralisme social africain exige plutt plus de dmocratie que le contraire car la dmocratie exige la ngociation, les rconciliations et un consensus. La dmocratie entrane des ngociations continuelles et une recherche perptuelle dquilibre entre les diffrents groupes ethniques, rgionaux, religieux dintrt, priv ou public. Sil ny a pas daccord, il y a possibilit de scission. Loption de scission est gnralement trs rare car les ethnies qui veulent se sparer sont rares ; avant les mouvements des annes quatrevingt-dix, seuls les Ibos du Nigria, la fin des annes soixante et au dbut des annes soixantedix, avaient tent une scession. Exemple, malgr la guerre civile, lopposition au Sud Soudan ne revendique pas la scission mais plutt la constitution dun tat fdral qui devrait tenir compte de la diversit culturelle et religieuse du pays. Pour Ak (1990), en Afrique, tout implique participation, rien nest priv : la naissance, le mariage, et mme la mort. Or la dmocratie donne plus de chance pour la participation de toutes les parties ngocier. Ainsi, lintgration entre les diffrentes ethnies et composantes du pays sera le rsultat des ngociations sur des bases volontaires et acceptes par tous.
2.2.2 De lchec conomique

La thse selon laquelle il fallait un Etat volontariste pour provoquer le dmarrage et en particulier la rupture des anciennes oligarchies et quau moment du dcollage, la dictature est ncessaire et que cest seulement une fois la vitesse de croisire atteinte que le contrle politique du changement social peut se dfendre et la dmocratie sintroduire avant de devenir une condition de dveloppement (Touraine, p. 222), na pas donn les rsultats anticips. Cest ainsi que selon le Rapport Mondial sur le Dveloppement Humain 2000, le taux de croissance annuel moyen du PNB par habitant est pass de 0,9% en 1970-1990 0,4% en 1990-1998 en Afrique subsaharienne. Par contre il a augment de 1,73% en 1970-1990 3,3% en 1990-1998 pour lensemble des pays en dveloppement. Malgr laccumulation des arrirs de paiements des salaires des fonctionnaires, le dficit des finances publiques sest creus, passant de 6,4% du PIB au cours des annes soixant-dix 7,5% au cours des annes quatre-vingts. Le stock de la dette extrieure en pourcentage du PIB est pass de 30,6% en 1980 78,4% en 1994. Ces performances ont eu pour consquence de faibles indicateurs de dveloppement humain pour les Africains. LIndice de Dveloppement Humain tait de 0,464 en 1998 en ASS contre 0,642 pour lensemble des pays en dveloppement ; lesprance de vie la naissance a augment de 9% entre 1970-75 et 1995-2000 (de 45 ans 48,9 ans) contre une progression de 17% pour lensemble des pays en dveloppement au cours de la mme priode (44,2 51,6 ans.). En 1998, le taux dalphabtisation des adultes se situait 58,5 % en ASS contre 72,3% dans les pays en dveloppement.

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La remise en cause de la ncessit dune certaine dose dautocratie pour favoriser le dveloppement des pays africains, a t explicitement exprime par la Banque Mondiale en 19894 . Pour la Banque Mondiale, la manire de grer, la non transparence dans la gestion des ressources publiques et la corruption gnralise seraient, notamment, les principales causes des mauvaises performances des conomies africaines. En plus de voter avec leurs pieds en fuyant leur pays, des populations ont galement vot avec leurs pieds en quittant les secteurs formels des conomies. Ce phnomne a eu des effets contradictoires sur limportance des Etats en Afrique. Dun ct, compte tenu des difficults pour son imposition et son contrle, le secteur informel rduit les ressources de lEtat et diminue en consquence la capacit dintervention des dtenteurs du pouvoir et de ladministration. Ainsi, le dveloppement du secteur informel affaiblit donc lEtat et peut prcipiter sa chute. En effet, pour Szelenyi (1992) la vritable source du pouvoir compensatoire, sa source ultime, cest le travail son compte, la production petite chelle.5 Dun autre ct, le secteur informel se substitue lEtat pour offrir des services de base la population : cest le cas par exemple du dveloppement de la mdecine traditionnelle qui a pris de lampleur par rapport la mdecine curative moderne compte tenu de lincapacit du gouvernement rpondre aux besoins sanitaires de la population. Pour Janet Rae Mondlane (1992), lorsque le gouvernement est incapable de rpondre aux besoins des populations, celles ci se sont enfermes sur elles-mmes : ce qui a renforc lesprit dappartenance un clan, une ethnie ; il y a donc un rejet de lidentit nationale. Lethnicit gagne du terrain car les groupes ethniques semblent rpondre aux proccupations des populations la place du gouvernement inefficace. En prenant ainsi son compte la satisfaction de besoins qui devraient sadresser lEtat, le secteur informel peut permettre ce dernier dviter une crise de lgitimit politique6 . Ce double chec sur le plan politique et socio-conomique des pays africains qui a mis en cause la lgitimit des Etats africains, a promu la lutte contre les rgimes autocratiques et des aspirations des peuples, plus de dmocratie et plus de libralisation de la vie politique et conomique. Cest ainsi que, soutenue parfois par la communaut internationale, la socit civile et les intellectuels vont exprimer de manire le plus souvent violente, surtout depuis le dbut des annes quatrevingt-dix, leur opposition aux rgimes autocratiques et leurs aspirations pour une meilleure gouvernance. LEtat ayant t incapable de rpondre aux aspirations des populations, de fournir les services de base (ducation, sant, scurit etc.), et de corriger les ingalits et disparits, etc., perd de sa crdibilit et lgitimit auprs de la population. III REGIMES POLITIQUES EN AFRIQUE
3.1 Les revendications et les acquis politiques des mouvements de contestation

Face la dtrioration inexorable des conditions conomiques, politiques et sociales des populations et aux risques de plus en plus grands de la dsintgration de lEtat, les mouvements pour une libralisation de la vie politique conomique et sociale se sont acclrs et sont devenus plus

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contraignants pour les rgimes en place. Les revendications prenaient deux formes : Il y a dabord la forme corporatiste de revendication qui demande le maintien et/ou le ramnagement des rseaux clientlistes et de la redistribution des ressources. Ici, on peut retenir deux types de contestations. Les nouvelles lites (conomiques ou/et intellectuelles) frustres dans leur accs au pouvoir, remettent en cause le rgime, rclament les changements le multipartisme. Dans ce groupe on peut distinguer dune part, ceux qui appartiennent la classe dirigeante actuelle : il sagit des cadres de ladministration notamment et, dautre part, ceux qui attendent accder la classe dirigeante dans le futur : ce sont les jeunes et les tudiants notamment7 . Le deuxime type de cette forme de contestation ne met pas en cause directement les fondements du rgime ; les contestataires ici ne veulent pas accepter les mesures imposes par les PAS (salaris, du secteur public, entreprises privatises : ce sont les conjoncturs.) Dans cette premire forme de contestation, les revendications sont dabord plutt matrielles ; les ingalits, la corruption, le npotisme et les violations des droits de lhomme, etc. sont dnoncs par la suite. Prsentant des revendications ngociables, ce premier groupe reprsente moins de danger pour le pouvoir en place. La deuxime forme de revendication vient des marginaliss, des exclus (groupes ethniques, rgionaux ou religieux, les marginaux, les dscolariss, etc.) qui nont rien perdre ; ils sont prts tout casser8 . En plus de ces deux groupes, il y a lieu de mentionner les actions des glises qui ont plutt mis laccent sur les ingalits et les violations des droits de lhomme notamment. Sur le plan chronologique, dune manire gnrale, ce sera le premier groupe de contestataires qui initiera les mouvements. Dans une deuxime phase, lintervention des marginaux et des exclus aura tendance radicaliser les revendications et branler srieusement les rgimes. Quel bilan faire aprs prs de dix ans de mouvements pour la dmocratisation de la vie politique en Afrique ?
3.2 La libralisation de la vie politique en Afrique

Partout en Afrique, il y a une reconnaissance formelle au moins des principes de base de la dmocratie. Les liberts de presse et dexpression ont fait des progrs dans la majorit des pays. Dans la quasi-totalit des cas, il y a eu reformulation de la constitution avec suppression du systme de parti unique et linstauration du multipartisme. Ceci dboucha une floraison de partis politiques : 230 au Zare, 42 au Cameroun, 34 au Bnin, etc. Des lections multipartites furent organises. Entre 1990 et 1994, 38 pays africains ont organis des lections comptitives contre seulement 9, cinq annes auparavant. Dans 35 de ces cas, lopposition a gagn des siges et la part de lopposition lAssemble Nationale, a tripl entre 1989 et 1994. Dans 29 de ces 38 cas, les lections peuvent tre qualifies de justes9 . Ces gains par lopposition ont t raliss malgr les manipulations des consultations par le pouvoir en place. Cest ainsi que dans les premires vagues de consultations,

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lalternance au pouvoir ne stait ralise quen Zambie (1990) et au Bnin (1993.) Depuis 1999, il y a eu alternance politique pacifique au Sngal. Cest le cas galement de la Cte dIvoire o les lections ont cependant t suivies par une violence extrme. Il y a galement lieu de mentionner les gains importants de siges raliss par lopposition au Zimbabwe malgr la violence faite lencontre de ses partisans.
3.3 Les rgimes politiques en Afrique

Si des lections multipartites ont t accomplies dans des pays, il faut tout de mme noter que lvolution du niveau de dmocratisation a vari dun pays lautre. Dans certains pays, des manipulations lectorales qui se sont manifestes le plus souvent lors des consultations lectorales notamment au cours de ltablissement des listes lectorales, de laccomplissement de lacte de vote, du dcomptage et des proclamations des rsultats lectoraux, ont empch lopposition dtre mieux reprsente (voire daccder au pouvoir) dans les structures du pouvoir. Dans beaucoup dautres, des efforts restent encore faire pour ce qui concerne le respect des droits de lhomme. La classification selon le type de rgime politique nest pas ncessairement apte rendre compte vritablement des diversits des expriences du processus dmocratique en Afrique. Les constitutions de la quasi-totalit des pays africains, prvoient des rgimes parlementaires. Cependant, dans la majorit dentre elle, nous sommes en prsence dun rgime prsidentialiste ; ici tout se ramne non pas uniquement au pouvoir excutif mais la personne du prsident de la rpublique. A quelques nuances prs, cest le cas du Burkina Faso, du Togo, du Libria, du Kenya, du Zimbabwe, du Gabon, de lEgypte, de la Namibie, du Mozambique, de lOuganda, de la Tunisie, du Bnin, de la Gambie, de la Mauritanie, de lEthiopie, de la RCA, du Tchad, du Cameroun, du Rwanda, etc. Comme on le voit, cette classification ne rend pas bien compte de la diversit des progrs raliss dans le processus de dmocratisation dans les diffrents pays ! Il en est de mme de la distinction entre pays autocratiques et pays dmocratiques. Cest pour cette raison que la classification selon un indicateur de dmocratisation serait plus adapte dans une tude sur la gouvernance. Lindicateur utilis ici sinspire de lindice de Dmocratie Politique (POLDEM) propos par Bollen (1980.) Il part du principe que la dmocratie suppose lexistence de : la souverainet de la population (X1) ; liberts individuelles, de la presse et respect des droits de lhomme et du citoyen (X2) ; la sparation de pouvoir entre lexcutif, le lgislatif et le judiciaire (X3) ; et liberts politiques (X4). (X 1) sera mesur par le pourcentage dlus par rapport aux gens dsigns par lexcutif dans lassemble et la deuxime chambre sil y en a et des responsables des collectivits locales (prfets, maires, etc.) ; la transparence des lections (indpendance de linstitution responsable de lorganisation des lections, et le respect des rsultats des urnes) de lexcutif et des membres du pouvoir lgislatif ;

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(X2) sera reflt par la libert de presse, les tracasseries que supportent les organes de presses, laccs de la presse par les partis dopposition et la facilit de distribution et daccs de la presse dopposition et prive par la population (distribution gographique.) Le respect des droits de lhomme sera mesur par les violations des droits de lhomme enregistr par Amnesty International ; (X3) sera mesur par : la nature de lAssemble Nationale (pourcentage dlus du parti au pouvoir par rapport ceux de lopposition), nature de lassemble nationale (caisse enregistreuse ou contrle des actions gouvernementales) : dlai entre date dobtention du projet de loi des finances et celle de ladoption de cette loi par exemple ; la nature du pouvoir judiciaire (son indpendance par rapport lexcutif) : rejet pour inconstitutionnalit des lois par exemple ; application du principe de linamovibilit des magistrats. (X 4) sera mesur par les liberts des activits des partis politiques dopposition, de la socit civile et support (ou entraves) reu par cette socit civile pour ses activits, niveau de dveloppement de la socit civile. Chacun des (Xi) se verra attribuer 25 points ce qui fera un total de 100. Les pays qui auront obtenu entre 0 et 20 points seront qualifis de dictature ou de blocage du processus dmocratique. Cest le Groupe A ; ceux dont le score se situera entre 21 et 40 points seront qualifis de dmocrature dmocratisante : ce sont des pays qui malgr un langage dmocratique, tranent des pratiques dictatoriales. Cest le Groupe B ; entre 41 et 60 points seront situs les pays qui seront qualifis de dmocratie molle : ce sont des pays qui sont dans une situation fragile qui pourront basculer rapidement dans la catgorie des dmocratures dmocratisantes. Ici lexcutif est fort. Cest le Groupe C ; de 61 81 points, on parlera de pays en voie de dmocratisation. Ici la volont dappliquer les principes de la dmocratie est relle ; les rats sexpliqueraient probablement par la jeunesse du processus dmocratique. Cest le Groupe D ; enfin les pays qui raliseront des scores entre 81 et 100 points seront ceux qui sont vritablement de vritables dmocraties. Cest le Groupe E.

Une classification significative exige une recherche approfondie pour la mesure des diffrents indicateurs. Ainsi, la rpartition suivante dans les diffrents groupes est titre indicatif. A priori, tous les pays en guerre seront classs dans la catgorie A. Il sagit de lAngola, du Burundi, la Rpublique Dmocratique du Congo, du Rwanda, de la Sierra Leone, la Somalie et du Soudan, notamment. LAlgrie, le Congo et le Liberia se situeraient la marge. Dans le Groupe B on retiendrait les pays comme le Cameroun, Erytre, lEthiopie, la Gambie, le Kenya, la Libye, le Maroc, la Mauritanie, le Gabon, lOuganda, la RCA, le Swaziland, le Tchad, le Togo, la Tunisie, le Zimbabwe. Lomnipotence du chef de lexcutif dans ces pays est notoire, o les violations des droits de lhomme sont frquentes, le parlement demeure le plus souvent une caisse enregistreuse, lindpendance du pouvoir judiciaire est un leurre alors que les journalistes sont souvent soumis des exactions frquentes. Au Togo, la suite du boycott des lections

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lgislatives par les partis dopposition, lAssemble Nationale est monocolore10 . Le gouvernement pose souvent des entraves aux activits de partis politiques dopposition. Lexemple le plus rcent a t la dissolution du parti politique dopposition le plus important en Mauritanie. Les pays comme la Tunisie et le Maroc se situeraient la marge plus proche des pays de la catgorie C. La transition dmocratique qui a marqu les deux premires annes de lavnement du Prsident Ben Ali au pouvoir (1987 et 1988) (1987 et 1988) (1987 et 1988), est bloqu depuis avec de graves violations des droits de lhomme et notamment des entraves srieuses la libert de presse. Au Maroc, le rgne du Roi Hassan II a t marqu par de graves violations des droits de lhomme et de difficults pour la presse. La vie politique ntait pas galement libralise. Le Roi a cependant accept un assouplissement dans la manire de rgner et une alternance au pouvoir. Le retour dans le Royaume dexils politiques suggre une amlioration de la libralisation de la vie politique au Maroc avec lavnement du Roi Mohamed VI. Mais les espoirs placs dans le nouveau Roi Mohamed VI pour une acclration du processus dmocratique ont t quelque peu dus par des entraves renouveles la libert de presse. Le Groupe C serait constitu notamment des pays comme la Cte dIvoire, le Niger, le Burkina Faso, lEgypte, la Tanzanie, le Malawi, la Zambie, la Namibie. Si lalternance au pouvoir est un fait en Cte dIvoire, le principe de livoirit risque de faire basculer le pays dans des troubles sociaux voire probablement une guerre civile. La crise socio-politique ne de lassassinat du journaliste Norbert Zongo en 1998 suggre une dmocratie encore fragile au pays des hommes intgres, le Burkina Faso. En Egypte, le Parti National Dmocratique (PND) parti au pouvoir, qui avait obtenu 97% des siges aux lgislatives de 1997, naura 85% des siges lissue des dernires consultations lectorales doctobre/novembre 2000, que grce une coalition avec les indpendantistes. Les irrgularits des lections gnrales doctobre 2000 sur lIle de Zanzibar est un indicateur des efforts qui restent faire pour la consolidation de la dmocratie en Tanzanie. Le retour des civils au pouvoir au Niger est relativement rcent pour que lon puisse se prononcer de manire dfinitive sur ltat de la dmocratie dans ce pays. Cependant, la libration des journalistes, poursuivis pour diffamation contre le Premier Ministre, suggrerait une relative indpendance du pouvoir judiciaire ; par contre larrestation des journalistes pour diffusion de fausses nouvelles est un drapage rare dans de systmes dmocratiques rels. Le Groupe D comprendrait des pays comme le Mali, le Bnin, le Nigria, le Ghana, lAfrique du Sud, le Cap Vert. Dans ces pays, les lections sont relativement ouvertes la comptition et transparentes et le pouvoir judiciaire semble relativement indpendant du pouvoir excutif. Au Mali, la Cour Constitutionnelle a rejet la rforme du code lectoral propose par le Gouvernement alors quau Bnin elle prend souvent le Gouvernement contre pied. LAssemble Nationale est caractrise par la reprsentation de plusieurs partis politiques. Cest le cas du Bnin, o lAssemble de 83 membres compte des dputs de 16 partis politiques diffrents. La Renaissance du Bnin, avec ces 23 lus est le parti avec le plus grand nombre de dputs ! Le parti au pouvoir dans beaucoup de cas est oblig davoir recours des coalitions lAssemble Nationale pour y avoir la majorit. Dans le Groupe E, on retiendrait lIle Maurice, le Botswana, le Sngal. Dans ces pays, les violations des droits de lhomme sont plutt rares. La consolidation de la dmocratie au Sngal et en Ile Maurice sest manifeste en 2000 avec lalternance pacifique au pouvoir. Au Botswana, les lections ont lieu tous les cinq ans sur une base multipartite depuis lindpendance en 1966 et

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de manire pacifique. La libert de la presse semble relle. Les liberts civiles dans ce pays sont nonces dans la constitution et un organe judiciaire indpendant interprte et gre les lois. Les juges sont nomms par le Prsident sur recommandation dune commission judiciaire indpendante.
3.4 Rgimes politiques et performances conomiques : la ncessit de la bonne gouvernance

Malgr le recours la rpression des rgimes des pays des groupes A et B et probablement certains de la catgorie C, et leur rsistance une plus grande ouverture dmocratique vritable, la lutte des populations, appuyes dans beaucoup de cas par les forces externes pour les obliger plus de dmocratie, sintensifie. Mme si cette recherche une plus grande libralisation de la vie politique peut tre motive par dautres raisons autres quconomiques, il est cependant important de noter que la russite du processus de dmocratisation et la consolidation de la dmocratie exigent des progrs sur le plan conomique pour pouvoir garantir lamlioration des conditions de vie des populations et sassurer de la stabilit de leur adhsion au processus de dmocratisation. Le processus de dmocratisation a commenc en Afrique alors que les pays africains traversaient une crise conomique profonde et un environnement conomique instable. La stabilit et la qualit des politiques conomiques et le comportement des gouvernants dpendront de lhorizon temporel quils ont de leur pouvoir. Lorsque les pouvoirs sont forts avec une faible menace de renversement, ils pourront avoir des horizons temporels longs. Ils sont en mesure de mette en uvre des politiques pro dveloppement. Par contre, dans les rgimes (autocratiques faibles) o la succession nest pas assure, il y a incertitude quant lavenir du pays. En effet, si le responsable de lexcutif pense que son rgne ne durera pas et que sa succession nest pas assure, son horizon temporel est raccourci, son taux descompte sera trs lev. Il sera en consquence inciter favoriser des actions pour de courte priode et sera moins proccup par la bonne gestion de lconomie que par sa propre survie ce qui constitue un handicap pour des investissements et le dveloppement long terme. Il prendra alors des mesures populistes afin de reconstituer des alliances pour son maintien au pouvoir. Lorsquils deviennent faibles et ont un avenir incertain, ces rgimes deviennent simplement plus dmagogiques pour pouvoir se maintenir au pouvoir puisquils nenvisagent aucune autre alternative. Ils sont alors prts toutes concessions pour consolider leur base clientliste et pouvoir ainsi se maintenir au pouvoir. Cest le cas du rgime de Eyadema par exemple, qui pour se maintenir au pouvoir en 1991 a fait des concessions dmagogiques aux syndicats. Lorsque cette stratgie ne donne pas les rsultats escompts, les dictateurs affaiblis auront tendance piller leur pays avant de partir. Toutes choses gales par ailleurs, les dictateurs renverss laisseront leur successeur des pays ruins. En outre, dans la mesure o la crise que les pays africains ont connue au cours des annes quatrevingts, nest pas ncessairement conjoncturelle mais structurelle, elle exige des mesures de transformation de lconomie pour pouvoir rendre cette dernire plus efficiente et capable de gnrer la croissance et ce afin de favoriser un dveloppement conomique durable. La stabilisation du cadre macroconomique et de lenvironnement politique et lamlioration du cadre rglementaire, institutionnel et incitatif, sont ncessaires et exigent la poursuite des rformes conomiques. Mais en mme temps quils sont confronts ces problmes conomiques, les gouvernements issus de la lutte pour plus de dmocratie, doivent sassurer de leur survie et doivent garantir la survie et la

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consolidation de cette dmocratie encore fragile. Or, pour Bienen et al (1989), la probabilit de survie dun rgime est faible au dbut de laccession de ce rgime au pouvoir. En effet, la mise en uvre des rformes conduisant ncessairement court terme une chute du niveau de consommation prive et rduit le soutien potentiel au nouveau rgime. Pour conforter sa base, il faudra donc au nouveau rgime convaincre la majorit de la population que ces rformes conduiraient plus tard une croissance conomique avec une distribution plus quitable des revenus. La question est de savoir si les rgimes autoritaires ou dmocratiques sont les mieux adapts mettre en uvre des politiques conomiques appropries ? Pour certains, la dmocratisation introduira des biais dans les politiques conomiques, une plus grande instabilit politique et des politiques macro-conomiques cause de linfluence plus grande des pressions des groupes dintrt. La satisfaction des demandes de ces diffrents groupes de pressions conduira une augmentation de la taille du secteur public et donc un approfondissement du dficit des finances publiques plutt qu un accroissement/amlioration des capacits productives du pays. En outre compte tenu de la ncessit dobtenir un consensus avant les dcisions, un rgime dmocratique ne pourra pas ragir vite aux chocs externes. Cest ainsi que des tudes ont montr que parmi les pays qui ont eu les plus forts taux de croissance conomique au cours de la priode 1960-1974, il ny a que trois pays dmocratiques dont un pays en dveloppement, quatre pays autocratiques asiatiques (Hong Kong, Rpublique de Core, Singapour et Taiwan) et quatre pays socialistes qui taient loin dtre qualifis de dmocratiques (Jonathan Isham et al. 1997.) Une tude sur des projets gouvernementaux financs par la Banque Mondiale, amnent Isham et al. (1997) conclure que les projets dans les pays avec de bons records dans le respect des liberts civiles avaient des taux de rendement conomique de 8 22% plus levs que ceux des pays avec peu de respect des liberts individuelles. LIle Maurice et le Botswana, avec des rgimes dmocratiques, ont connu des taux de croissance levs alors que le Sngal, galement dmocratique, na pas pu viter la dtrioration des conditions de vie des populations. En outre, partir de ltude de cas des programmes de stabilisation de pays dAmrique Latine, Remmer (1986) a montr que, contrairement aux thses en vogue en cette priode, les gouvernements autoritaires de cette rgion du monde, nont pas t en mesure ni dinitier, ni de mettre en uvre, de manire durable, des programmes de stabilisation. Ltude montre galement que les dsquilibres macroconomiques ont t plus luvre des gouvernements autoritaires que des gouvernements dmocratiques. La thse, selon laquelle des rgimes dmocratiques ne seraient pas en mesure dadopter des politiques de stabilisation macro-conomique, ne serait donc pas justifie. Pour ce qui concerne les pays autocratiques, labsence de systme formel dalternance au pouvoir, entranerait souvent des changements violents au niveau de lexcutif ce qui introduit une forte instabilit dans le fonctionnement de lconomie. Or des pays de lAsie du Sud ont connu des taux de croissance leve et soutenue avec des rgimes autoritaires, ce qui na pas t le cas de la quasi-totalit des pays africains. Il parat donc difficile a priori dtablir une relation entre type de rgime et performances conomiques du pays11 : selon Alesina et Perotti (1994), beaucoup de dictatures, notamment en

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Asie du Sud Est, ont connu des taux de croissance levs, dautres (Afrique et Amrique Latine) ont eu des performances conomiques plutt faibles ; par contre les pays dmocratiques ont gnralement eu des performances conomiques meilleures que les pires dictatures ; cependant, les performances des pays dmocratiques sont moins bonnes que les dictatures les plus performantes. Plus que la nature du rgime, ce serait plutt la pratique de gouvernance du pays qui ferait la diffrence. En dfinissant la gouvernance comme tant lexercice du pouvoir politique dans la gestion des affaires dune nation, la Banque Mondiale (1989), pense que les pays africains ne pourront retrouver la voie dune croissance durable sans que les dirigeants politiques ne renoncent leurs manires de grer les ressources publiques. On comprend ds lors pourquoi les bailleurs de fonds, les institutions de Bretton Woods et lUnion europenne notamment font de la bonne gouvernance une des conditionnalits de leur politique daide. Proccup par la dtrioration continue des conditions de vie des populations africaines, le Groupe de la Banque africaine de dveloppement notamment, accorde une importance grandissante aux problmes de gouvernance en Afrique. Pour Assogba (1996), la gouvernance revt trois principes fondamentaux dont : i) le principe de la dmocratisation formelle et ii) le principe de la bonne et saine gestion des affaires publiques. En ce qui concerne la dmocratie, elle appelle aux respects de principes tels que : lorganisation dlections comptitives, libres et transparentes ; le respect des droits civils, politiques et sociaux (droit de vote, et de comptition, libert dexpression et de la presse, droit de runion e dassociation des fins politiques, etc.) Pour la Banque mondiale, le principe de bonne et saine gestion des affaires publiques, revt trois dimensions : i) la nature du rgime politique, ii) les pratiques de lautorit dans la gestion des ressources conomiques, financires et sociales du pays et iii) laptitude de lEtat ainsi que de ses appareils dfinir, mettre en uvre non seulement des politiques mais galement bien assumer leurs fonctions. La nature des rgimes politiques en Afrique a dj fait lobjet de la section III, il reste examiner les deux autres dimensions de la bonne gouvernance. Ces deux dimensions seront troitement lies aux capacits de gestion la disposition de lEtat et des autres acteurs de la gouvernance en prsence. IV LES CAPACITES DE GESTION EN AFRIQUE
4.1 La crdibilit des gouvernements africains

On peut dabord se demander avec Tanzi (1994), pour quelles raisons des Gouvernements qui ont t responsables des problmes macroconomiques passs des pays seraient-ils bien placs pour rsoudre ces problmes ; ou pour quelles raisons les nouveaux gouvernements sont-ils mieux aptes faire face aux problmes socioconomiques du pays? Deux points de vue saffrontent : dune part la thse optimiste et, dautre part la thse pessimiste.

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Selon la thse optimiste, les responsables des politiques conomiques apprennent vite de leurs erreurs ou des erreurs des gouvernements passs et sont suffisamment flexibles pour changer leurs ides et leurs politiques. Pour ceux qui croient la thse pessimiste, les gouvernements napprennent pas vite de leurs erreurs et des erreurs des autres et ne sont pas flexibles. Sil y a asymtrie dinformation entre lui et le reste de la socit, le gouvernement peut prtendre que les politiques passes taient correctes mais que les crises conomiques et sociales sont les consquences des chocs externes et aussi de lenvironnement (scheresse, troubles sociaux, etc.) Le gouvernement a un avantage comparatif par rapport aux partis dopposition car dispose de sources dinformations statistiques et autres, ainsi quune expertise pour les interprter12 . Ainsi, alors quil a accd au pouvoir en 1967, Eyadema, continuait justifier ces checs conomiques, en 1990, par les trois annes de pouvoir (1960-1963) du premier prsident du pays (Olympio), et en 2000, par la grve gnrale mene par lopposition en 1992/1993. Ce comportement peut galement caractriser les Gouvernements qui ont accd au pouvoir la suite des luttes pour une plus grande libralisation de la vie politique et conomique. En effet, en expliquant les checs passs uniquement par le clientlisme et la corruption notamment, et en ne sinterrogeant pas sur la cohrence et la qualit des politiques suivies et mises en uvre par les autorits antrieures, il nest pas certain que ces Gouvernements seraient en mesure de percevoir les erreurs dans les politiques conomiques. En supposant la validit de la thse optimiste, surtout dans le cas de nouveau gouvernement qui bnficie gnralement dun tat de grce, la crdibilit des rformes et leur cohrence avec un dveloppement durable seront dterminantes pour la prennit de la dmocratie. Les gouvernements ne peuvent acqurir une certaine crdibilit que sils sont en mesure dexpliquer clairement : les raisons de ces changements ; sils sont perus comme sincres ; sils sont perus comme comptents et capables de formuler et de mette en uvre les bonnes politiques. Le problme de crdibilit peut toujours demeurer mme si les explications sont donnes. En effet, comment croire un gouvernement qui na pas t sincre dans le pass sur lvolution conomique ? En ce qui concerne un gouvernement qui vient daccder pour la premire fois au pouvoir, sa comptence sera mise en cause sil prend du temps avant de ragir la crise qui prvaut : et ce mme si lon sait quil a besoin de ce temps pour acqurir une certaine exprience et connatre mieux les dossiers. Le problme est aggrav par la pratique de la rtention des informations et/ou loptimisme qui caractrise souvent les prvisions conomiques effectues par les agences gouvernementales ; les responsables politiques peuvent alors minimiser lampleur de la crise socio-conomique du pays. En outre, leuphorie qui marque la prise de pouvoir, fait que lon surestime les capacits techniques de ses militants. Des gouvernements narrivent pas appliquer des politiques dune manire soutenable car ils arrivent au pouvoir avec peu dexprience et des engagements irralistes ; ceci entrane soit de mauvaises politiques ou des dlais avant de prendre des actions. Or, dune manire gnrale, ltat de grce dun gouvernement diminue avec le temps. Si la population doute de la capacit et de la volont du gouvernement dentreprendre des rformes, ce dernier peut changer cette perception en prenant rapidement des actions que seul un gouvernement souhaitant faire des rformes prendrait. Une bonne rputation ne fait pas la crdibilit.

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4.2 Capacits institutionnelles et humaines

Supposons soit que le problme de crdibilit est rgl ou que le Gouvernement bnficie dun tat de grce prolong. Une question qui se pose est de savoir sil dispose de capacits institutionnelles et humaines en mesure de concevoir, formuler et mettre en uvre de bonnes politiques ? En effet, en plus dune bonne apprciation de la situation et des prvisions non biaises, la conception, la formulation et la mise en uvre de bonnes politiques exigent des ressources humaines comptentes, honntes et prtes accepter les erreurs et appliquer les politiques ncessaires. Elles exigent galement des mthodes, procdures et instruments de travail adquats. Elles ncessitent enfin des hommes politiques prts accepter les erreurs et expliquer clairement ce qui na pas march et dire les efforts faire et la rpartition des bnfices et surtout des cots de ces politiques. Quelles sont les capacits danalyse conomique notamment des pays africains ? Ladministration publique est le bras oprationnel du pouvoir excutif. Elle a pour responsabilit de permettre lEtat de remplir la mission que lui a confie la socit. Aprs laccession lindpendance, les pays africains ont voulu faire de lEtat (administration : services publics et secteur public) le moteur du dveloppement conomique et social. Cette orientation, base sur les thses dveloppementalistes de lpoque qui confraient lEtat un rle moteur dans lactivit conomique, a conduit une expansion de la taille de la fonction publique ; ladministration sest vue confie un rle polyvalent. Cependant, les checs conomiques et la tendance la gnralisation de lconomie de march dans le monde, ont conduit au retrait progressif des gouvernements des activits commerciales et de production. La capacit de lEtat accomplir de manire efficace ses diffrents rles exigent lexistence de capacits institutionnelles et humaines de ladministration performantes. A lindpendance, ladministration publique des pays africains ne disposait pas dun nombre suffisant de cadres qualifis. Mme si cette insuffisance fut supple par un personnel expatri de la fonction publique coloniale, les leaders des pays nouvellement indpendants, optrent pour une africanisation rapide des systmes administratifs. Cette politique sest traduite par le recrutement quasi automatique de tous les diplms des institutions de formation universitaire notamment. Par contre, au Botswana et un degr moindre en Cte dIvoire, le Gouvernement a dcid de retarder la nationalisation des postes et de garder le personnel expatri. Les Commissions charges dexaminer la nationalisation des postes analysa tous les postes occups par les expatris avant de se prononcer sur lopportunit de la nationalisation. Lorsquun national promu un poste o son expertise ntait pas prouve, son dpartement tait autoris recruter un conseiller expatri qui devait former le national, son homologue. Ainsi, mme si limportance relative des postes occups par les expatris a baiss de plus de 50% entre 1977 et 1987, leur nombre absolu est demeur stable au cours de la priode. Si au cours des annes soixante et soixante-dix, les performances des pays ont t relativement bonnes, les chocs externes partir du premier choc ptrolier de la seconde moiti des annes soixante-dix a montr la fragilit des institutions tatiques.

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Tableau n1 : Fonction publique et personnel expatri, 1977 et 1987 (y compris les enseignants et les responsables des conseils locaux) 1977 Postes (permanents et carrire permanente) de la fonction publique Postes occups par les expatris Pourcentage des postes occups par les expatris 11 388 1 356 11,9% Sep. 1987 25 967 1 303 5%

Ce tableau ne tient pas compte des travailleurs de la catgorie ouvrire qui est entirement compose de nationaux Source : Mogolori Modisi, Rforme de la Fonction Publique au Botswana depuis les annes 80 : Leons dExpriences in Adamolekun, L. et al (ed.), 1997, Rforme de la Fonction Publique en Afrique Francophone, p. 69.

Suite ce constat, partir des annes quatre-vingts, des efforts ont t accomplis pour le renforcement des capacits institutionnelles de ladministration publique des pays africains. Ainsi, les capacits de lEtat se sont nettement amliores : des pays qui fonctionnaient sans budget de lEtat, sans connatre le nombre des fonctionnaires, et lampleur et la structure de la dette extrieure, etc. ont maintenant des informations relativement bonnes sur ces agrgats quils peuvent suivre de manire plus pertinente. Des tudes sectorielles ont t entreprises et des pays disposent de modles sectoriels et/ou macroconomiques. Les efforts accomplis dans le domaine de lducation et de la formation ont permis aux pays africains de disposer dun nombre plus lev de ressources humaines comptentes. Dans le cadre des programmes dajustement structurel, la quasi-totalit des pays africains a bnfici de projet de renforcement de capacit. Dans la trs large majorit de ces pays, les structures en charge des collectes des donnes ont t renforces ; les systmes de formation pour le personnel de ces services sont disponibles au niveau de diffrentes rgions africaines ; le matriel informatique est galement disponible. Les cadres de ladministration publique ont bnfici de programmes de formation qui ont permis une nette amlioration de leurs comptences. La Banque mondiale avec lInstitut de dveloppement conomique, le Fonds montaire International avec son Institut, ont largement contribu une meilleure matrise des techniques montaires, financires et du commerce international notamment, des ressources humaines des administrations africaines. Le Programme de troisime cycle interuniversitaire (PTCI Economie) de la Confrence des institutions denseignement et de recherche conomique et de gestion en Afrique (CIEREA) et Ouagadougou et Collabrative Master Programme de lAfrican Economic Research Consortium (AERC) Nairobi ont pour objectif la formation de cadres suprieurs conomiques pour les pays de lAfrique francophone et anglophone respectivement. LAfrican Capacity Building Foundation (ACBF) dont le sige est Harare a t cr en vue du renforcement des capacits des pays africains. Cest ainsi que dans sa premire phase, elle a cr des units danalyse conomique dans plusieurs pays africains. Ces units, ont pour objectif de raliser des tudes conomiques et de faire des propositions de politiques conomiques lintention des gouvernements.

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La quasi-totalit des pays dAfrique francophone dispose de spcialistes bien comptents en techniques statistiques forms dans des institutions rgionales (Abidjan et Kigali notamment.) Dans certains cas leur rmunration peut tre considre de comptitive. Les structures en charge des collectes des donnes sont renforces (Services de statistiques agricoles, du commerce international, et du march montaire et financier notamment) et disposent le plus souvent de matriel informatique. Malgr ces progrs qui ont t dans bien de cas significatifs, les administrations des pays africains continuent de souffrir de faiblesses dimage, de capacits institutionnelles et humaines. Dabord, pour des raisons multiples, ladministration na pas russi offrir des services de qualit au public. Des personnes interroges lors dune enqute effectue en Zambie, Dia Mamadou (1996), sur la perception que les populations ont de la fonction publique : 55% ont des difficults localiser le fonctionnaire ou le service en mesure de rpondre leurs proccupations ; 63% pensent que les fonctionnaires cultivent lesprit de secret ; 65% des personnes interroges trouvent que les fonctionnaires ne sont pas rceptifs leur demande ; 77% trouvent les fonctionnaires injustes ; 86% ne sont pas satisfaits des services gouvernementaux.
4.2.1 Les ressources humaines

Les pays sont engags dans des rformes macroconomiques et sectorielles (finances publiques, march financier, commerce international, agriculture, infrastructures conomiques, secteurs sociaux etc.) Pour ce faire, ladministration a besoin de personnel comptent. Elle doit entrer en comptition avec le secteur priv. Or, la libralisation de lconomie a favoris lexpansion du secteur priv, ce qui a conduit ncessairement une hausse des revenus dans ce secteur priv. Pour rpondre ce que la socit attend delle, ladministration aurait d tre en mesure doffrir des salaires comptitifs. Ceci a loin souvent t le cas : titre dexemple, une enqute effectue au Ghana en fvrier 1998 rvlait que le salaire moyen dans la fonction publique se situait entre 28% et 40% de celui du secteur priv ! Malheureusement, le poids de la fonction publique sur le budget de lEtat a contraint la quasitotalit des pays des rformes de la fonction publique qui se sont traduites dans bien des cas aussi bien par la rduction du nombre de fonctionnaires que de la baisse des salaires. Le Togo a rduit de 11% leffectif de la fonction publique entre 1981 et 1988. Les fonctions publiques de lOuganda (1992-1994), du Ghana (1987-1992), du Kenya (1994-1997), de la Sierra Leone (1992-1997) et du Bnin (1991-1994) ont t rduites 91 339, 73 810, 30 800, 27 452 et 10 061 employs respectivement13 . Entre 1985 et 1989, le nombre de fonctionnaires pour 1000 habitants a t baiss de 15 8 en Guine Conakry.

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Si ces rformes ont permis dans des cas une rduction des dpenses salariales de lEat, elles ont eu des effets pervers sur les performances de certaines administrations. En effet, dans certains cas de dpart volontaire la retraite, ce sont gnralement les fonctionnaires les plus comptents, et aptes sinsrer plus rapidement dans lactivit conomique, qui sont les premiers quitter la fonction publique. Ces dparts entranent une rduction de la productivit de la fonction publique. Pour la matrise des dficits des finances publiques, la rduction des effectifs de la fonction publique a t double dune baisse des salaires. Cest ainsi quau Ghana, entre 1975 et 1983, le salaire rel moyen du secteur public a baiss de plus de 10% par an contre une chute de 4,8% pour le PIB par habitant. En novembre 1993, les salaires dans la fonction publique du Cameroun ont baiss de 55-60%. La coopration avec les bailleurs de fonds a galement ajout aux contraintes en ressources humaines. Les pays, avec des ressources humaines limites sont obligs de se plier aux procdures de chacun des bailleurs de fonds. Cest ainsi quau dbut des annes quatre-vingt-dix, le secteur de sant tanzanien bnficiait de 15 projets financs par diffrents bailleurs de fonds. La situation est dautant plus grave que, soucieux de leur indpendance et de limpratif de la visibilit de leurs actions, les bailleurs de fonds se plient trs difficilement lexercice de coordination de laide. Pour contourner les insuffisances de ladministration nationale quils jugent incomptentes ou corrompues, les donateurs doublent celle-ci de structures parallles dexcution ou de gestion. Dans certains cas, les bailleurs de fonds ont recours aux ONG (le plus souvent internationaux) pour pallier les faiblesses des administrations. Plus flexibles et bnficiant de concours financier rgulier des bailleurs de fonds, ces structures attirent de cadres plus comptents du pays qui ils offrent de meilleurs salaires et conditions de travail ce qui les rendent ncessairement plus performantes. On sengage ainsi dans un cercle vicieux avec la prolifration de ces structures et agences de gestion dont la survie aprs le retrait des bailleurs de fonds nest pas garantie. En plus du fait que les pays manquent de comptences humaines, lutilisation de ces ressources nest pas ncessairement adquate. Sous les rgimes autocratiques, le clientlisme a marqu le recrutement et la promotion des fonctionnaires. Cette pratique a t dans beaucoup de cas, renforce dans le multipartisme avec des cots plus importants. Dans un systme de parti unique, mme sil y avait clientlisme, la base de recrutement des fonctionnaires tait la nation. Comme on la dailleurs vu, cest lorsque lEtat na plus suffisamment de moyens et que le gteau partager samenuise que les fonctionnaires sengagent galement dans la contestation. La faible implication des lites de lEtat dans les mouvements de contestations du dbut des annes quatre-vingt-dix illustre bien ce phnomne. Dans le systme multipartite favoris par le processus de dmocratisation, suivant le comportement partisan14 , les dtenteurs du pouvoir auront tendance favoriser leurs militants. Or chaque parti politique dispose en principe dun nombre relativement limit de cadres. Il faut singulariser ici le cas du Botswana, o la fonction publique est labri des ingrences politiques grce la protection que lui assurent la Constitution et la Loi de la Fonction publique de 1973. En Afrique, la gestion des effectifs de la fonction publique continue de souffrir de lacunes graves :

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absence de plan de carrire et de programme de formation et de recyclage ; manque de dfinition de profil ; absence de motivation ; non responsabilisation des cadres ; utilisation partisane et sentimentale du personnel ; absence de politique rigoureuse dvaluation du personnel ; complaisance dans la promotion du personnel ; la grande mobilit du personnel ; absence de politique de sanction efficace ; et etc.

Le manque de qualification est accentu par le manque de conscience que ncessite la rigueur professionnelle. Le laxisme est encourag par le manque de contrle rigoureux associ des sanctions effectives.
4.2.2 Capacits institutionnelles

Des tudes sur les capacits institutionnelles de la Cte dIvoire, du Sngal, du Cameroun et de la Rpublique centrafricaine, dgagent des conclusions qui peuvent tre facilement gnralises dans beaucoup de pays africains francophones notamment. Les administrations africaines sont marques par des procdures lourdes et qui ne sont pas le plus souvent codifies. Les circuits administratifs sont lents et complexes favorisant les conflits de comptences entre les institutions. Cette situation est renforce par labsence de coordination des activits des diffrents dpartements ministriels, jaloux de leur indpendance. En plus des remaniements ministriels frquents, les pays africains demeurent toujours caractriss par un changement frquent de dnomination des ministres entranant ainsi des changements frquents des tutelles des services centraux de ladministration et de leur organigramme. Les prrogatives et les comptences des structures administratives, elles-mmes cloisonnes, sont mal dfinies et ne sont pas toujours bien respectes. La circulation des informations entre les diffrentes structures est nettement insuffisante donnant lieu des productions dinformations contradictoires. La cohrence entre les objectifs et les comptences des diffrentes structures administratives nest pas vidente. Le processus de prise de dcision est morcel avec des interventions de plusieurs dpartements ministriels et directions. Pour tre performant, les fonctionnaires ont besoin dquipement et matriel par exemple. Les services des douanes ne peuvent tre performants sans moyens de dplacement ; les centres de sant sont inefficaces sil ny a que du personnel sans quipement ni mdicament. Dans les pays africains, plus de 80% du budget dducation sont consacrs aux salaires ; au Ghana par exemple, en 1995, 94% des ressources publiques dducation taient destins payer les salaires, 6% taient donc consacrs lachat du matriel didactique et pdagogique, les quipements et la maintenance. La situation tait plus grave en Ethiopie o, en 1991, 98.9% du budget de lenseignement primaire servaient payer les salaires ! Cette rpartition ne garantit pas un taux de rendement interne lev du systme ducatif. En 1997, on notait en Cte dIvoire une insuffisance du matriel de bureau, une insuffisance de la standardisation du matriel informatique et une absence totale de politiques globales dentretien et dacquisition dquipements.

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4.2.3 Instruments de politiques conomiques

Les PAS et les politiques de stabilisation financire des institutions de Bretton Woods notamment ont privilgi les politiques conomiques court terme. Malgr lappui apport par le PNUD dans le cadre du projet Long Term Perspective Studies, Le processus dlaboration des politiques conomiques et sociales moyen et long terme demeure faible15 . Les capacits de formulation et de pilotage des politiques rgionales et locales sont insuffisantes. Dans beaucoup de pays, il ny a pas de structure de mise en cohrence des politiques et de modle de prvision alors que les politiques montaires (pas de la Zone Franc notamment) sont surtout orientes vers la reconstitution des avoirs extrieurs. Limpact ngatif de labsence dobjectifs de dveloppement long terme sur la qualit des choix stratgiques se trouve aggrav par linexistence dun document de stratgie rgionale ou sectorielle et nationale qui serait le rsultat dun travail de coordination intersectorielle et interrgionale. Rares sont les pays disposant de mthodologie de planification rgionale, dindicateurs statistiques rgionaux, de monographies et de documents de diagnostic/bilan rgionaux. Lorsque les plans rgionaux existent, il ny a pas de mthodologie reliant la planification rgionale la planification nationale. Les documents de politiques conomiques, le plus souvent prpars avec une forte participation de lexpertise internationale, ne sont pas suffisamment internaliss par les cadres nationaux, ce qui limite en consquence le suivi des politiques. La mthodologie labore pour les projections macro-financires semble faible ; les indicateurs de conjoncture sont partiels et sont publis irrgulirement. Lapprciation des capacits du pays formuler et mettre en uvre des politiques sera examine en prenant pour illustration la capacit de gestion conomique et financire. Dans la plupart des pays africains, il existe, au niveau du Ministre de lconomie et des finances, un problme rel de matrise des mcanismes de rgulation des crdits en cours et surtout en fin dexercice. Les prvisions budgtaires se font le plus souvent sur la base des donnes antrieures sans rfrence au niveau de lactivit conomique et aux objectifs macroconomiques et parfois sans tenir compte des effets de nouvelles mesures introduites. Les pays ne disposent donc pas de budget conomique alors que le budget de lEtat nintgre ni toutes les dpenses ni toutes les recettes. En Rpublique Centrafricaine par exemple, le Budget dinvestissement qui fait partie du Budget de lEtat est tabli selon des procdures particulires (hors budget), par le Ministre du Plan. Le fait quau dbut des annes quatre-vingt-dix, lcart moyen entre les allocations budgtaires et les dpenses des programmes prioritaires en Ouganda, dpasse 90%, variant de 70% pour lducation 590% dans le cas du ministre de la justice, indique la qualit des prvisions du budget et de son excution en tant quinstrument de politique conomique !16 En principe, le contrle financier devrait se faire partir de toutes les donnes concernant les dpenses dans le cadre de Tableaux de Bord. Dans beaucoup de pays, le manque dinformatisation des services de contrle financier, nautorise pas un contrle effectif et de tirer des situations

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fiables. Cette grave lacune dinformation, allie une situation de manque de confiance en la signature de lEtat a favoris incontestablement un laxisme quasi permanent dans la gestion des deniers publics ; des dcaissements sont faits sans engagement pralable et/ou mme sans crdit inscrit ou disponible. La gestion des caisses davances renouvelables ne respecte pas le principe de lannualit. On assiste ainsi des engagements pluriannuels, ce qui constitue une autre entorse aux rgles de la comptabilit publique. Le suivi de lexcution du Budget dinvestissement financ sur concours extrieur ne seffectue ni dans le cadre de la comptabilit publique, ni en toute transparence, les paiements ntant connus que dans la mesure o le bailleur de fonds transmet linformation. Le contrle a posteriori nexiste que dune manire partielle. Des lacunes subsistent galement au niveau de la programmation des investissements publics. Il nexiste pas de mcanisme de coordination intersectorielle permettant dvaluer les projets et de prendre les dcisions qui simposent en cas de problme dans leur excution. La prise en compte des charges rcurrentes pose des difficults deux niveaux. La notion de charges rcurrentes est mal comprise des ministres techniques. Le Ministre des finances ne reoit pas rgulirement et en gnral nest pas suffisamment impliqu dans le processus dlaboration du budget dinvestissement pour se convaincre de la ncessit de la prise en compte de ces dpenses dans le budget de fonctionnement. Cest pour ces raisons que la maintenance et lentretien des ralisations de certains projets ne sont pas souvent budgtiss. Les projets ne dcoulent pas de politiques et stratgies rgionales ou sectorielles qui ne sont pas mises jour, voire nexistent tout simplement pas. Dans ces conditions, les travaux de slection et darbitrage sont rduits leur plus simple expression. La slection sur la base de critres macroconomiques et des effets induits nest pas ralise. Le systme de programmation est davantage fond sur la recherche de financement, la programmation financire et le suivi de dcaissements de projets que sur la conception, lvaluation et le suivi des actions et de politiques compatibles avec une stratgie globale et durable du dveloppement. Le programme dinvestissement est beaucoup plus une agrgation de projets et/ou dides de projets sans liens prcis avec les grandes priorits nationales du dveloppement. Linsuffisance de la coordination avec les bailleurs de fonds et la non matrise de leurs procdures amnent souvent les partenaires au dveloppement intervenir selon leurs propres critres et non dans le cadre prcis des plans de dveloppement nationaux qui font dailleurs dfaut. Le suivi des projets laisse dsirer tant au niveau des ministres techniques qu celui du Ministre du Plan. Le suivi des projets sur le terrain pose de multiples problmes dus linsuffisance de moyens au niveau des ministres techniques de tutelle, mais galement la faiblesse des structures de gestion de nombreux projets qui ne permet pas un suivi rigoureux de leurs activits, linformation comptable de base ntant pas souvent saisie. Pour certains projets, les dcaissements ne sont connus qu la reprsentation du bailleur de fonds dans la capitale du pays. Les fiches de projets ne sont pas souvent mises jour et les renseignements qui y figurent ne sont pas toujours complets ni exacts. Au niveau des donnes, on note une absence de services spcialiss pour lharmonisation et linterprtation des donnes. Lallocation discontinue des ressources pour la collecte des donnes

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de base, des retards considrables dans la production des informations, labsence des normes et de mise en cohrences de publications des donnes et la pratique courante de la rtention des informations, constituent un handicap srieux dans lexactitude des donnes pour lanalyse. Le dernier recensement gnral de la population du Togo date de 1981, par exemple !
4.3 Le Processus de prise de dcision 4.3.1 Les obstacles au niveau de lexcutif et du lgislatif

En dehors des moyens matriels et technique et des capacits humaines et institutionnelles, les pays africains sont confronts dautres types dobstacles pour la conception et formulation des politiques optimales. Supposons que le Ministre des finances dispose de comptences qui arrivent dterminer la combinaison optimale de taxes directes et indirectes permettant dobtenir le dficit budgtaire compatible avec les objectifs macroconomiques pour une croissance conomique durable. La premire question est de savoir si le Ministre responsable du dpartement comprend la ncessit dentreprendre une telle rforme et sil est convaincu de la pertinence et efficacit de la rforme propose. Pour que les rponses ces interrogations soient affirmatives il faut que le ministre soit spcialiste ou quil ait confiance en ses cadres ! Une fois cette tape franchit, le ministre doit faire passer le projet de rforme en Conseil des Ministres. Ces collgues ont dautres proccupations, des intrts dfendre, chacun cherchera tirer le drap de son ct et perdre le moins possible la suite de la rforme. Sil na pas un soutien fort de ses suprieurs la rforme ne passera pas. Le chef du gouvernement et/ou le Prsident de la Rpublique ont leur mot dire, eux qui ont des proccupations court terme : le maintien au pouvoir, alors qu court terme les effets de la rforme peuvent tre contradictoires. Une fois passe ltape du Conseil des Ministres, le projet doit tre soumis lAssemble nationale. Gnralement les textes qui seront adopts seront des compromis, parfois loin des proccupations et des propositions premires. Supposons que la loi est vote avec ses imperfections. Il faut maintenant la mette en uvre. Il faut sassurer que les textes dapplications sont rdigs de faon intelligible pour les agents subalternes chargs de les excuter. En outre, il faut tre certain que ceux chargs de lapplication ont la volont de lappliquer. Dans des pays des groupes A, B et probablement C, la nomination des postes de responsabilit dans ladministration dpendant surtout du bon vouloir de chef de lexcutif, des dysfonctionnements peuvent apparatre. Dans de tels rgimes, le directeur des impts par exemple, nomm par dcret, et bnficiant de la protection du Prsident de la rpublique, peut sopposer aux ordres du ministre des finances. En outre, il y a le cas des agents subalternes, des bureaucrates qui par leur comportement peuvent entraner le succs ou lchec des mesures. Linexistence ou la non-effectivit des textes rprimant la corruption et les dtournements, la tendance la disparition du sens du bien public et la mauvaise utilisation des biens publics ainsi que limpunit des citoyens coupable de crimes conomiques ou autres et linsuffisance de transparence dans la gestion de la chose publique et lattribution des marchs publics ne sont pas de nature favoriser lapplication rigoureuse de la loi des finances par exemple.

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En supposant que les fonctionnaires sont comptents et honntes on peut se demander sils sont en mesure de pouvoir pour faire respecter les rgles par les imposables qui parfois ont des accointances politiques trs solides ?
4.3.2 Les motivations des actions gouvernementales

Des recherches rcentes en sciences politiques et, notamment, en sciences conomiques reconnaissent de plus en plus le rle des groupes de pression ou dintrt dans la gestion des ressources conomiques et sociales des pays. Selon Alesina (1994), les dtenteurs du pouvoir prendraient des mesures qui maximisent la probabilit quils demeurent au pouvoir (comportement opportuniste) ou pour rcompenser les groupes de pression qui les ont soutenus et ont favoris leur accs au pouvoir (modles partisans), ce qui aussi contribuerait leur maintien au pouvoir. Dans le cas o ils ne seraient pas encore au pouvoir, ils feraient des promesses de prendre des mesures pour rcompenser leurs supporters. Mme les dictatures fortes, o la rpression brutale permet au dictateur de se maintenir au pouvoir, ont besoin de sassurer de la fidlit de ceux qui exercent cette violence17 . Dans le cas dun comportement opportuniste (Nordhaus, 1975), on constaterait des relations significatives entre, dune part, les cycles des lections et, dautre part, lvolution des variables macroconomiques. Les lecteurs ne se rappellent pas que laccroissement des offres des biens publics aujourdhui saccompagnera irrmdiablement dun accroissement futur des taxes pour le financement des dpenses. En dehors dune frange de la population qui vote suivant son idologie, les lecteurs, qui en plus agissent dans un monde dinformations incompltes et dincertitudes, choisiront les candidats en mesure de rpondre leurs besoins. Aussi, pour survivre, les gouvernements adopteront des comportements opportunistes en faisant des promesses lectorales et en accroissant les dpenses publiques avant les lections. La stabilisation fiscale et les hausses de taxes ninterviendront quaprs les lections. Block (1999) a trouv que durant les annes lectorales, le dficit gouvernemental, les dpenses publiques, la consommation publique et le crdit net au gouvernement augmentent. Aprs les lections, les valeurs de ces variables baissent sauf le crdit net au gouvernement. Dans le cas des pays africains, avant lection, le taux de croissance de la masse montaire (m) est lev, le taux dintrt (i) faible et le taux dinflation (p) faible. Aprs llection, m et i regagnent leur niveau antrieur. Le taux dinflation et le seigneuriage augmentent lanne aprs llection. Ces volutions sexpliquent par le fait que le gouvernement cherche ainsi financer ses promesses lectorales. Pour les protagonistes de la thse dun comportement partisan des politiciens, les lecteurs nont pas les mmes perceptions des performances des Gouvernements. Pour les lecteurs, ce qui compte, ce sera la capacit des politiciens rpondre leurs besoins. Dans ces conditions, des candidats des postes politiques peuvent tre (r)lus sans tre ncessairement performants. Pour se faire, il leur suffira daccorder des avantages leur base, partisans, sympathisants ou supporters. Dans le cas de comportement partisan, le gouvernement cherchera beaucoup plus cibler les bnficiaires de ses actions. Il adoptera ainsi des mesures devant favoriser les groupes qui lont aid accder ou se maintenir au pouvoir. Dans une telle ventualit, les politiques conomiques comporteront un biais partisan. Les lecteurs conscients de ce fait, voteront pour ceux qui sont proches deux et qui seront en mesure de leur accorder des faveurs. Les pratiques

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du clientlisme, de tribalisme, de rgionalisme et de npotisme dont sont taxs les rgimes africains, seraient une illustration du comportement partisan des gouvernements africains. Il faut noter que si le vote des lecteurs est li au bnfice net quils retirent dune politique donne, la base supportant le gouvernement dpendra alors (du sens du biais) des politiques que ce Gouvernement applique. Si les lecteurs ragissent ainsi, le gouvernement peut maintenir la mme base ou changer ses supporters en changeant les groupes cibls pour les bnfices de ses actions18 . Des changements de base lectorale suggrant des changements de politiques, signifient galement une instabilit de politique conomique. Par contre, les lecteurs qui supportent des cots, la suite dune politique donne, auront tendance se dtourner du gouvernement. Pour toute action gouvernementale, les cots et bnfices ne sont pas quitablement rpartis entre les diffrents lecteurs. Dune manire gnrale, tous les bnficiaires potentiels des actions gouvernementales ne sont pas en mesure de sidentifier comme bnficiaires forte raison dvaluer limportance de leurs gains. Ce serait (un dlai plus ou moins long) seulement aprs la mise en uvre de la politique quils pourront tre en mesure de raliser que les politiques leur sont favorables. Entre temps, le Gouvernement doit survivre aux pressions des groupes dfavoriss par ces politiques. En effet, les perdants peuvent sidentifier rapidement et peuvent avoir une ide de lampleur de leur perte. Cest ce qui a expliqu le comportement dindiffrence du monde paysan exportateur de produits agricoles ou dlevage la suite des PAS sens supprimer la commercialisation de leurs produits19 et de la dvaluation du FCFA en 1994. Par contre les importateurs et citadins, consommateurs de produits imports ont constitu des groupes de pression pour protester contre ces politiques qui a entran notamment la hausse du prix au consommateur. Cest ainsi que Andrei Sheleifer et al., a montr comment les politiques des Gouvernements ghanens depuis lindpendance notamment, ont t largement influences par les intrts des supporters des gouvernements successifs.
4.3.3 Les groupes de pressions

A quelques exceptions prs, sous les rgimes autocratiques, les gouvernements africains se sont appuys sur les citadins. Avec les mouvements de dmocratisation, limportance relative des groupes de pression a chang compte tenu notamment de lapport de ces groupes au processus de dmocratisation20 . Le rle des syndicats des employs du secteur moderne dans le processus de dmocratisation a t dterminant dans des pays comme le Bnin, le Congo, le Ghana, le Mali, la Tanzanie ou la Zambie notamment. Ce comportement sexplique par le fait que la majorit de ces pays avait un secteur para public relativement important et peu performant et dont les employs ont t touchs de plein fouet par les PAS. Compte tenu des perspectives conomiques qui ntaient pas brillantes, de limportance grandissante du chmage des jeunes diplms et enfin du rle de leader que jouent les tudiants pour la jeunesse qui reprsente plus de 50% de la population, les mouvements des tudiants, ont galement constitu un groupe de pression dterminant dans la lutte pour la dmocratie dans plusieurs pays africains.

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Rle des forces sociales dans les dclenchements du processus de dmocratisation 21 (Novembre 1989 - novembre 1991) Etudiants Ghana M F M M F Zimbabwe Bnin Cte dIvoire M Kenya Togo Zare Madagascar M Mali Niger F Sierra Leone Burkina Faso Fonctionnaires F F F F F F M Bnin M M F Togo M F Gabon M M Centrafrique F F Syndicats/associations professionnelles* Ghana Zambie F F M Tanzanie Zimbabwe Bnin M Congo F Togo F Madagascar M Mali Niger F Sierra Leone Burkina Faso Eglises/Religion F Zambie Algrie M F F F M F M Kenya M Zare F M F F F M F Elite tatique F Zambie F F F M F Bnin F Congo F F M F F M F M F F Partis Politiques Ghana M Algrie Cameroun Tchad F M Bnin Cte dIvoire F Kenya Togo Zare F Gabon M Niger Centrafrique Sierra Leone Burkina Faso

Le nom du pays indique un rle majeur sous la rubrique o il est situ ; M = modr ; F = faible En ce qui concerne les associations professionnelles, il faut retour le rle prpondrant jou par les avocats soit individuellement soit par lintermdiaire du barreau. Il y a lieu de noter que dans des pays o le rgionalisme ou le tribalisme est un critre de gouvernement, des groupes de pression ont t constitus des bases rgionales ou ethniques. Source : dAlmeida, modifi, p. 273.

Dans des pays qui ont acquis leur indpendance la suite de guerres de libration, il faudra ajouter les combattants pour la libration dans les pays qui ont fait des guerres dindpendance : le FLN en Algrie ; les anciens combattants du Zimbabwe ; les partis politiques au pouvoir au Mozambique et en Namibie, notamment, sont domins ou influencs par les anciens combattants des armes de librations. Mme si les luttes pour lindpendance ont t menes dune manire gnrale par lensemble de la population, dans beaucoup de pays, comme au Burundi, en Centrafrique, au Congo, en Guine Conakry, au Kenya, au Rwanda, en Sierra Leone et au Togo, par exemple, les leaders se sont de plus en plus appuys sur leur groupe ethnique ou sur leur rgion dorigine (clivage Nord-sud ou Est-ouest en est la consquence.) La base ethnique des partis politiques crs aprs la libralisation de la vie politique dans presque tous les pays illustre galement limportance que prend le critre ethnique ou rgionaliste dans la vie politique des pays africains. En outre, si les militaires ont regagn les casernes, le simple fait quils sont en mesure de balayer les gouvernements civils et de revenir au pouvoir par coup dtat (exemple du Niger, de la Cte dIvoire) leur confre un poids potentiel trs important dans la vie politique des pays africains. Dans des pays comme le Togo, lAlgrie ou le Congo le retour des militaires dans les casernes demeure beaucoup plus une vue de lesprit quune ralit.

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Mme sils ont perdu le pouvoir, les tenants des rgimes autocratiques passs ont un pouvoir de nuisance non ngligeable (cf. cas du Togo sous la transition) grce aux ressources financires quils ont pu acqurir au cours de lexercice sans partage du pouvoir et des rapports quils peuvent entretenir au sein des forces armes. Enfin, lorsque le pouvoir du Gouvernement a des bases ethniques, rgionales ou militaires sa marge de manuvre est faible dans la mesure o il lui est difficile de leur trouver de parfaits substituts. Le Gouvernement, quel que soit le Groupe de rgime auquel il appartient, doit faire fasse au jeu des groupes de pressions internes sans oublier les pressions de la communaut internationale. Les aptitudes des gouvernements dmocratiques africains adopter et mettre en uvre des politiques permettant de faire face aux difficults socio-conomiques des pays, dpendront donc de leur capacit changer de politiques pour tenir compte des performances passes et de leur capacit de maintenir ses supporters ou de changer de base lectorale pour pouvoir conserver le pouvoir. Dans beaucoup de cas, la volont de satisfaire la demande de groupes de pression se soldera par des actions dont les consquences seront beaucoup plus laccroissement de la taille du secteur public, laccroissement des dficits des finances publiques et des politiques conomiques biaises. Cest ce qui expliquerait la poursuite de lattribution de marchs publics sur des bases partisanes et de manire peu transparente et la poursuite et la tendance la gnralisation de la corruption. Rarement on assistera un accroissement/amlioration des capacits productives du pays. Cest pour attnuer ces effets pervers de la dmocratie que dautres acteurs de la gouvernance permettent dune part de contrler les actions gouvernementales ou de favoriser la participation de la population la vie du pays et attnuer les abus du pouvoir excutif. V LES AUTRES ACTEURS DE LA GOUVERNANCE
5.1 Les structures de contrle des actions gouvernementales 5.1.1 Le pouvoir lgislatif

Dans un systme dmocratique vritable, il revient au pouvoir lgislatif de contrler le pouvoir excutif. Cette mission ne peut tre efficacement ralise que sil y a une vritable sparation de pouvoir entre lexcutif et le lgislatif. Dune manire gnrale, le contrle des actions gouvernementales par les dputs est galement limit par la jeune exprience de la pratique dmocratique dans les pays africains et les traditions africaines caractrises par un pouvoir excutif fort. En outre, lorsque le chef de lexcutif est issu du mme parti que celui de la majorit au parlement, quel que soit le rgime du pays, les critiques des actions gouvernementales par les dputs sont mitiges. Cependant on peut noter quelque diffrence selon la catgorie de rgime dappartenance du pays. Dans le cas des pays de la catgorie A (dictature ou pays o il y a blocage du processus dmocratique), lAssemble nationale nexiste pas dans bien des cas. Dans le cas o elle existe, le

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rgime dexception dans lequel se trouve le pays (tat de guerre civile), la rduit un rle de figurant. La situation nest pas tellement diffrente dans le cas des pays de la catgorie B (les dmocratures dmocratisantes) o le parlement tire son existence et sa composition du Prsident de la Rpublique. Nous sommes ici dans le cas dassemble monocolore ou de parti unique de fait. Le parti du Prsident de la Rpublique a la majorit requise pour faire passer les textes dsirs par le chef de lexcutif ou pouvoir changer la constitution. LAssemble nationale joue ici le rle de caisse enregistreuse. Dans les pays du groupe C (Dmocratie molle), lAssemble nationale dispose de plus de marge de manuvre que dans les pays de la catgorie B. Cependant, lAssemble nationale tant toujours domine par le parti au pouvoir, le jeu des alliances facilit par le recours la corruption des dputs pourra permettre lexcutif de se soustraire au contrle du pouvoir lgislatif. Dans les pays en voie de dmocratisation (Groupe D), le pouvoir lgislatif a un contrle relatif sur les actions gouvernementales. Enfin, dans les pays de la catgorie E (pays dmocratiques) le lgislatif a un contrle relativement plus important. Au Botswana par exemple, les ministres sont frquemment interpells sur les actions de leur dpartement au parlement o le nombre des dputs de lopposition a augment, passant de 26% en 1989 37% en 1994. Le Comit de la Comptabilit publique du Parlement peut avoir accs aux rapports du Contrleur gnral. En conclusion, dans la majorit des cas des pays africains, le contrle des actions gouvernementales par le pouvoir lgislatif serait plus une vue desprit en Afrique quune ralit.
5.1.2 Les autres structures de contrle

En dehors de lAssemble Nationale, lAdministration dispose dinstitutions charges du suivi, de laudit, du contrle, etc. de la gestion des ressources publiques : il sagit notamment de la Cour des Comptes, de linspection (Gnrale) dEtat, de lInspection des finances. Dans certains pays, ces institutions sont fonctionnelles et disposent de larges pouvoirs, sont indpendants et sont protgs par la constitution. Cest le cas d Kenya, de lOuganda et de la Tanzanie par exemple. Lindpendance du Bureau du contrleur et du Vrificateur gnral du Kenya est retenir. Pour luter contre la corruption, le gouvernement ougandais a renforc le pouvoir de lInspecteur gnral dEtat (IGE), nomm par et responsable directement devant le Prsident de la Rpublique. La mission de linspection Gnrale dEtat est de protger et de promouvoir les droits de lhomme et ltat de droit en Ouganda, de contribuer llimination de la corruption et de lutilisation abusive des ressources publiques. La dpendance de lInspecteur Gnral dEtat du Prsident de la Rpublique constitue cependant, un facteur limitatif de son pouvoir.

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En Tanzanie, des mesures nergiques ont t prises pour lutter contre la corruption et amliorer lthique dans ladministration. En 1971, la Loi pour la Prvention de la Corruption prcise les sanctions encourues par tout fonctionnaire coupable dun acte de corruption. Une Commission Permanente dEnqute a t mise en place depuis 1966 pour protger le citoyen des abus et des dcisions de ladministration. LAgence de la Prvention de la Corruption mise en lace depuis 1975 a pour mission de prendre toute mesure en vue de prvenir la corruption, mener des enqutes sur les allgations de corruption, et conseiller le gouvernement et ses dmembrements sur les voies et moyens pour combattre la corruption. Le Contrleur et Vrificateur gnral a pour mission de superviser et de faire rapport sur la gestion financire et le lthique de ladministration. Ces institutions sont protges par la constitution du pays. Il faut cependant noter que dans ces pays, la pratique de la confidentialit des rapports de ces institutions, limite lefficacit de leurs actions. Dans beaucoup dautres pays, la Cour des Comptes nest pas oprationnelle. LInspection (gnrale) dEtat et lInspection des finances sont gnralement dotes de ressources humaines qualifies. Cependant, elles manquent souvent de matriel et sont dotes de budget de fonctionnement ne leur permettant pas de raliser efficacement leurs missions. Si ces services ont, dans beaucoup de cas, procd des audits de bonne qualit, les rapports de ces missions ne sont pas systmatiquement rendus publics, et les conclusions transmises au Ministre des finances ou au Chef de lExcutif, sont souvent utilises sur des bases politiques par lexcutif. En fait, ce sont les rapports concernant le personnel proche de lopposition qui sont susceptibles dtre publis.
5.2 Les autres acteurs de la gouvernance

La bonne gouvernance suppose notamment, le respect de ltat de droit, des droits de lhomme, de la transparence dans la gestion de la chose publique et lobligation de rendre compte. La pratique de la bonne gouvernance impose tous ceux qui sont investis dun mandat public lobligation de rendre compte de laffectation, de lutilisation et des ressources publiques quils ont eues grer et de lexercice de leur mandat. La mauvaise gestion, les dtournements des ressources publiques des fins personnelles et la corruption avres devraient tre sanctionns. Pour que ces conditions soient remplies, il est ncessaire que le pays dispose : dun systme judiciaire efficace et indpendant pour pouvoir sanctionner les gouvernants notamment et faire respecter lEtat de droit ; dune socit civile mobilise pour pouvoir dnoncer les abus des gouvernants, traduire et dfendre les aspirations des diffrentes composantes de la socit et favoriser la cohsion sociale ; et un secteur priv efficace pour la cration des richesses et des emplois. Le pouvoir judiciaire, la socit civile et le secteur priv constituent les autres acteurs de la Gouvernance dont le dynamisme et lefficacit permettront damliorer la gestion des ressources publiques du pays.

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5.2.1 Le pouvoir judiciaire


5.2.1.1 Rle du systme judiciaire

Le systme judiciaire est lensemble des rgles et mcanismes juridiques dont lobjectif est de dire le droit. La cour constitutionnelle incarne le pouvoir judiciaire car elle veille la rgularit des consultations lectorales, la lgalit et constitutionnalit des actes administratifs, des lois et rglements, la sparation du pouvoir entre lexcutif, le lgislatif, le judiciaire et juge de lexcs de pouvoir. La transparence et la rgularit dans la gestion de la chose publique (tat et collectivit) sont de la responsabilit de la Chambre des comptes (Cour des comptes dans les pays francophones ou Bureau du Vrificateur gnral dans les pays anglophones.) En effet, cest elle qui veille la rgularit des oprations financires excutes par les ordonnateurs et comptables publics. Le systme pnal, sanctionne les infractions lordre public et veille la rgulation des conflits entre justiciables au respect et lexcution des contrats. En participant la sauvegarde de la scurit, de lordre public et la protection de la proprit prive, la justice a un rle conomique important. La scurit et lordre public permettent la protection et la sauvegarde des biens des personnes. Selon Rihard A. Posner (1998), lexistence dun cadre lgal favorise le dveloppement. Si ce cadre nexiste pas, la possibilit de recours la violence pour le rglement des contrats est fort probable. En plus de ce qui peut avoir tre dtruit par la violence, cette mthode dexcution des contrats accrot le risque et les incertitudes. En effet dans la mesure o la violence peut conduire la destruction et lappropriation sans compensation approprie par les dtenteurs de la force de ce que lon produira, elle est une forte incitation ne pas investir et produire.
5.2.1.2 Efficacit de lexcution des contrats et performances conomiques

En outre, le respect de la proprit prive est ncessaire pour la promotion pour laccumulation du capital dans la mesure o les investisseurs ne craignent pas quant au devenir de leurs biens. Un systme juridique crdible, prvisible et performant, favorise la signature de contrats long terme concourant ainsi la promotion des transactions conomiques et des investissements long terme. Cest pour cette raison que Maria Dakolias (1999) trouve que des pays qui entreprennent des rformes conomiques timides dans leur systme judiciaire, perdent 5% du taux de croissance alors que linefficacit du systme judiciaire du Brsil a fait baisser les investissements de 10% et lemploi de 9%. Des travaux sont de plus en plus unanimes tablissent que la capacit faire respecter les contrats affecte positivement les cots de transaction des entreprises. Des tudes sur lenvironnement des affaires au Burundi, au Cameroun, en Cte dIvoire, au Ghana, au Kenya, en Zambie et au Zimbabwe notamment, ont montr que le respect des engagements ntait pas la norme en Afrique. En effet, le risque de longs dlais (voire de non-paiement) pour le paiement des dettes, le nonrespect des dlais de livraison de la part des fournisseurs des intrants, le non-respect des spcifications sur lesquelles les contractants se sont engags, sont des pratiques courantes dans le monde des affaires en Afrique. Cette attitude influe, son tour, sur les performances des entreprises qui ne seront pas alors en mesure de respecter leurs engagements (livraison des biens selon le calendrier et la qualit, paiement des crdits dans les dlais contracts, etc.) Ces comportements

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ont pour effet daccrotre les cots de transactions et de rendre les entreprises moins comptitives. Lexistence des lettres de crdits et de crdits documentaires dans le commerce international rduit cependant ces risques dans le commerce international. Le non-respect des contrats sont de plusieurs sources. Dabord, le systme juridique africain est marqu par la coexistence de deux systmes qui se ctoient en signorant : dune part le systme moderne est calqu sur le systme franais (dans les anciennes colonies franaises) ou le common law (dans les anciennes colonies britanniques) et, dautre part, le systme de droit local ou coutumier est issu des coutumes. Avant la colonisation, cest le systme juridique coutumier qui tait la pratique. La justice tait rendue par le chef coutumier (ou conseil de notables) qui avait le pouvoir de commander et de juger. La puissance coloniale na pas russi faire disparatre ce systme. Cependant, la justice de droit local est contrle par fonctionnaires de lEtat assist dassesseurs coutumiers. Dans le la justice du droit local, gnralement, une grande partie des contrats ne sont pas cris mais oraux. Cette pratique est la consquence de loralit de la civilisation, du taux danalphabtisme lev mais aussi et surtout de la culture renforce par les difficults daccs au systme juridique moderne. Dans un tel systme, lexcution des contrats est base sur la confiance mutuelle entre les contractants, les mythes, les us et les coutumes. Cependant, leffritement des traditions et la coexistence des deux systmes juridiques permettent des contractants de trouver des chappatoires pour le non-respect de leurs engagements. En effet, en principe, lenfreinte aux rgles traditionnelles fait lobjet de sanctions morales ou psychologiques inorganises et souvent diffuses : maladies, troubles mentaux, mort. Leffritement des croyances traditionnelles et la diminution de la peur des sanctions mystiques, constituent une forte incitation pour le non-respect des engagements. Ce comportement est dautant plus rconfort quil y a parfois des contradictions entre les dispositions de deux systmes juridiques. Dans le cas de contrats crits du systme juridique moderne, les contractants peuvent avoir recours des formes informelles de rglements des conflits avant de sadresser la justice : larbitrage avec ou sans soutien lgal ; la violence, les liens damiti qui permettent de grer les problmes. Le recours ces systmes informels de rglement de conflit, peut se justifier par : le fait que les Etats modernes soient relativement rcents ce qui fait que le recours la justice moderne nest pas une tradition bien tablie ; le cot lev de la justice ; et la perception par le justiciable de la non efficacit de la justice
5.2.3.3 Les insuffisances du systme judiciaire

En Afrique francophone notamment, le systme judiciaire se caractrise par : i) Linsuffisance de ressources humaines en quantit et en qualit, ainsi que de moyens matriels de fonctionnement Au Burkina Faso, il y avait en 1995, 157 magistrats ou juges professionnels dont une vingtaine taient en dtachement ou en disponibilit, une quinzaine affecte des tches administratives et une vingtaine en poste la Cour Suprme. En 1992, leffectif du personnel judiciaire tait de 582 magistrats au Cameroun, 345 Madagascar, 240 au Gabon, 207 en Cte dIvoire, 200 au Mali, 160 au Bnin et 53 au Togo. En 1996, 200 magistrats au Sngal (Yonaba, 1997).

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Le mme constat quant linsuffisance du personnel, peut tre fait pour les auxiliaires de justice (greffiers, personnel administratif et de service, garde de scurit pnitentiaire) et des collaborateurs privilgis des magistrats (huissiers de justice, avocats, notaires etc.) Les greffiers ne reoivent pas de formation idoine. Le nombre limit de personnel entrane une faible couverture gographique du pays. Pour lutter contre la concentration judiciaire dans les grandes villes des pays, le systme judiciaire a mis en place les audiences foraines (dplacement de linstance judiciaire comptente sur le lieu de commission de linfraction.) Ce systme, sens approch la justice du justiciable, est handicap par la pnurie des moyens de dplacement. En outre le systme de juge unique, adopt pour faire face la pnurie de magistrats, ne garantit pas lintgrit de la justice compte tenu des prjugs dfavorables que les citoyens ont vis vis des juges. En effet, dcrivant le systme judiciaire du Burkina Faso, Yonaba (1997) pense que beaucoup de justiciables sont convaincus que, sur les causes qui sont soumises aux juridictions, celles-ci tranchent soit selon lappartenance politique, soit en faveur du riche contre le pauvre, de lhabitant de la ville contre celui de la campagne, du lettr contre lanalphabte, de lhomme contre la femme. En dehors du dficit en personnel, ladministration judiciaire souffre dun sous quipement. Cest ainsi que les fournitures courantes de bureau font dfaut. Le matriel informatique est rare. Les archives sont pisodiquement constitues et conserves. Les locaux sont inadapts et vtustes car souvent construits sous lpoque coloniale. Les vhicules de fonction, lorsquils sont disponibles, sont rarement en tat de marche et manquent de carburant. La documentation juridique est une denre rare. La faible dcentralisation de lappareil judiciaire et linsuffisance notoire de la couverture judiciaire de lensemble du pays a pour consquence dloigner la justice du justiciable. Cette distance gographique se trouve renforce par une distance psychologique qui rsulte de lignorance en matire juridique et danalphabtisme lev de la population. La justice a alors recours des interprtes. La fidlit de la traduction ntant pas assure, cette pratique a un impact ngatif sur la fiabilit des informations sur lesquelles sont bases les jugements rendus. ii) Les rgles et procdures, complexes et peu appropries ;

La procdure mise en uvre en matire civile et commerciale est trs incertaine. Elle rsulte non seulement de textes pars du droit colonial, mais aussi incomplets tel point quil faut faire appel dautres textes non en vigueur mais quon recommande dappliquer titre de raison crite ; iii) labsence de spcialisation des magistrats ;

Cette situation est le rsultat de la formation qui met laccent sur la justice judiciaire (droit pnal et droit civil.) Le contenu de la formation est identique pour tous les magistrats qui peuvent recevoir aprs cette formation, nimporte quelle affectation. Cependant des voyages dtudes, des sminaires, des journes de rflexions ou dtudes, etc. leur donnent parfois loccasion, lorsquils peuvent en bnficier, de complter et/ou mettre jour leurs connaissances Les magistrats sigent indiffremment dans toutes les formations ;

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iv) lexistence dans lorganisation judiciaire dune juridiction de droit commun, le Tribunal rgional, qui est comptent en toutes matires sauf celles expressment dvolues dautres juridictions ; Dans les pays dAfrique francophone notamment, ce Tribunal, qui sige de surcrot juge unique (sauf en matire de travail), est aujourdhui comptent en matire pnale, civile, sociale, commerciale et administrative tout en tant juge dappel en matire coutumire ; v) labsence de tribunaux de commerce indpendants des Tribunaux de droit commun ;

Les rglements des conflits commerciaux sont concentrs le plus souvent dans la capitale du pays. La procdure dinjonction de payer se heurte de nombreuses difficults dapplication relatives aux traditions, au plafond de la crance, la notification de lordonnance dinjonction et la procdure sur contredit. Le fait, que la cassation en matire de droit des affaires est assure par la Cour de Justice et dArbitrage de lOHADA dont le sige est Abidjan (RCI), pose un problme daccs la Justice pour les PME et MPE. Pour le justiciable, la justice est lente, chre et loigne. Les dlais (un deux mois en moyenne au Burkina Faso par exemple) entre la date du prononc dun jugement et celle de la dlivrance dudit jugement aux parties concernes sont longs. Les tribunaux sont dbords de travail : la cour dappel de Ouagadougou par exemple a connu en 1994, 2206 dossiers ; le tribunal de grande instance de Ouagadougou 1303 dossiers ; le tribunal correctionnel 1938 dossiers (Yonaba, 1997.) vi) cot lev daccs la justice

Le cot de la justice comprend les frais lis au fonctionnement de lappareil judiciaire (fixes et frais proportionnels) et rmunration des honoraires des auxiliaires de justices (avocat, huissiers, notaires, experts, etc.) ; au Burkina Faso, il ny a pas dindication pour cette seconde catgorie de frais, ce qui peut tre source dabus. Le respect des contrats exige en outre lindpendance de la justice et la crdibilit du personnel.
5.2.3.4 Indpendance de la justice

Plus que la ralit, cest la perception que la population se fait du systme et du corps judiciaire qui est ici important. Lindpendance de la justice, inscrite dans toutes les constituions, est beaucoup plus formelle que relle. Les violations de cette indpendance sont constantes. Le Chef de lEtat est le prsident du Conseil suprieur de la magistrature, ceci dans le but de garantir lindpendance de la Justice. La prminence du chef de lexcutif dans les pays africains ne permet pas de garantir cette indpendance.

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Des magistrats, aprs avoir exerc des fonctions politiques (ministres, conseillers par exemple) reprennent leur robe. Des juges ont des affinits politiques bien connues22 . La proclamation des rsultats des lections lgislatives ou prsidentielles la faveur de partis politiques au pouvoir quelles que soient les preuves de fraudes et les irrgularits dans le processus lectoral ne sont pas de nature prouver aux citoyens que les chambres constitutionnelles ne sont pas la merci du pouvoir excutif et des partis au pouvoir. La reconnaissance, par la Cour constitutionnelle du Togo de la victoire aux lections prsidentielles de juin 1998 de EYADEMA, malgr des irrgularits graves dans le dcompte des voix et des protestations dobservateurs internationaux, enlve toute crdibilit cet organe cens garantir lindpendance du pouvoir judiciaire. La dtermination de la liste des candidats aux lections prsidentielles doctobre 2000 par la Cour constitutionnelle de Cte dIvoire, suggre galement lemprise du pouvoir excutif sur le pouvoir judiciaire. Ici, le pouvoir politique et excutif na pas besoin de donner des ordres ; lautocensure des juges peut permettre dobtenir les rsultats escompts. En 2000, le pouvoir excutif du Zimbabwe a refus larrt de la justice lenjoignant de faire vacuer les terres des fermiers blancs illgalement occups par les anciens combattants du ZANU PF, parti au pouvoir. En novembre 2000, ce gouvernement a dcid la poursuite de la rforme agraire, concernant la redistribution des terres, quil a entreprise malgr que la cour suprme de ce pays ait dclar cette politique anticonstitutionnelle. La distinction entre magistrats de sige et magistrats du parquet soumis des rgimes diffrents cre des conditions objectives dun contrle troit de la justice par le pouvoir politique. Le statut des magistrats prvoie que les magistrats du parquet sont placs sous la direction et le contrle de leurs chefs hirarchiques et sous lautorit du ministre charg de la Justice. Lvolution de la carrire des magistrats dpend troitement de son suprieur hirarchique ! Cependant, des actes poss par la Cour Constitutionnelle dans certains pays illustrent une tendance aux changements. Pour illustration, les dcisions de la Cour Constitutionnelle du Bnin en matire lectorale et lannulation des dcrets daffectation de magistrats du sige pris en violation du principe de leur inamovibilit ; et lannulation de la loi, portant sur le code lectoral, propose par le Gouvernement au Mali peuvent tre cites.
5.2.3.5 Intgrit et crdibilit de linstitution judiciaire

Des magistrats

En dehors de leur appartenance des partis politiques, des magistrats entretiennent des liens parfois coupables avec des hommes daffaires. Laction disciplinaire qui devrait les remettre en droit chemin ne fonctionne pas souvent. Des collaborateurs des magistrats

Les collaborateurs des magistrats que sont les huissiers de justice, les notaires et les avocats ont parfois une faible considration de la dontologie de la profession. Le justiciable reproche

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beaucoup dentre eux de rechercher frntiquement largent. Des citoyens pensent que les avocats sont des hommes daffaires et quils retiennent par dvers les clients, des sommes dargents ; des prvenus ne reoivent pas la visite de leurs avocats ; des clients sont obligs de prparer les mmoires pour leurs avocats.
5.2.2 La Socit civile

Pour Mondlane (1997), au cours des annes soixante et soixante-dix les Gouvernements et les partenaires au dveloppement des pays africains considraient les peuples africains comme des agents au nom desquels on pouvait agir et sur lesquels on devait agir sans demander leur opinion. Les politiques et programmes de dveloppement taient conus, formuls et mis en uvre sans participation des populations. Cette pratique sexpliquait par la croyance que la consultation et la concertation de la population entraneraient des blocages voire la non prise de dcision. Pour Haggar et Webb (1994, p. 31), la rpartition des cots et bnfices entre les diffrentes composantes de la population des rformes est le rsultat des ngociations entre ces diffrentes composantes. Dans certaines circonstances, ces ngociations sont inefficaces et peuvent aboutir des rsultats conomiques sub-optimaux ce qui est une forte incitation limiter le recours au processus dmocratique dans llaboration et la mise en uvre des politiques conomiques. Cependant, en plus du fait quaucun gouvernement na le droit de supprimer ou de marginaliser indfiniment une partie de la population, lhistoire des rformes conomiques des annes soixantedix et quatre-vingts suggre que lautoritarisme nait pas donn des rsultats probants. Ainsi, labsence de participation est de plus en plus perue comme un handicap la conception, la formulation et la mise en uvre de politiques favorables une croissance conomique durable. La participation de la population la vie de la cit est une des conditions de la bonne gouvernance. Pour quelle puisse tre efficace, la participation exige lexistence dune socit civile dynamique, efficace et structurs pour permettre lintgration des proccupations des diffrents groupes composants du pays. Plus proche de la population, la socit civile est plus en mesure de contribuer une synthse des aspirations des diffrentes composantes de la socit. Elle veillera galement linformation de la population et surveiller les actions gouvernementales dans lintrt de la population. Lapport de la Socit civile pour une meilleure participation de la population est dautant plus important que dune part, la dcentralisation peine simplanter dans beaucoup de pays et que dautre part, le taux lev danalphabtisme dans la majorit des pays surtout en milieu rural, constitue un vritable handicap linformation des populations23 . La Socit civile se compose des associations, des ONG, des groupements villageois, des syndicats et des organisations professionnelles, de la presse, des chefferies traditionnelles, des mouvements religieux. Des institutions caractre consultatif et de rgulation quoique de nature tatique constituent des supports et des lieux dexpression de la socit civile. Certains jouent un rle important dans processus de dmocratisation : Association de promotion des droits humains ou de la dmocratie ; associations syndicales ; les associations ou ONG de dveloppement ; les associations de femmes, de jeunes, dlves et dtudiants ; les autorits religieuses et coutumires ; la presse et les mdias. La capacit de la socit civile jouer un rle efficace, exige delle quelle fonctionne aussi selon les rgles dmocratiques (transparence, imputabilit, impartialit, lgalit, etc.), ncessite quelle

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ait des moyens de sa politique et quelle se comporte en professionnel. Les centrales syndicales, qui dpendent financirement de leurs homologues du Nord sont souvent marques par une gestion peu orthodoxe des ressources, et des pratiques peu transparentes et on dmocratiques de la dsignation des responsables syndicaux. Sil faut saluer le courage de la presse prive dans la lutte pour une libralisation de la vie politique, il y a lieu de noter quelle est marque par une pnurie de ressources financires et humaines. Ainsi pour pouvoir survivre, elle est souvent contrainte devenir une presse dopinions ayant tendance diffuser des informations sensations. Ces difficults sont aggraves par les entraves cres par ladministration la libert de presse. Les multiples saisies de la presse, les amendes lourdes imposes contre les presses prives, les arrestations, voire les emprisonnements des journalistes, limitent les capacits du quatrime pouvoir informer la population et dnoncer les abus et les errements du pouvoir. Dans ces conditions, La monopolisation de la presse et des mdias dEtat par le Gouvernement, le droit linformation du citoyen est reni. Si cela on ajoute la gnralisation de la pratique de la confidentialit des administrations africaines, les citoyens nont pas galement droit laccs aux documents administratifs. En ce qui concerne les ONG et les associations, elles manquent de ressources et vivent le plus souvent de subventions de partenaires extrieurs ce qui rduit leur marge de manuvre. En outre, une enqute effectue par Kouassi (1996) permet de saisir lampleur des difficults auxquelles ont faire face les ONG en Cte dIvoire par exemple. Sur les ONG interroges, 28% navaient mme pas de secrtaire pour rceptionner les messages. Soixante quatre pour cent nont pas de moyens logistiques, de communication et financier pour pouvoir sacquitter des tches administratives minimales. Le besoin de renforcement de leurs capacits institutionnelles et humaines est donc vident. Leur contribution la pratique de la bonne gouvernance est galement rduite par le fait que certaines dentre elles ont des effets ambigus par leur attitude ou comportement (associations cres pour des objectifs politiques, ethniques etc. dfendent des intrts particularistes.)24 Si la contribution de la socit civile dans la lutte pour la libralisation de la vie politique a t remarquable dans beaucoup de pays, il faut cependant regretter qune fois le changement dmocratique formel obtenu, la socit civile a perdu de sa cohsion voire a plus ou moins clat. Les forces centriptes ont pris le dessus sur lintrt gnral, chaque groupe stant cantonn dans des revendications catgorielles25 . Les structures consultatives tatiques (Conseil conomique et social, Chambre des reprsentants, mdiateur, etc.) ont des effets mitigs sur la pratique de la gouvernance dans la mesure o elles sont souvent de cration rcente et que lexcutif na pas une longue exprience dans lutilisation des conseils surtout lorsque ceux-ci contredisent ses pratiques.
5.2.3 Le Secteur priv

Le secteur priv peut galement jouer un contre poids au gouvernement. Il est crateur de richesse et demploi. En recherchant ses intrts il peut promouvoir la rduction des entraves imposes par le gouvernement sur les initiatives individuelles et prives.

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Malgr les rformes conomiques depuis environ deux dcennies, caractrises par une plus grande libralisation et un dsengagement progressif de lEtat des activits de production et de commercialisation, le secteur priv dans la majorit des pays africains est toujours peu dvelopp. Les difficults de dveloppement du secteur priv sexpliquent en partie par un environnement administratif, juridique et fiscal caractris par des contraintes des plus diverses. Dabord, linstabilit du cadre macroconomique, illustr par des dsquilibres des agrgats macroconomiques, la faiblesse de la demande intrieure fortement dprime ces dernires annes par une chute des investissements publics notamment, et des cots de production levs dus aux cots des matires premires importes, constituent des contraintes objectives lexpansion du secteur priv. En plus de ces contraintes, il y a lieu de mentionner lenvironnement administratif, rglementaire, fiscal et juridique peu incitatif la conduite des affaires dans beaucoup de pays. A titre illustratif, on peut mentionner : Sur le plan rglementaire : Linsuffisance de textes dapplication tant au niveau lgislatif que rglementaire pour permettre lexercice du droit fondamental que constitue la libert du commerce et de lindustrie ; lincompatibilit entre les prescriptions lgales et rglementaires dune part, et les politiques et stratgies gouvernementales telles quelles sont formules dans les programmes et les dclarations de politique. Les textes rglementaires en vigueur privilgient le contrle a priori au dtriment de loption librale du Gouvernement. Les pratiques dirigistes (autorisations pralables) sont nombreuses ; linsuffisance du cadre lgal et rglementaire dans certains domaines (concurrence, normalisation, formation professionnelle par exemple) et certaines professions ; le chevauchement et lincompatibilit entre les textes dorigine externe (pour les pays de lUEMOA par exemple, pour les pays de lUEMOA par exemple, OHADA, OMC, CEDAO, UEMOA, OIT, etc.) et les textes dorigine interne ; linsuffisance de vulgarisation des textes ; un code de passation des marchs publics caractris par une absence dun code dthique, un recours trop frquent la consultation restreinte, un manque de clart dans les procdures dvaluation des offres, la prsence de pressions politiques. Le non-respect des rgles permet lattribution de march des entreprises du secteur informel ; les tracasseries administratives et policires ; la production de pices ou dinformations non pertinentes rclames aux promoteurs ; le caractre dissuasif de certaines formalits lgales ou rglementaires qui pousse la clandestinit ou linformalisation ; pour un mme investissement, le promoteur est contraint de subir plusieurs procdures, chacune comportant son propre dossier ; les procdures sont marques par le nombre lev des structures intervenant dans le processus, la complexit des formalits ainsi que le caractre alatoire de la dure du traitement des dossiers. Ceci favorise la corruption ; labsence de limitation des dlais de rponse et dinstruction des dossiers dans certains cas, ce qui tend le champ du pouvoir discrtionnaire des administrations et favorise la corruption ; le dysfonctionnement des commissions et comits techniques chargs de donner des avis ou

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deffectuer des vrifications loccasion de linstruction des demandes dautorisation ou dagrment ; Sur le plan judiciaire : linsuffisance de ressources humaines en quantit et en qualit, ainsi que de moyens matriels de fonctionnement ; les rgles de procdure, complexes et peu appropries ; labsence de spcialisation des magistrats ; ces derniers sigent indiffremment dans toutes les formations ; lexistence dans lorganisation judiciaire dune juridiction de droit commun, qui est comptent en toutes matires sauf celles expressment dvolues dautres juridictions. Ce Tribunal, qui sige de surcrot juge unique (sauf en matire de travail), est aujourdhui comptent en matire pnale, civile, sociale, commerciale et administrative tout en tant juge dappel en matire coutumire ; labsence de tribunaux de commerce indpendants des Tribunaux de droit commun ; Sur le plan fiscal : la rglementation relative cette fiscalit est contraignante et en gnral inadapte ; le systme de taxation ne tient pas compte du processus de lconomie dentreprise ; lapplication de la rglementation fiscale se fait dans un climat de suspicion avec un esprit rpressif. Enfin, des faiblesses sont noter au niveau des entreprises elles-mmes : la faiblesse des fonds propres qui caractrise les PME et PMI nigriennes ; les difficults daccs au financement bancaire d labsence de garanties suffisantes et le niveau lev des frais financiers ; linsuffisance du savoir-faire managrial et de professionnalisme ; lexistence des conditions et facteurs multiples qui augmentent les risques que constitue linvestissement productif dont le bnfice ne peut tre tir immdiatement contrairement aux activits commerciales ; la faiblesse des infrastructures physiques, institutionnelles, financires ou encore des infrastructures de dveloppement et des ressources humaines ; linsuffisance dans les capacits organisationnelles des entreprises. Pour le secteur priv gyptien, les contraintes les plus svres sont constitues par la complexit de ladministration fiscale, linefficacit des rglements des conflits ns de lexcution contrats, la faible productivit de la main duvre, linstabilit des politiques conomiques et linefficacit des services dappui26 . Cependant, les rformes entreprises depuis 1994 ont permis de constater une rduction du poids ngatif des procdures administratives, des incertitudes des politiques conomiques, de laccs au crdit et des tracasseries bureaucratiques. Malheureusement, les problmes des rglements des conflits, la qualit de la main duvre, la faiblesse des services dappui continuent constituer des contraintes majeures pour la promotion du secteur priv. En ce qui concerne particulirement lindustrie de la construction, la corruption est considre comme la contrainte principale ; ce constat serait certainement d la plus grande implication de cette industrie dans les marchs publics27 .

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Suivant les rsultats dune enqute effectue en 1996 auprs de 179 entreprises nationales tunisiennes, 76% des entrepreneurs nationaux pensent que la contrainte la plus importante au dveloppement du secteur priv est le cot excessif des facteurs de production28 . Pour 40% des 124 investisseurs trangers potentiel, pour que la Tunisie soit une destination intressante pour les investissements trangers, parmi les cinq mesures les plus importantes il y a la rduction de la corruption et des tracasseries administratives. Pour 20% dentre eux les mesures de libralisation du commerce et la drgulation sont les deux contraintes les plus importantes ; Seuls 8% dentre eux trouvent que la corruption constitue lobstacle le plus important la promotion des investissements directs en Tunisie. VI - CONCLUSION Le processus de dmocratisation qui sest engag surtout depuis le dbut des annes quatrevingt-dix, a permis un certain nombre de citoyens de pays africains de gagner une plus grande libralisation de la vie politique. Mme si un nombre encore important de pays rsistent aux changements politiques, le mouvement de dmocratisation semble irrversible. Si la dmocratie est recherche par elle-mme, il est cependant important de noter que sa consolidation ncessite une amlioration des conditions de vie de la population. Cette condition ne peut tre remplie que si les gouvernants arrivent amliorer les performances conomiques de leur pays ; ce qui son tour exige la pratique de la bonne gouvernance. Il ressort de lanalyse que malgr les rformes de la fonction publique, des progrs dans le systme ducatif et des programmes de renforcement institutionnel mis en place dans beaucoup de pays, les capacits institutionnelles et humaines actuelles des pays africains et lefficacit de ladministration publique demeurent encore faibles. Les autres acteurs de la gouvernance qui doivent servir de contre poids au pouvoir excutif ne sont pas en mesure dans bien des cas jouer efficacement leur rle. Dans ces conditions, les politiques partisanes des leaders, sans contre pouvoir, peuvent limiter les chances dune croissance durable qui exigent pour se faire la pratique de la bonne gouvernance. Le renforcement des capacits institutionnelles et humaines des diffrents acteurs de la gouvernance constitue une priorit pour garantir la consolidation de la pratique de la bonne gouvernance dans les pays africains. Si la communaut internationale a aid par le pass, les autocrates accder et consolider leur pouvoir, il serait souhaitable quelle contribue galement au renforcement des capacits des administrations, de la socit civile et du secteur priv dans les pays africains.

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8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19.

20.

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21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28.

Dans certains pays o la loi nautorisaient pas encore les parties dopposition, ces derniers ont utilis, soit des syndicats, soit des associations dtudiants pour des revendications politiques. Ceci nest cependant pas propre lAfrique. Les collectivits locales, lorsquelles existent, sont dmunies de moyens matriels et humains. Il en est de mme pour les chefs traditionnels dans certains pays, o ils sont infods au pouvoir en place. Gogu, A.T., G. Kester et O. Sidib (1997) Pour une Dmocratie Participative , in Kester, G. et O. O. Sidib, Syndicats Vous Maintenant ! Pour une Dmocratie Durable, LHarmattan, p. 109. Il faut en moyenne 4,5 ans pour rsoudre un cas la cour. Fawzy, Smiha. 1999. The Busineess Environment in Egypt, in Fawzy, Smiha and Ahmed Galal (ed). 1999. Partners for development: New Role for Government and Private Sector in the Middle East and North Africa, Mediterranean Development Forum, World Bank Institute. El Hdi, Lahouel, Mohamed. 1999. The Business Environment in Tunisia, in Fawzy, Smiha and Ahmed Galal, ed. 1999. Partners for development: New Role for Government and Private Sector in the Middle East and North Africa, Mediterranean Development Forum, World Bank Institute.

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ANNEXE 1 : Les coups dEtat russis en Afrique (1963-1991) Premier coup dtat 13-01-1963 28-10-1963 18-02-1964 19-06-1965 25-11-1965 01-01-1966 04-01-1966 15-01-1966 24-02-1966 28-11-1966 23-03-1967 04-08-1968 18-11-1968 25-05-1969 21-10-1968 25-01-1971 18-05-1972 18-07-1973 15-04-1974 12-09-1974 06-04-1975 10-07-1978 03-08-1979 11-04-1980 14-11-1980 03-04-1984 20-01-1986 02-1986 27-01-1991 Pays Togo Bnin (Dahomey) Gabon Algrie Zare (RDC) Centrafique Burkina Faso (Haute Volta) Nigeria Ghana Burundi Sierra Leone Congo Mali Soudan Somalie Ouganda Madagascar Rwanda Niger Ethiopie Tchad Mauritanie Guine Equatoriale Liberia Guine-Bissau Guine Lesotho Swaziland Somalie Coups dtat ultrieurs 13-01-1967 22-12-1965 ; 17-12-1967 ; 10-12-1969 ; 26-10-1972

20/21-09-1979 ; 01-09-1981 08-02-1974 ; 25-10-1980 ; 07-11-1982 ; 04-08-1983 ; 15-10-1987 01-08-1966 ; 29-07-1975 ; 31-12-1983 ; 08-1985 13-01-1972 ; 05-07-1978 ; 04-06-1979 ; 31-12-1981 01-11-1976 ; 02- 09-1987 13-04-1968 26-03-1991 06-04-1985 ; 30-06-1989 29-07-1985 ; 29-01-1986

01-12-1990 04-01-1980 ; 12-12-1984 10-09-1990 21-02-1990 ; 30-04-199

Source : Hlne dAlmeida-Topor, p. 234

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