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RESSOURCES NATURELLES, GOUVERNANCE ET DFIS DUNE CROISSANCE SOUTENUE EN RDC


par Franois Kabuya Kalala et Tshiunza Mbiye
Abstract Countries that are rich in natural resources are, paradoxically, also todays economic underperformers. Intuitively, plentiful resources, such as mineral and oil abundance in the DRC, should be a driver of economic growth. Resource deposits are natural assets that can be transformed into schools, roads and hospitals. This was the idea behind an 8.5 billion dollar deal recently struck with a consortium of Chinese enterprises in exchange for equity in joint ventures guaranteed by copper, cobalt, gold and other minerals. While this has come as a surprise to Western observers and to the international financial community, the agenda they themselves propose to the DRC for its economic recovery includes the revamping of the mineral sector unless, of course, good governance of revenues prevails. The present article mainly questions the rationale behind a strategy that has clearly shown its limits in the past. It might fail on account of the unstable and volatile international market as well as the growing and inefficient artisanal sector. As a by-product, the article tackles the alleged beneficial role of democracy on the governance of natural resources within the context of the newly established Parliament in the DRC.

1.

INTRODUCTION

Pendant longtemps, il a t admis que les pays riches en ressources naturelles taient ceux qui disposaient galement dun potentiel de dveloppement lev, comme ce fut le cas en Europe et en Amrique du Nord. Les revenus considrables procurs par lexploitation des ressources naturelles devraient permettre un pays, non seulement de se constituer une richesse apprciable, mais aussi dengendrer le progrs conomique et social, et de contribuer un tant soit peu la rduction de la pauvret. Cela dcoule videmment du bon sens. Lassertion elle-mme est une rponse positive certains facteurs explicatifs du sous-dveloppement, qui attribuent celui-ci notamment la faiblesse de lpargne intrieure et/ou linsuffisance de linvestissement, la contrainte des devises trangres, au cercle vicieux de la pauvret, etc. Dimportants revenus provenant par exemple du ptrole ou des minerais seraient loccasion pour un pays de surmonter les contraintes prcites, autrement dit, de profiter de ses ressources don de la nature pour gnrer le big push permettant dimpulser lconomie. En ralit, les ressources naturelles peuvent tre, selon les cas, une maldiction ou une source de bndiction 1 . Elles pousseraient des dpenses improductives et la corruption 2 , la consolidation des rgimes politiques autocratiques 3 , lattisement des conflits arms 4 et la
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STEVENS, P., Resource impact: curse or blessing? A literature survey, Journal of Energy Literature, vol. 9, no. 1, March 2003, p. 3-42. 2 PENDERGAST, S. M., Corruption and the Curse of Natural Resources, Thse de Matrise, Burnaby/Vancouver/Surrey, Simon Fraser University, 2005. 3 JENSEN, N., WANTCHEKON, L., Resource Wealth and Political Regimes in Africa, Comparative Political Studies, 37, 2004, pp. 816-841

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criminalisation de ltat 5 . Ces comportements de rent seeking tendent influer ngativement sur le processus dvolution conomique, accrditant ainsi la thse de la maldiction des ressources selon laquelle les pays dots dabondantes richesses naturelles accusent des taux de croissance conomiques mdiocres par rapport ceux moins fortuns. Nonobstant cela, la RDC, pays post-conflit, est tenue plus que jamais aujourdhui de relancer son conomie qui a stagn pendant plusieurs annes, damorcer la lutte contre la pauvret et ainsi lgitimer les nouvelles institutions issues des lections de 2006. En vue dune croissance soutenue, un minimum denvironnement porteur est indispensable : une paix civile durable, lassurance de la scurit publique et juridique ainsi que le maintien dun cadre macroconomique assaini 6 . Mais une politique de dveloppement solide dans ce pays ne saurait se limiter cela, affirmait de manire prmonitoire, il y a quelques annes, un observateur averti de la scne congolaise : Il ne sagit pas de simplement reconstruire une conomie dvaste, il faut ds aujourdhui penser une conomie nouvelle qui pourra demain amliorer durablement et de faon cumulative le bien-tre des populations congolaises 7 . Labsence dune stratgie de croissance clairement articule de lintrieur, a donn lieu, directement et indirectement, quelques suggestions de la part des partenaires extrieurs. En particulier, la Banque mondiale soutient que le secteur minier est celui qui est susceptible de contribuer le plus rapidement la croissance nationale si les nombreux obstacles, qui freinent son dveloppement, sont levs 8 . quelle nouvelle logique rpondrait la stratgie dont les limites se dessinent chaque jour de confrer lindustrie minire le rle de fer de lance de lconomie congolaise ? Les minerais ne sont pas les seules ressources naturelles qui continuent accrocher lintrt de la Banque mondiale. Les forts figurent en effet en bonne place dans son agenda prioritaire en RDC 9 , en ce qui concerne des questions de transparence dans lattribution des permis dexploitation, de traabilit des revenus gnrs et ainsi que de retombes ventuelles pour les populations riveraines. Quid alors des ressources ptrolires ?

COLLIER, P., HOEFFLER, A., On Economic Causes of Civil War, Oxford Economics Papers, 50 (1998), pp. 563-573. 5 MARYSSE, S., ANDR, C., Guerre et pillage conomique en Rpublique Dmocratique du Congo, LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2000-2001, Paris, LHarmattan, 2001, pp. 307332. 6 Voir JAHJAH, S., Dfis du dveloppement, Discussions dans le cadre des consultations annuelles au titre de larticle IV, Reprsentation Rsidente du FMI en RDC, avril 2009. 7 NORRO, M., Comment reconstruire une nouvelle conomie en RDC ?, Notes de Conjoncture, nouvelle srie, volume 1, no 2, septembre 2005, p. 91. 8 BANQUE MONDIALE, Rpublique Dmocratique du Congo. La bonne gouvernance dans le secteur minier comme facteur de croissance, Rapport no 43402-ZR, mai 2008. 9 THE WORLD BANK, Towards a New Vision for the Forest of the Congo, http://go.worldbank.org/XVVQH87U20.

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Pour rpondre lensemble des proccupations souleves ci-dessus, la prsente analyse sarticule autour de quatre points essentiels suivants : 1) un tat des lieux sur la contribution lconomie nationale du secteur dextraction ; 2) la marginalisation de la production industrielle et la monte en puissance du secteur artisanal ; 3) les limites dune croissance impulse par les mines ; et 4) la ncessit dune conomie diversifie qui impliquerait, en particulier, une prise en compte plus consquente du secteur agricole par rapport celui dextraction. La gestion des ressources naturelles dun pays est confie ltat par les citoyens. Cest dire que la transparence est plus quun vu : cest une exigence et un devoir de ceux qui ont reu mandat de grer ltat pour garantir le bon fonctionnement des institutions dmocratiques 10 . Des travaux empiriques ont montr cependant que labondance des ressources naturelles est non seulement ngativement corrle la dmocratie, mais du fait de ces mmes richesses le processus de dmocratisation peut tre frein certains gards 11 . Par contre, la dmocratie encouragerait une meilleure gestion des ressources naturelles si elle comporte de rels mcanismes de contre-pouvoir (checks and balances) 12 . Nous nous proposons, en marge de cette tude, de tester la dernire proposition la lumire du traitement rserv par lAssemble Nationale quelques dossiers dactualit suivants, en matire de gouvernance des ressources naturelles : (i) la rvisitation et la rengociation des contrats miniers ; (ii) le moratoire sur les concessions et la reconversion des titres forestiers ; et (iii) la conclusion des nouveaux contrats miniers et ptroliers.

2.

UN TAT DES LIEUX DE LEXPLOITATION MINIRE

Historiquement, les lignes de force de lconomie congolaise ce quon a appel ses principales mamelles passaient par le cuivre, le cobalt et le diamant et, accessoirement, par les produits agricoles dexportation. Ce trait, hrit de la politique coloniale qui tait fonde sur lexploitation des produits primaires destins au march extrieur, va non seulement faonner le reste de lactivit conomique mais aussi rendre celleci trs vulnrable aux variations de la conjoncture extrieure. Ce nest donc pas le fait du hasard que les annes dites de croissance aient concid prcisment avec lpoque de la bonne tenue du cuivre sur le march mondial.

TAMBA, I., TCHATCHOUANG, J.-C., DOUA, R., LAfrique Centrale, le paradoxe de la richesse : industries extractives, gouvernance et developpement social dans les pays de la CEMAC, Bonn/ Berlin, Friedrich Ebert Stiftung, 2007, p. 122. 11 JENSEN, N., WANTCHEKON, L., op. cit. 12 COLLIER, P., HOEFFLER, A., Testing the Neocon Agenda: Democracy in Resource-Rich Societies, Department of Economics, University of Oxford, November 2007.

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Bien que lagriculture ait gnr au dpart lessentiel du surplus conomique, dnormes investissements vont se concentrer, au fil des annes, dans le secteur de linfrastructure et des mines, au dtriment de lagriculture qui utilise une grande partie de la population active. Au moment de lindpendance, ce modle de croissance atteignait ses limites et des changements en profondeur devenaient ncessaires. Comme le rappelle Michel Norro, lindpendance politique na amen ni une rflexion sur le dveloppement du pays ni une inflexion dans la politique des pouvoirs publics. Bien au contraire, malgr le discours de reconstruction, on a continu privilgier les productions traditionnelles avec une concentration des efforts sur lexploitation des ressources minires 13 . Figure 1. volution de la contribution des diffrents secteurs au PIB nominal, de 1983 2006

Source : Banque Centrale du Congo, Rapports Annuels.

On note sur la figure 1 ci-dessus que la contribution au PIB nominal du secteur dextraction minire et de la mtallurgie sest leve jusqu un peu plus de 30 % avant de dcliner progressivement et de se situer systmatiquement, depuis la fin des annes 1980, en dessous de la contribution du secteur agricole. Limportance relative de ce dernier secteur sest, depuis lors, constamment accrue au dtriment de lextraction minire et des autres secteurs (eau et nergie, btiments & travaux publics, services marchands et non marchands). Avant lindpendance, le pays a connu une croissance rapide, marque par un bon comportement des productions primaires exportes. Il y a
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NORRO, M., op. cit.

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eu galement une amorce de diversification des activits, notamment dans le domaine des productions manufacturires orientes vers la consommation intrieure : textiles, boissons, ciment, fabrications mtalliques. Mais limportance des industries manufacturires est demeure trs marginale dans le PIB. Le cuivre a occup une place dominante dans lactivit minire du pays, tant du point de vue de sa contribution au budget de ltat que des recettes dexportation. La figure 2 renseigne sur lvolution des taxes et contributions verses au Trsor par la Gcamines et son personnel, au cours de la priode 1983-2001. Dune hauteur historique de 42,9 % en 1988, la contribution de la principale entreprise minire aux recettes budgtaires a progressivement dclin au cours des annes 1990 avant de disparatre entre 1994 et 1998, puis de cesser dexister totalement depuis lanne 2002. Figure 2. volution de la contribution de la Gcamines aux recettes budgtaires

Source : Banque Centrale du Congo, Rapports Annuels.

Sagissant des recettes dexportations, les produits miniers pris globalement ont domin systmatiquement les produits vgtaux et les divers autres produits. Comme le montre la figure 3 ci-aprs, la contribution des produits miniers aux recettes dexportation est passe par exemple de plus de 40 % en 1983 environ 98 % en 2003. Cette prdominance sest maintenue autour de 85 % en moyenne en 2004-2006. Il faut cependant remarquer quavec le dclin du cuivre, cest le diamant qui a pris le relais depuis lors.

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Figure 3. volution des contributions relatives des diffrents produits aux recettes dexportations
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Produits minraux Produits vgtaux Autres produits ------- Linaire (Produits minraux)

Source : Banque Centrale du Congo, Rapports Annuels.

Les contradictions du modle daccumulation mis en place au Congo expliquent lorigine et la persistance subsquente de la crise de lconomie sous le rgime du prsident Mobutu, dont la gestion centralise des ressources stait organise en faveur dune bourgeoisie dtat gravitant autour du pouvoir et ayant investi principalement dans le commerce. Lexpansion des recettes dexportation, provenant essentiellement du cuivre, va entretenir pendant longtemps un climat deuphorie poussant aux dpenses souvent de prestige et lendettement public extrieur. Quand les annes de vaches maigres vont survenir, il devenait alors difficile, pour ltat et pour certains groupes dominants, de rduire le train de vie et de permettre au pays de faire face notamment au service de la dette extrieure 14 . La vulnrabilit de lconomie congolaise, lie sa dpendance extrieure, va apparatre au grand jour avec le retournement de la conjoncture conomique mondiale lorsquil y eut, partir de 1973, la monte vertigineuse des prix des produits ptroliers et la chute soudaine des cours des principaux produits dexportation. Lclatement de la guerre civile en Angola, cette mme poque, entrana pour le Congo la fermeture durable du chemin de fer. Le dtournement du trafic minier en direction de la voie nationale na fait quallonger le trajet dvacuation et contribuer la monte des cots, alourdis par ailleurs du fait du vieillissement croissant de loutil de production.

Voir KABUYA, F. K., TSHIUNZA M., Patrimonialisme et implosion de ltat en RDC : quel avenir pour lconomie ?, LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2002-2003, Paris, LHarmattan, 2003, pp. 289-316.

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3.

LA MONTE EN PUISSANCE DU SECTEUR ARTISANAL

Le secteur minier artisanal est actuellement le segment le plus important de lactivit minire du pays en termes de volume produit et en raison du nombre de personnes qui en dpendent. On estime en effet le nombre de creuseurs artisanaux entre 750 000 et 2 millions. Ceux-ci exploitent, selon la matire premire concerne, entre 80 % et 100 % de la production totale. Ces artisans sont prsents dans la production de la quasi-totalit des minerais : or en Ituri, diamants dans les deux provinces du Kasa, cuivre et cobalt au Katanga et cassitrite/coltan dans les deux Kivus. Lexploitation artisanale des substances prcieuses diamant et or sest rpandue aujourdhui au-del des rgions traditionnelles prcites, favorise en cela dabord par une politique de libralisation de ce secteur, qui date des annes 1980, puis par la dliquescence progressive du pouvoir dtat 15 . Depuis le dbut des annes 1990, avec le dclin du secteur minier public et labsence dinvestissements directs trangers, des exploitations artisanales ont peu peu remplac la production industrielle. Cette volution est particulirement remarquable pour le diamant artisanal qui a supplant la production industrielle tant en valeur quen carats, comme le renseignent les trois figures suivantes. Par ailleurs, le contexte de conflits arms, qui a rgn dans lEst du pays au cours de ces dernires annes, a favoris lexploitation illgale des produits tels que la cassitrite et le coltan, au point den estomper compltement la production industrielle partir de lanne 2000. La demande croissante de tantale de la part du secteur lectronique na fait que renforcer cette tendance. Figure 4. volution des exportations des diamants (en valeur) (en carats)

15 Pour une analyse plus rcente de lvolution de la filire du diamant de production artisanale, voir GEENEN, S., MARYSSE, S., La fin des diamants du sangun futur brillant pour les diamants du Congo ?, LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2007-2008, Paris, LHarmattan, 2008, pp. 331-355.

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Figure 5. volution des exportations du diamant artisanal en % du total


100

75

50

25

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Caratage (%) Valeur (%)

Figure 6. volution de la production de cassitrite et de coltan


cassitrite production production artisanale industrielle (tonnes) (tonnes)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 326 295 1438 987 830 1373 3102 6122 2904 14931 5497 2176 1625 1029 1003 897 794 3840 3584 2997 1059 -

coltan production artisanale (tonnes)


364,64 362,30 603,47 362,40 237,55 112,59 311,80 118,74 40,80 428,40 223,50

production industrielle (tonnes)


33,66 57,05 28,00 4,00 1,69 2,45 2,58 1,10 1,20 1,20 -

Source : Service dAssistance et dEncadrement du Small Scale Mining (SAESSCAM).

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4.

DFIS ACTUELS DE GOUVERNANCE

Larticle 58 de la Constitution stipule : Tous les Congolais ont le droit de jouir des richesses nationales. Ltat a le devoir de les redistribuer quitablement et de garantir le droit au dveloppement . Ce prcepte, transpos aux ressources naturelles, suppose dabord que ltat instaure de la bonne gouvernance dans ce secteur, laquelle doit se matrialiser en premier lieu par la transparence dans les mcanismes dattribution des concessions et titres dexploitation et par une bonne traabilit des revenus gnrs. La bonne gouvernance cest aussi la culture de rendre compte la nation de la gestion de ce patrimoine commun. La bonne gouvernance est une question d institutions de qualit , qui ne peuvent cependant intervenir en labsence dune relle demande pour elles. Ayant examin globalement ce problme, Francis Fukuyama a constat : Lorsquil existe une demande domestique suffisante, loffre suit gnralementUn conflit interne peut crer la demande de bonnes institutions. Dans dautres cas, il suffit plutt dun choc exogne brutal En labsence de forte demande intrieure dinstitutions, celle-ci peut venir de lextrieur 16 . Ci-aprs, la revisitation des contrats miniers et linstitution dun moratoire sur les concessions forestires intervenues en RDC illustrent parfaitement le cas dune demande extrieure manant notamment de la Banque mondiale et des ONG internationales pour la transparence dans la gestion des ressources naturelles. La dmocratie est considre comme un important facteur susceptible de favoriser une bonne gouvernance, pourvu quelle saccompagne de rels mcanismes de contre-pouvoir 17 . La dmocratie est cependant un bien priv avec cette possibilit pour les uns dacheter des votes, alors que le systme de contre-pouvoir (checks and balances) est un bien public que les politiciens congolais, se rclamant de la majorit prsidentielle au pouvoir, nont visiblement aucun intrt promouvoir. Ils estiment qu ayant gagn les lections , les partis dopposition nont pas droit au chapitre. Ce comportement antidmocratique est clairement apparu dans les dbats lAssemble Nationale au sujet de conditions qui ont entour la ngociation par le gouvernement des nouveaux contrats ptroliers dans lIturi et de contrats chinois pour lexploitation minire. 4.1. Demande extrieure pour la revisitation des contrats miniers et lapplication dun moratoire sur les concessions forestires

la demande de la Banque mondiale, le gouvernement du Zare avait introduit, la fin de 1995, des mesures pour privatiser le secteur minier et
FUKUYAMA, F., State building. Gouvernance et ordre du monde au XXIe sicle, Paris, La Table Ronde, 2004, p. 64. 17 Voir COLLIER, P., HOEFFLER, A., op. cit.
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attirer de nouveaux investissements privs par linstauration de partenariats concernant plus de 20 mines appartenant la Gcamines 18 . Depuis lors, de nombreux contrats miniers ont t signs dans un certain cafouillage aussi bien pendant la guerre de lAFDL que durant les annes du conflit arm ayant oppos les deux mouvements rebelles le RCD et le MLC au gouvernement de Kinshasa. La plupart de ces derniers contrats ont t dclars lonins 19 . Toujours sous insistance de la Banque mondiale, au total 60 contrats ont t soumis, en 2007, une commission gouvernementale charge de leur revisitation. Les contrats analyss devaient aboutir trois catgories : contrats miniers maintenir moyennant quelques lgers rajustements (catgorie A), contrats rviser (catgorie B) et contrats annuler (catgorie C). lissue des travaux, il est apparu quaucune entreprise ne figurait dans la catgorie A. En dautres termes, tous les contrats revisits taient, soit rengocier (39 dans la catgorie B), soit annuler purement et simplement (22 dans la catgorie C). La presse avait fait tat lpoque de menaces qui auraient t profres contre certains officiels ayant particip la ngociation des contrats, menaces tendant bloquer le rapport de la commission ad hoc, faute dobtenir le passage de certaines entreprises pingles, de la catgorie C la catgorie B et de la catgorie B la catgorie A. La commission de revisitation des contrats mise sur pied en avril 2007, pour une dure de trois mois avec possibilit de prorogation, na effectivement commenc ses travaux quen juin 2007. Elle a prsent son rapport au gouvernement en novembre 2007, tandis que ses conclusions et recommandations ont t notifies aux entreprises le 11 fvrier 2008. Aux fins de la finalisation du processus, un panel de ministres fut constitu. Il ne sest runi que pour adopter les termes de rfrence auxquels devaient se conformer les parties lors de la rengociation des contrats miniers. Les ministres membres de cette commission tant devenus indisponibles , le Premier ministre sest vu contraint de donner mandat au ministre des mines pour finaliser le processus son niveau. ce jour, 6 contrats miniers (Anglo Gold Ashanti, Banro, First Quantum, Gold Fields, Freeport-MacMoRan et Mwana Africa) font encore lobjet de travail de finalisation de leurs revisitation. Ce processus est loin de calmer les esprits : le ministre des mines, mis rcemment sur la sellette par les mdia trangers, a t oblig de sen expliquer 20 . Cest encore la Banque mondiale qui, en 2002, a convaincu le gouvernement de transition dannuler 163 titres forestiers non-conformes, couvrant 25,5 millions dhectares de fort tropicale humide. La plupart de ces
Voir MAZALTO, M., Rforme de la lgislation minire et rle des institutions multilatrales de financement dans le dveloppement du secteur minier en RDC, Groupe de Recherche sur les Activits Minires en Afrique (GRAMA), Montral, avril 2004, p. 3. 19 Voir LUTUNDULA, A. P., MUPIRA, M. I., Rapport des travaux de la commission spciale charge de lexamen de la validit des conventions caractre conomique et financier conclues pendant les guerres de 1996-1997 et de 1998, Kinshasa, Assemble Nationale, 2005. 20 Voir larticle Contrats miniers : les prcisions du gouvernement, in Le Potentiel, 23 avril 2009, p. 2.
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titres taient dormants . En dpit de cela, en 2006, les membres du gouvernement de transition avaient sign 107 nouveaux contrats avec les socits forestires, sous le couvert de redfinition, dchange, dajustement et de relocalisation danciens titres, tandis que dautres concernaient des titres compltement nouveaux. Prs de la moiti des 156 titres existants en 2007 se situaient dans des zones forestires intactes, et donc critiques pour le stockage du carbone et la protection de la faune. En application de larticle 155 du Code forestier, le gouvernement a procd la conversion des anciens titres forestiers en contrats de concession. La Commission Interministrielle institue cet effet avait reu 156 requtes de conversion pour les 6 provinces forestires. Sur un total de 22.354.669 hectares des titres soumis la conversion, lensemble des titres jugs convertibles reprsentait une superficie de 7.001.970 hectares (soit 31,32 %) pour 46 titres. En revanche, les titres non convertibles couvraient une superficie totale estime 15.352.699 hectares (soit 68,68 %) pour 110 titres. La question qui simpose ici est de savoir : Pourquoi la Banque mondiale, en sus du secteur minier, sintresse-t-elle tant aux forts de la RDC ? En somme, la vision quelle dfend est la suivante : lavenir des forts ne peut pas tre confi aux forces du march ni aux initiatives individuelles. Des actions au plus haut niveau politique et lengagement de toutes les parties sont ncessaires pour grer ces forts dans lintrt public. En consquence, la Banque mondiale a recommand au gouvernement : (i) dassainir le cadre dexploitation en maintenant le moratoire sur loctroi de nouvelles concessions, en procdant la rvision des anciens titres et la rsiliation des titres non valides ; (ii) de mieux rguler la filire bois notamment en instaurant des pnalits, une rtrocession de 40 % de la taxe de superficie aux provinces et territoires, et la mise en place des cahiers des charges sociales et des plans damnagement ; et (iii) de dvelopper les forts communautaires et rhabiliter les aires protges dans les espaces de production. La contribution du secteur forestier au PIB est reste trs infrieure, soit en moyenne autour de 1 % ces dernires annes. Ceci constitue, estime-ton, un paradoxe au regard des potentialits en ressources forestires dont dispose le pays. Selon le Centre Forestier Tropical, sur les 86 essences exploitables, on en recense 78 dans les forts congolaises. Cependant, 30 essences seulement font actuellement lobjet dune exploitation plus ou moins rgulire. Parmi elles, il y a des essences qui sont surexploites au risque dun crmage. Les pressions grandissantes des ONG internationales et la perspective dun tarissement des ressources naturelles incitent aujourdhui les gouvernements et les bailleurs de fonds travers le monde changer leurs comportements dans le sens dune utilisation plus efficace de la rente des ressources naturelles. Lexploitation forestire en Afrique suscite en particulier une grande attention allant au-del des enjeux purement locaux, cause de la question du rchauffement climatique. Prs de 25 % des missions mondiales

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de gaz effet de serre dcoulent de la disparition des forts tropicales. La RDC dtient elle seule 8 % du carbone terrestre stock dans les forts vivantes au niveau mondial. Dici 2050, la dforestation en RDC pourrait librer jusqu 34,4 milliards de CO 2 , soit lquivalent des missions du Royaume-Uni au cours des soixante dernires annes. 4.2. Conclusion des nouveaux contrats ptroliers et miniers : les avatars dune dmocratie

Laccs au ptrole est gnralement concrtis par quatre types de contrats : le contrat de concession, le contrat de partage de production, le contrat dassistance et le contrat dassociation. La RDC est dans le rgime de concession. Dans ce rgime, la socit ptrolire fait lavance des frais dexploration et, en cas de dcouverte, supporte lintgralit des cots de dveloppement et dexploitation. Elle peut rcuprer sa mise de fonds grce un chancier damortissement. Daprs un observateur averti, ce systme a donn aux socits une trs grande autonomie pour exploiter le ptrole congolais pendant beaucoup dannes sans un vritable contrle du gouvernement sur leur fonctionnement 21 . Les droits confrs aux firmes ptrolires sont cependant limits la reconnaissance, lexploitation et au traitement des hydrocarbures, sans porter prjudice au droit de proprit de ltat sur le sol et le sous-sol congolais. Inversant la tendance du contrat de concession qui a prvalu jusquici en RDC, le gouvernement a opt pour la conclusion dsormais des contrats de partage de production, en commenant par le ptrole du Graben Albertine dans lIturi. Le ministre des hydrocarbures, Mende Omalanga, avait initialement essay dimposer la socit TULLOW un partenariat avec HERITAGE OIL. Celle-ci oprait dj aux confins de la frontire ougandaise. Nayant pas russi matrialiser ce partenariat, ledit ministre a finalement concd cette zone ptrolire lassociation DIVINE INSPIRATION et HERITAGE OIL. Lopinion avait vivement dcri cette attribution au motif dopacit ayant entour les ngociations. Bien quinterpell devant lAssemble nationale, le ministre des hydrocarbures, qui est un membre influent de la coalition majoritaire au pouvoir, sen tait tir bon compte, puisquil na t, plusieurs mois plus tard, que dplac pour un autre ministre dans le cadre du mouvement de restructuration gouvernementale, larrive du nouveau Premier ministre Muzito. La mme connivence sest observe loccasion de laudition devant lAssemble nationale des membres du gouvernement impliqus dans la conclusion des contrats chinois 22 . Bien que qualifi de gagnant-gagnant
BAFALA ITUMBELA, J., cit par KIALA, R., in Le Potentiel, 8 fvrier 2008. Comme on le sait, le gouvernement de la RDC a sign le 17 septembre 2007 un accord prliminaire avec un groupe dentreprises chinoises pour la ralisation dimportants investissements dans les infrastructures (routes, chemins de fer, voiries urbaines, hpitaux et centres de sant, tablissements denseignement) financer par les prts dExim Bank de Chine
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par les deux parties, ce contrat du sicle a cependant soulev beaucoup de vagues, aussi bien dans les milieux des bailleurs de fonds multilatraux que dans lhmicycle mme de lAssemble Nationale. Si les institutions de Bretton Woods continuent sinquiter au sujet notamment de consquences du prt chinois sur la soutenabilit de la dette extrieure de la RDC, par contre, les dputs de lopposition tenaient sassurer de lopportunit du deal et de ses avantages ventuels pour le pays et pour la population. Pour les dputs de la majorit, la cause tait dj entendue et il ne restait plus, aux uns comme aux autres, qu saligner sur lesdits contrats, considrs opportunment comme une boue de sauvetage pour les Cinq chantiers du prsident de la Rpublique. Motivation lectorale oblige ! 4.3. La traabilit en question des revenus ptroliers

Rarement la Banque mondiale sest-elle intresse la gestion des ressources ptrolires en RDC quelle ne la fait aussi ouvertement pour les mines et les forts. Les rserves ptrolires de ce pays seraient-elles si insignifiantes, quantitativement et qualitativement, pour ne pas prsenter un quelconque intrt stratgique ? Faut-il simplement prsumer que les multinationales du ptrole veillent aussi aux intrts de ce pays et de sa population ? Dans tous les cas, ces questions devront, tt ou tard, tre adquatement adresses pour dissiper tout malentendu au sujet par exemple de la traabilit des revenus ptroliers. Thoriquement, en matire de ressources naturelles, ltat dispose de quatre mcanismes pour gnrer des recettes : les taxes sur les gisements, les droits dexploitation ou royalties, les impts sur les bnfices et les participations publiques. En RDC, les taxes sur les gisements miniers, cest-dire les taxes sur la concession, sont gnralement faibles par rapport aux autres taxes 23 . Les royalties sont prleves en fonction de la quantit produite, indpendamment du bnfice ralis. Linconvnient majeur de cette taxe, estime-t-on, est quelle accrot les dpenses de fonctionnement, lexploitation dune ressource risquant ainsi dtre repousse plus tard pour des raisons de rentabilit 24 . En gnral, les oprateurs du secteur minier estiment, eux, que limposition des bnfices est juste par rapport aux royalties. Par contre, ltat y est rticent craignant que les entreprises ne dissimulent une partie de leurs bnfices dans le bilan. Qui plus est, au cours de premires annes
en contrepartie du droit daccs aux gisements miniers et dexploitation en joint venture avec la Gcamines dun certain nombre de produits miniers. Pour les dtails, voir MARYSSE, S., GEENEN, S., Les contrats chinois en RDC : limprialisme rouge en marche ?, LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2007-2008, Paris, LHarmattan, 2008, pp. 287-313. 23 Elles sont verses raison de 50 % au Cadastre minier (CAMI), 26 % au Secrtariat Gnral des Mines, 16 % au Service dAssistance et dEncadrement du Small Scale Mining (SAESSCAM) et 3 % la Cellule Technique de Coordination et de Planification (CTCPM), pour le maintien de linfrastructure administrative. 24 Voir BGR et KFW, Les ressources naturelles en Rpublique dmocratique du Congo Un potentiel de dveloppement ?, Discussion et dbat 50, Frankfurt am Main, avril 2007, p. 40.

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dexploitation, les projets ne sont gnralement pas soumis limpt en raison de lamortissement. Ce nest que bien plus tard que ltat peroit des recettes. Malgr leurs inconvnients, les royalties offrent cependant lavantage dtre directement exigibles et donc dassurer ltat des rentres en caisse ds le premier jour dexploitation. Lenjeu majeur de toute politique de fiscalisation des ressources naturelles rside dans un juste prlvement de la rente, de manire laisser aux exploitants un certain lment dincitation permettant de justifier la poursuite de leurs activits. Le tout se joue donc dans la structuration du systme mme de taxation. Les exploitants tirent leur profit de deux lments distincts: 1) de lextraction de la rente ; et 2) du rendement sur le capital ainsi que sur la technicit et le risque encouru. Sachant cela, ltat aurait tout intrt concevoir deux taux dimposition diffrents sur les deux composantes prcites du profit des exploitants. En ralit, ltat ne dispose pas dinformation ncessaire cet effet pour procder une telle dcomposition, et encore moins est-il inform du profit rel des firmes. Cette asymtrie dinformation est son dsavantage puisquil na dautre choix que de sen remettre aux dclarations des entreprises sur les quantits produites et les chiffres daffaires gnres par lexploitation des ressources naturelles. La RDC compte trois grands bassins avec des indices dexistence du ptrole : le bassin ctier Moanda dans la province du Bas-Congo, le bassin de la Cuvette centrale et le Graben Albertine en Ituri dans la Province Orientale. Nonobstant cela, lexploitation ptrolire reste concentre dans le littoral de Moanda. La superficie concerne est de 6.000 km2 dont 1.012 km2 offshore et 4.988 km2 on shore. On a dnombr ce jour cinq principales firmes qui exploitent et produisent du ptrole Moanda : PERENCO-REP et LIREX en terre ferme, MIOC, TEIKOKU et ODS Ltd en mer. Mais en vrit, depuis la cessation dactivits des oprateurs comme CHEVRON et FINAREP, seule PERENCO opre rellement et intensivement Moanda depuis 2000. Les autres entreprises remettent leur programme dactivits cette dernire, en raison de leur faible production ne permettant pas datteindre globalement une performance acceptable 25 . En haute mer, loprateur PERENCO a install un tank gant dune capacit de 300.000 barils qui recueille toute la production journalire de la firme. Aussitt que le rcipient se remplit, loprateur charge tout le brut dans un tanker pour lexportation. La grosse difficult rside dans la quantification du brut rellement extrait. Jusqu preuve du contraire, personne Moanda nen connat proprement parler la hauteur, pour la simple raison que personne justement nassiste au chargement dans les terminaux 26 . Autrement dit, la quantit de brut ralise est simplement dclarative. Les firmes MIOC et ODS font gnralement leurs dclarations dans les 60 jours aprs lexportation
25

Voir BABI, K., DI MAPIANDA BAKULU, J., Le Ptrole de Moanda au Bas-Congo : Qui en bnficie ?, Southern Africa Resource Watch (SARW), Rapport de recherche no 2, Johannesburg, novembre 2008. 26 Ibidem.

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de leur brut, tandis que PERENCO-REP et LIREX le font dans les 15 jours. De tels dlais ouvrent la voie plusieurs manipulations possibles des comptes dautant plus que les services taxateurs gouvernementaux nont ni la capacit, ni les moyens pour rellement imposer ces entreprises dans les vraies proportions de ce quelles exploitent et exportent. la suite dune rcente investigation 27 , il est not, dans un rapport soumis au gouvernement par la firme daudit KPMG, que la production offshore nest pas mesure directement par un compteur, mais dtermine indirectement par diffrence entre la production on shore et le jaugeage des citernes du tanker de stockage. Le constat est identique en ce qui concerne le comptage de lexportation : lexistence dune jonction centrale dans le pipeline en amont du tanker de stockage suscite des doutes quant une utilisation approprie des compteurs lexportation. Labsence de documentation concernant la courbe certifie dtalonnage des compteurs na pas permis au cabinet daudit externe prcit de se prononcer sur la procdure de comptage lexportation. Curieusement, lanalyse des deux conventions ptrolires en vigueur mene par la firme daudit externe montre quil nexiste pas de dispositions contractuelles concernant le suivi et contrle des oprations des exploitants par les autorits. Bien plus, ces conventions conclues pour une dure maximale de 30 ans, ont connu chacune un renouvellement anticip de leur validit, soit 8 ans et demi en avance pour loffshore et 11 ans en avance pour lon shore. Ces renouvellements apparaissent comme des avantages long terme octroys par ltat aux oprateurs, sans contreparties clairement justifies pour lui ! 5. LIMITES DUNE CROISSANCE IMPULSE PAR LES MINES

Evoquant lexprience de nombreux pays dans le monde 28 , la Banque mondiale considre que lexploitation minire peut induire une croissance conomique aussi rapide que durable et contribuer un allgement acclr de la pauvret en RDC 29 . Dans le pass, les mines taient dailleurs le moteur de lconomie congolaise. Mais, au fil des ans, les recettes et autres retombes de ce secteur nont pas t utilises dune manire rationnelle ou durable, en grande partie du fait de graves problmes de gouvernance 30 Comme nous lavons dj indiqu, non seulement lindustrie minire sest effondre, mais depuis lors, elle a cd la place un secteur artisanal et informel en expansion. Sortant dun long conflit civil et ayant rcemment organis des lections dmocratiques, la RDC jouit, selon la Banque mondiale, dun
Voir KPMG, Audit du secteur ptrolier en Rpublique Dmocratique du Congo, Volume 1, Executive Summary, octobre 2008, p. 17. 28 Notamment les cas du Chili, de lArgentine, du Botswana, de la Tanzanie, de lAfrique du Sud, de lAustralie et du Canada. 29 Voir BANQUE MONDIALE, Rpublique Dmocratique du Congo. La bonne gouvernance dans le secteur minier comme facteur de croissance, octobre 2007. 30 Ibidem, p. 5.
27

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contexte favorable pour bnficier dimportants apports de capitaux extrieurs, grce aux exportations de matires premires la faveur du mouvement de hausse des cours qui prvalait. Partant des hypothses qui taient valables avant lclatement de la crise financire internationale, les services de la Banque mondiale avaient estim que le secteur minier pourrait contribuer au PNB hauteur de 5 milliards de USD (soit environ 50 % du PIB de 2007) et aux recettes fiscales hauteur de 730 millions de USD, lhorizon 2013-2017. La stratgie de croissance prne se fonde sur la redynamisation du secteur priv laide de politiques et de rformes appropries (amlioration du climat des affaires, accs au crdit, promulgation des nouveaux codes minier, forestier, du travail et des investissements). La bonne gouvernance et lassainissement du climat de linvestissement sont postuls comme conditions majeures la promotion des activits minires en RDC. La transparence dans les dcisions et la traabilit des revenus devraient caractriser cette bonne gouvernance. La rforme des entreprises publiques (essentiellement du secteur de lnergie et des transports) est galement considre comme critique lexpansion de lactivit minire. sa dcharge, la Banque mondiale a cependant nuanc la porte de cette stratgie dimpulser la croissance conomique partir des mines, en mettant en garde contre les effets inhibiteurs possibles de trois facteurs, dont lun est exogne (lvolution des cours mondiaux des produits de base), et les deux autres sont endognes (linstabilit politique et la culture rentire). De ces trois facteurs, seuls les cours mondiaux chappent largement au contrle du gouvernement. Et pourtant, dans leuphorie des cours du cuivre qui avaient atteint le niveau de 9.000 USD la tonne, il a t constat que 4 542 titres miniers ont t octroys 642 socits depuis 2002, pour une surface qui couvre un tiers de la superficie du pays. Seulement dix permis de recherche ont t convertis en permis dexploitation Ces donnes illustrent (certes) limpact rapide dune rforme base sur le retrait de ltat des secteurs productifs, relay par larrive massive des investisseurs privs 31 . Mais en ralit, certains investisseurs ont utilis leurs titres miniers pour spculer sur les marchs internationaux, tandis que dautres se sont livrs avec leurs permis de recherche une exploitation frauduleuse en sous-traitance, voire un recours illgal aux mineurs artisanaux pour contenir leurs cots dexploitation. Comme on le sait maintenant, les vnements se sont prcipits depuis lors, une grave crise financire internationale a clat et les cours des matires premires se sont fortement effondrs. Les consquences de cette crise ont t diversement ressenties au Katanga, comme la admis le ministre des Mines lors dune question orale lAssemble nationale 32 . Les entreprises titulaires de droits et titres miniers,
31 32

MAZALTO, M., op. cit., pp. 62-63. Voir MINISTERE DES MINES, Rponse la question orale de lHonorable Kienge Dyashi, dcembre 2008.

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cest--dire ayant parcouru tout le processus normal tel que fix par le Code minier jusqu limplantation des industries, ont modrment subi les effets de la crise car possdant un cash-flow leur permettant de rsister ceux-ci. Elles ont cependant diminu leurs activits ou annonc de le faire. Cest le cas, entre autres, de RUASHI MINING, ANVIL MINING, TENKE FUNGURUME MINING, etc. Par contre, ce sont les entreprises dtentrices des entits de traitement et de transformation, ainsi que les comptoirs dachat et de ventes des substances minrales, qui ont subi un coup dur de la crise. Au Katanga, par exemple, sur 75 socits en activit, 42 ont ferm. Cette catgorie dentreprises est celle qui a coutume dacheter les produits miniers dexploitation artisanale. Lincertitude sur une remonte rapide des cours mondiaux nautorise pas de croire que lindustrie minire va se relever de si tt. Il est cependant surprenant de constater quen attendant de meilleurs jours, les autorits congolaises fondent leur stratgie de lutte contre la crise actuelle du secteur sur la redynamisation de lartisanat minier par des mesures financires dincitation, des mesures administratives dallgement de la trsorerie des entreprises et autres mesures de regroupement des exploitants artisanaux en coopratives. Sagissant par exemple des mesures financires, la redevance annuelle anticipative pour lentit de traitement dhtrognite de cuivre a t ramene de 50.000 USD 8.000 USD pour la catgorie A, et de 100.000 USD 12.000 USD pour la catgorie B. Les droits de sortie ont ramens indistinctement 1 %, alors quils taient auparavant fixs 4 % pour le diamant, 1,5 % pour lor et 3 % pour lhtrognite, le cuivre, la cassitrite, le coltan et le wolframite. La redevance annuelle anticipative pour lor est rabattue de 50.000 USD 5.000 USD, et la caution ramene de 25.000 USD 2.500 USD. Plus dun dfi doivent tre relevs sil faut compter sur lactivit minire pour une relance conomique soutenue. court terme, il y a dabord un manque de progrs significatif dans lamlioration du climat des affaires. En 2009, la RDC occupe la 154me place sur 181 pays dans le classement des conomies Doing Business tabli chaque anne par le groupe de la Banque mondiale, alors quelle tait la 148me position en 2008 : donc un recul de 6 places. Par ailleurs, la rforme des entreprises publiques pitine alors que les miniers industriels en attendent beaucoup : la Socit Nationale des Chemins de Fer du Congo (SNCC) et la Socit Nationale dElectricit (SNEL) doivent tre restructures en vue de lamlioration de leurs prestations. long terme, il faut trouver les capitaux ncessaires pour financer les activits minires industrielles et mettre en place les infrastructures de base indispensables. Ds lors, il ne reste plus que le secteur minier artisanal apparemment moins exigeant. Mais peut-il rpondre aux normes attentes places sur lui ? Lexploitation minire artisanale est inefficiente. Dabord, les activits de ce secteur se mnent ciel ouvert et parfois en profondeur par creusage ou forage. La productivit y est rduite du fait de matriels trs rudimentaires et peu efficaces utiliss : pelles, cordes, barres de mine, tamis, torches, piques,

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etc. 33 Les techniques dexploitation ainsi dployes tant incontrles, elles tendent favoriser un puisement rapide des gisements. En outre, la multiplication des excavations pour la prospection des gisements plus prometteurs est une prime la destruction rapide de lenvironnement, aux rosions et ravins. Bien que la lgislation prvoie, depuis 2002, la cration de primtres dits artisanaux , il semble quau niveau du pouvoir central priorit ait t donne lattribution de concessions aux investisseurs privs trangers. Ainsi, livrs eux-mmes, les mineurs artisanaux investissent des sites abandonns ou encore non exploits par le secteur industriel 34 . Dans ces conditions, limage du Far West, lexploitation minire artisanale conduit lencombrement humain sur un espace physique trs rduit pour chacun des prospecteurs, ce qui cre invitablement des externalits ngatives. Inciter les artisans quitter les zones dexploitation industrielle et les concessions des entreprises serait une solution lexpansion de lactivit minire industrielle, condition de dvelopper pour eux des sources alternatives de revenus. Une telle perspective est difficilement envisageable au regard de pressions politiques et considrations morales faisant apparatre ce segment de lconomie comme un refuge opportun et relativement rmunrateur pour les sans-emplois. Au demeurant, les possibilits de gains rapides dans le secteur minier artisanal ont drain des gens au dtriment de lagriculture et mme de lcole. 6. CONCLUSION

Au dpart, le secteur moderne de lconomie congolaise est n et sest dvelopp pour rpondre aux besoins du march mondial. Il sest donc naturellement concentr sur lexploitation de ressources naturelles. De lourds travaux dinfrastructures ont t raliss pour permettre lvacuation des biens exports, mais ces infrastructures ne servaient qu quelques produits dont essentiellement les minerais. Et pourtant, plus de 80 % de la population vivent de lagriculture en milieu rural. Face aux dfis actuels du dveloppement, il faut imaginer comment accrotre et maintenir le taux de croissance conomique, rduire la pauvret et assurer un niveau satisfaisant de dpenses publiques dans les secteurs prioritaires. Lagriculture rpondrait bien de tels dfis. Environ les 2/3 de la population vivent aujourdhui en de du seuil de pauvret de 1 USD par jour ; 70 % de cette mme population est menace par linscurit alimentaire tandis que 16 millions dindividus souffrent dune malnutrition chronique. Daprs des observateurs aviss, la RDC est en mesure, grce son vaste potentiel biophysique, de nourrir au moins le 1/3 de sa population, pourvu que soient suffisamment mises en valeur ses ressources en
33 Voir SOLO, M., MBIKAYI, C., Lindustrie du diamant en Rpublique Dmocratique du Congo : pour quel dveloppement ?, Southern Africa Resources Watch (SARW), Johannesburg, Rapport de recherche no 3, novembre 2008. 34 Ibid., p. 65.

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terre cultivable et en eau. Mais, elle fait face une contrainte svre : la quantit et la qualit des routes de desserte agricole 35 . Lvidence empirique suggre une corrlation ngative entre labsence de routes et la pauvret en particulier en milieu rural. Si lon devrait se fliciter par exemple des investissements prvus dans le cadre des contrats chinois en change de lexploitation des minerais, on devrait galement sinterroger dune part sur lopportunit de reproduire un modle de dveloppement qui sest implant au dtriment de lagriculture et, dautre part, sur lorientation des routes, la localisation des coles et des hpitaux construire dans le cadre prcit. Ces infrastructures contribuerontelles au dsenclavement des ruraux et leur essor social ? Cest le taux de croissance de la capacit doffre qui est le facteur dterminant long terme de laugmentation de la richesse et du bien-tre : directement sous forme de revenus, indirectement par la jouissance de biens publics (sant, ducation, infrastructure). Plutt que de ne miser que sur les minerais, la RDC aurait tout intrt diversifier ses sources de revenus dautant plus que lincertitude qui plane sur la fin de la crise financire internationale rend hypothtique le regain dactivit dans le segment industriel de ce secteur. La politique de croissance conomique et de lutte contre la pauvret en RDC gagnerait donc se concentrer sur le monde rural. Kinshasa, avril 2009

35 Voir HEADEY, D., ULIMWENGU, J., FUNES, J., YOU, L., Paving the way for development: The impact of road infrastructure on agricultural production and household wealth in the Democratic Republic of Congo, recherche en cours lInternational Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington, D.C.