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Estado y sociedad

1. Introduccin A poco de analizar la conforma cin de nuestro pas se vislumbra como una de sus caractersticas fundamentales el desequilibrio que, en todos los registros, se observa entre las diferentes regiones que componen el pas. En un trabajo anterior (Rubins, Cao, 1994) se deca que esta propiedad es pro ducto de un proceso histrico parti cular, el que fue generando una cierta estructura desequilibrada; su funcionamiento hace que esta asi metra entre las partes no slo no se elimine sino que se reproduzca permanentemente, aunque a veces cambie en su forma y contenido. A los fines de este trabajo, que toma en cuenta a las provincias rezagadas, se consider como cen tral el lugar que ocupa el estado. Esto se origina en su peso relativo, su lugar en la mecnica de transfe rencias interregionales, su posicionamiento como articulador de los actores sociales provinciales. Ms estratgicamente an, debido a su funcionalidad en la reproduccin del orden asimtrico. A partir de esta base, se desarro llaron una serie de conceptos, los que explican las caractersticas salientes de dichas asimetras y son el punto de partida del presente escrito, el que busca avanzar en el desarrollo de juicios explicativos que permitan comprender el funcio namiento de las provincias rezaga das argentinas. En este marco global, el primer paso est dado por la necesidad de demarcar un agrupamiento de las provincias rezagadas. Una vez obtenido, se ingresa en el anlisis de la funcin poltica de dichas pro

LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LAS PROVINCIAS REZAGADAS


Horacio Cao* Roxana Rubins**

Son largamente reconocidas las diferencias en lo que hace a la estructura econmica, la estratificacin social, el potencial de desarrollo, etc., de las distintas provincias en que se divide polticamente nuestro pas. Sin embargo, tal reconocimiento no se hace extensivo a las caractersticas diferenciales que asumen las instituciones en dichas pro vincias, pese a su similitud formal. El trabajo que se desarrolla pone el acento en el anlisis de la aparente asimetra existente entre un molde institu cional esencialmente nico, democrtico-liberal y un fun cionamiento acorde a la situacin de retraso relativo que registran las instituciones de las provincias rezagadas en relacin con las restantes del pas.

vincias a partir de la descripcin de las caractersticas centrales de la manera de operar de su institucionalidad. Bajo este precepto describiremos entonces las caractersticas ms salientes de la organizacin poltica, detallando sucintamente los compo nentes centrales de esta forma de desenvolvimiento institucional, haciendo hincapi en la descripcin de las actitudes de los principales actores y sus formas de reproduc cin. A poco de analizar las institucio nes de las provincias rezagadas, se muestra en forma contundente que su funcionamiento es cualitativa mente distinto del que establecieron quienes diagramaron la arquitectura institucional al momento de redac tarse una constitucin provincial compatible con la co n stitu ci n nacional, y el que se observa en otras regiones del pas* A partir de esta modelizacin acerca del comportamiento institu cional de las provincias rezagadas, se buscar dar los primeros pasos en la determinacin de la funcionali dad de esta organizacin en la situacin de retraso provincial y en el equilibrio general del pas. Posteriormente, se enumeran algunas de las limitaciones ms importantes del sistema y se descri ben las que son, a nuestro enten der, las razones que han hecho que

Lic. en Ciencias Politicas, Administrador Gubernamental. * Lic. en Economa, Administradora Gubernamental.

1. Las apreciaciones de estos componentes se efectan sobre la base de trabajos de campo realizados a lo largo de los ltimos tres aos en distintas provincias. 2. Que tampoco necesariamente es similar al que se pens en las etapas de diseo de estados federales insertos en un mapa normativo nacional democrtico/liberal.

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muchas de esas provincias hayan ingresado en una crisis poltica recurrente. Por ltimo, se detallan algunas conclusiones y se enumeran posi bles vas de profundizacin de acciones e investigaciones futuras. Para concluir este punto, quere mos resaltar las limitaciones en cuanto a la existencia y calidad de la informacin producida por las provincias. En este sentido, debe remarcarse que, en general, cuan do se realizan trabajos de anlisis de las regiones argentinas se choca contra el problema de la escasez de informacin y de la falta de confiabilidad y comparabilidad interprovin cial de la que se encuentra disponi ble. Este problema tiende a acentuar se, ya que la crisis que atraviesan los estados provinciales tambin deteriora sus sistemas de informa cin. Por otro lado, la vertiginosidad de los cambios hace que muchas veces la informacin recopilada deje de ser importante en poco tiempo. 2. La seleccin de las provincias rezagadas El punto de partida adoptado a la hora de demarcar las provincias

rezagadas como parte de un todo (la repblica, la nacin, el mercado nacional), es su alto grado de hete rogeneidad! en lo poTfico, en l social y en lo econmico. As puededecirseTque las trans formaciones sociales y econmicas que alteran el equilibrio interno y externo suponen tensiones que no siempre, ni de modo necesario, contienen en s mismas soluciones favorables al desarrollo nacional. Tal resultado no es automtico y puede no darse; lo que equivale a afirmar que el anlisis del desarrollo social supone siempre la posibilidad de estancamiento y heteronoma (Cardozo, Faletto, 1975). Bajo este marco terico, hacia los 70 exista un cierto consenso en dividir al pas en las siguientes tipologas (Cao, 1993): * Area central: posicionada sobre la pampa hmeda, zona metropoli tana y cordn industrial, permita la obtencin de las divisas necesarias para mantener en funcionamiento el esquema de sustitucin de importa ciones. * Periferias prsperas: aquellas que con la expansin del mercado interno tuvieron la posibilidad de generar productos para la zona central y, sobre la base de la expansin del ingreso, registrar rit mos de crecimiento econmico apreciables, logrando, por lo menos, crear empleos suficientes como para retener el crecimiento vegetativo de su poblacin (Ferrer, 1980). * Periferias olvidadas: regiones que quedaron fuera de las corrien tes ms dinmicas del sistema de relaciones asimtricas. Son aque-

lias que no desarrollaron activida des de exportacin significativas hacia la zona central". De este modo, estas provincias deterioraron su participacin en la distribucin de la poblacin del pas y registra ron los menores ndices de activi dad econmica y niveles de vida. Estas regiones no estuvieron direc tamente vinculadas con la repro duccin del modelo hegemnico y su impacto, cuando el modelo en cuestin estuvo en auge, fue de escasa repercusin. * Periferias despobladas: se trata de regiones en las que, a lo largo del perodo analizado, se realizaron tareas de ocupacin, que garanti zaban la soberana, en tanto se cre aba la infraestructura necesaria para su efectiva integracin (el ejemplo es el de las provincias ms australes). Sin embargo, tal equilibrio se rompe hacia mediados de la dca da de los 70, y as como la crisis del pas hace difcil encontrar un diagnstico nico, del mismo modo se torna complejo establecer par metros de clasificacin. De todas formas, sigue siendo necesario realizar un recorte que seleccione las provincias ms reza gadas. Para esto tomaremos un tra bajo desarrollado por el CFI (Fran cs, 1993), el que sobre la base del tamao del producto, el impacto del sector pblico en el producto y en l emplao. y el grado de financiamiento que ste tiene por parte dr esta do nacional, desarrolla una clasifi cacin de las provincias. Estos indicadores seleccionan en primera instancia a Catamarca, La Rioia. Santiago del Estero y Formo-

sa como las provincias tpicamente rezagadas del pas. En alguna medida, y en forma no tan contun dente, coinciden con este perfil las provincias de Jujuy, San Juan, Cha co y Corrientes. Misiones y San Luis parecen haber ingresado en una dinmica diferente, en tanto el resto de las provincias posee carac tersticas claramente divergentes. Entre aquellas provincias a las que describimos como rezagadas y las que se encuentran muy prxi mas a esta situacin, se pueden distinguir bsicamente tres tipos: las que en la etapa anterior no pudieron ingresar en las corrientes dinmicas de integracin al conjun to del espacio nacional, y cuya cri sis sobreviene, primero, por las difi cultades que ocasiona al estado nacional su propio ajuste, y, segun do, la inexistencia de regiones que, como en otras pocas, absorban el sobrante de poblacin. Tal el caso, por ejemplo, de la provincia de San tiago del Estero; las que eran periferias prsperas y su emprendimiento entra en crisis con el fin del estado del bienestar (Rubins, Cao, 1994) no pudiendo reconvertir sus emprendimientos orientados al mercado interno o desarrollar otros. Es el caso de la provincia de San Juan; las provincias que eran rezagadas pero en ios ltimos aSlniciaroh emprendimientos dinmicos, aun que su crecimiento las pone en el margen ya que no ha sido lo sufi ciente mintepfTuao como para despegarlas ael lo!e~d provincias atrasadas. Laincipiente produccin soiera d e ^ orm osa^lu desarrollo petrolero elempimcan este caso. '

3. El concepto de heterogeneidad estructu ral est utilizado en el sentido que le da el ILPES, que subraya las facetas econmi cas en relacin con el dualismo producti vo y las diferencias de productividad; el dualismo social y la extrema pobreza, y su correlato de democracias infradesarrolladas o dictaduras, como expresin pol tica de la heterogeneidad estructural (ILPES, 1987).

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3. El entramado institucional de las provincias rezagadas

Una vez seleccionadas las pro vincias que se analizarn, se busca describir cules son las pautas de funcionamiento de su estructura poltica. En este punto, se pondr especial nfasis en detallar los aspectos fenomnicos, descriptivos, en el sentido de enumerar cules son las caractersticas salientes de I un sistema que caracterizamos 1como clientelar sin ahondar en las causas que generan el cuadro de situacin a describir.-* Debe decirse claramente que estos comportamientos se dan en el marco de una profunda heteronoma que, notoria en la nacin, se reproduce hacia el interior de las instituciones provinciales. As even tualmente pueden observarse sec tores provinciales de desarrollo similar al encontrado en institucio nes de provincias ms avanzadas, o comportamientos puntuales que no contradicen una caracterizacin global de provincia estructurada como sistema clientelar. De la mis ma forma, y tomando en cuenta las particularidades de cada proceso histrico, existira una tendencia que ana mayor profundidad en la estructura clientelar con menores niveles de desarrollo econmico y social. Por otra parte es necesario resal tar que ms all del poder formal y de los circuitos legales instituidos
4. Se avanza en estos puntos en los acpi tes siguientes. 5. Un anlisis ms extenso de la problemti ca de las APP se desarrolla en La situa cin de las provincias perifricas argenti nas (Rubins, Cao, 1994).

por las constituciones provinciales, es reconocida dentro de la provincia una estructura real con actores sociales que cumplen papeles muy distintos a los que juegan en provin cias con mayor nivel de desarrollo relativo. Debemos destacar que las descripciones esbozadas apuntan, sobre todo, a sealar estos desvos: a) El partido poltico en el poder ^ No es determinante el color pol tico del partido en el poder (en general es un partido provincial o justicialista), ya que ste se distin gue bsicamente por tener una ide ologa difusa y por estar encolumnado detrs de un caudillo. En general, esta ideologa difusa mez cla componentes tradicionales o conservadores con importante parti cipacin de la Iglesia, algn ancla que lo identifica con el gobierno nacional y un discurso que se sus tenta sobre banderas federales y de rechazo a una genrica posterga cin por parte de la nacin. * Suele encontrarse un partido tradicional de la provincia, que se mantiene ejerciendo el poder desde hace dcadas en forma directa o indirecta, con democracia o sin ella. En los ltimos tiempos se han hecho presente en algunos de estos partidos polticos la genera cin de corrientes de modernizacin y cambio, aunque hasta ahora han tendido a quedar anuladas por su propia dinmica interna. b) Administracin pblica provincial (APP)* La APP aparece como base de operaciones de la organizacin pol tica que est en el poder. A seme janza de las provincias ms avan

zadas, se han creado multiplicidad de organismos pblicos descentrali zados, cuya funcin en otras regio nes es coordinar las tareas necesa rias para mantener en buen estado la estructura productiva. Los organismos centralizados, por su parte, sirven para generar la informacin y los servicios indispen sables que delega la nacin. Las direcciones de Estadsticas generan informacin para el INDEC, el Ministerio de Educacin administra las escuelas, el Ministerio de Salud y Bienestar tiene a su cargo el sis tema hospitalario a la vez que cana liza los fondos destinados al Plan Materno Infantil, el PROSOL o el PROSOCO, el Ministerio de Econo ma se relaciona con su par nacio nal, administrando el presupuesto global y los fondos provenientes del estado nacional, etctera. La base para el acceso a los car gos polticos no radica por lo general en los planes previos a desarrollar ni en los proyectos de crecimiento institucional que se encaren, ni en la capacitacin pre via para el desempeo en ellos. La APP es uno de los principales sustentos de la estructura clientelar travs de dos instancias; por un lado, desde l manejo discrecional cej empleo pblico. Las distorsio nes comienzan a partir de las mecnicas de ingreso a la APP, la que se produce en la mayora de los casos a travs de la estructu ra clientelar y no debido a las nece sidades de servicio. Esto permite, por otra parte, tener una administra cin sumisa, que se estructura sobre yna base dual; un canal lega lista, de un obsesivo ritualismo burocrtico, el que obviamente nun ca logra resultados y que est

reservado para el pblico que no puede o no sabe hacer uso del jerarquizado sistema de factores que.rige en los sistemas clientelares/Por otro, un canal jerarquizado, informal, ad foc. utilizado porHos grupos que ejercen el poder v por ef que se despliegan las tramitaciones oue se consideran importantes/ El otro espacio oue sustenta la estructura clientelar est dado por su relacin conJas asociaciones o consejos empresariales. Estas aso ciaciones, que pueden ser explci tas o implcitas, son uno de los fac tores de poder ms importantes en la provincia. La relacin entre~este sector y el estado se desarrolla al amparo de una estructura legal cuyo eje es la ley de Compre Pro vincial y ha~tejido una telaraa sumamente eficaz que le permite realizar contratos desfavorables al estado provincial aun cuando es frecuente que se respeten los carri les jurdicos formales. Muchas veces, adems, los miembros de estas asociaciones soportan una carga impositiva mnima, y en los casos ms extremos existe algn nivel de conexiones entre las estructuras poltico-partidarias que manejan el estado provincial y algu nos emprendimientos manejados por estas asociaciones. c) Senadores nacionales Son lafpieza clave)en la negocia-!* cin entre las provincias v la nacin, i* Amparados en la ya citada genrica-) postergacin que ha sufrido su provincia suelen tener discursos cr ticos hada el gobierno nacional. Tal situacin es sinuosa y vara con los vaivenes que su provincia tiene frente al poder ejecutivo provincial.

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Es comn encontrar en la represen para optimizar las prebendas provetacin nacional de las provincias nientes de la aprobacin de leyes, rezagadas a antiguos caudillos que, ya que no existe un actor social por un motivo u otro, no han sido alternativo capaz de disciplinar a los reelectos en sus provincias. diputados. Una situacin crtica ocurre en la En general la imagen de las provincia cuando los senadores cmaras legislativas de las provinnacionales no pertenecen al mismo cias rezagadas es muy negativa. En partido o fraccin que el que se los momentos de debilidad muchos encuentra en el gobierno provincial, gobernantes desearan cerrarlas, en pues su actuacin nacional tiende a primer lugar, porque tal medida le volcarse en desmedro del partido podra brindar rditos dada la mala gobernante en la provincia. Por otra imagen del parlamento provincial; parte, la banca senatorial est con ms importante an, porque el legissiderada como un instrumento lativo en situaciones de licuacin del importante, siendo su prdida por poder poltico tiende a forzar reparparte del caudillo que maneja el tos que calificaremos luego como partido en el poder un signo de ms all de toda prudencia en debilidad preocupante. situaciones crticas. En el punto 7 de este trabajo analizaremos ms d) Cmaras legislativas provinciales profundamente estos funcionamientos. En los momentos de apogeo del poder del caudillo, los parlamentos e) Suprema Crte de Justicia provinciales tienen un poder acota do y una actuacin que tiende a Es, de los tres poderes, el que pasar inadvertida, con una partici suele tener menor autonoma para pacin menor dentro de la estructu desarrollar su accionar. Contralor ra provincial. Un anlisis detallado de los actos del ejecutivo y del de la legislacin producida permite legislativo, aparece a veces geneobservar que estas cmaras san rando pujas presupuestarias a camcionan bsicamente pensiones gra bio de las cuales es manipulada, a ciables y otros repartos, aumentos menudo en forma abierta, por el mltiples de-salarios, generacin de ejecutivo. Dada la importancia de la subsidios para diferentes sectores, estructura legal en la relacin con compromiso de la coparticipacin las asociaciones de empresarios para usos varios, creacin de orga (ver punto b), tiende a generar rela nismos autrquicos diversos, etc ciones muy estrechas con este sec tera. tor. Pero en el caso de observarse debilidades del poder ejecutivo fren f) Los partidos de la oposicin te a la cmara legislativa, se tien den a generar situaciones caticas, El esquema clsico involucra un pues se desarrollan competencias partido de oposicin (radical, justipor la apropiacin del rgimen cialista o provincial) capaz de ser la clientelar. En este caso los bloques estructura de recambio. Esta estruc partidarios tienden a fragmentarse tura en general tjene bajos niveles < ] 1 ]
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de diferenciacin con la fuerza de superior al que se paga en el sector gobierno e incluye alodos los secto privado. El que milita en un partido res que sienten oue se han ouedadb exige como contrapartida justa y afuera de la estructura centelaro obligada, dependiendo de la cali @F~grTU camoio obtendran un dad del dirigente con el que se rela ciona, trabajo para l, muchas posicionamiento mejor. Para ser realmente poderoso, el veces para sus hijos, parientes, partido de oposicin debe conser esposas, etc., y alguna que otra var alguna de las otras estructuras jubilacin y pensin graciable inde capaces de Conformar un sistema pendientemente de la casa o mate clientelar en escala: la municipali riales que pudieran corresponderle dad de la capital provincial o de otra por su lealtad al partido o fraccin ciudad importante, la universidad en el poder. radicada en la provincia, o tener el mismo color poltico que el gobierno 4. La funcin de la nacin nacional. Esta tipologa no invalida la exis Como contrapeso de esta estruc tencia de partidos o fracciones en los mrgenes del poder, con escasa tura clientelar, encontramos el representacin parlamentaria, que poder de la jurisdiccin nacional. enarbolan proyectos de moderniza Esta tiene una relacin contradicto cin econmica, administrativa, ria con la estructura clientelar de las social, etc., y que fueron eterna provincias rezagadas; por un lado mente postergados. Para ellos porque le es disfuncional ya que parece abrirse una oportunidad tiende a generar gastos mayores a pues la crisis ha abierto una profun los previstos en su funcin de inte da brecha dentro de los grupos de gracin al sistema y porque es celo poder provinciales y tanto como sa de su autonoma en lo referido al fraccin del partido en el gobierno, reparto de las transferencias, las como en los grupos opositores, se que son su fuente de poder. Pero por otro lado, le es til pues observa un importante crecimiento cualicuantitativo de las corrientes el poder verticalizado alrededor del caudillo le permite a ste un amplio modernizadoras. horizonte de polticas posibles y por lo tanto siempre es un potencial g) La base social partidaria aliado, manejable a travs de las Por ltimo, tenemos a la p o b l vas discrecionales con que cuenta cin, que en su gran mayora ansia la nacin (aportes del Tesoro obtener un empleo pblico. Esto es Nacional ATN, crditos espe as por la seguridad que brinda, por ciales, apoyos tcnicos) o por la las condiciones de trabajo, porque operacin directa de algunos de los no hay otro lugar donde buscar factores que juegan en la alianza de empleo, porque da oportunidad de poder. Si la interna del poder ejecutivo complementarlo con otras ocupa nacional se recalienta, esta jurisdic ciones, etctera. En algunas provincias, adems, cin tiene menor poder de discipliel salario del sector pblico es muy namiento de las provincias y as es

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obvia para cualquier persona que transite las realidades provinciales, puede parecer exagerada para quienes no han recorrido rutinaria mente circuitos provinciales de pro vincias rezagadas. 5. La estructura poltica Asimismo es posible encontrar provincial7 algunas instancias similares en otras provincias, existiendo diferen La descripcin realizada, si bien cias de grado o razones de tipo his trico que generan comportamien 6. Por ejemplo: un funcionario provincial via tos no acordes con la situacin ja a Buenos Aires y pasa por Economa a espacial. acordar algn adelanto o blanqueo de De todas formas, el origen de cuentas en Relaciones Fiscales con las Provincias; por el Ministerio del Interior estas caractersticas no es la exis para acceder a financiamiento internacio tencia de desvos patolgicos espo nal por Asistencia Tcnica para la Refor rdicos. Aparece a partir de la situa ma Econmica Provincial o a negociar cin de retraso general, el que en ATN en la Secretara del Interior. Sin alguna etapa histrica fue funcional cambiarse de traje va luego al Ministerio de Salud a tramitar el ingreso al Plan a la organizacin del mercado Materno Infantil o a ver qu puede conse nacional. guir en los Programas PROSOCO o Este retraso a su vez no es PROSOL, independientemente de los tomado en cuenta por las institucio subsidios directos a los que accede por nes provinciales que, ms all de va ministerial y que, si es hbil o si tiene contactos, puede conseguir. diferencias anecdticas, tienen ins A continuacin, va a la Secretara de tituciones muy similares basadas Desarrollo Social, en donde tramita algn sobre normas pensadas para esta subsidio, viviendas, etc. De all se dirige dos capaces de tener un desarrollo al Palacio Pizzurno (Ministerio de Educa cin) en donde buscar alguna partida autnomo. del gasto social en educacin, ver si no As, tres de los principales hay alguna cuenta pendiente en la equi supuestos del estado capitalista no paracin de salarios docentes o por el se cumplen en forma acabada en traspaso. Concluido el trmite, va a Defensa, en donde garantiza que, al las provincias rezagadas: menos, no reduzcan el nmero de efecti i) la equiparacin de los indivi vos en los destacamentos que hay en la duos en el mbito econmico como provincia y alrededor de los cuales vive propietarios privados libres que exi toda una ciudad del interior provincial. gen en el mbito poltico su recono Por ltimo, pasa por Funcin Pblica o el CFI, en donde consigue cursos de capa cimiento como ciudadanos tambin citacin para funcionarios y asistencia formalmente libres e iguales. En el tcnica para realizar alguna accin dentro ejercicio del poder social estos prin detestado. cipios formales imponen una forma 7. Este punto fue elaborado sobre Tilman Evers, 1989 y Salama y Mathias, 1990. de dominacin aparentemente neu 8. El caso de Salta, provincia cuyo estado tra, impersonal y desinteresada de se encuentra en situacin calamitosa. Los toda diferencia material. sectores econmicos de mayor dinamis Ai no presentarse los individuos mo agrupados alrededor de la ciudad de en el mbito econmico como pro Orn plantean la divisin del territorio en dos provincias. pietarios privados y libres, tampoco

como se ven funcionarios de distin to nivel de ambas partes recorrien do los ministerios, ofreciendo brin dar apoyo a una u otra fraccin.

las formas de dominacin se pre ma, con lo cual cumple con su fun sentarn como neutras e imperso cin de velar por las condiciones generales de reproduccin y de nales. ii) El estado aparece sostenido imponer tales condiciones en contra por cargas a la comunidad, emer de la resistencia que pueda encon giendo por sobre ella, articulando trar en individuos o grupos. los intereses generales por encima Por otro lado, la debilidad de la de la competencia en el mercado. burguesa provincial frente al esta En el caso de las provincias do y las limitaciones de toda la rezagadas, el estado est sostenido estructura, hacen que no exista por transferencias nacionales con competencia en el sentido capitalis altos niveles de arbitrariedad9 por ta del trmino, as como tampoco l~que se pondera la capacidad ce existen sectores sociales que sus negociacin con el estado nacional tenten (y exijan) ciertos comporta 55r sobre la capacidad recaudatoria mientos de los partidos polticos y local. En lo econmico buena parte parlamentos. __ iii) La administracin del estado de estructura de las provincias rezagadas descansa bsicamente queda a cargo de personas espec sobre un esquema sostenido por el ficas: polticos profesionales y un nivel de gasto del sector pblico aparato burocrtico subordinado a provincial. Este sector es, en estas ellos, los que aparecen como meros provincias, el principal empleador instrumentos para medir y expresar (casi la mitad de los asalariados), el el inters general. que genera la demanda para que Las diferencias entre esta situa subsista el sector comercial, el prin cin y la que ocurre en las provin cipal (casi nico) inversor en infra cias rezagadas ya fueron suficiente estructura, el que permite el desa mente descriptas en el acpite rrollo de una red de servicios, segundo de este trabajo. etctera. Acpite aparte merece el papel de los bancos provinciales, que no 6. El estado rezagado slo financian la APP y la mayora de los emprendimientos que se El estado, posicionado sobre una desarrollan en la provincia, sino que estructura como la detallada, debe en otras etapas, han funcionado necesariamente recibir el impacto incluso como emisores de moneda provincial. 9. Existe una tendencia a realizar estas Como complemento de esta transferencias en forma ms pautada, situacin, el gasto provincial es sos^ aunque todava importante cantidad de tenido por la nacin. En algunas de* recursos van de la nacin a provincias estas provincias ms del 80% d en forma arbitraria. los recursos son originados por lO.f^ormosa^Catamarca y La Rioia son ejemplos ae esS situacin. Otras provin transferencias desde la nacin. En resumen, el dinero que mes a mes el estado nacional enva a las provincias, sirve a esta estructura clientelar para reproducir el siste
cias, como Santa Cruz, tambin tienen una alta dependencia de los fondos ori ginados en el estado nacional, pero en este caso es muy importante el peso de las regalas.

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de condiciones tan diferentes las que se supone debe regular, ms all de las formas institucionales dadas por la constitucin. Esta es la forma en que se crea una ficcin de organizacin institu cional como la que fue detallada en puntos anteriores: se desarrollan una serie de acciones formales similares a las que ocurren en la nacin pero vacas de contenido. El resultado es entonces una cscara (institucionalidad democr tico liberal) en donde por debajo se observa a la clase dominante junta mente con fracciones menores de intereses congruentes, que muchas veces en forma directa aparecen encaramadas al estado provincial y que se dedican a reproducir esa estructura social a travs de formas paternalistas, cuyo complemento es el manejo clientelar del aparato del estado. La extrema simpleza de las sociedades v economas en las pro-' vjncias rezagadas y las formas de dominacin paternalistas hacen sobreabundantes los canales clsi cos de las democracias liberales, en donde se parlamentan comple jos intereses y en los cuales la com petencia entre las fracciones de la clase dominante resuelve, por el consenso y la negociacin, el inte rs general. Otro punto a destacar es la abso luta funcionalidad de un liderazgo carismtico para el tipo de institu cionalidad planteada. As, observamos que en las pro vincias rezagadas es comn encon trar la figura del caudillo", que con centra gran poder y que maneja la provincia en forma vertical y pater nalista. En los hechos el poder se con

centra en el caudillo porque es quien despacha los negocios del poder ejecutivo, coordinando la mejor manera de distribuir la corriente de fondos que llega desde el estado nacional. El mandato del caudillo est legitimado por ser el nico que est capacitado para negociar en mejores trminos con la nacin, las porciones de financiamiento que continen haciendo via ble su papel de redistribuidor de las transferencias nacionales, a la vez que puede disciplinar la puja en la provincia por el acceso a esos fon dos. Para tener una idea del poder del caudillo, debe verse que por ms poder que concentren los aparatos polticos en otras regiones o institu ciones del pas ser difcil de com parar con la situacin de las provin cias rezagadas: ms del 30% del producto est generado por el esta do provincial. Las partidas obtenidas en la~ Capital no son de los productores locales, de los terratenientes, de los contribuyentes, sino que aparecen como patrimonio de la gestin del caudillo, que lo negoci en Buenos Aires. Por otra parte al originarse en supuestos auxilios o subsidios nacionales, promueve un menor control. La huelga de impuestos o de inversin (Offe, 1991) aparece como respuesta a lo que quienes deben invertir perciben como mal uso de los fondos pblicos, entre ellos el sostn del estado de bie nestar. En las provincias rezagadas ningn sector social siente como propio el dinero nacional, el cual no est atado adems a la realizacin de ninguna actividad en particular. Por ltimo, el sistema clientelar,

desarrollado alrededor del caudillo que dirige paternalmente las rela ciones polticas entre los sectores sociales, verticaliza las decisiones y quita poder de reclamo a las organi zaciones de base.
7. Las limitaciones del rgimen clientelar

La crisis de todo el sistema, abierta a principios de los 70, rom pe el equilibrio regional a partir de cuatro hechos fundamentales des de nuestro enfoque: i) la nacin, ocupada en su pro pio ajuste, pone lmites a los fondos que transfiere: ii) el nuevo patrn de acumula cin y consumo instaura la crisis tambin en los emprendimientos regionales que se desarrollaban amparados en la capacidad de con sumo masivo del modelo de sustitu cin de importaciones y la protec cin del mercado interno; iii) las nuevas formas de produc cin son expulsoras de mano de obra. Existira la tendencia a mediatizar el papel de receptoras de poblacin por parte de las regiones ms dinmicas. Por otro lado los procesos de promocin industrial generaron en Catamarca y La Rioja un cambio en el signo del proceso migratorio (CFI, 1991); ^ iv) la explosin de los medios de comunicacin y la aceleracin en la expansin de las formas sociales modernas, que ponen en descu bierto las formas de dominacin ms brutales. En este sentido, las capas peoueoburguesas profesinales profundizan los reclamos en pos de la existencia de instituciones democrticas ms genuinasT 1 1

Por ltimo, es de resaltar que los mayores peligros de esta estructura ocurren cuando se lica el poder poltico del caudillo, ya que gene ralmente tal situacin est acompa ada por una profundizacin en las pujas por la distribucin de los fon dos que gira el estado nacional, generndose un desordenado juego en donde todos buscan posicionarse en forma privilegiada para obte ner mayores prebendas en el prxi mo equilibrio. En general la crisis poltica, origi nada exgenamente desde el esta do nacional, comienza a manifestar se a travs de la exacerbacin de las internas en el partido dominan te o por el triunfo de una fuerza opositora en el mbito electoral. El segundo punto tiende a produ cir rencillas poco peligrosas, pues la difusa ideologa y el escaso poder que logran acumular los partidos polticos hacen que los recambios produzcan slo modificaciones cos mticas, que luego generan ciertos cambios en las alturas sin hacer peligrar la integridad del sistema. Por lo contrario, la puja por el espacio interno tiende a partir el estado y hace que las prebendas y

11. Sin embargo los estados provinciales han sabido ser un lugar en donde se fre nan sus reivindicaciones a travs de la incorporacin masiva de profesionales, ms all de la funcin que cumplan. ^ 12. Situacin que puede producirse ante un reacomodamiento de las fuerzas polti cas nacionales, un mayor control sobre el gasto pblico o la decisin de recortar el financiamiento hacia aquellas provin cias que no apoyan con el suficiente entusiasmo las polticas (econmicas, sociales, de derechos humanos o de relacin con naciones vecinas) del esta do nacional en la cmara respectiva.

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favores comiencen a distribuirse ms all de toda prudencia. A corto plazo, la situacin puede hacer cri sis.1 3 La situacin actual atraviesa un equilibrio inestable. Por un lado, los caudillos provinciales se encuentran frente a un profundo desgaste pues tienen dificultades para mantener su legitimidad como detentores de las relaciones necesarias para obte ner fondos extra. Por otro lado, la nacin oscila entre la necesidad de cortar el flujo de divisas que mantiene a flote a las provincias y el miedo a las explosio nes sociales tipo Santiago del Este ro o Jujuy o al surgimiento de gobiernos menos dciles que pon gan en juego no slo unos puntos en la coparticipacin sino tambin un cierto ordenamiento espacial.
8. Consideraciones finales

La situacin de las provincias rezagadas argentinas se explica a travs de los papeles que fueron cumpliendo y las caractersticas de su organizacin institucional, la que no refleja su nivel de desarrollo. En esta tensin juega un papel fundamental la nacin, la que facili ta con apoyo financiero, poltico, social, etc., hacia estas estructuras su reproduccin. La crisis abierta tiacia mediados de los '70 gener una serie de condiciones que difi cultan el mantenimiento de las pro vincias rezagadas bajo las mismas
13. En este sentido, los partidos de provin cias que aceptan la ley de lemas pare cen comportarse en forma suicida, ya que sta parece generar situaciones de
debilidad del poder poltico.

caractersticas que tuvieron desde la instauracin del estado de bie nestar. La forma en que se desarro ll la crisis le permiti a estas pro vincias evitar transformaciones anlogas a las que atraves el pas. Las explosiones de Catamarca, La Rioja, Jujuy, Santiago del Estero, el Chaco, los problemas de caja de Formosa, San Juan, etc., parecen marcar los lmites de una situacin de estabilidad. Como hiptesis previa, que se desprende de este trabajo y que debe ser comprobada, diremos que las provincias rezagadas tuvieron como funcin principal ser una fuer za de tensin hacia la estabilidad del sistema. Por encima del partido poltico que Ttiere v mas all rielas declamaciones f e d e r a l i s t a s , el poder ejecutivo nacional siempre tuvo la apoyatura de las provin cias" rezagadas. A cambio, ests provincias estn sobrerrepresentadas en el parlamento, obtuvieron incrementos sustanciales en los niveles de financiamiento v arma ron estructuras polticas lo suficien temente fuertes como para mantener una ilusoria autonoma aue no fena correlato en lo econmico i en lo poltica ~ Esta situacin explica la aparente violacin de una regla lgica, la cual prescribira que cuanto ms asim trica sea la posicin de una provin cia frente al aparato productivo nacional, menor sera su grado de autonoma para el funcionamiento del sistema econmico/poltico. O mejor dicho, que esta misma situa cin de dt oi!:dad ha hecho elevar su poder de Legociacln, a partir del cual han logrado mantenerse como las estructuras menos permeables ai cambio.

En resumen, las caractersticas de la arquitectura institucional, que en el proceso histrico determin un pas federal, hizo que esa situacin institucional, cuando no poda pro mover un cambio en el equilibrio regional, fuera uno de los pilares del statu quo. Esta alianza regional

gener, por lo contrario, que el cen tro potenciara el poder de las provin cias rezagadas a travs de la sobrerrepresentacin de stas en la esfera poltica y polticas redistributivas en lo econmico, bajo la nica condi cin de que no pusieran en iueao el proyecto del centro de acumulacin.

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Economas regionales I

NUEVAS FORMAS DE ORGANIZACION DEL TRABAJO RURAL EN LA ARGENTINA. SU MANIFESTACION EN LA HORTICULTURA BONAERENSE
Roberto Benencia*
En el presente estudio se analizan te* Tievas formas de orga nizacin del trabajo rv ^ \ qUe se estn manifestando en las explotciZTis hortcolas del cinturn verde de Buenos Aires, un rea productiva que se M histricamente por el predoMMo e xplotati@@&s tip familiar, pero que en los Mimm s &os ha visto alterada esta organizacin tradicional por M aparicin o emergencia de nuevos actores sociales, en parti cular migrantes limtrofes y/o por la adopcin de tecnologas que han inuido modificando los patrones clsicos productivos y laborales. En el texto se despliega el proceso histrico en el que se han producido las modificaciones en la organizacin social de las explotaciones y en la demanda de mano de obra, pasando de una produccin de tipo familiar a una de tipo capitalista con
Facultad de Agronoma UB, Ctedra de Extensin y Sociologa Rurales, CEIL-CONICET, Argentina.