CAPTULO I

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS:

DETERMINACIN y AUTONOMA

Rolando Franco y Jorge Lanzaro

A. Introduccin
n la dcada de 1980, los pases de Amrica Latina experimentaron el derrumbe del modelo de desarrollo precedente, y tuvieron que llevar a cabo polticas de estabilizacin destinadas a recuperar los equilibrios macro econmicos que haban perdido, as como una serie de reformas estructurales. Estas acciones modificaron los roles del Estado, sobre todo su presencia en el campo econmico, e incrementaron el protagonismo del mercado mediante procesos de privatizacin de empresas pblicas, fomentos de la competencia y bsquedas de una mayor capacidad ex portadora que permitieran participar de mejor manera en una economa global izada. Para que los pases se conviertan en plataformas atractivas para par ticipar en ese comercio, en las circunstancias actuales no bastan ciertas condiciones naturales para la produccin de productos exportables, sino que tambin se necesita credibilidad y una reputacin de cumplimiento de los compromisos por parte del Estado, lo que, sin duda, reduce los mrgenes de discrecionalidad de que dispone el gobierno, tanto en ma teria presupuestal, como administrativa y reglamentaria. Simultneamente, aumentan las demandas que formulan al gobierno diferentes grupos de la poblacin que se organizan para la defensa de sus intereses, y los problemas econmicos, sociales y polticos se tornan ms complejos, de modo que para su solucin no basta la voluntad pol tica, sino que se requiere una creciente capacidad tcnica, la formacin de equipos profesionales, el manejo de informacin actualizada, y el aumento de las capacidades de gestin. Todo lo anterior confluye en

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una necesaria preocupacin por la eficiencia, la transparencia y la res ponsabilidad taccountabiltys, y en una necesidad de que las decisiones gubernamentales sean conformadas en dilogos con los empresarios y con otros actores de la sociedad civil. La investigacin en que se fundamenta este libro ha buscado justa mente analizar los cambios que han tenido lugar en la regin en cuanto a las politicas pblicas, y explorar la relacin que existe entre la poltica, que ha enfrentado grandes cambios en las ltimas dcadas -entre otras cosas por el avance de los regmenes democrtico-representativos en la inmensa mayora de los pases de la regin- y la hechura de las polticas pblicas. Para ello se han realizado trabajos que teorizan en tomo a las relaciones entre ambas, y que han inspirado diversos estudios de caso que intentan explorar la forma en que se han gestado polticas pblicas en reas diversas y cmo ha jugado la poltica en tales procesos. Existen distintas visiones respecto a la relacin entre poltica y polti cas pblicas. Una perspectiva considera que la primera es la que explica las caractersticas de las segundas. Otra, en cambio, sostiene que la he chura de las polticas pblicas, si bien se lleva a cabo en el marco de la poltica especifica de un pas, tiene cierta "autonoma relativa" respecto de aquella, por cuanto el xito de las mismas depende de que exista una capacidad instalada de conocimiento para el diseo e implementacin de la idea que se aprob en el mbito decisorio de la poltica. Esto es 10 que explica, entre otras razones, que la aplicacin de los mismos lineamientos similares de politica genere en la prctica resultados muy diferentes. En esta nueva etapa, Amrica Latina acompaa los cambios histricos que se estn produciendo en todo el mundo. Pero esta evolucin comn y, si se quiere, universal, no es uniforme. Tras la supuesta homogeneidad, hay muchas diversidades, de pas a pas y entre regiones y sectores dentro de un mismo pas; existe diversidad en los caminos, en las etapas o "gene raciones" de reformas, yen las caractersticas concretas que caracterizan a las que se ponen en prctica. Muchas investigaciones destacan la diversidad que se encuentra en la regin en cuanto a los resultados que se han logrado en un perio do donde supuestamente predomina un pensamiento nico. A travs de la elaboracin de tipologas y periodizaciones, estos estudios han mostrado las diferencias y semejanzas, as como sus ciclos. En esta li nea pueden mencionarse planteamientos como los de Nelson (1990), Haggard y Kaufman (1992), Bresser Pereira, Maravall y Przeworski (1993), Gourevitch (1993), Smith, Acua y Gamarra (1994) o Filgueira

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(1997 Y 1998). Los abordajes de este gnero enlazan con estudios que mostraron la diversidad del modelo de desarrollo que predomin en el siglo XX. Por ejemplo las diferentes composiciones de lo pblico y lo privado en el capitalismo moderno de las naciones centrales (Shonfield, 1967); las alternativas de articulacin entre capitalismo y democracia en los pases de Amrica Latina y el Caribe (Rueschemeyer, Huber y Stephens, 1992); la tipologa de los Estados de bienestar de Esping-An dersen (1990); la comparacin de las diversas relaciones entre indus trializacin y seguridad social (Rimlinger, 1971). La propia CEPAL ha hecho aportes considerables en este orden. Entre ellas cabe mencionar los estudios de caso incluidos en la Serie sobre Reformas de Politica Pblica, sistematizados por Torre (1998).

B. La poltica determina las polticas pblicas

A continuacin se analizarn un conjunto de aspectos de la "poltica" que estn, sin duda, relacionados con la toma de decisiones respecto a las reformas estructurales y que pueden sin duda influir tanto en los lineamientos de las polticas pblicas que se llevan a cabo como en el logro de sus resultados.

1. Regmenes mayoritarios y pluralistas

Aqu se impone una primera distincin entre los regmenes autorita rios y los regmenes democrticos. En algn caso gobiernos del primer tipo realizaron una tarea "fundacional" y radical, lo que fue posible por una combinacin de factores en buena medida excepcional. En efecto, la "ventaja autoritaria" -que fue por algunos considerada positiva, in cluso como un "mito", pero cuya eficiencia fue discutible (Maravall, 1994)- no produjo consecuencias en otros casos similares. Lo cierto es que en la gran mayora de los pases, la transicin liberal fue emprendida ms plenamente cuando ya estaba adelantada o concluida la transicin democrtica'.

Acerca de la distintas alternativas que presentan las transiciones dobles o "sccucn ciales" -Ia democratizacin y las reformas de mercado- segn el orden temporal en que estas tareas sean abordadas. su simultaneidad o la precedencia de una u otra. vcr Armijo, Biersteker y Lowenthal, J 994.

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Por lo mismo cabe concentrarse en las reformas que se dieron en democracia. Al respecto conviene insistir en que las democracias no son iguales. Es posible clasificarlas segn el grado de distribucin-concentra cin de la autoridad y de los poderes polticos. Esta aproximacin sigue a algunos autores clsicos (como Montesquieu o Tocqueville) y encuentra una expresin ms cercana en Dahl (1989a y 1989b) Yen Lijphart (1987, 1999), cuyos trabajos contribuyen a moldear las reflexiones modernas so bre el pluralismo. En Amrica Latina, existen presidencialismos mayoritarios y plura listas (Lanzaro, 2001). Pero tambin "populismos" plebiscitarios sobre los que cabe una digresin inicial. Son regmenes de gnero mayoritario, que cuando no caen en el autoritarismo (gobierno "plenipotenciario" o "hiper-presidencialismo"), muestran formas de "despotismo democrti co", como dira Tocqueville, o constituyen especies de democracia "dele gativa" (O'Donnell, 1992) o regmenes "hbridos" (Conaghan y Malloy, 1994). Tienen su origen en elecciones regulares pero tienen falencias en sus prcticas de gobierno'. Respecto a los presidencialismos, puede decirse esquemticamente que en los regmenes mayoritarios el que gana gobierna en forma ms o menos exclusiva y cuenta con poderes gubernamentales ms concentra dos. En los sistemas pluralistas, de jure y de facto, el que gana comparte de alguna manera su triunfo. Tendencialmente, los dispositivos polticos estn armados para que as ocurra, y en general hay una distribucin de poderes. En el primer caso hay "supremaca presidencial"; en el segundo, existen "frenos y contrapesos" efectivos: la autoridad pblica est ms repartida, y en la red de las instituciones polticas se multiplican los ac tores con capacidad de veto (Tsebelis, 2002). As, los procesos decisorios exigen mayor coordinacin y un juego de compromisos, mediante una elaboracin de consensos amplia y complicada. Las peculiaridades de cada tipo de rgimen llevan a que se organicen de acuerdo a una "visin de control mayoritario" con base en una "visin
2 Estos regmenes "neo-populistas" difieren de los populismos tradicionales por que carecen de organizaciones de masas slidas. siendo a menudo sin partido o "anti-partido", y porque tienen por tarea, en varios casos, desmontar la obra que sus antepasados populistas contribuyeron a edificar (Weyland, 1996; Philip, 1998). El "populismo de los antiguos" fue, en el segundo tercio del siglo XX. una alternativa de orden ante el vaco que dej la desaparicin del modelo oligrquico tradicional, y que abri espacios a un nacionalismo popular. Con posterioridad hubo manifesta ciones desarrollistas "tardas" (como el rgimen iniciado por Velaseo Alvarado en el Per).

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de la influencia proporcional", en esquemas que condicionan de distinta manera la labor de gobierno, el vnculo entre los partidos y el registro de preferencias de la ciudadana (Huber y Powell, 1994). Para determinar el grado de concentracin y distribucin del poder pblico hay que considerar fundamentalmente cuatro dimensiones (Lan zara, 2001)3: a) La relacin entre la presidencia y el parlamento, que son los rganos llamados a compartir el gobierno, en clave de competencia y coordi nacin, dentro de un esquema de asimetra en favor de los aparatos ejecutivos y del presidente, que se viene pronunciando desde hace varias dcadas, pero no descarta la posibilidad de cierto equilibrio, mayor o menor segn los tipos de rgimen y la evolucin poltica. b) El que se trate de estados de tipo federal o unitario, con distintos grados de autonoma y descentralizacin, teniendo en cuenta la capacidad de intervencin del poder central, pero tambin e inversamente, la capacidad de participacin en las decisiones de nivel nacional de las autoridades subestatales, a travs de canales organizados o de inter cambios informales. Debe recordarse que en la regin hay slo cuatro pases con constituciones de tipo federal (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela), siendo todas las dems unitarias. Sin embargo, debe enfatizarse que esos regmenes federales gobiernan sobre la mayora absoluta de la poblacin regional. c) El formato de la administracin ejecutiva y de los servicios pblicos, de los cuerpos de contralor "clsicos" y de las agencias de regulacin de nuevo tipo, que pueden delinear la sujecin jerrquica y eventual mente desconcentrada, o que pueden generar ordenamientos ms o menos independientes. d) La configuracin del sistema de partidos, que atraviesa la arquitectura poltica y se enlaza con ellas, dando lugar a distintas combinatorias de poderes institucionales y partidarios. Cada uno de estos elementos y su ensamblaje contribuyen a compo ner el perfil general del rgimen de gobierno, y son, por tanto, decisivos en los procesos de polticas pblicas, su legitimacin y sus resultados (policy styles). Con este cuadro, cabe resaltar dos puntos estratgicos. Hay procesos de innovacin poltica implementados por el Poder Ejecutivo utilizando
3 Esta propuesta retoma y reformula las pautas de definicin tipolgica de Lijphart (1987) Y se inspira a su vez en los criterios adelantados por Dixon (J 968).

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las facultades amplias de que disponen o acudiendo a un "decretismo" que llega en algunos casos a violentar la legalidad. Hay, tambin, ca sos en los que la jurisdiccin parlamentaria tiene mayor espacio, lo que permite la competencia poltica, la representacin partidaria y plural, de lo cual deriva un cotejo ms efectivo entre las opciones de reforma y el juego de intereses, que deriva en frmulas de transaccin y compromiso. Estos caminos conducen a resultados diferentes y se ajustan a pautas muy distintas de "eficiencia", de estabilidad y de legitimacin. Proble mas comparables suelen detectarse en las relaciones entre autoridades centrales y regionales, que conducen a alternativas muy dismiles en la aplicacin efectiva de las orientaciones de liberalizacin adoptadas, como se aprecia comnmente en las medidas de ajuste y disciplina fiscal o en las mltiples normativas que pretenden establecer lineamientos de descentralizacin territorial. Puede sostenerse que cuanto mayor sea el grado de pluralismo, el procesamiento de las decisiones ser obviamente ms complejo, por cuanto se involucrar a un mayor nmero de actores e instituciones, las iniciativas sern ms moderadas y se alcanzarn soluciones de compro miso, buscando la viabilidad del resultado buscado. Lindblom (1959) confirma que las democracias "no se mueven a grandes saltos", sino que casi siempre cambian sus polticas a travs de "ajustes incrementales" y caminos sinuosos (en lgicas de "muddling through "). Esta circuns tancia -que segn el propio Lindblom (1965) tiene que ver con "la in teligencia de la democracia"> se muestra ms plenamente en aqullas de tipo pluralista, y es sobre todo aplicable a regmenes como el norte americano (Mayhew, 1991), aunque tambin es propia de algunos pases latinoamericanos (Lanzaro, 200 1). En contraposicin, en los regmenes mayoritarios -aunque no incurran en desequilibrios institucionales pro pios de manifestaciones populistas o de democracias "delegativas"- las decisiones tienden a ajustarse segn "jerarqua" y con una coordinacin centralizada, ms o menos "excluyente", lo que empero no descarta las complejidades del procesamiento poltico ni la posibilidad de mantener intercambios, negociaciones y formacin de coaliciones.

2. Sistema de partidos y "party government"

La clave de bveda de los regmenes democrticos est en la combina toria de la arquitectura institucional con el sistema de partidos, cuya con-

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figuracin est a su vez asociada a las reglas electorales". Las relaciones de partido y, especficamente, el equilibrio entre las fuerzas de partido, constituye un factor decisivo para el diseo de las instituciones polticas, tanto en los momentos fundacionales originarios, como en los ciclos sucesivos de cambio. A continuacin, la dinmica regular de gobierno -rnoldeada por la distribucin concreta de poderes- depende principal mente de la forma en que se articulan las instituciones y los partidos, as como de la red de vnculos de este ncleo central del sistema poltico con los actores sociales y en particular con las organizaciones colectivas. A partir de esta combinatoria de organizacin institucional y representacin partidaria, se perfilan situaciones de gobierno "unificado" o de gobierno "dividido", que implican precisamente un control partidario homogneo o bien poderes ms repartidos, sobre todo a nivel central (ejecutivo-le gislativo), pero tambin en la rbita regional. Entre las mltiples dimensiones que entran en este campo tan vasto, importa resaltar dos cuestiones estratgicas: a) La configuracin del sistema de partidos y su grado de institucionalizacin, que tienen que ver con su raigambre ciudadana y social (consistencia y estabilidad, "lealtad" e integracin poltica, organizacin partidaria, cadenas de "linkage "). Tambin cuenta la disposicin del arco poltico, y en particular la "curva" ideolgica, los patrones de competencia y con ello los flujos de oposicin y co operacin. b) La forma en que los partidos se inscriben en las instituciones polticas y su desempeo como actores gubernamentales, lo que remite a la problemtica del "party government", es decir, al grado en que los partidos y el sistema de partidos en conjunto dominan la estructura de mediacin y los circuitos de decisin poltica'. Ello implica el reclu

Como es sabido, la "triloga" conformada por rgimen de gobierno. estatuto electoral y sistema de partidos aporta los pilares bsicos de una constitucin poltica dctcrmi nada (Nohlen, 1994). Para un tratamiento comprensivo del "partv government", ver Castlcs y Wilden mann 1986; Katz, 1987; Blondcl y Cotta. 1996. Los enfoques de este gnero se han desarrollado en referencia a los regmenes parlamentarios, en una ptica clsica que en las ltimas dcadas es objeto de una atencin creciente y renovada (vg.: Budge y Kcman, 1990), pero hay tambin abordajes para el caso norteamericano. En Amrica Latina. esta problemtica referida al presidencialismo, aparece en forma ms tarda y acotada, con unos pocos estudios de caso (Meneguello, 1998; Lanzara. 2(00) y mediante algunos planteas comparativos (Cansino, 1997).

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tamiento de los elencos dirigentes a travs de los partidos, que deben contar con mecanismos apropiados de formacin y socializacin de sus cuadros. Supone, asimismo, que las decisiones mayores de gobierno se toman por el personal de los partidos, segn normas especficas de responsabilidad, circulando por los canales institucionales y por la red de mediaciones "informales", asegurando la centralidad del sistema de partidos. Estas mecnicas de gobierno exigen que los partidos tengan una identidad definida y asuman la "misin" que han de cumplir en un de terminado tiempo histrico. Est en juego la definicin de las funciones ("primarias" o "secundarias") de los partidos, en relacin con el patrn poltico vigente y la forma especfica del Estado. Estas dos dimensiones responden a procesos histricos de larga du racin y en especial a la construccin "fundacional" de los regmenes polticos, que tiene efectos duraderos sobre la conformacin del siste ma de partidos y el tipo de democracia". Sin embargo, los cambios son "oportunidades" para introducir alteraciones al sistema poltico. Es pre cisamente lo que ha ocurrido en la actual "coyuntura crtica" regional (Collier y Collier, 1991) por la que atraviesa actualmente Amrica Latina. En efecto, a lo largo de la transicin liberal, si bien las matrices histricas obran como factores condicionantes y delinean las modalidades de la tramitacin poltica de las reformas, esas mismas transformaciones dan lugar a giros refundacionales, y pueden provocar vuelcos significativos en el desarrollo poltico. Ello no implica necesariamente una "declinacin" de la forma-partido, como proponen algunos enfoques', pero constituye un desafio a la tipo loga de los partidos y, de hecho, es un perodo de "darwinismo poltico" (Coppedge, 200 1) en la medida en que son afectadas sus estructuras y sus recursos de poder. En este trance, los partidos deben recomponer sus formas de organizacin y sus funciones, en una dinmica altamente
6 En este sentido, Dahl (1989b) -que delinea las rutas originarias de "hegemona" o de "poliarquia"- ofrece claves referidas al grado de pluralidad y al balance de poderes (entre clases. elites y partidos). Con este enfoque gentico podra llegarse a una clasificacin de los sistemas latinoamericanos y explicar las diferencias entre casos con trayectorias de "hegemona" (Mxico) o trayectorias de "poliarqua" (Uruguay), o situaciones intermedias de desequilibrio recurrente de poderes (Argentina).

7 Para un panorama sinttico y critico sobre las hiptesis corrientes acerca de la decli nacin de los partidos, ver Montero y Gunther, 2002. Respecto a la continuidad de los partidos en Amrica Latina, ver Alcntara y Frcidenberg, 200 1.

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competitiva. En verdad, los partidos compiten por dirigir el rumbo de las reformas, luchando a la vez por sobrevivir, lo que hacen con distintos grados de eficiencia y con variado xito. Esto puede llevar a situaciones crticas o de "desinstitucionalizacin", e incluso al "desplome" de los sistemas de partidos (como en Venezuela), pero tambin puede permitir la renovacin del sistema de partidos, sea con los preexistentes o con la aparicin de otros nuevos. Hay en todo caso sistemas de partidos que tienden a consolidarse, en pases en los que han sido tradicionalmente ms fuertes (Chile o Uruguay), pero tambin en pases en donde han sido ms "rudimentarios" y voltiles (Brasil) o en casos como el de Mxico, en el que hubo situaciones asentadas de partido monoplico y se despliega una apertura pluralista novedosa. El grado de solidez y de "partidicidad" de un sistema determinado ("partyness ", "partyless ") influye en las modalidades de la transicin, tanto en la calidad de la democracia como en la calidad de las reformas. Las formas y los grados de liberalizacin varan considerablemente cuan do las reformas se hacen "sin partidos" o por los partidos, con partidos ms protagnicos o con partidos marginados (Corrales, 2000), cuando los sistemas son plurales y relativamente equilibrados o cuando se presentan cuadros de partidos dominantes, sin el balance que establece una oposi cin. Hay pues una regla referida a la competencia partidaria efectiva (e incluso a la competencia intrapartidaria) que se liga con la democracia. Las caractersticas del sistema de partidos condicionan los grados de pluralidad y de equilibrio entre los actores sociales y las organizaciones colectivas. Los debates en torno a la poltica de grupos -ul sistema de influencias y de "presin", de poderes y contrapoderes- dan cuenta pre cisamente de las alternativas que se dan entre partidos y movimientos sociales, esto es, situaciones de autonoma o de mayor articulacin, una competencia ms abierta o frmulas de mayor dependencia y control, eventualmente enlaces verticales, de jerarqua y distintos tipos de ar mazn corporativa. La capacidad de mediacin y agregacin que tenga el sistema de partidos es importante para la diligencia de las demandas sociales -pero tambin para la implementacin de polticas pblicas- con escenarios en los que puede lograrse cierto equilibrio en el juego de poderes y en la distribucin de bienes pblicos. La falta de centralidad de los partidos da lugar a problemas de desagregacin y movilizacin, y crea riesgos de polarizacin y de inestabilidad poltica.

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En tiempos de reforma, estos fenmenos adquieren mayor importan cia por cuanto se trata de redefinir el modelo de desarrollo (el "pacto" o los compromisos anteriormente vigentes, el balance de "ganadores" y "perdedores"). Esto implica la necesidad de establecer nuevas coali ciones reformistas -polticas, pero tambin sociales- y abre un captulo de conflictividades ms agudas, con resistencias, coaliciones de veto, movilizaciones de "bloqueo", en clave de pronunciamientos ciudadanos o de agitacin popular. En la regin los conflictos se han canalizado sea a travs del "plebiscito de las urnas", sea mediante ejercicios abiertos e "inciertos", mediante el "plebiscito de las calles". Esto remite no slo a dos formas de oposicin y de protesta, sino tambin a caractersticas diferentes en los sistemas de partidos.

3. Partidos keynesianos y reconversin liberal

Por obra de esta transformacin econmica y social que est en mar cha en la regin, muchos partidos deben encarar una reconversin sig nificativa, enfrentando incluso la prdida de su condicin de partidos de Estado y, especficamente, de su calidad de partidos "keynesianos" (Lanzaro, 2003). En virtud de los cambios en curso, y como resultado de sus propios emprendimientos reformistas, los partidos pierden pues los recursos pro venientes de la gestin poltica y la intervencin del Estado. Se debilitan los poderes que surgen de su participacin directa como operadores p blicos y agentes de mediacin, modificando el sistema de enlaces entre el Estado y los actores sociales". Estos procesos afectan seriamente a los partidos de Estado de impron ta keynesiana, cuya organizacin y funciones dependan de una forma determinada de insercin en los aparatos pblicos. Deben ajustarse a los cambios y generar nuevas pautas de regulacin econmica y social, lo que exige otros recursos institucionales y otras destrezas. Asimismo, tienen dificultades para refonnular su organizacin y asegurar las tareas de re presentacin, redefinir sus funciones polticas y las pautas de liderazgo. En la fase actual, la competencia poltica se da en tomo a las reformas, y ello afecta a los propios partidos, que aparecen al mismo tiempo como sujetos y como objetos de la transformacin.

Sobre los cambios en las cadenas de mediacin ( "Iinkages "), ver Lawson, 1988 y Kitschelt.2000.

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Sin perjuicio de otras variables que tienen su influencia, como los cambios en el rgimen electoral -que se han ido generalizando en Amri ca Latina durante las ltimas dcadas-, estos fenmenos de reconversin estn en el centro del conflicto entre los partidos, en el seno de los par tidos y entre sus cuadros de lite. All se encuentra una veta para la explicacin de las recomposiciones polticas y los realineamientos elec torales. Hay aqu, una vez ms, un momento de oportunidad y un factor de aceleracin de la movilidad poltica que da lugar a modificaciones en el formato de los sistemas y a modificaciones en la estructura de las unidades partidarias, en su organizacin y en sus funciones, en las rela ciones vinculares con la ciudadana y en los patrones de representacin. Esas reconfiguraciones repercuten directamente en las modalidades de implementacin de las polticas pblicas y en las reformas".

4. La poltica como factor de diversidad

Ms all del enfoque que aporta cada uno de los trabajos incorporados a este libro, cabe repasar brevemente los principales factores de variabili dad en las polticas pblicas yen los cauces de innovacin, identificando los rasgos concretos de las reformas. Esquemticamente, puede afirmarse que la poltica constituye uno de los principales factores explicativos de la diversidad. El proceso de las polticas pblicas puede verse como un proceso de produccin poltica y como un resultado de la competencia poltica, a travs de una relacin de poderes, que va cambiando al influjo de esa misma secuencia. Las ideas tienen tambin su papel en la generacin de las polticas p blicas, por cuanto explican la produccin de ideologas y de paradigmas, que tienen un peso "normativo" fuerte, y que generan efectos innegables de propagacin (imitacin, "contagio" o aprendizajes). Sin embargo, es tas ideas tienen influencia cuando son filtradas a travs de los procesos polticos, como insumos de la disputa ideolgica que anima esta com petencia. Por cierto, la produccin poltica es moldeada por las condicionantes que derivan de la naturaleza del producto que trata de establecer y de
9 Los inventarios comparativos sobre la institucionalizacin o "dcsinstitucionalizacin" de los sistemas de partidos en Amrica Latina (Mainwaring y Scully, 1995: Alcntara y Freidcnbcrg, 2001; Hawkings, 200 J) aportan referencias y pueden servir de base para el anlisis concreto del desempeo de los partidos y de los sistemas de partidos en los procesos corrientes de reforma.

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las caractersticas especficas del mbito en que opera (Lowi, 1964). Antes que eso, influyen las determinaciones de la historia de cada for macin nacional, de la conformacin de la sociedad civil y la sociedad poltica en la ocupacin del territorio, de su estructura econmica y so cial, de sus arreglos institucionales, de la tradicin y "cultura pblica", de las peculiaridades de su organizacin burocrtica y tradiciones de administracin pblica, que derivan de la configuracin del Estado y del sistema poltico, as como de las relaciones de poder tanto domstico como internacional.

C. La autonomizacin de las polticas pblicas

Habiendo reconocido el papel que juega la poltica en el proceso de las polticas pblicas, no debe olvidarse la autonoma relativa que estas ltimas tienen (Meny y Thoenig, 1992). Ellas se ven condicionadas por la herencia que reciben los nuevos gobiernos ("policy inheritance", Rose y Davies, 1994), vale decir, por los compromisos asumidos con anterio ridad y por las responsabilidades permanentes del Estado. Todo nuevo gobierno percibe muy rpido que gran parte de su agenda y del presu puesto fiscal de que dispone est comprometido por decisiones que en su momento asumieron las administraciones que le precedieron. Tiene que lidiar con instituciones, prcticas y culturas burocrticas e institucionales preexistentes; debe enfrentar obligaciones contradas con la sociedad ci vil, con otros gobiernos, y con organismos internacionales. En definitiva, sus grados de libertad son reducidos. Por otra parte, la legitimidad, las capacidades institucionales, admi nistrativas, tcnicas, financieras y, claro est, tambin "polticas", varan de pas en pas, lo mismo que la competencia, expertise y credibilidad de los actores y funcionarios pblicos. Asimismo, es posible encontrar distintas racionalidades que guan el comportamiento de los diversos actores que interactan en el proceso de las polticas (Cohen y Franco, 1988, 1992). Los analistas de polticas y los tecnoburcratas operan con criterios distintos a los que son propios de los polticos, yeso se expresa en los ritmos diferentes con los que llevan a cabo sus tareas, con el tipo de respuesta que dan a las demandas polticas y, en definitiva, con la "traduccin" que aquellos hacen de las decisiones polticas, que se guan adems por criterios que pueden llegar a deformarla (o mejorarla) notablemente. Esas diferencias de criterio se

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expresan en la manera de entender las nociones y las relaciones entre "efi ciencia" y "equidad" (Behn, 1986). La distincin entre tecnoburcratas y "polticos" no puede ignorarse, y el grado de diferenciacin vara en cada caso nacional, e incluso tambin entre ministerios o sectores en el mismo pas. Lo mismo sucede con la capacidad financiera y tributaria de cada Estado para enfrentar los problemas y restricciones y las crisis. Y, sin duda alguna, tambin existen grandes diferencias en la solidez y legitimidad institucional, en el funcionamiento de cada sector pblico y la forma en que actan sus funcionarios. La percepcin de "probidad" o corruptibilidad (percibida o real) tambin condiciona las capacidades del Estado en materia de poltica pblica tpolicy-making capabilities). Asi mismo, la institucionalidad controladora tambin difiere. La legitimidad, fortaleza e institucionalizacin, ritual izada o no, de los procedimientos, las normas burocrticas, las "reglas", pueden afectar positiva o negativa mente, sea facilitando o retrasando o haciendo inviables las iniciativas de un gobierno, aun cuando cuente con un amplio respaldo poltico. En Amrica Latina, y en vinculacin con los procesos de reformas, se han producido cambios importantes en las relaciones entre la poltica y las polticas, en el sentido de una "disociacin" entre ambas. Esto no difiere, por cierto, de lo que muestra la literatura internacional y de lo que ha sucedido en contextos como el europeo (vase Surel, en el Captulo II de este libro). Se ha insistido respecto a que los efectos de la globalizacin han restringido el margen de maniobra de la clase poltica respecto a la orientacin de poltica pblica. En la regin, ello fue ms evidente por el impacto de la crisis de los aos ochenta, que llev a que se debieran tomar decisiones urgentes para adecuarse a la situacin imprevista. Ello condujo a que el poder ejecutivo ejerciera intensamente las capacidades que le otorga el presidencialismo dominante, y a que se incrementara el desbalance entre los poderes del Estado. Esa monopolizacin de la respuesta por el Ejecutivo no qued, empero, en manos de los actores polticos, sino que se traslad en muchas ocasiones al nivel tcnico. Ha ba entonces la idea predominante de que la respuesta perteneca a la racionalidad instrumental, y que haba personal capacitado en tal sentido, que era el que tena que asumir la responsabilidad de "decidir qu hacer y cmo hacerlo". Puede citarse como ejemplo la frase de un tcnico que tuvo grandes responsabilidades en un gobierno de la regin: "Hay un punto ms all del cual las decisiones son polticas. Pero no se sabe a priori cul es el punto [por lo cual] El arte de la buena conduccin econmica es extender al mximo el

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lmite de la esfera tcnica de decisin. Es preciso estirar la ra cionalidad tcnica ... o instrumental, a su lmite" (Persio Arida, cit. en Cohen y franco, 1992:66). Esta manera de ver justifica la idea de la "insullation ofthe decision makers ", que lleva a la autonoma de los bancos centrales, por ejemplo. Ellos tendran el conocimiento de la propuesta y de las especificidades concretas, y encontraran la solucin ptima. Lo mismo sucede en mu

chos otros campos, especialmente en aquellos en los que la innovacin

tecnolgica ha producidos cambios radicales que exigen, como en las telecomunicaciones, conocimientos de los que suelen carecer los actores polticos, por lo que se impone la idea de que son mbitos que deben despolitizarse y ser confiados a expertos "no elegidos, pero capaces de captar los desafios y las sutilezas de las dinmicas propias del sector" (Surel, cap. III). En definitiva, tiende a desaparecer, incluso en los gobiernos de ex tremado presidencialismo, la consigna de que "el Estado sabe" cules son los problemas y la mejor manera de resolverlos. Ha ido perdiendo respaldo la concepcin tradicional del gobierno inteligente, omnipotente y providencial, que todo sabe, todo puede, todo controla y todo logra. Desde otra perspectiva -paradjicamente contradictoria con la ante riormente mencionada, que coloca las decisiones al cuidado de tcnicos que "saben", a los cuales se blinda para que no sean molestados en su alta responsabilidad-, se sostiene que los cambios derivados del contexto glo balizado y de la democratizacin, han conducido a que lo gubernamental se haya hecho "pblico", en un sentido ms amplio que lo puramente "estatal". Esto se expresara en la tendencia a "gobernar por polticas pblicas" y desterrar la idea de "gobernar por un plan ", opcin que dejaba la solucin de los problemas en manos de un gobierno que se con sideraba inteligente, omnipotente y providencial, aunque muchas veces careciera de capacidad para consensuar sus decisiones e incluso careciera tambin de los instrumentos necesarios, de la informacin, la teora y la metodologa para llevarlo a cabo (Aguilar Villanueva, 2005).

l. "Ventanas" de oportunidades: una exploracin poltica concreta

Ms all de estas visiones sobre las dinmicas de los procesos de cisorios, los estudios especializados de polticas pblicas dedican una

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POLTICA y POlTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMERICA LATINA

atencin considerable al anlisis acerca de la adopcin especfica de las reformas. Las elaboraciones usuales y ms recurridas en este sentido son aquellas que se refieren al proceso que permite en concreto dos pasos decisivos: a) la seleccin de determinadas cuestiones que se convierten en pro blemas de agenda (agenda setting), y b) la toma de decisiones (decision-making). En cada coyuntura, los problemas existentes son muchos y variados, pero ms all de los diagnsticos, propuestas programticas o demandas circulantes, slo algunos se constituyen efectivamente como tales. A su vez, las respuestas frente a tales problemas responden al "clima de la poca", es decir, al paradigma dominante, que por ser tal ofrece lneas de solucin de tipo general, que es preciso traducir en polticas concretas. Las opciones adoptadas presentan, caso a caso, diferencias significativas. Esto es relevante frente a una crtica usual al "Consenso de Washington" al que suele acusarse de proponer la misma receta para aplicar en reali dades nacionales muy diferentes. Cabe argumentar que como solucin paradigmtica de tipo general no podra hacer ms que eso. Sobre todo, cuando el mencionado Consenso fue, en realidad, el listado elaborado por un analista que intent resumir los criterios que inspiraban las reco mendaciones clave, con la generalidad propia, y no la combinacin de los remedios y el timing de su aplicacin a cada situacin atendida. Los factores referidos al rgimen de gobierno y el sistema de partidos entregan una perspectiva general -"macropoItica"- para explicar el "estilo de decisin" predominante. Pero se requiere un anlisis ms concreto, de "micropoltica" de las polticas pblicas, para dar cuenta de las variedades y la diversidad de las reformas. Para estos efectos, puede servir la nocin de "ventana poltica" (Kingdon, 1984), que se compone de tres dimensiones: problemas, polticas y poltica. a) Problemas. Se refiere a las formas o condiciones a travs de las cuales una cuestin determinada accede a la agenda, sea por la magnitud del problema, el impacto que genera y las repercusiones o el aprendizaje, "positivo" o "negativo", derivado de la observacin de otras expe riencias similares (propias, ajenas, "ejemplares"). b) Polticas. Es el conjunto de ideas disponibles en determinada materia, que provienen de "comunidades" o "redes" que producen formulaciones e incluso diseos de poltica (burocracias especializadas, ncleos par-

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lamentarios, cuadros de partido o de los grupos de inters, acadmicos e investigadores prcticos, grupos de pensamiento de distintas filia ciones, expertos y asesores nacionales o internacionales, etc.). c) Poltica. Esta dimensin tiene a su vez tres componentes: las cam paas de los grupos de presin, los giros en la opinin pblica y la alternancia en el gobierno, con un recambio electoral que se refleja en la representacin parlamentaria y en relevos en la administracin ejecutiva. Una "ventana poltica" se abre, segn Kingdon (1984), cuando se produce un acoplamiento entre estos tres conjuntos de elementos, lo que permite priorizar ciertos problemas y aplicar opciones polticas para re solverlos. Este planteo ofrece una plataforma para el anlisis y la com paracin de las reformas. A partir de esa base, conviene resaltar que se trata de un campo de conflicto y de competencia, que recubre las tres dimensiones indicadas. La conformacin de la agenda, la seleccin y la prioridad asignada a los problemas -con cuestiones incluidas y otras excluidas o postergadas- es un mbito en que compiten actores polticos y sociales con intereses y preferencias diversas (Elder y Cobb, 1984; Aguilar Villanueva, 1993). La generacin de ideas y de parmetros de poltica es, por definicin, un te rreno de disputa ideolgica en el que participan "analistas simblicos" o "intelectuales orgnicos" proporcionando informaciones de apoyo para los argumentos de las lites y para elaboraciones de "sentido comn". En fin, y como el propio Kingdon indica, el acoplamiento entre las di ferentes dimensiones que genera una "ventana" de oportunidades para la reforma requiere ciertas condiciones "contextuales", pero es en s mismo un producto poltico, por cuanto son los sujetos reformistas y concreta mente los actores de gobierno, o quienes aspiran a serlo, quienes compi ten por el armado de la agenda lo mismo que por conectar los problemas priorizados con determinadas alternativas de polticas pblicas, que son "ofertadas" y defendidas como opciones aptas y "necesarias" en trminos tcnicos y polticos. As se habilita la apertura de un proceso decisorio que tratar de ir en esa direccin, aunque deber enfrentar contingencias variadas y que dificilmente tendr un resultado predeterminado. As pues, el acoplamiento entre problemas y resoluciones efectivas de reforma es integralmente un itinerario de produccin poltica en cada una de sus piezas, las cuales tienen algn grado de autonoma y pueden ser analizadas separadamente, pero, en definitiva, constituyen un pro ceso. Por ende, los agentes de la reforma estn insertos en un cuadro

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de restricciones y de condicionantes, que incluso pueden delinear una coyuntura propicia, pero tienen un papel activo en la misma apertura de las "ventanas" polticas. Ello remite a la cuestin del liderazgo que, dada la coyuntura general de transicin en el modelo de desarrollo, puede ser apreciada en refe rencia al centro presidencial, pero que asimismo debe analizarse en cada campo sectorial. En esta lnea, ha de tenerse en cuenta la distincin entre los liderazgos ms "programticos" o ms "posicionales" o pragmticos, que muestran distintas propensiones a la transaccin y el compromiso. Y debe considerarse que el liderazgo es una ecuacin compleja, en la que pesa prioritariamente la voluntad poltica, pero tambin el armado de los elencos y la capacidad de gestin 10. Tras esto, hay que verificar los dems elementos que juegan en la construccin y el aprovechamiento efectivo de una "estructura de opor tunidad". En primer lugar, debe tenerse en cuenta la naturaleza y los contenidos sustantivos de las reformas que se trata de emprender, distinguiendo los diferentes tipos de iniciativas y los desafos especiales, la definicin de responsabilidades y los nuevos requerimientos institucionales que impli can la introduccin de los cambios (descentralizacin, tercerizaciones, privatizaciones), por cuanto si es cierto que la poltica moldea las pol ticas pblicas, media una interaccin significativa y tambin "policies determine politics " (Lowi, 1964). En segundo lugar, hay que considerar las relaciones de poder y los procesos concretos de acumulacin de fuerzas que la innovacin reclama, en un balance de los logros esperados y los costos que implica la altera cin que se programa. De un lado est la necesidad de prever y ejecutar el cultivo de opinin y el armado de coaliciones de reforma, que implica llevar a cabo acciones dirigidas al pblico en general y a "pblicos org nicos" o sectoriales, el asumir compromisos, anticipar compensaciones y "pagos colaterales". Del otro lado, deben evaluarse las resistencias y opo siciones que surgirn, y la manera de neutralizar a los actores de veto y las movilizaciones de bloqueo. Esto incide tanto en el itinerario inicial de toma de decisiones, como en el proceso consiguiente de implementacin de las polticas.

10 Sobre la cuestin del liderazgo, sus tipos y sus requisitos -en referencia particular a la innovacin y el reformismo- pueden verse los trabajos clsicos de Burns (1978) y Bass (1985). as como los planteos de Kavanagh (1997) y Moon (1995).

CAPiTULO

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Este conjunto de elementos, y otros que escapan a un inventario tan somero, hacen que el delineamiento de una ventana poltica y el desempe o en la materia deban ser evaluados a travs de la exploracin concreta -caso a caso- de un determinado proceso de polticas pblicas.

D. Los estudios incluidos

Con la perspectiva sealada, los trabajos que componen este libro hacen una contribucin al conocimiento de la relacin entre poltica y polticas pblicas, en la fase de reformas por la que atraviesa Amrica Latina. Varios de ellos tienen un carcter general y ms terico. As, Yves Surel realiza una presentacin y discusin de los trabajos recientes sobre los vnculos entre policies y politics. Algunos de tales trabajos enfatizan la separacin entre ambas instancias de toma de decisiones, lo que llevara a la ruptura de la relacin circular existente entre dos pautas de legitimacin. De un lado, la legitimacin por los insumos, que reposa sobre la conviccin de que "las decisiones polticas (son) legtimas en la medida en que reflejan la 'voluntad del pueblo"'. De otro lado, la legi timidad por los resultados, que supone que las decisiones pblicas tienen por objetivo "favorecer efectivamente el bienestar de la comunidad". Otros, en cambio, muestran cmo an hoy, pese a los cambios globales, la poltica sigue siendo importante para las decisiones de las polticas pblicas (teora del ciclo electoral, teora de la ventana de oportunidades). En su contribucin, Surel concluye que existen lneas de determinacin recproca y que el vnculo entre ambas no es unvoco ni jerrquico sino multiforme y fundado tanto en los elementos coyunturales analizados por la nocin de ventana poltica como en los efectos estratgicos de la interiorzacin de la exigencia electoral por parte de los titulares del poder en un momento dado. Es, adems, circular; la accin pblica y la accin poltica se pueden caracterizar como dos conjuntos de procesos constantemente interconectados, pero segn modalidades y con intensi dad variable, segn la poca considerada". Por su parte, Eugenio Lahera parte de entender la poltica como la bsqueda de implantar o de bloquear polticas pblicas, o de influir en ellas. Entiende que una poltica centrada en el diseo, la gestin y
11 Vase Captulo 11, "Relaciones entre la poltica y las polticas pblicas".

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POLTICA y POLTICAS PBLICAS E~ LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMERICA LATINA

la evaluacin de las polticas pblicas representa una modernizacin de la esfera pblica, por cuanto el basarse en ellas permite acotar las discusiones polticas, diferenciar problemas y soluciones, precisar las diferencias, vincular los temas a soluciones ms amplias o secuencia les y plantearse esfuerzos compartidos. Destaca asimismo que el gobierno por polticas pblicas impulsa el cambio en el sistema poltico y en el propio gobierno". Pedro Medelln sostiene que corresponde estudiar las polticas pblicas como una variable dependiente de los contextos polticos e institucionales en que aqullas son producidas. A partir de ello, elabora un modelo terico y metodolgico para este tipo de estudio en paises con un frgil desarrollo poltico e institucional. Entiende que la naturaleza especfica del rgimen poltico muestra los problemas de consistencia y persistencia de la democracia, y determina las caractersticas que tendrn las polticas pblicas, permitiendo por tanto apreciar si ellas podrn cam biar la vida de esa sociedad. Varios de los otros capitulas giran en tomo a temas relacionados con la poltica social. Unos presentan anlisis agregados sobre pases espe cficos, o sobre las tendencias que en materia de polticas pblicas de naturaleza social predominan hoy en la regin. Otros analizan programas especficos. Estos trabajos dan cuenta de la especificidad de cada caso analizado y muestran un panorama que permite eventualmente la com paracin de los procesos de reforma en seis pases latinoamericanos con distintos sistemas polticos 13. Rolando Franco analiza los cambios que estn teniendo lugar en la regin en cuanto al desarrollo social, por un lado, y a la poltica social, por otro, mostrando informacin emprica respecto a diversos indicadores, en general relacionados con la pobreza y la indigencia. Franco subraya la importancia del crecimiento econmico para avanzar en la reduccin de estos males. Asimismo, insiste en la necesidad de introducir cambios importantes en la manera de disear e implementar las polticas pbli cas, como fonna de superar las limitaciones que muestran las polticas

sociales".
12 Vase Captulo 11I, "Poltica, polticas pblicas y procesos de reforma". 13 Vase Captulo IV, "La poltca de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para su estudio en pases de frgil institucionalidad". 14 Vase Captulo V, "Modelos de poltica social en Amrica Latina en el ltimo cuarto de siglo",

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Carlos Barba Solano considera que en el actual ciclo de reformas, Amrica Latina se ha aproximado a un modelo de bienestar de corte residual. A partir de esa asuncin, usa el concepto de "rgimen de bien estar" y, en un esfuerzo tipolgico, distingue tres tipos que agrupan a los sistemas de prestaciones sociales regionales, mostrando el carcter desigual que han tenido los procesos de reforma en cada uno de ellos. Luego analiza el rgimen de bienestar mexicano y los efectos que han tenido sobre su arquitectura y sobre sus capacidades sistmicas las refor mas econmicas y sociales de los ltimos aos". Fabin Repetto y Guillermo Alonso argumentan que los desafos futuros de la poltica social argentina se relacionan con los cambios ha bidos en el vnculo entre Estado y sociedad civil -en especial con los sindicatos-, y tambin con las nuevas expresiones del federalismo en las responsabilidades de gestin social. Ambos fenmenos estn rela cionados con la desregulacin de la seguridad social (el seguro de salud denominado "obras sociales") y con la descentralizacin de la educacin y la salud (ms otros programas ligados a vivienda y alimentacin). Estos procesos, que tuvieron lugar en los aos noventa, sustituyeron el modelo de centralidad estatal establecido en la segunda posguerra. En la prctica, se trat de procesos que, observados ex post, permiten reconocer otros objetivos. Consideran que debe analizarse la economa poltica de las reformas sociales, enfatizando tanto el vnculo de las lites estatales con los actores sindicales, como la dinmica poltica de la interaccin entre lderes de los diversos niveles jurisdiccionales del Estado. Ello permitir, segn los autores, mostrar que no hubo voluntad en la coalicin dominan te por construir una nueva institucionalidad social de signo incluyente, lo cual requera fortalecer el nivel central del Estado. Se prefiri utilizar los recursos polticos para negociar apoyos de corto plazo desplazando en el tiempo y hacia niveles inferiores de gobierno los problemas irresueltos del conflicto fiscal". Jorge Lanzaro analiza la reforma educativa uruguaya, llevada a cabo a partir de 1995, y que se propuso mejorar la calidad de los aprendi zajes y fortalecer la equidad en el acceso a la educacin, mediante la expansin de la oferta pblica en educacin inicial, creando escuelas de tiempo completo en sectores pobres; realizar una reforma curricular de
15 Vase Captulo VI, "La reforma social y el rgimen de bienestar mexicano". 16 Vase Captulo VII. "La economa poltca de la poltica social argentina: una mrada desde la desregulacin y la descentralizacin".

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POLTICA y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRlCA LATINA

FlACSO . Biblioteca
In educacin media pblica, extendiendo el horario, concentrando las actividades de los profesores y promoviendo la mejora de la formacin docente mediante la creacin de centros estatales regionales. El trabajo muestra las razones polticas que llevaron a implementarla y caracteriza los principales contenidos, singularmente heterodoxos en el contexto do minante en la regin, ya que busc el fortalecimiento del sector pblico, mantuvo una impronta "centralista", y se focal iz en la "oferta" educa tiva. Finalmente, plantea una advertencia de los "vicios y virtudes" de las estrategias utilizadas que pueden explicar la fuerte oposicin poltica y gremial que se gener. Entra pues en el anlisis de la relacin entre "poltica y polticas pblicas", con un abordaje que permite, por un lado, rescatar la singularidad del caso uruguayo y, por otro, contribuir al an lisis comparativo de los procesos de cambio en la "transicin liberal" y en particular al cotejo de las reformas educativas!". Fernando Baza muestra que el enfoque terico general de Nueva Economa Politica y de Poltica Pblica permite determinar las formas adecuadas de articulacin entre Estado y mercado que permitiran un funcionamiento ptimo del sistema educativo en el largo plazo, satisfa ciendo el inters pblico y la justicia social. Asimismo, sugiere que la conflictualidad actual entre "globalmercadistas" y "nacional-estatistas" obnubila la naturaleza del problema pblico estratgico conformado por los imperativos exgenos a los que la nueva dinmica mundial somete a todos los Estados nacionales. Segn Baza, se requiere una reingeniera estatal que permita elevar la calidad de la gestin estatal minimizando tanto las fallas de mercado como las fallas de Estado, mediante la inven cin de nuevas formas institucionales de articulacin Estado-mercado y el desarrollo de una nueva imaginacin poltica y de polticas pblicas que pueda resolver el complejo proceso de ajuste y adaptacin a la nueva realidad mundial que caracterizar, inevitablemente, el siglo XXIJ~. Laura Golbert describe el escenario de la crisis econmica de 2001 en Argentina y su impacto sobre la poltica y los partidos polticos, as como el clima de alta conflictividad social que deriv de dicha crisis. Analiza el Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y destaca la rpida implementacin y extensin de la cobertura que alcanz. Segn

17 Vase Captulo VIII, "La reforma educativa en Uruguay (1995-2000): virtudes y problemas de una iniciativa heterodoxa". 18 Vase Captulo IX, "Fallas de mercado y fallas de Estado en la educacin: conside raciones de poltica pblica".

C AriTlJ LO 1

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Golbert, esto tuvo gran importancia no slo por la urgencia de asistir a una poblacin crecientemente empobrecida, sino tambin por asegurar la gobemabilidad paliando la conflictividad social. Atribuye ese xito de implementacin al consenso sobre el programa; las experiencias con programas anteriores; la capacidad de organizacin y negociacin de los actores y las caractersticas del propio plan. Finalmente, plantea los problemas que derivan de la intencin de discontinuarlo ante la mejora

de las condiciones socioeconmicas".

Alison Vzconez, Rossana Crdoba y Pabel Muoz exploran las tendencias vigentes en la sociedad ecuatoriana en materia de equidad, as como el tipo de Estado y la forma en que ste ha cumplido con su rol redistributivo. Para ello estudian las polticas de reduccin de la pobreza, su implementacin y el debate que han generado". Otros de los trabajos incluidos analizan las relaciones entre poltica y polticas pblicas en otros sectores de la accin pblica. Carlos Pacheco muestra cmo se gest, en trminos de concepcio nes e implementacin, y de articulacin poltica de los actores sociales involucrados, el proceso -que tuvo lugar entre 1999 y 2002- de reformas al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa de Brasil. ste llev al establecimiento de catorce fondos sectoriales, con importantes recursos econmicos, para financiar investigacin y desarrollo, y que llev a cabo tambin grandes reformas institucionales en el diseo del sistema, en sus agencias y en las polticas operacionales, que culminaron con la presen tacin de nuevas leyes, que buscaban actualizar el sistema nacional de innovaciones". Carlos Sojo estudia el conflicto en relacin a la privatizacin del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el cual trascendi los lmi tes de un conflicto corporativo para trasladarse al conjunto de la socie dad, por cuanto encam las diferencias entre posiciones corporativistas y neoliberales y marc, sin duda, el ritmo de las reformas en Costa Rica",

19 Vase Captulo X, "Derecho a la inclusin social o paz social? El Programa para Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de Argentina". 20 Vase Capitulo Xl, "La construccin de las polticas sociales en Ecuador durante las dcadas de los ochenta y noventa: sentidos, contextos y resultados". 21 Vase Captulo XII, "Polticas pblicas. intereses y articulacin poltica: cmo se gestaron las reformas al sistema de ciencia y tecnologa en Brasil". 22 Vase Captulo XJIJ, "Lneas de tensin: gestin poltica de la reforma econmica. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la privatizacin de empresas".

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