Livro Governança de TI

GOVERNANA DE TI
GOVERNANA de TI
Transformando a Administrao Pblica no Brasil
90706_Governana de TI - Cpia 18 X 27 cm - 1 nova verso 8 dez.pmd
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Organizadores:
Marco Cepik Diego Rafael Canabarro
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Transformando a Administrao Pblica no Brasil
Porto Alegre 2010
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Todos os direitos reservados para Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro. Capa: WS Editor. Reviso pelos autores. Editor: Walmor Santos.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Rodrigo Costa Barboza, CRB-10/1694 G721 Governana de TI: transformando a Administrao Pblica no Brasil / organizadores: Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro. Porto Alegre : WS Editor, 2010. 206 p. ; 18 x 27 cm. Realizado a partir de parceria firmada entre o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS, e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do MPOG. ISBN 978-85-7599-124-4 1. Administrao Pblica - Brasil 2. Governo Federal Brasil 3. Polticas pblicas Brasil 4. Tecnologia da informao 5. Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica I. Cepik, Marco, org. II. Canabarro, Diego Rafael, org. III. Ttulo. CDU 354:004(81) Impresso pela VS Digital (Porto Alegre RS) em Dezembro de 2010. COPIAR CRIME Lei do Direito Autoral no 9.610, de 19 de fevereiro de 1998.
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SUMRIO
PREFCIO ........................................................................................................................... APRESENTAO .................................................................................................................
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1. DO NOVO GERENCIALISMO PBLICO ERA DA GOVERNANA DIGITAL ............. 11 2. A INSTITUCIONALIZAO DO SISP E A ERA DIGITAL NO BRASIL .......................... 37
3. A CONTRATAO DE SERVIOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAO PELA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL ............................................................................................ 75 4. GOVERNANA DE TI EM PERSPECTIVA COMPARADA: BOAS PRTICAS IDENTIFICADAS 95 5. DESAFIOS DA TI NO GOVERNO FEDERAL: A PERCEPO DOS GESTORES ............. 141 6. ALINHANDO TI E POLTICAS PBLICAS: QUATRO TEMAS PRIORITRIOS ................ 157 ANEXOS .............................................................................................................................. 169 REFERNCIAS ...................................................................................................................... 193 SOBRE
OS
AUTORES .......................................................................................................
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PREFCIO
Glria Guimares Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Governo Federal
O desafio de aprimorar os usos da Tecnologia da Informao no Poder Executivo Brasileiro envolve questes que vo muito alm da tecnologia: pessoas, estruturas, processos e sobretudo conhecimento devem ser articulados para que os recursos de informtica de fato respondam adequadamente s aspiraes do Administrao Pblica e Sociedade, seja no que se refere eficincia/eficcia de processos administrativos, seja na melhoria da prestao de servios pblicos, das condies para exerccio do controle social e da participao popular. A Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao, em parceria com as demais reas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com os gestores e servidores de TI e tantas outras pessoas e instituies colaborativas, vem enfrentando este desafio com determinao e perseverana. Em especial a partir da publicao da Instruo Normativa SLTI 04/2008, recentemente atualizada e aprimorada, foi possvel ter foco e gerar uma viso comum do que desejamos em termos de avano da Governana de TI na Administrao Pblica. E, como sabemos, para avanar num campo to desafiador preciso melhorar continuamente. A publicao que se segue contribui para esse avano. Ao analisar a evoluo do Sistema de Administrao de Recursos de Informtica e Informao SISP, o impacto da IN 04 nas contrataes de informtica e a realidade de outros pases, os pesquisadores da UFRGS realizaram um estudo indito e oportuno. Mas, certamente, a maior contribuio desta publicao vem nos captulos finais, onde, aps ouvir um conjunto de integrantes da alta administrao, foram descritos elementos objetivos para nos apoiar na tarefa de consolidar a viso deste caminho futuro. Um caminho que, considerada nossa realidade, no exatamente o mesmo que o de nenhum outro pas, embora possamos tirar dos casos estudados boas prticas aqui aplicveis. E assim, com base na realidade que temos na Administrao Pblica Federal, representada pelos diagnsticos e metas que identificamos junto aos rgos integrantes do SISP e a contribuio vinda da universidade, avanaremos ainda mais. Boa leitura!
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APRESENTAO
Esta publicao congrega, de forma reestruturada, uma srie de quatro relatrios que sintetizam o resultado do projeto de pesquisa intitulado Governana de TI no Brasil: Anlise da Institucionalizao do SISP, realizado no ano de 2010, a partir de parceria firmada entre o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). A equipe de pesquisadores do CEGOV/UFRGS estudou a evoluo histricoinstitucional do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP) da Administrao Pblica Federal (APF) do Brasil, com o objetivo de colaborar com a tomada de decises melhor orientadas acerca do futuro do SISP e da governana e gesto de TI no Brasil. Dentro desse escopo, empreendeu-se o estudo da evoluo da governana e gesto de TI nos Estados contemporneos e os reflexos de tal evoluo observados no caso brasileiro; o avano da institucionalizao da governana e da gesto de TI no Brasil; e a governana e gesto de TI em cinco pases (Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile), com a finalidade de fornecer subsdios valiosos a respeito do que pode e do que no pode ser aplicvel realidade do Brasil no futuro. Tais questes integram o agregado de temas abordados pelos captulos deste livro. A base documental da pesquisa foi constituda pela legislao brasileira pertinente, os documentos das Estratgias Gerais de Tecnologia da Informao (EGTI) em 2008/ 2009 e 2009/2010 do Governo Federal brasileiro, os respectivos autodiagnsticos dos rgos pblicos que acompanharam a elaborao dos respectivos Planos Diretores de TI, bem como outros textos elaborados por agentes governamentais diversos. Alm da base documental, foram revisados tambm dezenas de artigos e livros sobre gesto de sistemas pblicos de informao e temas correlatos, tanto textos tericos quanto pesquisas comparadas e estudos de caso relevantes. Foram, ainda, realizadas entrevistas semiestruturadas com gestores pblicos e gestores de TI de rgos da Administrao Pblica Federal direta e indireta, com a finalidade de aproximar os resultados da pesquisa realidade prtica da TI governamental. Mais do que a consolidao de um projeto de pesquisa, portanto, o conjunto desta obra pretende contribuir para a reflexo mais abrangente de gestores pblicos brasileiros, da comunidade acadmica e da populao em geral sobre a constituio e a consolidao de um verdadeiro Estado Digital no Brasil, e sobre as implicaes de tal processo para a capacidade estatal e para a democracia no pas.
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CAPTULO 1 DO NOVO GERENCIALISMO PBLICO ERA DA GOVERNANA DIGITAL

Marco Cepik Diego Canabarro Ana Jlia Possamai
Neste captulo analisa-se o processo de evoluo da governana de TI nos Estados contemporneos, sobretudo em conexo com o duplo problema da emergncia e eventual superao do chamado Novo Gerencialismo Pblico (NPM) e da transio tecnolgica rumo ao que vem sendo chamado de Era Digital, tanto em referncia ao marco tecnolgico quanto ao gerencial. As Tecnologias da Informao (TI) produziram duas ondas de inovao na administrao do Estado desde meados do sculo XX: a primeira relacionada ao que se pode chamar de tecnologias analgicas e ao desenvolvimento da computao de grande porte (caracterizada pela transio para os transistores e circuitos integrados, computadores de grande porte, o uso de meio magntico para armazenamento e linguagens de programao lineares e estruturadas), e a segunda relacionada com a revoluo digital (associada ao advento da microcomputao, interface grfica, Internet e linguagens de programao orientadas a objetos e lgicas). Uma caracterstica comum a estas duas ondas que em ambas a Tecnologia de Informao foi tratada marginalmente pela literatura de Administrao Pblica, de Direito Administrativo e de Polticas Pblicas, as quais consideravam a TI como uma ferramenta auxiliar, um mero fator a mais a ser considerado na anlise do desempenho da administrao pblica e dos governos. Assim, acabaram sendo os acadmicos e tcnicos da rea de sistemas de informaes os que mais contriburam para a anlise terica e prtica da gesto governamental da TI ao longo do sculo XX (Holden, 2007).1 Mais recentemente, entretanto, muitos autores passaram a considerar que as novas tecnologias de informao da Era Digital, por si mesmas, estavam modificando radicalmente a natureza e o modo de funcionamento da democracia, do governo e do prprio Estado (e.g. Bimber, 2003; Fountain, 2001; Heeks, 2002; Oliver e Sanders, 2004). A seo a seguir procura uma narrativa mais equilibrada para o desenvolvimento da TI e de seus usos na Administrao Pblica. Ao longo desta seo, em um primeiro momento, analisamos a evoluo dos modelos de tratamento da TI nas organizaes pblicas. Na seo subsequente, procuramos relacionar os modelos de tratamento e uso da TI s doutrinas prevalentes sobre a Administrao Pblica, de modo a apontar o papel fundamental
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Para uma breve periodizao da literatura de Administrao Pblica sobre TI nos Estados Unidos, ver Holden (2007).
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que a TI atualmente representa. Assim, de modo geral, organizaremos nossa reflexo em torno de trs doutrinas principais, as quais, no entanto, esto longe de representar tipos puros ou estgios sequenciais na histria recente da governana de TI. Para facilitar a argumentao, chamaremos estas abordagens de Novo Gerencialismo Pblico (NPM), Administrao Pblica Societal (SPA) e Governana da Era Digital (DEG), seguindo os acrnimos em ingls dos nomes adotados aqui.2 Ao fim do captulo, so apresentadas algumas ponderaes e reflexes acerca do estudado. A Tecnologia da Informao na Administrao Pblica Na fase inicial de seu desenvolvimento, a utilizao da Tecnologia da Informao representava um alto custo para o oramento pblico, limitando-se a reas especficas de inovao e defesa. Progressivamente, ao longo das dcadas de 1960 a 1970, a reduo dos custos permitiu que demais rgos governamentais adotassem ferramentas de informtica para auxiliar sistemas de pagamento, de armazenamento de dados etc. (Dunleavy et alli, 2006). Tarefas rotineiras passaram a ser automatizadas atravs da criao de sistemas e aplicaes, com vistas a uma maior eficincia na realizao dessas atividades (Holden, 2007). poca, houve certa centralizao da gesto da TI, em nvel hierrquico superior ao operacional, a fim de se obter um nvel mnimo de controle sobre os gastos em tecnologia e recursos humanos especializados, bem como sobre padres e os tipos de aquisies (Dunleavy et alli, 2006). De uma maneira geral, esse controle foi baseado em tecnologia de mainframes e foi centralizado em departamentos de processamento de dados, tambm conhecidos como data centers ou CPDs (Centros de Processamento de Dados). Na era do mainframe, a TI era geralmente associada aos sistemas de informao, e o modelo de tratamento correspondente fora inicialmente denominado Gesto de Tecnologia Automatizada (Holden, 2007), ao que passou a ser chamado Gesto de Sistemas de Informao (Holden, 2007). Nesse momento, a gesto da tecnologia preponderava sobre a gesto da informao e ficava restrita aos data centers. Os profissionais da informtica ficavam isolados dos braos funcionais e executivos, e os usurios pouco tinham contato com os sistemas de informao, a no ser atravs do uso dos cartes perfurados e/ou do recebimento das cpias resultantes dos processamentos, impressas pelos CPD (Holden, 2007).
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O Novo Gerencialismo Pblico, ou New Public Management (NPM), foi adotado primeiramente na Inglaterra na dcada de 1980. A Administrao Pblica Societal, ou Societal Public Administration (SPA), um termo utilizado pelos autores dessa pesquisa para caracterizar a reao existente em muitos pases na dcada de 1990, enfatizando a participao cidad nas decises sobre alocaes de investimento pblico e priorizao de polticas pblicas. No Brasil, a expresso mais clara da SPA foi o crescimento da importncia dos conselhos e do oramento participativo (OP). J a Governana da Era Digital, ou Digital Era Governance (DEG), foi o termo cunhado por Dunleavy et alli (2005) para designar uma nova doutrina administrativa que se desenvolve com a mudana de natureza e de alcance do papel das TIC na administrao pblica, capaz de transcender as polmicas e limitaes do NPM e da SPA.
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Com a reduo dos custos dos equipamentos de informtica e com o surgimento dos computadores pessoais (PCs), a TI passou a ser incorporada rotina dos processos de governo3 de vrios rgos. Nos Estados Unidos, a partir da adoo do Paperwork Reduction Act (PRA), de 1980, a TI e a informao passaram a ser compreendidas como ferramentas estratgicas e a ser tratadas como recursos, tais como os recursos humanos e os recursos financeiros (Holden, 2007). Por tratar-se de um elemento estratgico de eficincia, os rgos passaram a definir as aplicaes e usos da TI e a adquirir seus prprios equipamentos e sistemas. Assim, a TI passou a figurar como mais um item no oramento dos rgos governamentais, cabendo a estes, portanto, gerenciar suas aquisies, de forma descentralizada (Dunleavy et alli, 2006). Nesta transio, os CPDs deixam de ser centros de controle, para tornarem-se centros fornecedores de tecnologia. Marchand (1985, apud Holden, 2007) denominou este modelo descentralizado adotado na era dos microcomputadores de Gesto de Recursos de Informao. As iniciativas de centralizao da coordenao e da gesto de TI observadas nas dcadas de 1960 e meados de 1970, portanto, no prosseguiriam na dcada de 1990. O uso estratgico da TI, porm, permaneceu o mesmo, ou seja, como um recurso aplicado em busca de eficincia. Embora surgissem os primeiros debates acerca do desenvolvimento de servios eletrnicos, na esteira da expanso do comrcio eletrnico e e-business, a Gesto dos Recursos de Informao manteve o modelo de tratamento da TI voltado para o interior da organizao, visando reduo dos custos associados s tarefas administrativas. Com a era da Internet, ampliou-se exponencialmente a capacidade de produo e compartilhamento de dados e informaes, seja por parte das organizaes, seja por parte da sociedade civil. Surgem amplas redes de compartilhamento de informao, no apenas entre organizaes e empresas, mas entre indivduos inicialmente atravs do telefone e da televiso (Holden, 2007) e, em seguida, atravs da popularizao dos microcomputadores e da Internet. Neste contexto, o modelo de gesto de TI voltado para dentro arrefeceu e surgiu outro, que pode ser denominado Gesto do Conhecimento (Marchand, 1985 apud Holden, 2007). Houve uma mudana na nfase do modelo de tratamento da TI: da gesto fsica da tecnologia e da informao para a gesto do contedo da informao4. Diante destas possibilidades, surgem (nos Estados Unidos do Governo Clinton, principalmente) discursos no sentido de utilizar a TI de maneira a tornar os rgos governamentais mais responsivos e orientados prestao de servios, ao invs de apenas utiliz-
Geralmente, a literatura trata de processos de negcios e no de processos de governo. No entanto, a lgica da administrao pblica mais ampla que a puramente empresarial, indo alm do relacionamento empresa-cliente (Fugini, Maggiolini e Pagamici, 2005). Adota-se aqui, portanto, o termo processos de governo, de modo a contemplar um contexto que envolve tanto o pblico, o privado e os setores sem fins lucrativos na construo do valor pblico (tema que ser tratado mais adiante). Um passo frente, no setor privado, a Gesto do Conhecimento deu espao para repensar a maneira como se realizam as tarefas e servios. O redesenho de processos de negcio passou a preceder a automatizao das operaes, de modo a assegurar que no se replicassem ou fortalecessem tarefas arcaicas ou desnecessrias. Strassman (1990 apud Holden, 2007) advogava uma
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la na busca da eficincia (Holden, 2007). Este novo entendimento, acompanhado pelo crescente uso de tecnologias mais maduras (tais como interfaces grficas, arquiteturas computacionais cliente-servidor, estaes de trabalho, entre outras), ampliou o entendimento do uso da TI na administrao pblica. Com este progresso, tanto no setor privado como no setor pblico, cada um com suas especificidades, ficou cada vez mais claro que a TI desempenhava um papel central nos sistemas e processos administrativos. J na atual era digital, em que possvel acessar e trabalhar a informao a partir dos mais diversos dispositivos e h ampla criao e compartilhamento de informaes por diversos e distintos atores, relegar a gesto de TI apenas a tcnicos da computao isolados em ambientes hermeticamente fechados e sem capacidades de planejamento holstico que converse e atenda o conjunto de usurios no mais admissvel (Holden, 2007). Sendo assim, uma nova abordagem de tratamento da TI est se desenvolvendo, cujo objetivo central vai alm da eficincia e da gerao de contedo. Adequando prticas j consagradas no setor privado e somando realidade poltica e multissetorial do setor pblico, hoje se assume que a TI o elemento fundamental e transformador da organizao pblica, deixando de ser objeto apenas de gesto para ser objeto de governana. A diferena entre gesto de TI e governana de TI essencial para a compreenso desta nova era. Por um lado, como visto, a gesto da TI se foca na automatizao e eficincia das operaes internas, na administrao destas operaes e nas decises a serem tomadas acerca dos produtos e servios de TI correspondentes. Por outro lado, a governana de TI mais ampla e foca a utilizao da TI de maneira que possa atender s demandas e objetivos presentes e futuros do negcio e de seus clientes ou, no caso do setor pblico, da administrao pblica e de seus usurios (cidados, empresas, terceiro setor). , portanto, um modelo de tratamento da TI que envolve outros atores, para alm do rgo e/ou da administrao, cuja interao deve ser coordenada e cooperada. A governana de TI definir quem toma as decises e como estas decises so monitoradas. Com efeito, a diferena entre gesto e governana de TI reside no foco e no locus das atividades: enquanto a gesto foca o ambiente interno da organizao e realizada no nvel departamental, a governana de TI congrega o foco interno e externo e deve ser realizada em nvel hierrquico superior (Sethibe, Campbell e McDonald, 2007), de modo a obter maior alcance. Ademais, na gesto de TI, bens e servios de TI podiam ser facilmente adquiridos atravs de fornecedores externos que ofertavam solues para os processos de negcio; a governana de TI, por sua vez, requer bens e servios especficos para a organizao, demandando solues pensadas segundo a lgica dos processos de governo os quais geralmente passam por redesenho e simplificao antes de serem automatizados. Em suma, a governana de TI a estrutura de relacionamentos, processos e mecanismos usados para desenvolver, dirigir e controlar estratgias e
abordagem que alinhasse os recursos de informao s misses da organizao. Nesse setor, a TI desenvolveu sistemas de informaes estratgicos, servindo como ferramenta para adquirir vantagens competitivas no mercado (Holden, 2007).
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recursos de TI de maneira a melhor atingir as metas e objetivos de uma organizao. um conjunto de processos que visa a adicionar valor a uma organizao, ao passo que equaciona elementos de risco e de retorno associados a investimentos de TI. A governana de TI , ao fim e ao cabo, uma responsabilidade do grupo de dirigentes e gestores executivos (Sethibe, Campbell e McDonald, 2007:833, traduo nossa). Nesse sentido, a governana de TI compreende o desenvolvimento de um plano estratgico que avalie a natureza do impacto organizacional do uso de novas tecnologias, determine o treinamento de recursos humanos e alinhe os recursos de TI aos objetivos institucionais do rgo (e da administrao), bem como proteja e relacione os interesses de atores internos e externos organizao. Na Tabela 1, identificam-se os principais aspectos da governana e da gesto de TI.
Tab. 1: Governana de TI versus Gesto de TI Governana de TI Foco interno e externo Viso do conjunto da organizao Futuro Estratgias Gerao de benefcios Investimento sbio Delegao
Fonte: Liu e Ridley, 2005.
Gesto de TI Foco interno Viso departamental e individual Presente Operaes e projetos Custos e qualidade Prestao de contas Controle (hands-on)
Cabe, no entanto, uma observao. Haja visto que a literatura acerca de modelos de governana de TI para o setor pblico ainda bastante incipiente (Holden, 2007; Liu e Ridley, 2007; Sethibe, Campbell e McDonald, 2007), na prtica observa-se o emprego de modelos de governana de TI elaborados para corporaes privadas (principalmente o Control Objectives for Information and Related Technology, COBIT5) no desenvolvimento da governana de TI do setor pblico. No entanto, no se pode esquecer que os objetivos e prticas em cada setor so diferentes, visto a prpria natureza distinta do setor pblico, se comparado ao privado, a citar: diferena nos fatores ambientais (por exemplo, menor exposio ao mercado, maiores constrangimentos legais e formais e maior influncia da poltica), diferena nas transaes
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Este emprego observado nas recomendaes feitas pelo TCU governana de TI da APF brasileira, dispostas no Acrdo 1603/2008-Plenrio.
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entre a organizao e o ambiente (maior poder mandatrio, escopo de atuao e responsabilidades muito mais amplo, maior nvel de escrutnio dos servidores pblicos, maiores expectativas quanto atuao do setor) e diferenas nas estruturas e processos internos (critrios mais complexos, papis e poderes dos gestores, maior modificao dos diretores executivos, maior dificuldade em criar incentivos para requerer performances mais efetivas e eficientes). Desta forma, a governana de TI no setor pblico [] mais complexa que no setor privado (Liu e Ridley, 2005:3, traduo nossa)6. Na realidade, a governana de TI no setor pblico se enquadra dentro de um processo mais amplo de transformao e reforma da administrao pblica, no qual a TI representa um papel fundamental. Como bem apontam Heeks e Bhatnagar, na Era Digital so os sistemas de informao os que so determinantes para os processos de reformas administrativas (Heeks e Bhatnagar, 2002): compreender, portanto, a administrao pblica contempornea compreender o modo de tratamento da TI. Assim, de um modo geral, podemos fazer um paralelo entre a transio de modelos de tratamento da Tecnologia da Informao no setor pblico e os processos de reformas administrativas ao longo do sculo XXI. Enquanto o modelo de Gesto de Sistemas de Informao da era dos mainframes se deu poca da doutrina administrativa que podemos chamar de weberiana7, com tarefas e processos definidos, hierarquizados e automatizados, o modelo descentralizado de Gesto dos Recursos de Informao da era da microcomputao se inseriu no contexto das reformas gerencialistas do New Public Management (NPM), que visaram racionalizao e desburocratizao da mquina estatal a qual experimentara, at ento, um progressivo inchao, resultante do modelo do Estado de Bem-Estar social adotado no ps-Guerra. A Gesto do Conhecimento, na era da Internet, avanaria neste espectro, ao ampliar os objetivos do uso da TI e ao reconhecer a necessidade de incorporar novos atores na gesto do contedo das informaes, refletindo os primeiros passos no sentido da governana momento traduzido, na Amrica Latina, pela busca de uma Administrao Pblica Societal. A governana de TI vem atender um novo modelo de administrao pblica, denominado Governana da Era Digital, que incorpora de vez a Tecnologia da Informao como elemento-chave para atender o objetivo global do setor pblico, qual seja: prover bens e servios pblicos de qualidade para os cidados (ver Figura 1). Do Novo Gerencialismo Pblico Era da Governana Digital: a TI como elemento-chave de um novo modelo de administrao A administrao pblica burocrtica, caracterstica do sculo XX, sofreu duas ondas de reformas na dcada de 1990: o Novo Gerencialismo Pblico e, como anttese a este, a Administrao Pblica Societal. A sntese destes dois movimentos viria a ser fermentada
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Para maiores informaes sobre as diferenas entre o setor pblico e o setor privado, e os reflexos destas diferenas sobre a governana de TI, ver Liu e Ridley (2007) e Sethibe, Campbell e McDonald, 2007. Sugere-se a leitura direta dos textos de Weber sobre Burocracia, disponveis no Captulo VIII (Burocracia) do volume editado das obras de Max Weber. Ver Weber, 1982.
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Fig. 1: Doutrinas administrativas e respectivos tratamentos da TI
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Administrao Pblica Burocrtica
Novo Gerencialismo Pblico
Administrao Pblica Societal
Era do mainframe
Era da microcomputao
Era da Internet
Gesto de Sistemas de Informao
Gesto de Recursos de Informao
Gesto de Conhecimento
no incio do novo sculo com a ampliao e popularizao das Tecnologias da Informao e da Comunicao, dando origem Governana da Era Digital. Com vistas a combater a crise fiscal herdada do Estado de Bem-Estar Social e a responder a um ambiente dinmico e de constantes transformaes vivenciado no final da dcada de 1980 e incio de 1990, o Novo Gerencialismo Pblico (NPM) buscou elaborar um modelo de administrao pblica capaz de destravar e racionalizar a mquina burocrtica que se desenvolvera ao longo do sculo XX. O NPM apresentou-se como a soluo para os problemas de uma administrao pblica excessivamente grande, ineficiente, cara e, assim, incapaz de prover servios de maneira eficiente (Bonina e Cordella, 2008). A doutrina do Novo Gerencialismo Pblico fundamenta-se na crtica ao tamanho do setor pblico e ao ineficiente comportamento de maximizar oramentos levado a cabo pelas burocracias governamentais. Importando modelos de sucesso do setor privado, o NPM emprega uma srie de medidas que buscam a melhoria da performance e da eficincia do setor pblico, com base no atendimento de resultados. Diferentemente da gesto pblica tradicional onde o governo detm o papel de alocar bens e servios , o NPM redefine os diferentes papis exercidos pelo governo na economia entre comprador, prestador, contratante, regulador e rbitro (Lane, 2000). Ademais, define a existncia de trs grandes atores: (1) o governo, (2) os diretores executivos de cada rgo, (3) os fornecedores do mercado, alm de um quarto, representado pelos cidados e a populao (Lane, 2000). O NPM advoga a realizao de atividades e servios baseada em espcies de contrato entre principal e agente, onde o principal representado pelo diretor executivo de um rgo governamental (Lane, 2000). Em seu modelo puro, o NPM prope que o governo e os diretores executivos de cada rgo atuem do lado da demanda, a qual ser atendida atravs de contrato com o fornecedor (selecionado de modo competitivo e em condies de igualdade) que apresentar o menor custo, mas mesma qualidade dos servios. Jan-Erik Lane, por exemplo, assume que:
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se os contratos de direito privado so instituies to poderosas para se conseguir que as coisas sejam feitas no setor privado, ento talvez o governo deveria comear a us-los tambm em relao s tarefas do setor pblico, por exemplo, usando-os quando resultarem em maiores vantagens do que desvantagens. [...] O NPM foca basicamente a eficincia. Quando se trata de uma questo de emprego de recursos a fim de se produzirem resultados, ento a eficincia a considerao mais relevante a ser levada em conta (Lane, 2000: 14, traduo nossa). O NPM se apresenta como uma coletnea de prticas (Criado, Arajo e Serna, 2002) fundadas na crena sobre a existncia de um paradigma gerencial contemporneo8, o qual se sustenta, por sua vez, no reconhecimento de que, embora o setor pblico seja diferente do privado devido a sua natureza poltica, nem todos os atos da administrao pblica so polticos (Hughes, 1998). Portanto, seria plausvel a adoo no setor pblico de prticas privadas bem-sucedidas de terceirizao, privatizao, foco no consumidor, competio e gesto de recursos humanos. Em sntese, as prticas contratualistas do NPM podem ser enquadradas em torno de trs temas principais: a desagregao, a competio e o sistema de incentivos (Dunleavy et alli, 2005). A desagregao objetiva a repartio do setor pblico fortemente hierarquizado em estruturas divisionais multiformes9 (M-form structures), mais amplas e menos verticalizadas (Dunleavy et alli, 2006). Este processo tambm ficou conhecido como agencializao, na medida em que promoveu a desagregao do setor pblico em unidades menores, mais fceis de serem gerenciadas (Criado, Arajo e Serna, 2002). Ademais, neste processo, propese a separao entre poltica e administrao e entre deciso e gesto, relegando ao pice estratgico da organizao um controle ativo e discricional das decises (free to manage) (Hughes, 1998). O NPM invoca princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes (Brasil, 1995: 17). Outras prticas caractersticas do NPM esto relacionadas alocao de metas e responsabilidades (Hughes, 1998), acompanhadas de um sistema de incentivos correspondente
Para um panorama geral a respeito da evoluo do gerencialismo puro em direo ao NPM, ver Abrucio (1997). Henry Mintzberg, terico das organizaes administrativas, classifica as configuraes estruturais das organizaes segundo a existncia e predominncia das cinco macrofunes organizativas, quais sejam: ncleo de operaes, pice estratgico, linha mdia, tecnoestrutura e apoio. Assim, temos a estruturas simples, a burocracia maquinal (caracterstica da administrao pblica burocrtica), a burocracia profissional, a adocracia e as formas divisionais. So estas formas a que o NPM faz referncia. Consistem em entidades semiautnomas as agncias acopladas a um pice ou sede central. Por sua vez, cada agncia possui, em sua linha mdia, pequenas burocracias maquinais que desempenham as funes que lhe cabem. Assemelhamse s formas organizativas adotadas por grandes holdings, que detm diferentes braos
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(Dunleavy et alli, 2005). A fim de medir a performance dos rgos governamentais e dos fornecedores contratados, o NPM introduziu na gesto pblica elementos microeconmicos, como taxas de retorno e desconto, contabilidade de recursos, direito de propriedade do setor pblico e dividendos de eficincia. Estabeleceu-se, assim, uma orientao no sentido da melhora do desempenho, com maior nfase no controle dos resultados e na prestao de contas os quais condicionariam as futuras alocaes de recursos e recompensas (Criado, Arajo e Serna, 2002). Para viabilizar esta prtica, medidas e padres de rendimento so adotados para avaliar a eficincia, estabelecendo-se metas, objetivos e indicadores de xito (Hughes, 1998)10. Por fim, o NPM estabeleceu a competio no setor pblico, de modo que as novas formas de aquisio e a maior competio entre fornecedores permitissem que os recursos pblicos fossem alocados de maneira mais eficiente, atravs de processos competitivos e no mais a partir de decises hierrquicas (Dunleavy et alli, 2005). Este movimento promoveu a separao da prestao e da produo de servios e bens pblicos, de modo a ganhar eficincia atravs da competio e de contratos de curto prazo mais flexveis interna e externamente ao setor pblico (Hughes, 1998). Promoveu-se, assim, a privatizao de algumas reas antes sob responsabilidade do setor pblico (Criado, Ramilo e Salvador, 2002), reduzindo as reas nucleares da administrao pblica (Dunleavy et alli, 2005). Politicamente, o NPM serviu nova direita e ao neoconservadorismo dos anos 1980, bem como ao neoliberalismo, nos anos 1990 (Lane, 2000). O NPM foi implantado na dcada de 1980 no Reino Unido, no governo de Margareth Thatcher, com modelos reflexos na Austrlia e, sobretudo, na Nova Zelndia. Mais tarde, o NPM chegaria aos Estados Unidos, por meio da National Performance Review (1993) promovida pelo governo Clinton, Escandinvia e a alguns pases da Europa continental (Lane, 2000). Na Amrica Latina, as prticas gerencialistas modelariam o setor pblico atravs dos programas de ajuste estrutural promovidos pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional, em resposta crise fiscal sofrida nos anos 1980 (Milani e Solins, 2002). No entanto, ao longo dos anos em que o NPM primou como doutrina administrativa, a adoo dos postulados gerencialistas resultou na proliferao de quaseagncias governamentais11, com sistemas hierrquicos e de gesto interna independentes uns dos outros. Este fato acabou introduzindo uma varivel irracional nas administraes pblicas, na medida em que levou duplicao de sistemas (fsicos e tecnolgicos) que poderiam ser integrados (e assim melhor funcionariam) (Dunleavy et alli, 2005). Com efeito, houve a ampliao dos custos de transao, tanto na interao entre os rgos governamentais quanto na interao governo-sociedade a qual, inclusive, teve sua ao coletiva dificultada
operativos que se reportam a uma sede central. Para saber mais sobre as estruturas organizativas, ver Mintzberg (2009).
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Os indicadores de desempenho promovidos pelo NPM geralmente e preferencialmente so expressos em termos quantitativos e no qualitativos, como o so as normas (de padres implcitos e, por vezes, subjetivos) editadas pelas administraes burocrticas (Criado, Arajo e Serna, 2002). Resultado das formas divisionais de estrutura administrativa. Ver nota de nmero 9.
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devido proliferao de centros de ao e deciso na administrao. Alm disso, a fragmentao da administrao pblica acabou criando identidades organizacionais prprias em cada rgo, gerando conflitos e diminuindo a fluidez do setor como um todo. Esta realidade tambm levou a um desvio de foco, no sentido do cumprimento dos objetivos dos rgos independentemente (Dunleavy et alli, 2005), ao invs de atender a meta central da administrao pblica como um todo, qual seja: a prestao eficaz do conjunto de servios pblico. Como advertem Bonina e Cordella (2008), o desvio maior do NPM foi medir os resultados da administrao pblica segundo o atendimento de metas de eficincia e desempenho indicadores clara e diretamente relacionados a padres econmicos do setor privado. Desta forma, negligenciou-se o fato de que as estratgias do setor pblico diferem das estratgias do setor privado, uma vez que o primeiro visa criao de valor pblico (public value, enquanto o segundo, ao valor privado (private value) (Bonina e Cordella, 2008)12. O valor pblico est relacionado ao atendimento dos objetivos estabelecidos pelo programas governamentais e prestao de servios pblicos ao conjunto de cidados. O valor pblico no est, portanto, relacionado eficincia da ao da administrao pblica, mas eficcia no atendimento dos programas de governo (Bonina e Cordella, 2008:16, traduo nossa). Tal como explicita Moore (1995, apud Bonina e Cordella, 2008), em Estados democrticos, os valores coletivos fundamentais a que se aspiram so, sobretudo, justia, equidade e igualdade. Estes valores no podem ser avaliadas em termos de mercado que formado por consumidores , mas sim (e somente) em termos polticos, de maneira a atender o cidado e as decises coletivas tomadas pelas instituies democrtico-representativas13. Com efeito, paralelamente a este modelo de reforma administrativa focada na eficincia gerencial e como reflexo de uma demanda por ampliao da participao na esfera de deciso estatal, na esteira do NPM do Reino Unido desenvolveu-se um modelo alternativo de administrao, que objetiva articular diferentes grupos que compem a rede de interesses pblicos, privados e coletivos da sociedade. A Governana em Rede (Network Governance) ou Administrao em Rede identificada na literatura administrativa ps-burocrtica como um meio de articulao e coordenao de sistema compostos por mltiplos atores. No mbito do setor pblico, a Administrao em Rede concorda com o modelo gerencialista ao sugerir que o governo continue contando principalmente com fornecedores externos, mas a partir de parcerias pblico-privadas, e no simplesmente a partir da descentralizao, fragmentao ou terceirizao. Neste sentido, a competio e a confidencialidade dos contratos so substitudas pela ao conjunta de clientes e fornecedores, num modelo de
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Esta observao complementa o debate acerca da governana de TI no setor pblico e no setor privado, citado na seo anterior. De acordo com esta viso, pode-se afirmar que o valor dos investimentos governamentais em TI tambm deve ser mensurado a partir do ponto de vista de efetividade no atendimento do pblico a que serve a administrao, e no somente atravs de indicadores econmicos. Cabe salientar, porm, que pesquisas destinadas a mensurar a percepo do pblico da vinculao entre o emprego de recursos de TI e os fins polticos preestabelecidos so de complexa realizao, tm custo elevado e devem ser realizada em horizonte temporal maior para que tenham validade satisfatria.
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coproduo orientada no mais por regras e sob rgida superviso caracterstica do modelo burocrtico , mas por um senso de cultura organizacional compartilhada (Considine e Lewis, 2003)14. Na Amrica Latina, por sua vez, em resposta ao insulamento da burocracia estatal em relao participao social, resultante dos perodos ditatoriais e das prticas gerencialistas (Diniz, 2004), um esforo reformista desenvolveu-se, especialmente no Brasil, visando a romper com a forma centralizada e autoritria de exerccio do poder pblico (Paes de Paula, 2005: 39). Sem propor, de fato, um novo modelo de organizao administrativa do aparelho de Estado, mas buscando rearticular Estado e sociedade num ambiente de democracia representativa e participativa, a Administrao Pblica Societal (Societal Public Administration, SPA) surge como um projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na definio da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes estatais e desmonopolizando a formulao e a implementao das aes pblicas (Paes de Paula, 2005: 39)15. A Administrao Pblica Societal (SPA) est fortemente vinculado criao e desenvolvimento das Organizaes No Governamentais (ONGs), esferas pblicas no estatais que, entende-se, no dependem do suporte da representao poltica tradicional para mediar a ao poltica direta dos cidados (Genro, 1997, apud Paes de Paula, 2005). Aqui, defendem-se a cogesto e a participao dos cidados nas decises pblicas16, de maneira tanto a empoderar17 os atores sociais nos processos de tomada de deciso na esfera estatal, quanto a responsabilizar instituies e atores envolvidos no tocante realizao das deliberaes adotadas no processo. De fato, tanto a Governana em Rede como a Administrao Pblica Societal pem em evidncia a retomada do debate acerca da governana18 em sentido mais amplo,
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Embora no esteja claro se o modelo de Administrao em Rede ou no um modelo alternativo de reforma administrativa (Considine e Lewis, 2003), interessante observar que a experincia em reas especficas de polticas pblicas (combate epidemia de AIDS, controle da poluio e gesto de cidades) evidencia a busca por um trabalho mais cooperativo entre as agncias pblicas e privadas (Considine e Lewis, 2003). Ademais, ultrapassa a ideia de agncias como silos estanques da administrao onde a colaborao fundamentada na autoridade no que prima pelo relacionamento interagncia, pela confiana dos clientes e pela cooperao e obteno de resultados a partir de esforo conjunto (Considine e Lewis, 2003). Na realidade, a SPA se apresenta antes como um modelo poltico e de desenvolvimento nacional do que um modelo de reforma estritamente administrativa (Paes de Paula, 2005). O Oramento Participativo, adotado no municpio de Porto Alegre (RS Brasil) o expoente desse desenvolvimento. Por empoderar o cidado entende-se a promoo de igualdade de capacidades dos atores em participar dos processos de deciso (Lubambo e Coelho, 2005). Para tanto, a Administrao Pblica Societal reconhece a necessidade de transpor duas classes de dificuldades principais: a ao coletiva (custo de oportunidade de participao, baixo nvel de informao dos atores sociais, baixo poder de barganha das classes sociais mais pobres, baixa efetividade das instituies polticas) e o controle social (falta de acesso s informaes governamentais por parte dos atores sociais). Para um relato das origens do debate sobre as governanas, ver Milani e Solins (2002).
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para alm do conceito de boa governana, apregoado pelos gerencialistas19. Como adverte Milani e Solins (2002), falar de governana apenas no quadro da gesto e da participao, sem referenciar o papel do Estado, tornou o termo uma ferramenta tecnocrtica de especialistas econmicos e financeiros, atravs da promoo da governana corporativa no setor pblico. Governana um termo sem definio concreta, mas que fora tratado por organismos como o Banco Mundial e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento como um meio de reforar as instituies da sociedade civil e tornar os governos mais abertos, responsveis, transparentes e democrticos (Medeiros e Guimares, 2005: 453). Somando esta definio aos preceitos da SPA, houve a construo de uma ideia de governana responsiva, caracterizada pela relao de empoderamento entre os cidados e o Estado; seus princpios orientadores so a responsabilizao, a transparncia e a participao [e] a responsividade (Braga et alli, 2008: 8). Esta relao entre a administrao pblica e a sociedade civil (alm do setor privado e do terceiro setor) vem sendo transformada com o advento da novas Tecnologias da Informao e da Comunicao, medida que as redes de atores veem suas transaes, fluxos e ligaes amplamente facilitados. Esta ideia de governana responsiva desponta em paralelo com formas inditas de pensar e agir, apoiadas nas modernas TIC, tornando possvel um processo de deciso mais informado e transparente. Alm disso, o uso dessas tecnologias permite uma interface governo-cidado de mo dupla, via sistemas de comunicao eletrnica e transaes seguras no fornecimento de servios e integrao interorganizacional, possibilitando ao usurio resolver mltiplos problemas em um nico ponto de acesso virtual, com implicaes na responsividade e responsabilizao governamentais (Braga et alli, 2008: 8). Esta transformao se reflete, portanto, na estrutura do Estado e da administrao pblica, bem como no processo de formulao das polticas pblicas (Fountain, 2001; Dunleavy et alli, 2005). Com o avano tecnolgico observado a partir do final da dcada de 1990 e com aumento do nmero de canais de comunicao e interao entre a administrao e os administrados e entre as prprias entidades da esfera administrativa (Garson, 2007), a necessidade de se reestruturar a TI governamental vem se impondo, tanto para poder incorporar novos servios e tecnologias quanto para atender novas demandas informacionais geradas por uma populao cada vez mais atenta aos seus direitos de cidadania (Cepik, Eklund e Eisenberg, 2002).
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Ideias de boa governana estiveram bastante presentes nos discursos gerencialistas, sobretudo na dcada de 1990, e fazem referncia condio dos direitos individuais de propriedade, inviolabilidade, igualdade, compensao dentro da lei e participao em tomada de deciso coletiva (OCDE, 2005).
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Com efeito, a popularizao das TIC, sobretudo a Internet, marca o desenvolvimento de um novo modelo de administrao. O crescimento do uso da rede mundial de computadores, do e-mail, da Web e da TI em geral deixou de afetar apenas os processos na retaguarda administrativa (atrs do balco ou back-office) com o uso de sistemas de informao, passando a influenciar e condicionar as novas formas de relacionamento entre o governo e a sociedade civil. Nesse sentido, uma nova doutrina administrativa se desenvolve, onde as TIC desempenham um papel fundamental na busca pela ampliao da eficcia da administrao pblica. O papel das Tecnologias da Informao e Comunicao vital para o novo modelo, uma vez que permitem no apenas a melhor alocao dos recursos pblicos e a intercomunicao entre os rgos governamentais e atores sociais, mas tambm o redesenho de processos de governo, de modo a atender as necessidades dos usurios e a ampliar os meios de acesso aos servios pblicos e prpria administrao. As TIC so justamente o elemento unificador e, ao mesmo tempo, diferenciador entre o novo modelo de administrao do setor pblico e o modelo gerencialista. Isso porque, ao longo da dcada de 1990, as TIC tiveram um impacto bastante limitado, uma vez que foram adaptadas a processos e culturas organizacionais preexistentes, servindo mais para automatizar rotinas j consolidadas. Embora os rgos governamentais tenham se tornado altamente dependentes da infraestrutura de TI para suas atividades, as formas de operao no sofreram alteraes significativas. Por sua vez, a nova doutrina de administrao pblica delega s TIC e aos profissionais de TI um papel central e transformador. O Estado tem diante de si, portanto, um novo modelo de administrao psNPM, que se insere no contexto da Governana da Era Digital (Digital Era Governance, DEG) (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006). Por Governana da Era Digital entende-se um conjunto complexo de mudanas, no sentido de um governo mais gil e focado no usurio, abrindo a possibilidade de que cidados e empresas facilmente orientem e monitorem o processamento de suas prprias demandas e solicitaes junto administrao, atravs do emprego das TIC. O elemento central desta abordagem justamente as mudanas no tratamento da informao e da TI, na medida em que a TI e os sistemas de informao desempenham um papel central nas transformaes da organizao dos servios pblicos, enquanto processos de governo, e da prestao destes servios a cidados e usurios (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006). As mudanas trazidas pela Governana da Era Digital podem ser consideradas sob trs aspectos principais: (1) a reintegrao, (2) o desenvolvimento de uma viso holstica de administrao, baseada nas necessidades dos usurios, e (3) as transformaes trazidas pela digitalizao, com o surgimento de instituies digitais. A reintegrao (reintegration) uma espcie de reao aos problemas que emergiram com as prticas gerencialistas, e onde se encontram as oportunidades-chave desse novo modelo de administrao pblica20.
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No entanto, h de se frisar que a DEG no um movimento oposto ao NPM. Algumas prticas gerencialistas permanecem se desenvolvendo a par desse novo modelo, uma vez que sua utilidade ainda no fora seriamente questionada e invalidada. Dentre essas prticas, tm-se:
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Os demais aspectos, a viso holstica baseada nas necessidades (needs-based holism) e a transformaes da digitalizao (digitization changes), so tangenciais s prticas do Gerencialismo, uma vez que propem uma orientao um tanto distinta quela (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006). Para Dunleavy et alli (2005, 2006), a reintegrao compreende o processo de reagrupar os diversos elementos que o Novo Gerencialismo Pblico separou em formas divisionais21 distintas ao longo dos diversos rgos governamentais. Dessa maneira, visa-se a retirar do usurio o nus de ter de perseguir de rgo em rgo as inmeras etapas de realizao de um servio pblico, j que estas haviam sido dispersadas com a agencializao promovida pelo NPM. No uma reprise do antigo ciclo de centralizao/ descentralizao administrativa. O propsito , sim, reintegrar funes diversas e grupos de competncias que foram fragmentados em vrios rgos com funes limitadas e espalhados por complexas redes interorganizacionais. Neste processo, as TIC apresentam grande potencial de desenvolvimento, ao viabilizarem a integrao, a comunicao e a interoperabilidade dos diversos rgos governamentais de forma mais fluida. A Tabela 2 apresenta os principais componentes da reintegrao.
Tab. 2: A reintegrao na Governana da Era Digital
Componentechave
Reverso da agencializao (Rollback of agencification)
Descrio
Em respostas aos problemas enfrentados pela desagregao promovida pelo NPM, a DEG prev fuses e/ou reassimilaes de agncias em grupos departamentais coesos, eliminando miniburocracias, bem como restabelecendo estruturas cooperativas. A governana integrada busca grandes fuses em rgo centrais amplos, capazes de coordenar e executar aes complexas e de grande escala. Tem por trs a necessria convergncia de TIC para viabilizar essa comunicao e interao22.
Governana integrada(Joined-up governance, JUG)
medidas de desempenho, ranking de desempenho das agncias/rgos, servios orientados ao cliente, controle dos recursos pelo usurio, taxa de retorno e de desconto unificada, desenvolvimento de mecanismos tecnolgicos de cobrana, avaliar os direitos de propriedade do setor pblico e dividendos de eficincia obrigatrios (Dunleavy et alli, 2005). 21 Ver nota de nmero 9. 22 Como exemplo, cita-se a criao do Departamento de Segurana Interna dos Estados Unidos (Department of Homeland Security), uma resposta s deficincias anteriores da fragmentao das agncias, evidenciadas quando da dificuldade em responder de forma rpida e coordenada aos ataques terroristas de 11 de setembro (Dunleavy et alli, 2005).
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Regovernamentalizao (Re-governmentalization)
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Determina a reabsoro pelo setor pblico de atividades que tinham sido anteriormente terceirizados para o setor privado.
Reintegrar processos centrais (Reinstating central processes)
Fundamental diante da fragmentao promovida pelo NPM, a qual acabou duplicando e repetindo vrias hierarquias que realizam funes genricas similares. Busca-se estabelecer uma ordem na antiga anarquia existente entre iniciativas em competio poca do NPM, especialmente na rea de TI. O desenvolvimento de padres de governo eletrnico e de arquiteturas de interoperabilidade pode ser compreendido dentro desse processo.
Corte radical nos custos de produo (Radically squeezing production costs)
Reduo na quantidade dos funcionrios pblicos, sobretudo aqueles dedicados a tarefas rotineiras na retaguarda administrativa (back-office). As maiores redues esto concentradas nos departamentos com alta utilizao de TI. Essa mudana tem por objetivo transferir recursos para o pessoal da linha de frente (frontline staff). Nos pases que adotaram o NPM, os desordenados sistemas de TI apenas foram terceirizados, mas no modernizados ou repensados. A reengenharia das funes se destina, portanto, a melhorar a produtividade das distintas instalaes mainframe herdadas, a partir do emprego das novas TIC. Envolve ainda o redesenho das funes back-office, com vistas a integrar sistemas e simplificar as demandas sobre os rgos governamentais.
Reengenharia de funes da retaguarda administrativa (Reengineering backoffice functions)
Centralizao e especializao dos processos de contratao (Procurement concentration and specialization)
Adoo de processos de contratao mais inteligentes, atravs do estabelecimento de alguns centros de contratao mais importantes, em substituio s formas independentes e em competio presentes em cada rgo.
Simplificao da rede(Network simplification)
Parte de um aperfeioamento da viso geral da administrao e dos regulamentos que a susten-
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tam, de modo a evitar a criao de equipes de gesto em vrias reas polticas altamente balcanizadas, o que dificulta o tratamento e a coordenao. Visa a reverter a departamentalizao e a consequente criao de miniburocracias, as quais acabaram exigindo a criao de complexas agncias reguladoras para conseguir uma mnima rede de articulao entre as agncias pblicas, quase pblicas e atores no governamentais.
Fonte: Dunleavy et alli (2005), Dunleavy et alli (2006).
O segundo aspecto da Governana da Era digital compreende uma viso holstica da administrao pblica, desenhada a partir das demandas dos usurios (cidados, empresas etc.), de modo a simplificar a relao G2B e G2C23. Prev uma administrao voltada para fora (para as necessidades dos usurios), e no mais voltada para a gesto dos processos internos de cada rgo, tal como fazia o NPM. Mais ampla que a governana integrada proposta pela reintegrao, a viso holstica recai sobre todas as redes envolvidas no setor pblico e prev novas e amplas macroestruturas. Demanda a reengenharia completa de processos (extirpando-se etapas, custos de conformidade, listas de checagem e formulrios desnecessrios), bem como mudanas no tratamento dos sistemas de informao e nos estilos de gesto. Visa ao desenvolvimento de um governo mais gil, capaz de responder de forma rpida e flexvel s mudanas no ambiente (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006). A Tabela 3 resume os principais componentes deste tema.
Tab. 3: A viso completa da Governana da Era Digital
Componentechave Reorganizao baseada nas necessidades do usurio (Client-based or needs-based reorganization)
Descrio
Revive a prtica de reintegrao dos departamentos e rgos em torno de um tipo de usurio, de determinados tipos de demanda ou de reas especficas de servios24.
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Government-to-Business (G2B), ou seja, relao entre governo e empresas, e Government-to-Citizen (G2C), governo e cidados. Um bom exemplo o sistema de aposentadoria no Reino Unido, que rene todos os benefcios para pessoas idosas em uma administrao distinta.
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Prestao de servios tipo parada nica (One-stop provision) A prestao de servios tipo parada nica (onestop) assume vrias formas, incluindo balces nicos (one-stop shops, onde vrios servios administrativos so prestados pela mesma equipe, colocalizada), janelas nicas (one-stop windows, onde somente a interface do cliente est integrada) e servios integrados na Web (onde a ao do cliente e a integrao entre os servios so essencialmente eletrnicos)25. O objetivo fazer com que os vrios rgos trabalhem conjuntamente e de forma pr-ativa, a fim de se resolverem os problemas de duplicao e se reduzir o nus que recai sobre os cidados ou empresas. Prev mecanismos interativos para a coleta de informaes, como a utilizao de centrais de atendimento (call centers) ou de servios on-line, ao invs dos antigos formulrios em papel. Estes mecanismos permitem que funcionrios e sistemas compreendam de maneira mais ampla as necessidades dos usurios e suas preferncias. Ademais, envolvem um compromisso por parte do governo de reutilizar as informaes j coletadas, ao invs de recolher a mesma informao vrias vezes, tal como acontece com as formas gerencialistas que detm sistemas de informao fragmentados. Geralmente, a administrao guarda os diferentes bits de informao separadamente e, muitas vezes, em sistemas incompatveis entre si, onde os dados so dificilmente encontrados e/ou agrupados. Em vez disso, o armazenamento inteligente de dados disponibiliza as informaes segundo as necessidades, para mltiplos proveitos e de uma forma pr-ativa. Utilizando algoritmos viveis, permite aos rgos relacionar as informa-
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Coletar informaes de forma interativa e de uma nica vez (Interactive and ask once informationseeking)
Armazenamento inteligente de dados (Data warehousing)
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O impulso aqui para que as agncias governamentais trabalhem conjuntamente e de forma prativa, a fim de se resolverem problemas de duplicao e de reduzir a elevada carga cognitiva e os custos de conformidade colocados sobre os cidados ou empresas no auge do NPM (Dunleavy et alli, 2005).
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es dos usurios a seus servios e pr-ativamente disponibiliz-los a cidados, empresas etc. Reengenharia completa dos servios (End-to-end service reengineering) Baseia-se no uso das TIC para a formulao de modelos de prestao de servios radicalmente diferentes. Visa a uma abordagem completa dos servios, trabalhando-os do comeo ao fim (endto-end), de forma que se garanta um foco sobre todo o processo, sem limit-lo artificialmente s fronteiras existentes entre os rgos governamentais. Ademais, busca-se redimensionar e diminuir o percurso que necessrio percorrer para a realizao completa dos processos administrativos e/ ou dos servios. Processos governamentais geis (Agile government processes) Visa a atingir rapidez com flexibilidade e responsividade no processo de tomada de deciso do governo, concentrando-se na realizao de um sistema de gesto pblica e de tomada de deciso capaz de se reconfigurar rapidamente conforme as necessidades, de modo a responder a um ambiente externo voltil e turbulento26.
O terceiro e ltimo aspecto da Governana da Era Digital se refere s transformaes polticas e institucionais ocorridas no Estado com o advento das tecnologias digitais, onde os canais eletrnicos deixam de ser vistos apenas como complementares aos processos de governo convencionais, havendo a transio para operaes totalmente digitais. Estes impactos e transformaes produzidos pela Web e pela Internet no setor pblico esto comumente ligados ao desenvolvimento do governo eletrnico (e-gov) (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006). Uma ressalva deve ser feita antes que se prossiga: a nfase da DEG se relaciona com o rearranjo (reintegrao, abordagem holstica e digitalizao) da Administrao Pblica com a finalidade de inovar as formas de prestao dos servios pblicos. Isso, por si s, no permite que sejam exploradas todas as possibilidades de transformao inerentes s TIC, que podem ser postas em marcha a partir de modelos de gesto moldados em torno de
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O conceito de agilidade do governo aqui empregado objetiva negar a viso burocrtica comumente aceita de que as agncias governamentais operam em ambientes estveis no longo prazo, detendo, assim, solues incubadas para cada caso (Dunleavy et alli, 2005), ou seja, para cada caso, uma norma de conduta.
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Tab. 4: Instituies Polticas Digitais
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Componentechave Servios eletrnicos (Electronic service delivery)
Descrio
Desenvolvimento de servios eletrnicos em complementao e/ou substituio de servios realizados presencialmente. Os e-servios permitem substituir processos rotineiros e automatizados por formatos essencialmente digitais. Desenvolvimento de novas formas de automatizao de processos, eliminando a intermediao humana. Ou seja, criar processos automticos que no exigem a ateno de funcionrios para a realizao do servio e/ou processos por parte dos usurios. Criao de processos e servios que eliminem a necessidade de que cidados, empresas e/ ou outros atores da sociedade civil tenham que se deslocar at os rgos governamentais. Trata-se da possibilidade de os usurios escolherem os processos e servios que desejam, acessando-os de forma eletrnica. Ao invs de disponibilizar canais eletrnicos alternativos aos tradicionais, o que pode vir a ampliar custos, o governo adota uma posio ativa de modo a redirecionar os usurios dos servios para canais exclusivamente eletrnicos27.
Novas formas de processos automatizados (New forms of automated processes - zero touch technologies, ZTT) Desintermediao radical(Radical disintermediation)
Redirecionamento dos usurios para canais eletrnicos (Active channel streaming)
Administrao isocrtica e coproduo (Facilitating isocratic administration and co-production)
Isocracia significa autogoverno. Prope o desenvolvimento de mecanismos eletrnicos que possibilitem que os usurios autoexecutem suas interaes com o governo. J a coproduo envolve a produo de resultados no s pelo go-
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H duas opes para esta ao: a primeira incentivar as pessoas a mudar de opo ao prover servios eletrnicos com custos inferiores ou melhorados em relao aos servios presenciais; a segunda opo seria fazer com que cidados ou empresas adiram mudana atravs de obrigaes legais (Dunleavy et alli, 2005).
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verno, mas tambm por cidados e empresas, atravs da utilizao de processos eletrnicos que releguem aos rgos governamentais apenas a tarefa de facilitadores, e no de executores. Governo livro aberto (Moving toward open-book government) Traduz a mudana de um padro burocrtico de manuteno dos dados governamentais em arquivos fechados para um padro em que os cidados e demais interessados tenham livre acesso s informaes que lhes pertencem28 (como, por exemplo, seu arquivo mdico, sua conta de impostos), de modo a ampliar sua capacidade de autoadministrao29.
canais de comunicao/interao governo-sociedade que podem contribuir para a maior participao democrtica. Alm disso, para alm da viabilizao de tais canais, a transformao completa demanda, tambm, o desenvolvimento de projetos destinados a difundir informao e garantir a capacitao dos usurios/cidados para habilit-los ao gozo dos benefcios previstos a partir da implementao das reformas propostas pela DEG. Em verdade, portanto, pode-se afirmar que a verdadeira e completa transformao a que a DEG se prope poder apenas ser viabilizada caso sejam considerados e articulados os postulados de participao popular com os quais trabalha a SPA. Em consonncia com essa viso, Hanna (2010) aponta que os governos cada vez mais tero que se guiar segundo trs pilares principais: (1) a personalizao de servios pblicos, cujo valor depender do grau de atendimento das necessidades especficas de cada usurio; (2) a cocriao exercida entre administrao e usurios, onde ambos adicionaro contedo e valor aos servios,
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A criao de sistemas de proteo de dados e a garantia da liberdade de regimes de informao so cruciais nesse ponto. Na realidade, aumentar a transparncia tem sido uma tendncia de longo prazo dos governos ocidentais, desde bem antes da onda gerencialista. A Era da Governana Digital adiciona um novo impulso para uma abordagem mais gil e centrada no cliente, abrindo possibilidades para cidados ou empresas controlarem mais facilmente o processamento de suas demandas e aplicaes (Dunleavy et alli, 2005). H de se ter em mente que esse ltimo elemento, governo livro aberto, no espelha exatamente o movimento em busca dos dados abertos. Como define o Consrcio W3C, dados governamentais abertos a disponibilizao de informaes governamentais representadas em formato aberto e acessvel de tal modo que possam ser reutilizadas, misturadas com informaes de outras fontes, gerando novos significados (CGI.br, 2008). A busca por dados governamentais abertos vem somar-se aos demais elementos da digitalizao, como fator relevante na construo da Governana da Era Digital.
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diretamente ou atravs do uso de comunidades e redes sociais (avanando a ideia de governo centrado no cidado, citizen-centric, para governo guiado pelo cidado, citizen-driven), e (3) a criao de parcerias entre governo e demais organizaes. Na realidade, para alm da Governana da Era Digital, Hanna (2010) enquadra o novo modelo de administrao pblica e de sua relao com a sociedade dentro de um espectro de mudanas mais amplas, o qual o autor denomina e-transformao (e-transformation), ou ainda e-desenvolvimento (e-development). Trata-se, portanto, no apenas de um modelo de administrao, mas de um modelo de desenvolvimento, que tem as TICs como seu elemento indutor. Mais abrangente que a Governana da Era Digital, a e-transformao transpassa e extravasa as fronteiras da administrao pblica, promovendo mudanas na economia e na sociedade como um todo.30 Tanto a e-transformao como a Governana da Era Digital (DEG) traduzem, portanto, o papel transformador das TIC na administrao pblica. No entanto, longe de um determinismo tecnolgico, as grandes transformaes s so alcanadas se acompanhadas por mudanas organizacionais e culturais, seja dentro da administrao, seja no comportamento da sociedade civil campo esse onde as mudanas tecnolgicas tm um papel apenas indutor (Dunleavy et alli, 2005). Com efeito, as primeiras e principais barreiras encontradas para a realizao da Governana da Era Digital, sobretudo o ideal de um governo integrado e voltado s necessidades do cidado, no so barreiras tecnolgicas, mas sim institucionais. Instituies especializadas e novas competncias so pr-requisitos para se criar, adquirir, adaptar, difundir e utilizar as novas tecnologias, bem como para sincroniz-las s reformas administrativas, aos investimentos, s inovaes em matria de gesto e s mudanas organizacionais correspondentes (Hanna, 2007). Alm disso, deve-se ter em mente que a reestruturao das burocracias governamentais e a melhora e reengenharia da entrega de servios pblicos so questes administrativas e gerenciais, e no questes tcnicas. As mudanas organizacionais estabelecem novas regras para as rotinas dos processos de trabalho e respectivos comportamentos, reordenam (ou mesmo eliminam) fontes de poder, promovem o surgimento de novos atores ou o desaparecimento de velhos (Dovifat et alli, 2004). Lderes competentes e instituies dotadas de valor e estabilidade e portanto, legitimidade so entendidas como fundamentais para transpor a resistncia originada em relao s mudanas nos processos, organizaes e
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A e-transformao envolve uma srie de elementos. Tal como a DEG, contm elementos de governana, ao passo que requer o envolvimento e a participao dos mais diversos atores na consecuo da estrutura institucional e das polticas pblicas de incentivo ao uso e produo de TIC. Para tanto, governos devem promover aes no sentido da e-transformao no s no interior da administrao pblica, mas tambm na sociedade. A criao de programas de educao tecnolgica uma dessas aes, e visa a atender a crescente demanda por recursos humanos capazes de fazer uso das novas tecnologias, tanto dentro da administrao, como na sociedade civil. Incentivar a indstria de TIC nacional tambm fundamental, tanto para alimentar a economia domstica como para abastecer a crescente demanda por aplicaes de softwares. A criao de ampla infraestrutura de telecomunicaes outro pr-requisito para o edesenvolvimento, a fim de que se torne possvel prover acesso Internet e s ferramentas de TIC a preos acessveis (Hanna, 2010).
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distribuio do poder, bem como para gerenciar investimentos complexos e inteorganizacionais, mudar habilidades e valores, evitar duplicao de esforos, economizar recursos escassos e, enfim, manter uma viso de transformao a longo prazo, ao passo que se trabalha com resultados concretos no curto prazo (Hanna, 2007). A existncia de lideranas polticas31 e profissionais (profissionais da rea de TIC32 ou gestores pblicos) so fatores cruciais para o sucesso deste novo modelo de administrao pblica. Lderes devem assegurar que os servidores compreenderam e compartilham da ideia de que as transformaes da DEG so prioridade (Rose e Grant, 2010). Alm das lideranas, arranjos institucionais da Era Digital (e-leadership institutions) conglobantes so fundamentais para orquestrar e coordenar as decises e polticas pblicas em direo Governana da Era Digital, na medida em que criam mecanismo de coordenao e de governana dos diversos rgos e atores envolvidos no processo de transformao da administrao pblica. E-instituies so responsveis tambm por identificar, atrair e desenvolver novos lderes, que conduziro as mudanas setorialmente (Hanna, 2007; Hanna, 2010), bem como por guiar atores e rgos nos processos de reengenharia e inovao os quais geram nveis de incerteza e risco (dado os altos e complexos investimentos em TIC) considerveis. Enfim, so essas estruturas institucionais da Era Digital que fornecem a estratgia, os mtodos de implementao, as ferramentas de coordenao e os mecanismos de monitoramento e avaliao dos projetos no sentido da DEG (Hanna, 2007)33.
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A Governana da Era Digital no se restringe aplicao das TIC aos processos de governo, e profissionais de TIC sozinhos no conseguiro assegurar as mudanas e transformaes necessrias nas rgidas culturas organizacionais que caracterizam as burocracias modernas mesmo aquelas que passaram por processos mais profundos de reforma do Novo Gerencialismo Pblico. Ao analisar as estruturas institucionais responsveis pelo e-desenvolvimento em vinte e sete pases, Hanna (2007) aponta para uma tendncia no sentido de um maior engajamento institucionalizado do presidente (ou primeiro-ministro) ou de um ministro forte (como o de finanas ou economia) na agenda da Era Digital, atravs, sobretudo, da criao de unidades de coordenao especficas junto ao gabinete presidencial ou de um comit de coordenao liderado pelo primeiro ministro ou chefe de Estado. Presidente, primeiro-ministro ou ministro tornam-se, assim, e-lderes (Hanna, 2007; Hanna, 2010). Os e-lderes no se limitam s figuras tradicionais da administrao pblica. Os profissionais de TIC tm assumido um novo e relevante papel com o surgimento da Governana da Era Digital. E no se trata apenas de um papel especificamente relacionado gesto das tecnologias e sua aplicao nova administrao: as potenciais transformaes da DEG exigem profissionais de TIC com perfil (e posio) de liderana e com especial conhecimento em gesto, a fim de que acompanhem e trabalhem junto aos braos polticos e executivos do governo. Denominao herdada do setor privado, os Chief Information Officers (CIOs) representam esse novo profissional nas administraes pblicas (Hanna, 2007; Hanna, 2010; Rocheleau, 2006). Hanna (2007) identifica seis tipos principais de instituies-chave para a implementao do e-desenvolvimento e, por conseguinte, da Governana da Era Digital: Conselho Nacional de Alto Nvel para o e-Desenvolvimento; Comit de Gabinetes para o e-Desenvolvimento; Comit Ministerial para o e-Governo; Agncia Executiva para o e-Desenvolvimento ou Agncia de TIC; Escritrio Executivo do e-Governo; Conselho de CIOs e Quadro de CIOs do Setor Pblico. Alm destas, h outros tipos de instituies, cujos papis podem vir a ser relevantes quando da aplicao
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Em sntese, podemos fazer um paralelo entre o Novo Gerencialismo Pblico, a Administrao Pblica Societal que melhor representa a experincia vivida na Amrica Latina e o desenvolvimento da Governana da Era Digital segundo mostra a Tabela 5.
Tab. 5: Comparao entre as doutrinas de administrao pblica
Tema
Administrao Pblica Gerencial (NPM) Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes de organismos multilaterais e no movimento gerencialista.
Administrao Pblica Societal (SPA) Enfatiza a participao social e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.
A Governana da Era Digital \ (DEG) Enfatiza a importncia da apreenso/uso das TIC pelo Estado para o aumento da capacidade estatal e da governana democrtica. Prioriza a cooperao e a colaborao das agncias pblicas e privadas na busca de resultados a partir do esforo conjunto (Parcerias PblicoPrivada). Dimenses institucional-administrativa, sociopoltica e econmico-financeira. Preponderam as duas primeiras.
Projeto poltico
Dimenses estruturais enfatizadas na gesto
Dimenses econmicofinanceira e institucional-administrativa.
Dimenso sociopoltica.
das estratgias de e-transformao e da DEG, como so as agncias reguladoras de servios de telecomunicao. O autor adverte, no entanto, que no h um conjunto nico de instituies recomendvel a todos os pases: as estruturas so definidas e adaptadas de acordo com as estruturas polticas bsicas e a cultura organizacional de cada pas, seu nvel de descentralizao e de delegao do poder (Hanna, 2007; Hanna, 2010). Para saber mais sobre as e-instituies, ver Hanna (2007).
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Organizao administrativa do aparelho do Estado Separao entre as atividades exclusivas e no exclusivas do Estado nos trs nveis governamentais. No h uma proposta para a organizao do aparelho do Estado, e enfatiza iniciativas locais de organizao e gesto poltica.
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Estado procura integrao/harmonia de atividades meio e fim que compem os processos e aes do Estado, inclusive mediante o trabalho em redes. As TIC ampliam a possibilidade de interao G2C, G2B, G2G, B2G, C2G, e abrem canais diversos para a e-participao. A tomada de deciso um esforo conjunto e coletivo. Mas o Estado tem papel decisivo em orquestrar o trabalho em rede. Governana digital como construo do Estado. Emprego das TIC para otimizar alocao de recursos, reduzir desigualdades e democratizar as relaes entre o Estado e os cidados.
Abertura das instituies polticas participao social
Participativo no nvel do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies e construo de canais de participao popular.
Participativo no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao popular.
Abordagem Gerencialismo: de gesto enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico.
Gesto social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizada nas demandas do pblico-alvo, incluindo questes culturais e participativas.
Fonte: tabela elaborada pelos autores com base em PAES DE PAULA (2005), CONSINDINI e LEWIS (2003), DUNLEAVY et alli (2006), HANNA (2010).
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Consideraes Finais No h um modelo nico de arranjo de e-instituies que sirva a todos os pases. No entanto, desafios comuns so apresentados a essas instituies digitais, entre os quais se destacam (Hanna, 2010): 1) a capacidade de engajar diferentes atores no desenvolvimento e implementao de uma estratgia nacional de TIC; 2) o desenvolvimento de estrutura poltica e legal, bem como de padres de governo eletrnico, comrcio eletrnico e outras aplicaes; 3) a criao de altos postos executivos dedicados s funes das TIC no processo de e-desenvolvimento e coordenao multinvel (nacional, regional e local) e trans-setorial dos programas e estratgias; 4) a diviso de trabalho e a coordenao das atividades entre os vrios rgos governamentais, incluindo a criao de estruturas interdepartamentais para a tomada de deciso coletiva; 5) a criao de foras-tarefas e acordos de financiamento para a implementao dos programas que envolvam vrios rgos, e 6) a criao de mecanismos de monitoramento e avaliao dos projetos de e-desenvolvimento e DEG atravs dos diferentes rgos. De um modo geral, portanto, os modelos institucionais vm se desenvolvendo no sentido de viabilizar a governana das TIC e de coordenar e orientar as transformaes do governo e da sociedade na Era Digital. Visa-se, portanto, a superar a fragmentao e a descentralizao promovidas pelo Novo Gerencialismo e a orientar governo e sociedade para um modelo de administrao, de governana e de desenvolvimento integrado, inclusivo e responsvel. A partir dessa sntese terica, pode-se estudar a conduo do Brasil em direo Governana da Era Digital. Uma tentativa nesse sentido feita no captulo a seguir, a partir do estudo do processo de institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica do Governo Federal, dentro do qual vem sendo debatida a questo da governana de TI no setor pblico.
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CAPTULO 2 A INSTITUCIONALIZAO DO SISP E A ERA DIGITAL NO BRASIL

Marco Cepik Diego Canabarro Ana Jlia Possamai
Neste captulo, discute-se o processo de evoluo da institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica do Governo Federal (SISP), tendo como caso estudado o Brasil, desde a emergncia de um esboo de modelo de gesto de TI decorrente do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), at as mudanas introduzidas durante os dois governos do presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2010). O Decreto n 99.180 de 15 de maro de 19901, responsvel pela reorganizao e funcionamento dos rgos da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, instituiu o Sistema de Controle da Informtica do Setor Pblico no Brasil, sob a responsabilidade da Secretaria da Administrao Federal2. De 1990 at os dias atuais, esse sistema passou por um progressivo processo de institucionalizao, atravs do qual sua organizao e suas aes e prticas ganharam valor e estabilidade (Huntington, 1968; Goodin, 1996). Em 1994, especificamente, o pas adotou o Decreto n 1.048, atravs do qual o Sistema de Controle da Informtica do Setor Pblico ganhou sua formatao definitiva como Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica, da Admi-
O Decreto foi adotado como consolidao da previso, pelo Decreto-lei 200 de 1967, da formao de sistemas de atividades auxiliares, com a finalidade de organizar as atividades de pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns a todos os rgos da Administrao que, a critrio do Poder Executivo, necessitem de coordenao central (art. 30). No contexto da descentralizao da execuo das atividades da Administrao Pblica, e como forma de tentar impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, o Decreto-lei determina que a Administrao poder desobrigar-se de tarefas executivas, recorrendo execuo indireta quando houver iniciativa privada desenvolvida e capacitada. O planejamento, coordenao, superviso e controle so tarefas inerentes Administrao (art. 10, 7). Ou seja, sempre que possvel, a Administrao dever contratar de terceiros as atividades executivas. Essa regra est condicionada capacidade e qualidade do mercado, ao interesse pblico e segurana nacional (art. 10, 8). A Secretaria da Administrao Nacional tinha a finalidade de realizar estudos, formular diretrizes, orientar normativamente, planejar, coordenar, supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional, bem assim os referentes aos servios gerais, modernizao e organizao administrativas e aos sistemas e servios de processamento de dados dessas entidades (Lei 8.028 de 12 de abril de 1990, art. 15).
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nistrao Pblica Federal (cujo acrnimo apontado pela norma foi o de SISP), com a finalidade de centralizar planejamento, a coordenao, a organizao, a operao, o controle e a superviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, em articulao com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gesto da informao pblica federal. Em linhas gerais, cabe ao Sistema: (1) assegurar suporte de informao adequado, dinmico, confivel e eficaz APF; (2) estimular o uso racional dos recursos de informao e informtica disponveis aos rgos governamentais, contribuindo para incrementar a qualidade do ciclo da informao; e (3) integrar as reas de TI do governo federal a partir da concatenao de esforos para o compartilhamento de experincias comuns e solues adotadas. Compem o SISP3, segundo o Decreto n 1.048/94, os seguintes rgos (ver Figura 2):
Fig. 2: rgos membros do SISP
Comisso de Coordenao
rgos Setoriais
SISP
rgo Central: SLTI/MPOG
rgos Seccionais
rgos Correlatos
rgo Central do Sistema, responsvel por sua coordenao e pela superviso e orientao normativa a respeito de suas atividades. Segundo o decreto de instituio do SISP, caberia ao rgo central a proposio de polticas e diretrizes de TI a serem adotadas e implementadas no mbito da Administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo Federal. rgos Setoriais: compostos pelas esferas de Coordenao de Modernizao em Informtica das Subsecretarias de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOAs) dos diversos Ministrios e rgos da APF. So os responsveis por coordenar, planejar, articular e controlar os recursos de informao e informtica no mbito dos Ministrios ou das Secretarias da Presidncia da Repblica; coordenar, planejar e supervisionar
Atualmente, a composio integral do SISP pode ser encontrada na planilha disponibilizada no stio do MPOG, em: http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/orgaos-integrantes-dosisp. ltimo acesso em 03/08/2010.
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os sistemas de informao no mbito dos Ministrios, das Secretarias da Presidncia da Repblica, das autarquias e fundaes; fornecer subsdios ao rgo Central, por intermdio da Comisso de Coordenao, para a definio e elaborao de polticas, diretrizes e normas relativas ao Sistema; cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Central; participar, como membro da Comisso de Coordenao, dos encontros de trabalho, programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP. rgos Seccionais: so representados pelas instncias que atuam na rea de administrao dos recursos de informao e informtica, nas autarquias e fundaes. So responsveis por cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Setorial; subsidiar o rgo Setorial na elaborao de polticas, diretrizes, normas e projetos setoriais; participar dos encontros de trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP. rgos Correlatos: so aqueles criados por secretarias finalsticas dos ministrios para gerir os recursos de TI quando tais secretarias decidem que as estruturas de TI centrais dos ministrios so deficitrias para atender suas necessidades4. No so subordinados estrutura central do Ministrio. Comisso de Coordenao: integrada por todos os representantes dos rgos Setoriais, sob a presidncia de um representante do rgo Central. Responsvel por participar da elaborao e implementao das polticas, diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processo normativo de compras do Governo na rea de informtica; assessorar o rgo Central no cumprimento de suas atribuies; promover o intercmbio de conhecimento entre seus participantes e homogeneizar o entendimento das polticas, diretrizes e normas; acompanhar e avaliar os resultados da regulamentao emanada do rgo Central e propor ajustamentos.
Vale observar que, apesar de a APF contar com empresas pblicas de informtica, estas no so includas como membros do Sistema. Qualquer tipo de cooperao que possa existir entre as empresas pblicas de informtica e os rgos do SISP, referente administrao dos recursos de informao e de informtica, depende da vontade poltica dos dirigentes de cada uma das reas. De 1994 at os dias atuais, houve uma srie de alteraes institucionais na Administrao Pblica Federal decorrente das reformas da Administrao Pblica no pas, especialmente a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso. Como resultado disso, com o passar do tempo houve o alargamento do escopo das responsabilidades do SISP e a ampliao do seu papel na Governana de TI do Estado brasileiro, especialmente a partir do segundo mandato do Presidente Lula.
Um exemplo dessa situao seriam as Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional, que possuem rgos de TI mais estruturados do que a setorial de TI do Ministrio da Fazenda.
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O Perodo FHC (1995-2002) Para que sejam compreendidos os estmulos e os constrangimentos institucionalizao do Sistema, convm, em primeiro lugar, que sejam estudados os fundamentos intelectuais e poltico-ideolgicos que pautaram as reformas institudas por FHC para, em segundo lugar, apresentar as continuidades e rupturas existentes no Governo Lula, as quais permitem explicar o quanto se avanou para a consolidao de um Estado digital no pas. A redemocratizao do Brasil em 1985 e a adoo da Constituio Federal de 1988, apesar de reverterem a experincia autoritria vivida nos anos imediatamente anteriores, vieram acompanhadas de ceticismo relativo reestruturao do Estado no Brasil. Na ocasio, as condies econmicas eram desfavorveis (enorme dvida externa, elevada concentrao de renda, alto nvel de desigualdade) e pressionavam o ambiente poltico brasileiro. A incipiente reforma instituda pela recm-adotada Constituio no havia sequer sido completamente implementada quando o incio dos anos 1990 foi palco da crise de hiperinflao e de uma srie de escndalos polticos de corrupo que culminaram com o impeachment do Presidente Fernando Collor (Melo & Saz, 2007). Afirma-se que o enfrentamento de crises e esforos no sentido de redefinio das bases do desenvolvimento brasileiro foram [sempre] acompanhadas de mudanas estruturais no Estado (Simes Visentini, 2006:12). Especialmente no que diz respeito ao perodo compreendido entre 1979 e 1994, as mudanas estruturais voltaram-se para redefinir o papel do Estado na produo de bens e na prestao de servios pblicos, bem como a reorganizar e a buscar fortalecer as atividades governamentais5. As crises vividas no pas no incio da Nova Repblica foram apontadas como sendo resultado direto da crise maior que vivia o Estado brasileiro, pois em razo do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o Estado desviou-se de suas funes bsicas para ampliar sua presena no setor produtivo, o que acarretou, alm da gradual deteriorao dos servios pblicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da populao, o agravamento da crise fiscal e, por conseqncia, da inflao (Brasil, 1995).6 A partir dessa premissa, o governo de Fernando Henrique, dando continuidade inflexo operada no perodo Collor (de abandono de um modelo desenvolvimentista de Estado em direo ao Estado mnimo neoliberal)7, props uma reforma do Estado brasileiro,
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Em anexo, traz-se uma tabela com o rol de medidas adotadas no perodo em questo, com a descrio sumria dos objetivos pretendidos para cada uma delas. Para um panorama crtico abrangente em relao ao perodo apontado por Cardoso como sendo crucial para o entendimento das crises vividas pelo Brasil no final do sculo XX, ver LIMA Jr (1998). Para uma compreenso maior a respeito da crise do Estado de Bem-Estar Social intensificada a partir da dcada de 1970, ver BRENNER (1998). Como alerta Visentini (2006:110) ao diferenciar as supostas concepes distintas do gerencialismo puro (correspondente ao neoliberalismo propriamente dito), as novas concepes mais voltadas
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visando definio da rea de atuao do Estado e da administrao pblica, desregulamentao e reforma poltica. A partir de sete linhas de aes, a reforma seria implementada segundo um plano abrangente intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) (Brasil, 1995) (ver Figura 3).
Fig. 3: Eixos da reforma administrativa proposta pelo PDRAE
Novos Modelos Institucionais
Reforma Legal
Capacitao
P.D.R.A.E.
Gesto
tica e Controle de Conduta
Recursos Humanos
Informtica e Sistemas de Informao
Especificamente no que diz respeito administrao pblica, o PDRAE pretendeu uma administrao pblica gerencial e teve como caractersticas bsicas a preocupao com a eficincia e a efetividade da mquina administrativa, com a descentralizao e com a implantao de controles gerenciais, a melhoria da capacidade da burocracia e a democratizao da gesto orientada ao cidado, com mecanismos de transparncia e controle social. Foi criado o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), cujas aes priorizavam a reforma administrativa (Chahin et al., 2004:11).8
para a organizao do setor pblico e para a prestao dos servios pblicos caracterizariam melhor o modelo gerencial e constituiriam uma alternativa crtica ao modelo neoliberal, por preconizar a existncia de um Estado atuante. O PDRAE adota essa linha de raciocnio. Alis, com fundamento nessa diferenciao, na verdade uma transposio da ideia de oposio entre Estado e mercado como esferas separadas do poltico e do econmico, que o PDRAE afirma ter como objetivo o fortalecimento do Estado e no sua minimizao. (...) Isso no significa, porm, que o modelo gerencial seja oposto ao modelo neoliberal. Aquele, ao revs, sucessor desse. O gerencialismo puro ou neoliberal critica o protecionismo estatal e a interveno direta do Estado na economia; e o gerencialismo, partindo da crtica neoliberal, adota uma posio construtiva, admitindo como necessria a atividade estatal para realizar determinadas funes. No caso brasileiro, um bom exemplo da atividade estatal acima descrita pode ser obtido a partir do estudo do histrico da Telebrs. Disponvel em: http://www.telebras.com.br/historico.html. ltimo acesso em 20/10/2010.
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Uma evoluo sumria das aes do MARE assim apresentada por Pinto e Fernandes (2005:6): Entre 1995 e 1998, representou foco central de atuao de um ministrio ento criado para a formulao e implementao da reforma administrativa (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado - MARE). Desde 1999, o tema sofreu um reposicionamento que o relegou
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Conforme aponta Lima Jr., no ato de criao do MARE, foi-lhe atribuda a responsabilidade de formular polticas para a reforma do Estado, reforma administrativa, modernizao da gesto e promoo da qualidade no servio pblico 9 (Lima Jr., 1998:18). No contexto dessa reforma administrativa, a modernizao do Estado brasileiro foi marcadamente influenciada pelos postulados do NPM (Diniz et alli, 2009), uma vez que a reforma tinha a misso anunciada de aumentar a eficincia da mquina pblica, de melhorar a gesto dos recursos disponveis e de aumentar a transparncia da gesto. O Plano determina, em quatro grupos distintos, as atividades que devem ser exercidas pelo Estado e, para cada grupo, a forma de administrao mais apropriada a ser implementada. Reproduz-se, abaixo, cada um dos setores (Brasil, 1995: item 5.1): (1) NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. (2) ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes etc. (3) SERVIOS NO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no
a menor centralidade, sendo abrigado em uma secretaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: a Secretaria de Gesto - SEGES. As dificuldades de coordenao e articulao do governo como um todo, que j existiam durante o perodo de atuao do MARE, se agravaram com perda de insero estratgica da agenda da reforma.
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O autor prossegue, porm, com uma crtica: O diagnstico sobre o qual se basearam as mudanas que, posteriormente, vieram a ser propostas parece-me ser, no mnimo, discutvel, por no corresponder realidade brasileira. Isto porque o diagnstico, em primeiro lugar, afirma que as fases patrimonialista e burocrtica esto superadas, cabendo agora introduzir no Estado a administrao gerencial. Creio que a reviso at agora procedida evidencia precisamente o oposto: poucas foram as tentativas reais de implantar uma administrao burocrtica; e, quando isto foi tentado, algum dispositivo legal tratava de neutralizar seus efeitos benficos (Lima Jr., 1998:18).
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podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. (4) PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regulamentao rgida. Como explica Simes Visentini, no ncleo estratgico deve haver um misto de gesto burocrtica e de gesto gerencial para a consecuo dos objetivos previstos. Nos demais, porm, diante do fato de que sua prioridade a eficincia, isto , o atendimento do maior nmero de pessoas com boa qualidade e baixo custo, a gesto deve ser pautada exclusivamente pelo NPM (Simes Visentini, 2006: 66). Em decorrncia dos objetivos de voltar a administrao pblica para resultados, desempenhos e produtividade, em clara tentativa de aproximao da realidade do setor pblico s prticas de gesto estratgica de mercado, o PDRAE reconhece, de forma tpica e secundria, as TIC como ferramenta bsica para o alcance dos objetivos perseguidos pela reforma administrativa proposta. Exemplo disso a disposio contida no Decreto n 2.271/ 199710, de terceirizao de atividades auxiliares ou de apoio (a inserida a informtica). A justificativa para tal medida pode ser encontrada na distino entre atividades principais a serem desempenhadas pelo Estado e atividades auxiliares que pautou a confeco do plano. Segundo Bresser-Pereira, as atividades principais so as atividades propriamente de governo, so as atividades em que o poder de Estado exercido. So as aes de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas, fomentar. Mas, para que essas funes do Estado possam ser realizadas, necessrio que os polticos e a alta burocracia estatal, no ncleo estratgico, e tambm a mdia administrao pblica do Estado, contem com o apoio de uma srie de atividades ou servios auxiliares: limpeza, vigilncia, transporte, coperagem, servios tcnicos de informtica e processamento de dados etc. Segundo a lgica da reforma do Estado nos anos 90, esses servios devem em
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Segundo o Decreto ainda vigente: No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade (Art. 1). As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta ( 1) (grifos artificiais).
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GOVERNANA DE TI princpio, ser terceirizados, ou seja, devem ser submetidos a licitao pblica e contratados com terceiros. Dessa forma, esses servios, que so servios de mercado, passam a ser realizados competitivamente, com substancial economia para o Tesouro (Bresser-Pereira, 1998a:100, grifo nosso).
Como resultado direto de tal distino propugnada pelo PDRAE, aos servidores pblicos responsveis pelas atividades relacionadas TI governamental foi relegado o ltimo lugar dentro da lgica hierrquica proposta para a APF (Marconi, 2002). Alm disso, diante da inevitabilidade da incorporao das TIC rotina de trabalho da Administrao Pblica, grande parte dos rgos da Administrao Pblica foi levada a constituir, de maneira autnoma e desvinculados de uma lgica coerente, setores responsveis pela gesto de TI segundo as exigncias das atividades por eles desempenhadas. Abriu-se, com isso, espao para o surgimento de culturas organizacionais fortes capazes de influenciar e obstaculizar o desempenho das atividades de coordenao previstas para o SISP. Tendo-se tal panorama em mente, podem-se avaliar as medidas adotadas para a consolidao de um Estado digital no Brasil no perodo, de maneira a permitir as reflexes finais a respeito da institucionalizao do SISP. Em relatrio que cobre o perodo de 1995 a 2001, a Escola Nacional de Administrao Pblica aponta a adoo das seguintes medidas, no que diz respeito ao mbito da Informtica e Sistemas de Informao (ENAP, 2001): (Veja Figura 4, Medidas do PDRAE para Informtica e Sistema de Informao, na pgina seguinte) O que a ENAP define como sendo o Marco Legal para o Governo Eletrnico no Brasil , na verdade, um conjunto de normas referentes tipificao de condutas criminosas relacionadas informtica e a sistemas de informao, bem como regras referentes a segurana e salvaguarda de informaes. Alm disso, houve, no perodo da anlise, a atualizao dos bancos de dados do Sistema de Informaes Organizacionais do Governo (SIORG)11 e o aperfeioamento do Sistema Informatizado de Administrao dos Servios Gerais (SIASG) do Governo Federal12 (ENAP, 2001). Em relao ao SISP, no perodo em questo, a principal evoluo observvel em termos institucionais foi a transferncia da responsabilidade de ocupao do posto de rgo central do Sistema, da Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica (representada por uma Subsecretaria de Planejamento, Coordenao e Desenvolvimento
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Para uma avaliao do status atual do Sistema, consultar o stio virtual: http://www.siorg.redego verno.gov.br/. ltimo acesso em 28/07/2010. O Sistema Informatizado de Administrao dos Servios Gerais, denominado SIASG, est ramificado pelos rgos e entidades da Administrao Federal, por meio de 2.400 terminais informatizados. Sua implantao tem ocorrido de forma gradativa, sendo que j esto em funcionamento diversas ferramentas de apoio s compras e contrataes, destacando-se o cadastro unificado, com cerca de 133 mil fornecedores cadastrados em todo o pas, o sistema de registro de preos praticados nas licitaes, a divulgao eletrnica dos editais de compras e contrataes e o Comprasnet, site de servios na Internet (www.comprasnet.com.br) (ENAP, 2001:14).
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Fig. 4: Medidas do PDRAE para Informtica e Sistemas de Informao
Lei 9.983/2000 Marco legal para o Governo Eletrnico Informtica e Sistema de Informao Criao da Rede Governo (redegoverno.com.br)
3.294/1999
3.505/2000
Decretos
3.587/2000 3.585/2000
Programa Governo Eletrnico (Decreto de 18 de outubro de 2000) Renovao/atualizao do SIORG tica e controle de conduta
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Aperfeioamento de sistemas informatizados de apoio gesto de compras
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Gerencial e Organizacional) para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).13 Como aprofundamento e especializao de tal alterao, o Decreto n 3.224, de 28 de outubro de 1999, relegou Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) o papel de planejar, coordenar, supervisionar e orientar, normativamente, as atividades dos Sistemas de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica - SISP e de Servios Gerais - SISG, bem como propor polticas e diretrizes a eles relativas, no mbito da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional.14 Alm disso, o legado da era FHC para o tpico Informtica e Sistemas de Informao no PDRAE ficou, em grande medida, restrito ao desenvolvimento de medidas desarticuladas de Governo Eletrnico com o objetivo principal de dar suporte eficincia da gesto pblica. O SISP, por sua vez, apesar de ter tido sua formatao especificada e de ter sido colocado sob a responsabilidade especfica da SLTI/MPOG, ficou envolto nas idas e vindas da reforma administrativa brasileira, sem poder desempenhar satisfatoriamente a misso prevista pelo Decreto n 1.048, pelo menos at o ano de 2004, como se demonstra abaixo.
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A Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica foi transformada no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), por fora da Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998. O MARE, por sua vez, foi extinto como determinao da MP 1.795 de 1999 (revogada e reeditada pela MP 1.799-1 do mesmo ano), quando suas atribuies foram repassadas ao hoje denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Como explica o histrico do MPOG disponibilizado no stio virtual do rgo (http://www.planejamento.gov.br), em 1995, com a reforma administrativa realizada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, a SEPLAN foi transformada no Ministrio do Planejamento e Oramento - MPO. Em 1 de janeiro de 1999, no segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, com a modificao feita pela Medida Provisria n 1.795, o MPO passa a se chamar Ministrio do Oramento e Gesto - MOG. A partir de 30 de julho de 1999, com a Medida Provisria n 1.911-8, o MOG recebeu o nome atual de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG. O SISG, por sua vez, foi institudo pelo Decreto 75.657/ 1975 (e foi reorganizado pelo Decreto 1.094/1994) com a finalidade de organizar as atividades de administrao de edifcios pblicos e imveis residenciais, material e transporte, comunicaes administrativas e documentao. A SLTI ocupa, tambm, o posto central desse Sistema. Durante a reforma da administrao empreendida pelo governo de FHC, o MARE adotou a Instruo Normativa n 18/1997, para disciplinar a contratao dos servios gerais. O referido decreto j sofreu inmeras alteraes. A competncia da SLTI na ocupao do posto de rgo central do SISP perdura at os dias atuais e foi reforada pela adoo do Decreto n 7.063 de 2010. Todas as informaes referentes criao e evoluo da SLTI foram obtidas a partir do stio virtual do SIORG, no endereo virtual: http://www.siorg.redegoverno.gov.br/. ltimo acesso em 02/08/2010. Deve-se ressaltar, porm, que o Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (segurana da informao), o Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (ITI) e o Ministrio da Cincia e Tecnologia (linhas mltiplas de ao) definem, em suas reas de competncia, padres e normas que devem ser observadas para a aplicao de TI s atividades do setor pblico. Para maiores informaes a respeito da competncia e da atuao de cada um dos rgos, ver o stio virtual de cada um deles, com os respectivos endereos virtuais: http://www.gsi.gov.br/; http://www.iti.gov.br/; e http:// www.mct.gov.br/index.php/content/view/73431.html. ltimo acesso para todos em: 17/08/2010.
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Pelo Decreto de 3 de abril de 2000, criou-se um Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informao (GTTI), com a finalidade de examinar e propor polticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrnicas de interao (Art. 1). O GTTI, composto por representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica; do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do Ministrio da Cincia e Tecnologia; do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; do Ministrio das Comunicaes; do Ministrio da Justia; do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica; e da Secretaria de Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica (Art. 2), formulou o Programa de Governo Eletrnico15, adotado pelo Decreto 18 de outubro de 2000. Pelo documento, foi criado, no mbito do Conselho de Governo, o Comit Executivo do Governo Eletrnico, CEGE, coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e apoiado (em termos tcnicos e gerenciais) pelo MPOG. O CEGE foi composto, desde sua formao, por todos os Secretrios Executivos de cada um dos Ministrios da APF. Inicialmente, o programa dedicou-se a avanar trs metas previstas no Livro Verde para a Insero do Brasil na Sociedade da Informao (estudado abaixo): universalizao de servios, governo ao alcance de todos e infraestrutura avanada (CEGE, 2002). A partir de 2003, com o Governo Lula, o Programa teve seu escopo ampliado e suas linhas poltico-programticas, em grande medida, reorientadas16 (ver abaixo). Esse esforo inicial de 2000 foi acompanhado, alm disso, da preparao do pas para a Rede Governo, cuja criao estava prevista no PDRAE. A Rede Governo consiste em uma moderna rede de comunicao de dados interligando de forma segura e gil a administrao pblica, permitindo, assim, um compartilhamento adequado das informaes contidas em bancos de dados dos diversos organismos do aparelho do Estado, bem como um servio de comunicao (baseado em correios, formulrios, agenda e listas de discusso, todos eletrnicos) de forma a poder repassar sociedade em geral e aos prprios rgos do governo, a maior quantidade possvel de informao, contribuindo para melhor transparncia e maior eficincia na conduo dos negcios do Estado (Brasil, 1995: item 8.2.8)17.
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Tanto o relatrio preliminar dos trabalhos do GTTI quanto a proposta final apresentada ao Executivo encontram-se disponveis, respectivamente, em: http://www.governo eletronico.gov.br/biblioteca/ arquivos/relatorio-preliminar-gtti-consolidado e http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/ arquivos/proposta-de-politica-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 29/07/2010. Vide Decreto de 10 de Outubro de 2003, que institui Comits Tcnicos do Comit Executivo do Governo Eletrnico e d outras providncias. Inicialmente, era impossvel a constituio plena da rede. Segundo o Plano, seriam disponibilizados alguns bancos ou tipo de informaes atravs da INTERNET e interligados alguns rgos em Braslia com servios de comunicao eletrnica. A previso para a expanso da rede era o ano de 1996. Atualmente, o projeto de constituio de uma Infovia Brasil, uma rede de comunicao de voz, dados e imagens de alta velocidade, com abrangncia nacional, que permite a integrao de todos os rgos da administrao pblica federal no Pas, est sob a
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O projeto da Rede foi adotado no mbito do CEGE a partir da criao de um subcomit (o Subcomit da Rede Brasil.gov) composto por um representante, titular e suplente, de cada rgo e entidade participante da rede, com o objetivo de coordenar as aes necessrias para que essas redes sigam um plano de evoluo, que contemple regras de integrao, compartilhamento de meios, aquisio conjunta de servios de telecomunicaes, troca de trfego e utilizao comum de pontos de acesso, dentro de modelo de gesto compartilhada. Os objetivos principais de tal iniciativa diziam respeito segurana para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicao, padronizao de procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso, e ao compartilhamento de informaes para evitar desperdcios. Alm disso, no ano de 2002, foi regulamentado o portal Rede Governo portal de servios e informaes do Governo Federal na Internet18 (Resoluo do CEGE, n 12, de 14 de novembro de 2002). Reporta-se que, inicialmente, foram implantados no portal Rede Governo, no nal de 2001, cerca de 1.350 servios e 11 mil tipos de informao disponveis. No final de 2002, o nmero de servios j havia crescido para cerca de 1.700, com aproximadamente 22 mil links de acesso direto a servios e informaes de outros websites governamentais (Diniz et alli, 2009: 36). Ademais da Rede Governo, uma anlise da tabela trazida no Anexo 1 permite elencar as aes adotadas, no perodo, pelo CEGE19:
Implantao e aperfeioamento de sistemas de gesto destinados ao uso compartilhado por todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Modificaes nos sistemas de informao gerenciados no mbito do Sistema de Servios Gerais (SISG). Instituio da obrigatoriedade de autorizao do CEGE para prestar ou contratar servios de certificao digital. Adoo de regras e diretrizes para os stios na Internet da Administrao Pblica Federal. Criao do Subcomit de Integrao de Sistemas Administrativos SISA no mbito do CEGE. Instituio do Portal Governo como ambiente virtual de interao interna dos rgos da Administrao Pblica Federal. Instituio do Portal de Servios e Informaes de Governo E-Gov.
responsabilidade da SLTI/MPOG. Maiores informaes em: http://www.governoeletronico.gov.br/ acoes-e-projetos/infovia. ltimo acesso em 29/07/2010.
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Os endereos na internet do Portal so: http://www.e.gov.br, http://www.redegoverno.gov.br. ltimo acesso em 29/07/2010. Para uma avaliao completa do avano do e-Gov no Brasil de 2000 a 2002 pela tica da SLTI/ MPOG, ver o documento intitulado Dois anos de Governo Eletrnico Balano Preliminar, que avalia o que se passou e estabelece metas para os anos subsequentes, disponibilizado em: http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/2-anos-de-governo-eletronico-de2-de-dezembro-de-2002. ltimo acesso em 29/07/2010.
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Instituio do Inventrio de Recursos de Tecnologia da Informao e de Comunicao INVENTIC, com o objetivo de reunir as informaes quantitativas a respeito de equipamentos, sistemas operacionais bsicos, aplicativos de apoio, informaes sobre redes locais e segurana, dos rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
Note-se, aqui, que a SLTI/MPOG exerce o papel de Secretaria-Executiva e de provimento de apoio tcnico-administrativo necessrio ao funcionamento do Comit, em uma competncia que no deve se confundir com as competncias de rgo central do SISP, decorrentes do Decreto n 1.048, de 21 de janeiro de 1994. Assim, a despeito da participao decisiva da SLTI nas aes do CEGE nos primeiros estgios do governo FHC, pouco se avanou em termos de institucionalizao do Sistema. Pelo contrrio: a sobreposio de competncias distintas no Sistema e no CEGE continua a enfraquecer, at os dias atuais, seu papel em ambos os regimes questo que ser mais bem explorada ao longo deste projeto. Apesar de no figurar no registro da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP, 2001), merece destaque a publicao adotada no ano de 2000 pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia intitulada Livro Verde da Sociedade de Informao. O Livro Verde objetivava guiar a insero do pas na sociedade da informao e estabelecer diretrizes polticas gerais para os administradores pblicos dos distintos rgos governamentais que planejarem aes e polticas pblicas direta e indiretamente vinculadas ao tema em questo. relevante que seja analisado o contedo do Livro Verde, j que tem ntima relao com o desenvolvimento de um Programa de Governo Eletrnico no Brasil.20. O Livro Verde composto de sete grandes linhas de ao estratgica: a) mercado, trabalho e oportunidade; b) universalizao de servios para a cidadania; c) educao na sociedade da informao; d) contedo e identidade cultural; e) governo ao alcance de todos; f) pesquisa e desenvolvimento (P&D), tecnologias-chave e aplicaes; e g) infraestrutura avanada e novos servios (Takahashi, 2000). O Livro Verde apresenta uma ampla descrio das oportunidades e riscos a serem enfrentados pelo Brasil no limiar da plena insero do pas na Sociedade da Informao21 (Coelho, 2001:112). So metas apresentadas pela publicao (Takahashi, 2000:6-10):

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comrcio eletrnico, entendido como a pedra de toque da nova economia. novas oportunidades para pequenas e mdias empresas, como, por exemplo, divulgao de negcios, comunicao mais rpida e barata, acesso a informaes teis, agilidade na compra e venda, ampliao de mercados e diminuio de custos operacionais.
O Grupo de Trabalho que criou e adotou o Programa anunciou, como uma de suas misses, se dispor a ser um dos facilitadores na busca dos objetivos da criao, pelo Governo Brasileiro, de uma sociedade digital no pas. Na ocasio, o Livro Verde fornecia o principal substrato terico nacional para tal empreitada. Os riscos so apresentados difusamente ao longo do texto, mais como decorrncia da no perseguio das possibilidades abertas no cenrio digital do que como externalidades negativas advindas de aes no sentido daquelas. Exceo deve ser feita para a questo da excluso digital, quando se pontua que o maior acesso informao poder conduzir a sociedades e relaes
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florescimento do empreendedorismo no pas, a partir da inovao e capital intelectual como base dos novos negcios, pois o cenrio econmico transformase de tal modo que inovar e converter conhecimento em vantagem competitiva passam a constituir importantes diferenciais. mais e melhores empregos, num contexto em que os empregos e atividades tradicionais so transformados, substitudos e at eliminados. o combate s desigualdades e a promoo da cidadania, no sentido de que a universalizao dos servios de informao e comunicao condio necessria, ainda que no suficiente, para a insero dos indivduos como cidados. o fortalecimento da educao como elemento-chave da insero, que demanda competncias especiais para a movimentao dos atores na nova economia. valorizao de contedos e identidade cultural, porquanto o amparo s identidades culturais nos novos meios resultar em benefcios evidentes, na forma de incremento da atividade econmica em geral e de desenvolvimento da cidadania. o compromisso com a administrao transparente e centrada no cidado, orientada emisso de documentos, prestao de informaes ligadas aos servios pblicos, acompanhamento das aes de governo e conduo dos negcios pblicos, acesso aos governantes e representantes eleitos e tambm ao aperfeioamento da prpria gesto do governo coordenao, planejamento, execuo e controle de aes, contabilidade pblica etc. e suas transaes comerciais com o setor privado. a aquisio de benefcios para o pas a partir de P&D, que deve refletir as necessidades e prioridades nacionais, orientando-se no sentido da gerao de resultados inovadores e de produtos e servios que contribuam para a melhoria da qualidade de vida e do bem-estar social, assim como para o aumento da eficincia e competitividade do setor produtivo. a necessidade de se reformular o marco regulatrio nova realidade como forma de garantir a compatibilizao de padres tecnolgicos, leis de proteo a consumidores e autores, regimes de tributao de bens e servios. o reconhecimento do valor das TIC no auxlio garantia do desenvolvimento sustentvel, pois com elas possvel criar sistemas e servios avanados de informao e de preveno de riscos sobre o meio ambiente, como alerta e suporte s polticas pblicas, estratgias empresariais e aes sociais. a integrao regional, especialmente no espao latino-americano, pois, por meio dela, pequenos negcios podem desenvolver afinidades econmicas, ganhar visibilidade global e conquistar mercados.
sociais mais democrticas, mas tambm poder gerar uma nova lgica de excluso, acentuando as desigualdades e excluses j existentes, tanto entre sociedades como, no interior de cada uma, entre setores e regies de maior e menor renda.
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O Captulo 6 do documento denominado Governo ao Alcance de Todos, e serviu como fundamento principal para o trabalho do GTTI na formulao de uma proposta de Programa de Governo Eletrnico no pas. Na seo, trata-se essencialmente de e-Gov, especialmente da disponibilizao de informaes e servios aos cidados via Internet, dos requisitos para a infraestrutura de redes para o Governo, dos padres tcnicos e diretrizes tecnolgicas a serem adotados e da necessidade de legislao adequada para dar sustento implementao das mudanas necessrias em cada um desses campos. So apontados, alm disso, os avanos j alcanados no pas em cada uma das reas mencionadas, com nfase dada s compras governamentais e arrecadao tributria (Takahashi, 2000:69-77). A inserida, encontra-se uma seo especfica sobre Gesto Estratgica de TIC, onde se constata uma imensa lacuna em capacitao para gesto estratgica de tecnologias de informao e comunicao no setor pblico brasileiro e, desde a, atribuiu-se ao Ministrio do Planejamento a responsabilidade pelo planejamento de uma poltica de capacitao acelerada de recursos humanos para a gesto de tecnologias de informao e comunicao (Takahashi, 2000:77). Como aponta Simes Visentini, ao citar Harvey (2005:5-86), certos Estados pautados por premissas neoliberais (...) facilitam a competio entre empresas, aceitam as regras do livre comrcio e baseiam suas economias no comrcio exterior; mas so ativamente intervencionistas no que se refere a criar a infraestrutura necessria para o comrcio e a competio internacional (Harvey, 2005:72). Assim, o neoliberalismo pode incentivar determinados Estados a desenvolverem suas infraestruturas, a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologia e a investir em educao, j que esses so vistos como pr-requisitos para o aumento da competitividade no comrcio exterior (Simes Visentini, 2006:55). Diante disso, pode-se afirmar que, conforme o visto acima, a elaborao do Livro Verde foi claramente marcada por princpios do NPM, o que influiu decisivamente no estabelecimento da moldura terico/administrativa do documento. Theis (2009), em uma avaliao histrica a respeito da poltica de cincia e tecnologia no pas em que se insere a anlise do Livro Verde, explica que o setor produtivo, sempre citado nos planos anteriores, agora ganharia centralidade. A emergente sociedade da informao (para a qual deveria conduzir a empresa brasileira competitiva) seria o pretexto de um importante documento preparatrio para a Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao o Livro Verde (TAKAHASHI, 2000). Esse mergulho na sociedade da informao proposto pelo Livro Verde seria facultado pelo ajustamento da sociedade brasileira s condies de produo e consumo de C&T no plano internacional. A destacar que o admirvel mundo novo almejado (a sociedade da informao) e o esforo para se alcan-lo se que, de fato, a sociedade como um todo o quisesse estavam completamente descolados do mundo real a partir do qual seus designers projetavam suas boas intenes (Theis, 2009:73). E o autor segue, apresentando o resultado da orientao poltica do pas em relao a sua insero internacional e sua forma de apropriao das TIC para tanto: A Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, que teria lugar em 2001, acabaria sendo um sucesso. Atesta-o um documento-
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GOVERNANA DE TI sntese o Livro Branco (BRASIL, 2002). Nele se consolida a viso de que o Brasil precisa se ajustar s condies da nova conjuntura internacional, tendo nela a empresa privada um significado transcendente. de se notar que o otimismo do Livro Verde seria atenuado no Livro Branco: ao invs de assegurar a entrada do Brasil na sociedade da informao, j seria suficiente apontar caminhos para que Cincia, Tecnologia e Inovao possam contribuir para a construo de um pas mais dinmico, competitivo e socialmente mais justo (p. 21) (Theis, 2009:73).
Ao fim e ao cabo, o que se v que o Livro Verde no tem conseguido exercer um papel efetivo coordenador sobre os diversos segmentos do governo, da sociedade civil e do setor privado (Pinto e Fernandes, 2005:5).22 Alm do Livro Verde, no perodo de 1995 a 2002, as principais medidas adotadas no Brasil, conforme demonstra o Anexo 1, foram direcionadas principalmente para o desenvolvimento e a garantia de segurana das formas eletrnicas de interao. A nfase dada introduo do Estado brasileiro na Era Digital aplicava a lgica prioritria apontada por West (2005) no desenvolvimento do governo eletrnico, com nfase para a maximizao da eficincia e eficcia da arrecadao tributria, da facilitao dos fluxos de comrcio eletrnico e da capacitao do pas em geral, sempre deixando transparecer a preponderncia de objetivos econmicos atrelados s iniciativas em questo. Uma ressalva e um apontamento merecem ser feitos. Deve-se apontar que, atrelado aos objetivos enunciados, nos documentos produzidos pelos dois governos FHC sempre se buscou falar de uma orientao cidado-cntrica nas medidas relativas informtica e aos sistemas de informao. Por exemplo, ver os trechos do Livro Verde, acima reproduzidos, bem como a seo 8.2.9 do PDRAE, segundo a qual, alm de estabelecer padres de integrao e de suporte tecnolgico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, preciso buscar informaes coletadas de forma coerente e sem duplicidade e processadas com segurana e eficincia, que possuam um carter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administrao pblica. Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, ser possvel torn-los acessveis sociedade, para que
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O autor aponta, no texto referenciado, inmeras diretrizes e agendas de projetos distintos que recaem sob a responsabilidade de rgos diferentes da Administrao Pblica Federal. No texto, abordam-se temas como incluso digital (sob a responsabilidade prioritria da SLTI/MPOG), universalizao dos servios de telecomunicaes (sob a responsabilidade do Ministrio das Comunicaes), certificao digital (sob a responsabilidade prioritria da SLTI/MPOG), carto magntico para a distribuio de auxlios monetrios a diversos segmentos da sociedade (inserido no contexto do programa de e-Gov), compras eletrnicas (Portal Comprasnet, sob a responsabilidade da SLTI/MPOG), sociedade da informao (sob a responsabilidade do Ministrio da Cincia e Tecnologia) e comrcio eletrnico (sob a responsabilidade prioritria do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior).
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esta controle e julgue o desempenho da administrao pblica. Com isso, os sistemas tambm estaro articulados com os objetivos do Projeto Cidado e da Rede de Governo, ao permitir que a disponibilizao dessas informaes ocorra por vrios meios (com nfase em sistemas de fcil acesso como a INTERNET) alimentados permanentemente pelos servios e recursos da Rede do Governo (Brasil, 1995: item 8.2.9).23 Entretanto, mesmo reconhecendo a importncia dos Sistemas de Gesto Pblica, no h, no PDRAE, qualquer meno expressa funo do SISP e nenhum tipo de atribuio de papel especfico a ele na consecuo das metas de interligao e o redirecionamento estratgico dos diversos sistemas de informao (SIAFI, SIAPE, SIDOR, SISPLAN, SIASG e SIORG) expressamente mencionados no corpo do Plano. A ressalva feita indica que o discurso da nova administrao pblica (Kouzmin e Andrews, 1998:97-191), isto , da administrao gerencial aplicada ao setor pblico, uma forma de gesto pblica que visa a gerar, a partir da perseguio dos objetivos de ordem econmica, as externalidades sociais apontadas retoricamente. Por ora, convm entretanto lembrar que sua inerente lgica de autonomia da gesto de recursos humanos, materiais e financeiros e o fomento concorrncia entre rgos governamentais distintos, por si s, so o suficiente para gerar a proliferao de estratgias de gesto voltadas para as peculiaridades e os objetivos dos distintos rgos da APF, causando a fragmentao do aparelho do Estado (Paes de Paula, 2005:42). Alm disso, o papel secundrio atribudo, no perodo, s tecnologias da informao e da comunicao cujas aplicaes eram entendidas como meramente auxiliares aos esforos da Administrao pode ser considerado a causa imediata do hiato existente entre as atividades meio e fim dos rgos governamentais, bem como do desalinhamento entre tais atividades e a TI governamental e, por consequncia, da ausncia de governana de TI expressiva na APF at o incio do segundo mandato do presidente Lula (a partir de 2008), conforme se aponta a seguir. Em sntese, portanto, na reforma administrativa empreendida na era FHC (19952002) esto claros os corolrios do NPM, medida que se indicava como prioritria a adoo de medidas destinadas a alinhar e ajustar o pas aos imperativos de uma nova ordem
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O Projeto Cidado guarda semelhana com os objetivos intrnsecos ao Decreto 6.932/2009. Segundo o PDRAE, esse projeto tem como objetivo aperfeioar as relaes entre os rgos da Administrao Pblica e os cidados, no mbito de suas atribuies institucionais, atendendo diretriz do Projeto de Reforma do Estado, de localizao das aes nas necessidades do cidado, atuando nas seguintes reas: simplificao de obrigaes de natureza burocrtica institudas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidado do nascimento sua morte; implementao de sistema de recebimento de reclamaes e sugestes do cidado sobre a qualidade e a eficcia dos servios pblicos que demandam uma resposta pr-ativa da Administrao Pblica a respeito; implementao de sistema de informao ao cidado a respeito do funcionamento e acesso aos servios pblicos, e quaisquer outros esclarecimentos porventura solicitados; na definio da qualidade do servio, que dever constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental ser o tempo de espera do cidado para ser atendido; as filas so a praga do atendimento pblico ao cidado (Brasil, 1995: item 8.2.1).
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internacional, baseada em uma nova economia digital. No entanto, no houve institucionalizao substancial do SISP que poderia ter conduzido o pas a esse rumo porquanto, ao invs de estar voltado para a ao centralizada a partir do Sistema, o Governo Fernando Henrique pautou-se pela descentralizao das prticas de gesto de TI a cada rgo da APF. O Perodo Lula (2003-2010) A partir de 2003, Lula deu continuidade a algumas das iniciativas desenvolvidas no perodo anterior, especialmente no que diz respeito ao campo do e-Gov. Em seu primeiro governo, porm, lanou mo de estratgias de democracia participativa para dar maior legitimidade ao governamental, especialmente no que diz respeito ao campo do planejamento (Abrucio, 2007). Tal situao representa a resposta brasileira ao insulamento burocrtico e excluso da opinio pblica na formulao de polticas pblicas. Trata-se da reorientao do NPM em direo Administrao Pblica Societal (SPA). Como explica Rezende (1987), forma-se, cada vez mais, na sociedade brasileira, a convico de que o controle da expanso do Estado depende mais do funcionamento das instituies polticas, que, num regime democrtico, garantem a adequada representao de interesses, do que de reformas de cunho permanentemente administrativo. preciso aumentar a transparncia das polticas pblicas, desobstruir os canais de participao da sociedade nas decises de interesse coletivo e assegurar maior equidade na representao dos distintos interesses no processo decisrio (Rezende, 1987: 247). No primeiro ano do Governo Lula, houve uma ampliao do Escopo do Programa Governo Eletrnico. Em 2003, o Decreto no numerado de 29 de outubro de 2003 institui comits tcnicos responsveis, cada um, pela coordenao e articulao do planejamento e da implementao de projetos e aes nas respectivas reas de competncia. Cada comit responde, respectivamente, por: implementao do software livre; incluso digital; integrao de sistemas; sistemas legados e servios on-line; infraestrutura de rede; governo-para-governo (G2G); gesto do conhecimento e informao estratgica. No ano de 2004, houve, a partir do trabalho inicial de cada um dos Comits, a confeco de um Relatrio Consolidado de planejamento para as aes referentes consolidao do Estado Digital no Brasil que apontaram o e-Gov no mais como prioritariamente voltado a moldar a organizao do Estado brasileiro para a melhor insero do Brasil na Sociedade da Informao, mas sim como elemento de transformao social.24 Segundo o documento, O primeiro papel o de promotor da cidadania e do desenvolvimento. Isto significa que o governo eletrnico deve orientar-se para as demandas
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A ntegra do documento pode ser encontrada no seguinte stio virtual: http://www.governoeletronico. gov.br/biblioteca/arquivos/diretrizes-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 02/08/2010.
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dos cidados enquanto indivduos e tambm, para promover o acesso e a consolidao dos direitos da cidadania. [...] O segundo papel do governo eletrnico o de funcionar como instrumento de mudana das organizaes pblicas, de melhoria do atendimento ao cidado e de racionalizao do uso de recursos pblicos. [...] O terceiro papel que o governo eletrnico pode desempenhar o de promover o processo de disseminao da tecnologia de informao e comunicao para que este contribua para o desenvolvimento do pas. [...] O quarto papel do governo eletrnico a promoo, uso e disseminao de prticas de Gesto do Conhecimento na administrao pblica. [...] Outro ponto importante a ser lembrado o deslocamento dos interlocutores. No admissvel que a construo e implementao da poltica federal de governo eletrnico tenha como interlocutores quase nicos os prprios agentes do governo federal e os fornecedores. A mudana na interlocuo que se encontra em curso busca no s incorporar novos atores discusso (em especial os setores organizados da sociedade civil, os governos estaduais e municipais e as universidades) como tambm ampliar a profundidade e publicidade dos debates (Brasil, 2004:6-7). O relatrio em questo adotou, ainda, as diretrizes estratgicas para o desenvolvimento do governo eletrnico no pas, numa clara superao da viso que vinha sendo adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de tudo como cliente dos servios pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal (Brasil, 2004:8). Tais diretrizes podem ser sumarizadas como segue:
promoo da cidadania como prioridade: Significa que o governo eletrnico tem como referncia os direitos coletivos e uma viso de cidadania que no se restringe somatria dos direitos dos indivduos (Brasil, 2004:8). indissociabilidade entre incluso digital e o governo eletrnico: a poltica de e-Gov deve ser vista como estratgia para construo e afirmao de novos direitos e consolidao de outros pela facilitao de acesso a eles. No se trata, portanto, de contar com iniciativas de incluso digital somente como recurso para ampliar a base de usurios (e, portanto, justificar os investimentos em governo eletrnico), nem reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivduos ou de formao de consumidores para novos tipos ou canais de distribuio de bens e servios (Brasil, 2004:12). utilizao do software livre como recurso estratgico: a opo pelo software livre no pode ser entendida somente como motivada por aspectos econmicos, mas pelas possibilidades que abrem no campo da produo e circulao de conhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estmulo ao desenvolvimento de software em ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. A escolha do software livre como opo prioritria onde cabvel encontra suporte tambm na preocupao em garantir ao cidado o direito de acesso aos servios pblicos sem obrig-lo a usar plataformas especficas (Brasil, 2004:15).
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gesto do conhecimento como instrumento estratgico de articulao e gesto das polticas pblicas: compreendida, no mbito das polticas de governo eletrnico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais, capazes de incrementar a habilidade dos gestores pblicos em criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informaes e conhecimentos estratgicos que podem servir para a tomada de decises, para a gesto de polticas pblicas e para incluso do cidado como produtor de conhecimento coletivo (Brasil, 2004:17). racionalizao dos recursos: O governo eletrnico no deve significar aumento dos dispndios do governo federal na prestao de servios e em tecnologia da informao. Ainda que seus benefcios no possam ficar restritos a este aspecto, inegvel que deve produzir reduo de custos unitrios e racionalizao do uso de recursos (Brasil, 2004:19). adoo de polticas, normas e padres comuns: O sucesso da poltica de governo eletrnico depende da definio e publicao de polticas, padres, normas e mtodos para sustentar as aes de implantao e operao do Governo Eletrnico que cubram uma srie de fatores crticos para o sucesso das iniciativas (Brasil, 2004:21). integrao com outros nveis de governo e com os demais poderes: a natureza federativa do Estado brasileiro e a diviso dos Poderes no pode significar obstculo para a integrao das aes de governo eletrnico. Cabe ao Governo Federal um papel de destaque nesse processo, garantindo um conjunto de polticas, padres e iniciativas que garantam a integrao das aes dos vrios nveis de governo e dos trs Poderes (Brasil, 2004:23).
A partir de tais premissas, portanto, inverteu-se, ao menos no plano retrico, a lgica da apropriao e do emprego das TIC pela APF observada no perodo de 1995 a 2002, que passaram a estar voltadas, principalmente, s questes de cidadania. Embora haja esse avano constatado em 2003, a literatura mais alinhada aos esforos indicados pelo PDRAE aponta, porm, uma estagnao governamental no perodo de 2003 a 2007 no que diz respeito reforma da gesto pblica. Pinto e Fernandes (2005) contendem que ao longo de 2003, houve a tentativa frustrada de formulao de uma poltica de gesto e de aes direcionadas para os projetos e reas prioritrios de governo, porm inviabilizadas por dificuldades de articulao transversal, de alinhamento estratgico do conjunto do governo e de liderana para a obteno de apoios (Pinto e Fernandes, 2005:6). Abrucio (2007), com mais veemncia, aponta que o ponto mais visvel da presidncia Lula no campo da administrao pblica tem sido, at agora, sua incapacidade de estabelecer uma agenda em prol da reforma da gesto pblica. Definitivamente, este no tem sido um tema-chave do atual governo, um erro grave para quem tem o objetivo declarado de aumentar a efetividade das polticas pblicas, notadamente as sociais, sem prejudicar o necessrio ajuste fiscal. No surpreende, portanto, a constante veiculao pela imprensa de exemplos de falhas gerenciais (Abrucio, 2007: 77).
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O mesmo autor apresenta, ainda, uma agenda de reformas que, a partir de 2003, deveria ser enfrentada por Lula para a modernizao do Estado brasileiro (Abrucio, 2007: 79-85). Compunham tal agenda os seguintes tpicos:
A prpria natureza dos desafios que se impunham ao presidente recm-eleito em 2003 permite dizer que, nesse cenrio, o e-Gov teria um papel fundamental para integrar e concatenar os demais pontos da agenda acima. J no tocante s atividades da SLTI, no plano ftico, a partir de uma simples leitura da tabela constante do Anexo 1, observa-se que houve uma maior adoo de medidas diversas pela SLTI/MPOG, ora em sua competncia vinculada ao CEGE, ora em sua competncia vinculada ao SISP, o que demonstra o incremento da institucionalizao do Sistema, nos termos definidos acima. Por exemplo, no que diz respeito promoo de integrao de sistemas de informao, redes e bancos de dados governamentais, foi adotada pela SLTI/MPOG no ano imediatamente posterior reorientao apresentada acima a arquitetura e-PING (Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico). A e-PING, decorrente da Portaria Normativa n 5 de 14 de junho de 2005, consiste num conjunto de padres, premissas, polticas e especificaes tcnicas a serem implementadas e progressivamente revisadas e adaptadas para o alcance da plena interoperabilidade dos servios de governo eletrnico no pas. Outro exemplo diz respeito acessibilidade aos servios de e-Gov no Brasil. A SLTI adotou, por via da Portaria n 3 de 7 de maio de 2007, o Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrnico e-MAG, que consiste num rol de recomendaes a ser considerado para que o processo de acessibilidade dos stios e portais do governo brasileiro seja conduzido de forma padronizada e de fcil implementao 25. Outros projetos, alm dos dois citados, foram desenvolvidos segundo as diretrizes propostas em 2004:
profissionalizao, eficincia, efetividade e accountability aperfeioamento de mecanismos de controle da corrupo desburocratizao reintegrao: aes intersetoriais e transversais dentro de cada poder e atravs deles regulao e fiscalizao de servios terceirizados controle poltico e social dos agentes governamentais avano do governo eletrnico como estratgia central necessidade de melhor alinhamento meio-fim das aes governamentais
Projeto Computadores para a Incluso (2004).26
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Para acessar a ltima verso da e-Ping e da e-Mag, visitar o stio: http://www.governo eletronico.gov.br/ acoes-e-projetos/. ltimo acesso em 12/07/2010. Disponvel em: http://www.computadoresparainclusao.gov.br. ltimo acesso em 12/07/2010.
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Quando considerados coletivamente, e em conjunto com uma srie de outros,32 os projetos recm elencados servem para ilustrar a ideia de Governo Digital como elemento de transformao social. Veja-se o exemplo do Portal do Software Pblico: a iniciativa explicita a ao da APF no que diz respeito ao compartilhamento de solues de TI desenvolvidas pela Administrao Pblica e por uma rede cooperativa de parceiros que engloba os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, empresas, universidades e a sociedade civil como um todo. No Portal, so compartilhadas solues que podem ser teis aos diferentes rgos pblicos e tambm sociedade. O objetivo reduzir custos, aprimorar os aplicativos disponibilizados e melhorar o atendimento populao, alm de criar espaos de colaborao com a sociedade 33. Alm de estar voltado para a adoo de solues voltadas para o mbito interno da Administrao, portanto, o projeto se volta para a prestao de servios pblicos e, ainda, para a aproximao entre o Estado e os cidados para a ao sinrgica em benefcio de todos. Projetos como Computadores para a Incluso e Portal da Incluso Digital se prestam a habilitar e empoderar a populao para a Era Digital (seja para alcanar servios em meio eletrnico, seja para poder participar mais ativamente na formulao, na implementao e no controle de polticas pblicas, por exemplo). Como desdobramento disso, pode-se citar a abertura de um espao prprio para a participao popular intitulado Consultas Pblicas dentro do portal do Programa Governo Eletrnico. Nele, o principal
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As Diretrizes do Guia Livre de Referncia de Migrao para o Software Livre (2005).27 Prego Eletrnico (Decreto n 5.450/2005) e criao do Portal Comprasnet.28 Criao do Portal da Incluso Digital (2006).29 Mtricas e Indicadores para a Avaliao de e-Servios (2007).30 Portal do Software Pblico (2007).31
Disponvel em: http://www.governoeletronico.gov.br/anexos/1E15_469GuiaLivre-v1-02.pdf. ltimo acesso em 12/07/2010. Disponvel em: http://www.comprasnet.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010. Disponvel em: http://www.inclusaodigital.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010. Disponvel em: http://www.governoeletronico.gov.br/anexos/indicadores-e-metricas-para-avaliacaode-e-servicos. ltimo acesso em 12/07/2010. Disponvel em: http://softwarepublico.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010. Pode-se citar, nesse sentido, fora do escopo de coordenao da SLTI/MPOG, o Plano Nacional de Banda Larga, a cargo do Ministrio das Comunicaes, como tendo papel fundamental na ampliao das possibilidades de interao governo-sociedade. Disponvel em: http:// www.mc.gov.br/images/pnbl/o-brasil-em-alta-velocidade1.pdf. ltimo acesso em 21/10/2010. Ainda, a ttulo ilustrativo, observam-se iniciativas como o Portal e-Democracia do Legislativo Federal, que um portal de interao virtual da sociedade. Seu objetivo promover a discusso e o compartilhamento de conhecimento no processo de elaborao de polticas pblicas e projetos de lei de interesse nacional. Disponvel em: http://www.edemocracia.camara.gov.br/ publico/comoparticipar. ltimo acesso em 21/10/2010. Informao disponvel no Portal do Software Pblico: http://www.softwarepublico.gov.br/ O_que_e_o_SPB. ltimo acesso em 20/10/2010.
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objetivo permitir o acompanhamento das aes do Governo Federal, para todos os interessados nas etapas de concepo da consulta, tornando mais transparente as aes do Governo. Nesse processo os usurios podero fazer contribuies para a Consulta; acompanhar o andamento; enviar comentrios; receber informaes por e-mail dos novos comentrios postados na consulta; e enviar retorno aos usurios, aps a publicao da verso final34. Uma ressalva deve ser feita: a existncia de sobreposio de funes institucionais da SLTI no mbito do CEGE e do SISP dificulta a classificao precisa das aes estudadas em termos de avano do governo eletrnico e em termos de administrao dos recursos de informao e de informtica da APF. Apesar de os dois temas demandarem aes coordenadas, o tratamento indistinto dado aos dois temas se configura como um dos desafios institucionais mais evidentes observados ao longo da pesquisa que originou esta obra.35 Vejam-se os casos da e-PING e dos padres e-MAG. Apesar de terem vinculao direta com a temtica do governo eletrnico e contarem com rgos que atuam em tal seara, os padres foram adotados pela SLTI, no escopo de suas atividades como rgo central do SISP, sem qualquer referncia explcita ao programa Governo Eletrnico propriamente dito. Antes de significar a ao do rgo em sua competncia verdadeiramente vinculada aos objetivos e finalidades do SISP, tal situao pode ser interpretada como falta de clareza a respeito do escopo do Governo Eletrnico e da administrao dos recursos de informao e de informtica do Governo Federal. Isso serve, ainda, para demonstrar que, de 2003 a 2007, os esforos do Governo Federal e da prpria SLTI continuaram vinculados ao avano do e-Gov no pas, em detrimento dos verdadeiros propsitos de coordenao e planejamento da governana e da gesto de TI. Convm ressaltar que, paralelamente ao processo de emprego multifuncional de tecnologias da informao e da comunicao pela APF, ocorreu no Brasil um processo semelhante de incorporao das TIC s atividades-meio e finalsticas da burocracia estatal tanto em termos verticais (Estados e Municpios) quanto horizontais (nos poderes constitudos de cada um dos nveis verticais)36. Exemplo oportuno desta tendncia por ter impacto direto na inflexo observada na atuao do SISP a partir do segundo mandato do presidente Lula o da trajetria da incorporao das TI s atividades do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que, depois de alcanar o status de ferramenta indispensvel para a execuo das suas atividades administrativas internas, seja como instrumento de aprimoramento da sua misso institucional de controle externo, seja, ainda, como relevante objeto das suas prprias fiscalizaes, revelou ao rgo de
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Informao disponvel em: https://www.consultas.governoeletronico.gov.br/ConsultasPublicas/index.do. ltimo acesso em 20/10/2010. A sobreposio entre SISP e CEGE ocorre tambm em paralelo no mbito da prpria SLTI, onde trs departamentos distintos lidam com os distintos temas tratados por este relatrio: o Departamento de Governo Eletrnico, o Departamento de Integrao de Sistemas de Informao e o Departamento de Servios de Rede. Ou seja: a mesma diviso de responsabilidades entre departamentos da SLTI em relao ao e-Gov existe em relao ao SISP. Para uma breve evoluo da informatizao do setor pblico no Brasil, ver a Seo 2 de Cepik, Eklund e Eisenberb. Desenhos Institucionais em Informtica Pblica: estudo comparativo em quatro cidades brasileiras. In: Informtica Pblica, ano 3, n. 2, dezembro de 2001, pp. 47-72.
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controle o papel da relevncia das tcnicas adequadas s enormes demandas de gerenciamento relacionado ao uso dessa tecnologia (Cavalcanti, 2007:7). De 1994 a 2006, o Tribunal realizou a coordenao/participao em uma srie de auditorias realizadas em diferentes sistemas de informao do governo federal. Em apresentao realizada no Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Externo em Ao37, que ocorreu entre os dias 20 e 21 de novembro de 2008, sintetizou-se o trabalho do TCU para o perodo de 1994 a 200638: 29 fiscalizaes com foco em auditoria de sistemas e dados; adoo de procedimentos de auditoria de sistemas e manual de auditoria de sistemas; e orientao aos gestores sobre temas distintos (Castello Branco, 2008). A partir de 2002, mais especificamente, verifica-se uma intensificao das auditorias realizadas pelo TCU no que diz respeito contratao de servios de TI, em decorrncia do crescente emprego destas tecnologias pelos rgos governamentais a partir da virada do sculo.39 Como indicou o Ministro do TCU Augusto Sherman Cavalcanti, na abertura do Frum 30 Anos TI no TCU ocorrido em Braslia em 04 e 05 de dezembro de 2007, a experincia interna assim obtida capacita e legitima o Tribunal para que, em suas fiscalizaes, possa avaliar de forma mais segura a gesto dessa tecnologia no mbito da Administrao Pblica Federal. Do mesmo modo que o Tribunal, os demais rgos e entidades da Administrao Pblica Federal no podem prescindir de boa gesto de recursos de TI, ou da Governana de TI, em razo tanto da funo estratgica do emprego dessa tecnologia no mbito dessas organizaes, quanto do alto grau de dependncia dos seus processos de trabalho em relao a ela (Cavalcanti, 2007:8)40. Essa percepo desenvolvida no interior do Tribunal a respeito da necessidade de se controlar a adequao dos crescentes investimentos em TI pela APF, a partir do incio dos anos 2000, levou criao da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (SEFTI/TCU), no mbito do TCU. A SEFTI/TCU tem a funo especfica de fiscalizar a
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Para estimar em termos numricos tal incremento, o TCU determinou a realizao de uma fiscalizao prpria para a mensurao dos gastos em TI no governo federal. Na Fiscalizao 257/2007 (Oramento e referncia de preos em TI), a partir de informaes consultadas junto ao SIAFI e ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, a SEFTI/TCU constatou que houve, de 2002 a 2006, um crescimento de 4,2 a 6,5 bilhes de reais com gastos em TI. 1994: executada a primeira auditoria de TI nos sistemas de arrecadao da Secretaria da Receita Federal. H, no stio virtual da Secretaria, apenas um link para o informativo digital a respeito da ao. Disponvel em: https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=832:1:1177209236394852. ltimo acesso em 11/08/2010. A programao completa do seminrio, com a lista de conferencistas, pode ser encontrada em: http:/ /portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/781811.PDF. O discurso completo proferido pelo Ministro pode ser encontrado em: http://www.efsur.org/portal/pls/portal/docs/783742.PDF. Ambos os endereos com ltimo acesso em 11/08/2010.
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gesto e o uso de recursos de tecnologia da informao pela Administrao Pblica Federal (TCU, 2006). Conforme apresentado no stio virtual da Secretaria, seu negcio, sua misso e sua viso so respectivamente: (1) o Controle Externo da Governana de tecnologia da informao na administrao pblica federal; (2) assegurar que a tecnologia da informao agregue valor ao negcio da administrao pblica federal em benefcio da sociedade; e (3) ser unidade de excelncia no controle e no aperfeioamento da governana de tecnologia da informao. Segundo o Sr. Cludio Souza Castello Branco, responsvel pela Secretaria, em seminrio no ano de 2008 pelo TCU intitulado Tecnologia da Informao: Controle Externo em Ao, o rgo de controle passou a ter uma unidade especializada especificamente voltada para as seguintes reas conexas TI governamental: governana, segurana, sistemas, dados, infraestrutura, contrataes, programas e polticas pblicas.41 Com isso, portanto, a SEFTI/TCU passou a ter uma atuao decisiva na avaliao da adequao/inadequao tanto da ao da SLTI como rgo central do SISP quanto das aes dos demais rgos da APF no cumprimento e na observao das prescries feitas no mbito do Sistema. Em levantamento pioneiro realizado em 2007 (Acrdo 1603/2008-Plenrio)42, a SEFTI procurou coletar informaes acerca dos processos de aquisio de bens e servios de TI, de segurana da informao, de gesto de recursos humanos de TI, e das principais bases de dados e sistemas da Administrao Pblica Federal. Os achados foram submetidos apreciao do Tribunal, que identificou o seguinte cenrio na APF:
Quase que em paralelo avaliao da situao da Governana de TI na APF, a SEFTI/TCU realizou um levantamento designado especificamente para a avaliao da Governana e Terceirizao de TI (sintetizado no Acrdo 2471/2008-Plenrio), em que foram objeto de anlise 12 entidades, selecionadas a partir de critrios de convenincia43. Na avaliao,
ausncia de planejamento estratgico institucional; quantidade reduzida e deficincia de qualificao de servidores na rea de TI; ausncia de carreira especfica para a rea; ausncia de poltica de segurana da informao, entre outras.
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A compilao das apresentaes de slides feitas pelos conferencistas pode ser acessada atravs da URL: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/eventos/documentos_eventos?evento=171. ltimo acesso em 11/08/2010. O levantamento foi autorizado pelo Acrdo do TCU de nmero 435/2007 Plenrio, e, como estratgia de investigao, foi formulado um questionrio, que foi respondido por 257 rgos pblicos distintos, cujas respostas consolidaram os achados apresentados pelo acrdo 1603/2008Plenrio. Foram avaliados: Ministrio da Educao, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Justia, Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio dos Transportes, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Banco do Estado de Santa Catarina - BESC, Banco do Estado do Piau - BEP, Companhia Hidroeltrica do So Francisco - CHESF, Fundao Universidade Federal de
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GOVERNANA DE TI foi analisada a adequao da estrutura das unidades e seus processos de aquisio e gesto de servios terceirizados, visando obter uma viso sistematizada dos problemas, explicitar a necessidade de os entes pblicos criarem processos voltados para a contratao de bens e servios de TI, identificar riscos e implementar controles, alm de sinalizar a possibilidade de esses entes adotarem medidas estruturantes com o fito de reduzir de forma significativa, ou at mesmo eliminar, os problemas detectados (TCU, 2008b).
Como resultado da investigao, no que diz respeito Governana de TI no Brasil, observou-se que, at o ano de 2007:
a cultura de planejamento de longo prazo quase inexistente; ainda que haja comits de TI institudos em alguns entes, normalmente esses comits no so atuantes; em geral, os setores de TI esto posicionados de forma inadequada na estrutura organizacional; nos setores de TI, em geral, no h estrutura definida, h algum papel sensvel sem responsabilidade definida ou sem responsvel, ou o papel sensvel est ocupado por algum que no servidor ou empregado pblico; em alguns entes, o quadro de pessoal de TI no suficiente para desempenhar as atribuies da rea ou atender s necessidades das demais unidades integrantes desses entes. H situaes em que as atividades ligadas coordenao, fiscalizao e ao controle das aes do setor no so executadas com eficincia e eficcia, e as atividades ligadas ao planejamento estratgico de informtica, coordenao, fiscalizao e ao controle das aes do setor no esto atribudas a servidores do ente jurisdicionado; no h carreiras especficas para pessoal de TI na Administrao Pblica Federal Direta, o que contribui de forma significativa para a evaso do pessoal mais qualificado; normalmente, no h polticas para garantir a segurana da informao, ou estas polticas no so efetivas; praticamente, no h cultura de gesto de riscos e, por consequncia, no h Planos de Continuidade do Negcio. Da mesma forma, no h cultura de implantao de controles e de monitoramento dos processos de contratao e gesto de servios de TI; foram detectadas divergncias entre o planejamento e o acompanhamento oramentrio em mais de 50% dos entes auditados; praticamente, no h conscincia da importncia da gesto de mudanas e da gesto por projetos. Tambm no h Metodologia de Desenvolvimento
Rondnia, Tribunal Regional do Trabalho da 13 Regio e Tribunal Regional Federal da 4 Regio.
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de Sistemas que contribua para a gesto da qualidade dos sistemas desenvolvidos ou contratados. A partir desses dois trabalhos iniciais, em uma srie de outras aes voltadas, sobretudo, para a temtica da contratao de TI no mbito de rgos especficos, a SEFTI/TCU passou a ter um papel indutor e reforador da governana de TI na APF brasileira.44 Como sublinhou o Ministro do TCU Ubiratan Aguiar ao realizar o encerramento do Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Externo em Ao em 2008, com a instituio da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti) o Tribunal passou a ser, talvez, o maior indutor de processos de aperfeioamento da governana de TI na Administrao Pblica Federal, consequncia direta da implementao de orientaes oriundas de mais de uma dezena de fiscalizaes realizadas diretamente por essa unidade, alm de outras dez em colaborao com as demais unidades tcnicas do TCU (Aguiar, 2008).45 A criao da SEFTI/TCU (em decorrncia da maior preocupao dos rgos de controle a respeito dos investimentos feitos na aplicao de TIC s atividades governamentais) teve, portanto, um papel muito importante no processo de consolidao do SISP. Observase, por exemplo, como as aes e medidas adotadas e promovidas pelo rgo central do Sistema a partir de 2008 corresponderam s temticas apontadas como deficientes pelo rgo de controle. Porm, h de se observar que, antes mesmo das recomendaes feitas pelo TCU no Acrdo 2471/2008-Plenrio, o SISP passou a contar com duas novas instrues normativas especificamente destinadas a disciplinar a contratao de servios, continuados ou no, por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG (Instruo Normativa n 2, de 30 de abril de 2008) e especificar o processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional (Instruo Normativa n 4, de 19 de maio de 2008). Tais normativas podem ser lidas como um conjunto46 de determinaes substitutivas da Instruo Normativa n 18, de 22 de dezembro de 1997. A ltima visava disciplinar a contratao de servios a serem executados de forma indireta e contnua, celebrados por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG. Ela foi expedida pelo MARE, seguindo a lgica do NPM embutida no Decreto n 2.271, de 07 de julho de 1997, e no fazia qualquer referncia expressa s aquisies de TI. A existncia de tal lacuna havia sido sentida pelo prprio TCU, que, por fora do acrdo Acrdo 786/2006, recomendou SLTI a elaborao, em 120 dias, de um modelo de
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Para uma lista das fiscalizaes, dos processos julgados e processos, por ora, instrudos no mbito da Secretaria, ver o stio virtual da SEFTI/TCU: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/ comunidades/tecnologia_informacao. ltimo acesso em 11/08/2010. No mesmo evento, o responsvel pela Secretaria apresentou como um dos trabalhos mais relevantes da SEFTI/TCU a induo da Instruo Normativa n 4/2008 adotada pela SLTI/MPOG no mbito do SISP. A IN2/2008, por ser mais ampla, aplica-se subsidiariamente ao que no for especificamente tratado pela IN4/2008.
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licitao e contratao de servios de informtica para a Administrao Pblica Federal e [que] promova a implementao dele nos diversos rgos e entidades sob sua coordenao mediante orientao normativa (Item 9.4). O prazo concedido foi renovado pelos acrdos de monitoramento 1.480/ 2007-Plenrio e 1.999/2007-Plenrio do TCU. 47 Aps passar por uma consulta pblica em abril de 2008 para a elaborao de sua minuta48, a IN 04/2008 foi publicada em maio de 2008 e passou a viger a partir de 2 de janeiro de 2009.49 Em linhas gerais, o modelo de processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao presente na IN 04 se fundamenta sobre as seguintes premissas50:

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necessidade de quadro de pessoal permanente e capacitado para a gesto dos recursos de TI; observncia de planejamento para a contratao; determinao de parcelamento dos servios a serem contratados (ou seja, necessidade de realizao de licitao independente, e listagem de requisitos de habilitao e de critrios de avaliao de propostas tcnicas para cada servio a ser contratado); vinculao da remunerao dos servios aos resultados verificveis, e no por horas de prestao;
Um exemplo dos efeitos da ausncia de regulao especfica das aquisies de TI pela APF pode ser encontrado no corpo do acrdo do TCU 1588/2003-Plenrio. Em seu item 9.7, a deciso determinou Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxlio da Secretaria de Tecnologia da Informao - Setec, realize estudo sobre os parmetros que devem balizar a contratao de servios tcnicos de informtica, levando em considerao os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do Voto, bem como os critrios de delimitao e parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo desses servios, se contnua ou no, e o regime de contratao dos empregados das empresas prestadoras de servio (celetistas, cooperados etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestao do Tribunal sobre o assunto. A realizao de consultas pblicas nas aes da SLTI reflete a preocupao do governo federal em ampliar a participao popular nas deliberaes governamentais, em consistncia com os princpios da chamada Administrao Pblica Societal. As concluses do Acrdo 2471/2008-Plenrio se basearam em anlise superficial da nova IN n 4", conforme expressamente consignou a alnea e do item Atuao do TCU e medidas estruturantes. No item 23 do voto do Relator Benjamin Zymler, pondera-se que as Instrues Normativas n 2/2008 e n 4/2008, ambas editadas em observncia a recomendaes exaradas pelo TCU, devem produzir efeitos positivos a curto e mdio prazos, o que consagra o xito da estratgia de recomendar a edio de normas especficas pelos rgos competentes do Poder Executivo. Ao responder s consideraes do TCU, o MPOG, atravs da nota tcnica de n 12, de 29 de janeiro de 2009, reiterou a adoo prvia da IN 04/2008, bem como seu curto tempo de vigncia desde sua entrada em vigor, e expressou o seu entendimento no sentido de que no momento atual, no oportuna a publicao de outro documento normativo, ou reviso do normativo vigente. Em momento futuro do processo de acompanhamento da implantao de novo modelo de contratao de servios de TI ser reavaliada a oportunidade de incorporar os pontos da proposta que ainda no se encontram explcitos na norma vigente. Essas premissas refletem consideraes exaradas pelo TCU nos acrdos 786/2006 e 1603/2008, ambos proferidos em plenrio.
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necessidade de monitoramento da qualidade dos servios contratados; estabelecimento de mecanismos de controle efetivo da execuo dos servios.
Sendo assim, a partir da adoo da IN 04/2008, os rgos do SISP que desejarem contratar servios de TI devem antes proceder consecuo de seu Plano Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) (art. 3), que consiste em um instrumento de diagnstico, planejamento de gesto dos recursos e processos de Tecnologia da Informao que visa a atender s necessidades de informao de um rgo ou entidade para um determinado perodo (art. 2, inciso X). O PDTI de cada rgo do Sistema dever ser subsidiado por uma Estratgia Geral de Tecnologia da Informao para a Administrao Pblica (EGTI) (art. 4). Assim, podem-se resumir os instrumentos e responsabilidades por sua elaborao como segue:
Planejamento estratgico: a cargo do SISP, por ao sinrgica do rgo central e dos rgos setoriais e seccionais. Planejamento diretor: a cargo de cada entidade da APF, como forma de aliar os recursos de TI disponveis s necessidades decorrentes das atividades desempenhadas. Planejamento da contratao por cada rgo: processo especfico a ser realizado para cada contratao no intuito de determinar quais servios, produtos e outros elementos devem integrar determinada soluo de TI, para que sejam alcanados os objetivos predefinidos. O planejamento da contratao tem suas fases e procedimentos elencados no Captulo II da IN 04/2008. 51 Deve estar em plena consonncia com o planejamento estratgico e o planejamento diretor.
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Em 12 de maio de 2010, o Presidente da Repblica adotou o Decreto n 7.174, atravs do qual regulamenta a contratao de bens e servios de informtica e automao pela administrao pblica federal, direta ou indireta, pelas fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e pelas demais organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio. Note-se que a IN4/2008 tem mbito de aplicao mais restrito (dispe sobre o processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional) do que o Decreto. Porm, o art. 11 do Decreto Decreto n 7.174/2010 prev que os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e o da Cincia e Tecnologia podero expedir instrues complementares para a execuo deste Decreto. Como se viu acima, tanto o MPOG quanto o MCT tm competncia para a adoo de normas e diretrizes relativas aplicao de TI pelo governo federal. No possvel vislumbrar, por ora, os tipos de aes sobrepostas e medidas duplicadas que podem surgir a partir da duplicao das entidades responsveis pela regulamentao do Decreto. Pode-se apenas ressaltar que a IN4/2008 pode j, de imediato, ser considerada uma norma complementar ao Decreto. E que h, alm disso, no mbito do SISP, a circulao de uma verso draft de uma IN formulada pela SLTI/MPOG com base nos avanos e desafios auferidos pela introduo da norma de 2008, que dever substituir a IN4/2008, a ser adotada ainda no ano de 2010.
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A norma, porm, determinou a ao ulterior do SISP e das entidades da APF na confeco dos planejamentos estratgico e o diretor de TI.52 Com efeito, no segundo semestre de 2008, depois de realizar um processo composto por trs etapas53, o rgo central do SISP instituiu a Estratgia Geral de Tecnologia da Informao da Administrao Pblica Federal, com o objetivo de estabelecer as bases para a transio entre a situao atual de gesto dos ambientes de informtica do Executivo Federal heterognea e em geral vulnervel, conforme apontado no Acrdo 1603/2008 TCU Plenrio e o pleno cumprimento da Instruo Normativa SLTI 04/2008 (Portaria n 11, de 30 de dezembro de 2008). Alm de elencar os princpios norteadores que deveriam orientar a governana de TI na APF, a EGTI 2008/2009 adotou um modelo marco zero de governana e articulou os eixos de sustentao de tal modelo, a partir das seguintes metas (explicitamente referindo-se s recomendaes do Acrdo 1603/2008-Plenrio do TCU) a serem atingidas no ano de 2009:
O documento instituiu tambm a realizao de um autodiagnstico para as entidades da APF englobadas no organograma institucional do SISP. A realizao do autodiagnstico teve o objetivo de contextualizar preliminarmente a situao atual e as metas de melhoria de cada um dos rgos integrantes do SISP em relao Governana de Tecnologia da Informao, de forma a contribuir para
Aperfeioamento da gesto de TI e alinhamento com o planejamento institucional do rgo. Aprimoramento quali-quantitativo dos Recursos Humanos. Melhoria do Processo de Contratao de TI. Construo e Adoo de Padres e Modelos de Apoio Gesto e Tecnologia. Segurana da Informao.
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O pargrafo nico do artigo 4 da IN4/2008 estabeleceu os elementos obrigatrios para integrar a EGTI: I - proposta, elaborada em conjunto com os demais rgos e entidades competentes, que contemple as demandas de recursos humanos das reas de Tecnologia da Informao necessrias para elaborao e gesto de seus PDTI; II - plano de ao, elaborado em conjunto com os demais rgos e entidades competentes, para viabilizar a capacitao dos servidores das reas de Tecnologia da Informao; III - modelo para elaborao dos PDTI que contemple, pelo menos, as seguintes reas: necessidades de informao alinhada estratgia do rgo ou entidade, plano de investimentos, contrataes de servios, aquisio de equipamentos, quantitativo e capacitao de pessoal, gesto de risco; e IV - orientao para a formao de Comits de Tecnologia da Informao que envolvam as diversas reas dos rgos e entidades, que se responsabilizem por alinhar os investimentos de Tecnologia da Informao com os objetivos do rgo ou entidade e apoiar a priorizao de projetos a serem atendidos. Etapa 1: elaborao de uma verso preliminar por equipe designada pelo rgo central do SISP. Etapa 2: rodadas de contribuies de gestores de TI e outros profissionais dos rgos integrantes do Sistema. Etapa 3: confeco da verso final, adotada oficialmente em 30 de dezembro de 2009.
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a transio do modelo de funcionamento das reas de informtica nos rgos entre a situao atual e o pleno atendimento da Instruo Normativa 04/2008 SLTI/MP (Anexo, Portaria n 11/2008). Em seguida, foi realizada uma consulta para alimentar uma base de conhecimento sobre o marco zero de Governana (Anexo, Portaria n 11/2008), atravs de um questionrio estruturado das caractersticas da governana e a gesto de TI, da infraestrutura de TI e dos sistemas de informao em uso, bem como das caractersticas dos recursos humanos disponveis em cada rgo integrante do Sistema.54 Alm de preencher o questionrio, a EGTI 2008/2009 determinou aos rgos do SISP que confeccionassem, para o ano de 2009, um plano de metas individual, onde deveriam ser elencados os objetivos a serem perseguidos e as medidas correspondentes a serem adotadas para o completo atendimento das determinaes do Acrdo 1603/2008Plenrio do TCU e da IN 04/2008. Como proposta ideal de metas a serem incorporadas no plano, tem-se:
Elaborao (em caso de no existncia) do PDTI. Instituio de Comit de TI do rgo setorial ou seccional. Padronizao do ambiente de TI no que diz respeito a: modelo de desenvolvimento de sistemas; servios de software; modelos de inventrios; adoo de padres de governo como e-PING e e-MAG; catlogo padro de dados; modelos de planejamento de aquisio de bens e servios e de gesto de contratos; e integrao de redes governamentais com o uso de uma infraestrutura padro de rede (INFOVIA). Mapeamento de sistemas que possam ser disponibilizados (universalizados) no Portal do Software Pblico. Elaborao de poltica de segurana da informao e de gesto de riscos. Elaborao do planejamento oramentrio das aes e investimentos da rea de TI. Melhoria do processo de planejamento e gesto de contratos. Realizao e participao em treinamentos especficos para gesto de TI e planejamento e gesto da contratao de bens e servios. Auxlio ao rgo setorial ou seccional na aplicao da IN 04/2008.
O atendimento das determinaes da EGTI teve de ser realizado no que a Portaria n 8 de agosto de 2009 caracterizou como o perodo de transio (de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2009) entre a situao do funcionamento das reas de informtica nos rgos da APF ento vigente e o alcance pleno da situao delineada pelo Acrdo 1603/2008Plenrio do TCU e a Instruo Normativa 04/2008 SLTI/MPOG.
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O formulrio pode ser encontrado em: http://www.governoeletronico.gov.br/sisp-conteudo/estrategiageral-de-ti. ltimo acesso em 30 de janeiro de 2010.
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Durante tal perodo, por fora da Portaria, a contratao de servios de TI por rgos do SISP que ainda no possussem um PDTI s poderia ser realizada caso estivesse em andamento o processo de confeco do plano atravs de, pelo menos, a adoo de uma portaria ou instrumento similar constituindo comisso formal para a elaborao do PDTI publicada e com prazo final de publicao do PDTI pelo rgo ou entidade at o final do perodo de transio (art. 2). Alm disso, a contratao tambm foi condicionada para os rgos e entidades que no possussem um Comit de TI: a esses foi exigido a implementao do Comit e incio de suas atividades ainda em 2009 (art. 3).55 Finalmente, a normativa estabeleceu o prazo final de 10 de setembro de 2009 para a publicao do plano de metas e aes (art. 5). Somada s provises da Portaria n 11 de 2008 e da Portaria n 8 de 2009 (que tornaram mandatrias a confeco de PDTI e a constituio de Comit de TI nos rgos do SISP), a adoo de duas novas Portarias, em atendimento Estratgia Geral, teve um significado expressivo para o processo de institucionalizao do SISP. As Portarias de nmeros 63 (27 de maro de 2009) e 89 (23 de abril de 2009) visaram a suprir a carncia de pessoal tcnico especializado em TI nos quadros da APF.56 A primeira autorizou a realizao de concurso pblico para o provimento de duzentos e trinta cargos de nvel superior de Analista em Tecnologia da Informao, do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, do Quadro de Pessoal do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. A segunda, por sua vez, instituiu a Gratificao Temporria do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica GSISP. A gratificao ser agregada remunerao de servidores de carreira (num total de 450 servidores de nvel superior e 300 de nvel intermedirio) que estejam exercendo suas atividades no rgo Central e nos rgos Setoriais, Seccionais e correlatos, e pode alcanar os valores de R$ 3.200,00 e R$ 1.960,00, respectivamente.57 Com tais medidas, o SISP procura consolidar um quadro permanente de servidores que possam contribuir, direta e indiretamente, tanto para a gesto de TI quanto para o processo de tomada de decises a respeito da governana de TI em cada rgo, de maneira integrada s estratgias adotadas para o sistema como um todo.58
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Comits de TI, nos termos da EGTI 2008/2009, so comits institucionais de informao e/ou informtica nos diversos rgos da Administrao Pblica Federal que orquestrem as aes de tecnologia e de reas correlatas, de forma que a governana de TI seja mais eficiente e estruturada. Tais aes derivam da criao do cargo de Analista em Tecnologia da Informao e da instituio da Gratificao atravs da Medida Provisria n 441 de 29 de agosto de 2008, convertida na lei Lei n 11.907, de 2 de fevereiro de 2009. A soma da GSISP com a remunerao do servidor no pode superar, por fora do anexo CLIX da Lei 11.907, de 2 de fevereiro de 2010, os limites mximos de R$ 8.850,00 (cargos de nvel superior) e de R$ 5.628,00 (cargos de nvel intermedirio). Alm da instituio da gratificao para servidores dedicados ao SISP e da criao do cargo de Analista em TI, o SISP, em parceria com a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP, instituiu quatro cursos focados em Gesto de TI para auxiliar os servidores de rgos do Sistema a incorporarem a suas rotinas de trabalho as determinaes da IN 04/2008. Informaes a respeito do Programa de Desenvolvimento de Gestores de TI esto disponveis em: http:// www.enap.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1075&Itemid=158. ltimo acesso em 14/08/2010.
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O ano de 2009 contou, ainda, com a reativao da Comisso de Coordenao do SISP. A Comisso, criada formalmente pela Portaria SAF 1807 de 27 de maio de 1994, reuniu-se algumas vezes at 1995, mas hibernou desde ento, tendo sido (re)instituda pela Portaria da SLTI/MPOG n 13, de 24 de novembro de 2009. Desde ento, a Comisso j se reuniu em 16/12/2009 (primeira reunio para a constituio da CC); em 01/02/2010 (reunio extraordinria para a aprovao da EGTI/2010); em 22/02/2010 (autorizao para a criao dos ncleos de governana, de contrataes e de padronizao tecnolgica, bem como do grupo de trabalho para a preparao do evento de 20 anos do SISP e do grupo tcnico responsvel pela reviso da IN 04); em 30/05/201059; e tem previso de uma quinta reunio para o dia 30 de agosto de 2010 (discusso do plano de trabalho para o segundo semestre de 2010). Esto previstas, ainda, reunies para os dias 25 de outubro e 13 de dezembro de 2010. 60 Por uma iniciativa da Presidncia da Repblica, no apenas vinculada aos objetivos de controle dos recursos de informtica e de informao no mbito do SISP, mas voltada ao alinhamento entre atividades meio e atividades fim, desburocratizao do atendimento ao cidado brasileiro e reintegrao das atividades do Poder Executivo Federal como um todo, o Brasil passou a contar recentemente com o Decreto n 6.932/2009. Esta norma foi adotada na esteira do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, institudo pelo Decreto n 5.378/200561. O Decreto de 2009 tem como objetivo a simplificao do atendimento pblico prestado ao cidado, determina a dispensa do reconhecimento de firma em documentos produzidos no Brasil e institui a Carta de Servios ao Cidado. Com isto, pretende-se levar aos cidados informaes referentes aos servios prestados pelo rgo ou entidade, s formas de acesso a estes servios e aos respectivos compromissos e padres de qualidade de atendimento ao pblico. Ademais, com o Decreto de 2009, foi estabelecida uma srie de diretrizes no que toca s relaes entre a Administrao e os administrados (artigo 1): ficou consignado que,
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At o momento da concluso deste captulo, no foi possvel localizar na base de dados do Portal CATIR a pauta adotada nem a ata consolidada na reunio dessa data. No Portal CATIR, a Comunidade Virtual do SISP, h uma seo inteiramente dedicada s atividades da Comisso, onde podem ser acessados documentos variados, como pautas, atas das reunies, planos de atividades, relatrios, entre outros. Disponvel em: http://catir.softwarepublico.gov.br. ltimo acesso em 14/08/2010. O Programa dever contemplar a formulao e implementao de medidas integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, consolidao da administrao pblica profissional voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: I - eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das competncias constitucionais do Poder Executivo Federal; II - promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas; III - promover a eficincia, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ao pblica; IV - assegurar a eficcia e efetividade da ao governamental, promovendo a adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica(art. 2). Para o GESPBLICA, foi institudo, no mbito do Ministrio do Planejamento, um Comit Gestor do Programa que tem como Secretaria Executiva a Secretaria de Gesto do mesmo Ministrio.
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a partir da vigncia do instrumento em questo (salvo nos casos de comprovao de antecedentes criminais, informaes de pessoas jurdicas e outras situaes restritas por leis), os rgos e entidades do Poder Executivo Federal que necessitarem de documentos comprobatrios de regularidade de situao do cidado, atestados, certides ou outros documentos comprobatrios que constem em base de dados oficial da Administrao Pblica Federal devero obt-los diretamente do respectivo rgo ou entidade (artigo 2). Ficou proibido, alm disso, aos rgos e entidades do Poder Executivo Federal exigir do cidado a apresentao de certides ou outros documentos expedidos por outro rgo ou entidade do prprio Poder Executivo Federal (artigo 3). E, o mais significativo: todos os rgos e entidades gestoras de base de dados oficial devem colocar disposio dos rgos e entidades pblicos interessados as orientaes para acesso s informaes constantes das bases de dados sob sua responsabilidade, dentro de 180 dias, a contar da publicao do Decreto (artigo 4). Finalmente, tambm foram adotadas algumas medidas com o objetivo de diminuir o tempo despendido pelo cidado para a realizao de seus trmites e transaes com a Administrao Pblica Federal. Segundo o Decreto de 2009, portanto, as bases de dados oficiais da Administrao Pblica Federal devem estar disponveis para outros rgos e entidades pblicos interessados. Para operacionalizar essa determinao da Presidncia da Repblica, no segundo semestre de 2009, a SLTI/MPOG estabeleceu parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e orientou um estudo abrangente a respeito dos requisitos tcnicos, institucionais e legais para a construo de uma plataforma de interoperabilidade que englobasse, em um primeiro momento, servios eletrnicos de rgos do Executivo Federal e que pudesse, em um segundo momento, vir a incorporar os servios de outros poderes do mbito federal, bem como de Estados, Municpios e Distrito Federal. O estudo resultou em um plano de ao de curto, mdio e longo prazo, que atualmente se encontra em fase de implementao no mbito do SISP, atravs da confeco de uma Portaria Normativa que d aprofundamento ao processo de consolidao da e-PING (Barros, Canabarro e Cepik, 2010).62 Assim, como resultado dos desenvolvimentos apresentados acima, o documento de referncia da EGTI para o ano de 2010 revela que, sob a liderana do rgo central do Sistema, 80,7% das metas previstas pela EGTI 2008/2009 foram postas em marcha, com 61,3% delas tendo sido efetivamente realizadas. Os rgos setoriais, porm, tiveram desempenho mais modesto: de seis itens avaliados, quatro tiveram retrospecto positivo e dois tiveram retrospecto negativo.63 Tal desempenho, entretanto, superou as metas previstas para 2009 em quase todos os critrios.
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Verso resumida do Plano de Ao foi publicada por seus autores em captulo do livro Panorama da Interoperabilidade no Brasil, sob organizao do Ministrio do Planejamento. Ver: Barros, Canabarro e Cepik, 2010. Existncia (62%) ou no (38%) de um Comit de TI ou alguma instncia de articulao entre a(s) rea(s) de TI e as reas finalsticas; existncia (62%) ou no (38%) de planejamento de TI; gesto centralizada e coordenada (58%) ou no (42%) do oramento de TI do rgo; adoo (73%) ou no (27%) de Metodologia de Desenvolvimento de Sistemas formal; existncia (23%) ou no (77%) de um processo formal de aquisio de bens e servios para a rea de TI; utilizao (15%; 15% parcial) ou no (70%) de processo formal de gesto de contratos de TI pelo rgo.
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O panorama verificado pelo SISP no ano de 2009, somado anlise aqui realizada, permite afirmar que o SISP dever ganhar mais robustez e maior estabilidade no que diz respeito composio dos rgos do Sistema, s prticas de governana e gesto de TI e ao quadro de pessoal dedicado s atividades relacionadas aplicao de TI s atividades da APF especialmente com a efetivao plena das medidas decorrentes da EGTI. O panorama indica a necessidade de transformao, dentro de um perodo de transio, dos processos de trabalho das reas de TI, no sentido de alcanar a realizao de um modelo consolidado de governana e gesto de TI. Depois de iniciada a transio, que levou a um aumento sensvel da governana de TI no mbito do SISP, o ano de 2010 pode ser considerado um ano-chave para a governana de TI do Executivo Federal, na medida em que se procedeu qualificao dos recursos humanos e realizao dos planejamentos dos rgos da APF, para a melhor adequao das aplicaes de TI s necessidades de cada um. Neste contexto, atravs da Resoluo n 1 de 18 de fevereiro de 2010, a SLTI/ MPOG adotou a Estratgia Geral de TI para 2010, que resultou da reviso da EGTI 2009, reajusta os objetivos institucionais e as metas estabelecidas em 2009, resultando em um novo referencial da Viso Atual do Modelo de Governana do SISP agregao de valor que exige agora um novo conjunto de compromissos por parte dos rgos integrantes do sistema (Brasil, 2010). Reiterando os princpios adotados pela EGTI 2008/2009, a EGTI 2010 indicou uma srie de princpios norteadores para a Governana de TI da APF, desdobrveis em direcionadores estratgicos, estes por sua vez classificados em quatro eixos distintos: Fortalecimento da TI, Alinhamento, Desenvolvimento de Capacidades, e Integrao. Como princpios da EGTI 2010, tm-se (EGTI 2010:7-8): A finalidade da aplicao dos recursos de TI o cumprimento da misso institucional do Governo Brasileiro, devendo para tanto ser planejada em consonncia com metas institucionais. O exerccio de atividades de TI no mbito do SISP deve contemplar basicamente a gesto, sendo recomendvel que atividades de execuo se faam na forma de contratao de servios, preservados os casos em que condies especiais exijam execuo por servidores pblicos e os rgos que possuam carreira com quadros especficos para rea de TI. Das formulaes relacionadas a Governo Eletrnico entendemos que devem ser herdadas diretivas para o uso de TI voltado promoo da cidadania e ao desenvolvimento social, tecnolgico e econmico da sociedade brasileira. Condies que podem ser ilustradas pela busca de modelos de aplicao de TI alinhados a simplificao de processos reduo de esforos dos cidados e empresas para interagir com o Estado e ainda pela incorporao qualificada de inovaes tecnolgicas que confluam para o fortalecimento da renda. O planejamento de aes de TI deve atender s diretrizes do Comit Executivo de Governo Eletrnico CEGE (...). O modelo de Governana de TI do SISP deve permitir a representao da heterogeneidade e vulnerabilidade ainda observada nos rgos integrantes do Sistema, bem como sua trilha de transio rumo mxima
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GOVERNANA DE TI contribuio dos recursos de informtica aos objetivos institucionais da Administrao Pblica Federal. Uma vez iniciado o exerccio de ciclos de formalizao e aferio de metas de governana de TI, as mesmas sero publicizadas e seus resultados, usados como base para manuteno das gratificaes de exerccio do SISP, bem como para definio de outros critrios de alocao de recursos por parte do rgo central.
A partir da reviso abrangente das metas adotadas pela EGTI 2008/2009, a EGTI 2010 renovou os Compromissos de Sustentao do Modelo de Governana do SISP (Seo 5 do documento), compostos por um rol de metas atribudas responsabilidade da SLTI/MPOG, da CC-SISP e dos demais rgos integrantes do Sistema. Uma rpida leitura das tabelas constantes da EGTI 2010 demonstra o protagonismo da SLTI/MPOG em relao sustentabilidade do Modelo de Governana do SISP. A ttulo de ilustrao, podese dizer que cabe SLTI, por decorrncia da EGTI 2010:
Para a CC-SISP, foram atribudas, entre outras, as seguintes responsabilidades: fomentar a participao das reas de TI na elaborao dos planos oramentrios dos rgos (PPA e LOA). elaborar PDTI do SISP. auxiliar a SLTI para tornar a carreira de TI mais atrativa e estimular a integrao das reas de TI. disseminar melhores prticas de gesto de contratos. em conjunto com a SLTI e a CC-SISP, estimular a melhoria no relacionamento da TI com as outras reas de negcio e de apoio. trabalhar com a SLTI para aumentar o nmero de profissionais de TI nos rgos do SISP. atender ao disposto no Decreto da Simplificao (Decreto 6932/2009).
J aos rgos do SISP caber:
realizar Encontros Tcnicos para debater o papel estratgico da TI. melhorar a comunicao e divulgao da TI. aumentar o nmero de profissionais de TI nos rgos do SISP. criar programa de formao de lideranas de TI. revisar a IN SLTI 04/2008. promover a adoo da e-PING e da e-MAG. consolidar a construo de padres relativos a servios de software. criao do modelo de referncia para melhoria dos processos de TI. revisar o decreto que define as competncias da SLTI em relao ao SISP. realizar cursos de formao de fiscais tcnicos de contratos.
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A exemplo do que ocorreu para a EGTI 2008/2009, cada rgo integrante do Sistema est obrigado, para o segundo semestre de 2010, a preencher formulrios eletrnicos com um autodiagnstico dos avanos em termos de Governana de TI e com o plano de metas que permitiro a mensurao dos avanos observveis neste ano, servindo avaliao e ao estabelecimento de critrios para a definio de reas de ao prioritrias e para a alocao de recursos (EGTI 2010:17). Pouco aps a adoo da EGTI, o SISP ganhou ainda mais em termos de institucionalizao. Em maro de 2010, atravs das Resolues n 2, 3 e 4 da SLTI/MPOG, o Sistema ganhou formalmente um ncleo de governana de TI (NGTI), um ncleo de contrataes de TI (NCTI) e um ncleo de padronizao tecnolgica (NPT), todos subordinados Comisso de Coordenao do Sistema. O NGTI tem como objetivo realizar estudos e propor formas de atuao em Governana de Tecnologia da Informao e de divulgar boas prticas sobre as atividades relativas ao tema (art. 1). O Ncleo, que desempenha o papel de assessor tcnico-consultivo da Comisso, tem como competncia um rol de aes referentes indicao de melhores prticas, metodologias, polticas, diretrizes e normas referentes governana e gesto dos recursos do SISP. Dentre tais competncias, destaca-se a prerrogativa de propor adaptaes institucionais necessrias ao aperfeioamento dos mecanismos de gesto dos recursos de informao e informtica, bem como propor estudos das melhores prticas e de frameworks de mercado (art. 3). O NCTI, por sua vez, tem como objetivo realizar estudos sobre contrataes de bens e servios de Tecnologia da Informao e divulgar boas prticas sobre as atividades relativas ao tema (art. 1, Resoluo SLTI n 3/2010). O NPT, finalmente, tem como funo precpua realizar estudos sobre padronizao de softwares utilizados no processo de desenvolvimento de sistemas, e [...] orientar as reas dos rgos envolvidas na construo, manuteno e operao de sistemas (art. 1, Resoluo SLTI n 4/2010). Assim como o NGTI, esses ncleos devem realizar o assessoramento tcnico e consultivo da CC-SISP para uma srie de questes que cabem a seu escopo de atuao (conforme o art. 3 de cada uma das resolues), com o objetivo de assegurar aos tomadores de deciso, no mbito do Sistema, a melhor orientao a respeito dos cursos de ao possveis e desejveis governana de TI na APF. Consideraes Finais A partir do segundo mandato do Presidente Lula, observa-se uma maior atuao do TCU no sentido de cobrar do Poder Executivo Federal a adoo de estratgias assertivas para contornar as lacunas decorrentes das aplicaes de TI no suficientemente bemcoordenadas na era FHC e no primeiro governo Lula. No primeiro caso, tem-se, por conta da incipincia do tema, percepo equivocada a respeito do papel da informtica na transformao do Estado, equvoco que foi potencializado pelas caractersticas da reforma administrativa pautada pelo NPM que se tentou implementar no pas no perodo. No segundo, houve uma grande preocupao com as reas-fim da ao governamental, especialmente no que diz respeito ao exerccio da cidadania e da incluso social, em contraste com uma
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menor preocupao com as reas-meio, o que ilustra de forma clara a guinada que o novo governo deu em direo SPA. No primeiro mandato do presidente Lula, porm, como foi descrito acima, podese observar uma preocupao com a adoo de padres comuns e estratgias centralizadas para o e-Gov, bem como a maior atuao do CEGE e da SLTI ainda que em sobreposio funcional e institucional. Estas iniciativas atuaram no sentido de uma reorientao das aplicaes da TI governamental para o apoio mais substancial dos grandes eixos temticos da ao governamental. A partir da atuao sistmica e incisiva do TCU, porm, especialmente a partir dos anos de 2006 e 2007, ficaram evidenciadas as inconvenincias da ausncia de governana de TI no Poder Executivo Federal. Com isso, de maneira exgena ao Executivo, o rgo central do SISP passou a ser acionado para que adotasse as medidas recomendadas pelo Tribunal, a fim de superar o cenrio adverso identificado pelas auditorias e levantamentos da SEFTI/ TCU, o que vem alertando a APF como um todo a respeito da necessidade de se articular de forma apropriada DEG e SPA em prol da verdadeira transformao do Estado brasileiro. Em decorrncia das medidas e estratgias voltadas governana e gesto de TI no mbito do SISP aps o ano de 2008 seja pela SLTI/MPOG, seja pelos demais rgos setoriais e seccionais , o processo de institucionalizao do Sistema atingiu nveis sem precedentes ao completar vinte anos de existncia. Com isso, pode-se dizer que, a partir de meados do segundo mandato do presidente Lula, o SISP alcanou uma situao de maior estabilidade e inegvel aumento do valor de sua existncia para o alcance da Governana e da Gesto de TI no mbito do poder Executivo Federal.
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CAPTULO 3 A CONTRATAO DE SERVIOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAO PELA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

Hlio Henkin Daniel C. Selao
A contratao de servios de Tecnologia de Informao passou a ser objeto de legislao especfica no mbito da Administrao Pblica Federal (APF), a partir da edio da Instruo Normativa 04/2008 (IN 04/2008). O conjunto de normas e regras que constitui a IN 04/2008 derivado do Acrdo 2.471/2008, adotado pelos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, o qual trata amplamente de novas recomendaes acerca de como devem ser gerenciados e formulados os processos de aquisio de servios de Tecnologia da Informao por parte dos distintos rgos da Administrao Pblica Federal. Por outro lado, o governo federal, atravs do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP), reuniu, no mbito da Estratgia Geral de Tecnologia da Informao, a qual vem sendo objeto de atualizao anual, um conjunto de objetivos e aes voltadas a adequar o arcabouo institucional e gerencial, de modo que se viabilizasse a transio entre a situao existente anteriormente edio da IN 04/2008 e o pleno cumprimento das novas normas relativas contratao dos servios de TI. O objetivo deste captulo, no mbito da Anlise da Institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP o de avaliar o impacto gerado pela edio da IN 04/2008 e as mudanas eventualmente ocorridas nos processos e nas caractersticas das compras governamentais de servios de Tecnologia da Informao. A pesquisa e a anlise acerca da existncia, natureza e dimenso dessas mudanas pressupe a identificao dos principais eixos norteadores do novo processo de aquisio estabelecido a partir da IN 04/2008. Em outras palavras, trata-se de identificar as principais premissas e concepes acerca de como devem ser estruturadas as funes de Tecnologia da Informao no mbito da Administrao Pblica Federal e a decorrente utilizao de servios de terceiros por parte dos distintos rgos da APF. Com base nos documentos gerados no mbito do SISP e, de modo particular, no acrdo 2.471/2008 e na Instruo Normativa 04/2008, possvel destacar as seguintes premissas e eixos norteadores: a) Em primeiro lugar, importante registrar que o fato de ter sido elaborada uma Instruo Normativa especfica para servios de Tecnologia da Informao implica a admisso de que a natureza e o processo da compra de servios de Tecnologia da Informao possuem caractersticas que os distinguem da natureza e do processo de compra de outros servios; caso contrrio, seria suficiente a legislao ento vigente sobre compras governamentais (leis e instrues normativas sobre
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GOVERNANA DE TI licitaes, preges, entre outros aspectos das aquisies de bens e servios pela Administrao Pblica Federal). Estas caractersticas referem-se diversidade tecnolgica existente na produo de servios de Tecnologia da Informao, a qual contribui para que seja menos trivial a padronizao dos servios de Tecnologia da Informao (ao menos para um subconjunto relevante destes servios), diferentemente do que ocorre em outros tipos de servios (segurana patrimonial, limpeza, transporte, entre outros) e diferentemente do que ocorrem com a produo de bens, mesmo os de Tecnologia da Informao; b) Em segundo lugar, o acrdo 2.471/2008 estabeleceu com clareza a necessidade de se limitar o grau de terceirizao das atividades de Tecnologia de Informao no mbito da Administrao Federal, ao recomendar Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que fossem adotadas as medidas necessrias para que as reas ou setores responsveis pelo provimento de Tecnologia da Informao nos diferentes rgos e entidades da APF se estruturassem organizacionalmente e a eles fosse disponibilizado quadro permanente de pessoal suficiente para realizar as tarefas de planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica. O objetivo desta recomendao era o de garantir a autoridade e o controle da Administrao Pblica Federal sobre o funcionamento dos setores de informtica, de forma independente das empresas prestadoras de servios. Evidentemente, estabelecer este limite implica simultaneamente admitir que h uma gama de tarefas e servios de informtica que no sero integrados verticalmente (em outros termos, produzidos internamente) nos rgos da APF, o que, portanto, exige um conjunto normativo capaz de dotar de racionalidade e princpios de economicidade o processo de aquisies a serem realizadas pelos diferentes rgos, em diferentes etapas da construo das solues de TI. c) Em terceiro lugar, fica estabelecido que os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero realizar seus processos de aquisio de servios de TI de forma que estejam orientados e alinhados por procedimentos de formulao e planificao de estratgias, quer institucionais, quer especficas para o setor de Tecnologia da Informao de cada rgo. A nfase no processo de planejamento se refere a mais de uma dimenso: o planejamento de cada contratao deve ser precedido por e estar alinhado com o Plano Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) de cada rgo; o PDTI de cada rgo deve estar alinhado com as estratgias gerais do rgo ou entidade da APF a qual pertence, bem como com as diretrizes emanadas da Estratgia Geral de Tecnologia da Informao, que deve ser formulada e atualizada permanentemente pelo rgo central do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP.
Alm destas premissas e concepes, o escopo da regulamentao recomendada pelo Acrdo 2.4712/2008 e implementada pela Instruo Normativa 04/2008 abrange a necessidade de ampliar o controle sobre um conjunto de aquisies que podem desobedecer aos princpios de racionalidade e economicidade (tanto estticos no tempo, quanto dinmicos), em decorrncia da diversidade e complexidade tecnolgica do setor de Tecnologia da Informao (acima mencionada).
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A avaliao dos efeitos da Instruo Normativa, no mbito deste Relatrio, foi realizada com base em dados disponveis acerca das compras governamentais efetuadas nos anos imediatamente anteriores e posteriores edio da IN04/2008. A seo abaixo contm uma anlise dos dados disponveis de compras de servios de TI. A seguir, analisada a evoluo das condies institucionais e organizacionais, no mbito da Administrao Pblica Federal, relativas governana de TI e ao arcabouo organizacional recomendado pelo Acrdo 2.4712/2008 para a realizao das contrataes de servios de TI por rgos pblicos federais. A anlise foi baseada no autodiagnstico aplicado aos diferentes rgos da APF no ano de 2009, alm de consultas diretas a outras fontes, como artigos e contatos/ entrevistas com gestores de TI e representantes do setor produtivo de servios de TI.
Anlise Quantitativa das Compras Governamentais de Servios TI: Anlise Quantitativa das Compras Governamentais de Servios de TI: de evoluo evoluo no perodo 2002-2010 e efeitos observveis a partir da IN 04/2008 no perodo 2002-2010 e efeitos observveis a partir da IN 04/2008
A Tabela 1 a seguir apresenta os cdigos e as respectivas descries dos servios de TI mais comprados no perodo de 2002 at o primeiro semestre de 2010, de acordo com as tabelas consolidados tornadas disponveis para a elaborao deste captulo. Observa-se que houve uma reclassificao do item Manuteno/Instalao de Perifricos (sob o cdigo 3549), que passou a se agregar ao item Manuteno/Instalao de Sistemas/Perifricos (sob o cdigo 1260). Assim, a partir de 2009 no se registram mais compras sob o cdigo 3549.
Tabela 1 Cdigo e descrio dos servios de TI mais comprados 2002-2010
Cdigo 1260 1279 3530 3549 3840 14958 16217 Descrio Informtica - Manuteno/Instalao Sistemas /Perifricos Informtica - Programas Fechados (Software) Informtica - Manuteno de Computadores Informtica - Instalao/Manuteno de Perifrico Inativo Treinamento Informtica - Sistema/Software Informtica - Internet Informtica - Atualizao (Up Grade) de Configurao de Equipamento/ Programa 21113 Informtica/Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/Reparo
Evoluo da quantidade adquirida A Tabela 2 apresenta a evoluo da quantidade adquirida daqueles servios de TI para os quais h compras mais significativas por parte da APF no perodo entre 2002 e o final do primeiro semestre de 2010. A srie histrica apresentada na tabela aponta a reduo e eliminao significativa, a partir de 2008, do item de cdigo 3549, pelas razes mencionadas na introduo desta Seo 2. luz da IN 04/2008, tendo como referncia de anlise o ano de 2009, ano no qual a instruo se tornou vlida, observa-se que todos os demais itens tiveram sua quantidade demandada elevada, com exceo dos itens de cdigo 16217 e
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cdigo 21113 (que correspondem, respectivamente a Atualizao (Upgrade) de Configurao de Equipamento/Programa e Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/Reparo). Por fim, cabe salientar que, no ano de 2009, o aumento significativo na quantidade demandada pela administrao pblica federal do item de cdigo 1260 parece ultrapassar o que se esperaria a partir da simples adio dos servios classificados sob o cdigo 3549. No possvel estabelecer concluso sob a tica da quantidade adquirida, porque h uma reduo logo em seguida, no primeiro semestre de 2010; no se pode descartar, todavia, que esta reduo no seja atribuda dinmica da execuo oramentria da APF e eventualmente possa haver uma rpida expanso das compras no segundo semestre de 2010. A elevao das quantidades adquiridas dos itens 1279 (Programas Fechados (Software)), 3530 (Manuteno de Computadores), 3840 (Treinamento Informtica Sistema/ Software) e 14958 (Informtica Software) observada a partir do ano de 2008 (inclusive) no pode ser avaliada definitivamente como efeito da implantao da IN 04/2008, pois possvel que seja tambm o resultado de uma ampliao efetiva da utilizao de servios de TI na APF, em funo da difuso tecnolgica e modernizao dos processos no mbito dos distintos rgos governamentais.
Tabela 2 Quantidade (unidades) dos servios de TI mais comprados 2002-2010 Cdigo 1260 1279 3530 3549 3840 14958 16217 21113 Total 2002 881 2003 778 2004 568 983 2005 592 2006 538 2007 628 2008 2009 2010 636 542 758 0 858 481 127 270
1.608 4.575
1.260 875
1.412 1.602 2.206 1.860 2.413
4.161 3.745 3.588 3.426 2.562 2.160 2.500 3.268 5.344 4.671 4.690 4.543 2.783 2.204 146 992 736 640 603 940 795 627 668 0
1.099 1.372 1.329 1.572 2.134 2.533 535 739 605 516 806 599 558 627 598 576 447 539 880 702 924 1.018 656 672
14.617 13.099 12.807 13.266 10.597 10.332 10.754 15.135 3.672
Total Ano 19.952 18.298 18.552 19.944 18.147 19.405 23.405 28.572 9.614 (%) 73,26 71,59 69,03 66,52 58,40 53,24 45,95 52,97 38,19
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Finalmente, observa-se que, na ltima linha da Tabela 2, o percentual das quantidades adquiridas dos principais itens progressivamente tem correspondido a uma menor proporo do total das compras de servios de TI. Esta desconcentrao das compras em termos de itens adquiridos j vinha ocorrendo desde o incio das observaes (2002), mas sofreu acelerao a partir de 2006. Neste processo de desconcentrao das compras, alguns itens apresentam um crescimento da quantidade demandada ao longo do perodo analisado. So eles: 24333 (Servio de Licena Pelo Uso de Software), 5398 (Prestao de Servios de Informtica),
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24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Informtica), 25135 (Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem). Os dados referentes a estes itens e todos os itens comprados pela APF no perodo entre o ano de 2002 e o primeiro semestre de 2010 so apresentados no Anexo 3 ao fim do livro. Preo mdio dos servios de TI adquiridos em maior quantidade A Tabela 3 apresenta o preo mdio dos servios de TI mais comprados para o mesmo perodo. O item 3549 apresenta preo mdio igual a zero nos anos 2009 e 2010, pois no foi registrada nenhuma compra neste cdigo (pela razes j expostas acima). A reduo significativa na quantidade demandada do item 1260 no ano de 2009 provavelmente associada incorporao neste cdigo dos itens correspondentes a Manuteno/Instalao de Perifricos, com preo menor do que os itens Manuteno/Instalao de Sistemas. A elevao aps o ano de 2008 (ano da edio da IN 04/2008) do preo mdio dos itens 1279 (Programas Fechados (Software)), 3840 (Treinamento Informtica Sistema ou Software) e 14958 (Informtica Software) muito expressiva. A mesma trajetria pode ser observada em relao aos 16217 e 21113 (que correspondem, respectivamente, a Atualizao (Upgrade) de Configurao de Equipamento ou Programa, e Automao Assistncia Tcnica, Manuteno ou Reparo), embora neste ltimo item tenha se registrado queda significativa do preo mdio das compras no primeiro semestre de 2010.
Tabela 3 Preo mdio (R$) dos servios de TI mais comprados (2002-2010)
Cdigo 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1260 131.314 252.398 776.468 668.169 1.081.114 1.161.938 526.571 49.415 49.902 1279 17.585 13.792 35.640 3530 1.417 3549 468 1.594 812 2.697 1.783 32.559 30.886 7.825 2.658 1.217 6.331 9.752 12.056 6.622 25.235 77.003 50.646 6.276 5.721 4.765 0 2.930 0
1.720 3.502.630.293 1.864 584 5.371 2.066 7.024 1.526 3.335 19.966 27.472 13.174 1.880 4.810 7.254 9.976 89.003
3840 4.942 14958 1.751
5.859 9.305 12.616 12.318 21.987 575.237 13.130 62.897 40.275 8.314 37.538 2.556
16217 35.472 6.112
21113 6.296 12.185 242.991
Por outro lado, apenas no item 3530 (Manuteno de Computadores) houve queda do preo mdio das compras aps o ano de 2008, conforme a Tabela 2 acima. Anlise grfica da quantidade e do preo mdio das compras de TI O Grfico 1 apresenta a quantidade, por unidades, dos servios mais comprados pela administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
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GOVERNANA DE TI
Grfico 1 Quantidade (unidades) dos servios de TI mais comprados (2007-2010)
O Grfico 2 apresenta o preo mdio (em R$) dos servios mais comprados pela administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
Grfico 2 Preo mdio (R$) dos servios de TI mais comprados (2007-2010)
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Evoluo da quantidade e valor adquirido por rgo da APF As Tabelas 4 e 5 apresentam os rgos da administrao pblica federal que se destacam como os maiores consumidores de servios de TI, tanto em valores como em quantidade, respectivamente, no perodo compreendido pelos anos de 2007 e o primeiro semestre de 2010. Tais rgos, em conjunto, representam mais de 70% do valor despendido em servios de TI, em cada ano, salvo para o ano de 2009, e mais de 80% da quantidade comprada de servios de TI, em cada ano analisado.
Tabela 4 rgos e valor (R$) dos servios de TI comprados (2007-2010) rgo
Minist. da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Educao Ministrio da Fazenda Ministrio da Justia Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio da Defesa Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Presidncia da Republica Total Total Ano (%) 17.757.612 23.865.219 22.880.677 107.960.760 64.286.580 87.227.062 37.716.871 22.753.842 900.254.488 62.198.290 69.737.438 45.657.880 501.536.008 128.586.146 149.544.789 60.298.736 206.778.562 343.116.167 55.922.137 35.921.786 265.712.370 30.808.186 40.237.528 20.083.158 56.177.913 25.476.265 93.308.589 346.236.868 38.707.043 15.234.131 37.096.971 376.533.306 33.926.680
2007
5.738.828
2008
38.424.008
2009
26.556.515
2010
19.436.394
949.872.099 1.101.803.924 275.346.334 49.986.197
1.521.219.412 2.176.983.582 1.291.992.388
1.953.983.078 2.818.452.411 1.920.996.868 1.284.463.335 77,85 77,24 67,26 70,09
Tabela 5 rgos e quantidade (unidades) dos servios de TI comprados (2007-2010) rgo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Cincia e Tecnologia 436 669 433 855 403 596 188 240 2007 2008 2009 2010
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Ministrio da Educao Ministrio da Fazenda Ministrio da Justia Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio da Defesa Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Presidncia da Repblica Total Total Ano (%) 5.484 782 925 182 399 3.308 233 272 5.146 897 873 118 417 3.032 268 181
GOVERNANA DE TI
6.028 627 660 238 471 4.138 297 209 2.280 333 477 45 180 2.112 249 84 6.188 7.028 88,05
12.690 12.220 13.667 14.263 14.970 16.059 88,97 81,63 85,10
De acordo com a Tabela 4, o Ministrio da Fazenda (MF) apresenta o maior gasto, em todos os anos analisados. J a Tabela 5, de acordo com a quantidade comprada, apresenta o Ministrio da Educao (ME) como o maior comprador no perodo analisado, seguido pelo Ministrio da Defesa (MD). O Grfico 3 apresenta os rgos da administrao pblica federal e as respectivas quantidades compradas dos servios de TI no perodo entre 2007 e o primeiro semestre de 2010.
Grfico 3 rgos e quantidade (unidades) dos servios de TI comprados (2007-2010)
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Ao se finalizar esta seo, importante observar que os dados expostos acima indicam que houve uma redistribuio dos gastos de TI, de tal modo que, embora o valor total das compras a partir de 2008 no tenha se elevado (entre outros fatores, possivelmente em funo dos ajustamentos oramentrios ps-crise financeira internacional de 2008), o preo mdio dos itens mais comprados se elevou em boa parte destes casos, o que implica que nos demais itens tenha havido ou reduo do total das compras ou reduo do preo mdio das compras. Fornecedores As quatro tabelas a seguir apresentam os dez fornecedores que mais venderam para a APF de acordo com o valor total no perodo entre o ano de 2007 e o primeiro semestre de 2010. As tabelas trazem informaes sobre a quantidade, o valor total correspondente aos itens fornecidos APF, bem como sobre a proporo (em termos percentuais) da quantidade e do valor total em relao ao total do ano em questo. De modo geral, observa-se que no houve desconcentrao das compras em cada ano, embora se registre a mudana a cada ano das empresas que integram o conjunto dos principais fornecedores de servios de TI para a APF.
Tabela 6 Fornecedores (2007)
Qtde. Valor Total (%) Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social Motorola Industrial Ltda B2BR - Business To Business Informtica do Brasil S/A Brasil Telecom S/A 230 97.692.692,84 57.603.154,43 1,69 0,82 5,39 3,18 2 125 245.658.250,59 107.396.260,45 0,01 0,92 13,57 5,93 4 593.892.409,84 0,03 (%) 32,79
Nome do Fornecedor
Qtde.
Valor Total
Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A 112 Embratel Getronics Ltda Modulo Security Solutions S/A Itautec S/A - Grupo Itautec Montana Solues Corporativas Ltda Grfica e Editora Brasil Ltda Total Total Ano
1.161.938,05 5
37.669.599,91 34.018.089,64 29.581.973,54 26.594.220,62 23.395.065,00 1.253.501.716,86 1.810.953.885,04
0,04 0,65 0,66 0,19 0,01 5,01 100,00
2,08 1,88 1,63 1,47 1,29 69,22 100,00
88 90 26 1 683 13.640
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Qtde. 14 282 57 122.773.726,76 95.192.723,39 75.503.514,81 49.871.880,00 46.593.600,00 42.330.000,00 37.263.705,20 1.161.241.327,56 1.897.165.799,81 0,01 0,90 0,86 0,09 0,01 0,01 0,04 4,36 100,00 179.364.383,81 0,39 247.689.881,60 1,95 264.657.911,99 0,10 13,95 13,06 9,45 6,47 5,02 3,98 2,63 2,46 2,23 1,96 61,21 Valor Total Qtde. (%) Valor Total (%)
Nome do Fornecedor
Intelig Telecomunicaes Ltda.
Ao Informtica Brasil Ltda
CTIS Tecnologia S.A
Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social 2 130 125 13 1 1 6 631 14.466
Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A Embratel
Politec Tecnologia da Informao S/A
Car System Alarmes Ltda
Orbisat da Amaznia Indstria e Aerolevantamento S/A
Caixa Econmica Federal
FUCAPI Fund Centro de Analise Pesq e Inov Tecnolgica
Total
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GOVERNANA DE TI
Total Ano
100,00
GOVERNANA DE TI

Qtde. 208 119 43 1 3 2 202 80 69 19 746 16.636 49.244.399,00 42.351.901,34 28.488.836,92 28.197.740,62 2.740.735.053,48 3.446.371.033,08 53.995.297,60 65.370.000,00 94.545.499,00 121.035.127,84 0,26 0,01 0,02 0,01 1,21 0,48 0,41 0,11 4,48 100,00 163.588.220,74 0,72 2.093.918.030,42 1,25 Valor Total Qtde. (%) Valor Total (%) 60,76 4,75 3,51 2,74 1,90 1,57 1,43 1,23 0,83 0,82 79,53 100,00
Nome do Fornecedor
Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO)
IBM Brasil - Indstria Maquinas e Servios Ltda
Fundao Ricardo Franco
IT7 Sistemas Ltda
Humano Tecnologia da Informao Ltda
Tamandare Informtica Ltda
Stefanini Consultoria e Assessoria em Informtica S/A
B2BR - Business To Business Informtica do Brasil S/A
Sigma Dataserv Informtica S/A
Total
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Total Ano
85
86

Qtde. 1 79 41 113 215 1 26 12 1 1 490 7.581 16.902.021,45 14.479.123,68 14.017.261,45 562.110.836,63 823.699.550,59 21.814.427,59 32.276.299,60 0,01 0,34 0,16 0,01 0,01 6,46 100,00 32.480.527,55 2,84 38.328.237,09 1,49 106.387.465,64 0,54 110.316.926,96 1,04 175.108.545,62 0,01 21,26 13,39 12,92 4,65 3,94 3,92 2,65 2,05 1,76 1,70 68,24 100,00 Valor Total Qtde. (%) Valor Total (%)
Nome do Fornecedor
DATAMEC S/A Sistemas e Processamento de Dados
Brasil Telecom S/A
True Access Consulting S/A
Unimix Tecnologia Ltda
Uni Repro Servios Tecnolgicos Ltda
GPS Global Projetos e Sistemas Ltda
Verano Engenharia Comercio Importao e Exportao Ltda
CA Programas De Computador, Participaes e Servios Lt
ISO Expert Internacional Ltda
Total
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Total Ano
GOVERNANA DE TI
GOVERNANA DE TI
87
De acordo com as tabelas anteriores, a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A Embratel encontra-se presente nos quatros perodos analisados, enquanto a Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), a B2BR Business To Business Informtica do Brasil S/A, e Brasil Telecom S/A esto presentes em 2 dos 4 anos analisados. Por fim, h empresas que, apesar de estarem presentes em apenas um dos 4 anos analisados, destacam-se pelo valor dos itens fornecidos APF. So elas: Motorola Industrial Ltda (2007), Intelig Telecomunicaes Ltda (2008), Ao Informtica Brasil Ltda (2008), CTIS Tecnologia S/A (2008), Servio Federal De Processamento De Dados (SERPRO) (2009), IBM Brasil - Indstria Mquinas e Servios Ltda (2009), DATAMEC S/A Sistemas e Processamento De Dados (2010). A Embratel destaca-se como um dos principais fornecedores de servios de TI APF. No Anexo 4 ao fim do livro, apresenta-se uma anlise dos principais itens fornecidos pela empresa e dos principais compradores, para o perodo entre 2007 e o primeiro semestre de 2010. Entre os principais fornecedores de servios de TI APF encontram-se duas empresas pblicas: DATAPREV, vinculada ao Ministrio da Previdncia Social, e SERPRO, vinculada ao Ministrio da Fazenda. O SERPRO destaca-se pelo valor expressivo dos itens; assim, no Anexo 5 do livro, apresenta-se uma anlise dos principais itens fornecidos pela empresa e dos principais compradores, para o perodo entre 2007 e o primeiro semestre de 2010. Governana de Tecnologia da Informao e Contratao de Servios de TI: evoluo das condies institucionais e organizacionais Conforme o apresentado na primeira seo deste captulo, a regulamentao dos processos de contratao de servios de Tecnologia da Informao se caracterizou pela nfase no planejamento da utilizao de Tecnologias da Informao por parte dos diferentes rgos da Administrao Pblica Federal, bem como na concepo de que os setores de TI dos rgos da APF devem ter capacidade instalada (em termos de quadro de pessoal e competncias) para realizar as tarefas de planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica, definindo-se um limite para a desverticalizao ou terceirizao dos servios de TI, que no deveria abranger o processo de planejamento e gesto de TI em cada rgo da APF. O Autodiagnstico aplicado em 2009 aos diferentes rgos da Administrao Pblica Federal bastante abrangente, pois procura captar no apenas as condies de estruturao institucional e organizacional para o cumprimento das tarefas de planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica, mas tambm as caractersticas da infraestrutura tecnolgica disponvel em cada rgo, os sistemas e padres utilizados e a disponibilidade e nvel de formao e qualificao do quadro de pessoal (permanente e terceirizados). A seguir, so apresentados e analisados resultados do autodiagnstico que se referem mais claramente ao escopo deste captulo. O Grfico 4 mostra que aproximadamente
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70% dos rgos que responderam ao Autodiagnstico possuem um comit de Tecnologia de Informao ou alguma instncia de articulao entre a rea de TI e as reas finalsticas, sendo que 6% desses afirmam existir alguma articulao, mas tal instncia no se encontra formalizada. Os demais rgos apresentam estgios distintos de articulao.
Grfico 4 Comit de Tecnologia de Informao ou alguma instncia de articulao entre a rea de TI e as reas finalsticas
De acordo com o Grfico 5, aproximadamente 44% dos rgos que responderam ao Autodiagnstico apresentam um documento formal de planejamento de tecnologia da informao publicado pelo rgo. Os demais rgos apresentam estgios diferenciados, desde aqueles rgos que no apresentam nenhum tipo de planejamento at aqueles que esto em fase de elaborao do instrumento ou em fase de estudos, e, por fim, outros que, apesar de no existir um documento formal, aguardam aprovao e publicao do documento.
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GOVERNANA DE TI
Grfico 5 Planejamento de Tecnologia da Informao 2009
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O Grfico 6 apresenta os instrumentos de Planejamento de TI que os rgos mais utilizam. Dos rgos que responderam ao Autodiagnstico, cerca de 47% deles utilizam o Plano Diretor de TI (PDTI), enquanto que cerca de 8% utilizam o Planejamento Estratgico de TI (PETI).
Grfico 6 Instrumento de Planejamento de TI 2009
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GOVERNANA DE TI
Conforme o Grfico 7, aproximadamente 27% dos rgos que responderam ao Autodiagnstico possuem um processo formal de aquisio de bens e servios, enquanto que 58% afirmaram que no apresentam processo formal.
Grfico 7 Processo formal de aquisio de bens e servios (2009)
O Grfico 8 indica que aproximadamente 16% dos rgos respondentes do Autodiagnstico apresentam processo formal de aquisio de bens e servios alinhado com a IN 04/2008.
Grfico 8 Processo formal de aquisio de bens e servios de TI alinhado com a IN 04/2008
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O Grfico 9 apresenta que 19% dos rgos respondentes apresentam processo formal de gesto de contratos de TI, enquanto que 66% dos rgos no apresentam qualquer processo formal de gesto.
Grfico 9 Processo formal de gesto dos contratos de TI
No que se refere gesto de pessoal na rea de TI, houve um esforo no sentido de aumentar a quantidade e a qualificao dos servidores pblicos. Embora seja difcil determinar a exata proporo da distribuio do pessoal entre servidores pblicos e prestadores externos de servios de TI, os grficos abaixo indicam algumas tendncias importantes na distribuio interna a cada categoria. O Grfico 10 indica que, entre os servidores pblicos alocados na rea de TI, a maior parcela corresponde a funcionrios efetivos do quadro prprio do rgo, enquanto que o restante dividido entre efetivos de outros rgos, comissionados e de contrato temporrio.
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Grfico 10 Servidores pblicos alocados na rea de TI
O Grfico 11, por sua vez, demonstra que, dentre os profissionais externos prestadores de servio na rea de TI, 50% so terceirizados, enquanto que 40% so estagirios, sendo o restante profissionais de um organismo internacional.
Grfico 11 Profissionais prestadores de servio na rea de TI
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O Grfico 12 apresenta os profissionais na rea de TI (tanto funcionrios pblicos quanto prestadores externos de servios) de acordo com a rea interna de atuao. Os profissionais encontram-se divididos sobretudo em trs grandes reas: desenvolvimento de sistemas/administrao de dados, suporte ao usurio e/ou atendimento, e infraestrutura/ segurana de informaes.
Grfico 12 Distribuio do pessoal de TI por tipo de atividade
Consideraes Finais Quanto evoluo das compras governamentais de servios de TI, os dados disponveis indicam que no houve desconcentrao significativa das compras em cada ano, a partir do ano em que foi adotada a IN 04/2008, embora se registre mudana a cada ano das empresas que integram o conjunto dos principais fornecedores de servios de TI para a APF. Do ponto de vista da estrutura organizacional e da formao de capacidade na APF para a realizao das tarefas de planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica, possvel concluir que tem havido uma evoluo satisfatria na maior parte dos rgos da Administrao Pblica Federal. A elaborao de planos diretores de Tecnologia da Informao uma realidade, embora o autodiagnstico no permita analisar aspectos qualitativos do processo de planejamento e, de modo especial, o grau de adeso das decises tticas e operacionais ao direcionamento estratgico (o que um dos problemas centrais do processo de planejamento estratgico, quer no setor pblico, quer no setor privado).
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A evoluo das tcnicas de gesto estratgica contempornea tem enfatizado a necessidade de criao de sistemas de avaliadores de desempenho, que constituem a traduo das principais diretrizes estratgicas (ou posicionamento estratgico) em objetivos, indicadores e metas que possam ser mensurados e que, a partir de anlise contnua dos resultados, permitam a avaliao da eficcia da estratgia formulada e, especialmente, do grau de implementao efetiva do que foi planejado. A explicitao dos objetivos estratgicos de cada rgo da APF, individualmente, e dos objetivos da sua rea de TI, bem como a articulao entre eles, condio necessria para que o processo de avaliao da evoluo da atuao da rea de TI e das compras de servios de TI seja bem realizado. A partir desta articulao e do desdobramento dos objetivos em indicadores e metas, podem ser avaliados tanto os resultados da atuao de cada rgo quanto a contribuio da rea de TI para a atuao do rgo, bem como o alinhamento da utilizao e das compras de servios de TI s determinaes do Acrdo 2471 e da IN 04/2008, alm de outras normas que tenham sido e venham a ser implementadas ao longo do tempo. Neste sentido, altamente recomendvel que sejam utilizados sistemas de avaliadores de desempenho, com a utilizao de painis de indicadores, para se analisar a evoluo e o grau de implementao, quer da estratgia geral do rgo especfico da APF, quer da estratgia da rea de TI. As compras de servios de TI, neste contexto, sero avaliadas em termos de sua eficcia e de seu alinhamento ao conjunto normativo das compras governamentais destes itens. Por outro lado, a avaliao dos requisitos e tendncias da qualidade dos servios de TI utilizados na APF requer que sejam mais minuciosamente conhecidas as caractersticas organizacionais e tecnolgicas do setor de servios de TI no Brasil. De modo especial, sugere-se analisar se ainda h algum grupo de servios que no seja produzido em condies de tecnologia padronizada e difundida no mercado, isto , servios para cuja produo o conhecimento e/ou a estrutura de capital fsico tenham especificidade e caractersticas idiossincrticas. Para estes casos, se eventualmente existirem, importante avaliar se os processos de licitao que esto sendo adotados tem sido capazes de fazer a seleo adequada em termos de qualidade e sustentabilidade de servios de TI em cada rgo. Ao se conhecer mais profundamente a evoluo e tendncias da produo de servios de TI, a APF ter mais condies de ajustar as instrues normativas s exigncias de qualidade na utilizao dos servios de TI pelos rgos de governo.
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CAPTULO 4 GOVERNANA DE TI EM PERSPECTIVA COMPARADA: BOAS PRTICAS IDENTIFICADAS

Marco Cepik Fernando DallOnder Sebben Slvia Sebben
Este captulo procura identificar, a partir da literatura especializada, boas prticas de governana de TI no exterior. Registra caractersticas e procedimentos considerados crticos para o desempenho da administrao pblica e do setor de tecnologia da informao em especial. Os casos selecionados so Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile. Alguns deles so pioneiros em reformas administrativas, caso dos EUA e do Reino Unido. Outros possuem modelos diferenciados de administrao e de gesto da TI, caso da Holanda. Outros, ainda, passaram por experincias comuns ou possuem desafios semelhantes ao Brasil, caso de Chile e frica do Sul. A Holanda se destaca por possuir um modelo sui generis de governana. Os rgos pblicos possuem forte capacidade de suprimento em TI e terceirizam apenas projetos de pequena escala ou partes especificas de um projeto. De forma complementar, contratam indivduos para prestar consultoria para o governo, e, em caso de terceirizao, as agncias procuram maximizar o nmero de fornecedores. Ademais, o mercado holands de TI largamente dominado por empresas nacionais. Este padro contribui para gerar um modelo em que prevalecem a cooperao (interao entre governo e setor privado) e a competio (fornecedores buscam vencer as licitaes). O Reino Unido teve uma experincia notria com as reformas gerencialistas, e muitas das caractersticas observveis no pas ainda so herana dos anos 80 e 90. Este o caso do nvel de terceirizao: atualmente, cerca de 65% do fornecimento de TI ficam a cargo do setor privado. Em relao ao mercado do setor, o pas apresentou um longo perodo com predomnio de companhias estrangeiras. Todavia, nos ltimos anos, tem logrado reverter este padro. Um grande nmero de empresas britnicas tem crescido em volume de vendas e participao, especialmente nas administraes locais. Em termos institucionais, vale destacar a forte reao ao modelo gerencialista de departamentalizao e autonomizao. Em 2010, o governo Gordon Brown publicou a sua estratgia geral para Tecnologia da Informao: a Government ICT Strategy: Smarter, Cheaper, Greener. Trata-se de uma das iniciativas mais completas e de um dos melhores referenciais em boas prticas de governana da TI. A frica do Sul apresenta um diferente modelo de compras de TI centralizado na SITA (State Information Technology Agency). Esta agncia concentra 80% das compras pblicas no setor. Uma vez que boa parte dos governos locais e departamentos sul-africanos no conseguia ter um suprimento de TI adequado o que resultava em altos gastos com
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terceirizao , o pas criou esta instituio com o propsito de gerar economias de escala e evitar sobreposio de esforos entre as agncias. Os Estados Unidos so conhecidos por suas boas prticas de gesto de TI, como, por exemplo, a iniciativa pioneira do Clinger Cohen Act (1996), que criou a figura do Chief Information Officer. O suprimento de TI caracterizado pelo fato de haver uma forte tendncia terceirizao da compra de servios de TI dentro das agncias governamentais, ao mesmo tempo em que se busca tornar tais agncias cada vez mais capazes de prover suas prprias solues de TI. Em relao ao governo eletrnico, o pas um dos lderes mundiais no quesito de e-participao, com uma quantidade cada vez maior de seus cidados utilizandose dos instrumentos online dos servios governamentais. O Chile se diferencia pelo elevado grau de participao da sociedade civil na formulao e na implementao da estratgia de TI. Junto aos organismos pblicos, universidades, empresas e organizaes do terceiro setor trazem demandas e solues. O pas apresenta tambm um modelo de compras de TI bastante flexvel. Outra medida importante o estmulo indstria nacional do setor, inclusive para pequenas empresas. Parmetros para a Comparao entre os Pases A escolha dos parmetros para a comparao entre os casos no se d ao acaso. Segundo Hanna (2007:iv), liderana, instituies e capacidades humanas so os fatores crticos que determinam se e como os pases esto aptos para transformar suas vises da sociedade da informao em estratgias concretas que os permitam se tornar competitivos, inovadores e com economias baseadas no conhecimento (grifos nossos). Desta forma, este trabalho procura mensurar estes fatores e, por meio de um estudo comparado, contrastlos de forma a extrair lies sobre a governana de tecnologia da informao (GTI), a qual entendida como: o conjunto de polticas, mecanismos e regulaes incorporados em uma comunidade a fim de alcanar o maior valor pblico possvel na adoo e utilizao de Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC) em termos de qualidade de vida das pessoas (Barros, 2010)1. Desenho Institucional Esta medida aponta as principais instituies responsveis pela governana da tecnologia da informao. Contudo, no se trata de uma descrio exaustiva. Procura-se atentar para as atribuies da administrao federal dos vrios pases, fruto da tentativa de adaptao dos governos em busca da melhor forma de governana. O critrio de classificao utilizado se baseia nos modelos de Nagy Hanna (2007), o qual qualifica o processo de liderana e a forma de governana em cinco tipos:
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Ainda segundo o autor, governana definida como [o conjunto de] mecanismos de concertao para formulao, gesto e avaliao de polticas pblicas (Barros, 2010).
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GOVERNANA DE TI 1) Responsabilidade compartilhada entre ministrios; 2) Coordenao poltica pelo Poder Executivo; 3) Ministrio lder; 4) Agncia Executiva de TI 5) Agncia de TI como Parceria Pblico-Privada.
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O Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios, considerado como a soluo padro adotada pelos pases, mormente naqueles com longa tradio no uso de tecnologias da informao. Segundo Hanna (2007:22), funciona bem em pases onde ministrios conseguem interagir de forma autnoma e sem a necessidade de enforcement do Poder Executivo. Considerado o mais descentralizado dos cinco, suas desvantagens so o risco de sobreposio de polticas, a ausncia de coordenao e potencial falta de mobilizao por parte das instituies envolvidas. Trata-se do modelo adotado por Sucia, Finlndia, Frana e Alemanha. No Modelo 2, a formulao da agenda de TI est diretamente ligada Presidncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro. Nestas instncias, define-se a poltica pblica para o setor. Todavia, a implementao funo distribuda entre Ministrios-chave. Segundo Hanna (2007:29), sua principal vantagem o fato de forar a coordenao poltica entre os atores, ao passo que seu principal ponto fraco, tal como no modelo anterior, uma implementao excessivamente descentralizada. China, Japo, Itlia, EUA, e Reino Unido estes dois ltimos estudados durante a pesquisa que deu origem a este livro so pases que adotam este formato organizacional. No Modelo 3, a coordenao das polticas de TI fica a cargo de um s Ministrio ou est dividida entre Ministrios em funo de temas especficos. Segundo o autor, este o caso de, por exemplo, Canad (Ministrio das Finanas), Brasil (Ministrio do Planejamento) e frica do Sul (Ministrio de Servios Pblicos e Administrao), caso em que o Ministrio das Comunicaes participa da formulao. Segundo Hanna (2007:41-43), as vantagens deste modelo so a prioridade oramentria que a rea de TI recebe, devido vinculao do setor com ministrios como Planejamento ou Finanas (Fazenda). Por outro lado, esta virtude pode ser tambm uma desvantagem, visto que este modelo pode gerar um foco excessivo em questes macroeconmicas ou de oramento pblico em detrimento dos impactos na administrao pblica e para a sociedade (ibidem). No Modelo 4, h uma Agncia Nacional de TI responsvel tanto pela formulao como pela implementao da estratgia para a rea. A Agncia coordena a poltica e busca atender demandas de diversos setores. Normalmente esta agncia conta com o auxlio de um Conselho de Desenvolvimento ou Comit de e-governo. Coreia do Sul, Cingapura e Ruanda so exemplos de pases que se organizam desta maneira. No Modelo 5, forma-se uma Agncia Nacional de TI como resultado da parceria entre setor pblico e setor privado. Este rgo centraliza todas as atribuies relacionadas poltica de TI: elaborao, formulao, implementao, execuo e avaliao. Conforme Hanna (2007:71-72), as principais vantagens deste modelo so sua agilidade e flexibilidade,
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essencialmente em virtude da participao do setor privado e de prticas de administrao do mercado. A Agncia pode tornar-se uma ilha de excelncia, combinando as melhores caractersticas dos setores pblicos e privado. Todavia, sua principal desvantagem a potencial falta de suporte poltico. A agncia pode se isolar e no ter o apoio de nenhum Ministrio com fora poltica. Suprimento de TI e Anlise de Mercado Desde os anos 80, h uma tendncia, no setor privado, a procurar solues na rea de TI fora da organizao, prtica que passou a ser adotada crescentemente pelo setor pblico nos anos 90 (Dunleavy et alli, 2006:54). O segundo indicador baseado na medida utilizada pelo estudo de Dunleavy (idem) que avalia se o custo da proviso de TI ao governo competitivo. Segundo o autor, em elaborao, compra e operao de sistemas de TI, um governo de sucesso aquele que regularmente e de forma consistente obtm nveis de preo comparveis queles obtidos no setor privado ou em outros pases (Dunleavy et alli, 2006:73). Embora este captulo no realize uma avaliao especfica de custos, ele analisa como se d a contratao de TI nos vrios pases e verifica o grau de terceirizao e a organizao administrativa, enfatizando o nmero de funcionrios e o oramento dedicado tecnologia da informao. Ademais, este indicador tambm avalia o mercado dos pases estudados. Verificam-se o grau de oligopolizao e a origem das empresas fornecedoras (se nacionais ou estrangeiras). O objetivo investigar se existe alguma relao entre as caractersticas do mercado e o desempenho da administrao na esfera da TI. Recursos Humanos Este indicador procura detectar se as organizaes pblicas do pas analisado possuem um Chief Information Officer (CIO) e um Conselho de CIOs. Segundo a estratgia britnica de TIC, Government ICT Strategy, um CIO o executivo em uma organizao responsvel pela tecnologia da informao e pelos sistemas de computao que do suporte entrega de resultados e objetivos estratgicos. O CIO se concentra na formulao da estratgia de TIC, no planejamento e no alinhamento estratgico com os objetivos da corporao (traduo dos autores a partir de Reino Unido, 2010c: 60). A presena de CIOs denota a importncia que o sistema de organizao administrativo atribui gesto da tecnologia da informao. Geralmente, os CIOs se renem em um Conselho, com o propsito de discutir as dificuldades das organizaes que coordenam e encontrar solues. Outra funo importante, cuja presena ser verificada, a existncia de um Chief Technology Officer (CTO). CTO
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Segundo Barros (2009), em geral, a funo do CTO mais interna, focada na incorporao e no uso da TI nos rgos pblicos, enquanto o CIO tem uma viso mais externa, com ateno na capacidade da TI de apoiar processos e dar suporte melhoria na relao entre Estado e sociedade. Desempenho Global em e-Gov O quarto indicador, desempenho global em e-gov, procura fornecer um parmetro de comparao para os trs primeiros. Para este dado, a fonte bsica o relatrio da ONU de 2010, o E-Government Survey. O dado utilizado o ndice de desenvolvimento de e-gov (e-government development index EGDI). O ndice resultado de uma mdia ponderada de trs dimenses de governo eletrnico: EGDI = (0,34 ndice de servios online) + (0,33 ndice de telecomunicaes) + (0,33 ndice de capital humano). Cada dimenso composta da seguinte maneira: a) escopo e qualidade de e-servios avaliao dos stios governamentais de cada pas e de seus respectivos ministrios da educao, sade, trabalho, servios sociais e finanas. b) capacidade em telecomunicaes a medida considera, a cada 100 habitantes: o nmero de computadores pessoais; o nmero de usurios de Internet; o nmero de usurios de linha telefnica; o nmero de usurios de telefone celular; e o nmero de assinantes de banda larga. c) capital humano o fator composto de duas medidas: a taxa de alfabetizao e o nmero combinado de matrculas no ensino primrio, secundrio e superior. preciso registrar que, mais do que medir o efetivo desempenho em e-gov, o relatrio da ONU demonstra a progresso ano a ano obtida pelos pases. No obstante, fornece uma varivel proxy o desempenho global em e-gov que ser relacionada com a estrutura de governana de TI de cada pas. Embora no se possa falar em causalidade entre governana de TI e desempenho em e-gov, o estudo se prope a verificar se existe algum grau de correlao entre os dois fatores. Estudos de Caso Com base nos quatro parmetros (desenho institucional da gesto de TI, suprimento de TI, recursos humanos e desempenho global em e-gov) definidos na seo anterior, passaremos agora a estudar os cinco casos selecionados para a pesquisa (Holanda, Reino Unido,
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frica do Sul, Estados Unidos e Chile). Ao final de cada caso, encontra-se um brevssimo juzo sinttico sobre o mesmo. A Governana de TI na Holanda Pode-se considerar a Holanda como um caso muito prximo de implementao efetiva de uma Administrao em rede. A administrao pblica holandesa regida pelo chamado Modelo de Rhineland. Neste modelo, tambm vigente em pases como ustria, Frana e Alemanha, procura-se um equilbrio entre o livre-mercado e a responsabilidade social e ambiental. Diferentemente do tradicional modelo anglo-saxo marcado pela descentralizao, competio e fragmentao, o Modelo de Rhineland visa cooperao, ao consenso, ao dilogo e ao apoio mtuo. A longa tradio no uso de tecnologias da informao2, um modelo de tomada de deciso baseado em ampla consulta, concertao e uma administrao pblica participativa so tambm caractersticas do modelo holands (OECD, 2007:177). A Holanda um dos pases pioneiros na implementao de governo eletrnico. A primeira preocupao governamental com o tema data de 1998, quando o Ministrio do Interior e das Relaes do Reino publicou o Electronic Government Action Programme (OECD, 2007). Tratava-se de um programa de ao que estabelecia objetivos para a boa prestao de servios eletrnicos aos cidados holandeses. No ano seguinte (1999), a ideia se concretizou por meio do lanamento do primeiro programa de governo eletrnico, denominado Dutch Digital Delta The Netherlands On-Line (D3). Tratou-se de uma iniciativa conjunta de vrios Ministrios: do Interior e Assuntos do Reino (rgo responsvel), Assuntos Econmicos, Finanas, Justia, Educao, Cultura e Cincia, Transporte, Servio Pblico e Gesto de guas (Dunleavy et alli, 2006:50). Atualmente, a instituio responsvel pela governana de TI na Holanda o Ministrio do Interior e de Relaes do Reino, que possui cerca de trs mil funcionrios (Holanda, 2010). Trata-se do Ministrio Lder do Modelo 3 de Hanna. Ele abriga a Diretoria Geral de Administrao Pblica (Directorate-General for Public Administration), ncleo da governana e responsvel no s pela aproximao entre governo e sociedade no que tange utilizao de TICs, mas tambm pela implementao da estratgia de TI definida no Ministrio. O modelo de governana holands se organiza da seguinte maneira:
83% dos holandeses tm pelo menos um computador pessoal em casa, e 78% tm acesso a Internet, sendo 70% com banda larga (OECD, 2007:57). Estes dados, de 2005, apresentam tendncia a evoluo.
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Ministrio do Interior e Assuntos do Reino
Secretaria Geral
Diretoria Geral de Administrao Pblica
CIOs
Fonte: elaborao dos autores com base em Holanda (2010).
O Ministrio do Interior e de Assuntos do Reino tambm o responsvel pelo portal de governo eletrnico holands, o www.overheid.nlas. Este portal abrigou a iniciativa Web Wiser, uma avaliao da prestao de servios eletrnicos por parte de governos locais e instituies pblicas3, que se sentiam estimulados a obter o melhor desempenho em um ranking de avaliados (Dunleavy et alli, 2006:51)4. O Ministrio do Interior e de Assuntos do Reino conta com uma agncia especializada em governo eletrnico, encarregada da gesto das polticas governamentais para a rea. Em seu modelo de governana, a Holanda adota agncias com competncias especficas5. A mais importante delas a ICTU (ICT Uitvoeringsorganisatie), instituio criada
Para o caso brasileiro, trata-se de prtica de referncia. No caso de municpios, por exemplo, o bom desempenho pode ser usado como um critrio adicional de distribuio do Fundo de Participao dos Municpios. O Fundo de Participao dos Municpios est previsto na Constituio Federal (art. 159, I). Trata-se da transferncia da Unio de parte do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para os municpios. Atualmente, o critrio de distribuio se d somente de acordo com o tamanho da populao. Naturalmente, o mrito poderia ser complementado com polticas compensatrias, isto , iniciativas para capacitar municpios que no tm capacidade de prestao de servios eletrnicos. Outro exemplo de boa prtica na Holanda o fato de, por lei, novos impostos ou benefcios sociais institudos terem de ser acompanhados de um certificado que aprove a existncia do respectivo suporte de TI necessrio. Se no houver esta aprovao, no se pode cri-los (Dunleavy et alli, 2006:71). Destacam-se: 1) BKWI Bureau of Information Exchange and Income, agncia que armazena e compartilha dados relacionados seguridade social (fundada em 2002); 2) Govcert.nl The Dutch Computer Emergency Response Team, exemplo de boa prtica na Holanda, esta agncia auxilia rgos pblicos que passem por problemas e crises relacionados segurana informacional. Alm disso, a agncia atua na preveno, aconselhando os rgos; 3) IB Groep: The Informatie Beheer Group, agncia que gerencia informaes no setor de educao pblica; 4) Inlichtingenbureau, agncia criada em 2001 para fiscalizar o pagamento de benefcios sociais, especialmente nos municpios. 5) RINIS Institute for Routing of (Inter)National Information Stream agncia que fornece e gerencia a rede que permite os rgos pblicos holandeses trocarem dados. Cuida da padronizao e da proteo das informaes.
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em 2001 com o apoio da associao de municpios6 (VNG Association of the Netherlands Municipalities)7 e do setor privado. A ICTU responde pela implementao e pela execuo das polticas de governo eletrnico, funcionando como uma espcie de ilha de excelncia em TI (OECD, 2007:117) que atua em prol de um federalismo cooperativo. Segundo a prpria instituio se autodefine, ela transforma iniciativas polticas em projetos tangveis (ICTU, 2010). Sua misso ajudar rgos pblicos a otimizar sua performance em TI e auxili-los em quaisquer questes nessa rea que contribuam para um melhor uso da TI (adaptado, ibidem). Trata-se de uma importante boa prtica da Holanda. Em questes de TI, a ICTU auxilia os rgos pblicos a identificar problemas e resolv-los, especialmente ajudando os municpios a disponibilizar seus servios eletrnicos. Em 2008, o governo holands assinalou conquistas e desafios na rea de TI. Publicou, naquele ano, o programa nacional de reformas, discutido pelo Parlamento e adotado pelo Conselho de Ministros o National Reform Programme for the Netherlands 20082010 (Holanda, 2008). No documento, registrou-se o gasto de 900 mil euros pelo municpio de Amsterd como iniciativa exemplar, a qual conectou 85% das escolas da cidade em Internet banda larga e capacitou professores no uso de recursos de informtica. O programa tambm destacou a importncia do portal Answers for Businesses (Antwoord voor Bedrijven). Este stio um canal de comunicao para empresrios perguntarem sobre leis e polticas de governo relacionadas a seus negcios, como marcos regulatrios, impostos, incentivos, licenas etc. (Holanda, 2008). Ademais, nos ltimos anos, a Holanda apresentou dois importantes documentos que nortearam a governana da TI no pas. Um dos principais programas holandeses o The Netherlands Open in connection. Esta diretriz governamental estimula a utilizao de padres abertos e softwares de fonte aberta8. A partir de 2008, todas as instituies pbicas deveriam utilizar o princpio comply or explain, and commit, o qual determina a utilizao de padres abertos para novos sistemas, modificaes ou extenses de contratos (Holanda, 2007:12)9.
A administrao pblica holandesa se divide em trs nveis: governo central, provncias (12) e municipalidades (458), todas com grande autonomia poltica e administrativa. As municipalidades no se subordinam s provncias e possuem competncias prprias em prestao de servios pblicos, no raro sobrepostas com as competncias provinciais. A VNG rene 458 municpios e desempenha importante papel na coordenao entre municpios e governo central. O Conselho de Normalizao Pblica ficou responsvel por elaborar uma lista bsica especificando os padres abertos a serem utilizados por cidados, empresas e governos. Tambm est prevista a expanso da lista, de acordo com as demandas e solicitaes de stakeholders. O princpio possui uma aplicabilidade especfica. Comply significa que o rgo pblico deve obedecer instruo para a utilizao de padres abertos em novos sistemas ou extenses e modificaes de contratos. Explain significa que h excees especficas para o rgo poder justificar o no obedecimento: a) a inexistncia de padres abertos para a funcionalidade demandada; b) o padro aberto ter uma aplicabilidade excessivamente restrita (poucas plataformas podem utilizlo); c) a utilizao do padro aberto implicar riscos de segurana ou violao de acordos internacionais j existentes. Commit significa que o rgo deve dar preferncia utilizao de padro aberto at que as excees no lhe sejam mais aplicveis (Holanda, 2007:13).
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Caso a agncia pblica no os adote, deve expor uma justificativa plausvel. Todavia, o governo se comprometeu a fornecer todo o suporte para auxiliar os rgos a adotarem este princpio ajuda que os rgos j possuem na ICTU e que poderia ser reforada com a criao de uma nova agncia, conforme previu o governo. Com esta medida, o governo holands tem trs objetivos: 1) aumentar a interoperabilidade entre os diferentes sistemas estruturantes10; 2) reduzir a dependncia de fornecedores na utilizao das TIC ; 3) promover a igualdade de condies no mercado de software e promover a inovao na economia atravs do uso de software de fonte aberta. Assim, o governo holands espera tambm contribuir para o aumento da participao dos cidados, da sustentabilidade da informao e da inovao, alm de gerar uma reduo da carga administrativa, especialmente com a meta de fornecer informaes apenas uma vez (Holanda, 2007). O documento tambm elenca as vantagens e desvantagens na utilizao de padres abertos. Vantagens:
Desvantagens: Padres abertos no esto disponveis para todas as aplicaes; Padres abertos possuem uma capacidade limitada de suporte (Holanda, 2007).
Melhora na capacidade de trocar dados; Melhor acessibilidade de dados (por exemplo, em websites); Independncia em relao aos fornecedores como fator de estmulo ao mercado; Reduo de custos na produo de software; Maior independncia em relao aos sistemas operacionais e de hardware; Reduo de possvel oligopolizao de mercado de TI; Potenciais efeitos positivos na balana comercial e na economia local de conhecimento.
O segundo importante programa holands o The Netherlands Initiative: Programme eSkills & eAwareness (Digivaardig & Digibewust). Trata-se de uma iniciativa para reduzir o nmero de analfabetos digitais no perodo de 2009 a 2013, construda com base em parcerias entre governo e setor privado e organizaes no governamentais. Embora o programa vise a toda populao holandesa, o foco so aqueles que tm nenhum ou muito pouco conhecimento e habilidades na utilizao de informtica, como idosos e desempregados.
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O documento entende interoperabilidade como a capacidade de os sistemas de informao intercambiarem dados e informaes dentro e entre organizaes.
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No intuito de majorar a participao dos holandeses na sociedade da informao, o programa prev diversas atividades em cooperao com entidades pblicas, capazes de oferecer o treinamento necessrio (Unio Europeia, 2009). A implementao dos dois programas holandeses ficou em xeque com a chegada de um novo governo em outubro de 2010, formado pelos Partidos Liberal e Democrata Cristo. O primeiro-ministro passou a ser o liberal Mark Rutte. Entre suas principais metas est uma reduo oramentria de 18 bilhes de euros, a proibio da burca e o endurecimento da poltica de imigrao. Na Holanda, o gerencialismo percebido como uma experincia superada. No que tange ao suprimento de TI, o governo conta com capacidade prpria de fornecimento. Assim, unidades administrativas mantm grandes divises de larga escala que possuem e desenvolvem seus prprios sistemas de informao (Dunleavy et alli, 2006:61). Segundo a OCED, as organizaes desenvolvem e implementam a maioria dos servios de governo eletrnico usando recursos e competncias prprias (OECD, 2007:116). As agncias terceirizam apenas projetos de pequena escala ou partes especficas de um projeto. De forma complementar, contratam indivduos para prestar consultoria para o governo (Dunleavy et alli, 2006:51). Ademais, em caso de terceirizao, as agncias procuram maximizar o nmero de fornecedores, de modo a aumentar a competio interempresarial e reduzir o poder das empresas sobre a administrao pblica. O mercado holands de TI largamente dominado por empresas nacionais. Para trabalhar com o governo holands, as empresas contratadas no s devem se acostumar a pequenos contratos (que raramente excedem um milho de dlares), mas tambm precisam fornecer uma assistncia contnua e aproximada a seu produto (Dunleavy et alli, 2006:61). Este aspecto dificultou a entrada das grandes companhias globais, que possuem pouca participao no mercado holands. Ademais, as pequenas companhias holandesas se protegem das grandes transnacionais, por exemplo, no lanando muitas aes no mercado de uma vez s (Dunleavy et alli, 2006:61-62). Os principais fornecedores na Holanda so a francesa Cap Gemini11, a inglesa CMG e trs empresas nacionais: a Pink Roccade antigo data center governamental, Ordina e Getronics, que, em 2005, adquiriu a Pink Roccade (Dunleavy et alli, 2006:61). As grandes empresas mundiais encontram dificuldade em se adaptar cultura holandesa, especialmente no que tange cooperao entre agncias governamentais e setor privado, que trabalham de forma muito prxima. Em um sistema de retroalimentao, as empresas ganham em aprendizado: compreendem as dificuldades do governo e se tornam mais competitivas ao desenvolver solues inovadoras e mais qualificadas. Por outro lado, o governo tambm ganha: as empresas atendem suas demandas a um custo competitivo. Elas competem para gerar produtos que satisfaam o cliente (governo), o que as qualifica para vencerem novas licitaes.
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A Capgemini opera em trinta e cinco pases na Europa, Amrica do Norte e sia. Conta com cerca de 83 mil colaboradores no mundo inteiro e uma receita global de cerca de 8,7 bilhes de euros (2007). Cf. http://www.br.capgemini.com/quem_somos/; ltimo acesso: 22/08/2010.
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Na Holanda, a direo das agncias e ministrios regularmente inclui profissionais de TI e, em agncias intensivas em TI, h um CIO (Dunleavy et alli, 2006:91). No foi possvel apurar a existncia de um CTO. Segundo o E-Government Survey 2010 da ONU, a Holanda ocupa o quinto lugar no ranking geral de desempenho em governo eletrnico. O relatrio chama ateno para o portal nacional do pas, o qual se destaca por ser um importante canal de comunicao para os municpios e por oferecer facilidades de acesso a idosos e portadores de necessidades especiais (ONU, 2010:74)12. Importa registrar ainda que a Holanda ocupa o segundo lugar no ranking de pases no ndice de Infraestrutura de Telecomunicaes, o qual avalia, essencialmente, a difuso de tecnologias da informao e da comunicao. A ideia de governo eletrnico vista pelos holandeses como uma ferramenta muito importante para criar um espao europeu de informao unificado (OECD, 2007). Para tanto, h uma preocupao com a interoperabilidade, destacando-se a capacidade dos sistemas de informao holandeses de interagir com outros sistemas europeus. Em sntese, pode-se afirmar que a Holanda apresenta boas prticas de governana de TI. O mercado fortemente competitivo, os contratos so de pequeno a mdio valor, e h diversidade de fornecedores. Institucionalmente, as agncias no s colaboram entre si como tambm com os fornecedores13. Por outro lado, a tradicional cultura de liberdade e autonomia gera problemas de integrao, em especial nos nveis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas em relao s decises do governo central. Embora a pequena dimenso do pas seja um fator facilitador (pequeno territrio, pequena populao), seu modelo de administrao inegavelmente exitoso. Tal estrutura pode ser considerada como um preditor de grande capacidade prpria em realizar com sucesso e administrar projetos de TI. A Governana de TI no Reino Unido O Reino Unido representa um caso de extremo contraste em relao Holanda. Ao longo da dcada de 80 e 90, o pas foi pioneiro na adoo das reformas gerencialistas. Implementou de forma muito intensa processos de privatizao, agencificao, terceirizao. Politicamente, o pas perdeu capacidade de ao. Economicamente, o mercado de TI se tornou oligopolizado e dominado por companhias estrangeiras. Houve diversos projetos fracassados, que resultaram em escndalos pblicos e prejuzo de bilhes.
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Em Roterd, lanou-se um projeto que previa a criao de um e-mail individual para cada sem-teto da cidade, com o propsito de a pessoa ter ao menos esta forma de contato. Cf.Dunleavy et alli (2006: 51) Esta forma de cooperao guarda certa analogia com a Coreia do Sul no que se refere tomada de deciso do governo coreano em assuntos econmicos, isto , as reunies de consulta com os grandes conglomerados (chaebols). Em seu relacionamento com a indstria de TI, seria possvel apontar a Holanda como uma Coreia do Sul ocidental.
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Todavia, a partir dos anos 2000, com a administrao do Partido Trabalhista, o pas reverteu essa tendncia em grande medida. Realizou uma reforma institucional, mediante a qual a E-Government Unit e o Conselho de CIOs adquiriram protagonismo e trouxeram uma administrao mais eficaz e mais eficiente. Em 2009, o Reino Unido teve um gasto anual de cerca de 16 bilhes de libras, o que equivale a aproximadamente 24 bilhes de dlares ou 43 bilhes de reais (4,6% do oramento federal britnico). Ademais, em 2010 o pas publicou sua Government ICT Strategy, pea central para a recuperao governamental no setor. A ICT Strategy trouxe novos princpios para a governana de TI no pas: 1) adaptar a oferta demanda; 2) antecipar mudanas estruturais; 3) identificar sobreposio e oportunidades para padronizao e compartilhamento; 4) questionar relativamente projetos de pequeno valor; 5) estabelecer prioridades quando a capacidade de ao escassa (Reino Unido, 2010c: 48). Todavia, a implementao da Estratgia geral est em xeque, pois em maio de 2010 o governo trabalhista foi sucedido por um Gabinete conservador. O primeiro importante mecanismo de governana de tecnologia da informao no Reino Unido tinha como ncleo o chamado Office of the e-Envoy (OeE). A agncia foi criada em 1999, como resultado de uma fuso com a antiga unidade central de TI, a Central Information Technology Unit (CITU, criada em 1995). O OeE ditava a poltica geral de TI e tinha trs objetivos especficos: tornar disponvel todos os servios governamentais online at 2005, com nfase no cidado; tornar o Reino Unido o melhor ambiente do mundo para e-comrcio; e assegurar o acesso Internet a todos os cidados at 2005 (Hanna, 2007:32). Ele foi responsvel pelo lanamento do primeiro portal de governo eletrnico do Reino Unido, o UK Online, que comeou a operar em 2001 com pouco xito (Dunleavy et alli, 2006:49). O OeE se reportava diretamente ao primeiro-ministro e a dois outros ministros:
Gabinete do Primeiro-Ministro
Secretrio de Estado para Indstria e Comrcio
Ministro oficial de Gabinete
Office of the e-Envoy
Fonte: elaborao dos autores com base em Dunleavy et alli (2006) e Hanna (2007).
Com a chegada do trabalhista Tony Blair ao poder, em 2004, o OeE encerrou suas atividades. As principais causas de seu relativo fracasso foram a incapacidade de coordenao e a falta de integrao entre os vrios programas de tecnologia da informao (Hanna, 2007:31). Houve uma reforma institucional que levou substituio da OeE pela E-Government Unit (eGU). Segundo o National Audit Office (NAO), a eGU a unidade do
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Gabinete Ministerial responsvel por formular a poltica e a estratgia de tecnologia da informao, desenvolver componentes comuns de TI para o uso em todo o governo, promover boas prticas na administrao pblica e disponibilizar servios online centrados no cidado (traduzido de Reino Unido, 2006:6). O formato organizacional passou a se enquadrar no Modelo 2 de Hanna (2007). Embora a coordenao da poltica de TI permanecesse uma atribuio do Poder Executivo, a implementao passou a ser distribuda entre um nmero maior de atores. A nova arquitetura institucional responsvel pela gesto de TI passou a ser a seguinte:
Gabinete do Primeiro-Ministro
Ministro oficial de Gabinete
Secretrio de Gabinete e Chefe da Casa Civil
E-Governement Unit
Conselho de CIOs
Grupo Diretor de TIC
Conselho de CTOs
Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007) e Reino Unido (2010a).
A reestruturao da governana refletiu, em parte, uma reao ao modelo gerencialista de departamentalizao e autonomizao. Assim, de um formato em que o OeE era o responsvel autnomo pela gesto da TI, passou-se a um modelo progressivamente mais integrado, de forma a corrigir os erros das polticas anteriores. Neste esquema, o papel central da eGU, que assessorada pelo Conselho de CIOs e opera com base em seis princpios (Reino Unido, 2010a):
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Trabalhamos em projetos de servios pblicos, no apenas em projetos de TI; Agregamos valor e fornecemos suporte, ao invs de simplesmente controlar ou impor; Empreendemos parcerias com outros departamentos e fornecedores; Estabelecemos metas realistas e procuramos super-las; Promovemos as melhores prticas globais; Compartilhamos solues sempre que possvel, e oferecemos flexibilidade a necessidades especficas.
visvel a transformao da viso do principal rgo de TI britnico. Trata-se no s de uma reao ao modelo gerencialista de administrao, mas tambm de uma tentativa de adaptao e de busca por um modelo mais moderno, prximo, em tese, governana da era digital (Dunleavy et alli, 2006). Alm das mudanas de princpios, a E-government Unit passou a ter um controle mais direto sobre os programas governamentais de TI, aumentando o grau de integrao problema crtico na atuao da OeE. Tambm se alterou o foco, que passou da agncia para o cidado (Hanna, 2007:33). A misso da eGU, atribuda pelo ex-primeiro-ministro Tony Blair, assegurar que a TI d suporte transformao do governo de modo que possamos fornecer servios pblicos melhores e mais eficientes (Reino Unido, 2010a). Alm dos seis princpios mencionados, a eGU possui quatro atribuies centrais e 16 objetivos. Suas atribuies so:
Seus objetivos so: Estimular estratgias e polticas integradas de TI; Apoiar a reforma do servio pblico centrada no cidado; Maximizar a reutilizao e aplicao consistente de componentes e sistemas comuns de tecnologias da informao e da comunicao em todo o governo; Promover e auxiliar a identificao e autenticao integrada em todo o governo; Ativar a transformao de servios corporativos; Ser um agente de mudana da TI; Apoiar o custo efetivo de segurana de TI; Aumentar a capacidade de mudana potencial da TI; Apoiar projetos de misses crticas;
formular a poltica e a estratgia de TI; desenvolver componentes comuns de TI para uso em todo o governo; promover boas prticas em todo o governo; fornecer servios online com base nas demandas dos cidados.
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Construir parcerias com fornecedores de TI; Gesto de agentes interessados (stakeholders); Gesto de agentes governamentais locais interessados; Aumentar a confiana na TI governamental; Desenvolver infraestrutura comum; Produzir o stio Directgov14; Entregar os produtos do Programa Knowledge Network (KN)15 (Fonte: Reino Unido, 2010a, grifos nossos).
Alm da eGU, destacam-se as instncias do Conselho de CIOs, o Grupo Diretor de TIC e o Conselho de CTOs. O Conselho de CIOs tem como funo central a implementao da poltica formulada pelo Gabinete. Sua funo assegurar coeso na execuo da estratgia e fornecer os recursos para tanto. Cada unidade administrativa possui um CIO, que se reporta ao conselho relatando dificuldades e dialogando em busca de solues. O Grupo Diretor atua de modo a monitorar os obstculos implementao da Estratgia de TI (avaliao). J o Conselho de CTOs possui a misso de identificar tecnologias emergentes que possam ser utilizadas na melhoria da prestao de servios pblicos. O Conselho de CTOs tambm responsvel por diagnosticar e procurar solues, junto ao Conselho de CIOs, para problemas tcnicos. Este desenho institucional recebeu novas atribuies e responsabilidades com o advento da Government ICT Strategy, a qual otimizou as funes de cada componente. Na esteira das reformas do Partido Trabalhista, o governo Gordon Brown publicou em 2010 a sua estratgia geral para Tecnologia da Informao: a Government ICT Strategy: Smarter, Cheaper, Greener. A proposta apresenta forte reao aos princpios do gerencialismo: privatizao, flexibilizao, fragmentao e desagregao, ainda que no os critique de forma expressa. Em oposio, a estratgia para o perodo 2010-2020 passou a enfatizar a integrao, a padronizao, a simplificao e a cooperao (rede). Estes princpios, que j constavam nas atribuies da eGU, passaram a compor a estratgia nacional para o setor. A Government ICT Strategy est baseada em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns, e se organiza em 14 pontos, que a seguir tm seus principais aspectos destacados. Trata-se de um rol de boas prticas, resumidas a seguir: The Public Sector Network Strategy Este ponto estabelece a meta de construir uma infraestrutura de telecomunicaes para todo o setor pblico, uma rede de redes (Reino Unido, 2010c: 18). O propsito
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Portal britnico de governo eletrnico. Cf. http://www.direct.gov.uk/en/index.htm; ltimo acesso: 27/ 08/2010. Programa governamental criado a fim de promover a integrao entre agncias e departamentos do governo. Procura estimular o compartilhamento de informaes e a comunicao online entre funcionrios pblicos (Reino Unido, 2010b).
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gerar uma rede nica, de modo a no s evitar que cada rgo desenvolva sua prpria rede, mas tambm permitir que haja um ambiente favorvel ao compartilhamento de dados. Como resultado, pretende-se estabelecer padres comuns de operao, melhorando o grau de interoperabilidade. The Government Cloud (G-Cloud) Este ponto almeja difundir o conceito de computao em nuvem16. Os recursos informacionais passaro a ser armazenados em centros de dados governamentais. O propsito, complementando a construo da rede pblica, compartilhar informaes a um menor custo. A Government ICT Strategy estima que o conceito de computao em nuvem pode gerar uma economia anual de 3,2 bilhes de libras. Armazenamento de dados A estratgia consiste, neste aspecto, em reduzir a quantidade de data centers (que, atualmente, so centenas) (Reino Unido, 2010c:13) para 10 ou 12 (ibidem). O objetivo produzir uma economia de escala, gerando um melhor aproveitamento de centros de armazenamento modernos e potentes. The Government Application Store (G-AS) Esta diretriz pretende impedir o excessivo gasto pblico em sistemas de informao, isto , evitar que cada rgo contrate uma empresa para produzir, sob encomenda, o software de que necessita. Assim, a ICT Strategy gerar um portal para o compartilhamento de aplicaes, incentivando fortemente a reutilizao dos sistemas j existentes, muitas vezes no aproveitados, cujo nmero, estima-se, de mais de 10 mil (Reino Unido, 2010c: 24). O documento entende que muito comum as organizaes terem demandas de sistemas informacionais semelhantes e, desta forma, contratarem solues idnticas, gerando sobreposio e ineficincia. Compartilhamento de servios Reforando os pontos anteriores, esta diretriz procura garantir que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias vezes (Reino Unido, 2010c: 27).
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Trata-se de importante tendncia na tecnologia da informao. Segundo Alecrim (2010), Computao em Nuvem, ou Cloud Computing, se refere, essencialmente, ideia de utilizarmos, em qualquer lugar e independente de plataforma, as mais variadas aplicaes por meio da internet com a mesma facilidade de t-las instaladas em nossos prprios computadores. (...) Um exemplo prtico dessa nova realidade o Google Docs, servio onde os usurios podem editar textos, fazer planilhas, elaborar apresentaes de slides, armazenar arquivos, entre outros, tudo pela internet, sem necessidade de ter programas como o Microsoft Office ou OpenOffice.org instalados em suas mquinas.
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Este ponto se refere utilizao de funes bsicas dos funcionrios pblicos (email, editor de texto, planilhas etc.). Tradicionalmente, cada agncia requisitava e comprava seu prprio software, hardware e sistema de rede (Reino Unido, 2010c: 28). O documento procura reverter esta tendncia, estabelecendo que onde tecnologias foram desenvolvidas e aprovadas, elas devem estar disponveis para outras organizaes: barreiras comerciais, contratuais e culturais para a adoo da soluo devem ser removidas (Reino Unido, 2010c: 28). Novamente, objetiva-se no s a reduo de custos mas tambm a padronizao. Arquitetura e padres Este ponto procura atentar para a importncia da interoperabilidade na administrao pblica britnica (Government e-GIF). Cdigo e padres abertos (Open Source) Esta diretriz estabelece a utilizao preferencial de software livre e padres abertos de computao. Ademais, conforme se observa na seo seguinte, o governo procura evitar ficar refm de empresas contratadas para prestar um servio e que, posteriormente, acabavam multiplicando o valor do contrato por meio das atividades de manuteno e atualizao. Preocupao ambiental A utilizao de tecnologias da informao e da comunicao responsvel por dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34). Reconhecendo este problema, a ICT Strategy definiu que novos contratos de TI devem priorizar empresas que trabalhem e respeitem a sustentabilidade do meio ambiente. Segurana informacional Este ponto visa preocupao com a segurana da informao pblica, visto que o desenvolvimento das ameaas informticas no mundo continua crescente. Capacitao em TI Trata-se de incrementar a capacitao dos servidores pblicos na rea de TI, reduzida em boa parte em virtude das reformas gerencialistas. Em vez de comprar a soluo de um fornecedor privado, o governo pretende reduzir em 50% o gasto em consultorias e contratos at 2020 (Reino Unido, 2010c: 15). Alm disso, pretende incentivar e fortalecer a profisso de TI, tendncia tambm presente no Brasil17.
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Para maiores informaes a respeito, ver o captulo relativo evoluo da institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP).
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Entrega efetiva de projetos Este ponto procura estabelecer um controle mais rgido no que tange eficcia na contratao de TI. Sua existncia est relacionada ao histrico de contratos fracassados, os quais geraram para a administrao federal prejuzos na casa dos bilhes. Gesto de fornecimento A ICT Strategy entende que fornecedores esto controlando melhor o governo do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42). A fim de reverter esta situao, a Estratgia reage de trs maneiras. A primeira consiste em estabelecer avaliaes semestrais dos fornecedores (conduzida pelo Conselho de CIOs); a segunda a confeco de uma lista de contratos modelo, isto , padres de referncia na contratao de TI; a terceira visa a estabelecer a cooperao como princpio entre governo e setor privado. Um exemplo desta ltima medida a formao de grupos de trabalho ad hoc (Tiger Teams) entre empresrios e funcionrios pblicos (Reino Unido, 2010c: 43). 18 Alinhamento e coordenao internacionais Este ponto procura promover a cooperao com outros pases sobre boas prticas. Atualmente, o principal frum utilizado pela administrao britnica a OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). Dessas 14 diretrizes, vrias mudanas previstas esto de acordo com o modelo de Governana da Era Digital (DEG) (Dunleavy et alli, 2006), especialmente no tema da reintegrao. Em resumo, a atual ICT Strategy do Reino Unido estaria promovendo:
Reverso da agencializao: a Estratgia reage aos princpios do gerencialismo, tendo a cooperao como princpio norteador (em especial na relao com os fornecedores e com a administrao de outros pases, para o aprendizado de boas prticas); Governana integrada: o conceito join-up o ncleo da nova estratgia britnica, e est presente em quase todos os catorze pontos; Centralizao e especializao dos processos de contratao, Reinstituio de processos centrais e Regovernamentalizao: a Estratgia estabelece a recentralizao das compras de TI em nvel federal, estabelecendo, ademais, a capacitao dos funcionrios de TI e o fortalecimento da profisso em geral;
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Nesta direo, o Conselho de CIOs apresenta outra prtica exemplar. A instituio coordena e supervisiona as agncias pblicas para que cooperem com seus fornecedores no estgio inicial do contrato. O propsito que o fornecedor se responsabilize pela totalidade do contrato (no delegue atribuies) e disponibilize o que tem de melhor em termos de recursos (especialmente humanos) para a consecuo do projeto (Reino Unido, 2006: 24).
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Simplificao da rede: a Estratgia expressamente procura unificar as redes em uma s rede, procurando tambm reduzir o nmero de data centers e padronizar ao mximo possvel a execuo dos servios.
Do ponto de vista do suprimento de TI para o governo do Reino Unido, as reformas dos anos 80 e 90 tiveram e ainda tm forte influncia sobre o mercado britnico. O pas adotou com forte intensidade a prtica de terceirizao, especialmente na administrao federal. Segundo Dunleavy et alli (2006:124), havia uma crena nos governos britnicos gerencialistas de que se o governo no fosse o melhor do mundo em determinada atividade, ento ela deveria ser terceirizada. Ainda segundo os autores, importante autoridade de TI reconheceu, em meados dos anos 90, que o governo no podia manter o nvel tcnico e o investimento necessrios para competir com o setor privado e que, portanto, a melhor deciso para o poder pblico era desistir de ter alguma capacidade prpria em TI (Dunleavy et alli, 2006:59). Um dos principais mecanismos de contratao de TI foi a criao, em meados dos anos 90, da Private Finance Iniciative (PFI), precursora das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)19, contratos que, em geral, governo e setor privado compartilham capital e risco em projetos pblicos de grande escala. Por meio deste incentivo, combinado com as privatizaes e a renncia do governo britnico a atuar no setor de TI, o mercado se tornou progressivamente concentrado, alm de dominado por companhias estrangeiras20. A principal empresa nacional, a International Computers Ltd (ICL), foi adquirida em 2002 pela japonesa Fujitsu. Uma prtica tpica da m gesto da era gerencialista consistia em as empresas venderem ao governo britnico partes especficas de algum servio de TI a preos relativamente baixos. Todavia, posteriormente estas empresas aguardavam revises e novas demandas sobre o sistema. Na manuteno e na atualizao do servio, as empresas obtinham novos contratos com valor de 4 a 6 vezes superior ao preo inicialmente contratado (Dunleavy et alli, 2006). Nesta poca, ocorreram diversos casos publicamente notrios de fracassos em projetos de TI. Como resultado, em 2003 o governo proibiu a utilizao de PFIs para o suprimento de TI. No obstante a herana do gerencialismo, o Reino Unido foi capaz de reverter parcialmente a oligopolizao e o domnio das companhias estrangeiras, especialmente nas administraes locais. Tal reao pode ser observada no domnio de mercado das empresas britnicas nos governos locais da Inglaterra, no perodo de 2000 a 2009. No foi possvel obter dados para as compras governamentais de TI pela administrao federal. A dificuldade reconhecida pelo prprio relatrio Operational Efficiency Programme (Reino Unido, 2009), um estudo apresentado por cinco auditores externos para o pas melhorar sua performance em gastos em TI e em accountability21. Contudo, obtiveram19
No Brasil, as Parcerias Pblico-Privadas so regulamentadas pela Lei n 11.079/04. Aplicam-se a contratos de concesso de servios pblicos, desde que no tenham valor inferior a 20 milhes de reais, prazo inferior a cinco anos e objeto o simples fornecimento de equipamentos ou de mo-de-obra, ou a simples execuo de obra pblica. A antiga EDS chegou a dominar 65% do mercado (de acordo com o critrio valor de contrato) (Dunleavy et alli, 2006: 2) Segundo o Operational Efficiency Programme, h uma falta de informaes confiveis e consistentes sobre o gasto pblico em TI. Muitas organizaes pblicas no possuem informaes detalhadas
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se, como varivel proxy, informaes sobre o grau de terceirizao em contratos do tipo Strategic Service-delivery Partnership (SSP)22 em governos locais da Inglaterra23, conforme a tabela a seguir:
Reino Unido: Participao de mercado das principais empresas de TI em governos locais
Contratante privado No de c ontratos % participao de mercado (pelo valor do contrato) 1,6 4,7 18,8 1,3 26,9 9,9 4,9 Origem (capital predominante)
Agilisys Arvato Services BT Group PLC Capgemini Capita Group PLC IBM Liberata (76% das aes pertencem General Atlantic) Mouchel Group PLC Serco Group PLC Steria Vertex Total Fonte: Adaptado de Whitfield (2009:8)
1 2 6 1 9 2 3
Reino Unido Alemanha Reino Unido Frana Reino Unido EUA EUA
8 1 2 2 37
18 3,5 1,6 8,8 100
Reino Unido Reino Unido Frana EUA 100
Seis, de um total de onze empresas, so estrangeiras. Pelo menos em nvel local, fica ntida a reverso do oligoplio no setor de TI. As companhias BT, Capita e Mouchel todas britnicas detm uma participao de mercado de cerca de 63% pelo critrio do valor de contrato, conforme se observa no grfico a seguir:
ou precisas sobre como gastam recursos em TI. O relatrio ainda reconhece que o principal gasto de TI se d nos governos locais, que, neste trabalho, utilizado como varivel proxy (traduzido e adaptado de Reino Unido, 2009:22-23).
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Segundo Whitfield (2009), a Strategic Service-delivery Partnership (SSP) uma parceria pblicoprivada de longo prazo, que abrange vrios servios e envolve elevado montante de recursos financeiros entre uma autoridade local e um contratante privado. O contrato normalmente envolve tecnologias da informao e da comunicao e servios a elas relacionados (traduzido e adaptado). A Inglaterra possui quatro divises administrativas: regies, condados, distritos e parquias. Os dados da tabela se aplicam aos condados, equivalentes no Brasil, grosso modo, aos municpios.
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Participaao de Mercado
BT Group PLC 26% 19% Capita Group PLC IBM 27% 10% Mouchel Group PLC Outras
18%
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de Whitfield (2009:8).
No que tange administrao central, a criao do Office of the e-Envoy e sua posterior substituio pela E-government Unit representaram significativa recuperao de capacidade em TI no Reino Unido. No obstante, o grau de terceirizao ainda alto: cerca de 65% do fornecimento de TI fica a cargo do setor privado (Reino Unido, 2010c: 15). Ainda assim, a ICT Strategy trouxe importante modificao ao sistema de compras governamentais. A partir de 2010, salvo casos excepcionais, sempre que possvel as compras de TI24 devero ser realizadas pelo Gabinete Ministerial. O objetivo evitar a sobreposio e a ineficincia, visto que era comum organizaes adquirirem sistemas idnticos e no compartilharem solues. Esta medida, aliada fiscalizao e reintegrao das agncias governamentais, constituiu passo decisivo, embora ainda em curso, em prol da melhoria da governana da tecnologia da informao. Em termos de recursos humanos, at o incio dos anos 2000, era comum nas agncias britnicas no haver profissional especializado ou analista de TI (Dunleavy et alli, 2006:93). Ainda neste estgio inicial, o passo seguinte foi a nomeao de analistas administrativos, no especializados, para a gesto de TI. Somente em 2002 o sistema de CIO foi implementado. A funo dos CIOs no Reino Unido formular e planejar a estratgia de TI de seus rgos, atentando para o alinhamento estratgico com os objetivos da corporao. De forma complementar, o HM Treasury recomendou que os CIOs incorporassem a responsabilidade de promover maior padronizao e simplificao dos sistemas de TI, desktops, infraestrutura e aplicaes nos rgos pblicos (Reino Unido, 2009:14). Ademais, cada CIO
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O documento estabelece que requerimentos especficos sero atendidos apenas onde seja inevitvel e onde exista clara justificativa operacional para ciclos de vida adicionais. Traduzido de Reino Unido (2010c: 26).
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se reporta ao Conselho de CIOs, relatando dificuldades e dialogando em busca de solues para o melhor uso da TI. Em 2005, implementou-se um Conselho de CIOs. Neste mesmo ano, o programa Transformational Government estabeleceu que as principais agncias usurias de TI deveriam ter um CIO e um Conselho de CIOs. Ademais, cabe registrar que se estima em 35 mil o nmero de funcionrios do governo central envolvidos com TI (Reino Unido, 2010c: 10). A Government ICT Strategy informa que o setor de TI responsvel por um a cada 20 empregos no pas. Segundo a mesma fonte, o setor pblico britnico emprega 10% da fora de trabalho nacional, o que corresponde a 135 mil funcionrios. Destes 135 mil, tem-se que 35 mil trabalham na rea de TI o que corresponde a cerca de 25%. O Reino Unido ocupa a excelente quarta posio no ranking mundial de governo eletrnico da ONU. O Relatrio de 2010 destaca o lanamento de ferramentas de interao para o cidado no stio http://www.hmg.gov.uk/ no mbito do programa de recuperao econmica aps a crise de 2008-09, o Building Britains Future - New Industry, New Jobs. Ademais, o pas disponibiliza 100% dos servios cidados online, ao passo que a mdia da Unio Europeia de apenas 71% (Reino Unido, 2001c: 8). Outra iniciativa de destaque foi o stio Real Help Now, o qual fornecia um ambiente de oportunidades para proprietrios, empregados e desempregados. Estima-se que, por meio dos portais governamentais, diariamente empregadores ofertavam 15 mil vagas de emprego, enquanto cinco mil pessoas obtinham seu posto de trabalho (Reino Unido, 2010c: 9). Contudo, aps a troca de governo em maio de 2010, a nova administrao do Partido Conservador fechou o portal. Em sntese, pode-se afirmar que, embora o Reino Unido ainda possua um alto grau de dependncia do setor privado e pouca capacidade prpria de suprimento de TI, o pas avanou muito desde a publicao do clssico estudo de Dunleavy et alli (2006), obra em que tem seu desempenho avaliado de forma bastante insatisfatria. A criao da Egoverment Unit e o lanamento da Government ICT Strategy representaram forte retomada da capacidade estatal no setor, no s diminuindo custos, mas tambm e principalmente melhorando a qualidade dos servios prestados ao cidado. A principal questo da GTI do Reino Unido passa a ser como se comportar o novo governo britnico. Em 11 de maio de 2010, o trabalhista Gordon Brown renunciou. Ele estava no poder desde 2007, e seu governo foi o principal responsvel pela reao governamental na rea de TI. Em seu lugar, assumiu o Conservador David Cameron, cujo partido esteve tradicionalmente ligado s privatizaes e s reformas do gerencialismo. A Governana de TI na frica do Sul A governana de TI na frica do Sul pode ser classificada no padro de Nagy Hannah como Ministrio Lder, modelo em que todos os elementos do chamado edesenvolvimento so dirigidos por um ministrio do governo, ou tematicamente divididos entre duplas de ministrios (Hannah, 2007). No caso sul-africano, isto pode ser percebido pela diviso de funes entre o Departamento de Comunicaes (DoC), responsvel pela
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formulao da estratgia de TI, e o Departamento de Servios e Administrao Pblica (DPSA) (Department of Public Service and Administration), responsvel pela implementao. O modelo de governana de TI sul-africano relativamente especializado, com a existncia de CIOs (Chief Information Officers) atuando dentro das agncias governamentais e de um conselho de CIOs que se reporta ao DPSA. Em relao ao consumo e mercado de Tecnologia da Informao na frica do Sul, importante mencionar o fato de que o governo o principal consumidor de servios de TI no pas, sendo que a compra governamental de tais servios est centralizada dentro de uma empresa pblica, a SITA (State Information Technology Agency). O mercado de TI na frica do Sul possui uma grande quantidade de empresas, porm tal mercado poderia ser caracterizado como concentrado, j que algumas poucas empresas o dominam. O desempenho da frica do Sul no ranking de 2010 das Naes Unidas sobre prticas de e-governo aponta o pas como o quarto colocado do continente africano, mas ocupando a 97 posio do ranking mundial, apresentando uma significativa piora desde o ltimo ranking, de 2008, em que o pas ocupou a 61a posio. O modelo de governana de TI da frica do Sul relativamente bem organizado e bem consolidado. Isto se d pelo fato de: 1) o governo sul-africano possuir uma estratgia clara de governana de TI, estabelecida atravs de uma House of Values, que um conjunto de princpios que regem a poltica nacional de governana de TI no pas, e; 2) diversos rgos da administrao pblica sul-africana estarem diretamente vinculados a questes de gesto de TI, os quais podem ser classificados como especializados em tais funes. De acordo com Hannah (2007), a abordagem sul-africana para a governana de TI e para polticas de e-desenvolvimento se deu atravs de uma srie de iniciativas descentralizadas. A formulao da estratgia de TI papel do Departamento de Comunicaes (DoC), que atua primordialmente em questes polticas gerais e de infraestrutura (Hannah, 2007:45). Sua misso a de criar um setor de TIC que garanta que todos os cidados sulafricanos tenham acesso a servios acessveis de TIC, a fim de avanar nas metas de desenvolvimento socioeconmico e dar suporte Agenda Africana e contribuir para a construo de um mundo melhor (frica do Sul, 2010a). O DoC tem como principais funes desenvolver polticas e legislaes de TIC que criem condies para o crescimento acelerado e compartilhado da economia sul-africana, gerando impactos positivos no bem-estar dos cidados; garantir o desenvolvimento de uma infraestrutura de TIC que seja robusta, confivel e acessvel e capaz de prover a multiplicidade de servios necessrios ao pas; fortalecer a ICASA (Autoridade Sul-Africana de Comunicaes Independentes25), responsvel pela regulao de TI no pas, visando regular o setor e garantir-lhe crescimento e estabilidade; aumentar a capacidade e fiscalizar empresas estatais como o brao de entrega de servios do governo, e; cumprir as responsabilidades continentais e internacionais sul-africanas em relao ao setor de TI (frica do Sul, 2010a).
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ICASA Independent Communications Authority of South Africa.
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Enquanto a formulao da estratgia sul-africana de TI fica a cargo do DoC, sua implementao atribuda ao DPSA, que tem a misso de fornecer suporte ao Ministrio do Servio Pblico e Administrao Ministrio Lder da TI na conduo da administrao do servio pblico, dar conselho profissional e suporte para garantir a excelncia do servio pblico no pas e promover a boa governana nos mbitos nacional, continental e global (frica do Sul, 2010c). A coordenao da implementao da TI que feita pelo DPSA, entretanto, no feita de forma isolada. Tambm participam do processo foras-tarefa e grupos de trabalho especializados. Tais grupos atuam na rea de TI com focos temticos, como o grupo econmico liderado pelo Departamento de Indstria e Comrcio (Hannah, 2007:48). Os principais rgos responsveis pela gesto e pela governana de Tecnologias da Informao na frica do Sul esto subordinados ao DPSA, sendo eles: a SITA (State Information Technology Agency) e o GITO (Government Information Technology Officers). Alm deles, trs corpos consultivos foram criados a fim de aconselhar o presidente sul-africano26 quanto a mercados globais de TICs (Fora de Trabalho Internacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento, atuando junto a representantes de diversos pases, tais como Brasil e ndia, a fim de promover a cooperao internacional), iniciativas locais de TICs e capital humano (Comisso Presidencial Nacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento), e funes governamentais de TI (Conselho de TI) (frica do Sul, 2010b). O modelo sul-africano de GTI se organiza da seguinte maneira:
Presidente
Ministrio das Comunicaes
Ministrio de Servios Pblicos e Administrao
DoC (Departamento de Comunicaes)
DSPA (Departamento de Servios e Administrao Pblica)
Ministro
Diretor-Geral
SITA (Agncia de Tecnologia da Informao) Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007).
GITO (Conselho de CIOs)
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Apesar de denominado Presidente, o sistema sul-africano parlamentarista. O Presidente eleito pela cmara baixa, a Assemblia Nacional, a qual pode destitu-lo quando desejar, como se fosse um Primeiro-Ministro. O Presidente sul-africano chefe de Estado e de governo.
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O principal consumidor de servios de TI na frica do Sul o governo sulafricano. Conforme se ressaltou anteriormente, a SITA (State Information Technology Agency) a empresa pblica que centraliza a compra governamental de TI. As principais motivaes relacionadas sua criao foram a busca por ganhos de economia de escala e a preocupao com a melhoria da interoperabilidade de servios. Os objetivos bsicos da SITA esto enquadrados na estratgia de TI da frica do Sul. A SITA opera com base em um conjunto de princpios denominado House of Values de Tecnologias da Informao e Comunicao do pas. O principal objetivo por ela estabelecido a reduo dos custos de tais tecnologias para o governo sul-africano, ao mesmo tempo em que so aumentadas a eficincia e a eficcia do governo, facilitando o acesso dos cidados aos servios governamentais. Os objetivos mximos da House of Values so: a) reduzir duplicaes (garantindo a reutilizao e o compartilhamento de solues existentes); b) influenciar em economias de escala (usar o poder de compra governamental para adquirir produtos e servios de TIC para o prprio governo); c) garantir que todos os produtos e servios so seguros; d) garantir que as solues de TIC dentro do governo so integradas e interoperveis; e e) estabelecer polticas que habilitem os historicamente desfavorecidos, buscando facilitar o acesso aos servios do governo e oferecendo treinamento e desenvolvimento de habilidades para um melhor entendimento e uso dos diferentes canais disponveis para o acesso dos servios governamentais. Apesar de a SITA ser a principal agncia responsvel pela TI do governo sulafricano, a maior parte dos departamentos governamentais possui suas unidades de TI, que adquirem servios de TI atravs da SITA e garantem interoperabilidade e segurana dentro das diversas instncias do governo. Cerca de 80% das agncias pblicas sul-africanas adquirem produtos e servios atravs da SITA (frica do Sul, 2010b). As causas relacionadas criao da SITA esto relacionadas necessidade de recrutamento, desenvolvimento e manuteno de funcionrios especializados em TI. Afinal, grande parte dos departamentos do governo sul-africano no conseguia recrutar funcionrios suficientemente qualificados e experientes na rea, o que levava tais departamentos a optarem por contratarem servios no setor privado ou em consultorias (Hannah, 2007:49). Em diversos casos, os consultores acabavam se tornando empregados full-time, o que gerava custos pesados para os departamentos. A dependncia do governo em relao aos contratantes, gerada por tal tipo de relacionamento, e os gastos que tais servios traziam para o governo sul-africano foram algumas das principais motivaes para a criao da SITA (frica do Sul, 2010b). O mercado de TI na frica do Sul se caracteriza pela grande quantidade de empresas. Entretanto, tal mercado possui alto grau de concentrao, j que algumas poucas empresas apresentam lucro na casa dos US$ 20 milhes. Por exemplo, os lucros da Comparex Holding Ltd. superam em cem vezes a lucratividade mdia de suas concorrentes (Saitis Baseline Studies, 1999: 66). Isto pode trazer uma srie de resultados negativos, j que a diminuio da competitividade dentro de tal mercado faz com que os servios prestados pelas empresas de TI acabem sendo regulados em nvel mais prximo ao padro de oligoplio, com tendncia a elevao do preo e diminuio da qualidade do servio prestado.
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Em termos de recursos humanos, vale destacar que a frica do Sul foi um dos primeiros pases a implementar o sistema de Chief Information Officers (CIOs) para promover liderana compartilhada e facilitar a coordenao dos servios governamentais na rea de TI. A primeira iniciativa data de 1998, quando um relatrio de uma comisso de reforma e transformao do setor pblico detectou alta fragmentao e desperdcio no setor de TI e determinou, como uma das solues, a instituio de CIOs. No atual sistema sul-africano, o Departamento de Servio Pblico e Administrao conta com o apoio de um Conselho especializado em TI, equivalente a um Conselho de CIOs. O rgo auxilia o governo na aplicao de tecnologias que possam melhorar os servios governamentais. Tal Conselho o chamado Government Information Technology Officers (GITO). Ele composto pelos principais oficiais de informaes de departamentos nacionais e escritrios de premis, equivalentes a Chief Information Officers. Dependendo do nvel de autoridade, os departamentos governamentais podem possuir tambm Chief Technology Officers (CTOs). O objetivo principal do GITO o de desenvolver um quadro de poltica de segurana de TI, regras bsicas para a aquisio de TI, e estratgias e polticas de e-governo. Alm disso, o Conselho GITO monitora todos os projetos governamentais sul-africanos que envolvam TI, a fim de evitar sobreposio de esforos em polticas pblicas do setor (frica do Sul, 2010b). Em termos de desempenho global em e-Gov, no ranking apresentado na pesquisa feita em 2010 pela ONU sobre e-governo, a frica do Sul aparece como o quarto pas melhor colocado dentro do continente africano, estando atrs apenas de Tunsia, Ilhas Maurcio e Egito (ONU, 2010). A qualidade dos servios de e-governo na frica do Sul, entretanto, parece ter diminudo nos ltimos anos. Em 2008, o pas apresentava um ndice de desenvolvimento de e-gov de 0,5115, valor que diminuiu para 0,4306 em 2010. A posio sul-africana no ranking mundial de desenvolvimento de prticas de e-governo diminuiu. Em 2008, o pas estava na 61 posio, ocupando agora o 97 lugar. Mesmo assim, a frica do Sul ainda classificada como apresentando as melhores prticas de e-governo do sul do continente africano. A classificao sul-africana no ranking da ONU melhora quando o quesito e-participao, no qual o pas ocupa a 64 posio. Em sntese, o caso da frica do Sul um exemplo tpico de pas em desenvolvimento que tem utilizado a gesto de TI como forma de alcanar seus objetivos de gerar maior transparncia, eficcia e eficincia na proviso de servios governamentais. Iniciativas como a busca pela especializao na rea de TI, percebidas atravs da criao de conselhos como o GITO e da criao da SITA, agncia estatal especializada no assunto, demonstram o esforo sul-africano no sentido de estabelecer uma estratgia eficiente para melhorar a qualidade do e-governo no pas. Cabe destacar o papel da SITA como reao duplicao de esforos, incapacidade dos governos locais em suprimento de TI e fragmentao. A agncia representa forte reverso do modelo gerencialista e de processo de centralizao em compras de TI. No que tange ao governo eletrnico, os resultados apresentados pelo ranking de desempenho de prticas de e-governo da ONU fazem perceber que a frica do Sul ainda possui uma srie de desafios a serem superados, entre os quais o aumento da e-participao cidad e o aumento do conhecimento dos agentes estatais sobre os mecanismos de TI.
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A Governana de TI nos Estados Unidos Os Estados Unidos so conhecidos por terem sido os pioneiros no estabelecimento de regras para a gesto de TI dentro das agncias governamentais. O pas tambm tem grande importncia por apresentar intensa utilizao, tanto por parte de empresas quanto por parte de cidados, de servios de e-governo (Hannah, 2007). Alm disso, os Estados Unidos so conhecidos por seu bom desempenho em relao a iniciativas de e-governo, o que fez com que o pas ficasse nas primeiras posies de rankings como o da ONU por diversos anos. Isto se deve ao fato de sucessivas administraes norte-americanas terem apoiado fortemente iniciativas de e-governo, apontando lideranas fortes com programas rigorosos de gesto de habilidades, colocando as responsabilidades nacionais pelas prticas de e-governo no Gabinete de Administrao e Oramento (Office of Management and Budget) (OMB), encorajando a organizao da gesto de TI atravs de atos de reforma como o Clinger-Cohen Act, de 1996, e colocando em prtica mecanismos transparentes de monitoramento (Hannah, 2007). As caractersticas do mercado de TI norte-americano tambm so interessantes, demonstrando uma forte tendncia terceirizao da compra de servios de TI dentro do governo, ao mesmo tempo em que se busca aumentar cada vez mais a capacidade das agncias governamentais de prover suas prprias solues de TI. Um aspecto fundamental relacionado ao desenho institucional e poltica, governana e implementao das prticas de e-governo nos Estados Unidos foi o estabelecimento, em 1996, do Ato de Reforma da Gesto de Tecnologia da Informao do pas, mais conhecido como Clinger-Cohen Act. Tal Ato estabelece as diretrizes bsicas para a aquisio, uso e disposio de TI dentro do governo norte-americano, assim como as responsabilidades dos Chief Information Officers (CIOs) dentro do governo (Clinger-Cohen Act, 1996). Atravs de tal Ato, o Gabinete de Administrao e Oramento (OMB) estabeleceu uma srie de exigncias bsicas a serem seguidas pelas agncias governamentais norteamericanas, quais sejam:
O Ato criou e colocou os CIOs em uma posio de liderana entre as agncias, alm de ter estabelecido a criao de um Conselho de CIOs junto ao governo federal. As
Desenvolver e implementar processos para planejamento e controle de investimentos; Estabelecer metas para melhorar as operaes interagncias e a entrega de servios governamentais; Cada agncia foi chamada a designar um CIO, responsvel pela aquisio e administrao de TI das agncias. Os CIOs das diversas agncias tomariam parte de um Conselho Federal de CIOs; Implementar uma arquitetura de TI integrada; Promover melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996).
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regras para a aquisio de TI foram reformuladas, a fim de gerar um processo mais responsivo, levando o foco da comunidade governamental de TI da aquisio para a administrao dos processos de TI. Sendo assim, a regra bsica para a aquisio governamental de TI deveria estar baseada na lgica da competitividade, alocando apropriadamente os riscos entre o governo e os contratantes, vinculando o pagamento dos contratos ao seu cumprimento, e aproveitando ao mximo as oportunidades fornecidas pela tecnologia comercial (Memoranda 97-02, 1996). Os investimentos em TI tambm foram regularizados, sendo colocados a cargo das agncias governamentais, que deveriam conduzir seus projetos independentemente do setor privado ou do governo central (Memoranda 97-02, 1996). A inteno primordial das iniciativas do Clinger-Cohen Act foi a de promover melhorias, padronizao e modernizao dos servios governamentais norte-americanos, alm de aumentar a comunicao interagncias e promover um maior alinhamento entre a prtica de TI e as misses das respectivas agncias governamentais (Hannah, 2007:29). De acordo com Nagy Hannah, a principal contribuio do Ato foi a de ter estabelecido o quadro necessrio para que as prticas de TI pudessem dar suporte tanto para agncias quanto para misses governamentais (Hannah, 2007:29). A normativa se tornou referncia nos EUA e no mundo todo. Os recursos humanos da governana de TI nos Estados Unidos esto vinculados, em nvel federal, ao Gabinete de Administrao e Oramento que, por sua vez, est vinculado ao Gabinete do Presidente. O Diretrio de Tecnologia da Informao e e-Governo (Director of Information Technologies and E-government) norte-americano est localizado dentro do OMB. Outro rgo importante da gesto de TI norte-americana a Administrao Geral de Servios (General Services Administration - GSA), que tem um importante papel em temas como padres tecnolgicos, aquisio de tecnologias, padronizao das competncias dos CIOs, e outras questes tcnicas (Hannah, 2007:29). A administrao de TI e de sua efetividade estabelecida pelo Gabinete de Administrao e Oramento atravs de uma srie de ferramentas de governana. Uma delas o desenvolvimento da Arquitetura de Empreendimento Federal, com o suporte da Administrao Geral de Servios e de um Conselho Federal de CIOs. A Arquitetura um quadro focado em negcios que fornece ao Gabinete de Administrao e Oramento e outras agncias governamentais as melhores formas de governar e guiar os investimentos em TIC, identificando oportunidades de colaborao e de integrao de investimentos em nvel federal (Hannah, 2007:30). A Arquitetura considerada exemplar por especialistas como Alejandro Barros (Barros, 2010). Enquanto o programa geral de e-governo norte-americano est localizado dentro da agenda administrativa do Presidente, as agncias vinculadas gesto de TI so responsveis por funes mais especficas, como a gesto de recursos humanos e de segurana de TI, alm da formao de parcerias intergovernamentais para a criao de infraestruturas compartilhadas. O Conselho de Administrao do Presidente (Presidents Management Council - PMC) tambm atua na gesto de TI do pas, sendo responsvel pela alocao de recursos selecionados destinados a projetos focados na busca por uma maior integrao entre agncias (Hannah, 2007:29).
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O desenho institucional da gesto de TI norte-americana pode ser melhor entendido atravs do organograma a seguir:
Gabinete do Presidente
Administrao Geral de Servios (General
Gabinete de Administrao e
Conselho de Administrao do
Diretrio de Tecnologia da Informao
Conselho de CIOs (Chief
Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007).
Dentre as prticas institucionais dos EUA, cabe ainda destacar o GSA Information Technology Plan para os anos fiscais de 2010 a 2012 (GSA, 2010). A estratgia Geral de TI da GSA traz importantes tendncias27. Destacam-se quatro objetivos estratgicos, os quais abrigam, individualmente, iniciativas especficas, das quais destacam-se principalmente: 1) Alavancar a TI de modo a criar organizaes dinmicas e que aprendem, as quais apoiem a busca por excelncia em questes governamentais; 2) Prover sistemas e solues de TI eficazes e confiveis; 3) Prover governana e recursos que capacitem o uso da tecnologia. Objetivos especficos: - Desenvolver e implementar um plano de capital humano de TI; - Otimizar a utilizao de data center; - Gerar contratos padres de TI para adquirir produtos e servios em comum; 4) Prover uma gesto balanceada da tecnologia da informao. Objetivos especficos:
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Cumpre registrar a Misso e a Viso autoatribudas pela GSA. Misso em TI: Ns provemos servios e solues em TI de alta qualidade para dar o melhor suporte possvel em colaborao com nossos empregados, clientes e stakeholders (GSA, 2010); Viso em TI: Tecnologia da informao que gere excelncia em assuntos de governo (ibidem). A GSA tambm destaca alguns fatores crticos de sucesso: apoio dos servidores antigos, comunicao efetiva dentro da organizao e entre stakeholders, recursos disponveis e, por fim, processos bem estruturados e disciplinados (idem).
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GOVERNANA DE TI - Desenvolver polticas e estratgias preocupadas com o meio ambiente; - Melhorar a acessibilidade das aplicaes para pessoas portadoras de necessidades especiais.
O documento, ademais, destaca-se pela boa prtica de atribuir, para cada objetivo geral e especfico, quais so os rgos pblicos envolvidos e a quem possam prestar contas. Estabelece, ainda, o ano em que cada uma dessas agncias deve atuar. A Estratgia tambm realizou uma anlise SWOT para os anos de 2010 a 2012. extremamente organizada e favorece as prticas de accountability em geral. Em termos de suprimento de TI, o governo federal norte-americano gasta, em mdia, 60 bilhes de dlares anuais em tecnologia da informao (Hannah, 2007:30). As diretrizes bsicas para a disposio de tais gastos estabelecem que a gesto de TI deve ser centrada nos cidados, orientada para resultados e baseada no mercado de TI. O objetivo simplificar e unificar os servios de acordo com as necessidades dos cidados, maximizar a operabilidade entre agncias e minimizar redundncias (Hannah, 2007:30). A terceirizao uma forte tradio dentro do setor pblico norte-americano, ao mesmo tempo em que, nos ltimos anos, possvel perceber um aumento significativo nas capacidades das agncias governamentais norte-americanas. O mercado de TI do pas bastante amplo, difuso e competitivo. As cinco maiores companhias, juntas, detm uma participao de mercado de apenas 20% (Dunleavy et alli, 2006: 2). At o final do sculo XX, tal mercado era dominado pela IBM. Em 2001, a EDS (empresa que foi recentemente comprada pela Hewlett-Packard) superou a IBM, tornadose a lder do mercado de TI norte-americano (Dunleavy et alli, 2006:57). H grande influncia do setor de defesa no mercado de TI dos Estados Unidos. O fato de grande parte do oramento do pas ser destinado s compras no setor de defesa faz com que as empresas de TI que prestam servios a tal setor se tornem mais competitivas que as demais empresas do mercado, j que, em alguns contratos, tais empresas vencem as licitaes. Em relao ao sistema de licitaes governamentais fornecidas a empresas privadas, Dunleavy et alli mencionam que, at o incio da dcada de 1990, havia licitaes muito formais, sem limites ou restries, com prazos excessivos, termos de contratos inflexveis, ausncia de oportunidades para lucros ou retornos conjuntos, e um regime pblico orientado a impedir qualquer empresa de obter taxas de lucro exorbitantes (Dunleavy et alli, 2006: 75). Esta tendncia foi revertida durante a dcada de 1990 pelo governo de Bill Clinton, que implementou a Reviso da Performance Nacional (National Performance Review - NPR). Tal medida gerou mudanas no sistema de licitaes ao implementar contratos call-off28, compras eletrnicas e compras abertas ao mercado usando cartes de crditos institucionais quando a compra fosse referente a pequenas quantidades de equipamento (Dunleavy et
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Contratos em que se especifica a quantidade a ser comprada (mnimo e mximo), o prazo de entrega e as especificaes do servio.
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alli, 2006: 75). O que se percebe o fato de que, cada vez mais, as agncias do governo norte-americano tm sido capazes de prover suas solues de TI. Somente quando necessitam de servios altamente especializados que tais agncias recorrem ao mercado privado de TI. Em relao ao processo de compras de servios de TI, possvel perceber um esforo do governo federal norte-americano no sentido de profissionalizar os funcionrios responsveis por tais compras, incrementando suas competncias e intercambiando experincias entre as diferentes agncias governamentais. Todavia, o alto risco e a existncia de alguns problemas no mtodo de compras governamentais so alguns obstculos a serem considerados na tentativa de tornar o suprimento de TI dos EUA ainda mais competitivo (Dunleavy et alli, 2006: 75). A contratao de servios de TI por parte do governo norte-americano segue uma frmula especfica, que a de encorajar e desenvolver o mximo possvel o mercado de TI, de modo a mant-lo extremamente competitivo e encorajando a emergncia de pequenas companhias que desenvolvem tecnologia. O incentivo, previsto por lei, participao de pequenas empresas (ou empresas cujo proprietrio seja mulher ou de minoria tnica) um fator que favoreceu o surgimento de pequenas e mdias empresas na rea de TI nos ltimos anos (Dunleavy et alli, 2006:123). A aquisio de TI por parte das agncias governamentais norte-americanas foi regularizada pelo Clinger-Cohen Act de 1996, que estabeleceu algumas diretrizes para a compra governamental de servios de TI, tais como o estabelecimento de programas-piloto de aquisio de TI, que buscam testar diferentes abordagens para a compra de TI por parte das agncias intergovernamentais (Clinger-Cohen Act, 1996). Em relao aos recursos humanos vinculados gesto de TI nos Estados Unidos, possvel perceber uma busca crescente pela especializao das agncias governamentais, que passaram a possuir Chief Information Officers (CIOs) desde 1996, quando do estabelecimento de lei tratando do assunto no Clinger-Cohen Act. Tal Ato tambm estabeleceu as regras para a atuao e as responsabilidades dos CIOs, que deveriam atuar no sentido de auxiliar no controle dos riscos relacionados ao desenvolvimento de sistemas, administrar os gastos com tecnologia e buscar melhoras na performance dos servios das agncias governamentais. Um aspecto interessante sobre o modelo de gesto de TI norte-americano o fato de governos estaduais terem papel ativo nos processos de inovao, integrao, liderana e coordenao dos pilares de e-desenvolvimento. Cada estado possui um CIO, que se reporta diretamente ao governador de tal estado. As funes dos CIOs, segundo o Clinger Cohen Act, so as seguintes:
Fornecer informaes e assessoria chefia do rgo em questes de TI e de recursos informacionais; Garantir que a aquisio e a gesto de TI estaro alinhadas com as disposies legais do Clinger Cohen Act;
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Ajudar a desenvolver um sistema de controle de riscos; Otimizar o gasto em TI e contribuir para a melhor performance da agncia (Estados Unidos, 1996b:58).
Na prtica, a funo dos CIOs varia. Alguns desempenham uma funo mais tcnica, como os CTOs, enquanto outros possuem um papel estratgico, relacionado ao planejamento das demandas e da utilizao da TI por parte do rgo. Por lei, sua opinio deve ser considerada na formulao das decises de TI em nvel federal (Dunleavy et alli, 2006:92). Em mbito estatal, as funes principais dos CIOs consistem em promover a indstria local de TI, desenvolver e-polticas e promover maior conhecimento digital (Hannah, 2007:30)29, 30. Um estudo do Government Accountability Office (GAO) comparou especificamente as funes desenvolvidas por CIOs do setor privado com os CIOs da administrao pblica federal norte-americana. O grfico da pgina seguinte demonstra a porcentagem de responsabilidades assumidas: Ademais, conforme ressaltado, h de se destacar as funes do Conselho Federal de CIOs, mormente a implementao de uma arquitetura de TI integrada e a promoo de melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996). O Conselho composto por 28 CIOs de vrios departamentos do governo norte-americano. o principal responsvel por governo eletrnico e tambm est encarregado de disseminar boas prticas e recomendaes aplicveis modernizao e ao compartilhamento de recursos de TICs (Barbalho & Pereira, 2007:5). De acordo com o E-Government Survey 2010 da ONU (ONU, 2010), os Estados Unidos ocupam a segunda posio no ranking geral de desempenho em governo eletrnico, ficando atrs apenas da Coreia do Sul. A classificao do pas como segundo colocado do ranking geral de governo eletrnico no ano de 2010 representa uma melhora em relao ao ltimo ranking, elaborado pela ONU em 2008, em que os Estados Unidos ocupavam o quarto lugar no quesito desempenho em prticas de e-governo (ONU, 2010: 60). Tal classificao justificada pela ONU pelo fato de os Estados Unidos possurem portais desenvolvidos com um amplo espectro de e-servicos para seus cidados, assim como por terem criado ambientes favorveis para encorajar tais cidados a participarem das tomadas de deciso sobre questes polticas e a fornecerem feedback sobre os diversos servios e prticas governamentais (ONU, 2010, 66). O relatrio da ONU d grande destaque ao portal nacional de e-servicos do governo norte-americano conhecido como USA.gov, que considerado lder em e-governo.
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No setor privado, a maioria dos CIOs possui uma carreira na rea de TI. 41% se reportam ao CEO (Chief Executive Officer), 23% ao CFO (Chief Financial Officer) e 16% ao COO (Chief Operating Officer) (Auffret & Estevez, 2009:29). Em mdia, permanecem em suas funes durante quatro anos. Interessante perceber a criao da U.S. Federal CIO University em 1997, tendo sua primeira turma de egressos no ano 2000. Criou-se uma instituio, com parceria com outras sete universidades, voltada para a formao de quadros tanto para o setor pblico quanto para o privado. A grade
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Fonte: GAO (2005)
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Tal portal conduz a mais de cem servios e transaes governamentais online, buscando sempre tornar o acesso a informaes o mais simples e rpido possvel. As informaes contidas no portal so disponibilizadas em 88 lnguas, e o contato com o governo atravs de ferramentas de mdias sociais, tais como Youtube, Twitter, Facebook e outras (tais como o Gov Gab Blog, que um espao para que usurios de blogs compartilhem informaes sobre o governo e onde os cidados podem comentar e compartilhar suas experincias), facilitado. Em resposta crise econmica global, o portal nacional norte-americano oferece tambm links para o site Recovery.gov, que fornece informaes e dados sobre a atual crise econmica, acompanhamento dos fundos para recuperao de tal crise e dicas sobre como os cidados podem se beneficiar deles (ONU, 2010:67)31. Outro portal do governo norte-americano que mencionado no relatrio da ONU o portal da Administrao da Seguridade Social (Social Security Administration SSA), que o portal governamental dos Estados Unidos com maior ndice de aprovao por parte dos cidados. Tal ndice estabelecido pelo ndice de Satisfao do Consumidor (Costumer Satisfaction Index), que avalia funcionalidade, navegao, aparncia, performance e contedo dos sites governamentais a fim de determinar o nvel de satisfao dos consumidores (ONU, 2010:60). Em termos de desenvolvimento de servios online, os Estados Unidos foram tambm classificados em segundo lugar pela ONU, estando atrs apenas da Coreia do Sul. Quanto a e-participaco, os Estados Unidos ocupam a sexta posio do ranking. Isto representa uma queda em relao ao relatrio de 2008, em que o pas ocupava a primeira posio do ranking nesta categoria. A qualidade dos websites que geram e-participaco norte-americanos foi classificada como estando dentro dos 30-60% desejveis (ONU, 2010: 85-87). Ao falar sobre transparncia e desenvolvimento de e-governo nos Estados Unidos, o relatrio da ONU menciona a iniciativa federal de dados abertos do governo norteamericano, que se deu atravs do portal Data.gov. Em tal portal, conjuntos de dados federais so disponibilizados para a utilizao pblica. Os visitantes do portal podem sugerir ideias para dados que poderiam ser acrescentados e sobre melhorias a serem feitas no website (ONU, 2010, 16). Em sntese, os Estados Unidos se mantm como exemplo de uma estratgia bem-sucedida de gesto de TI. Sua busca por maior eficincia e eficcia na disponibilizao dos servios governamentais, consolidada atravs da reforma da gesto de TI no pas, estabelecida pelo Clinger-Cohen Act desde 1996, fez com que o pas pudesse atingir nveis
curricular est baseada nas competncias requeridas pelo Conselho Federal de CIOs, como: capacidade em planejamento estratgico e de recursos informacionais; liderana e capacidade de gesto; avaliao da performance de TI; desenvolvimento organizacional e de pessoal; orientao para resultados etc (Auffret & Estevez, 2009:25-55).
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O relatrio da ONU menciona uma srie de outros websites do governo norte-americano criados em resposta crise econmica global. Alguns deles so: 1) FinancialStability.gov (http:// www.financialstability.gov/): website do plano de estabilidade financeira nacional; 2) USAspending.gov (http://www.usaspending.gov/): website responsvel pelo fornecimento de dados sobre os gastos governamentais norte-americanos, que inclui um IT Dashboard para
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excelentes em seu desempenho na rea de governo eletrnico, o que percebido pelo fato de o pas ocupar o segundo lugar no ranking mundial de desempenho em e-gov da ONU. O sucesso dos Estados Unidos em relao a suas prticas de gesto de TI no est apenas relacionado reforma de tal gesto, mas tambm ao fato de combinar capacidade prpria com terceirizao. Ou seja, h um corpo tcnico governamental qualificado, capaz de prover grande parte das solues de TI, mas o governo tambm adota solues de mercado, oferecendo licitaes a empresas privadas de TI quando h necessidade de servios especializados. A governana de TI no Chile O Chile apresenta um relativo alto grau de desenvolvimento institucional no que tange rea de TI, especialmente se comparado aos pases sul-americanos. Um de seus principais diferenciais a intensa participao da sociedade civil na formulao da estratgia nacional para o setor, o que compreende o envolvimento de universidades, empresas, funcionrios pblicos e organizaes do terceiro setor. Seu modelo de compras de TI flexvel, e o mercado apresenta tendncia concentrao. No Chile, o principal documento poltico da rea de TI a Estratgia Digital Chile 2007-2012, documento lanado pelo governo de Michele Bachelet em janeiro de 2008. A poltica possui um escopo amplo. Procura se inserir no modelo de desenvolvimento do pas, aproveitando o potencial das TICs para, por exemplo, aumentar a transparncia e a participao poltica, a qualidade da educao e a produtividade e a competitividade da economia do pas (Chile, 2007:7). Ademais, a Estratgia estabeleceu quatro objetivos especficos (Chile, 2007:1618): 1) Aumentar a competitividade do setor empresarial por meio do uso das TICs; 2) Fomentar uma nova cultura a fim de aumentar a participao e a transparncia poltica; 3) Desenvolver um e-gov de qualidade; 4) Difundir o uso de TICs na sociedade civil. preciso destacar uma importante boa prtica referente ao modo de operao adotado a fim de atingir os objetivos mencionados. Trata-se da formao de grupos de trabalho envolvendo funcionrios pblicos, universidades, empresas e organizaes do terceiro setor. A participao de todos os stakeholders gera um processo mais rico e mais repreacompanhamentos dos gastos do governo no setor de TI; 3) The Presidents SAVE Award (http://www.whitehouse.gov/omb/save/SaveAwardHomePage/): parte do website da Casa Branca que permite que os empregados do governo federal submetam suas ideias sobre como o governo pode economizar e obter um melhor desempenho, como parte do processo de estabelecimento do oramento governamental anual; 4) National Dialogue (http://www.thenationaldialogue.org/): website que busca o dilogo com os cidados a fim de aprimorar o website Recovery.gov.
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sentativo, ainda que, dada a multiplicidade de interesses, seu gerenciamento seja mais complexo e, como consequncia, os resultados levem mais tempo para aparecer. A Estratgia no s reconhece em seu organograma as Mesas de Trabalho (grupos de trabalho), mas tambm considera decisivo o suporte do trip setor pblico, setor privado e sociedade civil. A Estratgia ainda estabelece dois importantes procedimentos: a padronizao e o fomento indstria nacional de TI. A primeira vista como um desafio com o intuito de massificar o uso das TICs e obter um elevado padro de interoperabilidade (Chile, 2007:33). A segunda consiste em tornar a indstria chilena do setor uma referncia internacional. Para tanto, prev-se financiamento especial para esta rea, tornando-a mais competitiva (Chile, 2007:34). A Estratgia Digital estabeleceu que a concretizao da Estratgia se daria por meio de um Plano Estratgico, o Plan de Accin Digital 2008-2010 (Chile, 2008) tambm denominado Plan Estratgico Nacional de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (PENTIC). O Plano definiu objetivos, metas, atribuies e indicadores. Ademais, estabeleceu que, a cada seis meses, a Secretaria Executiva deve se reportar ao Comit de Ministros, alm de anualmente dever realizar uma prestao de contas para tal Comit (Chile, 2007:47). O Plano est centrado em seis linhas de ao, cada uma com metas definidas (Chile, 2008):
Conectividade e Acesso objetiva difundir a Internet em reas rurais e menos desenvolvidas. A meta conectar 2,3 milhes de residncias em rede de banda larga32. Governo Eletrnico seguindo os parmetros definidos pela Estratgia, objetiva-se aumentar a participao e a transparncia. Para tanto, o foco recai na padronizao dos e-servios. A meta colocar em prtica a operao de 37 trmites com a disponibilidade de 30 servios de informao, aumentando, sempre que possvel, a interoperabilidade entre processos e sistemas (Chile, 2008:12). Ademais, pretende colocar em operao, por exemplo, uma Plataforma Integrada de Servios Eletrnicos33, um Portal de Comrcio Exterior e disponibilizar 10 servios de informao para a cidadania por meio de SMS. Alm disso, o governo pretende aproveitar o alto grau de difuso de aparelhos celulares entre a populao para implementar 10 servios de informao para a cidadania por SMS (Chile, 2008:14). Difuso de TICs o Plano pretende no s ampliar o nmero de corporaes que utilizam tecnologia da informao na produo, mas tambm
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Em 2008, 1 milho e 100 mil residncias chilenas possuam acesso a internet (1 a cada 3) (Chile, 2008). A populao do pas de aproximadamente 17 milhes. O objetivo reunir cinco rgos pblicos: Servicio de Impuestos Internos (SII), Instituto de Normalizacin Previsional (INP), Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI), Tesorera General de la Repblica (TGR) e Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Estas instituies devero trocar informaes a fim de automatizar 37 trmites e tornar disponvel 30 servios de informao (Chile, 2008:13).
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reduzir o gap tecnolgico entre pequenas e grandes empresas34. Ademais, tambm prev o fomento a setores definidos como estratgicos pelo Conselho Consultivo. A meta duplicar o nmero de empresas que incorporam TICs em seus processos produtivos. Educao e Capacitao o Plano reconhece que a mera difuso das TICs insuficiente. preciso capacitar os usurios e, para tanto, estabelece-se como meta diminuir a taxa de 29 alunos por computador para 10 alunos por computador35. Ademais, outra interessante medida a previso da construo de uma Rede Digital de Educao, a qual pretende integrar quatro mil escolas (70% do total). Potencializar a indstria de Servios Tecnolgicos Globais (offshoring) o Plano mais uma vez se preocupa em fortalecer o setor produtivo nacional, neste caso, o setor de servios. Sua meta para esta linha de ao consiste em quadruplicar as exportaes de servios offshore para um patamar de 1 bilho de dlares36. Melhorar condies do entorno esta linha de ao contempla as seis anteriores e visa melhoria do ambiente para a utilizao da tecnologia da informao. Estabelece como meta especfica a criao de um Projeto-Lei para Delitos Informticos e, como objetivos amplos, a atualizao da normativa nacional e a difuso de software livre nas organizaes pblicas.
O Plano desdobra as seis linhas de ao em 25 iniciativas, que do origem a 54 projetos, cada um deles com responsabilidade especificamente atribuda a uma instncia (Chile, 2008). No obstante, procura integrar e definir a coordenao das linhas de acordo com um organograma, j previsto pela Estratgia Digital. O modelo organizacional do Chile difere dos modelos de Hannah (2007), mas se aproxima do Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios. Difere contudo do modelo do autor, visto que os Ministrios chilenos se renem em um Comit com vrios ministros, o que lhe confere um maior grau de articulao, caracterstica ausente no Modelo 1 de Hanna. Ademais, no modelo chileno h uma Secretaria Executiva que tem papel substantivo na implementao da estratgia de TI, elemento tambm ausente no Modelo 1. A arquitetura institucional da governana da tecnologia da informao no Chile a seguinte:
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Segundo o Plano, em 2006, 70% das pequenas empresas e 100% das mdias possuam ao menos um computador, ao passo que 62% das pequenas e 95% das mdias e grandes possuam acesso a Internet. Ademais, registra-se o baixo uso de TICs: 17,9% das empresas as utilizam em tarefas de administrao e finanas, 8,4% em relacionamento com clientes e provedores, e apenas 2,6% em processos produtivos. No obstante, o Plano registra os avanos j obtidos pelo governo nesta linha de ao. 96% dos alunos matriculados tm acesso a computadores. So 10 mil escolas conectadas e 100 mil professores capacitados(Chile, 2008). Segundo o Plano, em 2008 havia 50 centros internacionais instalados no pas, os quais investem US$ 200 milhes e exportam US$ 150 milhes, alm de empregar mais de nove mil trabalhadores.
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Fonte: Chile (2007:39)
Comit de Ministros Esta instncia formada pelos ministros da Fazenda, Educao, Secretaria Geral da Presidncia, Transportes e Telecomunicaes, Trabalho e Previdncia Social, Sade, Interior, Justia e Economia, este ltimo tambm responsvel pela presidncia do Comit (Chile, 2010). Com o recente aumento no nmero de Ministrios representados, por decreto do presidente Sebastin Piera, sua funo formular, implementar e avaliar a Estratgia Digital, atentando para as necessidades polticas e econmicas do pas. o responsvel pelo PENTIC 37. Conselho Consultivo a instncia que rene os principais stakeholders da TI nacional, inclusive empresas e acadmicos. Sua funo bsica discutir e acompanhar a implementao da Estratgia Digital.38
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At 2008, o Comit havia se reunido apenas quatro vezes, porm passou a adotar reunies mensais a fim de assegurar a continuidade da poltica (Chile, 2008). O Conselho se reuniu trs vezes at 2008. Na primeira, foi instalado; na segunda, revisou o documento da Estratgia Digital; na terceira, apresentou o Plano de Ao (PENTIC). Pretende aumentar a frequncia de reunies para quatro vezes ao ano (Chile, 2008).
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Trata-se de instncia que tem como propsito identificar boas prticas internacionais e avaliar sua aplicabilidade para a Estratgia Digital. Rene seis especialistas e assessora o Comit de Ministros. Prev-se sua reunio para uma vez ao ano; porm, sua assessoria ao Comit permanente (Chile, 2008). Secretaria Executiva o ncleo central da governana. O Secretrio Executivo nomeado pelo Ministro da Economia e o encarregado da coordenao e da execuo da Estratgia Digital. Ademais, possui a funo de encaminhar as demandas e propor iniciativas para o Comit de Ministros. Mesas Regionais Trata-se da instncia que busca contemplar as diferentes demandas e experincias das regies do Chile. Permite a participao de atores do setor pblico e do privado. Mesas de Trabalho a instncia para a participao de empresas, universidades, funcionrios pblicos e organizaes do terceiro setor. Tais atores podem avaliar a Estratgia Digital e sugerir mudanas ou encaminhar demandas, repassadas Secretaria Executiva. Do ponto de vista do suprimento de TI, o governo do Chile gasta, em mdia, 205 milhes de dlares anuais em TICs (2003), valor equivalente a 2,3% do gasto pblico e a 0,2% do PIB (Barros, 2005:1). Embora, do ponto de vista do comrcio exterior, o Chile seja um importador de TI (especialmente em itens de hardware), o pas possui capacidade prpria de suprimento no setor. No obstante, as compras governamentais de tecnologia da informao apresentaram, nos ltimos anos, uma srie de problemas. A pedido da Direccin de Compras Pblicas do Chile, Barros (2008) realizou uma avaliao das compras pblicas de TI, na qual identificou os seguintes problemas:
Ausncia de mecanismos que permitam uma negociao final; Modelo contratual excessivamente rgido; Requerimentos mal-definidos; Pouca experincia dos provedores e estimativa errada de custo e de tamanho de projeto; Dotaes oramentrias destoantes dos reais custos da soluo; Critrios de avaliao mal-definidos; Exigncias administrativas a provedores representam barreiras de entrada; Adoo de metodologias de desenvolvimento/desenho ainda no testadas; Processo licitatrio mal-definido e/ou com prazo inadequado;
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Em reao a esta gama de problemas, em 2008 o governo chileno anunciou uma diretiva para compras de TI39. O documento foi anunciado pela Direo de Compras e Contratao Pblica, em conjunto com o Ministrio da Economia e a Directivas Compras TIC, a partir do aprendizado obtido no relacionamento com o setor privado (Chile, 2008b). Ele traz solues diametralmente opostas aos problemas, dentre as quais se destacam as seguintes (Chile, 2008b): 1) o rgo pblico deve tornar sua demanda o mais clara possvel. Sob a forma de um projeto, deve especificar o prazo em que espera resolver o problema, os usurios do produto (finalidade), os detalhes tcnicos (por exemplo, se o contrato for para o desenvolvimento de um stio na web com uma seo em ingls, deve ser especificado se a traduo de documentos far parte do contrato), enfim: a requisio deve ser extremamente precisa e detalhada; 2) o rgo deve verificar se a soluo de que necessita j no foi contemplada por outro rgo com problema similar; 3) o rgo deve realizar um Request for Information (RFI), isto , um processo de consulta sobre aspectos tcnicos ou comerciais amplamente publicizado com os potenciais fornecedores; 4) o rgo deve realizar uma estimativa de custo do projeto a ser licitado e verificar a disponibilidade oramentria para realiz-lo; 5) para software, o rgo deve privilegiar formatos que permitam interoperabilidade, como .xml, .txt ou .csv; 6) o rgo deve requisitar o mnimo possvel de documentos como exigncia para a participao na licitao (o grande nmero de documentos visto como fator de desincentivo para as empresas participarem de licitaes); 7) uma vez realizada a licitao, deve-se realizar regularmente reunies de trabalho com o fornecedor; 8) o rgo deve estabelecer critrios de avaliao objetivos para mensurar a entrega do produto; 9) o rgo deve especificar expressamente de quem a titularidade da propriedade intelectual do produto. Antes de aplicar multas ou sanes, o rgo deve notificar o provedor e informar um prazo para a resoluo do problema.
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Demanda de solues em que existem subsdios cruzados; Indefinio de mecanismos e responsveis pela soluo antes de receber as ofertas; Modelo de licitao excessivamente rgido.
Os itens cobertos pela normativa so: servios de desenvolvimento de software, de operao de sistemas, de aquisio de hardware ou software, de anlise de dados, plataforma de dados, de hosting ou housing, de externalizao, otimizao ou automatizao de processos de gesto etc.
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Embora o impacto da normativa ainda esteja em curso, de pronto pode-se registrar a transio para um modelo de contratao flexvel, no qual cada rgo tem liberdade para contratar, ainda que deva estabelecer, conforme solicita a normativa, critrios claros para o que precisa e como faz-lo e avali-lo. Estima-se que o mercado chileno de bens e servios relacionados s tecnologias da informao e da comunicao seja de US$ 1,8 bilho (MDIC, s/d: 29) a US$ 2,234 bilhes (Quintec, 2010). Segundo estudo do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) brasileiro, este valor corresponde a cerca de 1,2% do PIB nacional, e o nmero total de empresas do setor de 1.800 (MDIC, s/d: 29). Suas atividades se distribuem da seguinte maneira: servios 56%, software 24% e hardware 20% (ibidem). As companhias de TI no Chile, de acordo com o critrio de valor de vendas40, que varia de pas a pas, possuem a seguinte dimenso (OCPR, 2007:3):
preciso registrar que 46,8% da receita so gerados pelas micros, pequenas e mdias. Entretanto, apesar de o critrio de vendas retratar um momento de participao significativa destas empresas (para o ano de 2007), de acordo com o critrio de investimentos, h uma realidade oposta. As grandes empresas absorvem a maior parte dos investimentos, ou seja, 63% de um total de US$ 1,19 bilho (OCPR, 2007), o que revela forte tendncia concentrao. Assim, apesar de ser o pas com mais tratados de livre comrcio do mundo41, o mercado nacional de TI tem apresentado forte tendncia concentrao, com domnio de companhias nacionais. E so estas empresas que tm maior participao nas compras governamentais de TI. Dentre as grandes corporaes, as principais competidoras do pas so a Quintec e a Sonda. A Sonda teve uma receita de 540 milhes de dlares em 2007 e emprega mais de 7 mil funcionrios (Sonda, 2008). Entre os importantes contratos em que atuou, destaca-se o desenvolvimento do portal ChileCompra (www.chilecompra.cl/) e de um novo sistema de registro civil, ambos para o governo chileno. A empresa alega j possuir 31% do market share do Chile (Sonda, 2008). A empresa brasileira Politec, uma das maiores do Brasil, chegou a anunciar um processo de fuso com a Sonda, porm ambas as empresas desistiram da operao, embora anunciassem a manuteno da cooperao em projetos especficos.
11% so microempresas (vendas inferiores a US$ 82.999) 38% so pequenas empresas (vendas entre US$ 83.000 e US$ 851.999) 28% so mdias (vendas entre US$ 852.000 e US$ 3.499.999) 23% so grandes empresas (vendas superiores a US$ 3.500.000).
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Este o critrio da Asociacin Chilena de Empresas de Tecnologa de Informacin (ACTI). Segundo o MRE do Brasil (s/d): A rede de acordos comerciais do pas (cerca de 60) cobre pases que correspondem a 86% do PIB mundial e permite que mais de 91% das exportaes chilenas sejam realizadas em bases preferenciais, o que faz reduzir a tarifa uniforme do pas de 6% para 1,5%.
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Por outro lado, estima-se que a Quintec, principal concorrente da Sonda, detenha uma participao de mercado um pouco menor, mas no mesmo patamar que a Sonda. Em 2009, a receita da Quintec foi de mais de 145 milhes de dlares (Quintec, 2010). A empresa tem mais de 1600 funcionrios e opera em quatro pases. A Sonda tentou, sem sucesso, adquirir a Quintec. Embora as pequenas e mdias empresas detenham significativa parcela das vendas no mercado chileno, as grandes corporaes tm investido pesadamente e revertido esta situao. O mercado tende oligopolizao, com o domnio das grandes corporaes chilenas Quintec e Sonda. Do ponto de vista dos recursos humanos, apesar de a Estratgia Digital atribuir ampla possibilidade de participao a atores dos setores pblico e privado, as agncias pblicas no possuem um gerente especializado em TI, o Chief Information Officer. Na realidade, h um nico CIO nacional. A funo do CIO, durante o governo Ricardo Lagos (20002006), era ditar a estratgia geral para a TI (mxima autoridade em TICs), porm, na prtica, seu poder era pouco mais do que simblico (Ramrez, 2007:27). Durante o governo Bachelet (2006-2010), no houve a figura do CIO. As questes de TI foram tratadas no mbito do Ministrio da Economia (ibidem). Em 2010, o presidente Sebastin Piera nomeou para a funo o Secretrio Executivo (Secretrio para o Desenvolvimento Digital). Ele responsvel pela coordenao e execuo da Estratgia Digital. Possui tambm a funo de encaminhar demandas dos rgos pblicos e propor iniciativas para o Comit de Ministros42. Segundo a avaliao da ONU, o Chile o segundo pas sul-americano melhor colocado no ranking global (atrs apenas da Colmbia) de e-governo. Tem um EGDI de 0.6014, o que o coloca na 34 posio no mundo nesta medida. Em relao aos componentes especficos do EGDI, o Chile ocupa a boa posio de 18 no ndice de servios online, mas tem pior desempenho no ndice de telecomunicaes (64). Em sntese, o Chile apresenta boas prticas em governana de TI a serem destacadas. Seu modelo institucional bastante participativo, contemplando funcionrios pblicos, empresas, universidades e organizaes do Terceiro Setor nas vrias fases da poltica pblica de estratgia digital (formulao, implementao, execuo e avaliao). Tal procedimento, bastante positivo, complementado por uma poltica de fomento indstria nacional de TI, vista como estratgica para o Estado chileno. Por outro lado, o modelo de compras governamentais de TI adotado em 2008, embora tenha se apresentado como soluo para os problemas diagnosticados, parece ter levado a um grau excessivo de flexibilizao. O risco o custo de transao tornar-se demasiadamente elevado, visto que cada rgo tem relativa autonomia para contratar, alm de poder escolher o padro que lhe aprouver. Acrescente-se a isso a crescente oligopolizao do mercado chileno, a qual, neste
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A funo ocupada atualmente por Alfredo Barriga. Barriga licenciado em Ciencias Econmicas y Empresariales pela Universidad Complutense de Madrid, e possui MBA na Escuela de Negocios da Universidad de Navarra (IESE). Com ampla experincia na rea de TI, em 1992 Barriga fundou a consultoria Knowledge, cuja principal atividade era o desenvolvimento de estratgias de negcio a partir do uso de tecnologias da informao.
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sistema flexvel, pode se tornar um obstculo considervel para um modelo competitivo e de sucesso em projetos de TI. Consideraes Finais A anlise exposta dos cinco casos permite a identificao de uma srie de boas prticas, procedimentos cada vez menos utilizados, e tendncias emergentes43. A primeira considerao que no h um modelo institucional ideal. Cada pas tem uma histria, uma cultura poltica e uma trajetria institucional que condicionam o leque de solues que podem ser adotadas de forma satisfatria. Uma instituio que funciona bem em um Estado pode no se adaptar a outro, o que vai ao encontro da concluso de Hanna (2007: vi), que afirma: no h um modelo nico, uma nica soluo adequada para todos. Entretanto, h princpios comuns que devem se aplicar maioria dos pases e economias de modo a transformar a TI em uma poderosa ferramenta de desenvolvimento (grifos nossos). Assim, embora no exista soluo institucional nica, h princpios potencialmente capazes de alavancar a melhor aplicao da TI para suas finalidades polticas. O modelo mais prximo de abarcar tais princpios comuns, aqui registrados como boas prticas, o do Reino Unido. Tal fato surpreendente, visto que o pas foi pioneiro e adotou profundamente as reformas da Nova Administrao Pblica. A Government ICT Strategy tem muitas diretrizes idnticas estratgia dos EUA, porm bem mais completa. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns. Em relao a caractersticas especficas da estratgia britnica, cabe recordar alguns de seus objetivos. Primeiro, a construo de rede de redes, a Public Sector Network. Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na estratgia dos EUA). Terceiro, a ideia de que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias vezes. Uma boa prtica compartilhar aplicaes, incentivando fortemente a reutilizao dos sistemas j existentes (tambm presente na estratgia da frica do Sul). Quarto, a preferncia pela utilizao de cdigos e padres abertos (open source). Quinto, a preocupao ambiental. Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores esto controlando melhor o governo do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42). Trata-se de uma herana do modelo de privatizaes do gerencialismo, e, para contrabalan-la, o governo procura investir na posse de capacidade prpria em TI. Stimo, a existncia de cooperao internacional. Esta iniciativa est tambm presente de maneira exemplar na frica do Sul. uma boa prtica criar fruns internacionais de compartilhamento de desafios e solues. Oitavo, a adoo da computao em nuvem, inovao tecnolgica com grande potencial de economia (tambm presente na estratgia dos EUA). Outro modelo exemplar de governana a Holanda. O modelo holands se destaca pela predominncia da cooperao. O pas consegue no s manter um suprimento
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Um resumo estruturado do estudo dos cinco casos encontra-se na tabela constante do Anexo 6.
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a custo competitivo, como tambm proteger a indstria nacional e evitar a dependncia de oligoplios, os quais reduzem o nmero de alternativas e elevam o preo. Ademais, o governo tem um corpo tcnico muito qualificado, capaz de prover a maioria das solues de TI. Todavia, quando necessita de um servio especializado, recorre ao mercado. Por outro lado, a tradicional cultura de liberdade e autonomia gera problemas de integrao, em especial nos nveis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas em relao s decises do governo central. Sem diminuir o xito da Holanda, preciso registrar que a pequena dimenso do pas (territrio e populao) contribui para a gerao deste ambiente de cooperao. No obstante, a combinao de corpo tcnico qualificado com solues de mercado o padro tambm adotado pelos EUA. Trata-se, sobretudo, de uma prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a indstria nacional, presente na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos Estados Unidos, e tambm pode ser registrada como boa prtica. Em relao a compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas. O Chile, em reao ao modelo burocrtico de administrao, modificou seu sistema de licitaes para um padro flexvel. A frica do Sul, em reao fragmentao e disperso de esforos do modelo gerencialista, passou a centralizar suas compras na SITA. O fato de a frica do Sul ter optado por organizar uma agncia estatal responsvel pela consolidao e coordenao de seus servios de TI revela uma importante forma de soluo para a compra de TI. De um lado, a atuao da agncia reduz os riscos de duplicao de esforos, agencificao e autonomia excessiva, que geram m alocao de recursos caractersticas normalmente observadas em pases que adotaram intensamente a terceirizao e as prticas gerencialista de administrao. De outro, o fato de as agncias pblicas direcionarem quase que a totalidade de suas compras pela agncia gera uma sobrecarga de demanda e um custo elevado de transao, visto que preciso atender as demandas de cada unidade e coorden-las de forma eficaz e eficiente. Trata-se de uma boa prtica, mas que exige no s um grande nmero de servidores capacitados, mas tambm intensa capacidade de comunicao entre a agncia central e seus rgos, a fim de agilizar as compras e obter um feedback acerca da entrega do produto. O estudo dos cinco casos demonstrou que, pelo menos aparentemente, no h correlao entre governana de TI e desempenho em e-gov. O Reino Unido, com mercado oligopolizado e alto grau de terceirizao, possui um dos melhores servios de e-gov do mundo. A Holanda, igualmente bem posicionada, possui um mercado atomizado e baixo grau de terceirizao. O Chile, com modelo de compras governamentais flexvel, tem um bom desempenho (34); a frica do Sul, com modelo centralizador, tem um mau desempenho (97). Mais estudos se fazem necessrios, especialmente testes estatsticos que apontem a(s) varivel(eis) independente(s) que favorecem uma boa performance em governo eletrnico. Aparentemente, importam tanto variveis econmicas quanto institucionais. Capacidade oramentria importa: o ndice da ONU avalia o grau de difuso de TICs e a infraestrutura de telecomunicaes, fatores em que a capacidade produtiva do Estado e o nvel de renda dos habitantes so fundamentais. No obstante, importam tambm fatores institucionais. A forma com que os recursos (oramento) so alocados e a capacidade do
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governo em transform-los em produtos servios ao cidado so decisivas. Esta dimenso tambm contemplada, visto que o ndice da ONU avalia a prestao de e-servios. No que se refere governana, em algum grau todos os pases analisados adotaram reformas administrativas do gerencialismo, tendo adotado prticas de privatizao, flexibilizao e fragmentao. Neste espectro, h muitas diferenas, e procurou-se registrlas ao longo do captulo. No que tange s solues, de algum modo todos os pases analisados procuraram solues para reverter estas reformas. Em comum e considerados como boas prticas esto as preocupaes com interoperabilidade, reduo da duplicao de esforos (menos presente no Chile), segurana informacional, e, mais importante, em no considerar a TI um mero problema tecnolgico, e sim alinh-la aos objetivos e desafios de desenvolvimento social e econmico dos pases.
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CAPTULO 5 DESAFIOS DA TI NO GOVERNO FEDERAL: A PERCEPO DOS GESTORES

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Ana Jlia Possamai Fernando DallOnder Sebben
Este captulo representa um esforo de dar voz a atores que atuam, direta ou indiretamente, na governana e na gesto de TI no mbito da Administrao Pblica Federal brasileira. Nesse sentido, apresenta-se abaixo o esforo da equipe de pesquisadores do CEGOV/UFRGS em coletar, processar e organizar, em forma de texto, o testemunho de gestores pblicos e gestores de TI do Poder Executivo Federal, do Tribunal de Contas da Unio e do Supremo Tribunal Federal, selecionados com o auxlio da SLTI/MPOG, representativos do universo de profissionais responsveis pela articulao e pelo alinhamento das atividades-meio e finalsticas da Administrao direta e indireta.1 Em duas ocasies distintas (de 26 a 28 de setembro. e de 26 a 27 de outubro de 2010), as treze autoridades constantes do Anexo 7 deste livro foram entrevistadas em Braslia (DF) com o apoio de um roteiro semiestruturado que se encontra disponibilizado no Anexo 8 deste livro, gerando um total aproximado de 15 horas de gravao. O uso de tal tcnica objetivou no apenas verificar o posicionamento dos entrevistados no tocante ao tema da governana e da gesto de TI governamental e institucionalizao do SISP, mas tambm avaliar a compreenso dos mesmos acerca do papel estratgico que as tecnologias da comunicao e da informao tm para a realizao das tarefas inerentes s atividades finalsticas de cada rgo e para a transformao da prpria Administrao. Como objetivo imediato das consultas, procurou-se, alm disso, contrastar as opinies dos entrevistados com os resultados da evoluo do SISP, revelada pela pesquisa terica e pela investigao emprica trazidas no captulo que inaugura este livro. Objetivou-se, ainda, apreender dos depoimentos ouvidos informaes relevantes e percepes a respeito do futuro do SISP e dos prximos passos para consolidar a governana plena de TI no mbito federal, bem como induzi-la nos mbitos estadual e municipal. Para dar conta de tais objetivos, procurou-se ouvir os entrevistados a respeito: da situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira; da situao do uso das Tecnologias de Informao (TI) no rgo em que a autoridade consultada trabalha; do papel da TI para a realizao das polticas pblicas no Brasil;
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Os autores gostariam de agradecer a colaborao dos entrevistados e entrevistadas pela cesso de espao em suas agendas e pela gentil recepo da equipe do CEGOV/UFRGS. Alm disso, deve-se agradecer o empenho de Nazar Bretas e Paulo Pinto, ambos da SLTI, no arranjo das entrevistas e na interlocuo dos encontros realizados em Braslia.
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da evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP) no Brasil, sobretudo depois de 1994; da atuao da SLTI/MPOG como rgo central do SISP; do programa de Governo Eletrnico brasileiro, em termos da prestao de servios e de seu potencial para o fortalecimento da democracia; e, finalmente, de maneiras de se fortalecer o modelo de governana de TI e de e-Gov no Brasil. Em linhas gerais, o material coletado ilustra de forma bastante clara a diversidade do avano da TI na Administrao Pblica Federal brasileira, onde se observa a existncia tanto de ilhas de excelncia quanto de situaes onde o avano da TI , ainda, incipiente. Por conta disso, optou-se por suprimir a autoria dos trechos reproduzidos abaixo, exceto quando a manifestao claramente diz respeito situao do emprego da TI pelo rgo em que trabalha a pessoa entrevistada. A seguir, apresentam-se, de acordo com a ordenao das perguntas da entrevista, as manifestaes mais significativas a respeito do passado, do presente e do futuro do SISP. De incio, a fim de captar uma viso mais ampla dos atores acerca do uso da TI na APF, sem intimid-los no caso de uma eventual falta de conhecimento especfico sobre tecnologia e/ou o SISP, perguntou-se sobre a percepo da situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira, de uma maneira geral. As vises mais gerais acerca da utilizao da Tecnologia da Informao na APF perpassam temas de gesto, de contratao, as empresas estatais, as corporaes, a carreira de TI, entre outros. Uma boa sntese das impresses colhidas a esse respeito diz que genericamente falando, [...] certamente a TI ocupou um lugar, chegou mais perto de uma situao que teria de ser importante do ponto de vista estratgico. Afirma-se, em suma, que h grupos de situao de governana [...] bem claros onde as reas financeiras e estatais esto em um nvel mais avanado; Judicirio e Legislativo no intermedirio, em geral; e o Executivo, a maioria, nesse nvel inicial. Especificamente, no que diz respeito Administrao Pblica Federal, alguns entrevistados sublinharam que a TI governamental est dividida em blocos: o MEC, a Sade; o MPOG; a Receita Federal e o SERPRO. Fora dessas cinco instituies, h situaes muito crticas. Em alguns lugares, tais situaes crticas sustentam reas essenciais para o pas, como a Agricultura. Ao longo do tempo, a situao no mudou muito. A situao, em certo sentido, est semelhante de trinta anos atrs. H recursos [...] mas ocorrem pssimas contrataes. O tema contrataes foi um dos pontos centrais das manifestaes colhidas em Braslia. A quantidade de terceirizao, e a consequente baixa internalizao do conhecimento em desenvolvimento e contratao de bens e servios de TI, outro problema levantado. Como sintetiza um dos entrevistados, na medida em que se define a terceirizao, no se pensa que para poder contratar isso bem preciso ter gente que entenda, de um negcio cada dia mais complexo e cuja
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complexidade vem crescendo, [...] e no tem gente qualificada pra gerenciar essa complexidade. As empresas de informtica pblica foram seguidamente abordadas tanto por entrevistados do setor quanto por gestores afeitos a transaes com essas entidades. Como explicou um dos entrevistados, a razo de ser de tais entidades reside na necessidade de ter empresas pblicas de TI est relacionada quilo que crtico para o Estado, isto , a guarda de informaes pblicas. Outra questo constantemente abordada foi a desatualizao e perda de competitividade com o mercado privado que se observa na realidade de tais entidades nos ltimos 20 anos. Alm disso, segundo um dos entrevistados, ns padecemos da desatualizao da forma de gesto. Essas empresas ainda esto vinculadas ao modelo de mainframe, e, por isso, acabam no dando as respostas esperadas segundo os padres atuais do mercado. Foi tambm lembrada a resilincia de tais entidades no que diz respeito sua sobrevivncia ao avano da informtica privada: as empresas estatais demonstraram uma surpreendente capacidade de sobrevida; o modelo das estatais continua em crise e as administraes pblicas no internalizaram a inteligncia necessria para gerenciar o assunto. Observa-se, ainda, algumas reticncia em manifestaes, como a que segue, sobre o futuro das empresas de TI pblica: acredito que, hoje, com uma rara e improvvel combinao, ao longo de muito tempo, de energia e poder poltico, voc consegue sanear as empresas estatais. Voc precisa enfrentar uma cultura de privilgios, corporativismo etc. Precisa de um choque de gesto. vlido observar que o desenvolvimento de sistemas pela via interna aos rgos do SISP e a contratao de empresa pblica ou pela via da terceirizao para empresa privada externa tambm objeto de debate. H, segundo uma das manifestaes colhidas, uma fragilidade do Estado brasileiro em contratar. Ns vamos por dois caminhos: o Estado no sabe contratar para fora e no sabe contratar para dentro. O tratamento dos sistemas legados, alm disso, pode ser apontado como um fator crtico para a governana de TI no governo federal: no possvel tratar do processo, sem tratar do legado. E tem que dizer o seguinte: o legado constante. [...] O que precisa fazer estar organizado para enfrentar essa mudana contnua, pra ter flexibilidade de mudar. Muito menos do que fazer um exerccio de saber pra onde vai a previso, porque em geral nenhuma delas funciona bem. E, em geral, os que melhor sobrevivem so os que tm flexibilidade de fazer a mudana [tal que] ele possa ser substitudo e colocado outro sem que isso afete a estrutura total. No obstante, o esforo de reviso, aperfeioamento e atualizao dos sistemas legados muitas vezes evitado por gestores pblicos, na medida em que a maioria das democracias modernas tem esse problema, que a anlise de risco embutida internamente: a omisso um risco muito bem remunerado. Por exemplo, entro numa rea nova, e chego l e vejo que h um problema gerencial. A posio mais bem remunerada para qualquer gestor que entrar na rea no mexer. [...] Se eu no mexer, no tomar nenhuma atitude, o gestor anterior quem vai responder.
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Esse crescente papel dos rgos fiscalizadores, sobretudo o TCU, amplamente apontado e discutido pelos entrevistados. Reconhece-se certa eficcia nessa atuao, diante do fato de que certas coisas no so questo de dinheiro nem questo gerencial. So questes de responsabilidade do administrador. Ento, toda vez que o Tribunal [TCU] amarra no CPF de algum a responsabilidade, esse problema fica resolvido. No entanto, o avano da fiscalizao foi alvo de inmeras crticas entre os entrevistados: H um desbalanceamento, uma certa distoro nas estruturas de fiscalizao. Elas ficaram fortes demais, sem que o Estado tenha acompanhado esse crescimento com capacidade de responder. Em alguns casos, por invaso de competncia, na medida em que eles passam a dar opinio sobre assuntos alheios ao seu escopo de atuao. Este o cenrio. H foras que atuam nele. Uma fora atuando so os rgos de controle. No geral, os rgos de controle so bastante bem intencionados, bastante bem qualificados, mas a natureza do processo [...] vai contra atravessar a situao de caos em direo ao pragmatismo. [...] No acredito muito que o caminho seja intensificar processos de controle. [...] Atuamos em outra direo de construir capacidade, de construir gente etc. Nesse sentido, a formao, capacitao e contratao de Analistas de TI vm apoiar o enfrentamento e a superao do desafio da governana de TI na APF, superando anos de terceirizao mal planejada, segundo um dos entrevistados: quando houve a reforma do Estado feita pelo Bresser no Governo Fernando Henrique Cardoso, onde se discutiu, se privatizou, se mudou e se definiram prioridades nas carreiras de Estado, [...] houve um equvoco: o de no considerar as carreiras de TI como uma carreira importante [e] no criar uma corporao nessa rea, capaz inclusive de gerenciar essa privatizao, essa contratao do negcio. Ento, a rea de TI, como ela no existia, ela no se afirmou. [...] E a TI que passa a ser uma carreira menor, subcontratada. Frente a essa condio, internalizar o conhecimento a partir da construo e institucionalizao da carreira de Analista de TI (ATI) encontra defensores e opositores. significativa a percepo de uma das autoridades consultadas quando explicou que as novas tecnologias de informtica que foram surgindo nesses ltimos anos abriram as possibilidades de a gente ter mais flexibilidade e ficar mais independente com esses analistas mais prximos. Em sentido contrrio, porm, colheu-se a opinio de que
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a ideia de pensar em carreira de TI equivocada. No sou um defensor de carreiras em geral, mas a carreira de TI pode ser a pior. Vou explicar o porqu: a rea de TI uma rea com inovao constante e mudana, e carreira cristaliza. Ao mesmo tempo em que ficou patente a utilidade que uma carreira prpria de ATI, por exemplo, tem para a administrao pblica, ficou tambm bastante evidente a dificuldade de se suprir a demanda que os rgos governamentais tm por profissionais de TI, de acordo com o que ilustra o fragmento abaixo: essas 230, 240 pessoas [Analistas de TI] que entraram nos ajudam a ganhar um tempo no processo [de gesto adequada de TI], at que se possa discutir com mais profundidade essa carreira, que foi improvisada, com funo gratificada. Outro aspecto : tem a vaga e no consegue contratar, porque no tem o salrio [...], e o mercado muito competitivo. Mesmo que a contratao externa seja uma realidade possvel, um dos entrevistados sublinhou a relao entre a necessidade de capacidade interna de desenvolvimento e as possibilidades de terceirizao: estrategicamente, voc tem que ter alguma capacidade interna no desenvolvimento (programador etc.). Mas a capacidade de escala tem que ser terceirizada. Nesse sentido, a autoridade de um dos Ministrios consultados revelou uma das alternativas empregadas para garantir a capacidade interna de desenvolvimento: a contratao de concursados temporrios da Unio, nos seguintes termos: os concursados temporrios da Unio permitem um processo seletivo simplificado. A remunerao, se no compatvel com o mercado, quase. Ento conseguimos trazer pessoas com experincia, com conhecimento que v agregar governana. [...] Esse outro problema, ns no temos uma carreira de TI especfica compatvel. [...] No temos como atrair e manter bons profissionais. No pode ser estudante de universidade; no pode ser gesto poltica (porque esvazia). E, trabalhando s com terceiros, voc no consegue desenvolver boas metodologias, trazer e consolidar o conhecimento dentro da instituio ele fica existindo por espasmos de qualidade. No tocante s capacidades, ainda, percebe-se que outra coisa que falha muito pra ns no Brasil em geral o treinamento. No adianta nada voc entregar o melhor computador possvel, com os melhores programas possveis pra algum que no sabe usar. [T]em que insistir muito em treinamento. A resistncia das corporaes (sic) seja as sediadas em rgos bem-sucedidos na rea, seja nos mais deficitrios em compartilhar bases de dados e aderir a um esquema unificado de transao e de governana de TI outra questo que impe desafios realizao da Governana da Era Digital na APF: o uso da TI pelos governos foi feito a partir de ilhas de excelncia [...] independente de ter um plano mais global. [...] com o tempo, o crescimento dessas ilhas de excelncia obrigou a uma tentativa de unificao, que em geral passa por dificuldades, porque as corporaes resistem a essa unificao.
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Nessa linha, um entrevistado aponta as barreiras impostas pelas corporaes governana de TI no nvel da APF na medida em que se percebe a informao como poder: a maior parte dos problemas srios [est] na viso de gerncia, sobretudo na rea de TI. [...] O problema a da gesto decorre das disputas das corporaes. Na medida em que as corporaes criam grandes sistemas, na verdade esto reafirmando seu poder. Em corroborao a tal dificuldade, outro entrevistado foi claro: as corporaes no querem abrir seus dados, [pois] na medida em que eu restrinjo ou facilito o acesso aos dados, eu estou tirando ou dando poder de uma corporao pra que isso acontea. Vistas as questes mais gerais relacionadas TI na APF, os entrevistados foram estimulados a explorar a situao do uso da TI nos rgos onde desempenham suas funes uma realidade que lhes est mais clara e presente. O crescente uso da TI nos rgos demonstra, por exemplo, que s vezes a gente tem dificuldade de ir at certo ponto. [...]. Mas quando a gente passa de um determinado ponto, a impossvel o retorno situao anterior. Porque uma mudana de qualidade, um salto quntico. [...] Nem aqueles que eram contrrios antes [voltariam atrs]. A situao de um dos rgos representados na amostra consultada foi assim representada: a dependncia em tecnologia grande, e a tendncia a dependncia aumentar e muito. Ns [...] acabamos com os processos em papel. Ento, hoje, se a nossa tecnologia falhar, duas mil pessoas [ficam] sem condio de exercer sua funo. No obstante os avanos em alguns rgos, a dificuldade da rea de TI em se consolidar e ganhar espao no mbito estratgico de tomada de decises ponto comum em vrios dos Ministrios do governo federal. O posicionamento dos setores de TI no organograma institucional dos diversos rgos um problema patente na realidade da APF: Efetivamente, com os rgos com um posicionamento hierrquico muito abaixo no nvel estratgico da organizao, voc no tem como fazer governana, por definio. A situao da Presidncia ilustrativa desse empecilho que se enfrenta na realizao da governana de TI transversal. O Diretor de TI consultado explicou a situao de sua diretoria da seguinte maneira: A DIRTI est subordinada Secretaria de Administrao, que por sua vez est ligada Secretaria Executiva, que por sua vez est ligada Casa Civil, que apenas um dos onze componentes da Presidncia. Isso gera dificuldade de administrao. (...) Para amenizar esta situao, foi criado o Comit Gestor da TI da Presidncia da Repblica (em agosto de 2009, via portaria ministerial), um verdadeiro divisor de guas. Nele esto representados todos grandes atores que fazem uso da TI no rgo. uma instncia apenas consultiva (no deliberativa), mas j um grande avano.
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muito melhor poder ouvir as vrias reas, ao invs de decidir sozinho o rumo tecnolgico de ambientes muitas vezes desconhecidos. A dificuldade de a TI se impor se relaciona, por vezes, falta de apoio e suporte da alta administrao que no percebe a TI como ferramenta fundamental da gesto (o que corrobora a percepo de um dos entrevistados, exposta anteriormente, no sentido de que o risco da ao no compensa a inao). Em posio oposta, ilhas de excelncia contam com um diferencial essencial, que o requerido apoio dos dirigentes de tais rgos. Ns temos uma alta administrao sensvel questo da TI e que conhece o potencial da TI como uma ferramenta de gesto. Esse o ponto fundamental. [...] Foi tanto a necessidade do Ministrio da Educao de se apoiar na TI para poder executar os seus processos quanto a viso dos nossos gestores [que construram] essa percepo [do quanto a TI tem a oferecer em termos de apoio gesto completa] dentro Ministrio. [...] Ns temos uma alta administrao que participa ativamente de todos esses desenhos e monitora isso. [...] [Se tiver uma alta administrao que seja a anttese], ento nada acontece. [...] Por inrcia, no vai. Segundo outro entrevistado, ponto crtico [...] justamente a vinculao da alta administrao com a TI. A alta administrao no se preocupa com o planejamento, no define objetivos a serem alcanados, no define indicadores de como medir esses objetivos. Ela pouco participa, provavelmente cobra muito, sobretudo quando h problema. A TI fica reativa, sem participao e sem voz. [...] [ necessrio] chamar essa alta administrao (Secretrios-Executivos, Ministros) e mostrar para eles a situao e cham-los a participar cada vez mais, criar comits de TI, mostrar casos de sucesso [...]. E termina frisando que: Se no houver essa parceria interna, estagnar a TI, e estagnar a TI hoje estagnar o negcio do governo federal, estadual, municipal. Outra questo levantada e que merece ateno a frequente inexistncia de planejamento dos rgos, necessrio para guiar a governana, alinhando a TI aos objetivos institucionais. Um dos entrevistados afirma que o desafio era alinhar nossos resultados aos resultados da organizao. Eventualmente conseguimos, mas isso muito ruim. Primeiro que os resultados da organizao no existem, [...] e o meu indicador de resultado no um indicador de resultado da organizao, posto que no h medio. Assim, o resultado da TI medido pela satisfao do cliente [...] e, assim, no se consegue atrelar ao resultado final [do rgo]. Nesse ponto, o apoio da alta administrao novamente mostra-se essencial, na medida em que, como observou uma das autoridades consultadas, quando a TI passa a ser considerada um ativo estratgico, passa a ser como no caso da CGU chamada para as reunies estratgicas para poder discernir quais so as melhores solues para o problema finalstico da organizao.
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Como terceiro item investigado, pautando o campo das expectativas dos entrevistados quanto ao uso da TI na APF, a equipe do CEGOV/UFRGS inquiriu os entrevistados sobre sua percepo a respeito da contribuio das tecnologias realizao das polticas pblicas no Brasil. Esta pergunta visou a obter uma indicao sobre o universo de valores e desejos do entrevistado a respeito da relao entre TI e o ciclo das polticas pblicas, relacionando as expectativas normativas (o reino do dever ser) frente situao atual. As respostas foram quase unnimes no sentido do que falou um dos entrevistados: a TI o corao da administrao pblica federal, podendo faz-la avanar ou estagnar. Outro entrevistado foi mais alm: a tecnologia da informao hoje um elemento essencial para qualquer organizao do setor pblico ou privado. Se a tecnologia no funcionar bem, ela pode travar o funcionamento da organizao e prejudicar muito o funcionamento das organizaes. Um terceiro entrevistado, ainda, alertou sobre a necessidade de se pensar a TI governamental de maneira a transformar a administrao pblica, uma vez que a tecnologia pode ser usada pra uma coisa til, e pode ser usada s para manter a burocracia anterior, reproduzir a burocracia anterior. Depois de abordadas tais questes mais genricas, a entrevista foi direcionada ao terreno mais especfico da governana de TI, com a finalidade de verificar a percepo dos atores acerca da evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP), sobretudo aps 1994. Visou-se, aqui, revelar o grau de conhecimento do entrevistado sobre o SISP, bem como sua viso inicial sobre o sentido positivo, negativo ou neutro do papel e do perfil da governana de TI no Governo Federal brasileiro. Como lembrou um dos entrevistados, o Sistema, desde sua criao no governo Collor, hibernou durante quase 15 anos. Durante o governo FHC, o SISP continuou engavetado. Houve a criao do CEGE e a preocupao com o bug do milnio. Aps anos hibernando, os avanos perceptveis por parte dos atores entrevistas remete ao ano de 2008, com a edio da IN-04, aps o Acrdo 1603 TCU-Plenrio. Um dos entrevistados afirma que, apesar de ser ter muito mais uma avaliao de desgovernana do que de governana, h sinais de melhoria da governana de TI na APF: em virtude do Acrdo 1603 [do TCU], [...] houve uma melhoria no planejamento estratgico, principalmente no Judicirio [...]. Outro elemento muito vinculado ao SISP, rea do Executivo [...] com a cooperao da SLTI foi a parte de carreira de TI, de gestores de TI, de cursos, treinamentos [...]. Os gestores ainda no so suficientes ainda, mas j um indicativo de melhoria. Como resultado do Acrdo 1603, a IN-04, editada pela SLTI-SIP, j tem demonstrado impactos sobre a APF: nos ltimos anos, considerando a edio da IN-04, entendo que se deu um grande passo adiante no s com a IN-04, mas com todo o aparato que surgiu em torno dela. [...] Essa conscincia e essa ao da Secretaria de Logstica de TI do Ministrio
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do Planejamento, de encampar parte dessas ideias e criar essa nova estrutura, pelo menos para aqueles rgos e entidades que so ligadas ao SISP, foi um avano significativo. Um dos entrevistados, porm, alertou: agora isso no significa que seja suficiente, pois ainda h muita coisa a ser feita, at mesmo consolidar todas essas ideias que esto por trs da IN-04. A IN-04 vista por um dos entrevistados como um grande avano, um divisor de guas; mas, como em tudo, necessrio um processo de melhoria contnua. Outro entrevistado manifestou-se no sentido de que a ideia est posta, mas a implementao disso, no andamento da administrao, lenta e gradual; necessria insistncia e colaborao no sentido de dar eficcia efetivamente a essa norma ao nvel que se considere pelo menos razovel. H muito trabalho a ser feito, especialmente na rea de gesto de TI, gesto de servio, gesto de contratos de TI, na rea de governana de TI, na segurana de TI, precisamos evoluir muito. No mesmo sentido, foi dito que o planejamento de tecnologia, estratgico, muito relevante: a IN-04 trata disso. A recomendao da SLTI que os rgos do SISP faam isso. Agora, necessrio, de algum modo, fazer com que essas regras tenham eficcia dentro da administrao. Conscientizao, pessoal, treinamento e exigncias que se faam para que seja efetivamente cumprido. Alis, a normatizao trazida pela IN foi criticada por um dos entrevistados: ela amarra muito. Nessa matria, outro entrevistado afirma que, ao longo do tempo, acho que a IN-04 extremamente formal e dificulta muito a gente andar um pouco. Em vez de ter avanado, no sentido de ficar mais flexvel, acabou ficando ainda mais normatizado. interessante notar a afirmao de um dos entrevistados, segundo a qual no se implanta governana de TI por acrdo, decreto ou lei. No funciona assim. [...] Voc pode at determinar, mas como o receio dele [do servidor] de cumprir determinados ritos maior, e ele se fecha; em vez de cumprir, ele vai encontrar subterfgios para fazer aquilo que ele entende que razovel, ou vai cumprir de forma to lenta, que aquilo no haver efetividade. Voc mobilizar, motivar uma estrutura de equipe dessas, voc tem que ter legitimidade. Para obter essa legitimidade, precisa obter algumas aes de ganho, vitria, de mobilizao [...] e sobretudo o aspecto de meritocracia. Se ele um bom lder, ele vai subir na escala de liderana interna. Se ele no um bom lder, ele vai ser rebaixado como efetivamente a gente faz l. Dessa forma, a gente vai criando um esprito de que ele tem condio de construir. Foi tambm explorada a percepo dos entrevistados em relao ao papel de Secretaria desempenhado pela SLTI/MPOG como rgo central do SISP. Esperou-se obter com esta pergunta respostas que revelassem o grau de conhecimento e a opinio do entrevistado sobre a prpria SLTI e suas atribuies no SISP, para alm de suas competncias na rea de compras pblicas.
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O papel da SLTI para o alcance da governana de TI no Brasil foi relembrado por inmeros. Um deles afirmou que o Ministrio do Planejamento tomou um passo importante, criou um conjunto grande de funes, criou cargos, fez os concursos, comeou a prover: esse o primeiro passo, e est de parabns e acertou. Sem gente capacitada no possvel melhorar a gesto de TI. Outros compreendem que a SLTI fez um grande trabalho. Com o tempo, seu papel de liderana pode servir de modelo. A SLTI tem um papel importante na normatizao dos processos. Alm disso, consignou-se que a orientao da SLTI importante porque a prpria estratgia geral diz que a SLTI vai sugerir modelos de planejamentos, processos, procedimentos. Isso vai ajudar a dar esse start: de quem no tem nada, a ter alguma coisa e depois conseguir seguir aquela alguma coisa que ele fez, e o alinhamento da TI com as necessidades do negcio, de estratgia, vai sair naturalmente dessa juno. Seguindo essa linha, afirmou-se, alm disso, que o papel da SLTI foi fundamental, teve uma gesto que valorizou a figura do SISP, principalmente atravs das reunies, da participao na construo das solues, com destaque especial para a IN-04. Tudo isso trouxe um legado altamente positivo. Cabe destacar, por exemplo, a vinda do GSISP e dos ATIs. No obstante, ainda h muita coisa por fazer. Sendo assim, apesar de reconhecer o progresso na rea, um dos entrevistados ressaltou que o a SLTI uma secretaria muito frgil e que seu papel como rgo central do SISP [...] tem muito potencial de crescimento, mas que depende de se fazer uma aposta nisso. [...] A realidade trabalha a favor dela, mas a administrao pblica ainda resiste. Foi lembrado por um dos entrevistados que a SLTI tem dificuldade de cumprir o papel de demonstrar para as altas administraes a importncia da TI, de como fazer. No entanto, o entrevistado afirma que isso se deve ao fato de que no lhe foi dado espao para atuar. Em relao a essas limitaes, uma das entrevistas revelou que os avanos da SLTI foram maiores na rea de infraestrutura do que propriamente na rea institucional da TI e numa organizao setorial do governo. No temos uma maturidade como a que existe no setorial oramento, por exemplo. O que os ministrios devem fazer eles sabem; se no sabem, so capacitados para isso. E, ciclicamente, a cada ano a gente consegue tanto elaborar a proposta oramentria quanto monitorar a execuo, executar, planejar, replanejar para o prximo ano, e isso funciona. Na TI isso no funciona, ainda. interessante notar o debate que surge a respeito do acmulo das funes de logstica e tecnologia da informao na SLTI. Por um lado, h quem afirme que tal configurao tende a ser positiva para o desenvolvimento da governana de TI na APF: Vejo hoje a rea de TI impulsionando a rea de logstica, criando o que acho que um cime construtivo na rea de logstica.
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Por outro lado, sugere-se que essa concentrao de funes no mesmo rgo leva a uma atrofia da agenda; uma agenda sai prejudicada, e eu acho que quem sai prejudicada a agenda do L [de logstica], que a agenda poltica de compras pblicas, que muito importante. difcil entender das duas coisas. Eu acho que, em TI, o pessoal no entende o processo de informtica, entende s de informtica, quanto mais de informtica, processo e legislao de compras. Nesse sentido, h quem sugira a desvinculao do L da TI, o que daria maior concentrao de foco para a parte de TI. Mas tem que ser feito algo urgente na parte de logstica. [...] Acho que deveria separar, contanto que se lutasse muito para que a rea de logstica tivesse parmetros e critrios semelhantes rea de TI, e que o gestor de logstica seja to conhecedor desses elementos quanto na rea de TI. A questo oramentria, que permeia o tema do L e da TI na Secretaria, outro ponto relevante abordado por um dos entrevistados: A questo oramentria da TI no SISP outro problema grave. Como se pode conceber uma gesto de TI nos rgos integrantes do SISP quando eles no detm informaes ou discernimento sobre o seu oramento? Se ele no controla o seu oramento, como ele conseguir gerir. [...] Existe um subsecretrio, o SPOA, onde h a TI que tambm no controla o oramento. E as demandas caem sobre a TI. Essa questo oramentria precisa ser tratada com nfase em dois aspectos: 1) o oramento de TI tem que ser caracterizado como investimento, em sua integral acepo. Tem que ter oramento de TI para treinamento, para comprar mquina. Tem que ser um fluxo constante. E como no h um oramento global, no tem como dizer que vai economizar aqui para poder gastar l. [...] A questo oramentria crtica por essa questo que iguala a TI com todo o resto das outras reas. [...] Essa poltica oramentria pode dar certo em outras reas, no na TI, que uma rea meio, no uma rea fim. Os entrevistados, alm disso, foram convidados a apresentar sua avaliao em relao o Programa de Governo Eletrnica na APF, tanto em termos da prestao de servios quanto do potencial para o fortalecimento da democracia. Com tal questionamento, esperou-se revelar tanto o conhecimento do entrevistado sobre o e-Gov federal quanto sua opinio a respeito da articulao entre a prestao de servios por meios eletrnicos, a gesto interna de e-Gov/TI dos rgos, o atendimento sociedade e o fortalecimento da democracia (participao, interao, transparncia, informao e servios). A integrao entre governana de TI e governo eletrnico percebida por um dos entrevistados no tocante ao programa desenvolvido para realizao eletrnica da declarao do Imposto de Renda: O imposto de renda que hoje no Brasil um grande destaque, e um sistema de governo eletrnico premiado, ele, na verdade, quando aparece como sistema de governo eletrnico, uma ponta de um iceberg porque ele, durante muitos anos, alinhou mais de 500 sistemas de informao pra poder mostrar ao pblico um certo grau de integrao
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GOVERNANA DE TI que permita que ele contenha um servio que, de outra forma, seria muito difcil de se obter. Ento, quando aparece um servio de governo eletrnico que tenha uma certa universalidade, ele aparece, na minha avaliao, decorrncia de um processo anterior de integrao, de um maior esforo de organizao interna, a ponto de poder integrar a informao mais organizada. Nas reas sociais, isso s comea a acontecer agora.
Essas reas, e demais avanos, tendem a melhorar, no mnimo, por presso externa. Como abordou uma das autoridades consultadas, o que foi conquistado at agora no regride. Com a exigncia da sociedade por maior informao, maior transparncia, maior publicidade do que os governos fazem, isso coloca uma exigncia de TI em que impensvel retroceder no que j foi realizado. Uma vez que comea a colocar pginas pblicas divulgando informaes, voc no consegue mais deixar de ser pblico. Porm, foi tambm relembrada a falta de coordenao ainda presente entre as iniciativas de e-Gov de cada rgo da administrao, que tm desenvolvido seus prprios servios eletrnicos, sem maior integrao, padronizao e ateno a questes de segurana: Cada vez mais o governo vai prover servios eletronicamente, ento aumenta demais o risco. [...] Estamos sob risco desse governo eletrnico, [...] de algum entrar com dados e perder dados, de algum entrar com dados e algum manipular esses dados. [...] Tudo vai ficar eletrnico, ento nossa preocupao grande. E o que temos que passar isso: preocupao. Preocupao do cidado, do gesto. Essa mesma falta de padronizao, conforme afirmou um dos entrevistados, gera situaes que aumentam ao invs de diminuir o nus que recai sobre a situao, em clara discordncia com os objetivos da Governana da Era Digital. Nesse sentido, muita gente sente que o servio eletrnico um servio que o governo deveria fazer e delega para o cidado fazer agora. [...] E no tem mais onde resolver as coisas hoje. Um problema hoje que tem muito site pblico que no tem um contato. A resoluo do problema tem que ser feita toda eletronicamente, mas tem vezes que voc no consegue fazer. [...] Depender a resoluo de problemas de forma eletrnica e perdendo a forma humana. Para isso, a forma eletrnica tem que estar sendo bem gerida, de modo a facilitar voc a resolver os problemas. Se dificultar, s vai criar raiva no cidado (e estamos falando de servios pblicos). Outro entrevistado, porm, bem lembrou que o conceito de governo eletrnico perdeu importncia no mundo, foi superado por outros. Governo que no for eletrnico no mais governo. Os entrevistados foram ainda ouvidos a respeito do que desejariam presenciar no futuro no tocante governana de TI e ao governo eletrnico, e foram estimulados a abordar maneiras de se fortalecer o modelo de governana de TI e de e-Gov no Brasil. De maneira geral, para os pontos apontados ao longo das entrevistas como sendo problemticos, apresentam-se sugestes de melhorias a respeito de sua orientao/gesto/ coordenao/ desenho.
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Em primeiro lugar, em relao aos profissionais de TI na APF, um dos entrevistados sugeriu que preciso investir inicialmente em pessoal qualificado para poder realizar a gesto de TI. Pessoas de TI qualificadas em gesto, para poder gerir os servios, os contratos, para fazer um planejamento adequado da rea de TI um pessoal que seja qualificado e remunerado adequadamente de modo a reduzir rotatividade. preciso que a pessoa entre no quadro e fique, que ele consiga incorporar a repartio e esses conhecimentos tcnicos que so necessrios para gerir esses contratos e para gerir a tecnologia da informao. Eu diria que necessria a criao de uma carreira especifica para essas pessoas. Boa parte da execuo do servio de TI terceirizada; acredito que isso no deve mudar no longo prazo, mas a gesto de TI no deve ser terceirizada, pois um risco muito grande: a gesto da TI tem que ser bem feita por pessoal treinado, qualificado, capacitado permanentemente, porque uma rea que muda com muita velocidade. Em relao ao papel da SLTI na governana de TI, foi sublinhada a necessidade de ampliar sua capacidade de orientao, como, por exemplo, no tocante elaborao dos planejamentos: PDTI bem feito fundamental. [...] Ele organiza, prioriza, institucionaliza processos de tecnologia da informao, ajuda a elaborar oramentos. [...] Precisaramos estabelecer critrios de como elaborar um PDTI, porque hoje est genrico: tem que fazer PDTI. Alm disso, a dotao de recursos mnimos para os rgos percebida como crucial enquanto funo da SLTI: Tem que dimensionar, contratar, um enxoval mnimo para um servidor. Teria que ser centralizado. Todo servidor que entrar para trabalhar tem que receber uma mesa, uma cadeira, um computador ou um notebook (dependendo de sua funo) e uma impressora em uma determinada relao de setor, um ponto de rede, um hub na estrutura central, um certificado digital etc. isso no acontece. Fator essencial para o sucesso da governana de TI, a conscientizao da alta administrao esteve presente nas manifestaes de diversos entrevistados como sendo um dos elementos crticos para o desenvolvimento do tema na APF, e como sendo um dos pontos focais da futura atuao da SLTI do SISP: Quanto alta administrao, no existe um trabalho junto aos ministrios em termos de sensibilizar, esclarecer, demonstrar o potencial da TI como ferramenta de gesto. No existe uma mobilizao, um investimento, para isso. [...] No pauta, esse que o problema. [...] Teria que ver como faz isso. Passa por uma articulao setorial: Casa Civil, Ministrio do Planejamento. [...] Tem que mostrar, replicar, mostrar os benefcios e as dificuldades. [...] O diferencial no a capacidade tcnica das equipes; no uma vontade poltica de querer realizar. uma questo de pauta. Entrando na agenda da alta administrao, vai entrar na agenda das administraes, uma a uma. [...] Quando a alta administrao se convence, [...] ela usa, investe. Em consonncia com essa viso, afirmou-se, tambm, que
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O envolvimento da alta administrao tambm apontado como essencial para fazer deslanchar o governo eletrnico no Brasil: Para o prximo ciclo, para o governo eletrnico dar certo, preciso combinar dois elementos: um SISP sob controle da SLTI cuidando da parte operacional, e uma orientao de quais servios e quais as prioridades, a partir do Palcio, cuidando da priorizao e da ordem dos processos. Eu no vejo esse espao sendo criado no Palcio. A Comunicao no ser esse espao. Eu no vejo, por conta das profundas fragilidades do Planejamento, o MP dando conta das duas tarefas. [...] E o espao de priorizao de quais os servios, quais as prioridades, algo de baixa visibilidade, que antema no Palcio. O nvel de poder necessrio palaciano; o nvel de ateno no palaciano. O nvel de poder no MP hoje no existe e, a no ser que seja criado, no vai se ter. [...] A incluso digital pode articular, estruturar o espao necessrio para a SLTI, pois este tema andar bem no prximo governo, e capaz de mobilizar uma interveno palaciana (ao contrrio do tema governo eletrnico). O papel das empresas de TI pblica no modelo de governana do SISP foi tambm abordado: O prximo passo, depois de consolidar o SISP, criar um comit executivo com a presena das estatais. A SLTI sempre soube que precisava ter as estatais no dilogo. Assim, tem-se que os trs pilares [da TI na APF] so SERPRO, DATAPREV, SLTI. preciso de integrao e de dilogo, de solues mais compartilhadas, enfim, de uma viso de conjunto. Os trs grandes, com as normas, teriam muito ganho. Aproximar-se com metodologia, conceito do processo. Criar uma viso de formao do governo. Criar um caminho, depois os demais vo atrs com o tempo. [...] As trs grandes estruturas tero que se unir. Pensar o processo junto, construir uma viso de governo para mdio e longo prazo. O relacionamento com a CGU e o TCU, ora produtivo, ora conflituoso, tambm foi objeto de discusso e de sugestes. Seguindo esse escopo,
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outra questo que pode ser melhorada o relacionamento com os rgos de controle. Hoje se gasta muito tempo e muita energia, buscando adequao com os sucessivos acrdos. [...] Setorialmente, no h uma articulao em bloco sobre as coisas que so importantes. [...] Muita coisa boa, nos desafia a melhorar nossos processos de TI. [...] Mas melhor se houvesse um relacionamento setorial mais amadurecido com os rgos de controle, que induzisse a melhoria sem, no entanto, paralisar a administrao. Quanto prpria normatizao, atravs da qual o rgo de controle exercer sua funo, um entrevistado afirma que fundamental uma padronizao, uma modelagem, uma informatizao de todos os nossos processos comuns. No adianta ficarmos lendo acrdos, porque eles evoluem; tem a IN 04, que precisa ser cumprida. H um cabedal de orientaes que difcil para um gestor de TI conseguir cumprir. E a entr\ uma questo. O que mais importante para o gestor de TI: obter um resultado efetivo ou cumprir determinados ritos? cumprir ritos, porque eles vo ser cobrados segundo determinados ritos. [...] Ento, ele tem que cumprir a IN 04, a Lei 8.666 etc., mesmo que ele leve seis, sete meses, um ano, para pode contratar uma coisa para disponibilizar um servio que j deveria estar disponvel. Essas situaes deveriam ser facilitadas. Finalmente, a manifestao de um dos entrevistados pode servir como ponto de liga e de resumo de todas as questes abordadas acima: a tecnologia pode ser a potencializao de Weber ou a morte de Weber. [...] Essa escolha deve ser gerenciada, mas [ainda] no o . Ao sintetizar o conjunto das percepes dos gestores pblicos e dos gestores de TI entrevistados a respeito das questes encadeadas acima, este captulo, quando articulado com os trs primeiros captulos deste livro, fornece uma viso bastante fidedigna a respeito da evoluo dos temas conexos governana de TI e gesto de TI no Brasil. Contrastandose esse conjunto com o Captulo 4, pode-se parear a realidade do Brasil com a realidade dos casos internacionais destacados. A partir disso, portanto, prope-se no captulo a seguir uma reflexo em torno dos prximos passos a serem tomados no caso brasileiro.
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CAPTULO 6 ALINHANDO TI E POLTICAS PBLICAS: QUATRO TEMAS PRIORITRIOS

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Ana Jlia Possamai Fernando DallOnder Sebben
Na terceira etapa deste projeto, a equipe do CEGOV/UFRGS realizou um estudo sobre boas prticas em governana de TI presentes em cinco pases: Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile (disponvel no Captulo 4 deste livro). Para a anlise, quatro variveis foram escolhidas: (i) desenho institucional, (ii) suprimento de TI e anlise de mercado, (iii) recursos humanos e (iv) desempenho global em e-Governo. Neste captulo, retoma-se brevemente cada uma das variveis e destacam-se as principais concluses a respeito do estudo das boas prticas internacionais. Em seguida, analisa-se o desempenho brasileiro nas quatro variveis estudadas de modo que, de posse deste conjunto de ferramentas analticas, extraem-se recomendaes para a institucionalizao da governana de TI e do governo eletrnico na APF e, de modo geral, no Brasil. Antes disso, convm retomar o referencial terico que guiou a anlise. Como amplamente abordado no Captulo 1 deste livro, a chamada Governana da Era Digital objetiva a consolidao de governos mais geis e mais abertos participao de cidados e empresas no processo de formulao de polticas pblicas e no monitoramento das atividades governamentais atravs das TIC. Segundo tal abordagem, deve haver uma mudana no tratamento da informao e da TI com a finalidade de transformao da organizao dos servios pblicos, passando tambm pela transformao dos processos e rotinas administrativas das atividades dos rgos governamentais (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006). As mudanas trazidas pela Governana da Era Digital podem ser consideradas sob trs aspectos principais: (1) a reintegrao, (2) o desenvolvimento de uma viso holstica de administrao, baseada nas necessidades dos usurios, e (3) as transformaes trazidas pela digitalizao, com o surgimento de instituies digitais (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006). O modelo terico de Dunleavy et alli (2006) busca aferir uma relao entre o desempenho dos governos nacionais no que toca a governana de TI e o governo eletrnico (de maneira geral) e (i) os arranjos institucionais presentes no interior da administrao pblica e (ii) o poder detido pelas indstrias de Tecnologia da Informao nas negociaes das compras governamentais de bens e servios de TI. Esse modelo terico, que orientou a pesquisa realizada pelo CEGOV/UFRGS, est sintetizado na Figura 1:
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Fig. 1: Modelo terico da Governana da Era Digital (Dunleavy et alli, 2006)
Fonte: Elaborado pelos autores, com base em Dunleavy et alli (2006).
No caso da varivel Desenho Institucional, procedeu-se anlise das instituies responsveis pela governana da tecnologia da informao em cada pas. Para tanto, utilizouse o critrio de classificao baseado nos modelos de Nagy Hanna (2007), o qual qualifica o processo de liderana e a forma de governana em cinco tipos bsicos principais. Em sntese, tem-se: 1) Responsabilidade compartilhada entre Ministrios interao entre vrios Ministrios para a formulao e execuo da agenda de TI, com a mxima descentralizao possvel. 2) Coordenao poltica pelo Poder Executivo a formulao da agenda de TI est diretamente ligada Presidncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro. 3) Ministrio lder a coordenao das polticas de TI fica a cargo de um nico Ministrio ou est dividida entre Ministrios, em funo de suas reas especficas. 4) Agncia Executiva de TI uma Agncia Nacional de TI responsvel tanto pela formulao como pela implementao da estratgia de TI. 5) Agncia de TI como Parceria Pblico-Privada uma Agncia Nacional de TI formada a partir de parceria entre setor pblico e setor privado. A Agncia centraliza todas as atribuies relacionadas poltica de TI. No tocante varivel Suprimento de TI e Anlise de Mercado, busca-se explicar a maneira atravs da qual se processa a contratao de bens e servios de TI nos vrios pases. Ademais, verifica-se o grau de terceirizao e de organizao administrativa, tendose em vista o custeio da proviso de TI ao governo. Procura-se, ainda, prospectar o grau de oligopolizao do mercado de TI e a origem das empresas fornecedoras (se nacionais ou estrangeiras). O objetivo investigar se existe alguma relao entre as caractersticas do mercado e o desempenho da administrao na esfera da TI.
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A partir da varivel Recursos Humanos, procurou-se detectar se os rgos governamentais dos pases analisados possuem um Chief Information Officer (CIO) e um Conselho de CIOs. A presena de CIOs denota a importncia que o Poder Executivo atribui gesto da tecnologia da informao. Com o propsito de discutir as dificuldades das organizaes sob sua coordenao e encontrar as respectivas solues, geralmente os CIOs renem-se em um Conselho de CIOs. Por fim, atravs da varivel Desempenho Global em e-Gov, buscou-se demonstrar a evoluo dos pases na rea de governo eletrnico. A fonte bsica utilizada a verso do ano de 2010 do estudo e-Government Survey, da Organizao das Naes Unidas (ONU). O ndice de Desenvolvimento de e-Governo (e-Government Development Index - EGDI), empregado do estudo, resultado de uma mdia ponderada de trs dimenses principais do governo eletrnico: EGDI = (0,34 ndice de servios online) + (0,33 ndice de telecomunicaes) + (0,33 ndice de capital humano). Retomam-se, a seguir, os resultados obtidos pelo estudo nos casos da Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile para as quatro variveis de anlise sublinhadas. As Boas Prticas Internacionais: uma breve reviso A anlise dos cinco pases selecionados permitiu no apenas a identificao de uma srie de boas prticas, mas tambm a observao de procedimentos cada vez menos utilizados pelas administraes pblicas nacionais, bem como algumas tendncias emergentes no que toca a gesto e a governana de TI no setor pblico. A primeira considerao que deve ser relevada de que no h um modelo institucional ideal. Cada pas tem uma histria, uma cultura poltica, uma trajetria institucional que condicionam o leque de solues que podem ser adotadas de forma satisfatria (Hanna, 2007). No entanto, embora no exista soluo institucional nica, h princpios potencialmente capazes de alavancar um melhor alinhamento da TI s atividades-meio e s atividades finalsticas da administrao. O modelo mais prximo de abarcar tais princpios comuns, aqui registrados como boas prticas, o apresentado no Reino Unido, onde o modelo de Governana da Era Digital vem melhor se desenvolvendo, de maneira a superar os obstculos causados pela fragmentao gerencialista. Tal fato surpreendente, visto que o pas foi pioneiro e adotou profundamente as reformas do Novo Gerencialismo Pblico. A estratgia britnica, denominada Government ICT Strategy, tem muitas diretrizes idnticas correlata nos Estados Unidos. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns. Em relao a caractersticas especficas da estratgia britnica, cabe recordar alguns de seus objetivos: Primeiro, a construo da rede de redes, a Public Sector Network.1 Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na estratgia estadunidense).
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Terceiro, o princpio de que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias vezes. Aqui se observa uma boa prtica, qual seja: a de compartilhar aplicaes, incentivando fortemente a reutilizao dos sistemas j existentes e legados. Esse princpio tambm encontra correspondncia no modelo da frica do Sul. Como se pode observar na seo anterior, essa tendncia foi ressaltada por um dos entrevistados como de suma importncia para a governana de TI na APF, em especial no que diz respeito s empresas pblicas de informtica. Quarto, o Reino Unido aponta para a preferncia pela utilizao de cdigos e padres abertos (open source) tendncia essa que divide a opinio de especialistas no Brasil, e foi considerada por alguns entrevistados como inadequada, especialmente em virtude da pouca garantia de continuidade que disponibiliza em um ambiente de constante mudana. Quinto, a preocupao ambiental, como forma de minimizar os impactos das emisses de carbono decorrentes do uso das TIC2, diminuir o nmero de documentos circulando pela via impressa etc. Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores esto controlando melhor o governo do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42) ilustra uma herana decorrente das privatizaes levadas a cabo pelo gerencialismo. Para contrabalanar essa situao, o governo britnico passou a investir na internalizao de capacidade em TI. Stimo, a existncia de cooperao internacional fato tambm presente de maneira exemplar na frica do Sul. A cooperao internacional possibilita a criao de fruns internacionais que promovem o compartilhamento de experincias, desafios e solues. Oitavo, a adoo da computao em nuvem (cloud computing), uma inovao tecnolgica com grande potencial de gerao de economia e eficincia nos processos de governo. A computao em nuvem tambm tem se feito presente na estratgia dos EUA. Outro modelo exemplar de governana de TI o empregado na Holanda. A estratgia holandesa destaca-se pela predominncia da cooperao. O pas consegue no s manter um suprimento a custo competitivo como tambm proteger a indstria nacional e evitar a dependncia de oligoplios que tendem a reduzir o nmero de alternativas (fornecedores e modelos) e a elevar o preo dos bens e servios. Ademais, o governo holands detm um corpo tcnico muito qualificado, capaz de prover a maior parte das solues de TI utilizadas na administrao, recorrendo ao mercado apenas quando da necessidade de um servio especializado. Por outro lado, a tradicional cultura holandesa de liberdade e autonomia dos rgos governamentais tem gerado problemas de integrao dos sistemas e bases de dados em especial nos nveis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas em relao s adotadas no governo nacional. No entanto, deve-
1 Seu propsito, j abordado no Captulo 4, gerar uma rede nica, de modo a no s evitar que cada rgo desenvolva sua prpria rede, mas tambm permitir que haja um ambiente favorvel ao compartilhamento de dados. Como resultado, pretende-se estabelecer padres comuns de operao, melhorando o grau de interoperabilidade.
Como referenciado no Captulo 4, a utilizao de tecnologias da informao e da comunicao responsvel por dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34).
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se registrar que a pequena dimenso do pas (territrio, populao) contribui para a gerao desse ambiente de cooperao. Na verdade, a combinao de corpo tcnico qualificado dentro da Administrao Pblica com solues de mercado o padro tambm adotado em outros pases. Trata-se, sobretudo, de uma prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a indstria nacional, presente na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos Estados Unidos, e tambm pode ser registrada como boa prtica. Em relao s compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas. O Chile, em reao ao modelo burocrtico-racional de administrao pblica, modificou seu sistema de licitaes para um padro flexvel. Por sua vez, a frica do Sul, em reao fragmentao e disperso de esforos decorrente de prticas gerencialistas, passou a centralizar suas compras na SITA (State Information Technology Agency). O fato de a frica do Sul ter optado por organizar uma agncia estatal responsvel pela consolidao e coordenao de seus servios de TI revela uma importante forma de soluo para a compra de bens e servios de TI. De um lado, a atuao da agncia reduz os riscos de duplicao de esforos, de agencificao e de autonomia excessiva o que, como visto, pode levar m alocao de recursos, uma caracterstica normalmente observada em pases que adotaram intensamente a terceirizao e as prticas gerencialistas de administrao. De outro, o fato de os rgos governamentais realizarem quase que a totalidade de suas compras atravs da Agncia gera uma sobrecarga de demanda e um custo elevado de transao, visto que preciso atender as demandas de cada unidade e coorden-las de forma eficaz e eficiente. Trata-se de uma boa prtica, mas que exige no s um grande nmero de servidores capacitados, mas tambm intensa capacidade de comunicao entre a agncia central e seus rgos, a fim de agilizar as compras e obter um feedback acerca da entrega do produto. Quando o tema governo eletrnico, de um modo geral, o estudo dos cinco casos demonstrou que, pelo menos aparentemente, no h uma correlao entre a governana de TI e o desempenho do pas e-governo, segundo o EGDI da ONU. O Reino Unido, com mercado oligopolizado e alto grau de terceirizao, possui um dos e-governos mais desenvolvidos do mundo. A Holanda, igualmente bem posicionada, possui um mercado atomizado e baixo grau de terceirizao. O Chile, com modelo de compras governamentais flexvel, tem um bom desempenho (34 em 2010), enquanto que a frica do Sul, com modelo centralizador, tem um mau desempenho (97). De fato, demonstra-se que ao desempenho do governo eletrnico importam tanto variveis econmicas quanto variveis institucionais. Como observado, o ndice de Desenvolvimento do e-Governo avalia o grau de difuso das TIC e da infraestrutura de telecomunicaes, fatores em que a capacidade produtiva do Estado e o nvel de renda dos habitantes so aspectos fundamentais. No obstante, importam tambm fatores institucionais. A forma com que os recursos (recursos oramentrios) so alocados e a capacidade do governo em transform-los em produtos servios ao cidado so decisivas. Esta dimenso tambm parcialmente contemplada, visto que o ndice da ONU avalia a prestao de e-servios. Enfim, no que se refere governana de TI, todos os pases analisados adotaram, em algum grau, reformas administrativas tpicas do Novo Gerencialismo Pblico, tendo
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adotado prticas de privatizao, flexibilizao e fragmentao. Nesse espectro, h muitas diferenas, e procurou-se registr-las ao longo do relatrio. No que tange s solues, de algum modo todos os pases analisados procuraram alternativas para reverter a fragmentao provocada por aquelas prticas. Em comum e consideradas aqui como boas prticas esto as preocupaes com a interoperabilidade, a reduo da duplicao de esforos e a segurana informacional. Mais importante, porm, destaca-se o posicionamento comum em no considerar a TI como um mero problema tecnolgico, buscando, sim, alinh-la aos objetivos e desafios de desenvolvimento social e econmico do pas. Retomando os elementos centrais do caso brasileiro Seguindo o desenho de anlise baseado nas quatro variveis acima descritas, a realidade da Administrao Pblica Federal brasileira enquadra-se em um modelo de desenho institucional do tipo hbrido, na medida em que apresenta um Ministrio lder e, ao mesmo tempo, responsabilidades compartilhadas entre ministrios. Apesar de o Ministrio do Planejamento ser o coordenador das principais polticas de TI (Ministrio lder), na prtica ainda existe uma autonomia dos rgos da APF na governana e gesto de TI. Como apontando por Hanna (2007), essa condio faz aparecer no caso brasileiro riscos de sobreposio de polticas, de ausncia de coordenao e de potencial falta de mobilizao por parte das instituies envolvidas conforme fora exposto no Captulo 2 deste livro. Em face dessa realidade, algumas consideraes podem ser feitas no sentido de aprofundar a institucionalizao da governana de TI na Administrao Pblica Federal. A partir da experincia observada, percebe-se que a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, enquanto secretaria-executiva do Comit Executivo de Governo Eletrnico (CEGE) e rgo central do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP), ainda tem atrelada a fora de sua atuao na APF ao seu componente logstica, isto , s compras governamentais, e no TI. Esta caracterstica, primeira vista, pode ser um empecilho ao desenvolvimento coordenado da governana de TI e do governo eletrnico na APF. Todavia, a logstica pode vir a mostrar-se como o elemento fundamental para ampliar a transversalidade das normativas da SLTI diante da falta de atuao e apoio poltico que, por exemplo, em tema de governo eletrnico, lhe seria conferido atravs do CEGE. Isso j tem se mostrado vivel no tocante governana de TIC promovida pelo SISP, cujas instrues condicionam as compras de bens e servios de TIC prvia realizao de Plano Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI). Alm disso, observou-se na pesquisa o grande distanciamento entre os setores de TI de cada rgo do SISP e as Secretarias-Executivas dos respectivos rgos. Conforme elucidado no Captulo 2, no Brasil, exceo do Ministrio da Educao, as unidades de informtica tm se localizado no mnimo trs nveis hierrquicos abaixo do secretrioexecutivo e comportam, muitas vezes, servidores terceirizados resultado das medidas gerencialistas promovidas no Governo FHC. Essa reorganizao da estrutura organizacional dos ministrios no ocorrer se no for endossada pela SLTI, a qual, por sua vez, depender sem dvida do apoio da alta administrao.
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Em relao ao suprimento de TI e anlise de mercado, o Captulo 3 trouxe uma importante caracterizao da contratao de bens e servios de TI pela APF. Assim, estima-se que o grau de terceirizao de servios seja de 50,05%. Ademais, verificou-se que o preo mdio dos itens mais comprados elevou-se em grande medida com o passar dos anos. Acredita-se que isto se deva ou a uma reduo do total de compras, ou a uma reduo do preo mdio das compras. Nas compras referentes a cada ano, percebe-se que, no perodo de 2007 a 2010, no houve desconcentrao, embora se registre uma mudana nas empresas que integram o conjunto dos principais fornecedores de bens e servios de TI para a APF. Entre estes, h tanto empresas nacionais (inclusive governamentais, ou seja, empresas de informtica pblica), quanto transnacionais. Ao tratar a varivel recursos humanos, observa-se que no existe, no quadro de RH da APF, a institucionalizao das funes de CIO e CTO. Reconhecendo-se o papel fundamental de tais funes, at que o quadro de RH da APF seja ampliado para acomodlas, recomenda-se que os Analistas de Tecnologia da Informao (ATIs) atuem tanto na governana de TIC quanto na rea da gesto do governo digital. Cumpre registrar, porm, que existem alguns casos, inclusive entre os entrevistados, em que h a figura do CIO. Ainda que a funo no esteja regulamentada para toda a APF, h alguns poucos rgos que a instituram formalmente, como no caso da Controladoria Geral da Unio. Em outros, como no caso do Ministrio do Planejamento e da DIRTI da Casa Civil, Diretores de TI so desviados de sua funo originria para atuar na coordenao da TI, representando, na prtica, um CIO. Em que pese este quadro estrutural, sabe-se dos esforos da SLTI para dotar os rgos com tcnicos capazes de participar dos processos de deliberao e de deciso. A Instruo Normativa 04/2008 estabeleceu como um dos elementos obrigatrios das EGTI a orientao para a implementao efetiva de Comit de TI em cada um dos rgos da APF. Em 2009, cerca de 70% dos rgos j o tinha institudo. Por fim, no que tange ao desempenho global em e-Governo, o Brasil apresenta o seguinte desempenho no ranking da ONU para 2010:
61 desenvolvimento de e-Gov do mundo: 55 em e-servios online; 70 em infraestrututra de telecomunicao; 83 em capital humano; o 22 entre os pases em desenvolvimento; o 10 no continente americano, 5 na Amrica do Sul; o 42 em e-Participao.
A institucionalizao do governo digital no Brasil teve algum impulso no ano de 2000, com a Proposta de Poltica de Governo Eletrnico que culminou com a criao do CEGE. Contudo, a criao do Departamento de Governo Eletrnico em 2004 (e o lanamento do portal e.Gov.br) no foi suficiente para assegurar um bom desempenho do
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governo digital na Administrao Pblica Federal, cujos resultados comearam a decair aps a avaliao positiva de 2005, de acordo com o ilustrado abaixo:
Fig. 2: Desempenho do Governo Digital no Brasil (2003-2010)
Fonte: Naes Unidas (2003, 2004, 2005, 2008, 2010), elaborao dos autores.
evidente, tambm, a falta de planejamento setorial das iniciativas de governo digital. Isto, porm, ainda depender da formulao de um amplo programa nacional de governo digital, que oriente os planos setoriais e aqui, sim, caber SLTI despender esforos para retomar a agenda do CEGE e concertar a criao de um novo instrumento de coordenao e planejamento. Uma oportunidade para faz-lo pode ser atrves do ensejo dado pela recriao da Telebrs em vistas execuo do Plano Nacional de Banda Larga, que reaproximou a alta administrao do tema da Sociedade da Informao. O afastamento da alta administrao (Casa Civil, Presidncia, Ministrio da Economia etc.) do tema do governo digital pode ser reflexo, de fato, de um afastamento mais amplo, que teve relao com a reforma administrativa no governo federal. Deve-se observar que a reforma administrativa, se adotada no mbito da administrao pblica federal, passa a valer de maneira transversal e homognea a todos os rgos que a compem, sendo um instrumento de planejamento de reestruturao e/ou transformao de longo prazo (Hanna, 2010). Embora o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica), criado em 2005, tenha formulado e estimulado o desenvolvimento da Carta de Servios do Cidado3 que passou a ser obrigatria a todos os rgos da APF em janeiro de 2010
A Carta de Servios do Cidado um documento que objetiva informar aos cidados quais os servios prestados pelo rgo da APF, como acessar e obter esses servios e quais so os compromissos com o atendimento e os padres de atendimento estabelecidos, visando simplificao do atendimento do usurio.
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(Decreto 6.932/2009) e que pode vir a tornar-se um instrumento de promoo da interoperabilidade entre os rgos governamentais , muito pouco se fez para vincular o governo digital diretamente reforma e melhoria da eficcia e da eficincia da administrao. A falta de compromisso da alta administrao com o tema da reforma administrativa (Abrucio, 2007) a mesma em relao ao governo digital. Assim, se no endossado de fato um projeto de reforma administrativa no Brasil, provvel que a SLTI, sozinha, muito pouco consiga fazer no sentido de encaminhar a APF realizao da Governana da Era Digital. Apesar do progressivo desenvolvimento dos padres de interoperabilidade ePING, as aes da SLTI ainda carecem de transversalidade e cogncia o que se reflete, por exemplo, na dificuldade de expandir, para todos os rgos da APF, o uso da e-PING. Porm, como fora visto, renovados esforos se fazempresentes desde 2008 no que se refere ao planejamento da governana de TIC, como no caso da construo de uma plataforma de interoperabilidade para e-servios no pas, o que pode ser um impulso para a expanso do uso dos padres e da arquitetura de interoperabilidade brasileira. Diante dessas consideraes gerais, esboa-se abaixo, a ttulo de concluso, um rol de recomendaes que podero ser consideradas pela APF no estabelecimento de prioridades e metas relativas ao emprego das Tecnologias da Informao e da Comunicao na Administrao Pblica brasileira. Prximos Passos A Governana da Era Digital encontra-se hoje como uma doutrina administrativa nova, recente e em constante evoluo, dada a prpria natureza inerentemente dinmica daquela que sua principal ferramenta (as TIC). A DEG apresenta-se como um conjunto de prticas orientadas por trs princpios fundamentais: a reintegrao, uma viso holstica de administrao (focada nas necessidades dos cidados) e as possibilidades de intercomunicao, prestao de servios etc. trazidas pela digitalizao. Longe de se apresentar como um modelo acabado e espera de aplicao, seus princpios e estratgias demandam uma adequao realidade poltico-institucional dos pases cujos governos decidirem empreg-la. Nesse sentido, um componente poltico precede a Governana da Era Digital, visto que a deciso dos atores governamentais de aplic-la realidade de seu pas tem um peso crucial. Para a sua realizao, a DEG demanda a reconfigurao de posies, posicionamentos, rotinas, perspectivas e hbitos do conjunto da burocracia estatal. Nesse ponto, a governana de TI apresenta-se como fundamental e, ao mesmo tempo, objeto de resistncia por parte das burocracias e corporaes. Sendo assim, tamanha transformao propugnada pela DEG no ocorrer sem o apoio poltico da alta administrao, o qual vital para enfrentar as resistncias e desafios, bem como para alocar os recursos (econmicos e de capital humano) em grandes projetos e programas transversais. Diante do contexto da transio governamental em 2010, eminente um novo ciclo de escolhas e decises polticas acerca do futuro da Administrao Pblica Federal. Essas escolhas podero condicionar a velocidade da adoo do ideal da Governana da Era Digital no pas. Tendo esse espectro em vista, e estudada a realidade brasileira e internacional
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nas etapas anteriores da pesquisa, sugere-se, abaixo, um rol de recomendaes para a institucionalizao da governana de TI e do governo eletrnico (em geral) na APF brasileira. No tocante ao desenho institucional de governana de TI e governo eletrnico adotado na APF, imprescindvel que se robusteam as estruturas de coordenao do SISP, dando continuidade ao modelo hbrido de governana de TI, com um Ministrio lder, e o protagonismo legitimado pelas regras do SISP por parte dos demais rgos que constituem pilares da TI no Governo Federal. Em conjunto, tais instncias devem trabalhar para assegurar a continuidade do incentivo e do apoio ao fortalecimento e integrao do processo de planejamento institucional (PDTI) entre os rgos do SISP. Nesse sentido, crucial que o alinhamento entre as demandas de informao para apoio deciso governamental e as iniciativas de TI seja internalizado e tratado como componente da rotina de trabalho dos rgos governamentais. Ainda, como medida transversal a toda a administrao pblica brasileira, necessrio que haja a integrao da TI governamental s reas finalsticas, responsveis pela formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. imprescindvel que os gestores e trabalhadores do campo da TI participem de forma ativa do processo de elaborao das polticas pblicas, contribuindo para sua execuo mais eficaz e eficiente. Para isso, uma alternativa vivel seria a criao de uma unidade especfica de TI em cada rgo governamental, a ser chefiada e coordenada por um CIO. Dentro do organograma institucional da APF, tais unidades devem ser alocadas, em termos hierrquicos, o mais prximo possvel das Secretarias-Executivas do respectivo rgo, com a finalidade de alinhar bens e servios de TI aos objetivos institucionais do rgo, desde o incio do processo de formulao das polticas pblicas. A alocao atual das reas de TI dos Ministrios e uma proposta de rearranjo institucional so apresentadas nas ilustraes constantes dos anexos 9 e 10. Os Comits de TI criados pela IN04/2008 devem ser fortalecidos e adquirir uma posio mais elevada na hierarquia organizacional dos rgos do SISP. Sua composio deve ser qualificada no sentido de incorporar pessoal habilitado a participar na elaborao do oramento de TI do rgo para lhe dar consonncia e viabilidade em relao aos objetivos institucionais. Finalmente, a segurana da informao nos rgos do SISP deve ser tratada como prioritria atravs de um esforo conjunto entre rgos e SLTI na elaborao e tratamento do tema, de modo a minimizar perdas e acessos indevidos s informaes tanto governamentais quanto dos cidados. Especificamente em relao ao tema do suprimento e anlise de mercado, a anlise da realidade brasileira (Captulo 3) e das boas prticas internacionais (Captulo 4) nos permite apontar a necessidade de se tratar a continuidade dos servios de TI como meta governamental, tendo em vista o papel crtico de tais servios para o funcionamento da administrao pblica. Tendo em vista a preocupao com a continuidade do provimento de servios por parte das empresas contratadas, os processos de contratao devem ser, a despeito dos avanos observados a partir do ano de 2009, qualificados tanto em termos estruturais quanto em termos gerenciais. Deve-se, para tais fins, avaliar qualitativamente se a aquisio de servios realizados antes e depois da introduo da IN04/2008 tem sido
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capaz de garantir a qualidade e a sustentabilidade de servios de TI em cada rgo. fundamental, portanto, a participao da rea de TI dos rgos na elaborao do oramento de TI e no acompanhamento de sua execuo, de maneira a assegurar a observao das diretrizes previstas nos PDTIs. A produo e o compartilhamento de conhecimento na forma de modelos, boas prticas etc. devem ser aprofundados. Os Ncleos recm-criados no mbito do SISP podem desempenhar um papel fundamental para o avano de tais medidas. No que diz respeito ao mbito interno dos rgos governamentais, deve-se perseguir a padronizao dos processos de gesto administrativa, bem como dot-los de solues interoperveis e integradas.4 Finalmente, o SISP deve trabalhar em prol do alinhamento das aes das empresas de informtica pblica e demais rgos da administrao indireta Estratgia Geral de Tecnologia da Informao da APF. Sugere-se, por exemplo, que as empresas pblicas de informtica prestem servios no sentido de reforar a qualificao dos PDTIs, a elaborao e a gesto de padres tecnolgicos, bem como a gesto de contratos. Em relao aos recursos humanos, tema fundamental para a sustentabilidade do modelo de governana de TI e de governo eletrnico perseguida atravs da Governana da Era Digital, crucial que, no mbito da APF, seja mantida e incrementada a capacitao continuada de servidores e ATIs, de maneira alinhada s necessidades e metas dos rgos. Para assegurar o alcance de tais metas, uma alternativa possvel pode ser a associao da avaliao de servidores ao cumprimento de planos de metas do rgo em que trabalham e, qui, da prpria EGTI em sentido global. Devem ser empregados de maneira integrada, tanto na esfera de gesto de polticas pblicas quanto na esfera tcnica da gesto de TI, sistemas avaliadores de desempenho (painis de indicadores) a fim de se mensurar e avaliar a evoluo e o grau de implementao da estratgia de TI dos rgos. Nesse sentido, a atuao dos Analistas de TI deve se voltar tanto para governana de TIC quanto para a gesto do governo digital no pas. Mais especificamente para os ATIs, uma medida que pode contribuir para o avano da institucionalizao da governana de TI no Governo Federal seria a definio de um plano de carreira especfico, em que lhes fossem atribudas funes gerenciais, e no meramente de execuo. Por fim, quanto ao tema do governo eletrnico tema este que depende da governana de TI para sua realizao e componente-chave do modelo de Governana da Era Digital , para a situao atual da APF, recomenda-se que seja alinhado o programa de governo eletrnico aos programas de reforma administrativa em andamento e EGTI da APF. Em sentido reverso, o PDTI de cada rgo do SISP deve ser alinhado aos princpios,
4 Um bom exemplo para tanto o SIMEC (Sistema Integrado de Monitoramento Execuo e Controle). O Sistema encontra-se disponvel em: http://simec.mec.gov.br. ltimo acesso: 29/11/2010. Maiores informaes a respeito do SIMEC podem ser acessadas atravs do stio virtual http://portal.mec.gov.br/ index.php?option=com_content&view=article&id=143:simec&catid=114:sistemas-do-mec ltimo acesso: 29/11/2010.
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diretrizes e estratgias do programa de governo eletrnico brasileiro. preciso, alm disso, que o governo digital no Brasil seja pensado, planejado e desenvolvido de maneira abrangente e transversal, especialmente no que diz respeito prestao de servios aos cidados pela via eletrnica. Para isso, medida fundamental a retomada do dilogo entre o SISP e o CEGE, de maneira a delimitar o papel de cada entidade e garantir a atuao sinrgica de ambos no alinhamento da governana de TI e do governo digital no pas, ambos tratados como meta governamental. Reconhece-se que no so poucos os desafios e as recomendaes. No entanto, deve-se reconhecer tambm que a incorporao da tecnologia no governo inerentemente um processo poltico (WEST, 2005, p. 13, traduo nossa). Espera-se que o acumulado intelectual apresentado nos captulos deste livro fornea ao Poder Executivo Federal brasileiro, em especial alta administrao, subsdios valiosos para a tomada de decises em um contexto de dinamismo e transformao. A Governana da Era Digital no apenas uma escolha das administraes pblicas contemporneas. Informao poder, e o progressivo empoderamento dos cidados e demais atores da sociedade civil possibilitado pelas tecnologias de informao expande as fronteiras de possibilidade para a atuao coesa e sinrgica entre o Estado e a sociedade em ambientes democrticos. Para realizar todo o potencial de um governo participativo e em rede, o poder pblico precisa reorganizar de maneira ainda mais profunda suas estruturas e procedimentos, perseverando na trajetria de promoo da cidadania, da garantia de servios pblicos de qualidade e de fortalecimento da democracia brasileira.
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ANEXOS
Anexo 1 - Medidas adotadas pelos governos de FHC e Lula
MANDATO
NORMA
TEMA
RGO RESPONSVEL
CONTEDO
Decreto No 2.271, de 7 de julho de 1997
Contratao de Servios
Presidncia
Dispe sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional e d outras providncias. Institui o Programa Sociedade da Informao e d outras providncias.
FHC 1995 - 2002
Decreto N 3.294, de 15 de dezembro de 1999
Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico
Presidncia
Decreto de 3 de Abril de 2000
Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Segurana da Informao
Presidncia
Institui Grupo de Trabalho Interministerial para examinar e propor polticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrnicas de interao.
Decreto N 3.505, de 13 de Junho de 2000
Presidncia
Institui a Poltica de Segurana da Informao nos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira ICP-Brasil, transforma o Instituto Nacional de Tecnologia da Informao em autarquia, e d outras providncias.
Medida Provisria N 2.200-2, de 24 de agosto de 2001
Chaves pblicas e certificao digital
Presidncia
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Decreto N 3.587, de 05 de setembro de 2000 Chaves pblicas e certificao digital Presidncia
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Estabelece normas para a Infraestrutura de Chaves Pblicas do Poder Executivo Federal - ICP-Gov, e d outras providncias. Cria, no mbito do Conselho de Governo, o Comit Executivo do Governo Eletrnico, e d outras providncias.
Decreto de 18 de outubro de 2000
Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Chaves pblicas e certificao digital
Presidncia
Resoluo N 01, de 8 de maro de 2001
CEGE
Implantao ou aperfeioamento de sistemas de gesto destinados ao uso compartilhado por todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Dispe sobre o Comit Gestor da Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - CG ICPBrasil, sua Secretaria-Executiva, sua Comisso Tcnica Executiva e d outras providncias.
Decreto N 3.872, de 18 de julho de 2001
Presidncia
Resoluo N 02, de 30 de julho de 2001
Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Chaves pblicas e certificao digital Rede Governo
CEGE
Modificaes nos sistemas de informao gerenciados no mbito do Sistema de Servios Gerais (SISG).
Decreto N 3.996, de 31 de outubro de 2001
Presidncia
Dispe sobre a prestao de servios de certificao digital no mbito da Administrao Pblica Federal. Cria, no mbito do Comit Executivo do Governo Eletrnico, o Subcomit da Rede Brasil.gov, e d outras providncias.
Decreto de 4 de dezembro de 2001
Presidncia
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Resoluo N 05-a, de 15 de julho de 2002 Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico CEGE
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Obrigatoriedade de autorizao do CEGE para prestar ou contratar servios de certificao digital.
Resoluo N 07, de 29 de julho de 2002
CEGE
Estabelece regras e diretrizes para os stios na Internet da Administrao Pblica Federal.
Resoluo N 08, de 4 de setembro de 2002
CEGE
Cria o Subcomit de Integrao de Sistemas Administrativos SISA, no mbito do CEGE.
Resoluo N 09, de 4 de outubro de 2002
CEGE
Institui o Portal Governo como ambiente virtual de interao interna dos rgos da Administrao Pblica Federal.
Resoluo N 12, de 14 de novembro de 2002
Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao
CEGE
Institui o Portal de Servios e Informaes de Governo EGov.
Resoluo N 14, de 6 de dezembro de 2002
CEGE
Institui o Inventrio de Recursos de Tecnologia da Informao e de Comunicao INVENTIC, com o objetivo de reunir as
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e governo eletrnico
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informaes quantitativas a respeito de equipamentos, sistemas operacionais bsicos, aplicativos de apoio, informaes sobre redes locais e segurana, dos rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. Presidncia Dispe sobre polticas pblicas de telecomunicaes e d outras providncias.
Decreto N 4.733 de 10 de junho de 2003
Polticas de Telecomunicaes
Decreto N 4.829 de 3 de setembro de 2003
Governana da Internet
Presidncia
Dispe sobre a criao do Comit Gestor da Internet no Brasil CGIbr, sobre o modelo de governana da Internet no Brasil, e d outras providncias.
Decreto de 10 de outubro de 2003

LULA 2003-2007
Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico
Presidncia
Institui Comits Tcnicos do Comit Executivo do Governo Eletrnico e d outras providncias.
Decreto N 5.296 de 2 de dezembro de 2004
Acessibilidade
Presidncia
Regulamenta as Leis ns 10.048, de 8 de novembro de 2000, que d prioridade de atendimento s pessoas que especifica, e 10.098, de 19 de dezembro de 2000, que estabelece normas gerais e critrios bsicos para a promoo da acessibilidade das pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida, e d outras providncias.
Portaria Normativa N 5 da SLTI/MPOG, de 14 de junho de 2005
Interoperabilidade Governamental (Sociedade da informa-
SLTI
Institucionaliza os Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico - e-PING, no mbito do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao
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o, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico)
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e Informtica SISP, cria sua Coordenao, definindo a competncia de seus integrantes e a forma de atualizao das verses do Documento.
Portaria N 3 da SLTI/MPOG, de 7 de maio de 2007.
Acessibilidade em Governo Eletrnico (Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico)
SLTI
Institucionaliza o Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrnico e-MAG no mbito do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP.
Instruo Normativa N 02, de 30 de abril de 2008.

LULA 2008-2010
Governana de TI (Contratao de Servios)
SLTI
Disciplinar a contratao de servios, continuados ou no, por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG
Instruo Normativa N 4, de 19 de maio de 2008
SLTI
Dispe sobre o processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional
Instruo Normativa GSI/ PR N 1, de 13 de junho de 2008
Segurana da Informao
GSI/ Presidncia
Disciplina a Gesto de Segurana da Informao e Comunicaes na Administrao Pblica Federal, direta e indireta, e d outras providncias.
Portaria N 11, de 30 de dezembro de 2008
Governana de TI (EGTI)
SLTI
A Estratgia Geral de Tecnologia da Informao (EGTI) foi desenvolvida com o objetivo de estabelecer as bases para a transio entre a situao atual de gesto dos ambientes de informtica do Executivo Federal heterognea e, em geral, vulnervel, conforme
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apontado no Acrdo 1603/ 2008 TCU Plenrio e o pleno cumprimento da Instruo Normativa SLTI 04/ 2008.
Norma Complementar N 04/2009 (04/ IN01/DSIC/ GSIPR)
Gesto de Riscos de Segurana da Informao e Comunicaes
GSI/ Presidncia
Estabelece diretrizes para o processo de Gesto de Riscos de Segurana da Informao e Comunicaes GRSIC nos rgos ou entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta APF.
Portaria N 63, de 27 de maro de 2009
Governana de TI (Contratao de Analistas de TI)
SLTI
Autorizar a realizao de concurso pblico para o provimento de duzentos e trinta cargos de nvel superior de Analista em Tecnologia da Informao, do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, do Quadro de Pessoal do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto.
Portaria N 89, de 23 de abril de 2009
Governana de TI (GSISP)
SLTI
A Gratificao Temporria do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica GSISP, instituda por intermdio do art. 287 da Lei n 11.907, de 2 de fevereiro de 2009, destina-se exclusivamente aos titulares de cargos de provimento efetivo, que se encontrem em exerccio no rgo Central e nos rgos Setoriais, Seccionais e correlatos do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP.
Portaria N 8, de 12 de agosto de 2009
SLTI
Dispe sobre a contratao de servios de TI no mbito do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e
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Informtica SISP, durante o exerccio de 2009.
Instruo Normativa N 3, de 15 de outubro de 2009
SLTI
Altera a Instruo Normativa n 02, de 30 de abril de 2008, sobre a contratao de servios, continuados ou no.
Decreto N 6.932/2009
Carta de Servios ao Cidado e Interoperabilidade Governamental (Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico)
Presidncia
Dispe sobre a simplificao do atendimento pblico prestado ao cidado, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma em documentos produzidos no Brasil, institui a Carta de Servios ao Cidado e d outras providncias.
Portaria N 13, 24 de novembro de 2009.
Governana de TI (Regimento Interno da Comisso de Coordenao do SISP)
SLTI
Publicar o Regimento Interno da Comisso de Coordenao de que trata o item II do art. 3 do Decreto 1.048, de 21 de janeiro de 1.994, na forma do anexo desta portaria.
Portaria N 17, de 8 de janeiro de 2010
Governana de TI (GSISP)
SLTI
Ficam distribudas, na forma do Anexo a esta Portaria, as Gratificaes Temporrias do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica GSISP.
Resoluo N 1, de 18 de fevereiro de 2010
Governana de TI (EGTI)
SLTI
A Estratgia Geral de Tecnologia da Informao 2010 resultou da reviso da EGTI 2009, reajusta os objetivos institucionais e as metas estabelecidas em 2009, resultando em um novo referencial da Viso Atual do
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Modelo de Governana do SISP - agregao de valor -, que exige agora um novo conjunto de compromissos por parte dos rgos integrantes do sistema.
Documento de Referncia da ePING Verso 2010
Interoperabilidade governamental (Sociedade da informao, digitalizao das formas de interao e governo eletrnico) Governana de TI (Contratao de Servios)
CEGE
Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico 2010
Decreto N 7.174, de 12 de maio de 2010
Presidncia
Regulamenta a contratao de bens e servios de informtica e automao pela administrao pblica federal, direta ou indireta, pelas fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e pelas demais organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio.
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Anexo 2 - Reformas do Estado brasileiro de 1979 e 1994

Decreto 83.740/1979 Institui o Programa Nacional de Desburocratizao e d outras providncias Institui o Programa de Melhoria do Atendimento ao Pblico e d outras providncias Fixa normas para a transferncia, transformao e desativao de empresas sob o controle do Governo Federal, nos casos que especifica Dispe sobre o processo de privatizao de empresas sob controle direto ou indireto do Governo Federal, e d outras providncias Institui a Escola Nacional de Administrao Publica ENAP e o Centro de Desenvolvimento da Administrao Pblica - CEDAM, e d Outras Providencias Dispe sobre licitaes e contratos da Administrao Federal e d outras providncias Institui o Cadastro Nacional do Pessoal Civil - CNPC, e d outras providncias Altera o Decreto 92.452, de 10 de maro de 1986, que criou a Secretaria do Tesouro Nacional, e d outras providncias Dispe cobre o controle e a fiscalizao das atividades a cargo das unidades organizacionais integrantes do sistema de pessoal civil da administrao federal, e d outras providncias Dispe sobre o controle e a fiscalizao das empresas estatais, e d outras providncias Dispe sobre o Programa Federal de Desestatizao e d outras providncias Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias Dispe sobre criao de Certificados de Privatizao, e d outras providncias Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras providncias
Decreto 86.214/1981
Decreto 86.215/1981
Decreto 91.991/1985
Decreto 93.277/1986
Decreto-lei 2.300/1986
Decreto 93.213/1986
Decreto 93.214/1986
Decreto 93.215/1986
Decreto 93.216/1986
Decreto 95.886/1988
Medida Provisria 150/1990, convertida na Lei 8.028/1990 Lei 8.018
Lei 8.031
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PEC 59/1991
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Altera Dispositivos da Constituio Federal (servidores pblicos): proibindo a acumulao de cargos aos aposentados, dispondo sobre o plano de benefcios e custeio da Seguridade Social, aumentando o prazo de exerccio efetivo para concesso de estabilidade do funcionrio publico e concedendo autonomia s universidades federais, alterando o artigo 37, artigo 40, artigo 41, artigo 42 e artigo 207 da Constituio Federal de 1988 Institui a Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio e d outras providncias Institui a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, dispe sobre normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico dos Estados e d outras providncias Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) em autarquia, dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica e d outras providncias
Lei Complementar 73/1993
Lei 8.625/1993
Lei 8.666/1993
Lei 8.884/1994
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Tabela 1 Quantidade dos itens de servios de TI 2002-2010

2002 1 179 881 1.260 875 160 80 79 60 22 26 13 30 9 983 1.412 1.6022.206 1.860 2.413 542 778 568 592 538 628 1.608 4.575 636 179 171 116 164 153 18 0 0 1 3 0 4 7 1 0 17 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CdigoDescrio Material Servio
736
Auditoria em rea de Processamento de Dados
GOVERNANA DE TI
833
Consultoria e Assessoria - Informtica Inativado
1260
Informtica - Manuteno/Instalao Sistemas/Perifricos
1279
Informtica - Programas Fechados (Software)
1287
Informtica - Servio de Bureau
1295 83 77 67 80 76 138 122
Informtica - Administrao e Operao em Processamento 233 60
de Dados
2178 133 248 248 232 263 288 264 349 327 86 117 135 77 127
Instalao e Montagem para Equipamentos de Processamento 187 381 289 111 232 327 49 101 82
de Dados
2658
Manuteno/Instalao - No Break
432 320 223 254
2712
Manuteno de Equipamentos de Comunicao de Dados
Anexo 3 Quantidade dos itens
3530
Informtica - Manuteno de Computadores
4.161 3.745 3.588 3.426 2.5622.160 2.500 3.268 758 5.344 4.671 4.690 4.543 2.7832.204 146 10 2 992 295 207 213 0 940 177 259 117 5 5 0 3 0 8 9 27 1 3 0 0 39 12 0 22 0 1.099 1.372 1.3291.572 2.134 2.533 858 219 344 168 214 502 120 254 145 502 336 169 777 1.183 1.586 2.524 784 120 193 214 396 96
3549
Informtica - Instalao/Manuteno de Perifrico Inativo
A Tabela 1 apresenta a quantidade dos itens de servios de tecnologia da informao demandados pela administrao pblica federal entre o ano de 2002 e o primeiro semestre do ano de 2010.
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3743
Microfilmagem - Sistema Convencional - Administrativo
3760
Microfilmagem - Sistema Com
3840
Treinamento Informtica - Sistema/Software
4006
Locao de Computadores/Perifricos
5398
Prestao de Servios de Informtica
179
5576
Banco de Dados - Programa (Software) de Gerenciamento
180
CdigoDescrio Material Servio 130 93 95 124 155 148 219 164 32
2002
2003
2004
2005 2006 2007 2008 2009 2010
5673
Rede - Programa (Software) de Gerenciamento
13668 Estudos e Projetos de Instalao de Rede Local de 30 267 19 88 78 85 55 80 86 102 20 19 8 9 23 11 1 253 182 215 190 187 178 272 239 62 4 68 28 15 17 25 4 28 25 3
Microcomputador
13676 Instalao de Rede Local de Microcomputador
13684 Estudos e Projetos de Instalao de Rede Comunicao/Local
13692 Instalao e Montagem de Rede Local de Conectividade
13935 Disponibilizao de Linha para Comunicao /Transmisso 76 16 168 419 736 57 221 28 178 12 37 56 124 17 795 535 412 294 452 516 47 137 3 123 117 76 16 13 18 6 6 76 55 108 87 52 77 14 335 536 314 558 576 55 44 211 248 39 12 447 880 63 213 17 63 20 345 533 21 15 104 163 1.018 481 32 67 108 22 20 110
de Dados
14010 Informtica - Estudo e Projeto de Instalaes Fsicas
14486 Informtica - Digitalizao de Documento
167 274
14761 Informtica - Digitao Documento
14958 Informtica - Internet
15652 Desenho Tcnico - Convencional/Software
15741 Informtica - Locao (Software)
15750 Informtica - Locao Equipamentos
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16217 Informtica - Atualizao (Up Grade) de Configurao de 640 37 627 30 739 20 806 28 627 447 23 12 702 5 656 4 127 1
Equipamento / Programa
16233 Registro de Programa de Computador
16772 Consultoria e Assessoria - Processamento Eletrnico 13 4 6 3 3 6 12 18 15
GOVERNANA DE TI
de Documentos
CdigoDescrio Material Servio 40 43 23 39 34 16 44 25 91 27 37 26 22 26 20 74 33 52
2002
2003
2004
2005 2006 2007 2008 2009 2010
16799 Informtica - Armazenamento Eletrnico de Relatrios / Dados
16837 Treinamento Informtica - Equipamento/ Hardware
GOVERNANA DE TI
16918 Informtica - Desenvolvimento/Implantao/Manuteno 779 31 45 46 4 6 112 20 298 81 95 92 292 235 14 13 8 294 95 139 128 116 4 14 10 4 77 6 6 6 32 11 18 9 124 19 384 555 96 72 33 32 51 43 70 1 9 12 209 31 107 111 34 65 23 20 13 8 84 52 24 31 34 40 84 16 0 0 11 454 5 0 0 706 714 772 447 468 242 224 96 17 3 0 0 18 253 3 0 0
Rede de Computador
17272 Banco Dados Informaes - Comerciais/Cadastrais/Tcnicas
17310 Informtica - Computao Grfica
17795 Locao de Computador - Mdio/Grande Porte Inativo
18465 Informtica - Customizao de Ambiente Inativo
19291 Microfilmagem - Duplicao Microfilme
19615 Informtica - Instalao/Manuteno Comunicao Dados
19909 Informtica - Acompanhamento/Anlise Processo
20931 Informtica - Instalao/Manuteno deRede Inativo
20958 Hospedagem Servidor Aplicao Inativo
21113 Informtica/Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/ 603 251 20 8 31 29 668 315 18 4 23 42 605 216 18 8 21 25 599 221 13 45 24 11 598 539 288 305 21 2 41 30 9 16 12 29 924 307 53 102 29 30 672 354 264 57 58 40 270 189 17 38 32 2
Reparo
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21121 Hospedagem Servidor - Internet
21148 Consultoria e Assessoria - Tecnologia Informao
21202 Informtica - Segurana Rede
21210 Informtica - Diagnstico e Projeto Rede Dados
21644 Consultoria e Assessoria - Internet
181
182
CdigoDescrio Material Servio 69 73 0 21 243 587 793 1.3012.064 4.082 32 46 64 59 94 77 59 144 234 188 246 325 352 512 252 81 65 45 86 151 306 220 66 75 104 238 235 351 400 478 299
2002
2003
2004
2005 2006 2007 2008 2009 2010
22128 Manuteno/Instalao/Desenvolvimento Software
22179 Cesso Direito Uso Software/ Arquivo
22993 Informtica - Suporte Tcnico (Software)
23990 Prestao de Servios de Informtica Operao de Computador 1 0
24333 Servio de Licena Pelo Uso de Software
2.756 975
24970 Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de 0 0 0 0 112 153 158 0 103 350 173 167 598 298 1.163 930 428 585
Atividades de Informtica
25135 Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem TOTAL
19.952 18.298 18.552 19.944 18.14719.405 23.405 28.572 9.614
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Com exceo dos itens listados na Tabela 2 (itens mais comprados pela APF) do Captulo 2, alguns itens apresentam um crescimento da quantidade demandada, ao longo do perodo analisado. Os itens 24333 (Servio de Licena Pelo Uso de Software) e 5398 (Prestao de Servios de Informtica) apresentam elevao constante ao longo dos anos analisados, com exceo do primeiro semestre de 2010. O item 24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Informtica) apresenta significativa elevao da quantidade demandada pela APF a partir do ano de 2007, enquanto que o item 25135 (Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem) apresenta crescimento contnuo da quantidade a partir do ano de 2005.
GOVERNANA DE TI
GOVERNANA DE TI
183
Anexo 4 Embratel A Tabela 1 apresenta os itens mais fornecidos pela Embratel administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
Tabela 1 Itens mais fornecidos pela Embratel 2007-2010
2007 2008 2009 2010
Cdigo - Descrio Material Servio
Qtde Valor Total Qtde Valor Total
Qtde Valor Total
Qtde Valor Total
19615 - Informtica Instalao/Manu19 43.049.571,04 12 4.265.721,79 teno Comunicao Dados 14958 - Informtica Internet
18 59.891.411,58
4.609.986,12
54 5.789.263,53 23 1.008.974,61
39 1.679.243,90
158.076,94
25135 - Servio Rede Comunicao 14 1.187.525,18 55 65.298.150,46 Dados, Voz e Imagem 13935 - Disponibilizao de Linha para Comunicao / Transmisso de dados 2712 - Manuteno de Equipamentos de Comunicao
23 100.801.495,32 19 101.420.385,06
9 5.496.950,52 10 19.217.220,27
14
235.429,04
46.500,00
5 1.145.494,00
1 2.407.843,64
0,00
0,00
Dentre os itens da Tabela 1, apenas o item 14958 (Informtica Internet) encontrase entre os mais comprados pela APF, de acordo com a Tabela 2 constante do Captulo 2. A Tabela 2, a seguir, apresenta os rgos da administrao pblica federal que mais compraram itens de servios de tecnologia da informao da Embratel, de acordo com o valor dos itens, no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
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GOVERNANA DE TI
Tabela 2 rgos compradores da Embratel 2007-2010

2007 2008 2009 2010
rgo Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Defesa Ministrio da Educao Repblica Federativa do Brasil Ministrio da Sade Ministrio da Agricult.,Pecuria e Abastecimento Ministrio da Fazenda
Qtde Valor Total Qtde Valor Total 6 2.394.499,96 5 4.057.996,96
Qtde Valor Total 6 7.178.225,64
Qtde Valor Total 1 4.529.998,00
30
632.381,30 16 49.615.703,09
37 3.112.210,76 18 100.061.318,73
25
447.446,87 51 1.844.412,23
37
723.268,84 13
855.158,99
624.733,42
533.467,98
2 3.657.991,92
154.499,99
3 1.039.190,00 3 444.359,68
193.928,00
7 79.960.476,13 6 7.682.088,76
0 0
0,00 0,00
3 2.407.993,64
15 3.852.939,28
181.494,92
113.740,00
0,00
Dentre os rgos listados na Tabela 2 deste Anexo que constituem os maiores compradores da EMBRATEL, apenas o Ministrio de Minas e Energia e a Repblica Federativa do Brasil no se encontram na Tabela 5 do Captulo 2, que apresenta os rgos da APF que mais adquirem servios de TI.
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GOVERNANA DE TI
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Anexo 5 SERPRO O Grfico 1 apresenta os principais itens fornecidos pelo SERPRO administrao pblica federal no ano de 2009.
Grfico 1 rgos compradores do SERPRO 2009
Dentre os itens do Grfico 1, apenas os itens 1279 (Informtica - Programas Fechados (Software)) e 14958 (Informtica Internet) encontram-se entre os mais demandados pela APF, conforme a Tabela 2 exposta no captulo correspondente ao tema aqui estudado (Captulo 2); j os demais itens, 1295 (Informtica - Administrao e Operao em Processamento de Dados), 24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Informtica), 5398 (Prestao de Servios de Informtica), 16918 (Informtica - Desenvolvimento/Implantao/Manuteno Rede de Computador), 21210 (Informtica - Diagnstico e Projeto Rede Dados), 19615 (Informtica - Instalao/ Manuteno Comunicao Dados), 21121 (Hospedagem Servidor - Internet) e 21148 (Consultoria e Assessoria - Tecnologia Informao), no figuram entre os mais demandados. O Grfico 2, abaixo, apresenta os rgos da administrao pblica federal que mais compraram itens de servios de tecnologia da informao do SERPRO, de acordo com o valor dos itens, no ano de 2009.
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GOVERNANA DE TI
Grfico 2 rgos da APF que mais compraram do SERPRO 2009
Dentre os rgos do Grfico 2, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), Ministrio dos Transportes, Ministrio da Pesca e Agricultura, Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio das Relaes Exteriores no se encontram entre os rgos da APF que mais compram servios de TI, conforme a Tabela 5 constante do captulo relativo s aquisies de TI pelo governo brasileiro.
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GOVERNANA DE TI
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Anexo 6 Tabela Resumo da Anlise dos Cinco Casos:

Governana de TI comparada Suprimento Recursos de TIe Humanos Anlise de Mercado CIO CTO Capacidade prpria Possui em TI Baixo grau de terceirizao Mercado atomizado Possui
Casos
Desenho Institucional
Desempenho Global em e-gov (ranking da ONU) 5 lugar
Holanda Ministrio lder
Reino Unido
Pouca capacidade Coordenao Poder Executivo prpria em TI Alto grau de terceirizao Mercado oligopolizado em nvel federal e atomizado em nvel local
Possui
4 lugar
frica do Ministrio lder Sul
Capacidade prpria Possui em TI Grau mdio de terceirizao Mercado oligopolizado
Possui
97 lugar
Capacidade prpria Possui Estados Coordenao em TI Unidos Poder Executivo Alto grau de terceirizao Mercado atomizado Chile Responsabilidade compartilhada entre Ministrios Capacidade prpria CIO em TI federal Grau mdio de terceirizao Mercado tendente concentrao
Possui
2 lugar
34 lugar
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GOVERNANA DE TI
Anexo 7 Lista de autoridades entrevistadas:

Primeira rodada de entrevistas (21/09/2010 a 23/09/2010) 21/09/2010 Francisco Gaetani Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) Cludio Castello Branco Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao do Tribunal de Contas da Unio (SEFTI/TCU) 22/09/2010 Jos Bueno Diretor Geral de TI do Ministrio da Educao e Cultura (DTI/MEC) Rogrio Santana Presidente da TELEBRAS Rodrigo Assumpo Presidente da DATAPREV Augusto Sherman Cavalcanti Ministro-Substituto do TCU 23/09/2010 Gilberto Paganotto Diretor-Superintendente do SERPRO Francisco de Assis Leme Franco Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio da Fazenda (MF) Ellen Gracie Northfleet Ministra do Supremo Tribunal Federal (STF) Segunda rodada de entrevistas (26/10/2010 e 27/10/2010) 26/10/2010 Miriam Chaves Casa Civil da Presidncia da Repblica - SDI Maurcio Theodosio Mattos Marques. Casa Civil da Presidncia da Repblica - DIRTI Jos Geraldo Loureiro Rodrigues Diretor de Sistemas e Informao da CGU Glria Guimares SLTI/MPOG
27/10/2010
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GOVERNANA DE TI
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Anexo 8 Roteiro de Entrevistas
Questes 1 Como o Sr./Sra. v a situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira de uma maneira geral? 2 E no caso do rgo em que o Sr./Sra. atua mais diretamente hoje, como est o uso da TI na sua percepo? 3 - Quais as suas expectativas a respeito da contribuio que a TI poderia ou deveria dar para a realizao das polticas pblicas no Brasil? 4 - Como o Sr./Sra. v a evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP) no Brasil, sobretudo depois de 1994? 5 Qual a sua percepo sobre o papel desempenhado pela SLTI/MPOG como rgo central do SISP? 6 Como o Sr./Sra. avalia o programa de Governo Eletrnico brasileiro, tanto em termos da prestao de servios quanto do potencial para o fortalecimento da democracia? 7 Na sua opinio, como o atual modelo de governana de TI e de e-Gov poderia ser fortalecido no Brasil? 8 Por gentileza, fale de algum aspecto que o Sr./Sra. julgue importante e que no foi abordado at aqui nesta entrevista?
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GOVERNANA DE TI
Anexo 9 Localizao Atual da rea de TI nos Ministrios
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GOVERNANA DE TI
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Anexo 10 Proposta de Realocao da rea de TI nos Ministrios
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192
GOVERNANA DE TI
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GOVERNANA DE TI
193
REFERNCIAS*1
ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos ENAP, Braslia, n. 10, 1997. ABRUCIO, F. L. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas. Rev. Adm. Pblica, Rio de Janeiro, v. 41, n. spe, 2007. FRICA DO SUL. About the Doc. 2010a. Disponvel em: http://www.doc.gov.za/index. php?option=com_content&view=article&id=428&Itemid=505. ltimo acesso em 13 set. 2010. FRICA DO SUL. Institutions Supporting Public Administration. 2010b. Disponvel em: http://www.info.gov.za/aboutgovt/structure/publicadmin/institutes.htm. ltimo acesso em 13 set. 2010. FRICA DO SUL. About DPSA. 2010c. Disponvel em: http://www.dpsa.gov.za/about. asp. ltimo acesso em 13 set. 2010. AGUIAR, U. Apresentao. In: SEMINRIO TECNOLOGIA DA INFORMAO: CONTROLE EXTERNO EM AO. Braslia: TCU, 2008. Disponvel em: http:// portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/eventos/documentos_eventos?evento=171. ltimo acesso em 11 ago. 2010. AIBAR, E.; URGELL, F. Estado, Burocracia y Red. Administracin electrnica y cambio organizativo. Barcelona: Ariel, 2007. ALECRIM, E. O que Cloud Computing (Computao nas Nuvens)?. Infowester, 2010. Disponvel em: http://www.infowester.com/cloudcomputing.php. ltimo acesso em 26 out. 2010. ARAJO, W. F. G.; GOMES, M. P. S. In: Governana eletrnica na Amrica Latina: podemos esperar uma democracia eletrnica? In: FRUM IUPERJ/UFMG: DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA. Rio de Janeiro: IUPERJ, 2004. AUFFRET, J.; ESTEVEZ, E. Visions and Challenges for Leading Public Sector Transformation for the Information Age. ICEGOV 2009 eLeadership Tutorial, 2009. BARBALHO, F.; PEREIRA, J. M. Implementao de Governo Eletrnico: um estudo comparativo entre as experincias dos EUA e do Brasil. In: V Simpsio de Gesto e Estratgia em Negcios. Seropdica, RJ, Brasil, set., 2007. BARROS, A.; CANABARRO, D. R.; CEPIK, M. A. C. Para alm da e-Ping: o desenvolvimento de uma Plataforma de Interoperabilidade para e-Servios no Brasil. In: NAZAR, L. B.; MESQUITA, C. (Eds). Panorama da Interoperabilidade. 1 ed. Braslia: MP/ SLTI, 2010, v. 1, p. 137-157.
(*) Os organizadores agradecem a cuidadosa reviso das referncias consultadas feita pelos acadmicos Felipe Machado (Relaes Internacionais/UFRGS) e Luza Leo Soares Pereira (Direito/ UFRGS).
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194
GOVERNANA DE TI
BARROS, A. Proyectos TIC en el Sector Pblico. 2005. Disponvel em: http://www.alejandro barros.com/media/users/1/50369/files/4363/Proyectos_TIC_GOV.pdf. ltimo acesso em 21 ago. 2010. BARROS, A. Mejorando las compras pblicas TIC, un gran paso!. 2008a. Disponvel em http://www.alejandrobarros.com/content/view/137490/Mejorando-las-compras-publicasTIC-un-gran-paso.html#content-top. ltimo acesso em 22 ago. 2010. BARROS, A. Mejorando las compras TI en el Estado. 2008b. Disponvel em: http://www. alejandrobarros.com/content/view/215695/Mejorando-las-compras-TI-en-el-Esta do.html#content-top. ltimo acesso em 23 ago. 2010. BARROS, A. USA: Equipo TI completo. 2009. Disponvel em: http://www.alejandrobar ros.cl/content/view/499654/USA-Equipo-TI-completo.html#content-top. ltimo acesso em 13 out. 2010. BARROS, A. e-Gobierno y Gobernanza TIC. Foro E-gobierno OEA. Boletin Electronico, 2010. Disponvel em: http://www.educoas.org/RestrictedSites/Curso1/NewsletterAbril09/temadelmes43.html. ltimo acesso em 24 ago. 2010. BTORA, J. Foreign Ministries and the Information Revolution: Going Virtual? IDC Publishers: So Francisco, 2004. BIMBER, B. Information and American Democracy: Technology in the Evolution of Political Power. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2003. BONINA, C. M.; CORDELLA, A. The new public management, e-government and the notion of public value: lessons from Mexico. In: Proceedings of the AIS Special Interest Group on ICT and Global Development Workshop. Paris, 2008. BRAGA, L. V. et alli. O papel do Governo Eletrnico no fortalecimento da governana do setor publico. RSP. Braslia, n. 59, v. 1. p. 05-21, jan./mar., 2008. BRASIL. Acrdo n 1.588/2003 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2003. BRASIL. Acrdo n. 768/2006 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2006a. BRASIL. Acrdo n 1.386/2006 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2006b. BRASIL. Acrdo n. 1.480/2007 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2007a. BRASIL. Acrdo n. 1.999/2007 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2007b. BRASIL. Acrdo n 1.603/2008 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2008a. BRASIL. Acrdo n 2.471/2008 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2008b. BRASIL. Decreto n 75.657, de 24 de abril de 1975. Braslia: Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, 1975. BRASIL. Decreto n 99.180, de 15 de maro de 1990. Braslia: Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, 1990. BRASIL. Decreto n 1.048, de 21 de janeiro de 1994. Braslia: Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, 1994a.
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SOBRE OS AUTORES
DR. MARCO CEPIK Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). , tambm, Professor Adjunto da Faculdade de Cincias Econmicas, no curso de Relaes Internacionais, da mesma instituio. CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/3923697331385475 DR. HLIO HENKIN Diretor, Professor do Programa de Ps-Graduao em Economia e Professor Adjunto da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/3485516815571669 ME. DIEGO RAFAEL CANABARRO bacharel em Direito e mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente doutorando em Cincia Poltica na UFRGS. CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/4980585945314597 ME. DANIEL CORRA SELAO mestre em Administrao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com nfase em Gesto da Tecnologia e da Produo. CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/0309235461084568 ME. FERNANDO DALLONDER SEBBEN mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/6387096256140094 ANA JLIA POSSAMAI bacharel em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). , atualmente, candidata ao Mestrado em Cincia Poltica na UFRGS. CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/2444391478085588 SLVIA CAROLINA SEBBEN graduanda do curso de Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/7646475659831186
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro

Porto Alegre 2010

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PREFCIO ........................................................................................................................... APRESENTAO .................................................................................................................

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CAPTULO 1 DO NOVO GERENCIALISMO PBLICO ERA DA GOVERNANA DIGITAL

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Administrao Pblica Burocrtica

Novo Gerencialismo Pblico

Administrao Pblica Societal

Gesto de Sistemas de Informao

Gesto de Recursos de Informao

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Governana integrada(Joined-up governance, JUG)

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Reintegrar processos centrais (Reinstating central processes)

Corte radical nos custos de produo (Radically squeezing production costs)

Reengenharia de funes da retaguarda administrativa (Reengineering backoffice functions)

Centralizao e especializao dos processos de contratao (Procurement concentration and specialization)

Simplificao da rede(Network simplification)

Parte de um aperfeioamento da viso geral da administrao e dos regulamentos que a susten-

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Fonte: Dunleavy et alli (2005), Dunleavy et alli (2006).

Componentechave Reorganizao baseada nas necessidades do usurio (Client-based or needs-based reorganization)

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Armazenamento inteligente de dados (Data warehousing)

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Fonte: Dunleavy et alli (2005), Dunleavy et alli (2006).

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Componentechave Servios eletrnicos (Electronic service delivery)

Redirecionamento dos usurios para canais eletrnicos (Active channel streaming)

Administrao isocrtica e coproduo (Facilitating isocratic administration and co-production)

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Fonte: Dunleavy et alli (2005), Dunleavy et alli (2006).

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Dimenses estruturais enfatizadas na gesto

Dimenses econmicofinanceira e institucional-administrativa.

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Abertura das instituies polticas participao social

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