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INFORME BORRADOR EVALUACIN EX-POST DEL FONDO HONDUREO DE INVERSIN SOCIAL (FHIS 3)

Elaborado a solicitud del FHIS

Direccin tcnica: Gerencia y supervisin Programacin y Estadstica:

Jos Rafael del Cid Ian Walker Fidel Ordoez Fredy Velsquez Jos Angel Lara (Encuesta de Proyectos) Pedro Serrano Florencia Rodrguez

Campo:

Levantamiento de informacin cualitativa:

Leslie Moncada Eugenia Brcenas

Planeamiento original:

Vincent David (QEPD) +

Marzo 02, 2005

Apartado Postal 4227, Tegucigalpa, M.D.C., Honduras Tel. (504)238-8570/71; 237-2580; Fax (504) 238-8572; E-mail: esa@esa.hn; Pgina Web: www.esa.hn

EVALUACIN EX-POST DEL FONDO HONDUREO DE INVERSIN SOCIAL (FHIS 3: 1998-2002) INFORME FINAL
RESUMEN EJECUTIVO.... I ndice de Anexos............................................................................................................................... vii RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................... I I. INTRODUCCIN ...................................................................................................................... 1 II. EL FHIS 3 .............................................................................................................................. 2 III. METODOLOGA DE LA EVALUACIN .......................................................................... 3 1. Alcance del estudio ................................................................................................................ 3 2. Preguntas de la evaluacin ..................................................................................................... 4 3. El diseo de la investigacin primaria ................................................................................... 5 IV. HALLAZGOS...................................................................................................................... 12 1. Focalizacin hacia los pobres y vulnerables ........................................................................ 12 1.1. Distribucin de recursos al nivel municipal y comunitario ......................................... 12 1.2. Seleccin de los proyectos y mecanismos de participacin comunitaria .................... 21 Recuadro 4. Aporte comunitario en la ejecucin, mantenimiento y funcionamiento del proyecto... 31 1.3. Conclusiones ............................................................................................................... 33 2. Impacto en la reduccin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas ..................................... 34 2.1. Impacto comparado de FHIS 2 y FHIS 3 en la reduccin de las NBI......................... 34 2.2. El impacto del FHIS en el cambio de las NBI............................................................. 36 2.3. Conclusin: FHIS y NBI ............................................................................................. 36 3. Impacto en la expansin de la infraestructura social............................................................ 37 3.1. Escuelas y aulas primarias........................................................................................... 37 3.2. Centros de Salud Rurales (CESAR) ............................................................................ 38 3.3. Agua potable................................................................................................................ 38 3.4. Letrinas........................................................................................................................ 39 3.5. Conclusiones ............................................................................................................... 41 4. Calidad del diseo e implementacin de las obras y su estado fsico actual........................ 41 4.1. Visin general desde la perspectiva comunitaria ........................................................ 41 4.2. Evaluacin in situ: Escuelas y aulas primarias ............................................................ 42 4.3. Evaluacin in situ: Centros de Salud Rurales.............................................................. 43 4.4. Evaluacin in situ: Agua potable y letrinas ................................................................. 44 4.5. Evaluacin in situ: Obras viales municipales .............................................................. 45 4.6. Evaluacin in situ: Pisos seguros ................................................................................ 45 4.7. La supervisin: Contina siendo un problema?......................................................... 46 4.7. Conclusiones ...................................................................................................................... 46 5. Produccin de servicios y utilizacin de las obras ............................................................... 47 5.1. Visin global de la utilizacin ..................................................................................... 47 5.2. Utilizacin de los Centros de Salud Rural................................................................... 48 5.3. Utilizacin de las construcciones escolares................................................................. 49 5.4. Utilizacin de los proyectos de agua ........................................................................... 50 5.5. Utilizacin y funcionamiento de los proyectos de letrinas.......................................... 51

5.6. Utilizacin y funcionamiento de los proyectos de obras viales municipales .............. 52 5.7. Conclusiones ............................................................................................................... 52 6. Impacto en la formacin de capital social............................................................................ 53 7. Impacto en indicadores de desarrollo................................................................................... 58 7.1. Comparacin antes / despus en proyectos (FHIS 2) de la cartera (pipeline) de 1998.. 58 7.2. Comparacin entre situaciones con y sin proyecto en la fase del FHIS 3................... 62 7.3. Conclusiones ...................................................................................................................... 77 8. Proyectos de emergencia...................................................................................................... 78 8.1. La agilidad de la respuesta ..................................................................................................... 79 8.2. Los proyectos del FHIS como reflejo de las prioridades locales ........................................... 80 8.3. La calidad de las obras ........................................................................................................... 81 8.4. Previsiones tomadas para garantizar la durabilidad de la obra y su mantenimiento .............. 82 8.5. El desempeo global del FHIS en situaciones de emergencia ............................................... 82 V. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 84 VI. ANEXOS ............................................................................................................................. 90

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ndice de Cuadros
Cuadro 1. Composicin y tamao de la muestra final ........................................................................ 7 Cuadro 2. Comparacin de caractersticas de los hogares con y sin proyecto ............................. 7 Cuadro 3. Distribucin municipal de los recursos FHIS, por quintil municipal basado en el Indice de Pobreza FHIS .................................................................................................................................... 13 Cuadro 4 - Progresividad de distribucin de los recursos del FHIS 1998-2002 a nivel de hogares basado en beneficiarios potenciales .................................................................................................. 17 Cuadro 5. Impacto de la presencia FHIS en la consulta y la participacin ....................................... 23 Cuadro 6. Opiniones de entrevistados sobre la idoneidad de los proyectos seleccionados............... 28 Cuadro 7. Idoneidad de los proyectos. Comparacin de preferencias coincidentes FHIS2 y FHIS 3 ........................................................................................................................................................... 28 Cuadro 8. Impacto de la presencia del FHIS y de la consulta en la utilizacin de los proyectos..... 29 Cuadro 9. Impacto de la participacin en la proporcin de hogares que utilizan los servicios del proyecto............................................................................................................................................. 29 Cuadro 10. Incidencia global de NBIs .............................................................................................. 35 Cuadro 11. Incidencia de cada tipo de NBI....................................................................................... 35 Cuadro 12. Tendencia de las NBI atendidas por el FHIS ................................................................. 36 Cuadro 13. Aporte del FHIS al acervo de capital para la educacin primaria 1988-2002................ 37 Cuadro 14. Aporte del FHIS ............................................................................................................. 38 al sector salud, 1999-2002................................................................................................................. 38 Cuadro 15. Contribucin del FHIS al aumento en cobertura de agua 1999-2002 ............................ 39 Cuadro 16. Contribucin del FHIS 3 al aumento en acceso a saneamiento 1999-2002.................... 40 Cuadro 17. Letrinas construidas por FHIS 3 1999-2002................................................................... 40 Cuadro 18. Beneficiarios Proyectos de alcantarillado FHIS 3: 1999-2002....................................... 40 Cuadro 19. Evaluacin del estado fsico de las escuelas construidas o mejoradas por el FHIS ...... 42 Cuadro 20. Evaluacin del estado Fsico de los centros de salud construidos o mejorados por el FHIS .................................................................................................................................................. 44 Cuadro 21. Evaluacin Fsica de Proyectos de Agua hechos por FHIS............................................ 44 Cuadro 22. Evaluacin Fsica de Proyectos de Letrinas del FHIS.................................................... 44 Cuadro 23. Opiniones sobre supervisin de la encuesta de proyectos .............................................. 46 Cuadro 24. Dotacin de personal en los CESAR estudiados ............................................................ 48 Cuadro 25. Productividad de UPS apoyado por FHIS, 2002 ............................................................ 48 Cuadro 26. Indicadores de sostenibilidad en la operacin de los CESAR ........................................ 49 Cuadro 27. Alumnos por maestro y por aula..................................................................................... 50 Cuadro 28. Disponibilidad de............................................................................................................ 50 Escritorios y textos ............................................................................................................................ 50 Cuadro 29. Personal de los sistemas de agua encontrado en los proyectos con apoyo del FHIS3 .. 51 Cuadro 30. Principales problemas en el funcionamiento del sistema de agua .................................. 51 Cuadro 31. Indicadores del grado de homogeneidad existente entre las muestras de los proyectos comparados ....................................................................................................................................... 59 Cuadro 32. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de educacin..................................................................................... 59 Cuadro 33. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de salud ........................................................................................... 59 Cuadro 34. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de agua potable................................................................................. 60 Cuadro 35. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de letrinas ......................................................................................... 61

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Cuadro 36. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de alcantarillado ............................................................................... 62 Cuadro 37. Asistencia a la escuela, segn tipo de proyecto.............................................................. 64 Cuadro 38. Resultados de regresin logstica del impacto de FHIS en la asistencia escolar (nios de 6 a 12)................................................................................................................................................ 66 Cuadro 39. Proporcin de nios al da con su educacin primaria ................................................... 67 Cuadro 40. Resultados de regresin logstica sobre factores que inciden en estar al da en la educacin primaria entre nios de 8 y 9 aos ................................................................................... 69 Cuadro 41. Impacto de FHIS en la decisin de buscar atencin ....................................................... 70 frente a un problema de salud ........................................................................................................... 70 Cuadro 42. Resultados de la regresin logstica sobre los factores que inciden en la decisin de buscar atencin frente a un problema de salud.................................................................................. 72 Cuadro 43. Impacto de los proyectos de agua del FHIS .................................................................. 73 Cuadro 44. Resultados de la regresin logstica sobre los factores que inciden en el padecimiento de diarrea................................................................................................................................................ 76 Cuadro 45. El FHIS y su agilidad de respuesta en emergencias ....................................................... 79 Cuadro 46. La calidad de las obras desde la perspectiva comunitaria .............................................. 81 Cuadro 47. Opinin de ex-alcaldes sobre la calidad de las obras ..................................................... 81 Cuadro 48. Medidas preventivas y de mantenimiento de los proyectos ........................................... 82 Cuadro 49. Cmo actu el FHIS en la mayora de los casos?......................................................... 83

ndice de Recuadros
Recuadro 1 .. 9 Recuadro 2 . 24 Recuadro 3 . 30 Recuadro 4 . 31 Recuadro 5 . 54 Recuadro 6 . 56 Recuadro 7 . 83

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ndice de Anexos
ANEXO 1. Resumen de los Trminos de Referencia ANEXO 2. Metodologa ANEXO 3. Cuestionarios ANEXO 4. Informe de resultados de campo ANEXO 5. Clculo de errores muestrales y niveles de significancia ANEXO 6. Cuadros de salida de los modelos de regresin logstica

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Glosario
CESAR CESAMO FHIS INE NBI ONG PRAF SANAA SIG SIGES UPS USAID Centro de Salud Rural Centro de Salud con Mdico y Odontlogo Fondo Hondureo de Inversin Social Instituto Nacional de Estadsticas ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas Organizacin No-Gubernamental Programa de Asignaciones Familiares Servicio Autnomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados Sistema de Informacin Gerencial del FHIS Sistema de Informacin Geogrfica de Estadsticas Sociales del FHIS Unidad Productora de Salud Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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A LA MEMORIA DE NUESTRO INOLVIDABLE COLEGA EL DR. VINCENT DAVID, A QUIEN DEBEMOS EL DISEO ORIGINAL DE ESTE ESTUDIO Y EL EJEMPLO DE UNA VIDA DEDICADA A LA INVESTIGACIN Y AL SERVICIO DE SUS SEMEJANTES.

RESUMEN EJECUTIVO
Antecedentes 1. Este informe presenta los resultados de la Evaluacin del FHIS 3 (1998-2002). El

objetivo de la evaluacin es analizar el nivel de xito del FHIS para alcanzar la meta de brindar a la poblacin ms vulnerable un mayor acceso a los servicios sociales bsicos a travs de los que se quiere aliviar y reducir la pobreza y contribuir al desarrollo social. Los trminos de referencia especifican que el diseo metodolgico de la evaluacin se basara en las directrices del marco lgico del quinto prstamo del Banco Mundial al FHIS. Por lo mismo, la evaluacin se orienta a presentar: o Evidencia que las inversiones reflejan las prioridades de las comunidades y beneficiarios o Evidencia que las inversiones estn dirigidas a la poblacin ms pobre o Evidencia que las inversiones poseen la calidad proyectada o Evidencia que las inversiones facilitan el acceso y la utilizacin de la poblacin focalizada a las obras ejecutadas o Evidencia que las inversiones facilitan la apropiacin por parte de la comunidad a travs de mecanismos especficos, tales como la capacitacin y difusin de informacin. 2. La misin principal del FHIS es la de construir infraestructura social que simultneamente fortalezca el capital social y contribuya a la reduccin de la pobreza. Para ello el FHIS asigna recursos a todos los municipios del pas de acuerdo a su importancia poblacional y a sus niveles relativos de pobreza, procurando que los municipios ms pobres obtengan mayores recursos per-cpita. Los proyectos del FHIS se limitan a un men pre-establecido dirigido principalmente a construcciones y mejoramientos de jardines de nios(as), escuelas, centros de salud primarios, agua y saneamiento bsico. De una etapa a otra se han ido afinando/fortaleciendo los mecanismos de operacin del programa, tales como el sistema de focalizacin de los recursos, la participacin comunitaria en la seleccin de los proyectos, la coordinacin con los ministerios de lnea y organizaciones de base responsables de la infraestructura construida o mejorada, las consideraciones de gnero, tnicos y ambientales. 3. En su tercera fase (FHIS 3) el programa ha pasado por un proceso de modernizacin orientado a la descentralizacin y a la bsqueda de coherencia con las estrategias nacionales de Reconstruccin y Transformacin y la de Reduccin de la Pobreza. Como parte de dicho proceso el FHIS busc perfeccionar los mecanismos que garantizan el compromiso y participacin de las alcaldas y comunidades en los procesos de planificacin de la inversin, ejecucin, supervisin y mantenimiento de los proyectos. 4. El FHIS 3 se encontraba en su primer ao de avance cuando el huracn Mitch golpe severamente al pas, por lo que su labor fue abruptamente redirigida a la ejecucin de proyectos de rehabilitacin de la infraestructura daada (etapa 1). Pasada la emergencia el FHIS retom la ejecucin de los planes originales con el agregado de las nuevas metas surgidas de los planes de reconstruccin nacional (etapa 2). El costo de la etapa 1 del FHIS 3 fue de USA$161.7 millones y la etapa 2 de USA$176 millones, para un costo total de USA$337.7 millones. El gobierno central, el Banco Mundial y el BID aportaron ms del 86% de dicho monto y resto corresponde a otros cooperantes bilaterales y multilaterales.
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Metodologa 5. La muestra se dise con varios propsitos de comparacin entre grupos de proyectos, a saber, o Los proyectos ejecutados por el Programa de Desarrollo Local del FHIS entre 1998 y 2002, fuera de aquellos que formaron parte de las actividades de reconstruccin post-Mitch. Este grupo de proyectos formara el grupo de intervencin principal de la evaluacin, subdividido a la vez en proyectos de educacin, salud, agua y saneamiento, obras viales municipales y pisos saludables. Tamao de las muestras (TM): 120 proyectos; 1,168 hogares. o Los proyectos actualmente en la cartera de espera (pipeline) del FHIS, estratificada en la misma forma que la muestra de proyectos completos de 1998-2002. Este grupo formara el grupo de comparacin y, a su vez, se constituye en lnea de base para evaluaciones futuras. TM: 80 proyectos; 834 hogares. o Los proyectos del pipeline del FHIS 2, que sirvieron como grupo de control en la respectiva evaluacin y que en el presente estudio se consideraran como lnea de base (situacin previa al proyecto) de esos mismos proyectos. Con estos proyectos se hace una evaluacin directa comparando la situacin antes del proyecto con la situacin despus del proyecto. TM: 30 proyectos; 330 hogares. o Los proyectos implementados como parte de las tareas de reconstruccin postMitch. Una muestra de estos proyectos de emergencia se utiliza para un anlisis separado con preguntas de proceso relacionadas a aspectos de eficiencia, calidad y rapidez de la ejecucin. TM: 32 proyectos; 344 hogares. 6. La muestra se tom de un universo de 12,890 proyectos que se registran en el Sistema de Informacin Gerencial (SIG) del FHIS como proyectos aprobados desde 1998 hasta el 12 de mayo de 2004, incluidos entre las etapas de proyecto 320 (Aprobados por Comit) y 600 (Cerrados financieramente). 7. Las fuentes de la informacin manejada son de dos tipos, secundarias como el SIG del FHIS, las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadsticas y datos de las Secretaras de Salud, Educacin y el SANAA; primarias, o sea, (i) las Encuestas de Hogares y de Proyectos (ESA 2004) levantadas por la firma consultora para los propsitos especficos de esta evaluacin, y (ii) el estudio cualitativo a base de entrevistas comunitarias e individuales con diversos actores involucrados en las distintas fases de los proyectos. Este ltimo estudio se llev a cabo en 15 comunidades beneficiadas por proyectos del FHIS 3. Hallazgos Seleccin de beneficiarios y proyectos: FHIS 3 logr importantes avances en la progresividad de su inversin y en la participacin comunitaria en los procesos de seleccin y ejecucin de los proyectos. 8. Los datos analizados muestran que FHIS 3 logr avanzar ms que sus predecesores (FHIS 1 y FHIS 2) en la capacidad de focalizar sus recursos hacia los municipios y hogares ms pobres. Tambin FHIS 3 ofreci un men de proyectos ms amplio que en las etapas anteriores y ensay una metodologa que hizo de la seleccin de los proyectos un ejercicio mucho ms participativo. Esta metodologa fue la de los Cabildos Abiertos y la elaboracin de los Planes de Inversin Social Municipal (PISM). Con los cabildos no solo se lograba ampliar el ejercicio participativo sino que se

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involucraba a las comunidades de manera ms activa en su papel de intermediario con el Gobierno Central y gestor del desarrollo local. 9. El efecto de la ampliacin de la consulta en la seleccin de los proyectos ha sido el mejorar los niveles de contribucin de las comunidades en su ejecucin y esto mismo ha conducido a ms altos porcentajes de utilizacin de las obras y de los servicios que mediante ellas se proveen. La apropiacin de los proyectos se profundiz en la etapa del FHIS 3, con lo que se ampliaron las posibilidades para la gestin sostenible de los mismos, pero este ltimo aspecto ya pasa a ser responsabilidad de otros actores como los ministerios de lnea, agencias del gobierno central, municipalidades y organizaciones comunitarias. Los impactos: FHIS 3 ha sido un importante actor en la ampliacin de la infraestructura social del pas, con obras fsicas de aceptable calidad, idoneidad y funcionalidad. Se puede constatar su impacto positivo en la educacin, salud y condiciones sanitarias de la poblacin. 10. El anlisis de los impactos del FHIS sobre el bienestar de la poblacin estuvo guiado por varias preguntas. La primera de las mismas indagaba en la magnitud del cambio en los niveles de cobertura de la infraestructura social y en la medida que el FHIS haba contribuido a dicho logro. El anlisis del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) sirvi de instrumento principal para responder a esta cuestin, pero en esta ocasin dicho ndice aparece afectado por los enormes daos del huracn Mitch a la infraestructura social del pas, lo que no permite observar con claridad la contribucin que el FHIS ha hecho en materia de reconstruccin. Para tener una mejor idea de dicha contribucin se ha acudido al anlisis de informacin ms directa. 11. El FHIS y las NBI. La destruccin ocasionada por el Huracn Mitch caus retrocesos y estancamientos en los niveles del indicador NBI, de los que son particularmente relevantes para los fines de esta evaluacin los componentes de educacin, agua y saneamiento. En educacin el indicador NBI se muestra ligeramente abajo del nivel de 1997 (indica recuperacin), mientras que en saneamiento revela cierto retroceso, y fuerte involucin en el caso del componente agua. Sabedores que el FHIS dedic el grueso de su presupuesto (76%) a inversiones en educacin, es de suponer que detrs de la recuperacin est su contribucin y el de otras agencias pblicas y privadas de desarrollo. Con todo y esto, en esta ocasin el indicador NBI sirve poco para dar cuenta del enorme esfuerzo realizado para enfrentar la emergencia y reconstruir al pas. 12. FHIS en la ampliacin de la infraestructura social. La evaluacin tambin recopil informacin sectorial y del SIG-FHIS para observar la obra realizada en materia de reconstruccin y ampliacin de la infraestructura social (seccin 3). Entre 1998 y el 2002 el FHIS construy 709 escuelas nuevas, equivalentes a 2,573 aulas, lo que significara un aporte de 40% y 29% al acervo neto de escuelas y aulas, respectivamente. Adems, el programa repuso 1,023 escuelas destruidas por el Mitch y readecu 547, repar 386, ampli 266 y rehabilit 21 centros escolares. En el mismo perodo el FHIS construy 128 CESAR (81% del total construido) y 34 CESAMO (97%), repuso 10 CESAR y 3 CESAMO, para convertirse en el ms importante colaborador en esta materia para la Secretara de Salud. En agua potable los recursos invertidos fueron menores (4%), habiendo contribuido, en un grueso estimado, con el 11% de las nuevas conexiones domiciliarias rurales y la totalidad de las urbanas durante el perodo. Es de anotar que 59% de los proyectos de agua apoyados por el FHIS se
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destinaron a localidades urbanas. En materia de letrinizacin el aporte relativo del FHIS rond 10%, casi todo en el sector urbano, pero en alcantarillado fue de 74%, tambin concentrados en sitios urbanos. En breve, estas cifras dan cuenta de una actividad notable de parte del FHIS en el proceso de reconstruccin nacional. Calidad de la obra, supervisin y estado actual. Se constat una satisfaccin generalizada con las obras fsicas construidas, particularmente en materia de escuelas y menos en el caso de centros de salud y proyectos de agua potable. Tratndose de la supervisin, puede decirse que se super la situacin crtica que asuma en las condiciones de 1998. En la actualidad persisten quejas sobre su calidad, pero las opiniones de los entrevistados fueron menos insistentes que en el pasado. En materia de mantenimiento de las obras la supervisin constat una situacin general aceptable, aunque con diversos casos en situacin deficiente de aspectos como las instalaciones elctricas y sanitarias. En este punto amerita resaltar la mejor situacin en que fueron encontradas las escuelas construidas bajo la modalidad DOCP, indicando, aparte de las caractersticas excepcionales de las municipalidades responsables, las bondades del modelo en conseguir calidad en varios aspectos, desde la consulta ciudadana hasta el estado actual de la obra. Produccin de servicios y utilizacin de las obras. Todos los proyectos visitados se encontraron en funcionamiento y, la mayora, con indicios de contar con el personal bsico. Escuelas: En promedio se ha logrado ampliar el espacio y bajar la relacin de alumnos por maestro posicionndose, de esta manera, mejor que los promedios nacionales. En las escuelas no apoyadas por FHIS se registraron ms menciones a problemas de espacio que en las escuelas apoyadas por el programa. La falta de mobiliario fue un problema frecuentemente mencionado e igualmente la falta de ms textos escolares, aunque la situacin ha mejorado bastante con relacin a la situacin encontrada en 1998. Centros de Salud: En todos los casos se report la existencia de al menos un mdico, an as en algunos lugares se seal la necesidad de ms personal para atender el crecimiento de la demanda y su diversificacin. La productividad de los CESAR se mostr prcticamente en la misma situacin que en 1998, es decir, a tono con el promedio registrado en aquel mismo ao. Un cuarto de los centros careca de conexin al agua potable y otro buen nmero de adecuado abastecimiento de medicinas. Persiste un promedio alto de cierres frecuentes por diversos motivos como permisos y sesiones de planificacin. Agua potable. Con relacin a la situacin encontrada en 1998, se detectan avances interesantes en este tipo de proyectos. Es ms comn la presencia de organizaciones comunitarias involucradas en su administracin. Los cobros por conexin que en los proyectos FHIS 2 eran de 10 lempiras en promedio son ahora (FHIS 3) de 463 lempiras, consiguiendo con esto un sustancial salto en los ingresos globales, de 5.4 miles a 230.4 miles de lempiras. Esta mejor situacin de ingresos explica tambin la mejor situacin en materia de disponibilidad de personal en que ahora se encuentran los proyectos del FHIS 3. En 1998 el proyecto tpico apareca en manos de un fontanero cuando mucho, pero en la actualidad puede ser ms probable encontrarlos acompaados de personal administrativo y alguno que otro personal tcnico (TAS, ingenieros). Los problemas ms mencionados fueron los de la baja produccin y suministro, seguido de problemas en la red y falta de accesorios (cloro, herramientas, otros).

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17. Letrinas. El nivel de utilizacin se muestra aceptable (91%) y con un tercio de los beneficiarios exponiendo como problema comn la fragilidad de las tapaderas. Un problema frecuente fue el estado poco higinico en que se mantiene la mayora de estas instalaciones. 18. Obras viales municipales. Son proyectos utilizados por las municipalidades para obras de pequeo alcance (empedrados, cunetas, puentes, cajas, vados, gradas, senderos peatonales y otros). Muestran buena contribucin vecinal, particularmente con mano de obra, pero denotan poca insistencia en la capacitacin para el cuidado y mantenimiento de las obras. Tambin parece existir un menor grado de consulta real respecto a la prioridad del proyecto, aunque no se duda de su pertinencia para el desarrollo local. 19. El FHIS y el capital social. Se observa este tema desde dos perspectivas. Primero, la manera en que el FHIS consigue sensibilizar y organizar a la poblacin para el mantenimiento de las obras que dejan los proyectos y, segundo, al impacto que los proyectos tienen para conseguir que la poblacin refuerce su organizacin general, gane experiencia en la gestin, autoestima y credibilidad en su propio liderazgo y en las autoridades locales y nacionales. El anlisis se efectu con base a informacin cualitativa. En el primer punto, se observ que el FHIS 3 (en comparacin al FHIS 2) continu manifestando debilidad en la capacitacin y la organizacin de la poblacin para el mantenimiento de las obras, por lo que esta funcin, en la mayora de los casos, se trata a la manera tradicional, es decir, se espera siempre la intervencin externa (el municipio, el gobierno central) para solucionar problemas de cuidado de las obras que bien podran ser prevenidos por la propia comunidad. Con relacin al segundo punto se observa, en trminos generales, un panorama prometedor al detectarse avances en el nivel organizativo y la capacidad de gestin de las comunidades, principalmente, pero tambin en su confianza hacia sus autoridades. 20. Impactos al nivel del hogar. Mejorar el capital humano mediante mejoramientos en educacin y salud es la meta fundamental de la inversin social. Por este motivo, la evaluacin destin importantes esfuerzos a medir el posible impacto, al nivel de los hogares, de la inversin del FHIS. Para ello se seleccion un conjunto de variables claves a observar y a determinar si sus cambios, en caso de manifestarse, podan ser adjudicados a la intervencin del proyecto FHIS. Las variables consideradas fueron: asistencia de los nios(as) a la escuela primaria, correspondencia entre grado de primaria cursado y edad del nio(a), uso de los servicios de salud primaria, acceso a saneamiento bsico (letrinas) y su relacin con el nivel de incidencia de diarreas, acceso al agua potable y sus repercusiones en la economa hogarea y la prctica de tratamiento del agua. 21. En la evaluacin del FHIS 2 se recomend un estudio de lnea de base que permitiera comparar las condiciones de las comunidades antes y despus del proyecto. La recomendacin no se atendi por lo que se recurri nuevamente a la comparacin entre un grupo de hogares con beneficios de un proyecto FHIS y hogares sin este beneficio (anlisis transversal). Estos ltimos se tomaron nuevamente con relacin a los proyectos del pipeline del FHIS sin ejecutar al momento del estudio. Se ha tratado de un grupo reducido de proyectos con comunidades que muestran semejanzas importantes con el grupo intervenido por un proyecto FHIS, pero cuya representatividad no est del todo garantizada. Estas comparaciones con y sin proyecto se han efectuado mediante estadsticas descriptivas y con modelos multivariados de

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regresin logstica. Dichos modelos permiten controlar la influencia de otros factores, adems de la intervencin del FHIS, en los cambios de la variable dependiente. De todas maneras, el grupo pipeline que sirvi de control en la evaluacin de 1998 ha prestado una nueva utilidad en la actual evaluacin, al servir de lnea base de esos mismos proyectos que pudieron ser finalmente ejecutados. El anlisis de impacto incluye esta comparacin (anlisis longitudinal) que, a su vez, puede ser considerada como su parte estadsticamente ms slida. Comparacin de la situacin de proyectos del FHIS 2 en 1998 y en el 2004. En todos los casos se constata el impacto de la intervencin en el sentido anticipado por las hiptesis. En educacin se observa un incremento apreciable de la asistencia de los nios(as) a la escuela (de 89% a 98%) y del porcentaje de nios(as) al da con su grado respectivo (de 41% a 60%). En salud sube el porcentaje de utilizacin de los servicios de salud al nivel general y, ms particularmente, en la unidad con apoyo FHIS (de 4% a 85%). Tambin sube el porcentaje de mujeres embarazadas que asisten a controles (de 83 a 94%). En agua potable se acrecienta: el porcentaje de hogares con conexin de agua potable (de 87 a 91%) y el porcentaje que da tratamiento higinico al agua (de 36 a 47%). Se aprecia una disminucin del porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua (de 63 a 39%). Sube el monto de la factura por agua, pero en cantidades promedio acordes con la inflacin y la sostenibilidad del servicio y sube la cantidad de tiempo de que se dispone de suministro. En saneamiento suben los porcentajes de cobertura en letrinizacin y alcantarillados. En los hogares relacionados con el primer caso se reduce a la mitad la incidencia de diarrea, mientras que el segundo se mantiene, probablemente a consecuencia de una situacin basal relativamente mejor por tratarse de mbitos urbanos relativamente privilegiados. Comparacin con (FHIS3) y sin proyecto (pipeline actual). Se examinaron los proyectos de educacin, salud y agua potable y saneamiento. A grandes rasgos, la informacin muestra impactos positivos de la intervencin FHIS en los indicadores de desarrollo.. En los hogares beneficiarios de proyectos de educacin el porcentaje de asistencia de nios(as) a la escuela se observa mayor que en los sin proyecto, a pesar de niveles relativamente altos en ambas situaciones (100% vrs. 93%). El anlisis multivariado confirm que tales diferencias pueden ser atribuidas a la intervencin del FHIS, de manera ms contundente cuando se trata de proyectos de construccin de escuelas en comparacin a los de mejoramiento y ampliacin. Por otra parte, la correspondencia de grado y edad de los nios(as) escolares tambin se observa diferenciada entre los grupos con y sin proyecto, resultando ms alto el porcentaje de correspondencia en el primer grupo (59% vrs. 51%). El anlisis multivariado indica que la intervencin del FHIS favorece dicha correspondencia, aunque la relacin no result estadsticamente significativa. Salud. El porcentaje que busca atencin en el centro de salud se observa mayor en el grupo con proyecto (64% vrs. 58%), pero en esta ocasin, a diferencia de la evaluacin del FHIS 2, parece existir un efecto de desplazamiento de usuarios (crowding out) desde proveedores privados al centro FHIS. Diferencias semejantes se advierten en el porcentaje de embarazadas que acuden a controles. El anlisis multivariado no respalda la hiptesis y sugiere: (a) que la tendencia arriba descrita oculta la accin de otros factores como la edad, sexo y tipo de enfermedad, y (b) que para captar los efectos de la intervencin del FHIS sobre el aumento de la clientela de los centros de salud, se requerira un tipo de muestra con ms proyectos de construccin en el grupo de referencia o de mayor nmero de proyectos de los varios tipos posibles.
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26. Agua potable. La cobertura en las comunidades con proyecto se muestra mayor (92% vrs. 36%). El porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua es claramente menor en el grupo con proyecto (31 vrs. 68%). Entre los hogares que acuden a fuentes alternativas de agua el gasto es ms alto en el grupo con proyecto, situacin que tienen su explicacin en un grupo de consume agua purificada embotellada (probablemente los de mejores ingresos) y otro que compra agua de camiones cisterna (probablemente los de menos ingresos); en cambio, en el grupo sin proyecto predominan los que no gastan ms que tiempo en el acopio de fuentes externas debido a acuden a fuentes superficiales, pozos o llaves pblicas. El mayor gasto reportado proviene del pago de agua purificada embotellada (probablemente tambin de la porcin con mejores ingresos). La duracin promedio del servicio de agua se muestra bastante aceptable en el grupo con proyecto (agua 25 das al mes y la mitad del grupo recibindola sin interrupcin durante todo el da). Se corri un modelo de regresin logstica que relaciona la disponibilidad de servicios de agua potable y de disposicin de excretas con la incidencia de diarrea. El modelo indica que el FHIS efectivamente puede mejorar las condiciones sanitarias de la poblacin con los proyectos de letrinizacin, alcantarillado y agua potable. No obstante, los proyectos de agua potable requieren esfuerzos adicionales que garanticen la calidad sostenible del servicio, particularmente en el tratamiento efectivo del lquido, tales como la limpieza de las fuentes, la cloracin y la educacin de los usuarios en prcticas complementarias de prevencin. Proyectos de emergencia: El desempeo del FHIS durante la situacin de emergencia habra sido efectivo, aunque no excelente. La magnitud de la crisis y las limitaciones de la centralizacin administrativa restaron eficacia a la intervencin. 27. Se analiz separadamente una muestra de 32 de los 2,175 proyectos que el SIG registra como de emergencia frente a la destruccin causada por el huracn Mitch. Se constat que, en promedio, los proyectos de emergencia tuvieron tiempos de gestin y ejecucin menores, en aproximadamente un cuarto, a los proyectos normales del FHIS. Tambin se obtuvo evidencia de que los proyectos respondieron a prioridades consensuadas con las poblaciones afectadas y que su calidad result generalmente aceptable para la poblacin, sus lderes y autoridades locales. Por otra parte, era importante que en la construccin de las obras se tomaran previsiones en caso de futuros desastres naturales, por lo que se pregunt por modificaciones en los diseos estndar que respondieran a dicha previsin. Al respecto, se observ que en la mayora de proyectos se hicieron reformas de diseo orientadas a dicho propsito. No obstante, las previsiones relacionadas con el mantenimiento de la obra se muestran dbiles, en tanto se habra pasado por alto el estmulo a la poblacin en este sentido. En ms de tres cuartos de los casos se indic que falt la capacitacin para el mantenimiento y que se carece de un plan de operacin y mantenimiento. En ms de la mitad de los casos se organizaron ORMAs, pero son pocas las que permanecen activas. Finalmente, se le solicit a un grupo de 10 ex-alcaldes seleccionados al azar, que evaluaran el desempeo global del FHIS durante la emergencia, segn la experiencia de cada uno de ellos como alcaldes en dicho perodo (1998-2001). Los entrevistados calificaron bien la flexibilidad, la rapidez y el profesionalismo (apoliticidad) del FHIS, pero menos la calidad de las obras, la transparencia (particularmente de los contratistas) y la coordinacin (autoridades locales/FHIS/contratistas). En suma, el FHIS obtendra, para los entrevistados, una calificacin de B (buena o regular), indicando
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por mayora que la clave para la excelencia del programa estara en la descentralizacin, que permitiera una intervencin ms activa de las municipalidades y las comunidades. Desde la perspectiva de la poblacin y sus lderes la calificacin resultara un tanto ms optimista, particularmente en materia de calidad, pero siempre crtica y en lnea coincidente con los aspectos, que antes se analizaron, de los proyectos regulares del FHIS. Recomendaciones 28. De la evaluacin del FHIS-2 surgieron importantes recomendaciones que alentaron varias reformas en el desempeo del programa, particularmente relacionados con la participacin comunitaria y la descentralizacin operativa del ciclo de proyectos. El impacto de estas reformas se ha hecho visible en el mejor desempeo general que muestra FHIS-3 frente a la etapa precedente. Superada la situacin de emergencia el FHIS ha retomado con fuerza la profundizacin de las reformas. En este sentido, es muy poco lo que podra aportarse en recomendaciones que no hayan sido ya identificadas e, incluso, puestas en ejecucin. A riesgo de fallar en novedad se aventuran algunas recomendaciones: i. El FHIS debe hacer un alto en el camino para revisar el modelo de expansin de la infraestructura social que se ha seguido hasta ahora. Pese a la destruccin causada por las fuerzas de la naturaleza, alguna infraestructura se acerca al punto de saturacin, particularmente en educacin y en salud. Es el momento para discutir si las demandas insatisfechas en esta lnea deban llenarse bajo el enfoque anterior o si se amerita un enfoque nuevo. En el enfoque anterior dirigido por la demanda (demand driven approach), resultaba crucial considerar las demandas expresadas por la poblacin y los gobiernos locales. En el futuro convendra incorporar elementos de planificacin territorial que se pongan a tono con la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, la nueva Ley de Ordenamiento Territorial, la descentralizacin y las necesidades cambiantes de los ministerios de lnea. Por ejemplo, la Secretara de Educacin est afinando una estrategia que incluye la conformacin de los Centros de Educacin Bsica (hasta noveno grado) y las redes educativas para las escuelas uni-docentes. Otro ejemplo adicional se encuentra en la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, que propone el desarrollo de centros urbanos pequeos y medianos para estimular la aglomeracin de la poblacin rural dispersa que permita brindar servicios a ms bajo costo y mejor calidad. ii. Por otra parte, los aspectos relacionados al abastecimiento de agua, el cuidado del bosque y de las cuencas, y el saneamiento (incluyendo tambin el tratamiento de basuras y contaminantes) se muestran siempre (y quizs crecientemente) crticos. Los datos analizados indican que con FHIS 3 se intervino poco en estos aspectos en el mbito rural (lo forestal, de todas maneras, est fuera de la competencia del programa). Sin embargo, a la luz de los resultados que muestra el anlisis del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, convendra revisar la estrategia seguida hasta el momento. iii. Finalmente, las reformas del FHIS ms recientes se encaminan a elevar el perfil de las municipalidades como actores en la ampliacin de la infraestructura social y en su mantenimiento. Como tal empeo enfrenta la conocida desigualdad en las capacidades administrativas de las municipalidades, con la mayora en situacin insatisfactoria, el papel del FHIS continuar siendo importante. Pero es clave el
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asegurar que el FHIS y el resto de instituciones del gobierno central comprendan que la situacin de debilidad administrativa de la mayora de municipalidades no puede continuar siendo excusa para la desconfianza en sus potencialidades y, en este sentido, se profundice la delegacin de competencias y recursos mientras paralelamente se mantiene una actitud de facilitacin y de supervisin de los procesos. Es decir, que la intervencin del FHIS contina pero dentro de una clara estrategia de apoyo al refuerzo de las capacidades locales para la autogestin del desarrollo.

IX

I.

INTRODUCCIN

Desde su organizacin en 1990 el FHIS ha pasado por cuatro etapas institucionales que corresponden a las administraciones presidenciales de Rafael Leonardo Callejas (FHIS 1), Carlos Roberto Reina (FHIS 2), Carlos Roberto Flores (FHIS 3) y la actual de Ricardo Maduro (FHIS IV). En sus inicios el FHIS se present como un programa de compensacin social a los impactos del Programa de Ajuste Estructural y con una duracin limitada a cinco aos. En 1994 se reform la legislacin transformndolo en fondo de inversin social dirigido por la demanda y extendiendo su existencia hasta el 2002. Su misin principal sera construir infraestructura social fortaleciendo el capital social y contribuyendo a la reduccin de la pobreza. Desde sus inicios, el FHIS asign recursos a todos los municipios del pas, de acuerdo a su poblacin y nivel relativo de pobreza, con lo que los municipios ms pobres habran conseguido un nivel mayor de recursos per-cpita. El financiamiento se limita a un determinado tipo de proyectos en las reas de construcciones y mejoramientos de instalaciones escolares de los niveles primario y pre-escolar, de salud primaria, agua y saneamiento bsico. Durante FHIS 2 el sistema de focalizacin de recursos a favor de la poblacin ms pobre fue notablemente mejorado. Igualmente, se fortaleci la participacin comunitaria en la seleccin de los proyectos y se crearon mecanismos de coordinacin con los ministerios de lnea y organizaciones de base responsables de la operacin de la infraestructura construida o mejorada. El Fondo tambin dio nuevo nfasis a las consideraciones de gnero, etnicidad y ambiental. La Tercera Fase del FHIS (FHIS 3) se orient a perfeccionar los mecanismos que garantizan el compromiso y participacin de las Alcaldas y comunidades en los procesos de planificacin de la inversin, ejecucin y supervisin de proyectos. Esta reorientacin obedeci a la modernizacin del Fondo, que se propuso fortalecer la participacin de gobiernos locales y comunidades, descentralizar la institucin y asegurar la sostenibilidad de las inversiones, lo mismo que enmarcar la ejecucin de las obras de infraestructura dentro de dos estrategias nacionales, la de Reconstruccin y Transformacin del pas y la de Reduccin de la Pobreza. El objetivo de este informe es el presentar los resultados de la Evaluacin del FHIS 3. La evaluacin se propuso analizar el nivel de xito del FHIS para alcanzar la meta de brindar a la poblacin ms vulnerable un mayor acceso a los servicios sociales bsicos a travs de los que se quiere aliviar y reducir la pobreza y contribuir al desarrollo social. Los trminos de referencia especifican que el diseo metodolgico de la evaluacin se basar en las directrices del marco lgico del quinto prstamo del Banco Mundial al FHIS. Por lo mismo, la evaluacin se ha orientado a presentar: Evidencia que las inversiones reflejan las prioridades de las comunidades y beneficiarios Evidencia que las inversiones estn dirigidas a la poblacin ms pobre Evidencia que las inversiones poseen la calidad proyectada Evidencia que las inversiones facilitan el acceso y la utilizacin de la poblacin focalizada a las obras ejecutadas Evidencia que las inversiones facilitan la apropiacin por parte de la comunidad a travs de mecanismos especficos, tales como la capacitacin y difusin de informacin. El informe est organizado en cinco captulos. El Captulo II presenta al FHIS 3 en los aspectos que resultan peculiares con relacin a las fases anteriores. El Captulo III se dedica a detallar la

metodologa de la evaluacin, que incluye la delimitacin del estudio, las preguntas que lo orientan y el diseo de los principales instrumentos de recoleccin de informacin primaria. El Captulo IV se enfoca en los hallazgos de la evaluacin. Se inicia con el anlisis del sistema de focalizacin del Programa, observando como los recursos se distribuyeron entre los municipios y comunidades y como stas participaron en la seleccin de los proyectos. Meses antes del huracn Mitch el FHIS haba promovido la organizacin de cabildos abiertos municipales con el propsito de que las comunidades priorizaran los proyectos que solicitaran al FHIS. Lamentablemente buena parte de ese primer esfuerzo se perdi con la secuela de destruccin que dej el fenmeno natural y el consiguiente cambio de prioridades. Ms tarde el FHIS impulsara un Programa Piloto de Planificacin Participativa que se bas en la experiencia de los cabildos abiertos pero con una sustancial mejora de los mecanismos de participacin comunitaria. Este ltimo Programa form parte de una experiencia piloto ms amplia, conocida como Delegacin Operacional del Ciclo de Proyectos (DOCP). En esta seccin se comparar la participacin comunitaria dentro de la DOCP con relacin a la modalidad regular. La siguiente seccin compara el impacto de FHIS 2 y FHIS 3 en la reduccin de las necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin nacional. Se trata de determinar qu tanto contribuy FHIS 3 a la reduccin general registrada. Para entrar en detalle el anlisis contina con la evaluacin del impacto en la expansin de la infraestructura en las reas especficas seleccionadas, cuales son, instalaciones escolares primarias, centros de salud rurales, agua y saneamiento y obras municipales. Para cada uno de estos tipos de proyectos se observarn aspectos de calidad de las obras, produccin de servicios y utilizacin e impactos en la formacin de capital social y en indicadores de desarrollo. Finalmente, como ya es conocido, hacia el final del primer ao del FHIS 3 (octubre 1998) ocurri el huracn Mitch. Este evento puso a prueba la capacidad del Fondo para responder en situaciones de emergencia al asignrsele un papel protagnico en la reconstruccin de la mayor parte de la destruida infraestructura social. En este informe tambin se incluye una apreciacin del desempeo del FHIS durante esta situacin de emergencia, para lo que se ha escogido una muestra de proyectos implementados con propsitos de reconstruccin, los que se analizan en ltima seccin del Capitulo IV. Se cierra el informe con el Captulo V, que presenta las conclusiones y recomendaciones generales de la evaluacin. En la seccin de Anexos se encontrar informacin complementaria como una descripcin ms detallada de la metodologa cuantitativa y cualitativa, las boletas utilizadas para las encuestas, el clculo de los errores muestrales y niveles de significancia, los cuadros de salida (SPSS) de las regresiones y los trminos de referencia de la consultora.

II.

EL FHIS 3

La ejecucin de la fase FHIS 3 se divide en dos etapas, la primera represent el inicio del FHIS 3, pero que fue abruptamente redirigida a la ejecucin de proyectos de rehabilitacin de la infraestructura social daada por el huracn Mitch. La segunda etapa retom la ejecucin de los planes originales agregando las nuevas metas surgidas despus de la emergencia. El principal objetivo del Programa fue el de aumentar el acceso de los pobres a infraestructura socio-econmica, de acuerdo a las estrategias locales de desarrollo, basadas en procedimientos probados de fases anteriores. Se pone nfasis especial a la sostenibilidad de los proyectos locales, por lo que se introdujeron los siguientes proyectos pilotos: (a) El desarrollo de programas de asistencia social para grupos con desventajas, incluyendo el Programa Nuestras Races, que se focaliza en comunidades tnicas minoritarias; (b) El mejoramiento de las inversiones en la comunidad en el sector de agua rural; (c) La contribucin a la sostenibilidad de las inversiones mencionadas. El 2

FHIS 3 tambin apoy el fortalecimiento de los arreglos institucionales, en particular el papel de los actores al nivel local. Inmediatamente, despus de ocurrido el desastre del huracn Mitch, el Gobierno y la Cooperacin Internacional dieron al FHIS el mandato de responder a pedidos del gobierno central y de los gobiernos locales para ayudar a reconstruir la infraestructura local bsica. En los primeros tres meses despus del desastre, el FHIS destin recursos nicamente para los esfuerzos de reconstruccin. La mayor parte de los fondos inicialmente asignados a las pruebas pilotos fueron redirigidos al financiamiento de los proyectos de la emergencia nacional, aunque se mantuvo el Programa Nuestras Races, y el piloto de Participacin Municipal que haba sido llevado a cabo con xito para transformar la forma de operar del FHIS. Despus de la emergencia el FHIS obtuvo nuevos recursos para retomar sus objetivos originales. Esta segunda etapa pasa a ser una continuacin de los planes trazados antes de que ocurriera la emergencia, en ella la participacin de los gobiernos locales es vista como una parte integral de la sosteniblidad de los proyectos y de la eficiencia en la distribucin de recursos, basados en prioridades locales reales. La participacin del FHIS busca perfeccionar los mecanismos institucionales que garanticen un compromiso ms directo de las alcaldas municipales y comunidades en los procesos de planificacin de la inversin, ejecucin y supervisin de proyectos, poltica que permite fortalecer la estrategia de descentralizacin y desarrollo municipal del pas. Desde la creacin del FHIS el financiamiento de la Cooperacin Internacional ha estado liderado por el Banco Mundial, seguido por el Banco Interamericano de Desarrollo, KfW, la Unin Europea, Kuwait y otros. La contraparte del Gobierno de Honduras tambin ha sido significativa. El costo de la primera etapa del FHIS 3 fue calculado en US$ 161.7 millones, mientras que la segunda etapa tuvo un costo de US$ 176 millones (desembolsados en un perodo de 4 aos), para un costo total de US$337.7 millones. La contra parte del Gobierno para la primera etapa fue de aproximadamente US$ 26 millones y para la segunda etapa de US$ 28 millones. La participacin de IBRD/IDA (Banco Mundial) fue de US$ 66.7 millones en la primera etapa y de US$ 60 millones en la segunda. La participacin del BID fue de US$ 50 millones en la primera etapa y de US$60 millones en la segunda. El gobierno central, el Banco Mundial y el BID juntos representan ms del 86% del financiamiento total, el resto del financiamiento lo hicieron otros cooperantes multilaterales y bilaterales.

III.

METODOLOGA DE LA EVALUACIN

1. Alcance del estudio


Las evaluaciones se enfrentan siempre a limitaciones presupuestarias y metodolgicas que obligan a restringir su alcance. La evaluacin del FHIS 2 no evalu los impactos de todos sus proyectos sino tan solo los de agua y alcantarillado, educacin y salud, que en conjunto representaban aproximadamente 84% del total de la inversin del fondo. Con esta decisin se asegur no solo enmarcarse dentro del presupuesto disponible sino tambin el asegurar muestras de cada tipo de proyectos suficientemente grandes para asegurar confiabilidad estadstica. En la presente evaluacin tambin se han tomado decisiones de esta naturaleza. El marco para tomar la muestra de proyectos a investigar comprende 12,890 proyectos registrados en el Sistema de Informacin Gerencial (SIG) del FHIS. Son proyectos aprobados desde 1998 hasta el 12 de 3

mayo del 2004, incluidos entre las etapas de proyecto 320 (Aprobado por Comit) y 600 (Cerrado financieramente). Estos proyectos se distribuyen en ocho sectores de intervencin, cuales son, Asistencia Social e Innovacin; Asistencia Social, Agua y Alcantarillado; Educacin; Medio Ambiente; Proyectos Municipales; Salud; y otros proyectos. La muestra fue seleccionada considerando varios criterios, cuales son, el sector de intervencin, los sub-grupos especficos dentro de cada sector, la modalidad de planificacin y contratacin y la modalidad de ejecucin. El resultado es una muestra que incluye proyectos de agua y saneamiento, educacin, salud y proyectos municipales de obras viales y pisos seguros, ejecutados con y sin delegacin operativa del ciclo de proyectos. Estos proyectos provienen de los siguientes cuatro grupos de proyectos: Los proyectos de la cartera de espera (pipeline) del FHIS 2, que sirvieron como grupo de control en la respectiva evaluacin y que ahora se considerarn como lnea de base (situacin previa al proyecto) de esos mismos proyectos. Con estos proyectos se har una evaluacin directa comparando la situacin antes del proyecto con la situacin despus del proyecto. De todas maneras, se trata de un nmero pequeo de proyectos, principalmente cuando se desglosa por tipos. Adems, se est teniendo en cuenta el hecho de que algunos de estos proyectos pudieron haber sido afectados por el Huracn Mitch. Los proyectos ejecutados por el Programa de Desarrollo Local del FHIS entre 1998 y 2002, fuera de aquellos que formaron parte de las actividades de reconstruccin post-Mitch. Este grupo de proyectos forma el grupo de intervencin principal de la evaluacin. Una muestra de proyectos actualmente en la cartera de espera (pipeline) del FHIS, estratificada en la misma forma que la muestra de proyectos completos de 1998-2002. Este grupo forma el grupo de comparacin y, a su vez, se constituye en lnea de base para evaluaciones futuras. Estos proyectos no han pasado a la fecha (mayo 2004) la etapa 425 (A licitacin). Se asume que las comunidades que esperan estos proyectos tienen una situacin socio-demogrfica similar a la que tenan las comunidades del grupo con proyectos ya ejecutados. Finalmente, una muestra de proyectos implementados como parte de las tareas de reconstruccin post-Mitch. En esta etapa el FHIS no utiliz los procedimientos normales de seleccin y administracin de los proyectos y, por ello, su anlisis se har por separado de los grupos de proyectos anteriores.

2. Preguntas de la evaluacin
La evaluacin est orientada por una matriz de preguntas o variables, indicadores y fuentes de informacin que se presenta en detalle en el Anexo 2. Con relacin a la Evaluacin del FHIS 2, las preguntas, en lo fundamental, vuelven a ser las mismas: Qu cambios han ocurrido en la cobertura de infraestructura social durante el perodo 1998-2002? Qu proporcin de dichos cambios puede ser atribuible al FHIS? Se han dirigido los recursos del FHIS a beneficiar a los municipios y hogares ms pobres del pas? Al nivel de cada tipo de inversin, qu impactos positivos se observan en las condiciones sociales de los hogares y personas beneficiarias? Responde la seleccin de proyectos a las prioridades de las comunidades? Qu calidad poseen las obras fsicas construidas? Reciben mantenimiento? Se utilizan dichas obras para producir los servicios esperados de una forma sostenible? Cmo participan las comunidades en este propsito? Las comunidades manejan informacin o tienen alguna idea aproximada del costo de la obra?

3. El diseo de la investigacin primaria


Las respuestas a las preguntas anteriores requieren evidencia confiable, que en el caso de esta evaluacin procedern de varias fuentes: Fuentes secundarias como el SIG del FHIS, las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica y datos de las Secretaras de Salud, Educacin y el SANAA Una Encuesta de Hogares levantada para los propsitos especficos de esta evaluacin (Encuesta de Hogares, ESA 2004) Una Encuesta de Proyectos complementaria a la anterior y levantada tambin para los propsitos especficos de la presente evaluacin (Encuesta de Proyectos, ESA 2004) Un estudio cualitativo que comprende entrevistas a grupos comunitarios e informantes claves a diferentes niveles. Las fuentes anteriores, particularmente las primarias, han requerido disearse en respuesta al planteamiento lgico de la evaluacin. En sus aspectos fundamentales, los contenidos de este planteamiento son los mismos ya expuestos en el Informe de la Evaluacin del FHIS 2. Por comodidad se tratan nuevamente a continuacin: a. Proposicin contra-factual y el uso de la cartera de proyectos en espera (pipeline) como grupo de comparacin De no haber existido el programa o proyecto que se evala, en qu condiciones sociales se encontrara la poblacin beneficiaria? Esta pregunta est siempre presente en la generalidad de evaluaciones de programas o proyectos. Su respuesta recibe el nombre de proposicin contra-factual y, por su naturaleza, no puede comprobarse directamente, pues el programa o proyecto, de hecho, ha sido llevado a cabo. Las evaluaciones ms acabadas resuelven el problema de la situacin contra-factual acudiendo a diseos metodolgicos que incluyen un estudio de lnea de base y un grupo de comparacin. El estudio de lnea de base da cuenta de la situacin en que se encontraba la poblacin antes de que el proyecto se ejecutara. El grupo de comparacin se refiere a otra poblacin que no ha sido ni va a ser intervenida por el proyecto u otro similar. En la seleccin de esta ltima poblacin se cuida que exista mucha similitud en sus caractersticas fundamentales con la poblacin a intervenir. Igualmente, la poblacin de comparacin requiere un estudio de lnea de base. Pasado un tiempo determinado de intervencin del proyecto de inters se observa la situacin de la poblacin intervenida y la poblacin de comparacin. Las condiciones de ambas poblaciones pudieron haber cambiado, pero los cambios en la poblacin intervenida deben ser ms notables (ms profundos, ms intensos) para concluir que el proyecto s ha tenido efectos o impacto sobre esta poblacin intervenida. Este diseo ideal no siempre es posible, por lo que se introducen diversas variantes que se acercan ms o menos aceptablemente a resolver el problema de la confiabilidad de las comparaciones. En la evaluacin de FHIS 2 falt un estudio de lnea de base exhaustivo de todos los proyectos, por lo que la comparacin entre los tiempos previo a la ejecucin del proyecto y posterior al mismo no era posible. Pero al menos si fue posible poder hacer la comparacin entre poblaciones, esto es, la poblacin intervenida (con proyecto) y la poblacin de comparacin (sin proyecto). Esto se logr al tomar los proyectos que estaban en la cartera de espera (pipeline) del FHIS como grupo de comparacin, bajo el supuesto de que exista un grado razonable de homogeneidad entre las comunidades y proyectos seleccionados hacia finales del Programa y los elegidos en sus primeros aos. Como la metodologa de seleccin de proyectos y distribucin de recursos haba sido consistente durante toda la ejecucin del FHIS 2, se poda esperar que tal condicin se cumpliera. En resumen, el grupo de comparacin de la evaluacin del FHIS 2 qued constituido por los 5

proyectos que estaban, en 1998, en la cartera de espera. Esta misma solucin se le ha dado al problema del contra-factual en la presente evaluacin (FHIS 3). Nuevamente los proyectos en la cartera de espera (2004) sern utilizados como grupo de comparacin, o sea que sern el grupo sin proyecto. En la evaluacin del FHIS 3 el grupo de comparacin de 1998 pasa a tener una utilidad adicional. En 1998 ste fue el grupo sin proyecto, y como tal sus correspondientes comunidades fueron objeto de un diagnstico socio-econmico. Se previ que al hacer una nueva evaluacin este grupo ya habra pasado a ser un grupo con proyecto y que, siendo as, el diagnstico inicial servira como lnea de base para la nueva evaluacin. El Huracn atch posiblemente impidi que varios proyectos de este grupo no fueran ejecutados, pero la mayor parte si lo fueron. Estos proyectos que estuvieron en cartera en 1998 y que fueron ejecutados han sido nuevamente considerados para estudio y tendrn la ventaja de que con ellos si se podr efectuar la comparacin antes/despus del proyecto. Lamentablemente se trata tan solo de 30 proyectos, un nmero pequeo en comparacin al universo de la cartera global, por lo que la presente evaluacin ha incluido a otros grupos de proyectos, tal como antes se ha mostrado. b. Definicin del rea de influencia de los proyectos Al igual que en la evaluacin del FHIS 2, el rea de influencia de los servicios de redes (agua potable, alcantarillados) ser la extensin de la red en si, o sea, el conjunto de viviendas conectadas. Para los servicios de punto como escuelas, centros de salud y obras viales el rea de influencia se refiere a los hogares ubicados en la aldea o casero (rural) o barrio o colonia (urbana) donde la obra fsica est ubicada. En el caso de ciertas obras viales como caminos rurales el beneficio puede extenderse a las varias comunidades que se conectan con dicha obra, pero en este caso los hogares que se consideran son los de la comunidad o comunidades que antes estuvieron incomunicadas o que ms problemas de aislamiento experimentaban con el mal estado de la va. Finalmente, para proyectos cuya obra fsica se ubica en viviendas (letrinas, pisos saludables), el rea de influencia se limita a los hogares beneficiarios de dichas obras. c. El tamao de la muestra y el procedimiento de seleccin La muestra se dise con varios propsitos de comparacin entre grupos de proyectos. El principal propsito fue el poder comparar hogares beneficiados de la inversin del FHIS 3 con hogares an no beneficiados (grupo de control u hogares en comunidades con proyectos en el pipeline del FHIS a mayo del 2004). Para esta comparacin, se incluyen las reas de agua, educacin, salud y municipales, quedando por fuera los de letrina y municipales al no haberse encontrado suficientes casos en la cartera de espera. Adems de este ejercicio principal se comparan los proyectos ejecutados y hogares del rea de educacin en sus modalidades DOCP y no DOCP. La intencin original fue comparar estas dos modalidades en todas las reas, pero el nmero relativamente pequeo de proyectos DOCP no hizo posible obtener suficientes casos para las reas, excepto en educacin. Una tercera comparacin se da entre hogares y proyectos que estuvieron en el pipeline de 1998 y que sirvieron de grupo de control en la evaluacin del FHIS 2. Para estos proyectos y hogares correspondientes la comparacin es entre la situacin encontrada en 1998 (lnea de base) y la situacin actual (despus de la ejecucin del proyecto). Adems, y como antes se explic, se incluye una sub-muestra de proyectos de emergencia, tomada al azar del total disponible ordenado geogrficamente. Esta sub-muestra se analiza separadamente con preguntas de proceso relacionadas con aspectos de eficiencia, calidad y rapidez de la ejecucin.

Cuadro 1. Composicin y tamao de la muestra final


Estratos Ejecutados * Agua * Educacin DOCP * Educacin No-DOCP * Municipales Obras viales * Municipales Pisos seguros * Letrinas * Salud Control * Agua * Educacin * Salud Emergencias 1998-1999 Pipeline 1998 Hogares Proyectos Total Muestra 20 10 10 20 15 15 20 25 30 25 32 30 101 64 3,572 668 208 542 219 26 83 38 2,175 38

El Cuadro 1 muestra el tamao de la muestra obtenido al final del proceso de campo. Para cada proyecto seleccionado se entrevist a una muestra de 12 viviendas ubicadas en el rea de influencia del proyecto1.

214 110 102 208 154 163 217 269 319 266 344 330

Adems, y como parte de la Encuesta Institucional o de Proyectos, se entrevist a funcionarios vinculados a la obra fsica del proyecto, con el propsito de poder establecer las caractersticas actuales de la obra fsica y los servicios brindados. El tamao de la muestra de los hogares correspondientes a cada estrato de proyectos se determin en consideracin a (i) la optimizacin de las estimaciones que se haran en la etapa de anlisis, sujeto al lmite en disponibilidad de recursos para el trabajo de campo y (ii) las proporciones de incidencia esperadas exante para las diferentes variables de impacto.
Cuadro 2. Comparacin de caractersticas de los hogares con y sin proyecto
Con * Sin Porcentaje de hogares en el rea rural 17 39 + Promedio de aos de escolaridad de la poblacin mayor de 10 7 4+ aos Promedio de aos de escolaridad del jefe(a) 8 4+ del hogar Promedio y (Mediana) del ingreso mensual del 1,804 844 + hogar (lempiras) (479) (400) Porcentaje de hogares sin servicio sanitario o 7 9 letrina Porcentaje de hogares sin electricidad 13 13 Porcentaje de hogares con jefatura femenina 42 22 + * Solo incluye los hogares beneficiados con proyectos de agua potable, educacin y salud, pues nicamente para ellos se generaron los respectivos grupos de control. + La diferencia es estadsticamente significativa. Ver Anexo 5 Fuente: Encuesta de Hogares, ESA 2004

Dentro de cada estrato (con proyecto y sin proyecto) se seleccion el nmero requerido de proyectos, utilizando arranque aleatorio con seleccin sistemtica, previo ordenamiento por urbano/rural, subtipo de proyecto, si formaba parte o no del PISM y tipo de licitacin, lo que implica una estratificacin implcita adicional por dichas variables. La muestra resultante de proyectos es representativa de los correspondientes sub-universos. En la medida de lo posible se obtuvo la cartografa para el rea de influencia de cada proyecto, pero en muchos casos sta no exista y los encuestadores tuvieron que levantar croquis o listados de jefes de hogares antes de proceder al trabajo de campo. Para evitar un sesgo contra viviendas que no existieron cuando la cartografa fue preparada, los puntos de arranque de cada conglomerado se definieron contando un nmero aleatorio de viviendas, partiendo de la esquina de una manzana o bloque u otro punto fsico identificable en el mapa. Con este procedimiento se asegur que todas las viviendas tuvieran igual

probabilidad de seleccin.
1

Cada area de influencia estuvo previamente sub-dividida en 4 conglomerados o puntos de arranque, de 3 viviendas cada uno.

Las comunidades de las muestras de intervencin y control tienen diferencias socio-econmicas que, de no considerarse, pueden revertir en el reportaje de hallazgos sin fundamento. Previniendo esta posibilidad, los indicadores que muestran diferencias sistemticas entre los dos grupos de comunidades han sido utilizados como variables independientes en los anlisis multi-variados, para controlar su impacto en las variables dependientes. El cuadro 2 presenta datos sobre algunas caractersticas de los hogares correspondientes a ambas muestras. Se observar que de los 7 indicadores listados, 5 muestran diferencias significativas, sugiriendo que el grupo sin proyecto est, como podra esperarse, en situacin relativamente desventajosa. En el Anexo 5 se presenta el clculo de errores muestrales para estas y otras variables de impacto.

d. El diseo de los cuestionarios Los cuestionarios de la Encuesta de Hogares incluyeron una parte comn que registr las condiciones de la vivienda y los datos socio-econmicos bsicos de las personas. El mdulo de ingresos del cuestionario es una rplica exacta del utilizado en la Encuesta de Hogares del INE, con el propsito de asegurar que los estimados de ingresos resultantes de ambas fuentes puedan ser comparables. Esta previsin fue importante porque la presente evaluacin utiliza informacin de ambas fuentes para estudiar la focalizacin de los recursos del FHIS. Adicionalmente, la Encuesta de Hogares contempl mdulos especializados para los hogares y personas beneficiarias, segn el rea respectiva (agua potable, letrinas, salud, educacin, obras viales, pisos seguros). Estos mdulos se disearon para obtener la informacin requerida para los indicadores de impacto especificados en el diseo de la evaluacin (ver la matriz del Marco Lgico, Anexo 2). Por su parte, los cuestionarios de proyectos se disearon individualmente para cada tipo proyecto. Ambos tipos de cuestionarios pasaron por la prueba de ejercicios piloto que permitieron su afinamiento. Los cuestionarios y sus respectivos instructivos se presentan en el Anexo 3. e. El estudio cualitativo Se ha empleado la metodologa cualitativa con el doble propsito de, primero, permitir la triangulacin con la informacin obtenida de otras fuentes; y, segundo y principalmente, profundizar en detalles de algunos de los procesos claves del ciclo de proyectos del FHIS y de sus impactos. Los temas ms importantes que se trataron con esta metodologa son los siguientes: Participacin comunitaria y la intervencin del FHIS en la identificacin, priorizacin y seguimiento de la obra fsica de los proyectos seleccionados. Calidad de la obra y de los servicios proporcionados. Percepcin de beneficios y costos primarios para la comunidad. Sentido de tenencia / propiedad por parte de la comunidad sobre el proyecto. Acuerdos y prcticas en el mantenimiento de las obras. Impactos en la formacin de capital social Las percepciones acerca del proceso de descentralizacin Al igual que en la Evaluacin del FHIS 2, se utilizan en este estudio dos herramientas de recoleccin de informacin, que fueron, grupos focales y entrevistas a informantes claves. Los 15 proyectos seleccionados para el estudio cualitativo se tomaron, a manera de sub-muestra, de la muestra de proyectos de la Encuesta de Hogares. En esta seleccin se cuid de reproducir, hasta

donde fue posible, la misma composicin del universo muestral del grupo intervenido (comunidades con proyectos ejecutados). Grupos Focales Tamao de la sub-muestra y seleccin de los participantes En cada comunidad correspondiente a los 15 sub-proyectos seleccionados, se organizaron 2 grupos focales (30 en total), uno de ellos se form con personas de base de los lugares visitados y la otra mitad con dirigentes de organizaciones comunitarias de esos mismos lugares. Los participantes del primer grupo se seleccionaron entre los miembros de los hogares entrevistados durante la encuesta de hogares. En ambos tipos de grupos se procur una representatividad promedio de mujeres no menor a 50%. Aspectos logsticos Las visitas a las comunidades se llevaron a cabo varios das despus de levantada la Encuesta de Hogares. Cuando el equipo de investigacin cualitativa arribaba a una comunidad proceda primero a identificar a sus autoridades y dirigentes comunitarios para informarles de los propsitos de la visita. A continuacin se les explicaba a estas ltimas personas quienes eran los miembros tipo de la comunidad que se preferan para formar parte de los grupos focales. Con esta informacin el equipo de investigacin decida a quienes invitar y proceda a hacerlo personalmente con el apoyo de los dirigentes comunitarios. Entre los invitados a los grupos focales estaban tambin, cuando el caso lo ameritaba, dos o tres personas que por alguna circunstancia no se haban beneficiado o no se estaban beneficiando del proyecto. Tambin el grupo de investigacin tom precauciones para conseguir que los nios/nias de las personas participantes en los grupos focales fueran debidamente cuidados a fin de proporcionar tranquilidad principalmente a las mujeres participantes. Los grupos focales tuvieron una duracin promedio de una hora. Se reparti un refrigerio al final de cada grupo focal como expresin de agradecimiento a los participantes. Recuadro 1. Perfil que sirvi de gua para seleccionar los participantes en los grupos focales
Beneficiarios 1. Personas de base La sub-muestra de participantes en los grupos focales, adems de considerar en igual proporcin a personas de ambos sexos, busc reunir miembros de la comunidad con caractersticas e intereses representativos de la misma. En este sentido, se busc contar con personas con al menos una de las siguientes caractersticas: a. Residente permanente o que haya vivido en la comunidad al menos los ltimos cuatro aos y que fuera mayor de 18 aos (requisito obligatorio para todos y todas). b. Con nios/nias en edad pre-escolar y escolar. c. Madre receptora de bonos del PRAF d. Trabajador(a) en la construccin de la obra fsica del proyecto. Se evit que entre los seleccionados se incluyeran a funcionarios pblicos de cualquier rango. 2. Lderes comunitarios a. Residente permanente o que haya vivido en la comunidad al menos los ltimos cuatro aos y que fuera mayor de 18 aos (requisito obligatorio para todos y todas). b. Dirigente de alguna organizacin de la comunidad, excepto si fuera miembro de la Junta Directiva del Patronato o Asociacin Comunitaria (estos ltimos fueron entrevistados por aparte). No beneficiarios De las/los no-beneficiarios se invit a personas que cumplieran al menos el requisito a y c del primer sub-grupo arriba. Cuando se evaluaron proyectos de Salud, en el grupo a entrevistar se incluyeron preferentemente a las/los que tengan nios edades 0 a 5 aos. En el caso de proyectos de educacin, se prefiri a las/los con nios o nias edades mayor de 5 a 16 aos.

Temas especficos Los temas especficos que se trataron en los grupos focales buscaron ser congruentes con los objetivos arriba definidos y fueron los siguientes: Participacin comunitaria. Las preguntas buscaron indagar cmo la comunidad particip en las distintas fases del ciclo del proyecto. Fueron consultados? De qu manera? Se les permiti tomar decisiones? Qu tipo de decisiones? Qu recursos de contraparte aportaron las comunidades? Cmo estn actualmente involucrados en el mantenimiento de la obra fsica? Se han alcanzado acuerdos para recuperar los costos de organizacin y mantenimiento de los usuarios? Existe disposicin para asumir estos costos? Recibieron algn tipo de informacin o capacitacin que les apoyara a la comunidad en sus opiniones, en sus decisiones y en la participacin a lo largo del ciclo del proyecto? Tambin se trataron otro par de temas como el papel y nivel de participacin de las mujeres en todo el proceso, y la manera como el FHIS u otros actores (municipalidad, ONGs) han intervenido en estas distintas fases y cmo ello ha afectado la participacin de la comunidad. Calidad de la obra e Impactos. Cmo la comunidad evala la calidad de la obra fsica y la eficiencia de los servicios brindados? Qu soluciones se han propuesto a los diversos problemas encontrados? Qu beneficios especficos (y perjuicios) percibe la comunidad al nivel personal y general como resultado del sub-proyecto? Es consciente la comunidad del costo enunciado de la obra fsica del sub-proyecto? Se siente la comunidad propietaria del proyecto? Con relacin a la situacin anterior al proyecto, se percibe algn cambio en la organizacin comunitaria (e.g., ms participacin de la gente en las organizaciones comunitarias, confianza en el liderazgo, visibilidad de las mujeres en las organizaciones, capacidad de gestin)? Luego de terminada la obra fsica del sub-proyecto se ha comprometido la comunidad en la gestin de otros proyectos y con qu grado de xito? Qu papel ha jugado la municipalidad en la supervisin de la obra, en los arreglos para el funcionamiento del servicio (caso agua y saneamiento, centros de salud y escuelas) y en el mantenimiento de la obra fsica? Percepciones sobre el proceso de descentralizacin. Este es un aspecto nuevo con relacin a la evaluacin de 1998. Se trat nicamente en los proyectos de la experiencia DOCP y en entrevistas con los alcaldes, representantes de ONGs ejecutoras y directivas de patronatos. Fundamentalmente interes conocer si los entrevistados perciban ventajas y desventajas del proceso con relacin a la modalidad tradicional, cules eran estas ventajas y desventajas, ms concretamente, qu incidencia tuvieron en el tiempo de ejecucin de los proyectos y en la calidad de los mismos. Entrevistas con actores clave Tamao de la sub-muestra y seleccin de los participantes El equipo de investigacin cualitativa entrevist a dos tipos de informantes claves: (i) informantes de campo, (ii) informantes del nivel central. Los primeros se trataron de personas directamente relacionadas con los proyectos seleccionados. En cada lugar donde se ejecut un proyecto de la muestra se entrevist al Alcalde u otra autoridad de la actual corporacin municipal, autoridad del centro de salud, autoridad escolar, directivos del patronato u otra organizacin comunitaria (Junta de Agua, Comit de Salud), dos tres personas no beneficiarias del proyecto, todas cuando fue posible encontrarlos y era pertinente al tipo de proyecto. Los Informantes del nivel central fueron funcionarios del FHIS, de las secretaras de salud y educacin y del SANAA. Los temas tratados con cada informante variaron dependiendo del papel de cada uno en la gestin o ejecucin del proyecto.

10

Afinamiento metodolgico y realidad La evaluacin del FHIS 3 se ha llevado a cabo dos aos despus de finalizada dicha etapa. El tiempo transcurrido es suficiente para esperar que la informacin basada en las percepciones de los distintos entrevistados, tanto en las encuestas como mediante el estudio cualitativo, haya sufrido distorsiones (olvidos, inexactitudes, confusin con otros proyectos, etc.). Por otra parte, el FHIS ha continuado su accin, con la que en ms de alguna vez habr beneficiado a la misma comunidad, pero con cada nueva intervencin el programa inserta las novedades propias de una institucin que ha estado renovando su enfoque y sus metodologas de trabajo con las municipalidades y las comunidades. En la memoria de los actores comunitarios pueden presentarse traslapes entre la accin del FHIS de una etapa y otra. Ya se sabe que el estudio de los fenmenos sociales no transcurre en un laboratorio, por lo que muchos factores incidentes escapan del control de los investigadores. Valga la aclaracin como advertencia al lector para tomar los resultados de esta evaluacin dentro de mrgenes de certidumbre sujetos a una moderada amplitud y comprensin.

11

IV.

HALLAZGOS

1. Focalizacin hacia los pobres y vulnerables


1.1. Distribucin de recursos al nivel municipal y comunitario

Es poltica del FHIS el buscar una distribucin equitativa de sus recursos a travs de un sistema propio de focalizacin hacia los ms pobres. Para ello ha utilizado el Mapa de Pobreza, construido a partir de un ndice de Pobreza (IP). El IP se construye con indicadores vinculados a la situacin de pobreza, tales como, la falta de acceso a los servicios de agua potable y de saneamiento bsico, la desnutricin infantil y el analfabetismo2. Los recursos se asignan a departamentos y municipios mediante una frmula que considera el IP y el factor poblacional, pero dicha frmula ha variado de una etapa a otra tanto en lo que se refiere al IP, al factor poblacional y a factores de correccin. Los cambios intentan mejorar la frmula de asignacin para hacerla ms precisa en su capacidad de focalizacin hacia la poblacin objetivo. Por otra parte, el FHIS ha empleado un sistema de mens de proyectos que dirige la inversin hacia obras de inters particular para los pobres. A partir de FHIS 3 se puso tambin en vigencia el Sistema de Planeacin y Priorizacin Municipal (conocido como PISM o Plan de Inversin Social Municipal), que permite determinar el destino que cada municipio da a las asignaciones provenientes del FHIS. Durante el FHIS 2 los recursos se distribuyeron con base al IP y el nmero de habitantes (datos del Censo Nacional de 1988) de cada uno de los departamentos. Para mejorar la equidad de la distribucin se aplic un ndice de correccin superior e inferior que favoreca a los departamentos ms deprimidos. Luego se procedi a la asignacin de los municipios de cada departamento, accin donde nuevamente se acudi al IP y a un factor de multiplicacin (factor poblacional) que aumentaba la asignacin para los municipios menos poblados. En el caso del FHIS 3 originalmente se decidi reservar un 10% del presupuesto para atender el Programa de Asistencia Social (FIDAS) y 15% del presupuesto de infraestructura para cubrir contingencias. Los recursos para infraestructura se distribuiran al nivel municipal siguiendo la frmula de Inversin Ideal por Municipio. En esta frmula los datos cruciales son nuevamente los indicadores que componen el IP y el nmero de habitantes, ya que con ellos se conoce la proporcin del total de pobres al nivel nacional que se ubica en cada municipio. Dicha proporcin se multiplica luego por el total de la inversin, logrndose conocer la inversin ideal. Sin embargo, dicha asignacin ideal se corrige luego con el acuerdo de una asignacin mnima del presupuesto del FHIS, que se estableci en 0.1% de dicho monto, para evitar que municipios poco poblados terminaran con asignaciones insuficientes para cubrir al menos un proyecto tipo por ao. Adems, en los municipios de los departamentos de Gracias a Dios e Islas de la Baha se incluy un factor de correccin que permita reconocer los ms altos costos de construccin existentes en dichos lugares. En la frmula de asignacin empleada para FHIS 3 se presentan varias novedades: El IP del FHIS 3 agrega un nuevo indicador (analfabetismo) y los pondera de manera distinta; adems, cambia las fuentes para la obtencin de los datos respectivos3.
2 3

Este ltimo indicador no form parte del IP utilizado en la etapa FHIS 2. La frmula IP en FHIS 2 fue: IP = 0.5 * Ia + 0.3 * Id + 0.2 * Isb. Donde, Ia es el porcentaje de hogares sin acceso al servicio de agua, Id es la tasa de desnutricin infantil, Isb es el porcentaje de hogares sin acceso a

12

El factor poblacional se cuantifica de manera distinta. En FHIS 2 se estimaba la proporcin de habitantes del departamento o municipio con relacin al total nacional. En FHIS 3 se estima la proporcin de habitantes en situacin de pobreza con relacin al total nacional en la misma situacin4. Con este procedimiento disminuye el impacto del factor poblacional y aumenta el del nivel de pobreza. Tambin cambia la fuente de informacin sobre la poblacin de los municipios, que deja de ser el Censo 1998 y pasa a ser la estimacin de 1996 hecha por SECPLAN (ahora SETCO). Se introduce un criterio de asignacin mnima ya explicada arriba. Se aplica un factor de correccin de 1.5 para el departamento de Gracias a Dios y 1.4 para el de Islas de la Baha, que reconoce el mayor costo de construccin en estos sitios. Algunos sub-programas no utilizan el mapa de pobreza como criterio de asignacin de recursos, por ejemplo FIDAS (asistencia social), que se basa en la demanda y la calidad de las propuestas. Vale destacar tambin que los gastos en la etapa de reconstruccin post-Mitch obedecieron a las necesidades especficas de recuperacin de daos en diferentes lugares y no necesariamente a su pobreza relativa.
Cuadro 3. Distribucin municipal de los recursos FHIS, por quintil municipal basado en el Indice de Pobreza FHIS
Quintil aproximado/1 Recursos per cpita, L. 464 329 272 168 260 297 TOTAL Sector Informal 29.1% 15.6% 46.2% 8.6% 0.5% 100% 0.31 0.2% Asistencia Social 34.7% 12.7% 14.4% 13.5% 24.6% 100% 0.09 7.2% Agua y Alcantarillado 19.4% 22.6% 30.0% 12.2% 15.7% 100% 0.10 3.8% Educacin 30.7% 22.5% 20.4% 13.8% 12.6% 100% 0.21 75.7% Ambiente 8.9% 18.6% 27.0% 7.5% 38.1% 100% -0.16 1.6% Salud Participacin de "quintil" en poblacin 20.4% 19.8% 21.9% 22.8% 15.2% 100%

1 (ms pobre) 2 3 4 5 (menos pobre) Total

31.8% 21.9% 20.1% 12.9% 13.4% 100% 0.26 100%

44.3% 24.3% 16.6% 7.5% 7.2% 100% 0.39 11.4%

Indice de progresividad /2 % de recursos por sector:

Notas.1/ Debido al tamao relativamente grande de algunos municipios - como el Distrito Central y San Pedro Sula- resulta imposible definir quintiles de la poblacin municipal que tengan exactamente 20% de la poblacin cada uno. La participacin exacta de cada "quintil" presentado se reporta en la ltima columna del cuadro. 2/ Este nmero ndice asume un valor en el rango entre -1 a +1. Un valor de 0 representa un impacto distributivo neutral. Lo ms alto el valor, lo ms progresiva la distribucin (o sea, la ms grande la proporcin de los recursos recibidos por los quintiles ms pobres). In extremis, si todos los recursos van al quintil ms pobre reporta un valor de +1; y si todos van al quintil menos pobre, reporta un valor de -1.

El Cuadro 3 reporta los resultados de la focalizacin de recursos al nivel municipal para el periodo del anlisis y para los tipos de sub-proyectos incluidos en la evaluacin. La metodologa utilizada para generar este cuadro se explica seguidamente.

saneamiento bsico. La frmula IP en FHIS 3 se cambi a: IP = 0.4 * Ia + 0.2 * Id + 0.2 * Isb + 0.2 * Ian. Donde Ia, Id, Isb son lo antes explicado e Ian es el porcentaje de analfabetismo. La mayor ponderacin asignada al acceso al agua (Ia) nicamente se explica por su importancia en la salud de la poblacin y no tanto por observacin de regularidades empricas, como por ejemplo, las variaciones reales peridicas de cada uno de los indicadores de la frmula de acuerdo a las Encuestas de Hogares y el Censo de Poblacin ms reciente. Se ha indicado que esta ponderacin podra contener un sesgo hacia el rea urbana, por lo que se sugirieron algunos refinamientos (Ver por ejemplo, ESA Consultores. Revisin y Actualizacin Peridica del Mapa de Pobreza. Agosto 2000) que llevaron a un cambio de la frmula en la etapa del FHIS 4. 4 La frmula de Inversin Ideal por Municipio es: IIM= ((Poblacin total del municipio * IP del municipio) / Suma (Poblacin del municipio * IP del municipio)) * Total de la Inversin. O sea, que los recursos asignados a cada municipio dependen de su proporcin de pobres con relacin al nivel nacional.

13

Se agruparon los municipios en quintiles aproximados, basado en su rango de pobreza (el IP del FHIS). Cabe destacar que los quintiles son aproximados, pues resulta imposible lograr agrupaciones de municipios con exactamente 20% de la poblacin nacional en cada una, debido al tamao grande de algunos de ellos. Por ejemplo, el Distrito Central (con 906 mil habitantes) agrupa, por si solo, a 13.8% de la poblacin nacional de 6.5 millones. Para cada quintil de municipios se reporta en la ltima columna del cuadro la proporcin exacta de la poblacin que agrupa. Estos valores sirven como punto de referencia para interpretar la asignacin de recursos hacia el grupo. Si la asignacin porcentual de recursos es mayor que la participacin especfica en la poblacin, el quintil est siendo relativamente favorecido; y vice-versa. Obviamente, lo que se quisiera observar es una mayor concentracin de recursos entre los municipios ms pobres (quintiles 1 y 2) y menos recursos para los municipios menos pobres, La primera columna del cuadro reporta la inversin per capita lograda por FHIS en cada quintil. Se puede observar que la inversin promedio (para los programas incluidos en esta evaluacin, y excluyendo los proyectos que inciden en ms de un municipio) es de 297 lempiras (entre los aos 1998 y 2002). Sin embargo, en los municipios del quintil ms pobre, se invirtieron 464 lempiras por persona y en el segundo quintil ms pobre, 329 lempiras por persona. Estos datos revelan que FHIS logr concentrar relativamente ms recursos en las poblaciones ms pobres. En los quintiles 3, 4 y 5 el promedio invertido por persona fue de 272 lempiras, 168 lempiras y 260 lempiras, respectivamente, o sea, en cada caso, debajo del promedio. Sin embargo, es preocupante que el quintil menos pobre (que incluye la municipalidad del Distrito Central) recibe ms recursos que el quintil 4. El resto del cuadro reporta el porcentaje de los recursos totales del FHIS y de cada tipo de sub proyecto que se distribuyeron a cada quintil de municipios. Para cada tipo de proyecto se calcula un ndice de Progresividad para la distribucin de los recursos. Este nmero ndice asume un valor en el rango entre -1 a +1. Un valor de 0 representa un impacto distributivo neutral. A ms alto el valor, ms progresiva la distribucin (o sea, es ms grande la proporcin de los recursos recibidos por los quintiles ms pobres). In extremis, si todos los recursos van al quintil ms pobre el valor del ndice ser +1, y si todos van al quintil menos pobre, ser de -1. Globalmente, el programa reporta una progresividad moderada de 0.26. Cabe subrayar que este es considerablemente mejor que el ndice reportado en la evaluacin practicada al FHIS 2 en 1998, cuando la misma metodologa report una progresividad global en la distribucin geogrfica de los recursos (al nivel municipal) de apenas 0.122. Esta mejora refleja el fortalecimiento del sistema de focalizacin va la adopcin de frmulas con una ponderacin mayor para el factor pobreza y menor para el factor poblacin. Llama la atencin que la progresividad distributiva es variada de acuerdo con el tipo de subproyecto: los proyectos de salud muestran un ndice distributivo municipal muy progresivo (0.39) as como los proyectos de apoyo al sector informal (0.31). En contraste, los proyectos ambientales reportan un ndice distributivo negativo (-0.16). Sin embargo estos ltimos proyectos utilizaron solamente 1.6% del total de los recursos, as que su impacto negativo no incide mucho en el total. Cabe destacar que la ponderacin en el total de los proyectos de educacin (ndice distributivo de 0.2) es muy fuerte, ya que absorbieron casi 76% de los recursos analizados. Las graficas (abajo) ilustran la progresividad relativa de cada tipo de sub-proyecto. Se acumula en el eje horizontal la poblacin del pas con un ranking de acuerdo con el IP de su municipio, desde el ms pobre (a la izquierda) hacia el menos pobre (a la derecha). Se presenta una curva cumulativa de 14

los recursos asignados (en el eje vertical) comparado con la proporcin de la poblacin acumulada (en el eje horizontal). Si la curva de recursos est arriba de la curva de la poblacin, a ms grande la brecha entre estas dos curvas, ms progresiva la distribucin de los recursos. El tamao de la brecha entre las dos curvas es una representacin grfica del valor del nmero ndice de progresividad, arriba presentado. Cuando la curva de recursos est debajo de la curva de la poblacin, la distribucin es regresiva. Si las dos se cruzan, el resultado es ambiguo. Se puede observar la gran similitud entre la distribucin global en la primera grfica y la distribucin de los sub-proyectos de educacin, lo que refleja la alta participacin (76%) de educacin en el total. Para este caso, un 31% de los recursos invertidos en educacin benefician el 20% de la poblacin que vive en los municipios ms pobres de Honduras; mientras para el Programa del FHIS globalmente la proporcin sube a 32%. A diferencia, los proyectos de salud se orientan ms marcadamente hacia los municipios ms pobres con ms de 44% de este tipo de inversin beneficiando el 20% de la poblacin que vive en los municipios ms pobres de Honduras. Esto, con toda seguridad, refleja el hecho de que estos lugares carecen realmente de puestos de salud, por lo que lo solicitan en sus planes de inversin social municipal. Los proyectos de salud representan un 11.4% del total de la inversin analizada. Un patrn distinto es reportado por los proyectos de apoyo al sector informal, los que absorbieron sin embargo apenas 0.2% del total de los recursos analizados. En este caso, la distribucin es progresiva pero la concentracin ms importante de recursos est en el tercer quintil reflejando el predominio de lugares relativamente urbanizados entre los que optaron para este tipo de subproyecto. Los otros tipos de sub proyectos (agua y saneamiento; asistencia social) reportan patrones distributivos apenas progresivos al nivel municipal. Probablemente, los programas de asistencia social tienden a surgir ms frecuentemente en entornos urbanos. Finalmente, el patrn netamente sesgado hacia lugares menos pobres es muy claro en la grfica de los sub-proyectos ambientales. Sin embargo, es importante recordar que lo ms importante de este anlisis es el resultado global. Obviamente, una vez que se toma la decisin de asignar una parte de los recursos hacia municipios menos pobres, ellos debern invertirlos para resolver los problemas de la gente ms necesitada dentro de la comuna, pero las necesidades ms urgentes del grupo que dirige el municipio no necesariamente sern coincidentes con los de los lugares rurales ms pobres. Ver grficos en la pgina siguiente.

15

Distribucin geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Todos los recursos analizados
100% 90% 100.0%
100% 90%

Distribucin geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Educacin
100.0%

% cumulativo de recursos

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 0.0%

% de poblacin % de los recrusos FHIS 73.8% 62.0%

84.8% 86.6%

% cumulativo de recursos

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0.0% 0%

% de poblacin % de los recrusos FHIS 73.7% 62.0%

84.8% 87.4%

53.7% 40.1%

53.2% 40.1%

31.8% 20.4%

30.7% 20.4%

20%

40%

62%

85%

100%

20%

40%

62%

85%

100%

% cumulativo de poblacin

% cumulativo de poblacin

Distribucin geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Sector Informal
100% 90% 99.5% % de poblacin % de los recrusos FHIS 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 0.0% 20% 40% 62% 85% 100% 29.1% 20.4% 40.1% 44.7% 62.0% 90.9% 84.8%
90%

Distribucin geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Salud
100.0%
100% 100.0%

% cumulativo de recursos

80%

% cumulativo de recursos

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 0.0%

% de poblacin % de los recrusos FHIS 68.7%

92.8% 84.8% 85.3%

62.0%

44.3%

40.1%

20.4%

20%

40%

62%

85%

100%

% cumulativo de poblacin

% cumulativo de poblacin

Distribucin geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Agua y alcantarillado
100% 90% 100.0%
100% 90%

Distribucin geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Asistencia social
100.0%

% cumulativo de recursos

% de los recrusos FHIS 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 0.0% 20% 40% 62% 20.4% 19.4% 40.1% 42.1% 72.0% 62.0%

84.3%

% cumulativo de recursos

80%

% de poblacin

84.8%
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0.0% 0%

% de poblacin % de los recrusos FHIS

84.8%

75.4% 62.0% 61.9%

47.5% 40.1% 34.7% 20.4%

85%

100%

20%

40%

62%

85%

100%

% cumulativo de poblacin

% cumulativo de poblacin

Distribucin geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Ambiente
100% 90% 100.0%

% cumulativo de recursos

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 0.0%

% de poblacin % de los recrusos FHIS 62.0%

84.8%

61.9% 54.5% 40.1%

20.4%

27.5%

8.9% 20% 40% 62% 85% 100%

% cumulativo de poblacin

16

Focalizacin al nivel de los hogares Los resultados del anlisis de focalizacin geogrfica, arriba reportados, muestran una mejora importante en el desempeo del FHIS para el periodo 1988-2002, comparado con lo que se haba observado en la Evaluacin del FHIS 2. Probablemente, ello result del afinamiento del sistema de asignacin de recursos, en el que el factor pobreza recibi una ponderacin mayor. Sin embargo, an cuando los recursos fueran relativamente bien distribuidos hacia lugares pobres, obviamente, existe un riesgo de que los beneficiarios especficos del FHIS en los lugares intervenidos no fueran las personas ms necesitadas. Las autoridades locales podran asignar los recursos con otra ptica. Por otro lado, an en lugares cuyo nivel de pobreza promedio es relativamente bajo, existen fuertes concentraciones de pobreza extrema en los barrios marginales quienes seran beneficiarios merecedores de las inversiones FHIS. Para evitar el riesgo de la fuga de recursos hacia beneficiarios no pobres, el FHIS ha desarrollado un sistema riguroso de planificacin participativa local, que busca involucrar la poblacin en la toma de decisiones. Tambin, an cuando dicho sistema ha sido flexibilizado, el FHIS ha continuado con un esquema de mens que tiene la intencin de orientar las intervenciones hacia aquellas que probablemente son de mayor inters para la poblacin ms pobre. En esta seccin se presentan los resultados del anlisis de focalizacin al nivel de los hogares que son potencialmente beneficiarios del FHIS, o sea, los que se ubican dentro del rea especfica donde dichas inversiones brindan sus servicios5. Este anlisis se basa en los resultados de la Encuesta de Hogares y utiliza un procedimiento conocido como anlisis de incidencia de los beneficios (benefit incidence analysis).
Cuadro 4 - Progresividad de distribucin de los recursos del FHIS 1998-2002 a nivel de hogares - basado en beneficiarios potenciales
Decil: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Ponderacin /1 Indice de progresividad 0.19 0.19 0.23 0.28 0.48 0.41 0.23

Participacin ponderado del decil en la inversin del FHIS Agua Educacin Obras viales Pisos seg Letrinas Salud Total 15.0 9.3 20.1 16.9 32.5 24.2 14.0 17.1 17.8 12.3 12.6 19.1 23.7 17.1 4.9 13.6 6.6 12.2 15.5 14.3 12.2 7.0 6.9 11.5 10.8 9.8 7.8 8.1 11.5 20.6 15.2 23.5 7.1 10.1 17.9 17.9 9.4 13.3 9.8 5.9 7.0 10.0 19.8 8.7 9.1 7.2 3.5 2.1 8.4 1.1 6.6 5.0 4.3 4.0 6.3 5.9 4.1 4.2 4.9 2.3 2.0 2.4 4.0 1.5 2.9 2.0 0.4 0.6 2.1 2.5 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 3.1% 64.5% 18.6% 1.6% 6.7% 5.5% 100%

Fuentes: Encuesta de hogares para los ingresos per-cpita de los beneficiarios del FHIS, SIG del FHIS para datos sobre los montos de la inversin en cada proyecto y sub-sector; y datos de INE para definir los deciles de la distribucin nacional de poblacin. Ver texto para descripcin de la metodologa. Nota: 1/ La ponderacin utilizada en este cuadro se basa en la participacin de cada tipo de sub-proyecto en el universo de seleccin para la muestra de la encuesta de hogares. Por ello es diferente al dato de % de recursos por sector reportada en la lnea final del cuadro 3 (arriba) que reporta la distribucin global de todas las inversiones del FHIS evaluadas en este estudio, exceptuando las de reconstruccin.

Se establece el decil de la distribucin nacional de ingresos al que pertenece cada hogar potencialmente beneficiario de cada uno de los proyectos de la muestra. Utilizando esta informacin y tomando en cuenta el valor especifico de cada inversin en la muestra, se establece la proporcin de los recursos de cada tipo de sub-programa del FHIS que beneficia a cada decil de la poblacin
5

Para lugares rurales, estn ubicados dentro de la misma aldea o pueblo, y para lugares urbanos, en el mismo barrio o colonia donde se efectu la inversin.

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nacional. Despus, tomando en cuenta el peso de cada tipo de sub-proyecto en la cartera general de inversiones del FHIS, se determina la proporcin de los recursos totales del Programa que van en beneficio de cada decil de la poblacin. Obviamente, la expectativa es que una proporcin relativamente grande vaya para los deciles ms pobres (1,2) y que una proporcin menor de los recursos sean para beneficio de los deciles menos pobres (9 y 10). El cuadro 4 reporta el resultado del anlisis en mencin. Generalmente, hay una concentracin relativamente fuerte de los recursos en beneficio de los hogares ms pobres y son pocos los recursos que van en beneficio de los no-pobres. Utilizando estos datos, se calcula un ndice de progresividad, utilizando la misma metodologa que fue aplicada en el anlisis de la focalizacin geogrfica. Globalmente, el FHIS reporta un ndice de progresividad al nivel de hogares para 1998-2002 de 0.23. Cabe sealar que en la evaluacin anterior (de FHIS 2, 1995-97) se report una cifra de 0.21. Basados en esta informacin, se puede concluir que se ha registrado una mejora pequea en la focalizacin al nivel de hogares en todo el perodo. La grfica muestra la curva de distribucin acumulada de los recursos del programa en su totalidad (para los tipos de sub-proyectos que fueron incluidos en la encuesta de hogares). En total, 31% de los recursos benefician al quintil ms pobre y 69% de los recursos benefician al 50% ms pobre de la poblacin. Mientras que el quintil menos pobre recibe apenas 6% de los recursos del FHIS y el 50% menos pobre de la poblacin recibe 31% de los recursos totales. Todos los tipos de sub-proyectos revelan distribuciones progresivas, pero en grados diferentes. Los proyectos que revelan ms progresividad, son los de letrinas y proyectos de salud; mientras que los de agua y educacin son los menos progresivos. Pisos seguros y obras viales muestran resultados intermedios. Las grficas (abajo) permiten visualizar mejor estos patrones. Es notable que la progresividad distributiva de los proyectos de salud y letrinas es alta, comparada con los dems intervenciones; y que los sub-proyectos de educacin y agua tienen una incidencia distributiva relativamente plana. Esto indica que, en algunos casos, se han llevado a cabo este tipo de inversiones en lugares donde las poblaciones no siempre son las ms pobres del municipio beneficiado. Obviamente, estos resultados no son intrnsecos al tipo de intervencin, ya que hacen falta inversiones para el establecimiento de sistemas de agua potable en muchas comunidades extremadamente pobres. Pero como las necesidades de agua potable parecen ser generalizadas, es posible que los tomadores locales de decisin den prioridad a las comunidades ms grandes, generalmente las de mayor beligerancia, dejando para despus a las comunidades relativamente ms pobres y dispersas, donde tambin los proyectos pudieran ser ms costosos. Por lo mismo, se requiere prestar atencin a los procesos de toma de decisin relacionados con estos dos tipos de proyectos, con la finalidad de asegurar que las poblaciones beneficiarias sean las apropiadas. Por otra parte, es preocupante que los beneficios de los proyectos de pisos seguros se concentran sobre todo en los deciles medios de la distribucin de ingresos, probablemente sealando que son comunidades urbanos-marginales o peri-urbanas (ya que los deciles ms pobres en Honduras, estn predominantemente compuestos de hogares rurales). Sujeto siempre a los procesos de planificacin municipal participativas, el FHIS debera explorar la posibilidad de promover ms este tipo de intervenciones en reas rurales, ya que los beneficios potenciales en materia de salubridad son grandes. Un patrn similar es observado en el sector educacin, donde una parte significativa (20.4%) de los beneficios se concentran en el quinto decil. En este caso no es tan obvio que se debe buscar aumentar las inversiones en los sectores rurales remotos ya que la cobertura en educacin primaria es cerca del 100%. Las autoridades sectoriales en educacin han concluido que la dispersin de las 18

escuelas primarias rurales ya sobrepas el nivel apropiado y las futuras inversiones deben estar orientadas hacia una racionalizacin de dicha infraestructura para crear centros de enseanza que lleguen a tener un tamao suficiente para permitir la enseanza eficaz. En este contexto, posiblemente, intervenciones viales (tanto en escala modesta: rutas peatonales y para vehculos de traccin humana o animal, como en escala mayor) para mejorar la comunicabilidad entre comunidades rurales remotas y sus centros escolares, podran ser de mucha relevancia. Cabe subrayar, finalmente, que la focalizacin no es el nico criterio que debe ser aplicado para evaluar los resultados del FHIS. Tambin son relevantes las consideraciones de coordinacin con los entes sectoriales y la planificacin participativa local. La primera, para asegurar que las inversiones produzcan flujos sostenibles de servicios en los lugares aptos e impactos reales en las condiciones socio-econmicas de la poblacin beneficiaria. La segunda, para asegurar que se estn atendiendo problemas prioritarios, de acuerdo con los criterios de la comunidad beneficiaria. Estos temas se discuten en las secciones 5 y 1.2, respectivamente.

Progresividad de FHIS 1998-2002 basado en la poblacin del rea de influencia*


100

% de recursos
90 80 70 60 50 40 30 20

98 94 88 79 69

51 43 31

14 10 0 0 20 40 60 % de poblacin 80 100

Progresividad de proyectos de letrinas basado en la poblacin del rea de influencia* % de recursos


100 97 90 84 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 % de poblacin 80 100 33 52 77 67 93 99 90

Progresividad proyectos de salud basado en la poblacin de usuarios* % de recursos


100 96 90 80 70 60 50 40 30 24 20 10 0 0 20 40 60 % de poblacin 80 100 48 62 70 80 87 89 98

19

100

% de recursos

Progresividad de proyectos de educacin basado en la poblacin del rea de influencia*


97 93 86 78 68

Progresividad de proyectos de agua basado en la poblacin del rea de influencia* % de recursos


100 98 93 94 90 80 73 70 60 56

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 % de poblacin 9 27 41 48

50 44 40 30 20 15 10 0 0 20 40 60 % de poblacin 80 100 32 37

80

100

Progresividad de proyectos de obras viales, basado en la poblacin del rea de influencia* % de recursos
100 98 93 88 79 90 80 70 66 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 % de poblacin 80 100 20 32 39 50

100

Progresividad de proyectos de pisos seguros, basado en la poblacin de usuarios* % de recursos


97 93 86 80 76 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 % de poblacin 80 100 29 42 52 100 90

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1.2. Seleccin de los proyectos y mecanismos de participacin comunitaria


El FHIS financia la construccin de obras de infraestructura social para beneficio, principalmente, de comunidades pobres. En las etapas tempranas del programa la preocupacin dominante fue de carcter estrictamente tcnico, de ingeniera, pero poco a poco y para enfrentar el problema de la sostenibilidad, fue ganando fuerza la bsqueda de la idoneidad de los proyectos, esto es, que los mismos se ajustaran a los deseos y prioridades de las comunidades demandantes. En esta seccin se aborda la cuestin de s las comunidades fueron efectivamente consultadas, la manera en que este proceso tom efecto y cmo participaron en la ejecucin de las obras. Si estos procesos tomaron efecto el resultado debera reflejarse en la aceptacin que la gente muestre hacia el proyecto (idoneidad) y en su efectiva utilizacin. Se espera encontrar evidencia que la participacin mediante la consulta y la contribucin voluntaria en el costeo de la obra propician el uso del proyecto. El impacto del FHIS en la consulta y participacin En la etapa FHIS 3 se intensificaron los mecanismos de consulta de las comunidades. En este sentido, un logro importante fue la puesta en marcha de los Cabildos Abiertos como mtodo principal de consulta y la elaboracin de los Planes de Inversin Social Municipal (PISM). Los Cabildos Abiertos haban sido ensayados originalmente en San Pedro Sula a mediados de los 90s como procedimiento de planificacin municipal y participacin ciudadana. El FHIS retomar las lecciones positivas de esta experiencia y la generalizar en todo el pas, marcando con ello un hito histrico en el fomento de la participacin de las comunidades en la seleccin de sus proyectos y prioridades. Durante el primer semestre de 1998 el FHIS envi promotores por todo el pas con el propsito de apoyar a las municipalidades en la organizacin de los cabildos. En septiembre de dicho ao se celebraron estos eventos en casi todos los municipios del pas, con la participacin de representantes de las comunidades y grupos de base. Durante el cabildo los delegados comunitarios presentaron y defendieron sus proyectos con las autoridades municipales para conseguir que los mismos fueran considerados dentro del PISM. Los proyectos deban ajustarse al men del FHIS como garanta para que ste se comprometiera en su financiamiento. Con la lista de proyectos en mano, las municipalidades negociaron los que se habran de ejecutar dentro del marco de la asignacin presupuestaria correspondiente, con lo que se form la base para los proyectos que el FHIS financiara durante el perodo 1998-2001. En esta modalidad estaba implcita otra novedad, que ahora el FHIS requera considerar a las municipalidades como actor fundamental del desarrollo local, dejando atrs algunas prcticas de carcter centralista y clientelista. Esta entrada de las municipalidades estaba condicionada a que demostraran que sus PISM eran el resultado de la consulta popular mediante los cabildos abiertos. Por otra parte, el FHIS haba preparado las bases de un modelo an ms descentralizado de delegacin operacional del ciclo del proyecto (DOCP), que pondra a prueba en cierto nmero de municipalidades piloto. Simultneamente, inici un programa piloto especial para atender las necesidades de comunidades indgenas. No obstante, las secuelas del huracn Mitch interrumpieron este proceso de consulta y de programas piloto al cambiar las prioridades de muchas comunidades y entrar en una situacin de emergencia nacional (Ver Recuadro 1). El FHIS jug un papel protagnico6 durante la fase de reconstruccin de
6

El FHIS pudo desempear este papel de liderazgo al contar con los fondos provedos por el Crdito del IDA (3118-HO) que fue la nica fuente grande de financiamiento de la que dispuso durante los primeros tres

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Recuadro 1. Incidencia del huracn Mitch en la priorizacin de los proyectos


De las 15 comunidades visitadas por el equipo de investigacin cualitativa, 5 de ellas reportan que los daos causados al pas por el huracn Mitch afectaron de algn modo sus prioridades de proyectos. 1. Barrio El Triunfo, Guacamaya, El Progreso, Yoro El sistema de abastecimiento de agua potable tena deficiencias desde un inicio, pero debido a los daos que el huracn Mitch ocasion a la tubera, sta tuvo que ser rehabilitada. Despus del huracn Mitch el costo del pegue de agua se incremento de 300 a 850 lempiras (Presidenta del Comit de Salud). En 1998 el huracn Mitch da el proyecto de agua que tenamos, nos quedamos sin agua, despus tuvimos que reforzar el proyecto con un tanque (Grupo focal de lderes). 2. Barrio Guadalupe, La Lima, Corts En 1997, se construy con fondos del FHIS el proyecto de pavimentacin de la calle principal de la colonia, aqu solo se hizo balastreo, pero el Mitch se lo llev (Grupo focal de personas de base). Antes del Mitch se haba hecho un proyecto de reparacin y construccin de calles, este proyecto fue muy bueno, pero por desgracia vino el Mitch y da esa obra, a raz de eso se volvi a reparar las calles, pero desgraciadamente despus vino la tormenta tropical Catrina y arrastr todo el material. La comunidad haba priorizado el proyecto de agua potable y el de aguas negras, pero cuando el FHIS se hizo presente esos proyectos se haban gestionado por otro lado y haban sido aprobados. Para ese entonces, lo ms urgente para la comunidad era el proyecto de rehabilitacin de calles porque se requera sacar el sedimento ya que se estaban registrando algunas enfermedades (Grupo focal de lderes). 3. Ayapa, Yoro El huracn Mitch da la tubera, destruy el sistema de agua y tenamos que ir a traer agua a la quebrada o a otras comunidades (Grupo focal de personas de base). 4. Santa Ana de Yusguare, La Tajeada, Choluteca El proyecto de letrinizacin se prioriz porque era un requisito que exiga CARE para restablecer el proyecto de agua potable que fue destruido por el huracn Mitch. Antes de que ocurriera ese fenmeno natural la comunidad haba priorizado como necesidad nmero uno la ampliacin del centro de salud, pero el huracnvino a cambiar las cosas. 5. Colonia San Buena Aventura, Distrito Central, Francisco Morazn Los daos ocasionados por el huracn Mitch no incidieron en el proceso de priorizacin de proyectos, pero si tuvieron un impacto negativo en la disponibilidad de recursos asignados a la comunidad por parte de esa entidad. El ministro haba prometido que adems de los pisos seguros iban a ayudarnos con lminas, pero despus nos dijo que ya no haba dinero porque la ayuda se haba dado a los damnificados del huracn Mitch (Grupo focal de personas de base).

la infraestructura social daada y no sera sino hasta el 2001 que retomara con nuevos bros su preocupacin por los mecanismos de consulta. Los cabildos abiertos de 1998 representaron un gran avance en materia de participacin comunitaria, pero no estuvieron exentos de problemas en su organizacin, particularmente su apertura a los grupos ms pobres y a las comunidades ms alejadas de la cabecera municipal. Para superar estos problemas el FHIS ejecut en agosto- septiembre del 2001 una prueba piloto de planificacin participativa en 27 municipios del pas7. Esta experiencia
meses de la emergencia. IDA aprob un crdito complementario por US$22.5 millones en diciembre 1999 y luego aprobara un nuevo crdito (Honduras FHIS V) para hacer posible al FHIS el continuar con el financiamiento de los proyectos que haban sido identificados en el ejercicio de planificacin participativa de 1998. 7 Esta prueba piloto form parte del Programa de Reduccin de la Pobreza y Desarrollo Local, Fase I aprobado por el BID en noviembre del 2000. Uno de los objetivos de dicho Programa fue el atender los proyectos seleccionados en los PISM de 1998, pendientes de financiamiento por la interrupcin del huracn Mitch. El programa, adems, promovi la integracin de los actores locales al ciclo de inversin para lograr su empoderamiento y apropiacin de los servicios y obras. Aparte del piloto de planificacin participativa el programa inclua otras experiencias pilotos, cuales fueron, los programas de mantenimiento preventivo, inversin en infraestructura social, fortalecimiento institucional municipal y del FHIS, y descentralizacin o delegacin operacional del ciclo de proyectos (DOCP).

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piloto cont con una metodologa de participacin mucho ms sofisticada, buscando aumentar la participacin de las comunidades ms pobres y de las mujeres. La experiencia piloto tambin contemplaba como un producto final el PISM, que deba incluir tanto los proyectos a negociar con el FHIS como otros fuera del men FHIS o ms all del marco de la asignacin presupuestaria establecida8.
Cuadro 5. Impacto de la presencia FHIS en la consulta y la participacin
Proyectos Proyectos del FHIS 3 del FHIS 2 % que fueron consultados sobre el proyecto Total 71 50 Escuela 79 68 Escuela DOCP 84 NA Escuela No-DOCP 79 NA Centro de salud 71 75 Sistema de agua 82 66 Letrinas 82 86 M. Obras viales 42 NA M. Pisos saludables 80 NA % que participaron en el proyecto Total 56 54 Escuela 53 53 Centro de salud 50 54 Sistema de agua 55 64 Letrinas 65 75 M. Obras viales 43 NA M. Pisos saludables 73 NA Esc. DOCP 52 NA Esc. No-DOCP 54 NA Principales tipos de participacin Mano de obra 37 26 Dinero 15 13 Materiales 10 2 Otro * 19 4 * Mano de obra remunerada, donacin de terreno, participacin en supervisin o gestin , otro Fuente: Encuesta de Hogares, ESA 2004, 1998

Al superarse la etapa de emergencia, el FHIS retom su dinmica normal de negociacin de proyectos con las municipalidades, basndose, cuando pertinente, en el PISM de 1998. Sin embargo, los alcaldes ejercieron cierto margen de discrecin para modificar los PISM al suprimir proyectos originales e incluir proyectos nuevos, producto de solicitudes de las comunidades o de algunas organizaciones en particular. Estos cambios deban ser justificados ante el FHIS, presentando evidencia de haber sido resultado de consultas mediante Cabildos Abiertos.

El cuadro 5 presenta evidencia de que las comunidades fueron consultadas acerca de la necesidad y pertinencia de los proyectos. Comparado a la situacin registrada durante la evaluacin del FHIS2, el nivel de participacin durante el FHIS3 podra haberse incrementado. Del total de comunidades encuestadas, en 71% de los casos se indic que si haban sido consultados con relacin al proyecto en mencin, en comparacin al 50% resultante durante la evaluacin del FHIS 2. Los porcentajes de consulta para cada tipo de proyecto se sitan alrededor de 80%, con excepcin de los proyectos de salud (71%) y obras viales municipales (42%). Los proyectos de educacin muestran un buen nivel de participacin, resultando relativamente ms alto en las escuelas de la modalidad DOCP. Como los proyectos del FHIS son generalmente ejecutados por contratistas, el aporte de las comunidades con trabajo u otras modalidades no suele ser alto, pero an as las comunidades no dejan de entregar aportes valiosos que abaratan la ejecucin y facilitan el empoderamiento comunitario y los compromisos para la sostenibilidad. Un poco ms de la mitad de los hogares reportan contribuciones al proyecto, un nivel de participacin similar al registrado durante la evaluacin del FHIS2. Las contribuciones principales suelen darse en mano de obra, dinero y materiales. Todas estas formas de aporte podran haberse incrementado durante FHIS3, como lo sugiere la comparacin entre las dos etapas evaluadas. Evidencias de la investigacin cualitativa Buen nmero de participantes en los grupos focales (miembros de base y algunos directivos), manifestaron desconocer o no estaban seguros del procedimiento que se sigui para jerarquizar los proyectos de acuerdo a su importancia para la poblacin. Algunas autoridades municipales

ESA Consultores tuvo a su cargo la evaluacin de esta prueba piloto, la que present al FHIS en abril del 2003, y ms tarde, la evaluacin de todo el Programa de Reduccin de la Pobreza y Desarrollo Local, cuyo informe fue presentado en agosto de 2003.

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reconocen haber tenido fallas en la planificacin de los eventos respectivos, particularmente en el caso de los proyectos que se desarrollaron en el marco del Programa de Reconstruccin. En opinin de algunos lderes comunitarios, estos procedimientos se efectuaron precipitadamente. El proceso de seleccin de los proyectos prioritarios tom diferentes formas, aunque la ms frecuente result ser la promovida oficialmente por el FHIS, es decir, procesos de consulta con las comunidades. Del examen de las 15 distintas experiencias recopiladas se puede hacer la siguiente clasificacin: El proyecto fue priorizado en Cabildo Abierto y los entrevistados declararon que el mismo era una necesidad sentida por la comunidad. (8 proyectos, de todo tipo). El proyecto no fue priorizado en Cabildo Abierto o Asamblea, pero result ser una de las principales necesidades de la comunidad (1 proyecto de reparacin de escuela). El proyecto no fue priorizado en Cabildo Abierto y no era una prioridad para la comunidad (2 proyectos de pisos saludables) El proyecto, segn autoridades municipales, fue priorizado en Cabildo Abierto, pero, segn la comunidad, no constitua su principal necesidad (1 proyecto de Letrinas). El proyecto no fue originalmente priorizado en Cabildo Abierto, pero se convirti en la prioridad de la comunidad debido a los daos ocasionados por el huracn Mitch (2 proyectos de agua potable y 1 de obras viales). En cuanto al proceso de gestin, los grupos pusieron de relieve el papel protagnico de los patronatos. En 11 de las 15 comunidades, se asegur que los patronatos se haban involucrado en las labores de gestin, ya sea participando de lleno en el desarrollo de las mismas o limitndose a apoyar el proceso. Como complemento, otras organizaciones comunitarias, como juntas de agua, comits de salud y asociaciones de padres de familia tambin han jugado algn papel en el proceso de gestin de lo proyectos que son de su competencia. (4 casos). Se presentaron dos casos (Colonia Inmaculada Concepcin de Choluteca y San Buena Aventura en el Distrito Central) donde se identific a FUNDEVI y a la Asociacin de Mujeres para el Desarrollo de la Infancia, respectivamente, como las organizaciones gestoras de los proyectos. En contraste, en otras comunidades ni los dirigentes tenan claro quin o cul organizacin haba gestionado el proyecto (Mongual, en Las Flores, Lempira y el barrio Berln, en Corqun, Copn). En todas menos una (Barrio San Buenaventura, Distrito Central) de las comunidades visitadas se reconoci tambin el papel de las alcaldas en el proceso de gestin del proyecto. Este papel variaba desde un ente de apoyo a actor principal.
Recuadro 2. Seleccin y gestin del proyecto en cada comunidad visitada
1.Ceiba Grande, Jutiapa, Atlntida: Reparacin de la escuela Al nivel de las personas de base no est claro quien hizo la gestin del proyecto, unos creen que el proyecto lo gestion la Sociedad de Padres de Familia. En lo que estn de acuerdo es que no se llev a cabo una asamblea comunitaria para pedir la opinin de la comunidad o informales sobre el proyecto. Los directivos opinan que haber sido un ao poltico (2002) no se necesit mucho trmite. La maestra de la escuela y su esposo, que era directivo del Patronato, aseguran que ellos fueron los gestores del proyecto. En una ocasin aprovecharon la visita de la entonces diputada Victoria Contreras a la comunidad para mostrarle lo deteriorada que estaba la escuela y solicitarle apoyo. La diputada prometi ayudarles y poco tiempo despus se presento el ingeniero a iniciar la obra (Grupo focal de lderes). Cuando se aprob el proyecto la comunidad tena varias prioridades, una de stas era la reparacin a la escuela porque el techo se caa en pedazos y era un peligro para los nios. 2. Barrio El Triunfo, Guacamaya, El Progreso, Yoro: Agua potable El Patronato gestion el proyecto. El secretario del patronato, en ese entonces, conoci al ingeniero Nelson, ejecutor del FHIS, y le mencion la necesidad que tena la comunidad de contar con un proyecto de agua. Los directivos reunieron a la comunidad para informales y preguntarles si aprobaban el proyecto de agua potable, que en ese momento era lo ms importante o necesario porque el huracn Mitch haba destruido la tubera (Grupo focal de personas de base).

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Recuadro 2. Seleccin y gestin del proyecto en cada comunidad visitada


Se sac una lista de las personas que tenan problemas con el agua y se llev el listado al FHIS, donde se le entreg directamente al ingeniero Nelson. Luego hubo una reunin con el ejecutor del FHIS para discutir el lugar donde se iba a hacer el tanque y la fuente de la que se tomara el agua. Posteriormente se hicieron gestiones con el alcalde y ste lleg a un acuerdo con el FHIS. El proyecto inici en diciembre de 1999 y se inaugur en mayo del 2002. 3. Barrio Guadalupe, La Lima, Cort: Obras viales municipales Fue un proyecto que se hizo de emergencia. A consecuencia del huracn Mitch las carreteras de terracera quedaron severamente daadas y el FHIS asign una cartera presupuestaria al municipio para la rehabilitacin de calles. En este caso era urgente sacar el sedimento de la calle y evitar que se contaminara el ambiente. Ante esa situacin, el Patronato hizo la gestin con un regidor que tenan de enlace en la Alcalda (Grupo Focal con lderes comunitarios). La comunidad haba priorizado el proyecto de agua potable y el de aguas negras, pero cuando el FHIS se hizo presente en la comunidad estos proyectos ya haban sido gestionados ante otras instancias e incluso se logr que fueran aprobados. Cuando se hizo la rehabilitacin de las calles, era lo que ms urga porque exista el riesgo de una contaminacin en la comunidad, donde en ese entonces vivan aproximadamente unos 400 nios. Existe confusin entre las personas de base respecto a quien fue el ejecutor de la obra, pues aseguran que no se convoc a la comunidad a una asamblea para consultarle o informarle del proyecto (Grupo focal de personas de base). 4. Ayapa, Yoro: agua potable La Alcalda hizo un llamado por la radio y nosotros como comunidad respondimos, sabamos que sta ofreca alguna ayuda y que era el medio para gestionar proyectos ante el FHIS (Grupo focal de lderes). Directivos y personas de base coinciden en que fue el Patronato el que gestion el proyecto ante la Municipalidad. En la comunidad estn organizados el Patronato y la Junta de Agua; fue sta ltima la que reuni a la comunidad para informarle que se iba a rehabilitar el sistema de agua potable. No recuerdan la fecha en que se ejecut el proyecto, pero aseguran que fue despus del huracn Mitch. El proyecto era una prioridad para la comunidad porque el sistema no funcionaba; el agua era poca, haba das que tenamos agua y das que no. El huracn Mitch da la tubera, destruy el sistema de agua (Grupo focal de personas de base). 5. Jano, Olancho:Rehabilitacin del CESAMO En un inici el doctor y la enfermera que estaban asignados al Centro de Salud (CESAMO) solicitaron al entonces Alcalde, Rubn Glvez, que gestionara ayuda para reparar el centro porque estaba en psimo estado. A raz de eso, el edil present al FHIS una solicitud para que se reconstruyera el CESAMO. (Grupo focal de lderes). La demanda de la comunidad era reconstruir el CESAMO, pero el personal del FHIS que lleg a evaluar las condiciones en la que estaba el centro de salud, explic que se iba a invertir ms en la reparacin que en hacer un nuevo CESAMO. Segn el ex alcalde y el actual vice-alcalde, el proyecto de reparacin del CESAMO haba sido priorizado anteriormente por la comunidad en un Cabildo Abierto que se organiz por instrucciones del FHIS. Directivos y Personas de Base coinciden en que el proyecto era una prioridad para la comunidad, aunque no pudieron aclarar si en la reunin donde se aprob el mismo participaron solo representantes de las fuerzas vivas y de la alcalda, como aseguraron unos, o se involucr a la comunidad en general. La obra se inici en 1999, en el gobierno de Carlos Flores, pero luego se detuvo por ms de un ao, para luego reanudarse y concluirse en la presente administracin. En la primera etapa nicamente se levantaron las paredes y no se contino, el ejecutor simplemente se fue, ni avis, dej abandonada la obra, dijo que el presupuesto que le dio el FHIS no haba ajustado. Talvez el ingeniero se comi el pisto, quin sabe qu hizo. (Grupo focal de lderes) Transcurrido un tiempo, el alcalde actual, Francisco Ziga, y el presidente del Patronato fueron al FHIS a gestionar la conclusin de la obra, la cual, segn la entonces ministra del FHIS ya estaba concluida. Posteriormente lleg un segundo contratista, quien dijo a las autoridades municipales que era necesario botar lo que se haba hecho porque era inservible, pero stas decidieron que mejor se continuara con lo que ya estaba porque temieron que la obra se paralizara de nuevo. 6. Carbajales, Olanchito, Yoro: Reparacin del Centro de Salud El Patronato, supuestamente por peticin del Comit de Apoyo al Centro de Salud, hizo la solicitud a la Corporacin Municipal, que se encarg despus de hacer las gestiones ante el FHIS. El proyecto ya haba sido priorizado en un Cabildo Abierto en septiembre de 1998. En esa ocasin se priorizaron varios proyectos, entre los que estaba la reparacin del centro de salud, aunque en orden de importancia apareca primero el proyecto del agua potable y el de energa elctrica, respectivamente (Grupo focal de lderes). Segn los lderes comunitarios, el proyecto de reparacin del Centro de Salud se prioriz en una reunin de Cabildo Abierto realizada en Olanchito, donde participaron solo los directivos de los patronatos de las 7 comunidades, pero lo hicieron sin consultar a la comunidad porque los cabildos se hicieron a la carrera. Al respecto, un miembro del patronato expres: a veces los patronatos fallamos en eso, en no anunciar (convocar) a la comunidad para priorizar los proyectos. Si hubo una reunin para informar que el proyecto se iba a realizar, e incluso el personal del FHIS se reuni con el Comit de Apoyo al Centro de Salud, el Patronato y las fuerzas vivas para mostrarles el plano de la obra, la que se termin en marzo del 2002. 7. Teguajinal, Olanchito, Yoro: Pisos saludables No se hizo asamblea, no hubo participacin de la comunidad. El proyecto lleg de repente, no se consulto a la comunidad. Todo fue rpido, hoy vinieron y al da siguiente se tena que ir la lista de la gente que se iba a beneficiar; se anot a los que conocamos o recordbamos que no tenan piso seguro (Grupo focal de lderes). El proyecto lleg a travs del presidente del patronato. En la alcalda le informaron que se iban a realizar unos proyectos de letrinas y pisos saludables en algunas comunidades y le solicitaron que presentar al da siguiente la lista de las personas que se beneficiaran con el proyecto de pisos, lo que, segn los lderes comunitarios, no era una prioridad para la comunidad. En una asamblea se haban

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Recuadro 2. Seleccin y gestin del proyecto en cada comunidad visitada


priorizado el proyecto del agua, la cerca de la escuela, mejoras al proyecto de luz y la construccin de un jardn de nios (kinder). Cuando se ejecut el proyecto, los principales problemas de la comunidad eran la falta de letrinas, el mal estado de la calle, la deforestacin de la cuenca, la falta de un kinder y la carencia de mobiliario en la escuela ya que en ese tiempo los nios reciban clases sentados en tubos de pvc. Segn los funcionarios de la municipalidad, si se organiz una sesin donde se inform del proyecto a los beneficiarios, a quienes en un inicio les dijeron que tenan que pagar el costo del piso, pero el presidente del patronato habl con el alcalde para que no se hiciera ese cobro. Unas 25 -28 familias de la comunidad fueron las que se beneficiaron de este proyecto que se llev a cabo en el 2001. 8. Santa Ana de Yusguare, La Tajeada, Choluteca: Construccin de letrinas Segn los lderes comunitarios, la construccin de letrinas se prioriz porque era requisito para que se ejecutara el proyecto de agua potable que CARE haba aprobado para la comunidad. Antes del huracn Mitch la Alcalda haba notificado que se requera que cada comunidad seleccionara 2 proyectos prioritarios, a raz de eso se convoc a la comunidad, la que indic como prioridades la ampliacin del centro de salud y, en segundo lugar, el proyecto de letrinizacin. En una reunin convocada por la junta de agua y el patronato, organizacin que hizo la gestin a travs de la Municipalidad, se inform a la comunidad del proyecto. Se sac el listado de los beneficiarios dndole prioridad a las familias que no tenan letrina o a aquellas que la tenan, pero estaba en psimo estado (Grupo focal de personas de base). El proyecto de letrinizacin se efectu en el 2001 y fue ejecutado por CARE con financiamiento del FHIS. Los participantes en los grupos focales coinciden en que si hubo participacin de la comunidad en la toma de decisin sobre el proyecto a ejecutar e incluso lleg un funcionario del FHIS a explicarles en que consista el proyecto y cul iba a ser el aporte de la comunidad. 9. Mongual, Las Flores, Lempira: Construccin de letrinas En base a la informacin proporcionada por el alcalde de las Flores, Lempira, el proyecto de letrinizacin que se hizo en Mongual estaba originalmente destinado para la comunidad de Nueva Esperanza, pero cuando el FHIS llev el proyecto a dicha comunidad, all ya tenan las letrinas. Fue as como se beneficio a Mongual, donde, segn el Alcalde, tambin se haba priorizado el mismo proyecto. Este es mi segundo perodo como alcalde, el proyecto de letrinas de Mongual fue priorizado en la pasada administracin municipal, pero se ejecut en la actual, en el 2002 . Unos representantes del FHIS se hicieron presentes a la Alcalda para promover algunos proyectos en varias comunidades, no se inclua a Mongual, pero como sobraron unas letrinas el alcalde propuso que se beneficiara a esta comunidad. Estos proyectos as han venido, vinieron a dejarlo a la comunidad slo para taparle el ojo al macho (Grupo focal de lderes). Segn miembros de la comunidad nadie convoc a reunin para discutir sobre el proyecto. El FHIS se entendi nicamente con el presidente de la junta de agua, quien reconoci que la comunidad no saba del proyecto. Algunas personas de base afirmaron que para ser beneficiario se tenan que dirigir al presidente de la junta de agua, otros aseguran que fueron los directivos del patronato los que anduvieron de casa en casa anotando a las personas que se iban a beneficiar. 10. Barrio Berln, Corqun , Copn: Construccin de Caja Puente Los representantes de las diferentes organizaciones comunitarias desconocen cmo lleg el proyecto y si fue la Alcalda o el FHIS quienes lo financiaron. Si estn de acuerdo que la obra era una necesidad para el barrio ya que el tramo donde se hizo la caja puente representaba un peligro para los peatones, especialmente para los nios que recorran ese trayecto para ir a la escuela, por esa razn las autoridades del centro escolar haban solicitado en varias ocasiones a la Alcalda que hiciera esa obra. Las personas de base que fueron consultadas tampoco saban cmo se gestion el proyecto. En el caso mo, cuando yo menos acord ya estaban construyendo all, Yo tampoco me di cuenta cuando hicieron la caja puente. Tambin consideran que la obra era importante, porque antes de que sta se hiciera era un riesgo para los peatones transitar por ese tramo, adems esa caja puente comunica a varios barrios. Segn el ex -alcalde de Corqun, este proyecto, que fue finalizado en el 2001, result de un ejercicio de priorizacin. Se hicieron varias asambleas comunitarias y un cabildo abierto dirigido por unos promotores del FHIS, en esa ocasin se priorizaron obras en el rea de educacin y cajas puentes. 11. Colonia San Francisco del Ceibn, Choloma , Corts: Ampliacin de la escuela La gestin del proyecto de ampliacin de la escuela se inici en una reunin de Cabildo Abierto, a la que asistieron los miembros del patronato por invitacin de la Alcalda. Segn los lderes comunitarios, la colonia San Francisco del Ceibn sali favorecida con ese proyecto porque los dirigentes de otras comunidades no atendieron la convocatoria que hizo la Municipalidad. Esta comunidad no tena muchas posibilidades de obtener ese tipo de ayuda porque, segn la ley, no le asista ese derecho por estar considerada como una invasin. Despus de que se seleccion el proyecto, transcurrieron 2 aos para que comenzara el trabajo de ampliacin de la escuela que consista en la construccin de 2 aulas, Yo como presidente del patronato estaba cada 3 das en la Alcalda para agilizar el proyecto, pero siempre haba retraso para firmar termin mi perodo y la directiva entrante tuvo que continuar con la gestin ante la Municipalidad. Tanto directivos como personas de base comparten la opinin de que la ampliacin de la escuela era una prioridad para la comunidad ya que los escolares reciban clases en unas galeras y les daba todo el sol. Algunas personas afirman que la Sociedad de Padres de Familia realizo una reunin para informar sobre el proyecto, el que, segn la alcaldesa actual, se concluy a inicios de la presente administracin. 12. Colonia Inmaculada Concepcin, Choluteca: Construccin de un tanque de almacenamiento de agua La informacin proporcionada por los lderes comunitarios concuerda que FUNDEVI fue la entidad que gestion ante el FHIS la construccin del tanque elevado de concreto; no obstante, las autoridades de la Unidad de Desarrollo Comunitario de la Municipalidad aseguran que la alcalda fue la que solicit al FHIS la ejecucin de esa obra: La entidad edilicia dispone de un listado de proyectos que

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Recuadro 2. Seleccin y gestin del proyecto en cada comunidad visitada


el FHIS ha ejecutado en el municipio durante el perodo 1998-2001, y segn ste esa solicitud se present el 8 de mayo del 2000. Sin embargo, los directivos sostienen que un ingeniero de FUNDEVI (empresa que otorg a los pobladores de la colonia financiamiento para sus viviendas) fue el que sirvi de enlace e hizo las gestiones ante el FHIS para que se construyera el tanque de agua. Aparentemente se realizaron varias reuniones con la comunidad para informarles del proyecto y concertar cul sera el aporte de la comunidad. Segn el testimonio de algunos de los fundadores de la colonia, fue la comunidad la que escogi desde un inici el proyecto de agua. Relatan que recin fundada la comunidad el patronato convoc a una reunin a los pocos pobladores que haba para decidir cul era el proyecto ms importante para la comunidad, si el proyecto del agua, la energa elctrica o la reparacin de calles. Se comenz con la perforacin de un primer pozo, pero no funcion y tuvieron que hacer esfuerzos para excavar un segundo pozo, posteriormente lleg el proyecto del tanque. 13. El Ciruelo, Texiguat, El Paraso: Construccin del Centro de Salud La necesidad de tener un centro de Salud no solo una persona la senta, era una necesidad de toda la comunidad y de las comunidades aledaas. Cuando los miembros de la cooperativa se reunan siempre se platicaba del sacrificio que se haca para viajar hasta Texiguat. Fue durante esas reuniones que surgi la idea de gestionar el proyecto. Las primeras gestiones en la alcalda fueron verbales, pero el alcalde de turno siempre deca que lo mejor era preferible formalizar la peticin del proyecto. (Grupo focal de lderes). En una ocasin se hizo un cabildo abierto donde se priorizaron varios proyectos, entre ellos, la construccin de un CESAR. Posteriormente se envi una solicitud a la Secretaria de Salud y se solicit el apoyo de la Alcalda para que a travs de sta se enviara la solicitud al FHIS. Sabiendo que era un deseo de los pobladores, el patronato tom la decisin de gestionar el Centro de Salud y cuando ya se haba logrado su aprobacin se convoc a la comunidad para pedirle que apoyara el proyecto con mano de obra no calificada. (Grupo focal de personas de base). Inicialmente el CESAR se iba a construir en la comunidad de Santa Luca, pero se llam a una asamblea a los pobladores del Ciruelo y Santa Luca para decidir dnde era ms conveniente construir el centro de salud. Los patronatos de estas dos comunidades se pusieron de acuerdo y por votacin se aprob que la obra se hiciera en el Ciruelo. 14. Colonia San Buena Aventura, Distrito Central: Pisos saludables Yo escuch por la radio que el FHIS estaba ayudando con pisos y con lminas, entonces unas 75 miembros de la Asociacin de Mujeres para el Desarrollo de la Infancia nos fuimos al FHIS a gestionar el proyecto (Presidenta del Grupo de Mujeres). Tanto directivos como personas de base y no beneficiarios afirman que el proyecto lo gestion la presidenta del Grupo de Mujeres, organizacin que anteriormente haba obtenido diferentes tipos de ayuda para la comunidad. El proyecto se construy hace 2 3 aos. Cuando se ejecut el proyecto las prioridades de la comunidad eran el proyecto de aguas negras, un saln de usos mltiples y una guardera infantil. El proyecto de suministro de pisos saludables no fue priorizado en asamblea comunitaria, ni siquiera se organiz una reunin para consultar o inform a la comunidad sobre el mismo, de repente vino un ingeniero del FHIS a sacar una lista de las personas que necesitaban un piso seguro, slo anduvieron de casa en casa preguntando a las familias si tenan piso de tierra. 15. Nueva Cholomea, Saba, Coln: A solicitud del FHIS la Alcalda realiz en el 2000 un Cabildo Abierto donde se le pidi a cada comunidad que priorizara 1 proyecto para que se incluyera en el Plan de Inversin Municipal. En esa ocasin se priorizo la construccin del kinder; posteriormente el alcalde lo gestion ante el FHIS. (Presidente del Patronato). Los lderes comunitarios y las personas de base coinciden que la Alcalda fue la que hizo la gestin del proyecto, aunque difieren en la fecha en que se efectu la asamblea para priorizar los proyectos. Segn lo no directivos esa reunin se desarroll despus de que se haba construido el kinder, y no antes. Cuando ya se haba aprobado el proyecto se convoc a la comunidad para informales del mismo y solicitar a los pobladores una ayuda econmica para reunir el dinero que se requera para comprar el terreno donde se construira el kinder, ya que esa era la contraparte que exiga el FHIS. Este proyecto, que se comenz a gestionar en el gobierno anterior y se ejecut hasta el 2003, form parte de un programa piloto (DOCP) por medio del cual el FHIS transfiri los fondos a la Municipalidad para que se encargara directamente de ejecutar la obra, la que fue dirigida por el ingeniero civil de la Alcalda (Vice-Alcalde).

La idoneidad de los proyectos FHIS, segn los usuarios Como antes se indic, los mecanismos de consulta se muestran ms slidos en la etapa del FHIS3 que en la etapa anterior, pero este logro no salva la posibilidad de que la consulta haya sido un simple trmite formal y que los proyectos seleccionados, al final, no satisfagan completamente los deseos y necesidades de los consultados. El Cuadro 6 se elabor a partir de interrogar a la muestra de beneficiarios sobre sus preferencias. Se les pregunt si dentro de la lista de opciones que presenta el FHIS ellos/ellas hubieran preferido otro proyecto al finalmente aprobado. A continuacin se les pregunt nuevamente si sus preferencias se hubieran inclinado por un proyecto fuera del men del FHIS. En el cuadro las celdas sombreadas marcan los porcentajes donde coinciden el proyecto ejecutado con la preferencia del usuario. Se observa que, con excepcin de los proyectos de 27

educacin No-DOCP y pisos saludables, el porcentaje de coincidencia entre lo ejecutado y lo preferido (idoneidad) es el ms alto de entre las distintas posibilidades. El porcentaje ms alto de idoneidad se alcanza entre los proyectos de salud (40%) y el ms bajo entre los de pisos saludables. De los proyectos no contemplados en el men del FHIS, el porcentaje de preferencias es bajo, con una ligera preferencia hacia los proyectos de electrificacin y vivienda.
Cuadro 6. Opiniones de entrevistados sobre la idoneidad de los proyectos seleccionados
Educacin (Total) Nmero de proyectos de los tipos evaluados 20 Edu. DOCP Tipo de proyecto que el FHIS hizo o est haciendo Edu. NoSalud Agua Letrinas Obras DOCP viales Pisos saludables

10

10 20 20 15 % con relacin a los hogares entrevistados

20

15

Tipo de proyecto (del men FHIS) que habra elegido el entrevistado* Educacin 22 28 Salud 22 21 Agua 12 10 Letrinas 10 5 Obras viales 20 20 Pisos saludables 4 3 Alcantarillado 8 12 Tipo de proyectos (fuera del men FHIS) que habra elegido el Total 7 10 Viviendas 2 3 Electricidad/ alumbrado pblico 3 6 Telefona 1 1 Otros (iglesia, posta policial, edificio municipal, centro turstico, 1 0 becas estudiantiles) 188 105 Nmero de hogares entrevistados

16 5 23 40 16 18 16 10 21 11 5 7 2 3 entrevistado + 4 12 1 3 0.0 6 1 2 1 83 2 203

7 25 38 3 13 4 9 7 2 2 1 1 176

6 21 15 23 15 10 7 13 3 8 0 2 159

9 20 16 4 33 2 10 11 3 3 1 5 178

8 25 15 6 15 15 12 10 7 1 1 1 145

* Porcentaje con relacin al total de hogares entrevistados + Respuesta a la pregunta: De los proyectos que NO aparecen en esta tarjeta (tarjeta contena lista de proyectos del men FHIS), Cul habra elegido o que le parece an ms importante? El porcentaje se refiere a los que mencionaron algn proyecto del tipo NO incluido en la lista. Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004

Cuadro 7. Idoneidad de los proyectos. Comparacin de preferencias coincidentes FHIS2 y FHIS 3


Tipo de proyecto FHIS3 FHIS2 Educacin 22 47 Salud 40 35 Agua 38 64 Letrinas 23 7 Obras viales 33 NA Pisos saludables 14 NA Alcantarillado NA 4 Proyectos fuera men FHIS (promedio) 9 33 NA = No aplica Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004 y 1998

Al comparar los porcentajes de idoneidad obtenidos en las evaluaciones del FHIS 2 y FHIS 3 (Cuadro 7) se nota que los proyectos de educacin y agua muestran porcentajes ms bajos en la segunda evaluacin, pero ms altos en los de salud (ligeramente) y letrinas.

La participacin comunitaria en los costos de los proyectos La evaluacin del FHIS2 mostr la existencia de una correlacin positiva entre los niveles de participacin y la utilizacin de los proyectos. Si el proyecto efectivamente refleja las preferencias de los usuarios y, ms an, si estos se involucran de diversas maneras (contribuciones en trabajo,

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dinero, materiales, gestin, auditora, mantenimiento) se aumentan las probabilidades de que el proyecto no solo resulte mejor en la relacin costo/eficiencias sino que sea mayormente utilizado y cuidado.
Cuadro 8. Impacto de la presencia del FHIS y de la consulta en la utilizacin de los proyectos
No Total Total consultaFHIS3 FHIS2 dos % de hogares que utilizan o utilizarn el proyecto 100 15 63 80 98 92 95 NA 100 14 63 NA 100 94 97 89 100 98 99 93 92 84 90 74 Consul tados

Tipo de proyecto

Escuela total Escuela DOCP Escuela No-DOCP Centro de Salud Agua Letrinas Municipal. Obras viales 95 80 85 NA Municipal. Pisos saludables 90 91 91 NA * Consultados: Hogares que afirman que fueron consultados previamente para seleccionar el proyecto Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004, 1998 M4C06A.LST

El Cuadro 8 muestra la relacin entre consulta y nivel de utilizacin de los proyectos. El nivel de utilizacin entre los que fueron consultados sobre la necesidad del proyecto es casi total, pero tambin el nivel de utilizacin entre los no consultados es alto, con excepcin de las escuelas No-DOCP donde claramente se observa que la no consulta resulta ms proclive a la baja utilizacin. El cuadro bajo comentario tambin permite comparar estos resultados de FHIS3 con la etapa previa. En general, FHIS3 muestra un total de utilizacin mayor que FHIS2, con la sola excepcin de los proyectos de escuelas, cuyo resultado est influido por los proyectos No-DOCP que son mayora y que muestran un bajo grado de

utilizacin. El Cuadro 9 se refiere a los hogares que declaran haber No NO FHIS 3: Utilizan el proyecto y participado en la ejecucin particiParticiParticiparon con: ** del proyecto bajo diferentes paron paron Dinero Mano MateOtras FHIS 2 FHIS 3 * de riales formas formas (ltimas 4 * obra + columnas). Entre ellos el % de hogares que utilizan o utilizarn el proyecto Tipo de proyecto nivel de utilizacin del Educacin total 71 48 100 96 100 100 Educacin DOCP NA 91 100 98 100 100 proyecto es casi total, Educacin No DOCP NA 47 96 100 100 100 particularmente cuando han Salud 84 96 100 100 100 100 contribuido con mano de Agua 82 48 100 100 100 100 obra o con dinero. El cuadro Letrinas 40 70 100 94 79 88 Municipal. Obras viales NA 87 61 100 12 100 tambin permite observar el Municipal. Pisos seguros NA 59 100 99 98 84 comportamiento de los no* Del total de los hogares que No participaron en la construccin de la obra del proyecto, un participantes con relacin a X porcentaje de los mismos lo utilizan o utilizarn. Estos son los porcentajes que muestran estas columnas. la utilizacin del ** Del total de los hogares que aportaron dinero (o mano de obra o materiales u otro) un X proyecto tanto en FHIS3 porcentaje utiliza o utilizar el proyecto. Estos son los porcentajes que muestran las columnas. como en FHIS2. En el + Mano de obra remunerada, donacin de terreno, participacin en la supervisin y/o gestin , primer caso, los nootro participantes utilizan o Fuente: Encuesta de Hogares, ESA 2004 M4c06A.LST utilizarn el proyecto en ms alta medida en los casos de salud (96%), escuelas DOCP, obras viales municipales y letrinas. Con FHIS 2, salud, agua y escuelas tuvieron los porcentajes ms altos de utilizacin entre los no consultados.
Cuadro 9. Impacto de la participacin en la proporcin de hogares que utilizan los servicios del proyecto

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Investigacin cualitativa: Evidencias del aporte local en la ejecucin de los proyectos Aporte de la municipalidad y otras entidades no locales A excepcin de las comunidades de San Buena Aventura (Distrito Central), donde los directivos aseguran que la alcalda no se involucr en nada relacionado con el proyecto, y la comunidad de Ceiba Grande (Jutiapa, Atlntida), cuyos lderes comunitarios y pobladores dijeron desconocer si la Municipalidad brind algn tipo de apoyo, en las 13 comunidades restantes se reconoci que las Municipalidades dieron ms de algn aporte al proyecto. En 3 comunidades se indic que la Alcalda nicamente contribuy en la gestin del proyecto. En otras comunidades la alcalda aport materiales como tubera, cemento, madera, arena y otros. Asimismo, las municipalidades contribuyeron facilitando maquinaria y vehculos para trasladar los materiales a la comunidad o apoyar actividades como campaas de vacunacin. En otros casos, las alcaldas habran proporcionado el terreno o aportado parte del dinero para la compra del mismo (Jano, Olancho; Nueva Cholomea, Saba, Coln) o se responsabilizaron de pagar el salario del mdico asignado al Centro de Salud (Carbajales, Olanchito, Yoro) Hay otros entes como el SANAA y la Secretara de Salud, que tambin han colaborado de alguna forma con la ejecucin o funcionamiento de los proyectos que son de su competencia. En algunas comunidades se hizo referencia al aporte que recibieron de instituciones como el PMA, Mdicos Sin Fronteras, CARE, Standard y PROADASA (compaa bananera) El Recuadro 3 presenta un detalle por comunidad con relacin a este tema.
Recuadro 3. El aporte de la municipalidad en la ejecucin, mantenimiento y funcionamiento del proyecto
1. Ceiba Grande, Jutiapa, Atlntida: Los lideres comunitarios y las personas de base que participaron en los grupos focales desconocen si la Alcalda brind algn tipo de ayuda durante la etapa de ejecucin del proyecto. Por su parte los informantes de la municipalidad expresan que no tienen conocimiento del proyecto debido a que no cuentan con la documentacin de las administraciones municipales pasadas porque supuestamente se quem. 2. Barrio El Triunfo, Guacamaya, El Progreso, Yoro: La alcalda don una tubera para que se rehabilitara el sistema de agua potable. Asimismo, los directivos comunitarios aseguran que TROCAIRE, institucin no gubernamental, tambin proporcion tubera. 3. Barrio Guadalupe, La Lima, Corts: La Alcalda contribuy en la gestin del proyecto. 4. Ayapa, Yoro: La municipalidad facilit el transporte para llevar el material a la comunidad y tambin aport algunos materiales (Grupo focal de personas de base). Adems se cont con el apoyo de Mdicos Sin Fronteras, que proporcion ayuda para que se reparar por segunda vez la caja de toma del agua. (Secretario Municipal) 5. Jano, Olancho: La Alcalda facilit el terreno y aporto la madera que se requera para la construccin del Centro de Salud. Tambin contribuye con el mantenimiento del CESAR (mand a reparar unas goteras y la llave de la pila) y, adems, apoya las campaas de vacunacin facilitando vehculo y combustible. Por su parte, la Secretara de Salud proporciona medicamentos bsicos cada tres meses (Grupo Focal Directivo y Enfermera Auxiliar del CESAR). 6. Carbajales, Olanchito, Yoro: La Alcalda paga el salario y cubre los gastos de estada del mdico cubano asignado al centro de salud; adems, facilita logstica durante las campaas de salud (Alcalde Municipal). Empresas bananeras como la Standard Fruit Company y PROADASA, tambin colaboran con el funcionamiento del CESAR proporcionando logstica cuando se realizan campaas contra la malaria o el dengue (Auxiliar de Enfermera en el Centro de Salud). 7. Teguajinal, Olanchito, Yoro: La Alcalda proporcion algunos materiales que hacan falta para concluir el proyecto y facilit herramientas. (Albail en el proyecto de pisos saludables). Cuando se ejecutan proyectos de pisos saludables la Municipalidad siempre aporta la arena (Ex Alcalde y actual Regidor). 8. Santa Ana de Yusguare, La Tajeada, Choluteca: La Alcalda apoy la gestin del proyecto. La Secretara de Salud brinda capacitaciones sobre el uso adecuado de las letrinas. 9. Mongual, Las Flores, Lempira: La alcalda gestion el proyecto.

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10. Barrio Berln, Corqun , Copn: Con el apoyo de la alcalda se han construido varias cajas puente, en el caso de la obra construida en el barrio Berln, la Municipalidad facilit una maquinaria (Grupo focales de lderes). 11. Colonia San Francisco del Ceibn, Choloma , Corts: La alcalda don unos materiales para que se pudieran construir las 2 aulas y presion para que se mejorar la calidad de los materiales que estaba usando el contratista. 12. Colonia Inmaculada Concepcin, Choluteca: Los directivos aseguran que el Proyecto fue ejecutado por FUNDEVI, la comunidad y el FHIS. Segn algunos lideres comunitarios, la Alcalda no se involucr en nada, pero otros sostienen que la Municipalidad facilit una maquinaria. Asimismo, aseguran que tuvieron apoyo del SANAA. Segn documentos proporcionados por la Unidad de Desarrollo Comunitario de la Alcalda, la impermeabilizacin del tanque construido en la colonia Inmaculada Concepcin fue financiada por la Asociacin Sueca para el Desarrollo. 13. El Ciruelo, Texiguat, El Paraso: La Alcalda apoy enviando maquinaria para preparar el terreno y asumi el pago del maquinista. Adems contribuy con el transporte de los materiales cuando se construy el cerco del CESAR. Tambin facilita transporte y otro apoyo logstico cuando el centro lleva a cabo campaas de vacunacin. Otra entidad que ha prestado ayuda es el PMA, cuando se hizo la cerca otorgaban una racin de alimentos a las familias que se involucraron en la construccin del cerco( Promotor Social del PMA). Tambin la Secretara de Salud aport 70 bolsas de cemento y la malla cicln. 14. Colonia San Buena Aventura, Distrito Central, Francisco Morazn: Segn los lderes comunitarios entrevistados, la municipalidad no tuvo intervencin en este proyecto. 15. Nueva Cholomea, Saba, Coln: La Alcalda aport 10 mil lempiras para la compra del terreno.

Aporte de la comunidad De las 15 comunidades visitadas, 6 no aportaron trabajo comunitario ni otro tipo de ayuda en la ejecucin del proyecto. Tampoco hicieron mencin sobre algn tipo de contribucin que estn brindando actualmente para garantizar el mantenimiento y funcionamiento del proyecto. En la mayora de las comunidades donde si hubo aporte comunitario en la etapa de ejecucin del proyecto, la ayuda consisti bsicamente en facilitar mano de obra no calificada (halar material, hacer zanjas, abrir agujeros, limpiar el predio). En algunos casos la poblacin aport una contribucin econmica (Colonia Inmaculada Concepcin, Choluteca) y en otros proporcion el terreno donde se construy la obra ( El Ciruelo Texiguat, El Paraso; Nueva Cholomea, Saba Coln). Se report en algunas comunidades que en un inicio los pobladores aportaron trabajo comunitario voluntario, pero pasado unos das los contratistas les ofrecieron un pago, situacin que a criterio de algunos directivos y personas de base ocasion problemas en la comunidad porque al final no se le pag a toda la gente que trabaj. El Recuadro 4 detalla el aporte de cada comunidad en la funcionamiento del proyecto. ejecucin, mantenimiento y

Recuadro 4. Aporte comunitario en la ejecucin, mantenimiento y funcionamiento del proyecto


1. Ceiba Grande, Jutiapa, Atlntida Nadie report que la comunidad haya dado algn aporte al proyecto. 2. Barrio El Triunfo, Guacamaya, El Progreso, Yoro La comunidad aport mano de obra no calificada, colabor en halar materiales y hacer zanjas. Al inicio hicieron trabajo voluntario por 3 5 das, transcurrido ese tiempo comenzaron a trabajar bajo la modalidad de alimento por trabajo y despus el contratista se comprometi a pagarles 40 lempiras al da por lance de tubo (Grupo focal de personas de base). El proyecto vino y tenamos la obligacin de trabajar todos, pero despus a algunos les pagaron 40 lempiras por lance de tubo, pagaban porque la gente no tena dinero, haba mucha pobreza ( Grupo focal de personas de base).

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Recuadro 4. Aporte comunitario en la ejecucin, mantenimiento y funcionamiento del proyecto


3. Barrio Guadalupe, La Lima, Corts No hubo trabajo comunitario, ni voluntario ni remunerado porque no lo solicitaron (Grupo focal de personas de base). 4. Ayapa, Yoro Al inicio hubo trabajo voluntario por parte de la comunidad; halaban material y pegaban tubos, pero despus se ofreci por parte de la gente del FHIS que se les iba a pagar 30 lempiras por lance, y de hecho a algunas personas se les pag, pero a otras no. Pese a que no se cumpli con el pago algunas personas continuaron colaborando de forma voluntaria. 5. Jano, Olancho No hubo trabajo comunitario como aporte al proyecto. Nos descuidamos, ahora la gente ya no hace muchas actividades de forma voluntaria porque se han acostumbrado a que se les pague por todo, antes solo se llamaba a la gente para ir a chapear el cementerio y as se haca, ahora no, ahora hay que darle el contrato (Grupo focal de lderes) 6. Carbajales, Olanchito, Yoro El contratista lleg con una nota firmada por el FHIS, diciendo que si la comunidad no colaboraba no se hara la obra . (Grupo focal de lderes). En el proceso de ejecucin del proyecto el aporte de la comunidad fue limpiar el terreno, halar material, desbaratar el techo que se iba a cambiar y pintar el centro. Mientras el Centro se reparaba la comunidad se organiz para poner a disposicin una casa donde la enfermera pudiera atender a los pacientes. Actualmente la comunidad asume el costo de comida, vivienda y aseo de ropa del mdico cubano que est asignado al centro, para ello cada familia aporta 10 lempiras mensuales. (Grupos focal de lderes). Adems, se ha organizado en las diferentes aldeas personal comunitario (parteras, colaboradoras/es voluntarias/os, guardianas/es de salud) para que apoyen algunas actividades relacionadas con el centro de salud, como por ejemplo campaas de vacunacin o de limpieza. 7. Teguajinal, Olanchito, Yoro No hubo trabajo comunitario. Algunas familias beneficiadas colaboraba con la preparacin de la mezcla o cuando se haca el relleno. 8. Santa Ana de Yusguare, La Tajeada, Choluteca Las familias beneficiadas hicieron el agujero para la letrina y contribuyeron en halar material como madera, arena, piedra. Hubo malos entendidos porque se les dijo que el trabajo de halar piedra se iba a valorizar en 60 lempiras al da, pero al final no se pag (Grupo focal de lderes). 9. Mongual, Las Flores, Lempira No hubo trabajo comunitario voluntario. El propietario de la letrina hacia el agujero y halaba la piedra y los otros materiales, pero se les pagaba 80 lempiras (Grupo focal de lderes). La comunidad aporta, pero cuando vienen proyectos del FHIS o de Plan en Honduras que duran varios meses, la gente puede trabajar voluntariamente uno o varios das, pero despus ya no. La poltica de Plan en Honduras es si la comunidad no se apunta (participa ) se para la obra (Grupo focal de personas de base). 10. Barrio Berln, Corqun , Copn No hubo trabajo comunitario porque no saban nada del proyecto, adems no nos involucramos para que no dijeran que uno estaba saconeando (entrometindose). 11. Colonia San Francisco del Ceibn, Choloma , Corts Con el FHIS se firm un acta donde los directivos nos comprometamos a responsabilizarnos por el acarreo de material. Pero como comunidad no tuvieron una participacin activa en la ejecucin del proyecto, algunos fueron meros observadores y otros por rumores se daban cuenta de lo que pasaba en la construccin de la obra (Grupo focal de personas de base). 12. Colonia Inmaculada Concepcin, Choluteca Cuando se instal la red de distribucin la comunidad cooper; algunos con trabajo y otros aportaron ayuda econmica (Grupo focal de personas de base). Para financiar la perforacin de 2 pozos cada familia aport 350 lempiras. En algunas ocasiones la comunidad organiza actividades como venta de comida para obtener recursos y poder financiar las mejoras al sistema de agua, as fue como se pudo comprar el motor, a puro esfuerzo de la comunidad (Grupo Focal Directivos). En cuanto al aporte de la comunidad para el mantenimiento de la obra, los lderes comunitarios afirmaron que los pobladores aportan ayuda econmica, la comunidad ha mandado a hacer 3 reparaciones, en una de esas se gast como 15 mil lempiras. 13. El Ciruelo, Texiguat, El Paraso

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Recuadro 4. Aporte comunitario en la ejecucin, mantenimiento y funcionamiento del proyecto


Para la construccin del CESAR la comunidad aporto como contraparte el terreno, cuyo costo fue de 20 mil lempiras, de esto los pobladores aportaron 1,000 lempiras y el resto lo facilit la cooperativa que es local. Adems la comunidad proporcion el plantel, material local y el acarreo del mismo (Grupo Focal Directivo). La comunidad ayudo halando material. El acarreo de piedra y agua, era aporte de la comunidad, las mujeres colaboraban halando agua, los hombres hacian la mezcla, aqu no se espera pago cuando se hace algo por la comunidad (Grupo focal de personas de base). En cuanto al mantenimiento y mejoras a la obra, la ORMA con el apoyo de la comunidad hizo el cerco del CESAR, para eso se cont con el apoyo de la Secretara de Salud que facilit 70 bolsas de cemento y la malla. Asimismo, cada familia aport 10 lempiras para que se hicieran las bancas y muebles de madera para el centro de salud. 14. Colonia San Buena Aventura, Distrito Central, Francisco Morazn Cada familia aport la mano de obra y un grupo de hombres y mujeres de la comunidad ayudaron a medir y a entregar el material a los beneficiarios. Hubo madres solas que ellas hicieron su piso (Grupo focal de personas de base). 15. Nueva Cholomea, Saba, Coln La comunidad proporcion el terreno, que costo 35 mil lempiras. La Alcalda contribuy con 10 mil lempiras y los pobladores aportaron el resto. Para recaudar esos fondos se solicit a cada familia 150 lempiras y adems se organizaron rifas, venta de comida y una maratn radial (Grupo Focal Directivo).

1.3.

Conclusiones

En esta seccin se ha presentado evidencia sobre cmo el FHIS 3 distribuy sus recursos y garantiz la participacin de las comunidades. Con relacin al FHIS 2 se avanz en la calidad de la focalizacin, con el propsito de que la distribucin de recursos operara de forma mucho ms progresiva. Para esto se introdujeron reformas en la frmula para el clculo del ndice de Pobreza (IP) y la frmula general de asignacin. En el caso de esta ltima, sobresalen las decisiones de otorgar un mejor peso al propio IP y menos al factor poblacional, tambin se acord un factor de correccin que garantizaba una asignacin mnima para los municipios menos poblados, de tal manera que los fondos alcanzaran para al menos un proyecto tipo anual. El resultado fue un ndice de progresividad mucho mejor que el conseguido para FHIS 2, aunque el ndice se mantenga an en niveles relativamente modestos. En la distribucin de los recursos del FHIS 3 sobresalen dos hechos similares al caso del FHIS 2. Primero, la inversin ms alta en los proyectos de educacin (tres cuartos del presupuesto) y un nivel de progresividad de los proyectos de acuerdo a su tipo. Cuando la focalizacin se analiza desde la perspectiva de su distribucin geogrfica los proyectos de salud, los del sector informal y los de educacin (en ese orden) se muestran como los ms claramente progresivos y los menos los de ambiente y asistencia social. Cuando el anlisis se hace desde la ptica de la focalizacin sobre los hogares (capacidad de llegar a los hogares ms pobres) los proyectos mejor ubicados resultan ser los de letrinas y salud y un tanto menos los de educacin y agua y alcantarillado. Respecto a la participacin comunitaria e idoneidad de los proyectos el FHIS 3 aparece tambin mejor que en FHIS 2. Los niveles de consulta se observan ms altos, lo mismo que el nivel de contribuciones de las comunidades a la ejecucin de los proyectos. Como consecuencia mejoraron los niveles de idoneidad y utilizacin de los proyectos. Los temas que siguen deben indagar en qu medida estos resultados positivos consiguen darle mayor sostenibilidad a la gestin de los proyectos e impactar ms profundamente en el bienestar de la poblacin ms pobre.

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2. Impacto en la reduccin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas


2.1. Impacto comparado de FHIS 2 y FHIS 3 en la reduccin de las NBI
Al igual que con la evaluacin del FHIS2, la presente evaluacin toma ventaja de las encuestas permanentes de hogares, que ahora lleva a cabo el INE, para seguir la evaluacin del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, un conocido mtodo de medicin de la pobreza. Las necesidades bsicas que se consideran en la obtencin del ndice son las siguientes: agua, saneamiento, educacin (primaria), capacidad de subsistencia, espacio de morada y vivienda adecuada9. La evaluacin del FHIS 2 mostr una tendencia sostenida al aumento del porcentaje de hogares 100% 80% con necesidades bsicas > 2 NBI 60% satisfechas (NBS), situacin que 2 NBI 40% se mostraba ms fuerte en el 1 NBI 20% sector urbano que en el rural. La 0% Con NBS evaluacin indic que al quedar 1993 1997 2002 1993 1997 2002 1993 1997 2002 por satisfacer las necesidades Total Urbano Rural bsicas de ms difcil solucin (las situadas en el sector rural principalmente, dada su mayor dispersin e inaccesibilidad) el ritmo de cambio ira disminuyendo paulatinamente, tal como ya se observaba en el perodo 93/97 con respecto al 90/93. En el perodo del FHIS3 (ver columna 99/02 en el cuadro 10) el ritmo de aumento de las NBS no solo baja con respecto al perodo precedente (columna 93/97 del cuadro citado) sino que se torna negativo (-8%). Aunque este cambio fue pre-anunciado, nunca se esper que se produjera de manera tan drstica, en tanto falt predecir tambin la catstrofe provocada por el Huracn Mitch. Tal como los datos lo muestran, la involucin en la tendencia de mejora tuvo lugar en 1999, pero se hace notar con ms dramatismo en los aos subsiguientes, en el 2002 el porcentaje de hogares con NBS baja a 48%. Al diferenciar esta tendencia general entre el sector urbano y el rural, queda claro que el impacto negativo mayor se produjo en el segundo: Al comparar los aos 1997 con el 2002, el ndice de NBS tiene una cada de 3% en el sector urbano y de 21% en el sector rural. Al FHIS le toc un papel fundamental en la reconstruccin de la infraestructura social, pero con todo y sus logros, ms los esfuerzos generales del Gobierno y la sociedad civil, el dao hacia el 2002 an no pareca resarcirse lo suficiente para poner el pas a los niveles previos al Huracn Mitch.
% de hogares

Grfico 5.1. Incidencia de NBI, 1993, 1997, 2002

Agua: * Tener acceso a agua potable dentro de la vivienda (sector urbano); * tener acceso a agua de un sistema de tubera o pozo (sector rural). Saneamiento: * Tener un servicio sanitario, que no sea letrina de fosa simple (s. urbano); * tener por lo menos una letrina de fosa simple (s. rural). Educacin primaria: *Que los nios de edad primaria estn matriculados en la escuela. Capacidad de subsistencia: * Que el jefe o jefa del hogar tenga ms de tres aos de educacin primaria y est empleado; y si esto no es el caso, que haya por lo menos una persona ocupada por cada tres miembros del hogar. Espacio de morada (no hacinamiento): * Que no haya ms de tres personas por habitacin, excluyendo baos. Estado de la vivienda: * Que la vivienda no sea improvisada ni hecha con desechos y que no tenga piso de tierra (s. urbano); * Que la vivienda no sea improvisada ni hecha con desechos (s. rural).

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Cuadro 10. Incidencia global de NBIs


1990 Total Nacional Con NBSatisfechas 1 NBI 2 NBI's > 2 NBI's Urbana ** Con NBSatisfechas 1 NBI 2 NBI's > 2 NBI's Rural ** Con NBSatisfechas 1 NBI 2 NBI's > 2 NBI's 20 26 26 28 38 32 19 11 42 29 18 11 42 30 18 10 33 29 21 17 90 23 -27 -61 11 -9 -5 0 0 3 0 -9 -21 -3 17 70 -21 0 17 55 50 24 13 13 57 23 11 9 65 22 8 5 63 23 9 5 63 23 9 5 14 -4 -15 -31 14 -4 -27 -44 -3 5 12 0 0 0 0 0 -3 5 13 0 33 25 20 22 47 28 15 10 1993 1997 % de hogares 53 26 13 8 52 26 14 8 48 26 15 11 42 12 -25 -55 13 -9 -9 -20 1999* 2002 90/93 93/97 97/99 % cambio -2 0 8 0 -8 0 7 38 -9 0 15 38 99/02 97/02

* Ao siguiente al del huracn Mitch ** Las definiciones de rural y urbano son las utilizadas por el INE y no las del FHIS Fuente: EPHPM (marzo del ao respectivo), INE

Cuadro 11. Incidencia de cada tipo de NBI


1993 Nacional Agua Saneamiento Educacin Cap. subsist. Hacinamiento Vivienda Urbana Agua Saneamiento Educacin Cap. subsist. Hacinamiento Vivienda Rural Agua Saneamiento Educacin Cap. subsist. Hacinamiento Vivienda Fuente: EPHPM, INE 15 17 7 21 26 6 16 7 4 14 21 14 15 26 9 27 30 0 1997 1999* % de hogares 8 9 17 18 7 6 17 16 26 26 5 5 7 6 3 9 19 11 9 26 10 25 32 0 6 8 3 10 21 10 11 27 9 22 31 0 2002 20 19 6 18 26 5 9 7 3 11 20 9 32 32 9 25 31 0

El Cuadro 11 muestra la tendencia detallada por NBI. Se observa que los retrocesos se concentran en los sectores de agua y saneamiento del sector rural. El porcentaje de hogares con insuficiencias en la satisfaccin del acceso al agua potable pas de 9% en 1997 a 32% en el 2002. En materia de saneamiento la insuficiencia ha crecido en una proporcin menor. Por el lado de las escuelas, capacidad de subsistencia y vivienda los indicadores tendieron a estabilizarse.

35

2.2.

El impacto del FHIS en el cambio de las NBI

Dentro del conjunto de NBI que se consideran para el clculo del ndice respectivo, el accionar del FHIS se ha relacionado directamente con tres de ellas, a saber, agua, saneamiento y educacin. Los proyectos municipales de pisos seguros agregaran una necesidad ms relacionada con el FHIS, toda vez que ello contribuye al mejoramiento de la vivienda. Pero estos proyectos todava no Grfico 5.2. % de hogares con cada tipo de alcanzan un carcter masivo y nicamente se NBI reflejaran en el componente vivienda del 150 sector urbano, puesto que para el componente 72 100 NBI FHIS de vivienda rural no se contempla este 39 46 31 NBI no-FHIS 50 69 53 49 49 indicador10; por lo mismo y para este anlisis, 0 la vivienda se continuar considerando una 1990 1993 1997 2002 NBI no atendida por el FHIS. Tal como se observ en la evaluacin del FHIS2 y en las cifras del Cuadro 12, las Total Nacional NBI atendidas por el FHIS NBI FHIS 72 46 experimentaron cambios ms rpidos que NBI no-FHIS 69 49 Urbana las NBI fuera de su atencin durante el NBI FHIS 37 27 17 18 -28 -38 6 perodo 90/93 y 93/97. Esta tendencia se NBI no-FHIS 59 48 39 40 -18 -19 3 present similar tanto en el sector rural Rural como en el urbano. Esta mayor mejora NBI FHIS 100 50 45 73 -50 -10 62 NBI no-FHIS 76 57 57 57 -25 0 0 entre las NBI relacionadas directamente Fuente: Anlisis propio, Encuesta de Hogares DGEC, INE con el FHIS se interpret como evidencia del impacto positivo que el FHIS estaba teniendo en la reduccin de la pobreza.
Cuadro 12. Tendencia de las NBI atendidas por el FHIS
1990 1993 1997 % de hogares 39 31 53 49 2002 90/93 93/97 97/02 % cambio -46 -20 48 -22 -9 0

Para el perodo 97/2002 la tendencia anterior se ha revertido dramticamente, particularmente como antes se observ en lo referente al agua y el saneamiento rural. Una intervencin exitosa del FHIS puede inferirse del hecho de que en materia de educacin la situacin se ha estabilizado, pese a los daos causados por el Mitch; sin embargo, no resulta visible, por ahora, la labor desarrollada por el FHIS en materia de agua y saneamiento rural, al haberse destruido buena parte de los servicios existentes11. Persiste aqu un desafo de grandes dimensiones para la actual y futura accin del FHIS.

2.3.

Conclusin: FHIS y NBI

Durante la evaluacin del FHIS2 se sostuvo la hiptesis de que el FHIS ha tenido un papel positivo en la reduccin de las necesidades bsicas insatisfechas. Los datos que surgieron del examen de la evolucin de las NBI hasta 1997 mostraron consistencia con dicha hiptesis. En la actualidad la hiptesis puede continuar sostenindose, pero ya no parece resultar consistente con los datos antes mostrados, en la medida que la destruccin provocada por el Huracn Mitch condujo a una involucin de los avances en materia de infraestructura social. De esta manera, los aportes que efectivamente hizo el FHIS no son visibles mediante el examen general de estos indicadores. La siguiente seccin presenta una informacin ms pertinente que mostrar la medida en que el FHIS ha contribuido a reponer parte de la infraestructura social daada o perdida, amortiguando de esta manera el alcance de la destruccin y su reflejo en el clculo de las NBI.
10

Ya sera tiempo para darle ms rigurosidad al ndice NBI al ampliar los indicadores de algunos componentes como, por ejemplo, el de contar con un piso distinto al de tierra en el sector rural tambin; adems, al agregar componentes, como el contar con el servicio de energa elctrica. 11 Se estima que el huracn da los sistemas de agua de las ciudades grandes y ms de 1,500 sistemas rurales.

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3. Impacto en la expansin de la infraestructura social


El FHIS3 tuvo en verdad dos sub-etapas, una primera vinculada a la emergencia y reconstruccin nacional y, otra, en que con fondos frescos se reanuda el programa originalmente establecido. De esta manera, la primera sub-etapa es principalmente de reposicin y reparacin y es hasta en la segunda que podra hablarse de una contribucin a la expansin de la infraestructura social del pas. Pero an as, como recin se observ en la seccin anterior, al 2002 el indicador desglosado de NBI continu mostrando cifras que indicaban un retroceso con respecto a la situacin pre-Mitch. En esta seccin se presentarn estimados del esfuerzo de reposicin y ampliacin de la infraestructura social en tres de los principales sectores de accin del FHIS, esto es, educacin, salud, agua y saneamiento. Se observarn los resultados del esfuerzo global en cada sector y se compararn con los aportes especficos del FHIS, con lo que se tendr una idea bastante aproximada del aporte relativo del programa.

3.1.

Escuelas y aulas primarias

Durante el FHIS 3 la inversin principal del FHIS (76%) se destin al sector AO Cambio Nmero Proyectos Proyectos FHIS 3 FHIS 2 1998construido educacin en respuesta a como % 2002 por FHIS3 como % requerimientos de la del del al 20022 Secretara respectiva para aumento aumento 1998 1 2002 del del mejorar la calidad de la perodo perodo educacin mediante la a) Total de Aulas 98/02 95/98 transformacin de las 10,533 20% 709 40% 58% 8,743 No. de escuelas primarias escuelas uni-docentes en biNo. de aulas 29,355 38,235 30% 2,573 29% 61% docentes. Las cifras estimadas 33,492 3% El Huracn Mitch (Oct/99) de la infraestructura escolar a 32,519 No. de maestros destruy buena parte de la No. de alumnos infraestructura nacional, como 1998 (Cuadro 13) no son 1,255,859 15% 1,089,060 (mat. bruta) respuesta , el FHIS3 repuso 489 enteramente confiables, pero 37.5 12% 33.5 Relacin centros escolares durante el ao alumno/maestro si se asumen como ciertas se 2000 y 534 en el ao 2001. 32.8 -12% 37.1 Relacin podr observar que la alumno/aula situacin del 2002 representa % del total mejorado Nmero mejorado por b) Condicin del por FHIS3 : FHIS3 : un avance, tanto ms 3 aula 24% 9,252 n.d. 62% meritorio si se consideran los Buen estado n.d Adems de reponer escuelas, en esos dos efectos negativos del Mitch. 34% Regular estado aos (2000 y 2001) FHIS3 particip n.d. 4% Mal estado Obsrvese tambin que este readecuando 547 centros escolares, 386 fueron reparados, 266 se ampliaron y 21 se progreso resulta coherente rehabilitaron. con las situacin de relativa Notas: 1/Todos los datos de esta columna merecen ser utilizados con cuidado por problemas estabilizacin que de confiabilidad de las fuentes. Los registros de la Secretara de Educacin sobre el nmero experimenta el indicador NBI y estado de las aulas son para 1996, ya que estos eran los ltimos disponibles. 2/El nmero de escuelas primarias construidas por el FHIS3 se ha tomado del SIG. en educacin para los aos 3/ La comparacin sobre la condicin de las aulas presenta el problema de que los criterios 2001 y 2002 (Cuadro 11, de evaluacin son distintos en cada ao considerado. Fuente: Fuente: Datos evaluacin FHIS2, Secretara de Educacin, Banco Central de atrs). El nmero de escuelas Honduras y SIG del FHIS primarias pasa a ser de 10, 533 para el 2002, lo que representara un aumento de 20% (en el perodo 1995/98 este porcentaje fue de 11%), con un total de 38,235 aulas disponibles (aumento de 30% frente a 15% del perodo anterior). El nmero de maestros creci menos (3% en contraste a 26% del perodo 95/98), pero se mantuvo el ritmo de crecimiento anterior de la matrcula bruta (15%). Esto hizo que el nmero de alumnos por maestro creciera un poco (12%; en el perodo anterior el nmero de alumnos por
Cuadro 13. Aporte del FHIS al acervo de capital para la educacin primaria 1988-2002

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maestro mas bien baj en 16%), pero mejor la relacin alumno-aula (el nmero de alumnos por aula baj de 37 a 33, un decrecimiento de 12%). El esfuerzo del FHIS en estos logros es doblemente notable en las circunstancias en que ocurre. En el perodo 1998/2002 el FHIS construy 709 escuelas en lugares donde antes no existan, para sumar un total agregado de 2,573 aulas. De esta manera los proyectos del FHIS representaran un aporte de 40% y 29% en el acervo neto de escuelas y aulas, respectivamente. Comparado a lo sucedido en el perodo anterior, el porcentaje agregado al nmero total de escuelas del FHIS3 se muestra menor que durante FHIS2. Sin embargo, el panorama se completa con los esfuerzos del FHIS 3 en la reposicin de 1,023 escuelas destruidas por el Mitch, adems de la readecuacin de 547, la reparacin de 386, la ampliacin de 266 y la rehabilitacin de 21 centros escolares. No se pudieron obtener datos sobre la condicin de las aulas en el 2002. El SIG del FHIS registra haber mejorado entre el 2001 y el 2002 la cantidad de 9,252 aulas, es decir, 24% del total de aulas disponibles para dicho ao12.

3.2.

Centros de Salud Rurales (CESAR)


FHIS 3 invirti aproximadamente el 11% de sus recursos en el sector salud. Las cifras del SIG y de la Secretara de Salud permiten observar que de 1998 al 2002 se construyeron 159 nuevos CESAR y 35 CESAMO, de los que FHIS construy 128 y 34, respectivamente. Adems, se repusieron 10 CESAR y 3 CESAMO. De esta manera, el aporte del FHIS3 al acervo de UPS durante el perodo habra sido el ms importante al ser responsable de la construccin del 81% de los nuevos CESAR y 97% de los nuevos CESAMO.

Cuadro 14. Aporte del FHIS al sector salud, 1999-2002


Total de cada tipo de UPS CESAR 1998 2002 1998-2002 FHIS 3 PRONASSA 1998-2002 812 971 20% 128 31 81% CESAMO 236 271 15% 34 1 97%

Aumento porcentual Aumento absoluto por fuente 1999-2002

3.3.

Agua potable

El desborde de los ros y los deslizamientos de tierra ocasionados por el Huracn Mitch afectaron de manera Fuente: SIG FHIS 3; Secretara de Salud particular los sistemas rurales de agua potable. El nivel del PRONASSA. dao causado se refleja en el cambio del indicador NBI relacionado con el acceso de la poblacin al agua potable. En 1997 se registra tan solo 8% de los hogares con NBI en agua, pero este porcentaje se elev a 20% en el 2002 (Cuadro 11 atrs), lo que representa un retroceso a niveles de la dcada de los 80s. Frente a este panorama, el SANAA hizo esfuerzos especiales por aumentar la cobertura, utilizando para ello el apoyo del Programa SANAA-USAID y al FHIS. De acuerdo a lo indicado en el Cuadro 15, en el perodo 1999-2002 se habran agregado unas 125,132 conexiones o accesos domiciliares, de las que FHIS podra haber aportado aproximadamente 40%. FHIS3 realiz sus inversiones de agua particularmente en el sector urbano, en el que llev a cabo 63 proyectos de un total de 106

% del aumento debido a FHIS 3

12

El Plan Maestro para el Desarrollo de la Infraestructura Educativa en Honduras (SE, Schools for the Children of the World y BID, abril 2004) afirma que existe un gran desafo para el pas en materia de mejoramiento de la infraestructura escolar y su readecuacin a las nuevas exigencias curriculares. Este estudio encuentra que aproximadamente 22% de los centros escolares tienen necesidad de grandes mejoras o hasta de un posible reemplazo, mientras que 77% requieren la mejora de ciertos componentes o sistemas, algo ms que mantenimiento, sin ser amenazantes a la seguridad (Ob. cit., pg. 16).

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Cuadro 15. Contribucin del FHIS al aumento en cobertura de agua 1999-2002


Rural Nuevas conexiones o accesos SANAA-USAID Nuevas conexiones hechas por FHIS3 * Construccin de nuevos sistemas Ampliacin de sistemas Pozos Conexiones FHIS3 como % del aumento 85,048 75,427 9,621 4,534 3,000 2,087 11% Urbano 40,084 0 40,084 17,387 6,360 16,337 100% Total 125,132 75,427 49,705 21,921 9,360 18,424 40%

* El SIG reporta 38 proyectos de construccin de alcantarillado financiados por FHIS3, de estos 14 se efectuaron en una comunidad rural y el resto en lugares urbanos. Adems, se reportan 62 proyectos de rehabilitacin/ampliacin (29 rurales) y 6 de pozos (2 en el rea rural) El SIG reporta para cada proyecto no el nmero estricto de beneficiarios directos sino a toda la poblacin de la localidad y, adems, no presenta el nmero especfico de viviendas efectivamente conectadas o esperadas a conectarse. As que para estimar gruesamente el nmero de viviendas conectadas se asumen 5 miembros por vivienda rural y 4 por vivienda urbana; tambin se asume que en proyectos de rehabilitacin/ampliacin el agregado real (conexiones verdaderamente nuevas) equivale a un tercio de los beneficiarios reportados. En proyectos de pozos se aplica el mismo procedimiento que con los proyectos de construccin El clculo no es estricto por lo que el nmero de viviendas (conexiones domiciliares) podra estar sobre-estimado. Fuente: Base de datos SIG FHIS, Base de Datos SANAA-USAID

(59%). De ese total de proyectos, 36% fueron de construccin de nuevos sistemas de alcantarillados, 58% de rehabilitacin/ampliacin de sistemas existentes y el resto de construccin de pozos. De esta manera dentro de la iniciativa pblica (limitada al programa SANAA-USAID y FHIS), FHIS3 habra aportado un 11% de las nuevas conexiones domiciliares rurales y el 100% de las urbanas. A lo anterior habra que agregar lo resultante de iniciativas privadas, especialmente de ONGs., aspecto del que se carece de datos.

3.4.

Letrinas

En materia de saneamiento el respectivo indicador NBI no muestra cambio durante la dcada pasada sino hasta 1999, lo que indica que la cobertura de este tipo logr al menos mantenerse al ritmo del crecimiento poblacional. Un ligero cambio se observar despus del paso del HuracnMatch, que refleja su dao al hacer crecer el porcentaje de hogares con insuficiencias en saneamiento de 17% en 1997 a 19% en el 2002 (Ver Cuadro 11 atrs). En el mantenimiento y ampliacin de la red de saneamiento bsico intervienen varias fuentes de financiamiento, incluyendo la iniciativa de muchos hogares y de ONG. Desde el mbito pblico sectorial las nuevas conexiones registradas en el perodo bajo estudio proceden del Programa SANAA-USAID que trabajan nicamente en el mbito rural. FHIS3 tambin intervino, pero como lo muestran los datos del Cuadro 16, su mayor aporte fue en el rea urbana y, principalmente, con obras de alcantarillado. Valga indicar que las cifras utilizadas son aproximadas tanto porque se registra nicamente la intervencin del sector pblico (SANAA y FHIS) como porque las conexiones domiciliarias en alcantarillado de los proyectos FHIS han sido calculadas indirectamente (Ver datos originales y explicaciones en Cuadros 17 y 18)

39

Cuadro 16. Contribucin del FHIS 3 al aumento en acceso a saneamiento 1999-2002


Miles y porcentajes Total Aumento absoluto en servicios sanitarios Nuevas conexiones hechas SANAA-USAID Nuevas conexiones hechas por FHIS 3 Aporte relativo del FHIS 3 en servicios sanitarios totales Letrinas Letrinas nuevas total Letrinas nuevas SANAA-USAID Letrinas nuevas FHIS 3 Aporte relativo del FHIS 3 en letrinas Alcantarillado Nuevas conexiones Alcantarillado Total Nuevas conexiones SANAA-USAID Nuevas conexiones FHIS 3 + Aporte relativo FHIS 3 en alcantarillado 3,636 3,416 220 6% 9,480 0 9,480 100% 13,116 3,416 9,700 74% 42,784 40,995 1,789 4% 11,899 0 11,899 100% 54,683 40,995 13,688 25% Rural Urbano Total +

39,148 37,579 1,569 4%

2,419 0 2,419 100%

41,567 37,579 3,988 10%

* No incluye facilidades aportadas por otras entidades (ONG) y los hogares mismos. + El SIG reporta 10 proyectos de construccin de alcantarillado financiados por FHIS3, de estos 1 se efectu en una comunidad rural y el resto en lugares urbanos. Adems, se reportan 13 proyectos de rehabilitacin/ampliacin (1 rural y 12 urbanos). El SIG reporta para cada proyecto no el nmero estricto de beneficiarios directos sino a toda la poblacin de la localidad y, adems, no presenta el nmero especfico de viviendas efectivamente conectadas o esperadas a conectarse. As que para estimar gruesamente el nmero de viviendas conectadas se asumen 5 miembros por vivienda rural y 4 por vivienda urbana; tambin se asume que en proyectos de rehabilitacin/ampliacin el agregado real (conexiones verdaderamente nuevas) equivale a un tercio de los beneficiarios reportados. Este procedimiento no es estricto por lo que el nmero de viviendas (conexiones domiciliares) podra estar sobreestimado. Fuente: Base de datos SIG FHIS, Base de Datos SANAA-USAID

El Cuadro 16 indica una especie de divisin de tareas entre el Programa SANAA-USAID y el FHIS, dado que el primero se dedic fundamentalmente a letrinizacin en el rea rural, lo que representa el 92% de todas las conexiones sanitarias efectuadas por este programa. En cambio FHIS 3 se concentr ms en el mbito urbano y en alcantarillado sanitario, representando estos proyectos cerca del 80% de todas las conexiones sanitarias efectuadas. De ambos programas el de mayor cobertura ha sido SANAA-USAID al responder aproximadamente por el 75% del total de conexiones domiciliares del perodo.
Cuadro 17. Letrinas construidas por FHIS 3 1999-2002
Tipo de Total letrinas Rural Urbano general Fosa simple 1,224 2,114 3,338 Cierre hidrulico 177 305 482 Aboneras 168 0 168 Total 1,569 2,419 3,988 FS: Fosa simple; CH: Cierre hidrulico; AB: Abonera

Cuadro 18. Beneficiarios Proyectos de alcantarillado FHIS 3: 1999-2002


Total 1999 Total 2000 Total 2001 Total 2002 Total general Estimado de conexiones domiciliares 180 6,950 7,130 40 2,530 2,570 220 9,480 9,700

Construccin de obras de alcantarillado sanitario

Rural Urbano Total 18,070 18,070 7,430 7,430

900 2,300 3,200 600 14,520 14,520 0 32,590 32,590 13,400 13,400 0 20,830 20,830 2,434 3,034 1,500 4,734 6,234

0 0 0 0 0 0 0 0 0

900 27,800 28,700 600 30,354 30,954 1,500 58,154 59,654

Rehabilitacin / ampliacin de alcantarillado sanitario

Rural Urbano Total

Ambos tipos de proyectos

Rural Urbano Total General

Fuente: SIG-FHIS

40

3.5.

Conclusiones

La infraestructura social del pas sufri severos daos como consecuencia del Huracn Mitch. Parte de ese dao es reflejado en los cambios que experimenta el indicador NBI, que considerado global y por componentes, muestra retrocesos importantes, especialmente en los aos 2000 a 2002. Este contexto no debe ser olvidado para evaluar con justeza las cifras relativas a centros de enseanza, centros de salud y otra infraestructura. La informacin disponible muestra recuperacin y ligero aumento del nmero de centros escolares desde 1998 al 2002, en una cantidad que hace bajar la relacin estudiantes/aula. En este logro, el FHIS fue un actor importante tanto al reponer, rehabilitar o readecuar escuelas como al construir nuevos centros o aulas. Segn los registros del SIG-FHIS, entre el 2001 y 2002 el programa habra contribuido a mejorar cerca de un cuarto de las aulas disponibles para esos aos. En materia de salud tambin se observa la adicin de nuevas UPS, aparte de la reposicin y mejoramiento de otras, esfuerzo en el que FHIS fue el contribuyente casi exclusivo. En materia de agua potable los indicadores NBI muestran retrocesos a niveles de los ochentas, situacin que trata de revertir el programa SANAA-USAID y FHIS, tocndole a este ltimo una contribucin (con solo 4% del monto de sus inversiones) que se acerca a la mitad de las conexiones o accesos domiciliares construidos, bsicamente en el sector urbano. En materia de saneamiento el aporte del FHIS es pequeo en letrinizacin y de casi tres cuartos en alcantarillados, concentrado abrumadoramente en el sector urbano.

4. Calidad del diseo e implementacin de las obras y su estado fsico actual


Para obtener la informacin correspondiente a esta seccin se acudi a la encuesta de hogares y, principalmente, a la supervisin in situ por parte de personal entrenado por la firma evaluadora. En el caso de obras de ampliacin o mejoramiento se cuid de distinguir la parte que estrictamente correspondi al proyecto a fin de no confundir el deslinde de responsabilidades atribuibles a la intervencin del FHIS. La informacin as obtenida se complement con la consulta a los responsables del cuidado del local.

4.1.

Visin general desde la perspectiva comunitaria

La calidad que una persona atribuya a una obra fsica tiene mucho de subjetividad, porque depende de los referentes o comparativos que cada quien tiene en mente. Para un campesino de una comunidad remota una escuela puede lucir excelente en su construccin porque talvez la compara con las humildes viviendas de su localidad; mientras que para alguien con conocimientos en la ingeniera de la construccin sus juicios podran ser ms exigentes. Sin embargo, en las comunidades nunca falta la persona con experiencia en la construccin (albailes, maestros de obras), como no faltan tampoco los defectos obvios de diseo y detalles que difcilmente escapan al ojo del buen observador. La manera como las comunidades evalan la calidad de las construcciones o mejoras importa no tanto por su precisin tcnica como por la importancia que tales juicios tienen sobre su credibilidad en las instituciones de desarrollo y en el nivel de utilizacin. Si una comunidad percibe que la obra est bien hecha se sentir an ms complacida en haber recibido respuesta a sus solicitudes de apoyo gubernamental y, tambin, se sentir ms segura y estimulada a darle el uso adecuado. Los datos recopilados mediante la Encuesta de Hogares muestran que, en general, las obras fsicas de los proyectos del FHIS son bien apreciadas. Particularmente, las de educacin y salud alcanzan 41

niveles altos de calificacin excelente (82% y 86%, respectivamente), un resultado importante si se recuerda que el grueso de la inversin del programa se destina a estos sectores. Sin embargo, llama la atencin que al diferenciar los proyectos de acuerdo a la modalidad empleada, los Cuadro 18b. Calidad de obras segn la encuesta de hogares proyectos de la modalidad Salud EduAgua LeObras Pisos Educ. Educ. descentralizada (DOCP) catriviales seguDOCP Noalcanzan el nivel de cin nas ros DOCP % que da cada calificacin calificacin excelente ms Excelente en 86 82 66 62 53 60 91 38 alto de todos los grupos FHIS 3 analizados (91%) y los de la Regular 7 15 13 20 20 24 9 43 modalidad centralizada (noMalo 1 0 9 12 13 6 0 0 DOCP) el nivel ms bajo ns/nc 6 3 12 6 14 10 0 19 Excelente en 88 73 46 78 NA NA NA NA (38%); lamentablemente, la FHIS 2 mayora de proyectos de Fuente: Encuesta de hogares. Nota: ns/nc = no sabe o no contesta. educacin del FHIS 3 se hicieron bajo la segunda modalidad. Para fines de referencia se presentan los datos obtenidos en la evaluacin del FHIS 2 (ltima lnea del cuadro), que al compararlos con los de la evaluacin actual se observa que los niveles de calificacin pudieran haber mejorado en el caso de los proyectos de educacin y de agua potable y desmejorado en el caso de la construccin de letrinas.

4.2.

Evaluacin in situ: Escuelas y aulas primarias

Los encuestadores entrenados para supervisar el estado de las obras encontraron que la mayora de las estructuras fsicas de los centros escolares estaban en buen estado al momento de la evaluacin, pero esta apreciando va bajando de calificacin conforme se pasa a revisar el estado del mobiliario, luego el estado decorativo y, finalmente, la limpieza del inmueble. Sin embargo, al comparar los totales correspondientes a las evaluaciones de las etapas FHIS 2 y FHIS 3 (celdas sombreadas) se observa que los porcentajes correspondientes a la categora bueno son considerablemente ms altos en la segunda evaluacin, excepto en lo referente a limpieza donde la situacin prcticamente se mantiene. Idntica tendencia se muestra al comparar los proyectos con DOCP con los No-DOCP, indicando una mejor situacin para los primeros (Ver Cuadro 19)
Cuadro 19. Evaluacin del estado fsico de las escuelas construidas o mejoradas por el FHIS
Apoyados por FHIS Construccin Original FHIS 3 DOCP To tal 87 9 4 87 9 4 Dotacin Muebles Estado Decorativo % en cada estado FHIS 3 FHIS 3 FHI FHIS ToDOCP No Tota DOCP No S 2 tal DOC l DOCP 2 P 30 77 77 41 30 67 67 17 25 20 20 31 42 20 20 54 25 3 3 28 27 13 13 29 FHIS3 Instalaciones Sanitarias Agua Potable Servicios Sanitarios 92 80 Limpieza FHIS 3 DOCP 51 44 5

FHIS 2 Ambientes Bueno Regular Malo 44 39 17 FHIS 2

No DOCP 44 37 19

FHIS 2 53 19 29

Total 51 44 5

No DOCP 58 25 17

Funcio72 79 67 na No Funcio28 21 8 20 33 na Fuente: Encuesta de Proyectos. Notas: 1/En cada escuela estudiada, se determin cual de sus ambientes e instalaciones haban recibido apoyo directo del proyecto FHIS y cuales no la recibieron. Los datos representado en ste cuadro reportan los hallazgos para el total de ambientes y facilidades apoyados por el FHIS (solo construcciones acabadas). 2/La evaluacin entre bueno, regular y malo se hizo por el ingeniero investigador asignado en la encuesta de proyectos. El mismo ingeniero evalu todos los proyectos del mismo tipo, para asegurar uniformidad de criterios.

Instalaciones sanitarias y elctricas

Total

Instalaciones Elctricas

42

El estado decorativo y la limpieza de los centros escolares no reflejan realmente la labor del FHIS sino, mas bien, las acciones de mantenimiento y la gestin de la Secretara de Educacin, los y las maestras(os) y de la comunidad en general. En la misma lnea, la dotacin de muebles, considerado como bien perecedero, si bien evala al FHIS por la calidad de los enseres suministrados, debe considerarse que los mismos estn bajo permanente presin por parte del alumnado (nios y nias), y que adems de su uso adecuado, su estado fsico depende del mantenimiento preventivo y correctivo que la comunidad educativa pueda brindarle. Visto lo anterior y al considerar el uso en el tiempo y el desgaste funcional esperado, el porcentaje registrado de muebles en buen estado puede considerarse adecuado. En cuanto al funcionamiento de las instalaciones sanitarias y elctricas las cifras muestran un ligero incremento, de una etapa (FHIS 2) a otra (FHIS 3), en el porcentaje global de las que funcionan. Al desglosar las instalaciones por tipo (FHIS 3), se observan altos porcentajes de buen funcionamiento en las instalaciones de agua potable (90%) y, en menor medida, de servicios sanitarios (80%). La mayora de las instalaciones elctricas se reportan funcionando, pero uno de cada tres sistemas no funciona, proporcin que puede considerarse relativamente alta. Para la valoracin global del estado de los servicios habra que considerar que, dependiendo de su naturaleza, el servicio como tal est expuesto a la interaccin fsica directa o no con los usuarios y en el que media la cultura de uso. En esta ltima, el FHIS tuvo la responsabilidad inicial de inducir hacia la apropiacin comunitaria y la sostenibilidad, por lo que estos resultados de alguna manera indican la efectividad que pudo tener este proceso de induccin.

4.3.

Evaluacin in situ: Centros de Salud Rurales

La evaluacin del estado de las construcciones de los CESAR incluidos en la muestra indica la presencia de problemas de construccin y de mantenimiento. El porcentaje de las construcciones calificadas como buenas se mostr bajo con FHIS 2, pero con FHIS 3 baja an ms, aunque levemente. De una etapa a otra mejoran los porcentajes de aprobacin en los aspectos de dotacin de muebles, estado decorativo y limpieza, pero siempre se muestran bajos, particularmente en los dos primeros. De nuevo (como fuera antes el caso de los centros escolares) se debe aclarar que estos ltimos tems reflejan ms directamente la gestin de la Secretara de Salud y el desempeo del personal prestatario y los usuarios, antes que la accin del FHIS. De las instalaciones sanitarias, el porcentaje ms alto en funcionamiento es el de los servicios sanitarios (95%) y en mucha menor medida las instalaciones de agua potable (75%); las instalaciones elctricas, por su parte, funcionan en la mitad de los casos observados. En general, el porcentaje de unidades funcionando ha mejorado desde la etapa del FHIS 2 a FHIS 3. Llama la atencin que en un cuarto (25%) de los casos no funcionen los servicios de agua potable, dado que por su propia funcin, este lquido, en su calidad y cuanta, es de suma importancia para la buena prestacin del servicio. Todo esto induce a suponer un ms rpido deterioro relativo de las instalaciones de salud frente al caso de las escuelas, que difcilmente puede atribuirse al hecho de estar ms expuestas a la intensidad de la utilizacin. Sin embargo, todos los factores y variables que pueden hacer ms vulnerable un servicio, en este caso acelerar o propiciar deterioro, pueden ser tomados en cuenta al momento de su planificacin e implementar medidas de mitigacin, control y eliminacin de aspectos negativos relevantes en su funcionamiento.

43

Cuadro 20. Evaluacin del estado Fsico de los centros de salud construidos o mejorados por el FHIS
Apoyados por FHIS Construccin Original FHIS2 67 30 3 FHIS2 FHIS3 62 35 3 Dotacin Muebles Estado decorativo FHIS2 36 44 20 Limpieza

Ambientes

Bueno Regular Malo

FHIS2 8 67 25

% en cada estado FHIS3 FHIS2 FHIS3 37 0 40 41 20 42 22 80 18

FHIS3 57 25 18

Instalaciones Sanitarias y Elctricas

FHIS3 Instalaciones Sanitarias Instalaciones Elctricas Agua Potable Servicios Sanitarios 86 75 95 50 66 Funciona 14 25 5 50 34 No Funciona Fuente: Encuesta de Proyectos. Notas: 1/En cada CESAR estudiado, se determin cual de sus ambientes e instalaciones haban recibido apoyo directo del proyecto FHIS y cuales no la recibieron. Los datos representado en ste cuadro reportan los hallazgos para el total de ambientes y facilidades apoyados por el FHIS (solo construcciones acabadas). 2/La evaluacin entre bueno, regular y malo se hizo por el ingeniero investigador asignado en la encuesta de proyectos. El mismo ingeniero evalu todos los proyectos del mismo tipo, para asegurar uniformidad de criterios. Total FHIS 3

4.4.

Evaluacin in situ: Agua potable y letrinas

La mayora de los proyectos de agua potable son calificados en buen estado en su construccin Construccin Mantenimiento Dotacin Mantenimiento original Obras Equipos Equipos original, mantenimiento de la % en cada estado obra, dotacin de equipos y FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 mantenimiento de equipos. En 70 86 69 74 61 76 53 78 Bueno la etapa anterior (FHIS 2) la 23 14 28 20 35 15 46 11 Regular calificacin bueno alcanz 6 0 3 6 3 9 2 11 Malo porcentajes menores en todos Fuente: Encuesta de Proyectos ESA 2004 los aspectos indicados. Sin embargo, tambin se percibe un incremento en los porcentajes de valoracin malo en lo que se refiere a mantenimiento de obras, dotacin de equipos y mantenimiento de equipos al comparar FHIS 2 con FHIS 3.
Cuadro 21. Evaluacin Fsica de Proyectos de Agua hechos por FHIS

La valoracin de los proyectos de letrinas, ms relacionada con usuarios directos y responsabilidades personales, muestra que aunque los propietarios cuidan de la construccin no se preocupan mucho por la limpieza y en gran medida han deteriorado puertas y asientos. Al comparar FHIS 2 con FHIS 3 se observa una disminucin de los pocentajes calificados como buenos, aunque en este caso la tendencia se completa con una drstica reduccin de valoracin deficiente en lo referente a construccin original y mantenimiento de obras, que son aspectos que valoran ms propiamente la labor del FHIS.
Letrinas Mantenimiento Puertas y Limpieza Obras Asientos % en cada estado FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 Bueno 96 77 80 71 56 57 54 39 Regular 5 23 17 1 26 13 33 23 Deficiente 0 0 3 0 16 1 12 28 Notas: 1/Mantenimiento de obras se toma como el cruce entre Construccin del forro de nicalit y estado actual del forro de nicalit por ser una caracterstica fcil de apreciar. 2/El estado de puertas y asiento se consideran juntas. 3/En los casos anteriores la suma de porcentajes no suma cien debido a que hay muchas ms combinaciones que las expuestas, como ser: puertas en buen estado y asientos en regular o mal estado o forro de nicalit construido como bueno y estado actual malo. Construccin original

Cuadro 22. Evaluacin Fsica de Proyectos de Letrinas del FHIS

44

4.5.

Evaluacin in situ: Obras viales municipales

Los hogares entrevistados expresan los beneficios de estos proyectos en frases como: Ha mejorado la comunicacin con otras comunidades/colonias (37%) y Tenemos mejor acceso vehicular (21%), lo que engloba las facilidades de trnsito, movilizacin, servicios y comercio que ello implica. En ms de dos terceras partes de los proyectos (63%) las comunidades aportaron mano de obra no calificada y solamente en un mnimo de ellos (5%) aportaron alguna cantidad de dinero. Menos de la mitad (42%) consideraron que la calidad de la supervisin fue efectiva o buena y un poco menos la clasificaron como regular (37%), al menos en un tercio de los casos (32%) encontraron que haba algn defecto que reparar y sin embargo le adjudicaron una buena calificacin a la calidad de la obra (Excelente: 53%; Buena: 21%). En algunos casos se report que se hicieron reclamos a los constructores (2 casos) y al FHIS (2 casos) y en todos ellos no se recibi respuesta. En tanto se trata de proyectos dirigidos por las municipalidades los reclamos deban haberse dirigido a stas en lugar del FHIS. Tambin hay reportes (6 obras) de necesidades urgentes de reparacin de las instalaciones construidas, no hay recursos en la comunidad para hacerlo, y para subsanar el dao se estn llevando a cabo gestiones (81.4%) para obtener fondos provenientes de otras instituciones. Solo en un cuarto de los casos (26%) se reporta haber tenido el beneficio de la capacitacin para el mantenimiento de las instalaciones construidas y de los que la recibieron solo dos tercios (60%) la calificaron de suficiente. En cerca de la mitad de los casos (47%) no se organiz el comit de mantenimiento de la obra; en un quinto de ellos tal comit fue formado (21%), pero, la mitad no funciona actualmente. En opinin de las municipalidades, en la mitad de las obras el diseo respet las normas del SOPTRAVI (50%); sin embargo, de acuerdo al experto del FHIS la proporcin fue mucho menor (Si, sin cambio:10%; Si, pero adaptado: 5%). Las sugerencias para un mejor funcionamiento y elevar la eficiencia se centran en una mejor supervisin, seguimiento y control de la obra (42%) y darle mayor participacin a las autoridades edilicias y la comunidad (22%).

4.6.

Evaluacin in situ: Pisos seguros

Al momento de terminada la construccin, la mayora de los pisos (71%) fueron catalogados como de buena calidad, alrededor de un cuarto de ellos (26%) recibieron la calificacin de regular calidad y muy pocos (2%) de mala calidad. De la muestra estudiada, no se pudo comprobar que se utilizara hierro para reforzar la construccin de ninguno de los proyectos de pisos saludables. Al momento de la evaluacin solo una cuarta parte (25%) del total de los pisos fueron catalogados como que se encontraba en buen estado y estos casi en su totalidad correspondan a aquellos que inicialmente fueran clasificados como buena calidad de la construccin original. Sin embargo solo el 34% de los pisos originalmente catalogados como buena construccin se conservaban buenos al momento de la evaluacin y la mayora (66%) eran catalogados como en regular (60%) o mal estado (6%). 45

4.7.

La supervisin: Contina siendo un problema?

La informacin recopilada a travs de las entrevistas con los responsables de los proyectos y comparada con la etapa previa del Programa (FHIS 2) indica mejora en la calidad de la supervisin en lo que se refiere a proyectos de educacin y de salud, pero no as en los de agua y letrinas. En la etapa de FHIS 2 la supervisin se observ deficiente y/o inexistente en la mayora de los proyectos de salud, pero en FHIS 3 en 41% de los proyectos de la muestra se declara que la supervisin existi y fue buena, y en otro porcentaje igual se indica que la supervisin fue regular. En educacin las calificaciones de supervisin existente y buena se otorgaron en 94% de los proyectos frente a solo 58% durante FHIS 2. En los proyectos de agua, el porcentaje de supervisiones con la mejor calificacin baj a 40% con relacin a 54% de FHIS 2, mientras que el porcentaje se mantuvo sin cambio en el caso de los proyectos de letrinas.
Cuadro 23. Opiniones sobre supervisin de la encuesta de proyectos 1
Salud Educacin % en cada estado FHIS3 Total DOCP No FHIS3 DOCP Agua Letrinas

FHIS2

FHIS3

FHIS2

FHIS2

FHIS3

FHIS2

FHIS3

Si, y fue buena 23 41 58 94 90 89 54 40 67 67 Si, y fue regular 41 3 10 0 20 27 Si, y fue deficiente 54 7 25 3 0 11 31 15 13 6 No hubo 23 7 0 0 0 0 15 15 0 0 No sabe 0 4 17 0 0 0 0 10 0 0 1/ Las opiniones aqu reportadas fueron vertidas por el entrevistador principal, o sea, la persona actualmente responsable de la administracin de la facilidad siendo estudiada. Fuente: Encuesta de proyectos terminados.

En muy pocos casos se indic la ausencia de supervisin durante el desarrollo de las obras y estos casos negativos se concentran bsicamente en los proyectos de agua. La informacin recopilada no registra diferencia en la calidad de la supervisin entre proyectos escolares descentralizados (DOCP) y no descentralizados. En los proyectos sujetos a ambas experiencias, la mayora (90-89%) de los encuestados respondieron que la supervisin se efectu y fue buena. Para un pequeo grupo de proyectos de letrinas la supervisin fue considerada deficiente; en casi un tercio de los casos se calific como regular y en dos terceras partes como buena. Se reportan opiniones de supervisin deficiente en mayor grado en proyectos de agua y en menor cuanta en proyectos de educacin (particularmente los DOCP). En los proyectos de salud y agua la calificacin de supervisin existente y buena no llega a alcanzarse en la mayora de los proyectos (41% en salud y 40% en agua).

4.7. Conclusiones
Esta seccin trat el tema de la calidad del diseo de las obras y su estado fsico actual. Lo primero se observ supervisando el estado actual de la construccin original y lo segundo inspeccionando los distintos ambientes del inmueble y su mantenimiento. Se compararon los resultados de esta evaluacin con la del FHIS 2. De los dos aspectos evaluados es de incumbencia ms directa al FHIS lo relacionado al estado de la construccin. Lo segundo es ms la responsabilidad de los entes ministeriales, locales o comunitarios encargados del mantenimiento, pero tambin indica la medida en que el FHIS result eficiente para lograr la debida apropiacin del proyecto y su reflejo en el cuidado preventivo del mismo. 46

Los porcentajes de situaciones en estado bueno o aceptable correspondientes al estado de las construcciones se observaron altos en los casos de los centros escolares y proyectos de agua potable. En los casos de centros de salud y letrinas aument el porcentaje de obras en estado regular y solo casos excepcionales (centros de salud) en mal estado. En lo correspondiente al mantenimiento la situacin general es aceptable, aunque una porcin rondando un quinto de escuelas y centros de salud reporta situaciones deficientes. En estas ltimas se requiere poner atencin a las instalaciones elctricas y sanitarias, mientras que en los proyectos de letrinizacin a su limpieza y conservacin. En las escuelas no se observaron diferencias en el estado de la construccin entre escuelas DOCP y no DOCP, aunque condiciones ms favorables en las primeras en lo que corresponde al mantenimiento. Valga indicar que al comparar los resultados de las evaluaciones, los porcentajes de estado bueno o aceptable correspondientes al FHIS 3 resultan ms altas que en el caso FHIS 2. En los proyectos municipales se observa buena participacin comunitaria en sus aportes de mano de obra. En las percepciones de calidad de las obras las cifras se parecen a la de los proyectos estndar del FHIS. Sin embargo, se requiere atencin en lo que concierne al mantenimiento de las obras, porque, al parecer, se han hecho pocos esfuerzos para capacitar y organizar a la poblacin en este aspecto. Con relacin a la supervisin de los proyectos los mejores resultados se han obtenido en las construcciones escolares, donde la casi totalidad de los entrevistados calific bien la labor de supervisin. En el resto de proyectos la mayora contina calificando la supervisin de regular (ms) o deficiente, aunque en comparacin a los resultados del FHIS 2 los porcentajes favorables, en trminos generales, se han incrementado.

5. Produccin de servicios y utilizacin de las obras


La Encuesta de Proyectos recogi informacin relacionada con la produccin actual de servicios y el mantenimiento en las obras construidas. Lo que se detecta sobre estos aspectos no es responsabilidad directa del FHIS sino de los operadores directos (ministerios de lnea, SANAA, municipalidades, Juntas de Agua y otros). Sin embargo, importa conocer esta situacin porque apunta a determinar si la infraestructura construida por el FHIS est siendo utilizada para los fines especficos que le sirvieron de justificacin.

5.1.

Visin global de la utilizacin

Se pas la Encuesta a 107 proyectos en total, de los que 20 fueron proyectos de educacin e igual nmero para salud y tambin agua. En todos los casos se constat su funcionalidad, en el sentido de que la infraestructura se encontr operando para los fines con que fue construida. Valga indicar que la Evaluacin del FHIS 2 mostr resultados similares a estos, encontrando nicamente un caso an sin funcionar por falta de personal. Tambin en comparacin a los hallazgos de la evaluacin del FHIS 2, en la presente evaluacin podra hablarse de un cierto progreso en la disponibilidad de personal, particularmente en los centros de salud y en los proyectos de agua. En el caso de las escuelas el nmero de alumnos por aulas baja en los datos de una evaluacin a otra, pero no as el nmero de alumnos por maestro, lo que sugiere que el nmero de estos ltimos no se ha incrementado acorde con la expansin del espacio disponible. A continuacin se presentan los detalles correspondientes a cada proyecto.

47

5.2.

Utilizacin de los Centros de Salud Rural

Disposicin de personal En los CESAR sera de esperar la presencia de al menos una enfermera auxiliar para Personal cumplir con la disposicin respectiva de la Al menos un mdico Secretara de Salud. Teniendo esta norma Un mdico ms una enfermera como referente puede decirse que la totalidad Un mdico ms una enfermera auxiliar Una enfermera calificada de CESAR construidos por FHIS 3 (nmero Una enfermera practicante de casos en que se brind informacin = 15) Ningn personal mdico disponen de personal suficiente. En todos los Total casos se report la existencia de al menos un mdico, varias veces acompaado de personal de enfermera. Esta situacin se observa considerablemente mejor que la detectada durante la evaluacin del FHIS 2, cuando se encontr nicamente un caso (de 11) donde estaba asignado un mdico y otro sin ningn tipo de profesional de la salud. Pese a que la situacin del personal se observa aceptable desde la ptica de la norma mnima, en casi un cuarto de los CESAR se seal la falta de personal mdico profesional como problema; esto seguramente a consecuencia del incremento del nmero de personas que se atienden y/o a la necesidad de responder a una demanda ms diversificada.
Cuadro 24. Dotacin de personal en los CESAR estudiados
Nmero de CESAR FHIS3 FHIS2 10 0 4 1 1 0 0 6 0 3 0 1 15 11

Productividad La evaluacin del FHIS2 mostr que la productividad de los de las UPS apoyadas por FHIS resultaba aceptable. La productividad de los CESAMO estaba bien por arriba del promedio encontrado para todas las UPS de la Secretara de Salud (54.1 vrs. 34.4), mientras que la productividad de los CESAR renovados se situaba ligeramente arriba del promedio (10.0 vrs. 9.2) y la de los CESAR construidos ligeramente abajo (8.1). Esto llev a la conclusin de que los CESAR nuevos podran estar mostrando un problema de productividad marginal al estarse expandiendo la red primaria. Para la presente evaluacin no fue posible actualizar las cifras UPS de la correspondientes a la Secretara de Construido Mejorado Total S. de Salud Salud para el 2002. Igualmente, en la Promedio de atenciones / UPS / da * muestra nicamente aparece un CESAMO 17.0 N.A. 17.0 34.4 54.1 CESAMO, por lo que los datos CESAR 8.8 16.7 12.8 9.2 9.4 N.A. = No aplica correspondientes a este centro no * Se basa en el total anual de atenciones incluyendo vacunas y se suponen 250 sirven para la generalizacin (Ver das por ao de servicio. Para el total de las UPS de la S. de Salud se conservan las cifras estimadas en la evaluacin de 1998. Cuadro 25). Si el anlisis se limita a los CESAR, se observa que el promedio de atenciones para los centros mejorados es superior al promedio de todos los CESAR al nivel nacional (16.7 vrs. 9.2). Con los CESAR construidos nuevamente se observa un promedio ligeramente abajo que el promedio nacional para este mismo tipo de centros (8.8 vrs. 9.2). En breve, pareciera mantenerse la situacin de productividad reportada con FHIS 2.
Cuadro 25. Productividad de UPS apoyado por FHIS, 2002 Todas las FHIS2 UPS con apoyo de FHIS 3

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La sostenibilidad de los CESAR apoyados por el FHIS Al responsable del CESAR se le pregunt sobre los problemas que enfrenta dicha unidad13. En este aspecto se observa una diferencia en la situacin de los centros con apoyo FHIS y sin este apoyo. En los proyectos con el apoyo del FHIS el problema ms mencionado fue el de la falta de medicamentos (35%), seguido de insuficiencias de personal mdico profesional (23%), instalaciones fsicas en mal estado, como techos, paredes y otras (17%) y la insuficiencia de agua (12%). En las unidades sin el apoyo del FHIS el principal problema result ser la falta de personal profesional (40%), la falta de espacio como salas de atencin para consulta o vacunas (33%), instalaciones fsicas en mal estado (33%) y los servicios sanitarios en mal estado o insuficientes (33%). De acuerdo a esta informacin, los proyectos sin el apoyo FHIS revelan ms problemas en su infraestructura fsica y en la insuficiencia de personal, mientras que los problemas en los proyectos con apoyo FHIS son ms de aprovisionamiento de medicinas y, en menor escala, de insuficiencia de personal. El Cuadro 26 presenta otros indicadores Cuadro 26. Indicadores de sostenibilidad en la operacin de relacionados con la situacin operacional de los CESAR FHIS3 FHIS2 los CESAR. Lamentablemente la informacin correspondiente al grupo de Nmero de casos 21 11 % con agua potable por tuberas 76 62 proyectos sin el apoyo FHIS result % con ingresos mensuales de co-pagos > L500 33 23 incompleta en este aspecto, por lo que se % que reciben apoyo tcnico de ONG o similar 53 63 presenta nicamente la situacin de los que Nmero de voluntarios (promedio) 5 19 tienen el apoyo del FHIS. No obstante, se % de voluntarios que trabajo (ste mes) 78 NSP % de voluntarios que trabajo (mes pasado) 73 66 comparan estos datos con la situacin Das cerrados (promedio semana pasada) 1.0 1.9 encontrada en el mismo grupo de proyectos % de medicinas de la lista bsica de 38 durante la evaluacin del FHIS 2. disponibles (promedio) 65 42 En general, la evaluacin del FHIS 3 encuentra en mejor situacin a los CESAR que en la evaluacin del FHIS 2. Para los proyectos FHIS 3 se observan porcentajes mayores de centros conectados al servicio de agua potable, que tienen ingresos mensuales de co-pagos superiores a los 500 lempiras y que cuentan con medicinas de la lista bsica. Es menor el nmero de voluntarios promedio que se registran en los proyectos FHIS 3, pero tambin es ligeramente menor el nmero promedio de das que el centro estuvo cerrado en la semana anterior, un resultado que se mantiene siempre en un nivel preocupante.
NSP = No se pregunt Fuente: Encuesta de Proyectos ESA Consultores 2004

Aunque no se haya podido observar la situacin del grupo de CESAR sin apoyo del FHIS, la comparacin con los datos de la evaluacin de 1998 permiten entrever una ligera mejora en los aspectos de sostenibilidad de los CESAR, aunque todava la situacin prevaleciente dista de ser enteramente satisfactoria.

5.3.

Utilizacin de las construcciones escolares

Disposicin de personal En la evaluacin del FHIS2 se encontr un nivel satisfactorio en la asignacin de personal en las escuelas que FHIS haba apoyado. Esa misma conclusin podra obtenerse con FHIS3 en tanto se observa una disminucin del promedio de alumnos por maestro (de 34 a 28). Por otro lado, el nmero de aulas muestra un aumento, a juzgar por la disminucin de alumnos por aula (de 30 a 20)
13

Se analizaron 19 casos para el grupo con apoyo FHIS y 21 para el grupo sin apoyo FHIS. Los porcentajes son ponderados.

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y de maestros por aula (de 0.9 a 0.3) que se da en ambas jornadas. Esto ALUMNOS POR Maestros por contrasta con los promedios nacionales aula Aula que se obtienen de los registros de la Maestro Secretara de Salud donde se muestra una relacin alumno/maestro de 37 y FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 FHIS2 FHIS3 alumno/aula de 33 en el 2002. Como MAANA 31 17 30 24 1.0 0.2 estos datos lo sugieren, en las escuelas TARDE 37 39 28 17 0.8 0.5 FHIS se ha logrado ampliar el espacio Promedio 34 28 30 20 0.9 0.3 general y tambin bajar la cantidad de alumnos Fuente: Encuesta de Proyectos, ESA 2004 por maestro hasta situarla por debajo del promedio nacional, lo que indicara una disponibilidad aceptable de personal docente en el promedio de estas escuelas.
Cuadro 27. Alumnos por maestro y por aula

Tambin en las escuelas se pregunt al encargado de la misma sobre los principales problemas en la operacin del FHIS3 FHIS2 establecimiento. Las respuestas obtenidas identifican como principales problemas la falta de material didctico y la falta de Escritorios por alumno 0.72 .88 mobiliario. En estos aspectos coincidieron tanto las escuelas con Textos por alumno apoyo FHIS como las escuelas que no lo tienen, solo que en este Espaol 2.50 0.73 segundo grupo los porcentajes de mencin son mucho ms altos (30% frente a 46% en el primer problema y 20% versus 46% en el Ciencias 2.34 0.74 segundo). Un tercer problema mencionado fue la falta de personal Matemticas 2.61 1 en las escuelas del grupo intervenido (10%) y la falta de ms Estudios Sociales 1.98 0.71 aulas, oficinas, biblioteca en el grupo sin apoyo del FHIS (32%). Total 9.44 3.18 El Cuadro 28 muestra que el nmero de escritorios por alumno se encontr ms alto en la evaluacin del FHIS2 que en la presente evaluacin, lo que podra explicar la identificacin de la falta de mobiliario que hacen los encargados de escuela como uno de los principales problemas. Pero tambin se identifica como problema importante la falta de textos escolares, a pesar de que la disponibilidad de los mismos por alumno se muestra mayor en el caso de la evaluacin del FHIS 3 que en la del FHIS 2. Esto muestra que el avance que pudieran revelar estos datos contina siendo insuficiente para las necesidades existentes.
Cuadro 28. Disponibilidad de Escritorios y textos

5.4.

Utilizacin de los proyectos de agua

De los sistemas de agua (con intervencin del FHIS 3) visitados todos estaban en funcionamiento. La mayora de estos sistemas estn administrados por los comits o juntas de agua (74%), por la municipalidad (16%) y por los patronatos vecinales (10%). O sea, que aproximadamente 4 quintos de estos sistemas estn administrados directamente por las propias comunidades. El SANAA estara apoyando al 40% de los mismos, la municipalidad al 5% y ONGs a otro 5%, mientras que la mitad funcionaran sin apoyo externo alguno. Todos los sistemas declararon tener un catastro de usuarios. Los sistemas son pequeos, en 1998 el sistema ms pequeo tena nicamente 9 conexiones y el ms grande 240, para un promedio de 60 conexiones por sistema. En el 2002 esta situacin no haba cambiado, excepto que algunas comunidades sin sistema ahora contaban con el mismo, por lo que el promedio se haba movido a 69 conexiones por sistema. Es de aclarar tambin que los proyectos FHIS no siempre tienen que ver con las redes en s, ya que algunos son de construccin de tanques de almacenamiento, mejoramiento del sitio de captacin y excavacin de pozos.

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Los ingresos por conexin de agua y los ingresos totales de los sistemas parecen haber mejorado ostensiblemente, a juzgar por las diferencias encontradas en la Evaluacin FHIS 2 y en la actual. En la primera se encontr que los ingresos promedio por conexin eran de 10 lempiras y en la evaluacin de FHIS 3 de 463 lempiras. Por otro lado los ingresos totales declarados para los proyectos FHIS 2 fueron en promedio de 5,420 lempiras y en la evaluacin del FHIS 3 son de 230,358 lempiras. nicamente en 10% de los casos se ha acudido a prstamos, todos de particulares y por montos pequeos que no sobrepasan los 50 mil lempiras. Muy probablemente este aumento en ingresos y la mayor capacidad de compra de servicios profesionales ha repercutido en la calidad y cantidad de personal tcnico y administrativo que ahora labora en los sistemas de abastecimiento de agua (Cuadro 29). Cuadro 29. Personal de los sistemas Con base a la muestra investigada puede decirse que la de agua encontrado en los proyectos probabilidad de encontrar sistemas de agua que cuenten con un con apoyo del FHIS3 ingeniero sera de 1 por cada 20 proyectos, y la misma Total de proyectos o 20 Personal sistemas por probabilidad se dara en el caso de un gerente, un TAS o un proyecto encargado de bombeo. Las probabilidades ms altas son las de 1.- Gerente 1 0.05 encontrar otro tipo de personal administrativo (de servicio) o 2.- Ingeniero 1 0.05 fontaneros: un poco ms de 1 por proyecto. Esta situacin es 4.- TAS 1 0.05 bastante diferente a la encontrada en la evaluacin del FHIS 2 5.- Fontaneros 21 1.05 que apenas si encontr fontaneros dirigiendo los sistemas y algn 6.- Contadores 2 0.10 personal de apoyo, pero que generalmente eran voluntarios.
7.- Cobradores 5 0.25 8.- Otros administradores 9.- Vigilantes

El Cuadro 30 recoge las opiniones de los encargados de los proyectos en cuanto a los principales problemas que perciben en el sistema. El problema ms mencionado (por todos los que 11.- Bombero 1 0.05 sealan problemas) fue el de la baja produccin o de suministro 12.- Ayudante 7 0.35 del agua, un resultado incoherente con datos anteriores, dado que Total 64 3.20 la Encuesta de Hogares mostr una situacin bastante aceptable Fuente: Encuesta de Proyectos ESA 2004 (suministro casi diario de casi 24 horas). Le sigue en importancia los problemas de la red (tuberas en mal Cuadro 30. Principales problemas en el funcionamiento estado, fugas, etc.), la morosidad de los del sistema de agua FHIS3 FHIS2 usuarios y la falta de personal. Un quinto de Porcentajes los encargados no identificaron problema Poca produccin / problema de suministro 80 50 alguno en el funcionamiento del sistema. En Problemas de la red 15 25 la evaluacin del FHIS 2 los problemas de Falta de accesorios 5 20 baja produccin y suministro fueron los ms Contaminacin de las fuentes 0 20 mencionados, aunque en una proporcin Morosidad de los usuarios 10 0 menor, seguido igualmente por los problemas Falta de personal 5 0 en la red y la falta de accesorios. Tambin se mencionaron problemas de contaminacin de Ninguno 20 0 las fuentes, aspecto que no sali a relucir en la Fuente: Encuesta de Proyectos ESA Consultores 2004 evaluacin del FHIS 3.
22 3 1.10 0.15

5.5.

Utilizacin y funcionamiento de los proyectos de letrinas

El grueso de la construccin de letrinas fue del tipo simple (agujero o abonera). En la Encuesta de Hogares 80% de los hogares (nicamente en proyectos de letrinizacin, para un total de 159 observaciones) declararon contar con una letrina de este tipo, 10% con letrina lavable y 7% con ningn tipo de servicio sanitario. El nivel de utilizacin se muestra aceptable (91% de los hogares declaran que la utilizan siempre), aunque cerca de un tercio indican haber tenido problemas con la 51

tapadera de la misma porque al zafarse con facilidad termina quebrndose. Este fue el nico tipo problema reportado.

5.6. Utilizacin y funcionamiento de los proyectos de obras viales municipales


Con estos proyectos FHIS3 ha apoyado a las comunidades para que ellas mismas lleven adelante obras de mejoramiento vial que estimen necesarias para el bienestar de la poblacin pobre. Mediante la Encuesta de Proyectos se logr recopilar informacin para 19 proyectos de este tipo. Los proyectos fueron todos de alcance relativamente modesto. Una docena de estos proyectos fueron para construccin (excepto 2 que fueron de rehabilitacin) de puentes, cajas y vados, 5 de construccin (excepto 1 de rehabilitacin) de cunetas, canales y alcantarillados y 3 de construccin/rehabilitacin de gradas. Tambin, reparacin de caminos (1), empedrado de calles (1), construccin de huellas peatonales (1), y terminacin de caja puente/vado (1). nicamente en un caso se asegur que a los beneficiarios se les cobraba por el mantenimiento de la obra, aunque el entrevistado no pudo detallar el monto. Y tambin solo en 1 caso se report el apoyo complementario de una ONG. En 7 de los proyectos se asegur la no existencia de problemas actuales con la obra realizada. Tres de los problemas mencionados fueron relativos a defectos de diseo, como caja puente muy angosta, no se dejaron descansos en las gradas y cunetas muy pequeas. Los otros problemas se puede considerar mas bien como de mantenimiento: las cunetas se obstruyen con basuras, el centro de las huellas se socava con las lluvias y el camino se deteriora. Estos proyectos no demandan, cada uno, de grandes erogaciones, pero s requieren de mantenimiento para garantizar una buena perdurabilidad. Al parecer, las municipalidades asumieron esta responsabilidad a la manera tradicional y poco o nada se hizo por buscar la cooperacin organizada de los vecinos. A excepcin de la reparacin peridica de un puente, el resto de obras puede mantenerse mediante el trato cuidadoso de las obras y pequeos trabajos de limpieza (cunetas) o reparacin (baches en los caminos, empedrados, huellas, gradas), sin que ello implique otra erogacin que el tiempo empleado por unos pocos vecinos.

5.7.

Conclusiones

Fundamental para evaluar la pertinencia de la intervencin del FHIS como constructor de infraestructura social es constatar si la misma est siendo destinada para los fines propuestos. Por lo mismo, la seccin abord el tema de la produccin de servicios y la utilizacin de las obras. Respecto a este ltimo se encontr que todos los proyectos visitados se encontraban funcionando. Como esta funcionalidad y la produccin de servicios se asocian a la disponibilidad de personal, se indag tambin en este aspecto, encontrndose que la situacin cumpla la normativa mnima en el caso de los centros de salud, aunque existieran demandas por su incremento en funcin del nmero de atenciones y la diversificacin de la demanda. En materia de escuelas se detectaron aumentos en el espacio disponible y una relacin alumno/maestro relativamente mejor al promedio nacional, lo que indica un buen suministro de personal en la mayora de los centros escolares con apoyo del FHIS 3. En los proyectos de agua potable se nota un progreso importante en la situacin actual con relacin a la encontrada durante la evaluacin del FHIS 2. Se observan ahora ingresos globales mayores y una disponibilidad mejor de personal tcnico.

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6. Impacto en la formacin de capital social


Ahora estamos ms organizados, porque cuando vienen las instituciones o proyectos nos ayudan a abrir los ojos

Se argumenta que el FHIS ha cambiado su orientacin primitiva de mera maquinaria de ingeniera fsica por otra de ingeniera social. En la primera se pona el acento en la obra material. En la segunda contina presente dejar un legado tangible, pero se ha re-evaluado el sentido de la eficiencia, al observarse que la participacin consciente y decidida de las fuerzas locales en la ejecucin del proyecto impacta en el costo de las obras, en su calidad y en su mantenimiento a futuro. Entonces, si el FHIS desea conseguir esta eficiencia, requiere invertir, adems, en la capacitacin de la comunidad, como herramienta para compartir conocimientos y lograr transparencia. Invertir tambin en dejar una herencia organizativa mnima (por ejemplo, la ORMA, la Junta de Agua, u otra organizacin similar). E invertir para obtener una actitud diferente de parte de la poblacin, como la mayor confianza hacia el gobierno central, a la autoridad municipal, al liderazgo comunitario y al vecindario mismo y, ms ambiciosamente, un mejor sentido de credibilidad en la propia fuerza, en la capacidad de autogestin local. En otras palabras, la formacin de capital social14 ha pasado a ser parte del objetivo de la intervencin del FHIS, aunque no se abriguen excesivas expectativas por lo complejo de tales procesos. En la evaluacin del FHIS 2 sali a relucir que el programa todava se quedaba corto en esta capacidad de impactar sobre el capital social, al resultar todava dbiles los esfuerzos de capacitacin de la poblacin en el ejercicio de la auditoria social y el mantenimiento de las obras. Ya se tena claro que deba hacerse trabajo de promocin comunitaria que tuviera un doble cometido, a saber, lograr el empoderamiento del proyecto y, como parte e indicador de ello, organizar a la comunidad para garantizar el mantenimiento de la obra. Con este propsito muchos proyectos incluan un componente complementario de promocin comunitaria para la sostenibilidad, que generalmente era ejecutado por una ONG. Como parte de la promocin se informaba detalladamente a la comunidad sobre los detalles del proyecto con la finalidad de motivarla a la participacin, particularmente lo relacionado a la auditoria social y, una vez construida la obra, a la formacin de la ORMA. El problema consisti en que no todos los proyectos incluyeron este componente complementario y, en otros casos, que la ONG encargada fall o en coordinarse adecuadamente con el o los constructores de la obra (era importante que la capacitacin se brindara justo antes de iniciados los trabajos de construccin para instruir sobre cmo ejercer la auditoria social con eficiencia) o en la metodologa de la capacitacin (despus del curso inicial se requera un segundo de reforzamiento y ms volcado hacia el mantenimiento de la obra) o en la capacidad de comunicarse adecuadamente con la comunidad o en todas estas tareas. La conclusin que se obtiene del examen de las experiencias de capacitacin para la sostenibilidad de cada proyecto analizado por el equipo de investigacin cualitativa es que el FHIS 3 contina manifestando buena parte de las insuficiencias de la etapa anterior en esta materia. Qu explicara este resultado? El FHIS consider los hallazgos y recomendaciones de la evaluacin (del FHIS 2) y los puso en prctica en los pilotos de participacin comunitaria y descentralizacin. Paralelamente tambin, trat de mejorar la ejecucin de dichos proyectos complementarios de capacitacin para la sostenibilidad en los proyectos regulares. No obstante, el Mitch interrumpi el mpetu con que se inici la etapa del FHIS 3, dejando que pasara un buen tiempo antes de retomar otra vez con fuerza las iniciativas en este sentido. Sin embargo, como lo deja entrever la evaluacin, los esfuerzos no han sido suficientes para dejar bases ms slidas para la sostenibilidad. Entre dichas bases estn:

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Al usar este concepto se est haciendo referencia implcita a dos componentes, primero, el capital social estructural o nivel organizativo de la comunidad y, segundo, el capital cognitivo o el nivel de confianza que la comunidad manifiesta en ella misma y en sus lderes y autoridades.

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una participacin ms eficiente de la comunidad en la auditoria social del proyecto y una organizacin funcional para el mantenimiento. En esta materia el desafo contina pendiente. Observando otra perspectiva del capital social, esto es, el nivel de confianza que se ha generado entre la poblacin y en su liderazgo, el panorama que emerge de los testimonios analizados es ms halagador, porque en la mayora de los casos se denotan avances en la autoconfianza y en las instituciones de liderazgo. Por supuesto que dicho logro no puede adjudicarse totalmente al FHIS, pero varios testimonios dejan entrever que el proyecto FHIS y la experiencia que trajo consigo (por ejemplo, el cabildeo, las capacitaciones, la participacin) fueron elementos impulsores hacia una visin ms pro-activa. El recuadro 5 presenta detalles del proceso de capacitacin para la sostenibilidad desde la perspectiva de las comunidades. El recuadro 6 se ocupa de lo relacionado a logros en materia de capital cognitivo o niveles de confianza.
Recuadro 5. Formacin de capital social (1)
CAPACITACION PARA EL MANTENIMIENTO DEL PROYECTO 1. Ceiba Grande, Jutiapa, Atlntida Vino una persona del FHIS a capacitar a una gente de la comunidad para formar la ORMA, pero slo llegamos mi to, mi esposo y yo a recibir la capacitacin, fueron 5 das, slo nos dieron unos manuales (Directora Escuela Suyapa). A criterio de los directivos que participaron en el grupo focal la ORMA no ha funcionado. 2. Barrio El Triunfo, Guacamaya, El Progreso, Yoro Las personas de base desconocen si se capacit a los miembros de la junta de agua sobre cmo brindar mantenimiento al proyecto. Segn las autoridades edilicias, el FHIS est dando cursos para preparar a los contralores que son los que fiscalizarn los proyectos. 3. Barrio Guadalupe, La Lima, Corts El FHIS no capacit a persona alguna de la comunidad para garantizar el mantenimiento del proyecto. Los miembros del patronato fueron capacitados sobre ese tema pero por CARE, organizacin que ejecut proyectos de apertura de calles en el barrio Guadalupe antes de que ocurriera el huracn Mitch. (Grupo focal de lderes). 4. Ayapa, Yoro Aparentemente el FHIS dio unas capacitaciones, aunque algunos lderes comunitarios manifestaron que fue el SANAA el que brind capacitacin a los miembros de la Junta de Agua sobre cmo darle sostenibilidad al proyecto. Tambin la organizacin Mdicos Sin Fronteras capacit a un grupo de la comunidad sobre manejo de micro cuencas. 5. Jano, Olancho El FHIS capacit a 14 mujeres para conformar la ORMA, no participaron hombres. La capacitacin fue sobre el mantenimiento del proyecto y adems se instruy a varias mujeres en trabajo bsico de albailera para que fueran contratadas como ayudantes de albail en la construccin de la obra. La capacitacin se realiz unos meses antes de que reiniciara la construccin del CESAR ( Grupo focal de lderes / Grupo focal de personas de base) Tanto lderes comunitarios como personas de base opinan que la ORMA no funciona, e incluso consideran que prcticamente ya no est conformada como tal porque varios de los miembros se han ido de la comunidad, entre ellos la presidenta. 6. Carbajales, Olanchito, Yoro No se dej personal comunitario capacitado para el mantenimiento de la obra (Grupo focal de personas de base / Grupo focal de lderes). Ni siquiera se ha conformado la ORMA (Encargado de la Oficina de Gobernabilidad y Transparencia). A criterio de las autoridades municipales, el FHIS organiza las ORMAS para que le den mantenimiento a las obras, no lo hace con el fin de que evale o supervise el proyecto o que ejerza una especie de auditoria social. (Ex Alcalde por Ley y Actual Regidor de Olanchito).

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7. Teguajinal, Olanchito, Yoro No hubo capacitacin de parte del FHIS, no hubo formacin de personas para el mantenimiento de la obra, lo nico que se hizo una vez finalizado el proyecto fue convocar a las personas beneficiarias para explicarles cmo deban continuar (Grupo focal de lderes). 8. Santa Ana de Yusguare, La Tajeada, Choluteca Entre los lderes comunitarios no hay consenso en cuanto a si hubo o no algn tipo de capacitacin por parte del FHIS para garantizar el mantenimiento del proyecto. Segn algunos lderes el FHIS brind una capacitacin de 3 das a un grupo de pobladores de la comunidad. La Secretara de Salud ha apoyado impartiendo charlas sobre el uso adecuado de las letrinas y la importancia que esto tiene en el rea de saneamiento bsico. 9. Mongual, Las Flores, Lempira El FHIS no capacit sobre cmo darle mantenimiento a las letrinas, tampoco hubo capacitacin para que supervisramos los trabajos de construccin . Los conocimientos que tienen algunos pobladores sobre cmo darle mantenimiento a las letrinas obedecen a una capacitacin que brind una promotora de Plan Internacional cuando esa organizacin ejecuto un proyecto de letrinizacin en esa comunidad (Grupo focal de lderes / Grupo focal de personas de base) 10. Barrio Berln, Corqun , Copn Los participantes en los grupos focales no estn seguros si hubo personas del barrio que se capacitaran para darle mantenimiento al proyecto, algunos lderes comunitarios manifestaron que el contratista haba asegurado que se haba contratado personal para capacitar a las ORMAS. Supuestamente la ORMA se organiz, pero no se le dio seguimiento, tampoco hemos visto o escuchado que la ORMA funcione. 11. Colonia San Francisco del Ceibn, Choloma , Corts Se dio una capacitacin de 8 horas a las personas que forman la ORMA. Fueron organizados antes de que se terminar el proyecto para que estuvieran vigilantes y le dieran mantenimiento a la obra , siempre estn pendientes de hacer mejoras, por ejemplo ahorita estn con el proyecto de cercar la escuela (Grupo focal de lderes / Grupo focal de personas de base). 12. Colonia Inmaculada Concepcin, Choluteca El FHIS capacit una persona para que supiera cmo reparar la bomba por si se arruina, Francisco era el fontanero, l recibi esa capacitacin por parte de la Junta de Agua. Algunos directivos recibieron esas charlas, pero para este proyecto no se organiz la ORMA. 13. El Ciruelo, Texiguat, El Paraso El FHIS imparti un taller de 5 das para capacitar y organizar la ORMA, pero sta capacitacin se dio cuando el proyecto ya estaba casi por terminar, el objetivo que tena era que supervisaran el proyecto, pero solo supervisaron el encielado, porque las paredes ya se haba levantado (Grupo focal de personas de base). 14. Colonia San Buena Aventura, Distrito Central, Francisco Morazn No se conform la ORMA. Toda la capacitacin se limit a una charla que la ingeniera del FHIS imparti a las personas beneficiadas del proyecto para explicarles cmo hacer el piso. 15. Nueva Cholomea, Saba, Coln: Construccin de kinder El FHIS contrat a un tcnico para que capacitara a las personas que iban a conformar la ORMA, pero eso se hizo ya comenzado el proyecto y no fue lo mejor. Hasta ahora la ORMA no ha realizado ninguna actividad ( Regidor de la Alcalda / Presidente del Patronato). La ORMA se capacit cuando ya el proyecto estaba casi terminado, y cmo se va a hacer una auditoria cuando ya ha terminado el proyecto (Grupo focal de lderes).

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Recuadro 6. Formacin de capital social (2)


NIVEL DE ORGANIZACIN, CAPACIDAD DE GESTION Y NIVEL DE CONFIANZA 1. Ceiba Grande, Jutiapa, Atlntida La mayora de los participantes en los grupos focales opinan que ahora la comunidad es ms participativa y que los lderes son ms unidos, ms futuristas y gestionan ms ayuda en pro de la comunidad. Ahora la comunidad est un poquito mejor, la escuela est en mejores condiciones, tenemos centro de salud, proyecto de agua y de luz, antes nos alumbrbamos con velas (Grupo focal de personas de base). 2. Barrio El Triunfo, Guacamaya, El Progreso, Yoro Despus del proyecto surgi la idea de conformar una junta de agua para darle mantenimiento a la obra. La comunidad es ms organizada, se ha conformado un comit de fuerzas vivas y un comit de salud (Grupo focal de lderes). La mayora de los lderes comunitarios y las personas de base opinan que la comunidad est ms unida desde que se comenz el proyecto del centro de salud, e incluso algunos directivos consideran que ahora estn ms conscientes de los problemas que como comunidad enfrentan (Grupo focal de lderes). 3. Barrio Guadalupe, La Lima, Corts Desde antes que se ejecutara el proyecto la comunidad estaba muy organizada, pero ese nivel de organizacin se perdi cuando las autoridades municipales se vieron obligadas a reubicar a una buena parte de los pobladores debido a que sus viviendas estaban en una zona considerada de alto riesgo. Segn ex funcionarios de CARE que trabajaron directamente con la comunidad durante varios aos, la participacin comunitaria en el barrio fue excelente, era gente que se dejaba guiar y muy participativa, si no hubiera sido por el Mitch el barrio seguira siendo la comunidad modelo para CARE. Con apoyo de la Alcalda, la comunidad ha comenzado a organizarse nuevamente, ya cuentan con un Patronato. Poco a poco las organizaciones van tomando experiencia, por ejemplo, antes no tombamos fotos de los proyectos antes de las mejoras, pero ahora si (Grupo focal de lderes). 4. Ayapa, Yoro: Agua potable Lideres comunitarios y personas de base consideran que la comunidad ahora est mejor y es ms participativa. Uno de ellos expres; con estas diferentes experiencias que hemos vivido con los proyectos, hemos ganado escuela, yo creo que ya no nos dejamos engaar . Algunos dirigentes comunitarios creen que esas experiencias les han permitido trabajar en forma ms solidaria y han contribuido a que las organizaciones de la comunidad se preocupen ms por el mejoramiento de la misma (Grupo focal de lderes). Opinan que la comunidad est ms organizada ahora, porque antes la gente iba a las asambleas por ordenanza, y ahora lo hacen de forma voluntaria, cambio que, segn ellos, obedece a la confianza depositada en los lderes de la comunidad. A criterio de las autoridades municipales, la comunidad en si es ms beligerante, prueba de ellos es que disponen de ms proyectos (reparacin de la calle, cercado del cementerio, reparacin del techo de la escuela). Consideran que el Patronato es bueno y ha mejorado su capacidad de gestin (Secretario Municipal). 5. Jano, Olancho Aparentemente el Patronato slo existe de nombre, ya que segn las personas de base, de toda la directiva solo el presidente ha quedado. Desde hace varios aos no se realiza una asamblea comunitaria para elegir una nuevo Patronato. Indican que antes exista tambin un Comit de Salud, pero tampoco est activo. Con respeto a la participacin comunitaria, los lderes comparten la opinin de que la comunidad se ha descuidado en ese sentido. La gente ya no hace muchas actividades de forma voluntaria por que se ha acostumbrado a que le paguen por toda actividad que haga cuando se hace una obra. 6. Carbajales, Olanchito, Yoro Mientras unos lderes creen que la comunidad est un poco ms organizada, otros opinan que la participacin de sta ha desmejorado, al igual que el compromiso de las personas hacia la comunidad (Grupos focales Directivos). Para unos la comunidad est mejor organizada que antes porque ahora dispone de colegio, centro de salud y otros proyectos. Tambin sienten que hay ms confianza en los lderes comunitarios de ahora. 7. Teguajinal, Olanchito, Yoro Al igual que en otras comunidades, las opiniones difieren. Unos directivos piensan que anteriormente la comunidad era aptica, pero desde que se hicieron asambleas est ms unida. La opinin de varios informantes es que la comunidad est igual de dividida, unos halan para un lado y otros para otro (Grupo focal de personas de base). Algunos lderes comparten esta ltima visin: Una cosa son los que viven arriba, al otro lado del ro y otra son los que viven abajo. Cuando se hace un proyecto de este lado se deja a los del otro lado de fuera, como si el otro lado no existiera. Dada esa situacin, han considerado que lo mejor sera que cada lado tenga su propio patronato y sus propias organizaciones (Grupo focal de lderes).

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8. Santa Ana de Yusguare, La Tajeada, Choluteca La mayora de los participantes percibe que la comunidad est ms organizada que antes, ya que ahora cuentan con diferentes proyectos como el del agua, energa elctrica, centro de salud y el de letrinizacin. Sienten que ahora confan ms en los lderes porque los pobladores ven que hay ms proyectos y que la comunidad ha mejorado. Argumentan que ahora son una comunidad con ms capacidad para resolver sus problemas y responder cuando llegue un proyecto (Grupo focal de lderes). 9. Mongual, Las Flores, Lempira En comparacin a aos pasados ahora la comunidad est ms organizada, antes no estaban estas organizaciones, se nota que ha habido un cambio en la comunidad, (Grupo focal de lderes). Por su parte las personas de base manifiestan que ahora hay ms confianza en los dirigente, renen ms gente y se mira que se mueven (gestionan) ms. Segn miembros del Cuerpo de Paz que trabajan como voluntarios en el sector de Mongual, el problema de la comunidad es que hay mucho divisionismo entre los pobladores. Aaden que el nivel de gestin es muy bajo, muchos de los proyectos se quedan en perfil nada ms porque no siguen todo el proceso y tienen la tendencia de quedarse esperando y no dar seguimiento a las cosas. 10. Barrio Berln, Corqun , Copn Hace 3 meses se conform nuevamente el patronato, organizacin que por muchos aos estuvo inactiva. En el barrio Berln ha costado conformar el Patronato; necesitamos influir en los pobladores para que se involucren en la gestin, pero la gente es muy individualista, se dedica ms a su propio negocio (Autoridades municipales). Personas de Base y directivos comunitarios coinciden en que el barrio est un poco ms organizado y que hay confianza en los lderes. Actualmente estn funcionando las siguientes organizaciones: Patronato, Sociedad de Padres de Familia, Junta de Agua, grupos religiosos y organizaciones deportivas (equipo de ftbol). 11. Colonia San Francisco del Ceibn, Choloma , Corts Pese a que la colonia es relativamente nueva, hemos tenido muchos logros; contamos con servicio de transporte, escuela, iglesia, se hizo un proyecto de mejoras a la calle. Como comunidad somos personas que nos esforzamos y nos gusta salir adelante (Grupo Focal de Lideres). Algunas dirigentes comunitarios opinan que son pocas las personas que se involucran en actividades en pro de la comunidad, somos conformistas, nos gusta que las cosas no las den, aqu cuesta trabajar con la gente, no les gusta hacer la fuerza. Actualmente la comunidad, a travs del Patronato, est gestionando el proyecto de agua potable, se tiene previsto construir 3 pozos. Adems est en gestin la legalizacin de los predios. 12. Colonia Inmaculada Concepcin, Choluteca A criterio de los dirigentes comunitarios, la colonia est mejor organizada ahora y sienten que son ms visionarios. Afirman que la comunidad es tan entusiasta y emprendedora que ha logrado disponer de los servicios bsicos, pese a que fue fundada recientemente. No estamos organizados solo de nombre, actuamos, y eso se debe considerar, a la comunidad organizada se le debe dar preferencia (Grupo focal de lderes). Se definen como una comunidad unida, solidaria, que tiene confianza en sus lderes. Aducen que el hecho de que la colonia est ms habitada y haya crecido en tan poco tiempo, los ha obligado a organizarse mejor (Grupo focal de personas de base). Actualmente los lderes comunitarios estn gestionando el proyecto de alcantarillado, servicio de telefona y la construccin de un kinder. 13. El Ciruelo, Texiguat, El Paraso Los directivos perciben que la comunidad es vista cmo modelo por su nivel de organizacin. Es una comunidad entusiasta, participativa, nos organizamos hasta terminar un proyecto (Grupo focal de lderes). Ahora estamos ms organizados, porque cuando vienen las instituciones o proyectos nos ayudan a abrir los ojos. Respecto a la confianza en los lderes, manifiestan que ahora es mayor porque ven que han hecho ms obras y siempre estn buscando como ayudar a la comunidad. A criterio de algunos promotores del PMA que trabajan con la comunidad, la capacidad de gestin de los lderes comunitarios es baja, llegan a solicitar alguna ayuda a la alcalda y solo lo hacen verbalmente, no lo hacen por escrito. 14. Colonia San Buena Aventura, Distrito Central, Francisco Morazn Cuando se trata de proyectos la comunidad es muy unida, as es como se han logrado proyectos como el de la luz elctrica, el del agua y otras obras que han venido a mejorar la calidad de vida de la poblacin. Sienten que el estar organizados les ha trado beneficios como el proyecto de arreglo de calles, construccin de cunetas, instalacin de telfono y proyectos de letrinizacin (Grupo focal de lderes). En lo que se refiere al nivel organizativo de la comunidad, indican que hay diversas organizaciones, pero muchos de sus directivos son apticos. En el caso del Patronato, slo el presidente trabaja por la comunidad, lo han dejado solo. 15. Nueva Cholomea, Saba, Coln Ahora estamos ms organizados, por eso hemos logrado tener un kinder, iglesia, luz elctrica, telfono comunitario, calles trazadas y agua, todo eso se logr en base a la organizacin y a que la gente colabora y apoya los proyectos (Grupo focal de lderes). Se consideran entusiastas y con deseos de involucrarse en todo lo que ayude a mejorar su comunidad. Las personas de base manifiestan que la comunidad es unida y siempre est anuente a participar en y apoyar los proyectos. Al respecto, las autoridades edilicias expresaron que algunas veces la comunidad no apoya los esfuerzo que se hacen, pero en otras ocasiones es solidaria, activa, se compromete con los proyectos (Regidor de la Alcalda).

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7. Impacto en indicadores de desarrollo


Las secciones anteriores presentan informacin sobre la importancia del FHIS en la ampliacin de la infraestructura social del pas, en la calidad de sus obras y en la utilizacin que se hacen de las mismas (produccin de servicios). En esta seccin la informacin se dirige a fundamentar la hiptesis de que el FHIS est contribuyendo a mejorar los indicadores de desarrollo social que ms relacin tienen con su intervencin. En la evaluacin del FHIS 2 se indic que para abordar el tema del impacto sobre los indicadores de desarrollo se necesitaba considerar la pregunta: Existen impactos cuantificables del Programa con relacin a indicadores de desarrollo? Con esta pregunta en mente se dise una metodologa que consisti en observar las probabilidades de cambio de determinados indicadores de desarrollo de acuerdo a situaciones encontradas en los hogares beneficiarios de proyectos FHIS (grupo intervenido). Dichos resultados son comparados a situaciones pares en otro grupo de hogares, al que se llama el grupo sin FHIS o grupo de control o grupo en pipeline (2004) que an no se beneficia de un proyecto FHIS del mismo tipo. Para generar este grupo se acudi a la cartera de proyectos del programa que ya han sido aprobados, pero que todava permanecan (al momento de la Encuesta) sin ejecucin, bajo el supuesto de que la situacin de tales comunidades y hogares sera similar a la del grupo intervenido). El anlisis se lleva a cabo utilizando modelos multivariados de regresin logstica. Esta metodologa se replica en la presente evaluacin y, al hacerlo, se han encontrado hallazgos parecidos a la situacin FHIS 2, lo que reafirma la validez del ejercicio original. No obstante, los hallazgos de la aplicacin de esta metodologa, si bien interesantes, faltaron contundencia para algunas variables dependientes. Esta falta de contundencia de algunos resultados volvi a repetirse en la presente evaluacin, por lo que fue necesario indagar cuidadosamente en los motivos especficos que afectaban los modelos de regresin ensayados, hasta encontrar que el motivo ms importante parece ser el tipo de muestras utilizadas, un aspecto que se explicar ms adelante. Una novedad en esta seccin ha sido el agregar otra metodologa mucho ms robusta orientada a fundamentar la misma hiptesis relativa a los impactos del FHIS, que sin embargo, se limita a un pequeo grupo de proyectos del FHIS 2. Se trata de los proyectos que en la evaluacin de 1998 formaron parte del grupo de control, o sea, proyectos que en aquel momento estaban en la cartera (pipeline) del FHIS en fases previas a la ejecucin, pero que al 2004 ya se haban ejecutado y, por lo tanto, eran susceptibles de un anlisis comparativo de situaciones ex-ante/ex post. Como antes se explic, de los 48 proyectos del pipeline de 1998, el SIG registra 38 efectivamente ejecutados. De estos ltimos se tom una muestra de 30 para el mencionado anlisis. Los resultados se presentan a continuacin.

7.1. Comparacin antes / despus en proyectos (FHIS 2) de la cartera (pipeline) de 1998


La hiptesis general de que el FHIS ha producido impactos positivos en varios indicadores de resultados de desarrollo, queda respaldada mediante este ejercicio comparativo de situaciones antes y despus del proyecto. Como antes se indic, los proyectos/comunidades que se comparan son los mismos en la situacin antes y la situacin despus, pero los hogares que cayeron en la muestra de la primera situacin pudieran, por motivos del azar, no ser los mismos de los que forman la muestra de la segunda situacin. De ser as, los cambios percibidos podran ser puestos en duda y adjudicarse no tanto al proyecto sino a las diferencias de las muestras comparadas. Por lo tanto, un primer problema ser observar cun diferentes son estas dos muestras de hogares. El Cuadro 31 presenta un listado de indicadores contextuales relevantes que permiten encarar el problema mencionado.

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Se seleccionaron indicadores relativos a la composicin (total de personas, de nios en Muestra Muestra edad escolar primaria, tipo de jefatura), a su en 1998 en 2004 Promedio de miembros del hogar 5.4 5.0 nivel educativo (escolaridad del jefe) y Promedio de nios edad 6-12 aos 1.9 1.7 situacin de pobreza relativa (mtodo NBI). Porcentaje de hogares con jefatura 21 24 Implcito est el indicador de ubicacin femenina geogrfica (rural/urbano) el que no variara Aos de estudio formal del jefe del 4.1 4.4 de una muestra a otra, en tanto se trata de las hogar Porcentaje de hogares en situacin de mismas comunidades. Como puede, pobreza (NBI) 53 51 observarse en el cuadro, los valores de los Fuente: Encuesta de Hogares ESA, 2004 y 1998 indicadores apenas si difieren entre un ao y otro (son diferencias no significativas), por lo que se puede concluir que ambas muestras son semejantes, al menos en las dimensiones a las que se refieren los indicadores.
Cuadro 31. Indicadores del grado de homogeneidad existente entre las muestras de los proyectos comparados

Seguidamente se entra al detalle por cada tipo de proyecto


Cuadro 32. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de educacin 1998
89 41

EDUCACIN
2004
98 + 60 +

En materia de educacin se maneja la hiptesis de que la intervencin del FHIS en la escuela primaria de la + Las diferencias son estadsticamente significativas Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004 comunidad resultar en un aumento en el porcentaje de nios(as) entre las edades 6 a 12 aos que estn matriculados. Tambin se estima importante observar otro indicador, cual es la correspondencia entre el grado en el que los nios(as) se matriculan y sus respectivas edades (medida de la sobre-edad escolar), porque ello tambin da cuenta de mejoras o fracasos en el logro escolar. En este sentido, la hiptesis es que la accin del FHIS mejora dicha correspondencia, es decir, que hace subir el porcentaje de nios(as) matriculados en el grado correspondiente a su edad.
Asistencia a la escuela (% nios matriculados 6 a 12 aos) Porcentaje al da en la escuela de acuerdo al grado/edad

Las dos hiptesis resultan comprobadas. Se observa que la asistencia general a la escuela de nios edad 6 a 12 aos se ha incrementado en 9 puntos porcentuales, al pasar de 89% en 1998 a 98% en el 2004. Por otra parte, el porcentaje de nios(as) matriculados en el grado correspondiente a su edad aument en 19 puntos porcentuales, un logro mucho ms contundente que el anterior, porque tal logro est indicando tambin mejoras en la calidad de la enseanza y/o ms responsabilidad de los padres de familia para matricular a sus hijos en la edad adecuada y vigilar su desempeo en la escuela.
Cuadro 33. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de salud 1998 2004

SALUD

Con relacin a salud se observa el cambio en dos Porcentaje que acude a asistencia mdica (cualquier centro) 41 55 + indicadores, el porcentaje de Porcentaje que acude a asistencia mdica en Centro de Salud con la poblacin que frente a un proyecto FHIS 4 85 + Porcentaje de embarazadas que fueron a controles (cualquier centro) 88 94 problema grave de salud Porcentaje de embarazadas que fueron a controles en Centro de Salud busca servicios curativos en con proyecto FHIS NSP 31 el centro de salud y el + Las diferencias son estadsticamente significativas porcentaje de las mujeres Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004 embarazadas que acuden a controles en el centro de salud. Las hiptesis correspondientes son: primero, que la construccin o mejora del centro de salud estimular la demanda de servicios de salud de la poblacin, por lo que 59

el porcentaje de los que acuden se ver incrementado; segundo, como parte de la situacin anterior un sector particularmente importante de dicha poblacin tambin se ver animada a buscar servicios de salud, estas son las mujeres embarazadas, cuyo porcentaje de asistencia se ver tambin aumentado. Nuevamente, los datos indican cambios en la direccin vaticinada. La primera hiptesis queda respaldada por los 14 puntos porcentuales de incremento que se observa en el indicador respectivo y, ms an, por el contundente hecho de que al centro de salud relacionado con el proyecto FHIS acude ahora la mayora de la poblacin (85%) frente a solo 4% en la situacin anterior al proyecto. En respaldo de la segunda hiptesis se presenta el hecho de que la asistencia de mujeres embarazadas a controles ha aumentado en 6 puntos porcentuales. La mayora de mujeres embarazadas contina asistiendo a centros de salud diferentes a los del proyecto FHIS, desde que solo 31% de las mismas manifestaron acudir para este propsito al centro de salud de su vecindad. Lamentablemente la Encuesta de Hogares falt registrar este dato en 1998, lo que no permite su comparacin con la situacin al 2004.
Cuadro 34. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de agua potable 1998 2004

AGUA POTABLE

En la evaluacin del FHIS2 tambin se manejaron dos Porcentaje de viviendas con agua por tubera 87 91 hiptesis relativas al impacto Porcentaje de viviendas que obtiene agua fuera de la propiedad 16 17 de los proyectos de agua Porcentaje de viviendas que acuden a fuentes alternativas de agua (no por tubera) 63 39 * potable. Una hiptesis Gasto en lempiras por el consumo de agua de fuentes alternativas. 34 91 estableca que el proyecto Promedio y (mediana) (0) (0) ** FHIS ha mejorado la Monto facturado por consumo de agua (mes pasado). Promedio y 9 30 (mediana). Lempiras (8) (20) cobertura y calidad del Das de servicio mensual: Promedio y (mediana) 18 20 servicio, y otra, que ha hecho (15) (30) subir el porcentaje de Horas de servicio por da: Promedio y (mediana) 11 10 (6) (7) hogares que le dan Capacidad de almacenamiento en das de consumo: Promedio y 3 3 tratamiento higinico al agua (mediana) (2) (2) (hervir, filtrar o clorar). Los Porcentaje que hierven, filtran o cloran el agua 36 47 Porcentaje que consume agua purificada embotellada 18 18 datos permiten concluir que Porcentaje que padecieron diarrea en el mes anterior 4 7 ambas hiptesis son ciertas, * La mayora de los casos reportados compra agua purificada embotellada (18%), le siguen pero la informacin que las los que acuden a quebradas o manantiales (12%), luego el agua extrada de pozos (9%) y respalda se muestra poco finalmente los que compran el agua a camiones-cisterna (3%). contundente, en buena ** Incluye el gasto por agua embotellada, que implica un alto costo. El gasto promedio de los que reportan consumirla es 174 lempiras mensuales. El siguiente gasto fuerte es la medida porque todos los compra a camiones-cisternas, que alcanza un promedio de 53 lempiras. El gasto en pagar al proyectos fueron de vecino por su agua, cuando le es cobrada, alcanza 3 lempiras en promedio. Sin embargo, 73% consume agua de fuentes superficiales o que les es regalada (vecinos, llave pblica) por mejoramiento de sistemas ya lo que no reporta gastos, de all que el valor de la mediana (valor alcanzado hasta la primera existentes, agregando poco a mitad de los casos) sea cero. El valor promedio incluye tanto a los que reportan gastos como la expansin de cobertura. El a los que no los reportan. Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004 porcentaje de viviendas con agua por tubera habra subido en 4 puntos porcentuales (prcticamente la cobertura no cambi). Pero un importante impacto colateral a este resultado es la disminucin en 24 puntos porcentuales de las viviendas que acuden a fuentes alternativas de agua, lo que se ha traducido en menos hogares acudiendo al uso de fuentes riesgosas como lo son las fuentes superficiales y la compra a camionescisternas (rea urbana), adems del ahorro que ello implica. El gasto por consumo de fuentes alternativas casi se triplica en el perodo; sin embargo, este hecho esta relacionado con el consumo de agua purificada o embotellada. Esta es una buena prctica, que vale equipararla a la prctica de purificar por otros medios. Durante el perodo, el porcentaje de hogares que consuman esta agua se mantuvo en 18%, mientras que disminuy el porcentaje de hogares que compraban agua a camiones cisternas o a sus vecinos. Esto indica que el cambio en el promedio del gasto se relaciona fundamentalmente con el alza del precio en el botelln de agua purificada, dado que el agua de pozos y de fuentes superficiales, por lo general, no implica ms gasto que el tiempo en su acarreo. 60

Por otra parte, la calidad del servicio muestra mejora. Subi el promedio de das de los que se dispone de agua, particularmente si se observa la variacin del valor mediano, que pasa de 15 a 30 das, lo que significa que la mitad de la poblacin estara recibiendo el servicio de agua prcticamente todos los das. Las horas que dura este servicio en el da no se modifica pero es una cantidad de tiempo relativamente aceptable. Tampoco se modifica la capacidad de almacenamiento de agua, la que se mantiene entre 2 a 3 das. Finalmente, el porcentaje de poblacin con diarrea, contrario a lo esperado, se incrementa en 3 puntos porcentuales en el perodo, siendo una diferencia estadsticamente significativa. La otra hiptesis se relaciona con la prctica de consumir el agua de forma segura. En este aspecto se observa una ligera mejora, al incrementarse en 11 puntos porcentuales la cantidad de hogares que dan tratamiento al agua. Si a esto se suma el porcentaje de hogares que compran agua purificada, prcticamente la mitad de los hogares estaran ingiriendo agua en condiciones higinicas.
Cuadro 35. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de letrinas 1998 2004

SANEAMIENTO

Concerniente a letrinas la evaluacin del FHIS 2 Porcentaje que padeci diarrea en el ltimo mes 10 3 manej dos hiptesis: Porcentaje que dispone de un sistema de disposicin de excretas 35 100 Porcentaje que utilizan siempre la letrina 98 100 Primera, que donde FHIS Porcentaje de hogares con letrina funcionando sin problemas 92 65 construy letrinas, el Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004 porcentaje de la poblacin que cuenta con un sistema de disposicin de excretas se habr incrementado y, tambin, el porcentaje de los que lo utilizan. Segunda, que el porcentaje de personas que indican haber padecido de diarrea en el mes anterior a la Encuesta se habr reducido. Estas mismas hiptesis se aplican a la presente evaluacin, por lo que la Encuesta 2004 tambin recogi la informacin correspondiente. Ambas hiptesis se observan respaldadas, en tanto se observan mayores porcentajes en la disponibilidad de sistemas de disposicin de excretas y tambin de su uso y, por otra parte, el porcentaje relacionado al padecimiento de diarrea se reduce en el perodo (diferencia estadsticamente significativa). No obstante, es de resaltar que el indicador ms contundente es el relacionado al aumento de las unidades de disposicin de excretas, que pas de 35% a 100%. La declaracin de uso de la letrina ya era alta al inicio del proyecto (98%), por lo que resultaba muy difcil conseguir porcentajes ms altos, an as, esta vez la totalidad manifestaron estar utilizando dicha facilidad. Es de aclarar que en 1998 la declaracin de uso se refera nicamente a la poblacin que ya contaba con la misma, gracias a iniciativas particulares o de alguna otra organizacin. En el 2004 la declaracin suma a quienes cuentan con dicha facilidad gracias al proyecto FHIS. Por otra parte, tambin ha disminuido el porcentaje de los hogares que declaran la existencia de problemas en el funcionamiento de las letrinas al pasar de 92% en 1998 a 65% en el 2004. Los problemas de funcionamiento son del mismo tipo sealados anteriormente (tapaderas que se zafan y quiebran con facilidad). Por ltimo, la hiptesis ms controversial es la relacionada con la diarrea. Este padecimiento no depende exclusivamente de contar con una facilidad sanitaria porque tambin inciden otros factores importantes como la calidad del agua, el tratamiento del agua en el hogar, las prcticas de higiene personal y la calidad en la manipulacin de los alimentos. Claro est que la ausencia de un sistema de saneamiento conlleva la defecacin al aire libre, lo que contamina el ambiente inmediato y, con ello, el agua y los alimentos. Sin embargo, este indicador es tambin, y principalmente, complicado porque tiene cierta naturaleza estacional particularizada (relativa a micro-climas), por lo que se requiere especial cuidado para controlar estos factores. Los recursos disponibles para el 61

levantamiento de las encuestas de las evaluaciones (FHIS2 y FHIS3) no hicieron posible estos controles por lo que los resultados concernientes a este indicador debe tomarse con precaucin. Por otra parte, en condiciones normales (no epidemia por cualquier causa) el indicador en mencin afecta a porcentajes pequeos de la poblacin (por ejemplo, 10% en 1998 y 3% en 2004 en este particular grupo de comunidades), por lo que agrega complicaciones en su uso para modelos de regresin mltiple que utilizan muestras pequeas.
Cuadro 36. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de alcantarillado 1998

Para los proyectos de alcantarillado se manejan las mismas hiptesis que en Porcentaje de personas con diarrea en ltimo mes 5 6 el caso de letrinas. En este Porcentaje de viviendas con alcantarillado en su calle 7 100 Porcentaje de viviendas con alcantarillado en calle conectados 82 97 sentido, los datos expresan Porcentaje de viviendas totales que estn conectadas 6 97 una tendencia bien marcada y Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004 permiten, por lo tanto, aceptar la hiptesis relativa a la extensin de cobertura y de uso. No obstante, no puede decirse lo mismo con relacin a la hiptesis de disminucin de la incidencia de diarrea, que no parece variar en el perodo. Sin embargo, si se compara el nivel de incidencia de diarrea en las comunidades beneficiadas con proyectos de letrinas con las comunidades con proyectos de alcantarillado, se notar que en la situacin pre-proyecto las primeras comunidades mostraron el doble de incidencia que las segundas (10% vrs. 5%). Despus del proyecto la incidencia aparece reducido en las primeras a 3% y en las segundas se sita en 6% (en stas prcticamente no hay variacin en el perodo, la diferencia no resulta estadsticamente significativa). Es posible que en las segundas la situacin no haya cambiado porque en la situacin inicial la incidencia de diarrea ya era relativamente baja al tratarse de comunidades urbanas, generalmente ubicadas en la parte cntrica de las cabeceras municipales.
2004

Para finalizar, conviene recordar que las evaluaciones ms fuertes son aquellas que pueden manejar una doble comparacin, la que se establece entre una situacin ex-ante y una situacin ex-post (antes y despus del proyecto bajo anlisis); y la que se hace entre el grupo intervenido por el proyecto y otro u otros no intervenidos (con y sin proyecto). En la evaluacin del FHIS 2 solo fue posible llevar a cabo la segunda comparacin. Como el grupo no intervenido, o grupo de control, estaba constituido por comunidades donde se iba a ejecutar un proyecto FHIS se pens que al dar cuenta de su situacin en 1998 se creaba una lnea de base (o situacin exante) con la cual comparar los resultados unos aos ms tarde. Llevado a cabo este ejercicio, se observa completa coherencia con los resultados obtenidos en la comparacin grupo de intervencin/grupo de control en 1998. Sin embargo, existe una diferencia metodolgicamente importante, los resultados de la comparacin antes/despus son ms claros en las tendencias que indican y tienen ms solidez al tratarse de una comparacin de las mismas comunidades (aunque no necesariamente de los mismos hogares). En sntesis, este ejercicio de comparacin antes/despus (con proyectos FHIS 2) sugiere que la intervencin del FHIS ha contribuido a mejorar la situacin de las comunidades y hogares beneficiarios, logrando con ello cambiar los indicadores de resultados de desarrollo ms frecuentemente utilizados con relacin a los sectores donde se acta. Se podr concluir lo mismo con los proyectos FHIS 3 comparados en las situaciones con y sin proyecto.

7.2. Comparacin entre situaciones con y sin proyecto en la fase del FHIS 3
La presente seccin se dedica a presentar los resultados del ejercicio de comparacin entre situaciones correspondientes a hogares con y sin proyecto del FHIS 3. El ejercicio es casi una rplica exacta de lo llevado a cabo durante la evaluacin del FHIS 2, pero con algunas pequeas 62

variantes (nuevos indicadores) que se agregaron con el propsito de mejorar la identificacin de los factores que se asocian al cambio de la variable dependiente respectiva. De nuevo, se han vuelto a encontrar problemas con las variables de cobertura (en educacin, salud, agua y saneamiento) y de incidencia de diarrea. El motivo del segundo caso ya ha sido expuesto antes. Tratndose del primer caso (variables de cobertura) el motivo se asocia a los diferentes proyectos que el FHIS apoya y su consecuente efecto en la variable dependiente. El sentido comn sugiere que, controlados otros factores, el efecto mayor de un tipo de proyectos se producira cuando el FHIS construye un proyecto realmente nuevo, o sea, crea una facilidad que antes no exista del todo en la comunidad (y el efecto sera tanto mayor cuanto ms aislada est dicha comunidad). Pero cuando el proyecto es nicamente de rehabilitacin o mejoramiento (que a veces incluyen pequeas expansiones) el impacto sera menor que el primero. Por tanto, el primer efecto puede ser ms fcilmente captado en el anlisis de una muestra pequea de proyectos, pero no as en el segundo caso. Por ejemplo, en una comunidad pobre, sin edificio escolar y completamente aislada probablemente ningn nio asistira a la escuela. Pero este caso es extremo, por lo general siempre existen nios(as) que asisten a escuelas situadas fuera de la localidad (comunidades vecinas); sin embargo, la distancia y los valladares del camino juegan el papel de contrapeso que desalientan a ms de algn nio(a) para asistir a la escuela y para perseverar en la misma. La nueva escuela o facilidades para mejorar las comunicaciones y la seguridad en el traslado a la escuela vecina pueden establecer una diferencia bien visible con respecto a si se tratara nicamente de una ampliacin o de otra mejora. En este segundo caso, el agregado marginal al incremento de matrcula puede darse, pero en tan poca magnitud que una muestra pequea difcilmente lo podr captar. Este mismo ejemplo podra extenderse a los casos de las unidades de salud, de los sistemas de agua, letrinizacin y alcantarillado. Igualmente vale tratndose de impactos en otros indicadores de resultados. El tamao de las muestras de los diferentes proyectos (educacin, salud, etc.) se determin de acuerdo al criterio, entre otros, de conseguir capacidad (aumentar la probabilidad) para captar cambios en las principales variables. Sin embargo, falt prever la necesidad de incluir en las muestras ms proyectos de construccin en el grupo de control (situacin que muestra el caso extremo de no contar con el servicio dentro de la comunidad); sta es una leccin a considerar en evaluaciones futuras del FHIS o de programas similares. No obstante, aunque se hubiera hecho la previsin el problema est en el propio pipeline porque los investigadores se enfrentan a una situacin dada, es decir, el nmero de proyectos es limitado al momento que se necesitan y rpidamente cambiante. Al igual que en 1998, el nmero de proyectos de construccin en el pipeline era pequeo y apenas si figuraron unos pocos proyectos de construccin de escuelas y no as de centros de salud y de agua potable15. En breve, esta particularidad de la muestra del grupo de control (muy pocos casos de proyectos de construccin) constituye una debilidad para el anlisis porque dificulta captar los cambios en la variable dependiente. Por lo mismo, si an con esta limitante se logra obtener informacin de respaldo a las hiptesis, ello da pie para concluir que la evidencia sera ms contundente bajo condiciones metodolgicas mejores. Educacin Se parte de la pregunta Se pueden observar mejoras en los indicadores de cobertura educativa y de resultados en los centros escolares beneficiarios de un proyecto FHIS comparado a centros escolares donde el FHIS no ha intervenido? La hiptesis es que en el grupo intervenido (con FHIS) se observarn porcentajes ms altos, tanto en cobertura (sub-hiptesis 1) como en resultados (subhiptesis 2).

15

En letrinas y alcantarillado se trata siempre de proyectos de construccin, pero en estos casos el problema se dio con la variable dependiente que se utiliza (incidencia de diarrea), antes comentado.

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En la evaluacin del FHIS 2 estas hiptesis no lograron ser corroboradas mediante el anlisis de regresin, al no resultar significativo el indicador de la intervencin FHIS. En la presente evaluacin (FHIS 3) se replic exactamente el mismo ejercicio anterior, consiguindose igual resultado. Querra decir esto que la intervencin del FHIS apenas si hace diferencia para cambiar el nivel de asistencia a la escuela de una comunidad o el grado de coherencia entre edad y grado (estar al da) de los nios(as)? Para responder, la intuicin remiti a otras preguntas: Cuntos proyectos de construccin de escuelas nuevas figuran en la muestra de control? Es el tamao de las muestras comparadas lo suficientemente grande para captar la incidencia del FHIS? La pregunta relacionada con el nmero de proyectos de construccin en la muestra de control, parte de la expectativa de que las comunidades que estn solicitando una escuela que an no tienen, seguramente tendrn niveles de asistencia de nios(as) a la escuela claramente ms bajos que aquellas que si tienen este servicio, tanto en el mismo grupo de control como en el grupo ya beneficiado. Por otra parte, en el resto de comunidades que ya tienen escuela, podra esperarse tambin menor asistencia a la escuela entre el grupo de control frente al grupo intervenido, pero talvez no seran tan grandes como las observadas en la comparacin de comunidades sin escuela frente a comunidades con escuela y ya beneficiadas por el FHIS. Al revisar la informacin disponible se encontr que en el grupo sin proyecto FHIS (grupo de control) el porcentaje de los nios(as) que asistan a la escuela era de 90% mientras que en el grupo con proyecto era de 92%, prcticamente no se observaba mayor diferencia. Esta misma situacin se encontr en la evaluacin del FHIS 2, por lo que a continuacin tambin se pas a un anlisis de regresin con el propsito de asegurarse de que otras variables no estuvieran ocultando la influencia del proyecto FHIS sobre la asistencia a la escuela. Luego de que la regresin no mostrara incidencia significativa del proyecto FHIS, en la presente evaluacin (FHIS 3) se procedi a diferenciar el comportamiento de la variable dependiente (asistencia a la escuela) segn el tipo de proyecto FHIS, esto con la finalidad de corroborar si la proposicin de que las comunidades que an no cuentan con escuela seguramente mostrarn un porcentaje de asistencia menor. El Cuadro 37 entrega evidencia de que la intuicin es correcta. Es, precisamente, en los proyectos de Con FHIS Sin FHIS construccin del grupo de control (Sin FHIS) Construccin 100 77 donde se observa el porcentaje menor (77%) de Reparacin/rehabilitacin 89 89 nios(as) asistiendo a la escuela, mientras que los Ampliacin 81 91 otros casos no parecieran indicar mayores diferencias Reposicin 90 97 entre los grupos. Este hallazgo lleva a pensar en que Total 92 90 los proyectos que se limitan a reparar, reponer o Fuente: Encuesta de Hogares ESA, 2004 ampliar tienen una incidencia tan pequea sobre la variable dependiente que para captarla se requerira muestras ms grandes. Para corroborar este resultado tambin se hizo el mismo desglose de la relacin para el caso del grado aprobado de acuerdo a la edad. En este caso, nuevamente, la sub-muestra de proyectos de construccin del grupo de control aparece con el porcentaje ms pequeo (32%) frente al 53% del total del grupo sin FHIS y 61% del total con FHIS.
Cuadro 37. Asistencia a la escuela, segn tipo de proyecto

Conocidos los resultados anteriores, la nueva regresin que se calcula y que abajo se presenta tendr una variante en el indicador de la presencia del FHIS. En lugar de un indicador general (impacto FHIS), se tendr un desglose que contraste los proyectos de construccin no terminados (casos sin escuela) con los dems proyectos no terminados y con el total de proyectos terminados.

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Anlisis de regresin logstica. Variable dependiente: Probabilidad de asistencia del nio(a) a la escuela Objetivo: Determinar la influencia de otros factores en la relacin entre la presencia FHIS y la asistencia o no de los nios(as) a la escuela. Hiptesis: La intervencin del FHIS aumenta la probabilidad de que un nio(a) asista a la escuela. Variables independientes incluidas en el modelo de regresin logstica: Existencia del proyecto FHIS (IMPFHIS) Hogar con beneficio del bono PRAF o merienda escolar o bolsn escolar (Bono/merienda) Beneficiario de proyectos similares (Otro proyecto) Existencia de una organizacin comunitaria encargada del mantenimiento del proyecto (ORMA) Ubicacin geogrfica de la escuela, si rural o urbana (rea) Sexo del nio (Sexo) Razn nios menores de 10 aos a personas igual o mayores a 10 aos (dependencia Infantil) Sexo del/la jefe del hogar (Jefatura hogar) Aos de estudio formal del jefe(a) del hogar (Escolaridad) Ingreso per-cpita mensual del hogar (IPC Hogar) Existencia del proyecto FHIS (IMPFHIS). El indicador general tiene dos categoras, si la comunidad ha sido beneficiada por un proyecto del FHIS o no. Se diferencian sub-tipos: cuando el proyecto es de construccin sin terminar (en pipeline), cuando no es de construccin sin terminar y cuando est terminado (grupo con FHIS). El primer sub-tipo es la categora de referencia. En el Cuadro 38 el primer grupo se representa como IMPFHIS, el segundo como IMPFHIS (1) y el tercero como IMPFHIS (2). Hogar con beneficio del bono PRAF o merienda o bolsn escolar (Bono/merienda). Este indicador registra el hecho de que el hogar pueda estar recibiendo los beneficios de un bono del PRAF que es un subsidio gubernamental condicionado al envo del nio(a) a la escuela, u otros beneficios que incentivan al nio(a) a asistir y perseverar en la escuela como la merienda y el bolsn escolar (provisin de utilera escolar bsica). Puede suceder que sea la presencia de estos incentivos los que expliquen la mayor asistencia de nios(as) a la escuela y no tanto que los hogares se hayan beneficiado de un proyecto FHIS de construccin, rehabilitacin, reparacin o ampliacin de un centro escolar. Beneficiario de proyectos similares (Otro proyecto). Algunas comunidades de regular tamao (particularmente urbanas) tienen ms de una escuela. Cerca de la escuela beneficiada por el FHIS puede encontrarse otra construida o mejorada por otra entidad, cuya presencia podra incidir en el nivel de asistencia a la escuela. Este indicador intenta considerar dicha situacin. Existencia de una organizacin comunitaria encargada del mantenimiento del proyecto (ORMA). La organizacin comunitaria en respaldo a la actividad escolar es importante por varios motivos como el mantenimiento del edificio, el apoyo a los maestros y el incentivo y vigilancia sobre los nios(as) para que aprovechen el servicio existente. El estmulo que la comunidad organizada ejerce sobre los hogares puede ser una o la explicacin por la que ms nios(as) asisten a la escuela; por lo mismo, esta influencia requiere tambin ser controlada en el modelo de regresin. Ubicacin geogrfica la escuela, si rural o urbana (rea). Estadsticas nacionales muestran que las reas urbanas tienden a presentar mejores indicadores de asistencia y logros escolares. As que la ubicacin ms que la presencia FHIS podra ser la explicacin de por qu la asistencia escolar es mejor en una comunidad que en otra.

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Sexo del nio (sexo). En el pasado se perciba un sesgo favorable a los nios en la asistencia a la escuela; en los ltimos aos dicha tendencia est favoreciendo a las nias. Por este motivo, es importante que en el modelo de regresin la influencia de esta tendencia sea tomada en cuenta. Razn nios menores de 10 aos a personas igual o mayores a 10 aos (dependencia Infantil). En la comunidad puede existir la escuela y otros incentivos que alienten la asistencia de los nios a la misma, pero en el hogar pueden existir fuerzas de contrapeso que desanimen a los padres para enviar a sus hijos(as) a la escuela. Diversas investigaciones muestran tres contrapesos importantes y altamente correlacionados entre s, el bajo nivel de ingresos, el bajo nivel de escolaridad de los padres y la carga de dependientes. Este indicador se refiere al ltimo de estos contrapesos, representado aqu por la relacin de nios menores de 10 aos con relacin a las personas en dicha edad o por encima de la misma (poblacin con potencialidad de generar ingresos). No es lo mismo lidiar con los costos de enviar dos nios(as) a la escuela que enviar tres o cuatro. En los hogares se toman decisiones de costo que llevan a preferir que alguno(a) de los hijos(as) no asistan o dejen de asistir a la escuela. En comunidades muy pobres estas decisiones podran estar pesando de manera importante sobre el nivel de asistencia escolar. Sexo del/la jefe del hogar (Jefatura hogar). Los hombres son reconocidos como cabezas de la mayora de los hogares. As que, por lo general, un hogar que se reporta dirigido por una mujer suele ser uno donde el hombre est ausente por diversos motivos (separacin, abandono, muerte). Estos hogares dirigidos por mujeres solas suelen asociarse a altos niveles de pobreza y otras tensiones que repercuten en la salud y desarrollo de los nios(as). El estmulo para asistir a la escuela podra verse disminuido en una situacin de alta tensin en el hogar sumndose a otros factores negativos que explicaran dicha baja y no tanto la simple inexistencia de la escuela apoyada o no por el FHIS. Aos de estudio formal del jefe(a) del hogar (Escolaridad). Es un hallazgo reiterado en la literatura especializada que el nivel educativo formal de los padres influye en la decisin de enviar a los nios (as) a la escuela y en sus logros educativos. Considerar este factor tambin contribuye a darle mayor confiabilidad fctica y terica al modelo de regresin que se propone. Ingreso per-cpita mensual del hogar (IPC Hogar). Otro conocimiento altamente reiterado es la relacin del ingreso con los logros educativos (alta correlacin positiva). Por lo mismo, dicho indicador no podra faltar como control en la relacin entre el beneficio FHIS y la asistencia a la escuela. El bajo nivel de ingreso de un Cuadro 38. Resultados de regresin logstica del impacto de FHIS hogar podra ser un desincentivo en la asistencia escolar (nios de 6 a 12) mucho ms fuerte para no enviar un Variable Indep. Tipo Valor/ Exp Sig R nio(a) a la escuela que la sola falta del IMPFHIS Cat Si Valor de referencia servicio escolar. Tambin se puede IMPFHIS (1) Cat Si 4.4149 .0034 .138 observar de otra manera, mejoras IMPFHIS (2) Cat Si 2.5532 .0646 .064 econmicas en los hogares podran Bono/ merienda Cat Si .6712 .3292 .000 estar estimulando el envo de nios a la Otro proyecto Cat Si 1.1561 .7514 .000 escuela y ser ese un mejor factor ORMA Cat Si 1.9635 .0488 .074 rea = Rural Cat Si 2.1040 .0467 .075 explicativo que el apoyo del FHIS a la Sexo = Nia Cat Si 2.2793 .0089 .119 escuela local. Dependencia infantil Cont n.a. .9824 .9574 .000
Jefatura hogar = Femenina Escolaridad IPC Hogar Cat Cont Cont Si n.a. n.a. 1.5983 1.1359 1.0150 .3201 .0273 .6689 .000 .091 .000

Resultados

Notas: Las salidas de SPSS estn en Anexo 4. Cat= categrica, Cont. = continua. Sig = significancia de Log LR cuando el trmino se quita del modelo. No. de casos incluidos en anlisis: 514. 1/ Es el valor que asume la variable categrica.

Al correr el modelo de regresin se observa que, controlados todos los dems factores, la presencia del FHIS incide en la probabilidad de que un nio(a) est matriculado en la escuela (Cuadro 38). Este 66

resultado respalda, en trminos generales, la primera hiptesis arriba descrita. El exponente B indica que con referencia a los casos sin escuela (grupo en pipeline solicitando un proyecto de construccin de escuela), la probabilidad de asistencia a la escuela aumenta aproximadamente cuatro veces para el caso de los que cuentan con escuela pero que estn nicamente solicitando beneficios de mejoramiento (tambin son parte del grupo en pipeline); y la probabilidad aumenta dos veces aproximadamente si se trata de casos ya beneficiados por proyectos FHIS terminados (grupo beneficiario o con proyecto). Este resultado indica el fuerte impacto que provoca sobre la variable dependiente la construccin de una escuela nueva (sea FHIS o no). El apoyo del FHIS, en general, es importante (dobla la probabilidad de incidencia sobre la variable dependiente) pero podra ser an mucho mayor si dichos proyectos fueran todos de construccin y no mayoritariamente de mejoramiento o ampliacin. Los restantes datos del cuadro muestran que, adems de la presencia del FHIS, existen otros factores que, por s solos, aumentan la probabilidad de asistencia a la escuela, tal como la existencia de una organizacin encargada del mantenimiento de la escuela, tambin el ser nia implica mayor probabilidad de asistencia, e incide igualmente la mayor escolaridad del jefe del hogar. Se esperaba que la ubicacin de la escuela en el rea rural tornara menor la probabilidad de asistencia a la escuela, pero el resultado indica que, por el contrario, aumenta dicha probabilidad. La explicacin de este ltimo resultado podra encontrarse en el hecho de que las escuelas beneficiadas por el FHIS en el rea urbana se ubican, por lo general, en lugares marginales pobres, con tendencia a mostrar indicadores de asistencia y desempeo por debajo del promedio urbano. Estar al da en la escuela de acuerdo al grado-edad
Cuadro 39. Proporcin de nios al da con su educacin primaria Edad en aos cumplidos 8 9 10 11 12 13 Promed Nivel escolar completo: Ning.-Pre.-Alf. Primaria 0 Ao Primaria 1 Ao Primaria 2 Aos Primaria 3 Aos Primaria 4 Aos Primaria 5 Aos Primaria 6 Aos Secund.-Superior % que no est al da Ning.-Pre.-Alf. Primaria 0 Ao Primaria 1 Ao Primaria 2 Aos Primaria 3 Aos Primaria 4 Aos Primaria 5 Aos Primaria 6 Aos Secund.-Superior % que no est al da
% de los nios en el cohorte Con proyecto FHIS

El otro indicador de desarrollo que interesa relacionar con la intervencin del FHIS es del mantenimiento al da de acuerdo a la edad-grado de los nios(as). El Cuadro 39 muestra que en el grupo con proyecto FHIS es menor el porcentaje de nios cuyo grado en el que est matriculado no corresponde a su edad (41% vrs. 49%). De otra manera, los nios(as) en el grupo donde FHIS ha intervenido muestran mayor tendencia a estar matriculados en el grado que corresponde a su edad.

4.8 39.4 0.0 2.1 0.0 2.3 4.3 2.2 0.2 0.0 0.0 2.3 19.8 49.0 1.0 1.1 0.0 0.1 69.9 2.5 42.3 8.4 0.1 23.1 1.2 6.8 17.7 44.7 4.9 1.5 0.0 0.0 38.9 44.2 2.1 9.0 0.0 0.0 0.0 1.5 72.0 4.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3.5 4.3 0.0 0.0 0.0 0.0 17.3 53.3 9.1 1.8 19.9 35.8 17.8 22.9 0.0 0.0 1.9 0.0 21.7 90.6 43.5 54.3 19.5 19.5 11.0 16.6 30.7 2.1 0.0 0.0 0.5 50.0 2.3 3.8 17.1 37.7 16.3 22.5 0.3 0.0 0.0 60.9 13.6 1.0 0.8 9.2 51.2 12.0 11.3 0.0 1.0 75.8 7.1 0.6 0.0 0.6 2.9 13.3 29.9 49.6 0.3 2.7 47.3 42.3 41.2 3.9 2.1 0.0 4.1 12.6 6.5 7.4 28.4 35.1 36.6 48.7
Sin proyecto FHIS

La correspondencia entre grado y edad indica capacidad para retener al nio al nio(a) en la escuela y para evitar que repita grado. Esta correspondencia es ms difcil de conseguir cuando faltan las instalaciones escolares o persisten Fuente: Encuesta de hogares ESA 2004. Nota: La sombra en gris seala las combinaciones de edad - nivel que estn inferiores a la norma deseada; o sea, nios condiciones en las mismas que o nias que no estn al da. desaniman al nio(a) y/o a sus padres. Este ha sido uno de los motivos para aumentar la oferta de servicios escolares o mejorarla. En la medida que esta oferta ha aumentado ostensiblemente en los ltimos aos el dilema es si el esfuerzo debe mantenerse hasta 67

cubrir cada poblacin que demande una escuela, no importa su creciente costo marginal, o si se deben buscar frmulas que racionalicen la oferta, utilizndola como elemento de atraccin para la concentracin de poblaciones dispersas y mejorndola para que brinde servicios de mayor calidad y ms variados.

Anlisis de regresin logstica. Variable dependiente: Probabilidad de estar al da en la escuela de acuerdo al grado-edad del nio(a) Objetivo: Determinar la influencia de otros factores en la relacin entre la presencia FHIS y el estar al da en la escuela de acuerdo al grado-edad del nio(a). Hiptesis: La intervencin del FHIS aumenta la probabilidad de que un nio(a) est al da en la escuela de acuerdo a grado-edad. Variables independientes incluidas en el modelo de regresin logstica Existencia del proyecto FHIS (IMPFHIS) Aos de funcionamiento de la escuela (Antigedad) Tipo de escuela, o sea, con un solo maestro o con varios (Tipo escuela) Ubicacin geogrfica de la escuela, si rural o urbana (rea) Sexo del nio (Sexo) Razn nios menores de 10 aos a personas igual o mayores a 10 aos (dependencia Infantil) Si recibi o no educacin pre-escolar Sexo del/la jefe del hogar (Jefatura hogar) Aos de estudio formal del jefe(a) del hogar (Escolaridad) Ingreso per-cpita mensual del hogar (IPC Hogar)

Existencia del proyecto FHIS (IMPFHIS). Ya antes se explic este indicador. Se incluye en el modelo bajo la expectativa de que el proyecto FHIS crea condiciones que mejoran el ambiente escolar, contribuyendo a que los nios aumentan su perseverancia y rendimiento en la escuela y, todo ello, redunde en un aumento de la probabilidad de que un nio(a) est al da al cursar un grado de acuerdo a su edad. Aos de funcionamiento de la escuela (Antigedad). El que los nios(as) se mantengan al da en la educacin escolar (edad coherente con el grado cursado) es un logro que puede estar asociado a diversos factores de ndole interna al hogar o fuera de ste. Adems, el mantenerse al da indica persistencia del nio(a) y xito en la aprobacin sucesiva de cada grado escolar. En cierto modo, es un hbito colectivo moldeado a lo largo del devenir de la comunidad. Por este motivo, se considera importante considerar, en el modelo de regresin, el tiempo de existencia de la escuela en la comunidad bajo el supuesto de que entre ms tiempo de existencia tenga la escuela mayor ser la posibilidad de haber formado el hbito de perseverancia y xito en la escuela de los nios(as). Tipo de escuela, o sea, con un solo maestro o con varios (Tipo escuela). Al considerar este indicador se parte del supuesto de que en las escuelas uni-docentes probablemente existan menos incentivos para que el nio(a) se mantenga al da en la escuela. Un solo maestro atendiendo varios grados, nios(as) de diferente edad y avance escolar en una sola aula, etc., puede entenderse como condicin desventajosa para la atencin personalizada, la perseverancia y el xito escolar del nio(a).

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Ubicacin geogrfica de la escuela, si rural o urbana (rea). La ubicacin en un rea rural puede significar una desventaja para el logro escolar, por lo que este hecho puede resultar an ms importante que la presencia del FHIS en la explicacin de las diferencias en estar al da en la escuela. Sexo del nio (Sexo). Ya es conocido que en el pas las nias tienden a mostrar mejores indicadores de desempeo y perseverancia escolar. En muchos hogares en condiciones de extrema pobreza se acostumbra retirar a los nios de la escuela para que se dediquen a actividades de apoyo, remuneradas o no, de la economa familia. Por lo mismo sera de esperar que este factor tambin provoque cambios en la variable dependiente. Razn nios menores de 10 aos a personas igual o mayores a 10 aos (dependencia Infantil). Este indicador ya fue explicado arriba. En este caso se esperara que la alta carga de dependencia que caracteriza a muchos hogares en condiciones de pobreza sea un factor que estimule el retiro peridico de los nios(as) de la escuela, provocando que no puedan mantenerse al da en la relacin grado-edad. Si recibi o no educacin pre-escolar. Se conocen varios estudios que muestran que la estimulacin temprana y la educacin pre-escolar preparan mejor al nio(a) para la vida escolar. De ser esto cierto, sera de esperar que sea un factor que estimule al nio(a) para mantenerse al da en trminos de grado cursado y edad. Sexo del/la jefe del hogar (Jefatura hogar). Por las situaciones explicadas en el modelo de regresin anterior, es de esperar que hogares dirigidos por mujeres solas impliquen problemas de pobreza y tensin interna que favorezcan la inestabilidad de los nios (as) en la escuela. La variable dependiente podra mostrar ms baja probabilidad de incidencia en el caso de hogares con jefatura femenina. Aos de estudio formal del jefe(a) del hogar (Escolaridad). Nuevamente, una escolaridad alta de los padres crea un ambiente favorable para que los nios(as) vayan transitando de un grado a otro de acuerdo a su edad. Ingreso per-cpita mensual del hogar (IPC Hogar). Al igual que con la escolaridad, un mayor ingreso del hogar puede favorecer la perseverancia y logros del nio(a) en la escuela. Resultados
Nota: Las salidas de SPSS estn en Anexo 6 . Cat= categrica, Cuadro 40. Resultados de regresin sobre factores que Cont = continua. No de casos incluidos en ellogstica anlisis: 147.

inciden en estar al da en la educacin primaria entre nios de 8 y 9 aos Variable Independiente IMPFHIS
IMPFHIS (1) IMPFHIS (2) Aos funcionamiento escuela Tipo escuela = Uni-docente rea = Rural

Tip Cat
Cat Cat Con Cat Cat

Val Si
Si Si n.a. Si Si

Exp

Sig

Sexo = femenino Dependencia infantil Asisti a pre-primaria Jefatura hogar = Femenina


Escolaridad

Cat Con Cat Cat Con


Con t

Fem n.a. Si Si
n.a.

Valor de referencia 3.460 .1072 .0560 3.281 .1305 .0389 .9929 .5342 .0000 1.537 .5167 .0000 .4163 .0857 -.0709 1.237 .5844 .0000 1.056 .0016 .0000 3.896 .0064 .2050 .8540 .7736 .0000 .9939 .9904 .9315 .7836

IPC Hogar

n.a.

El indicador existencia de un proyecto FHIS se comporta como predicho. En las comunidades con escuela la probabilidad de que los nios(as) estn al da en su avance escolar es tres veces mayor que en los lugares donde no existe escuela e igual sucede cuando se compara esta ltima situacin con comunidades donde el FHIS ha llevado a cabo un proyecto de construccin, mejoramiento o ampliacin de escuela. Sin embargo, estas tendencias no resultan estadsticamente significativas al 90% o ms de 69

confiabilidad, aunque estn muy cerca de serlo. Si resultan estadsticamente significativas la ubicacin de la escuela, en la direccin predicha, o sea, en las reas rurales la probabilidad de estar al da es menor; tambin la dependencia infantil y el haber asistido a un centro pre-primario, ambos casos en el sentido pronosticado. Salud La hiptesis que se somete a prueba establece que donde el FHIS ha construido o mejorado centros de salud, se observarn logros mayores de cobertura de la atencin primaria (asistencia en consultas y en controles preventivos) que en lugares donde no se producido esta intervencin. Para este efecto se identifican dos variables a ser evaluadas: El porcentaje de personas que tuvieron un problema grave de salud en el mes pasado y fueron a consulta mdica El porcentaje de mujeres embarazadas que acudieron a controles La hiptesis se basa en pensar que la construccin de un centro donde antes no exista o el mejoramiento y/o ampliacin de ste, estimular a personas que antes no acudan por lo alejado de los centros vecinos o por la pobre calidad de los servicios. Por otra parte, usuarios locales que antes acudan a otros centros tambin se vern inclinados a utilizar la instalacin nueva o mejorada. Por supuesto, que el beneficio de la inversin resulta mayor cuando el centro logra atraer poblacin antes alejada (no usuaria) de los servicios de salud. El Cuadro 12 presenta un listado de estadsticas descriptivas relacionadas con Con FHIS Sin FHIS las hiptesis que se sustentan. Primero, el % del total con un problema porcentaje de personas buscando atencin Busc atencin 64 58 No. de casos 279 389 en el centro de salud es mayor en el caso Lugar dnde busc: de lugares con proyecto FHIS, una - Centro de salud FHIS/local 81 54 diferencia de 6 puntos porcentuales. De - Otro centro de salud S. de Salud 2 11 - Voluntario S. de Salud 0 0 los lugares donde se busc asistencia Sub-total, Red primaria S. de Salud 83 65 mdica el favorito result ser el centro de - Hospital S. de Salud 0 0 salud local, que en el caso del grupo - IHSS 0 0 intervenido era el centro con apoyo del - Proveedor privado 14 23 - Otro 0 5 FHIS al que acude 81% de los que Nmero de casos 178 225 buscaron el servicio16. Si pone atencin a Si fue a controles de embarazo 97 94 las cifras correspondientes a otro centro de Si fue a controles de embarazo en centro de salud FHIS 73 63 salud de la Secretara de Salud y Nmero de casos 51 57 proveedor privado, se puede concluir que Fuente: Encuesta de Hogares, ESA 2004 la demanda adicional que obtiene el centro con proyecto FHIS proviene, en gran medida, de desplazamientos (revela que existe crowding out) desde proveedores privados y otro centro de salud pblico. Segundo, el porcentaje de mujeres embarazadas que acudi a controles es alto en ambos grupos de comparacin (recordar que en el grupo de control todas las poblaciones cuentan ya con un centro de salud), pero el porcentaje del grupo intervenido es ligeramente mayor (97%) y el centro de salud local con intervencin FHIS logra atraer ms a este grupo especial de poblacin femenina (73% frente a 63% del grupo sin proyecto FHIS).
Cuadro 41. Impacto de FHIS en la decisin de buscar atencin frente a un problema de salud

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En el grupo de control las poblaciones ya cuentan con un centro de salud, para el que estn solicitando la intervencin FHIS con fines de mejoramiento y/o ampliacin. En el grupo de intervencin en la mitad de los casos el centro de salud era nuevo (no exista antes de la intervencin).

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Nuevamente se trata de determinar si la intervencin FHIS es realmente un factor importante en el aumento de la poblacin que acude por servicios de salud. Para ello, se prepar otro modelo de regresin logstica, donde el porcentaje de poblacin con problemas graves de salud que asiste al centro de salud es la variable dependiente. Anlisis de regresin logstica. Variable dependiente: Probabilidad de acudir a un centro de salud en caso de enfermedad Objetivo: Determinar la influencia de otros factores en la relacin entre la presencia FHIS y el acudir a un centro de salud. Hiptesis: La intervencin del FHIS aumenta la probabilidad de que una persona con una dolencia grave acuda a un centro de salud. Variables independientes incluidas en el modelo de regresin logstica Existencia o no del proyecto FHIS (IMPFHIS) Beneficiario de proyectos similares (Otro proyecto) Obtiene medicina del Centro de Salud o Fondo Comunal (Existencia medicamentos) Percepcin sobre la calidad del servicio (Percepcin calidad) Existencia de una organizacin comunitaria encargada del mantenimiento del proyecto (ORMA) Tiempo invertido (minutos) en llegar al centro de salud (Costo en tiempo) Dinero invertido (lempiras) en el transporte al centro de salud (Costo en dinero) La edad de la persona que asiste al servicio de salud (Edad paciente) El sexo de la persona que asiste al servicio de salud (Sexo paciente) El tipo de enfermedad Los aos de estudio formal del jefe del hogar (Escolaridad jefe) Si la jefatura del hogar es femenina o no (Jefatura) Ingreso mensual per-cpita del hogar (IPC Hogar)

Existencia o no del proyecto FHIS (IMPFHIS). Se deseaba utilizar este indicador en forma desglosada, tal como en las regresiones anteriores. Sin embargo, en el grupo de control no se reporta ninguna comunidad solicitando un proyecto de construccin del centro de salud, todos son proyectos de mejoramiento o ampliacin. Esto de antemano hace pensar que ser difcil captar el efecto de este indicador sobre la variable independiente. Beneficiario de proyectos similares (Otro proyecto). Este indicador considera la posibilidad de que la comunidad se beneficie de otros proyectos en salud no financiados con recursos del FHIS. Se espera que, de existir, acten a favor de incrementar la probabilidad de que la poblacin acuda en bsqueda de asistencia mdica en caso de necesitarlo. Obtiene medicina del Centro de Salud o Fondo Comunal (Existencia medicamentos). Algunas personas podran percibir como prdida de tiempo el acudir a un centro de salud donde no recibirn medicinas, por lo que se vern desalentados para visitarlo. Por ello, una percepcin favorable o la existencia de un fondo comunitario de medicamentos puede favorecer la asistencia al centro de salud. Percepcin sobre la calidad del servicio (Percepcin calidad). Igualmente, una percepcin positiva sobre la calidad de las instalaciones y la atencin del personal puede atraer a ms personas al centro de salud.

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Existencia de una organizacin comunitaria encargada del mantenimiento del proyecto (ORMA). La existencia de una organizacin comunitaria a cargo del mantenimiento del centro indica cierto compromiso de los pobladores con el centro. Antes se observ una relacin entre participacin y utilizacin de los servicios y es, por ello, que se espera que la existencia de tal organizacin favorecer la bsqueda de asistencia mdica en el centro de salud. Tiempo invertido (minutos) en llegar al centro de salud (Costo en tiempo). La distancia a que se encuentra el centro de salud tambin puede incidir en la utilizacin de los servicios. Entre ms la duracin del desplazamiento menor puede ser la motivacin para acudir en bsqueda de atencin de salud. Dinero invertido (lempiras) en el transporte al centro de salud (Costo en dinero). Al igual que con la distancia, el costo monetario puede ser un factor an ms desalentador para la utilizacin de los servicios del centro de salud. La edad de la persona que asiste al servicio de salud (Edad paciente). La asistencia al centro de salud puede tener en la edad de las personas uno de sus principales factores explicativos. Se esperara que nios(as) y ancianos(as) fuesen clientes ms asiduos de los servicios de salud. El sexo de la persona que asiste al servicio de salud (Sexo paciente). Tambin el sexo puede ser un elemento explicativo importante. Las mujeres pueden manifestar una mayor tendencia al uso de los servicios de salud dadas necesidades tan importantes como el control de sus embarazos o el acompaar a los nios(as) y adultos mayores. El tipo de enfermedad. Ciertas enfermedades ms que otras pueden inducir a buscar con ms intensidad la bsqueda de servicios de salud. Algunas de ellas se asocian con la edad como el caso de las enfermedades respiratorias bastante frecuentes en los nios(as).
Cuadro 42. Resultados de la regresin logstica sobre los factores que inciden en la decisin de buscar atencin frente a un problema de salud
Variable Independiente IMPFHIS Otro proyecto Existencia medicamentos Percepcin calidad = Buena ORMA Costo en tiempo Costo en dinero Edad del paciente < 5 5 13 aos 14 49 aos 50 y ms Sexo del paciente = Tipo de enfermedad = Diarrea Otro tipo Escolaridad jefe Jefatura = Mujer IPC Hogar Tipo Cat. Cat Cat. Cat Cat Con Con Cat Cat Cat Cat Cat Cat Cat Cat Con Cat. Con Valor Si Si Si Si Si n.a. n.a. Si Si Si Si Si Si Si Si n.a. Si n.a. Exp B Sig R .7810 .2782 .0000 1.0036 .9889 .0000 1.3747 .1854 .0000 1.0205 .8079 .0000 1.0713 .7529 .0000 1.0074 .2037 .0000 .9882 .2268 .0000 Valor de referencia .2760 .2108 .2386 .0002 .0000 .0001 -.1295 -.1712 -.1396

Los aos de estudio formal del jefe del hogar (Escolaridad jefe). La escolaridad del jefe(a) del hogar puede tambin influir en la relacin. Se espera que entre ms alto sea el nivel de escolaridad mayor la tendencia al uso de los servicios de salud. Si la jefatura del hogar es femenina o no (Jefatura). Al igual que en los modelos de regresin anteriores, se espera que hogares en esta condicin sean menos proclives a utilizar los servicios de salud, dados los problemas de pobreza y tensiones internas que antes se han indicado. Ingreso mensual per-cpita del hogar (IPC Hogar). La expectativa es que a mayor el nivel de ingreso mayor ser la tendencia a la utilizacin del centro de salud.

1.4517 .0618 .0458 Valor de referencia .6123 0.1055 -.0296 3.9518 .9906 .7912 1.0039 .0000 .8058 .3498 .7730 .2191 .0000 .0000 .0000

Nota: Las salidas de SPSS estn en Anexo 6. Nota: Cat= categrica, Cont = continua. No de casos incluidos en el anlisis: 578

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Resultados Controlados los distintos factores que han sido considerados en el modelo de regresin, la presencia del FHIS no se muestra estadsticamente significativa en su relacin con la bsqueda de atencin. Se recuerda que en el grupo de control no se presenta un solo caso sin centro de salud, por lo que se vuelve difcil captar la influencia de la presencia FHIS. De todos los factores considerados nicamente la edad, el sexo y el tipo de enfermedad manifestada por los pacientes resultan estadsticamente significativas en la direccin predicha; es decir, que son los menores de 5 aos, las mujeres y las personas con enfermedades Cuadro 43. Impacto de los proyectos de agua del Con Sin respiratorias las que mayor probabilidad tienen de FHIS FHIS buscan asistencia de salud. Sin embargo, las 92 36 % de viviendas con agua por tubera personas con padecimientos distintos a los 214 269 No. de observaciones respiratorios y diarreicos muestran una % que acude regularmente a fuentes 31 68 probabilidad casi cuatro veces mayor que los de alternativas enfermedades respiratorias para solicitar Impacto del FHIS en la economa de agua % hogares Das de servicio por mes asistencia mdica.
Media 25 NSP Mediana 30 NSP Desv.Estandar. 9 No. de observaciones 196 Horas de servicio por da Media 17 NSP Mediana 24 NSP Desv.Estandar. 9 No. de observaciones 196 Capacidad de almacenamiento, en das de consumo Media 3 Mediana 2 Desv.Estandar. 3 No. de observaciones 211 Monto pagado por agua mes pasado, L. Media 22 Mediana 20 Desv.Estandar. 15 No. de observaciones 195 Gasto en agua de fuentes alternativas Gasto en dinero, L./mes, promedio y 268 (mediana) (200) Gasto en tiempo, mins/ mes, Vol. conseguido, gal./mes, mediana No. de observaciones Calidad del agua % que la toman directo % que la toman hervido, filtrado o clorado No. de observaciones Incidencia de diarrea, mes pasado % de personas afectadas No. de observaciones
* NSP = No se pregunt No se incluyen datos ignorados Fuente: Encuesta de Hogares ESA 2004

1 2 2 266 17 10 15 79 121 (0) 600 360 163 46 54 269 0.5 1,56

Agua potable Se parte de la pregunta: Dnde el FHIS ha construido o mejorado sistemas de agua, pueden observarse mejoras en el servicio de agua y en condiciones sanitarias, comparado con lugares similares donde no ha intervenido? La hiptesis es que se pueden observar esas mejoras, es decir, que la intervencin FHIS si establece una diferencia en la calidad del servicio de agua y en las condiciones sanitarias. En los lugares con intervencin del FHIS 92% de las viviendas aparecen conectadas al servicio de agua por tubera, en contraste a solo 36% de las viviendas de los lugares sin proyecto FHIS. Entre las pocas viviendas del grupo intervenido que carecen de conexin, 28% expuso como motivo el hecho de que la red de tuberas no llegaba hasta la vivienda; en el resto de casos ninguno de los motivos se relacionaba con la ausencia de oferta del servicio. Por la misma diferencia en el porcentaje de viviendas conectadas al servicio, un porcentaje mayor de viviendas del grupo de control (68%) acude a fuentes alternativas para la obtencin de agua, lo que lleva a diferencias en el impacto econmico que esto tiene en los hogares.

100 150 63 55 45 214 5 1,171

Aunque no se captaron los datos para el grupo de control, se observa que en el grupo intervenido, el servicio es bastante aceptable. En promedio los hogares reciben agua 25 das al mes, con la mitad de ellos recibindola a diario. Las horas promedio al da que se cuentan con el servicio son 17, con la mitad recibindola sin interrupcin.

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El volumen de agua almacenada por grupo resulta casi similar, pero este logro tiene costos ms altos en trminos de tiempo para el grupo sin proyecto FHIS porque la mayora proviene de fuentes alternativas (500 minutos ms que el grupo intervenido, valor mediano). Sin embargo, el gasto monetario del grupo de control aparece menor que el grupo intervenido (268 lempiras promedio para el grupo intervenido y 121 lempiras para el grupo de control). Este resultado no esperado tiene relacin con la naturaleza de la fuente alternativa en ambos grupos. En el grupo de control la mayora de los hogares obtienen el agua sin costo monetario de fuentes superficiales, pozos y llaves pblicas y, por ello, el valor mediano resulta ser cero; unos pocos hogares consumen agua purificada embotellada por lo que crean un promedio de 121 lempiras. En el grupo intervenido, es considerablemente menor el porcentaje de hogares que acude a fuentes alternativas y este pequeo sector consume agua nicamente de dos fuentes: agua embotellada (gasto promedio de 173 lempiras) y agua de camiones-cisterna (gasto promedio de 78 lempiras). Este resultado da a entender que en el grupo de control el consumo alternativo est relacionado a carencia en la oferta de servicio de agua por tubera, mientras que en el grupo intervenido revela problemas (para unos pocos) de servicio insuficiente (por ello complementan con los camiones-cisterna). La previsin relacionada con el consumo de agua embotellada es casi similar en ambos grupos, lo que da a entender que se trata de un pequeo grupo con mayor capacidad de consumo. Por otra parte, el volumen promedio de agua obtenido de fuentes alternativas por parte del grupo de control es casi 1 y media veces mayor al del grupo intervenido, situacin que puede relacionarse a la mayor necesidad de lquido en el grupo de control al carecer del servicio. Con relacin a la calidad del agua el mensaje de las cifras no es muy claro. En el grupo intervenido se tiende ms a tomar el agua sin ningn tratamiento, pero queda incierto el motivo, si es la falta de capacitacin al respecto o es la percepcin de una mejor calidad del agua, por lo se sienten menos compelidos a darle un tratamiento higinico precautorio. Pero talvez por este distinto comportamiento frente a la higiene del agua, la incidencia de diarrea afecta ligeramente ms a este grupo intervenido. Letrinas En el caso de las letrinas se espera tambin que la intervencin del FHIS contribuya a mejorar las condiciones sanitarias al terminar o disminuir la costumbre de defecacin al aire libre. Lamentablemente en el pipeline del programa no se encontraron proyectos de este tipo, o sea que se careci de un grupo de control contra el cual comparar los resultados en el grupo intervenido, donde el padecimiento de diarrea en el ltimo mes fue de 7.1%. Cabe considerar que los proyectos de letrinas se llevan ms a poblaciones en extrema pobreza, entre quienes las condiciones higinicas no son buenas, an cuando la letrinizacin les ayuda mucho a mejorarlas. Anlisis de regresin logstica. Variable dependiente: probabilidad de padecer diarrea Objetivo: Determinar la influencia de varios factores en la incidencia de diarrea. Debido a que el nmero de casos de diarrea resultaba bastante pequeo, por lo que resultara difcil captar la influencia de la presencia de proyectos FHIS, y debido tambin a la ausencia de un grupo de control para el caso de proyectos de letrinizacin, se decidi construir un modelo de regresin logstica que incluyera a la totalidad (o casi la totalidad) de los proyectos FHIS 3 que cayeron en las muestras de grupo intervenido (con FHIS) y grupo de control (sin FHIS). De esta manera, el objetivo ya no sera observar la influencia de los proyectos FHIS propiamente, sino mas bien de las construcciones sanitarias (letrinas, alcantarillado) y los sistemas de agua potable en general, es decir, sin importar si eran del FHIS o no. De resultar estadsticamente significativa las relaciones de saneamiento y de acceso al agua potable, por extensin se puede aseverar que el FHIS al intervenir en la provisin de este tipo de facilidades contribuye a la baja de la incidencia de diarrea en el pas.

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Hiptesis: La letrinizacin, el alcantarillado y la disponibilidad de agua potable al mejorar las condiciones sanitarias de la poblacin bajan la incidencia de diarrea.

Variables independientes incluidas en el modelo de regresin logstica Tipo de servicio sanitario (Servicio sanitario) Acceso al agua potable (Agua) Tratamiento del agua (Tratamiento agua) Tipo de piso de la vivienda (Piso de tierra) Edad del informante (Edad) Sexo del informante (Sexo de persona) rea de residencia (rea) Sexo del jefe del hogar (Sexo jefe) Aos de estudio formal del jefe del hogar (Escolaridad jefe) Ingreso mensual per-cpita del hogar (IPC Hogar)

Tipo de servicio sanitario (Servicio sanitario). Es bien conocido que el contar con instalaciones sanitarias es una de las medidas ms eficaces para la prevencin de enfermedades, particularmente las gastrointestinales. En el modelo se hace distincin entre tres tipos de situaciones, una de las cuales se usa de referencia de las otras. La situacin de referencia es cuando el hogar cuenta con un inodoro conectado a una fosa sptica o a un sistema de alcantarillado. La otra situacin es cuando se dispone de una letrina lavable o simple y, la tercera situacin, es cuando se carece de cualquier instalacin. No se hace una diferenciacin entre proyectos FHIS y no FHIS debido a que en el caso de letrinas no se cont con proyectos a comparar en el grupo de control (no aparecan en el pipeline del 2004) y los proyectos de alcantarillado no formaron parte de los grupos de intervencin y de control de la presente evaluacin. Sin embargo, se reporta la existencia del alcantarillado o de fosas spticas en algunas comunidades, pero se trata de proyectos llevados a cabo por otras entidades o por los hogares mismos. Acceso al agua potable (Agua). Tambin es bien conocido que las aguas contaminadas conllevan a padecimientos de diarrea y otras enfermedades. En el modelo se distinguen tambin tres situaciones, a saber, cuando se dispone de agua por tubera, cuando se cuenta con agua de pozo y cuando se acude a fuentes alternativas diversas. La primera se utiliza como situacin de referencia. Hacer la comparacin de efectos de proyectos FHIS con no-FHIS resultaba complicado porque en la casi totalidad de casos los proyectos FHIS no eran propiamente de construccin de sistemas sino tan solo de mejoramiento o ampliaciones, por lo que sera difcil captar su incidencia en la disminucin de diarreas, dado lo bajo de dicha incidencia en comunidades donde ya existe un sistema de agua. Por lo mismo, y al igual que en el caso de las letrinas y alcantarillados, se opt por tomar la generalidad de los casos sin distinguir la institucin patrocinadora de las obras. Tratamiento del agua (Tratamiento agua). El indicador se refiere al tratamiento que se le da al agua en los hogares, consistente en clorarla, filtrarla o hervirla. Los buenos hbitos en esta materia pueden compensar la mala calidad de algunas fuentes superficiales y de pozos, lo mismo que incrementar los beneficios para la salud del agua entubada. Tipo de piso de la vivienda (Piso de tierra). Los pisos de tierra son fuente de enfermedades, particularmente para los nios(as). Por lo mismo, se considera importante observar su incidencia entre la poblacin objeto del anlisis. Edad del informante (Edad). La diarrea es una afeccin ms frecuente en los nios. Por lo mismo se hace necesario controlar el efecto que ejerce la edad en las relaciones que plantean las hiptesis.

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Sexo del informante (Sexo de persona). La diarrea podra tambin ser ms frecuente en los hombres que en las mujeres si, por ejemplo, se considera que estas ltimas tienden a beneficiarse ms de las capacitaciones en salud por sus visitas ms frecuentes a los centros en su calidad de madres. rea de residencia (rea). Se conoce tambin que el rea de residencia influye en el padecimiento de diarrea al asociarse a las condiciones higinicas imperantes. En este sentido es de esperarse que residir en el rea rural incremente la probabilidad de dicha afeccin. Sexo del jefe del hogar (Sexo jefe). Por lo antes explicado con relacin a este indicador es de esperar que en los hogares con jefe mujer la probabilidad de padecer diarrea sea mayor. Aos de estudio formal del jefe del hogar (Escolaridad jefe). La baja escolaridad expone a las personas a captar con dificultad los mensajes preventivos y, por tanto, a no desarrollar bien las actitudes y prcticas adecuadas para anticipar enfermedades como la diarrea. Ingreso mensual per-cpita del hogar (IPC Hogar). Tambin por motivos antes explicados es de esperar que bajos niveles de ingresos expongan a las personas al padecimiento de diarrea de manera ms frecuente que otras en mejor condicin econmica. Resultados El contar con una facilidad sanitaria para la disposicin de excretas Variable Independiente Tipo Valor Exp B Sig R contribuye a disminuir la incidencia Servicio Sanitario Cat. Si Valor de referencia de diarrea y esta es una relacin que Letrinas Cat Si 1.8789 .0652 .0291 resulta estadsticamente significativa Ninguno Cat. Si 2.0405 .0558 .0316 en el presente modelo. El exponente Agua por tubera Cat Si Valor de referencia (B) indica que la probabilidad de Agua de pozo Cat Si 1.0733 .7923 .0000 padecer diarrea es mayor (2.04) Agua de otras fuentes Cat Si .6887 .0342 -.0387 No filtra, clora, hierve el cuando no se cuenta con servicio agua Cat Si 1.1163 .5259 .0000 alguno, pero baja al disponer de una Piso de la vivienda= de letrina (1.87) y baja an ms al tierra Cat Si 1.0432 .7955 .0000 disponer de un inodoro. Con relacin Edad del informante Con n.a. .9786 .0000 -.1082 al servicio de agua potable los Sexo de informante = resultados son un tanto inesperados. Mujer Cat Si .7791 .0775 -.0259 Quienes disponen de un pozo tienen rea = Rural Cat Si 1.2503 .3136 .0000 ms probabilidad de padecer diarrea Sexo jefe = Mujer Cat Si 1.2694 .1862 .0000 que los que tienen acceso a agua Escolaridad jefe Con n.a. .9154 .0020 -.0673 entubada. Sin embargo, y aqu el IPC Hogar Con n.a. 1.0091 .3990 .0000 resultado inesperado, los que acuden Nota: Las salidas de SPSS estn en Anexo 6. a otras fuentes de agua bajan su Nota: Cat= categrica, Cont = continua. No de casos incluidos en el anlisis: 578 probabilidad de diarrea con respecto a los que cuentan con agua entubada. Anteriormente se indic que esta situacin probablemente se deba a que dentro del grupo de otras fuentes se encuentra el agua embotellada, el agua de camiones cisterna y el agua de tubera facilitada por los vecinos, aunque tambin est el agua de fuentes superficiales. Tambin se observ que los que no tienen agua por tubera se percibe una mayor tendencia a hervir, clorar o filtrar el agua, pero fuera de llamar la atencin sobre estos dos hechos resulta difcil explicarse este resultado.
Cuadro 44. Resultados de la regresin logstica sobre los factores que inciden en el padecimiento de diarrea

Por ltimo, se observa que los nios, los hombres y las personas de menor escolaridad tienden a padecer ms de diarrea, una relacin que se muestra significativa en el modelo.

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7.3. Conclusiones
Esta seccin estuvo dedicada a mostrar informacin estadstica que pone a prueba la hiptesis general de que las inversiones del FHIS mejoran los indicadores de resultados relacionados con su accin. La informacin ms robusta que se present fue la comparacin antes/despus de los proyectos del FHIS 2. Las comunidades con proyectos utilizados como grupo de control en la evaluacin de 1998 y que resultaron concluidos, fueron nuevamente encuestadas y comparada su situacin actual con la precedente. De esta manera se ha tenido la seguridad de evaluar los mismos proyectos y comunidades en dos momentos, antes de la ejecucin del proyecto FHIS y despus del mismo. En este caso se analizaron proyectos de educacin, salud agua potable, letrinas y alcantarillado. Los resultados de este ejercicio comparativo avalan, en general, la hiptesis que se sustent. En todos los casos se observa un claro mejoramiento de los indicadores relacionados a la expansin de cobertura de servicios. Para los proyectos de saneamiento se incluy la observacin de la incidencia de diarrea como indicador de resultado, pese a que se trata de un indicador controversial para el propsito especificado (nivel de incidencia difcil de captar con muestras pequeas, fuerte variacin estacional). Se encontr que el efecto fue ms contundente en los proyectos de letrinas que en los de alcantarillado. La explicacin seguramente radica que en las comunidades con proyectos de alcantarillado la incidencia de diarrea ya era baja antes de efectuar el proyecto al tratarse generalmente de lugares cntricos de ciudades pequeas. Aqu pareci operar una tendencia de decrecimiento marginal del efecto de los proyectos, donde el impacto es mayor cuanto ms grave es la situacin de partida. La segunda parte de la seccin trat de otro tipo de comparacin de situaciones, esto es, entre comunidades con y sin proyecto FHIS. La hiptesis general sometida a prueba fue que las comunidades con proyecto FHIS mostraran los mejores resultados en sus indicadores de desarrollo. Para esta prueba se analizaron proyectos de la etapa FHIS 3 de educacin, salud y agua potable. Se present informacin descriptiva y modelos multivariados de regresin logstica, que permitieran asegurar el control de la influencia de otros factores sobre las variables dependientes (o sea, los indicadores de desarrollo). Se pusieron a prueba cuatro hiptesis especficas. La primera relacion la intervencin FHIS con la probabilidad de asistencia a la escuela de nios(as). El resultado mostr que los factores se relacionan en la forma esperada y que dicha relacin era estadsticamente significativa. Esto quiere decir que los proyectos del FHIS contribuyen a que aumente el nmero de nios(as) que se matriculan en las escuelas. Es importante indicar que los proyectos de ms impacto son aquellos destinados a la construccin de escuelas nuevas all donde antes no existan. En comunidades donde ya existe una escuela y donde la intervencin del FHIS se limita al mejoramiento o ampliacin de la misma, el impacto resulta menor porque ya existe un nivel de matrcula establecido y la intervencin FHIS nicamente representar incrementos marginales difciles de captar con muestras pequeas. La segunda hiptesis especfica que se puso a prueba relaciona la intervencin del FHIS con un indicador de logro escolar, esto es, que los nios(as) puedan perseverar en la escuela y aprobar sus grados, lo que se traduce en una coherencia entre su edad y el grado escolar. Si el FHIS estimula la asistencia escolar, este hecho aumenta las posibilidades de que los nios(as) sean enviados por primera vez a la escuela a la edad legalmente establecida y que, conseguidos otros estmulos que fomentan la permanencia, consigan mantenerse en progreso constante (aprobar sus grados) a lo largo del nivel primario. La hiptesis resultaba un tanto ms atrevida que la primera porque las cuestiones de logro escolar van mucho ms all de la construccin, mejoramiento o ampliacin de la escuela y se relacionan ms de cerca con la calidad de la enseanza, un aspecto que compete a la Secretara de Educacin y no al FHIS. Aunque la relacin no resulta significativa dentro del margen

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de error mximo deseado, si se comporta en la direccin formulada, indicando que la intervencin del FHIS aumenta la probabilidad de que los nios(as) se mantengan al da en su avance escolar. La tercera hiptesis relaciona la intervencin del FHIS con la probabilidad de que las personas busquen asistencia en el centro de salud en caso de enfermedad. Esta hiptesis se fundamente en los resultados de la comparacin antes/despus y en las estadsticas descriptivas. No obstante, el modelo de regresin logstica utilizado no avala la hiptesis. Una probable explicacin para este resultado es que en todas las comunidades del grupo de referencia (el pipeline del 2004) ya existe un centro de salud, lo que implica que ya existe una clientela formada, la que podr verse incrementada (estimulada) por la intervencin del FHIS pero en una proporcin ms pequea que en el caso de una nueva construccin. Se necesitara una muestra ms grande de comunidades para hacer visible dicha incidencia. Respalda esta explicacin el hecho de que en la evaluacin del FHIS 2 dicha hiptesis s pas la prueba estadstica y, coincidentemente, el grupo de comparacin (el pipeline de 1998) contaba con varios casos donde no exista an un centro de salud. La cuarta hiptesis relacion la existencia de servicios de disposicin de excretas y de agua potable con la probabilidad de padecimiento de diarrea. Con respecto a excretas el resultado es estadsticamente significativo e indica que la disponibilidad de letrinas e inodoros baja la incidencia de diarrea. Referente a agua potable el resultado indica que la probabilidad de diarreas es mayor cuando se cuenta con agua de pozo en comparacin a si el agua es de tubera, pero menor si se dispone de otras fuentes. La relacin es estadsticamente significativa y esperable, siempre y cuando las otras fuentes fuesen del tipo agua embotellada o agua de tubera obtenida de los vecinos, pero sera un resultado inesperado si se tratara de agua de fuentes superficiales. Un posible implicacin de este resultado es que la sola construccin de un sistema de agua potable (agua por tubera) no garantiza la calidad del lquido, por lo que resulta importante el asegurar el adecuado tratamiento preventivo en el sistema (proteccin de la limpieza de las fuentes, cloracin) y en los hogares (filtrado, clorado, hervido).

8. Proyectos de emergencia
A consecuencia de los daos causados por el Huracn Mitch (octubre-noviembre 1998), el FHIS suspendi sus experiencias piloto y otras actividades especiales y re-dirigi hacia proyectos de reconstruccin los recursos ya asignados para financiar los PISM. El FHIS contaba con los fondos aprobados por el Banco Mundial (Crdito 3118-HON), que fue la nica fuente grande de financiamiento disponible durante los primeros tres meses de la emergencia. Con estos fondos el FHIS se convirti en la principal agencia gubernamental apoyando los esfuerzos de limpieza, rehabilitacin y reconstruccin en las reas rurales. Esta emergencia nacional puso a prueba la capacidad del FHIS para responder a catstrofes de gran magnitud. Por lo mismo, el desempeo que el programa mostr en dicha ocasin toma inters como objeto de evaluacin, por lo que se ha credo relevante el abordaje de cuestiones como las siguientes: Qu tan gilmente respondi el FHIS a las demandas de la poblacin? En qu medida esta respuesta se ajust a las prioridades indicadas por la poblacin o las autoridades locales? Cmo califican los beneficiarios la calidad de las obras ejecutadas? Se tomaron previsiones para garantizar la durabilidad de la obra y su mantenimiento? La informacin a examinar proviene del mdulo de proyectos de emergencia de la Encuesta de Proyectos, de entrevistas a 10 ex-alcaldes (alcaldes en funciones en 1998) seleccionados al azar y del SIG-FHIS. La muestra de proyectos de emergencia comprendi 32 proyectos, de los que solo se pudo obtener informacin para 2817. La

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De cuatro proyectos no fue posible obtener informacin, debido a que los informantes en la municipalidad, en la comunidad y en la ubicacin supuestamente beneficiada aseguraron desconocer la existencia de dicho

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mayora de estos proyectos fueron de obras viales (11 en total en rehabilitacin o reposicin de caminos y calles, rehabilitacin/construccin de puentes, cajas o vados), educacin (9 en total: rehabilitacin/reposicin/reparacin/construccin de centros escolares, dotacin de mobiliario escolar), agua potable (7 en total: rehabilitacin/reparacin de sistemas o lneas de conduccin) y salud (1 en total: reparacin de centro de salud).

8.1. La agilidad de la respuesta


En una situacin de emergencia uno de los factores cruciales es la rapidez con la que se atiende a la poblacin para que pueda aliviar su sufrimiento y reconstruir sus vidas. Rehabilitar las comunicaciones, normalizar las actividades econmicas y poner de nuevo en pie los centros de salud y de educacin, son actividades de enorme trascendencia, que generalmente quedan bajo la responsabilidad pblica y que se consideran complementarias al esfuerzo, mayormente privado, de levantamiento de las viviendas y los centros de trabajo. Actuar con rapidez contribuye a aminorar el dolor de las prdidas y a devolver el sentido de la existencia colectiva. Para analizar mejor el desempeo del FHIS en este aspecto se recurri a dos fuentes de informacin. En primer lugar el SIG para observar las diferencias entre fechas de aprobacin y de inicio del proyecto, y de inicio del proyecto y entrega oficial del mismo (del FHIS a la poblacin)18. En segundo lugar, a entrevistas llevadas a cabo con 10 personas que en 1998 ocupaban el cargo de alcaldes de comunidades afectadas por el huracn Mitch. Del anlisis del SIG se llega a la conclusin de que los proyectos de emergencia, en promedio, se gestionaron y ejecutaron con ms rapidez que los proyectos normales, aproximadamente un cuarto de tiempo menos que lo acostumbrado.
Cuadro 45. El FHIS y su agilidad de respuesta en emergencias
Tipo de proyecto Promedio Valor Valor Valor Varianza Modal Mnimo Mximo Meses transcurrido entre la aprobacin y el inicio del proyecto Emergencia 2.8 3.0 1.0 12.0 2.2 Normales 3.9 3.0 1.0 12.0 5.2 Meses transcurridos entre el inicio y la entrega oficial del proyecto Emergencia 2.0 2.9 0.0 7.9 1.3 Normales 2.7 2.9 0.1 24.3 4.7 Fuente: SIG-FHIS

De acuerdo a los registros del SIG para proyectos FHIS 3, el tiempo promedio transcurrido 1.5 entre la aprobacin y el inicio 2.3 de un proyecto normal fue de 3.8 meses, pero de 2.8 meses 1.1 2.2 en el caso de los proyectos de emergencia. El tiempo mnimo y mximo en ambos casos fue el mismo, 1 mes y 12 meses, respectivamente.
Desviacin estndar

Cuando se compara el tiempo transcurrido entre el inicio y la entrega oficial del proyecto, nuevamente se observa que los proyectos de emergencia tienen valores menores, es decir, que el tiempo de construccin result relativamente ms corto que el promedio de los proyectos regulares del FHIS. El promedio para los proyectos de emergencia es de 2.0 meses y para los de noemergencia de 2.7 meses, resultando ms estable la variacin en tiempo entre los primeros. Corroborando lo anterior, la mayora de los ex-alcaldes entrevistados (8 de 10) reconoce que el FHIS actu con rapidez en la aprobacin y en la ejecucin de los proyectos.

proyecto. Estos proyectos fueron: 46808 Readecuacin de Centro Bsico, 46662 Reparacin de Escuela, 45869 Reparacin de escuela, 46688 Construccin de varias alcantarillas. 18 Se prefiri recurrir al SIG porque la casi totalidad de los funcionarios municipales y responsables directos de los proyectos entrevistados fueron imprecisos en recordar las fechas exactas correspondientes y, en algunos casos, se contradecan entre s. Por lo general se recordaba el ao, pero no el mes. Cuando se cont con fechas (aunque fuera solo el ao) se acudi al expediente del proyecto y se corrobor con los registros del FHIS. Al menos en cuanto al ao no se detect inconsistencias en las fuentes de informacin.

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8.2. Los proyectos del FHIS como reflejo de las prioridades locales
De acuerdo a los alcaldes entrevistados, las municipalidades fueron principalmente quienes tomaron la iniciativa ante la crisis (8 de 10), tambin fueron importantes las comunidades organizadas en patronatos y otras organizaciones locales. De las instituciones que ms apoyaron, el FHIS result ser la ms frecuentemente mencionada (5 de 10), le siguen una lista grande de organizaciones no gubernamentales, principalmente, organizaciones de gobierno (COPECO, Fuerzas Armadas, Secretara de Salud, Polica, bomberos, otras) y organismos internacionales (Cruz Roja, Banco Mundial, Unin Europea). Una de las primeras acciones fue el levantamiento de diagnsticos o inventarios de daos en cada comunidad, la mayora de las veces dirigidos por la municipalidad o los patronatos, pero en ello tambin intervinieron diversas instituciones del gobierno central y ONGs. El principal informante fue la propia comunidad (7 de 10), en otras ocasiones el personal tcnico del FHIS se encarg de verificar daos o representantes de la municipalidad en visitas de campo o en reuniones con las comunidades. La mayora de los alcaldes asegura haber actuado bajo instrucciones del Gobierno Central para la gestin de los proyectos (7 de 10). La mayora de dichas instrucciones resultaron prcticas (7 de 10) y no se observ favoritismo poltico en las mismas (8 de 10). En la mayora de los casos las prioridades se habran consensuado con las comunidades a travs de Cabildos Abiertos (4 de 10), reportes y solicitudes directas de los patronatos (4 de 10), sesiones de la Corporacin Municipal (2 de 10) y otras modalidades. En un principio se asegura que hubo desorden e improvisacin en la gestin de los proyectos, en tanto cada comunidad demandaba atencin prioritaria (5 de 10), pero el proceso fue ordenndose paulatinamente conforme se iba conociendo la magnitud del dao en otras comunidades y se formaba el consenso colectivo acerca de las urgencias (6 de 10). Tal como se mostr arriba, los ex-alcaldes perciben haber actuado en respuesta a las necesidades de la poblacin y a prioridades consensuadas con las mismas. Esta percepcin es tambin compartida por la casi totalidad de los entrevistados en la Encuesta de Proyectos de Emergencia, que en el 96% de los casos reconocen el haber observado ejercicios de priorizacin de proyectos y en los que habran participado diversos actores comunitarios, autoridades locales, organizaciones gubernamentales (entre ellas el FHIS) y no-gubernamentales y otros.

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8.3. La calidad de las obras


Cuadro 46. La calidad de las obras desde la perspectiva comunitaria
Hubo supervisin por parte del FHIS a la empresa constructora? Si y fue buena Si y fue regular Si y fue mala No hubo No sabe Qu opina de la calidad de la obra? Excelente (obra sin defectos) Buena (obra con defectos menores) Regular (obra con defectos grandes) Mala (obra inservible, demasiados defectos) Nmero de casos Se hicieron reclamos sobre los defectos encontrados? A quin? Si, al contratista Si, al FHIS Si, a la municipalidad No No sabe Nmero de casos Qu respuesta tuvo el reclamo? Corrigieron una parte de los defectos No atendieron el reclamo Nmero de casos Considera usted que las obras valen (ameritan) lo invertido? Si No No sabe/ no opina Nmero de casos Fuente: Encuesta de Proyectos. Informantes comunitarios % 42 16 5 16 21 32 47 16 5 19 36 18 9 27 9 11 14 86 7 56 11 33 18

El Cuadro 46 presenta informacin suministrada por dirigentes de organizaciones comunitarias a travs de la Encuesta de Proyectos. La mayora de los entrevistados asegura que el FHIS ejerci supervisin durante la fase de construccin de la obra (58%) y que en la mayora de los casos esta supervisin fue buena. Tambin en un alto porcentaje (79%) se indica que la calidad de la obra result excelente o buena, es decir, sin defectos o tan solo con defectos menores. En la mayora de casos la comunidad reclam por defectos encontrados al propio contratista, al FHIS o a la municipalidad, pero la mayora expresa que los reclamos no fueron atendidos. En suma, la mayora (56%) expresa que la obra construida por el proyecto amerita su valor. Los que as no lo creen, lo justifican en el hecho de que

la obra mostr muchos defectos o poca durabilidad. Los datos anteriores presentan una visin de la calidad de los proyectos desde la No. Busc el ejecutor la coordinacin con la municipalidad? perspectiva de las organizaciones Si 9 No 1 comunitarias. La percepcin de las Cumpli el ejecutor con el plazo acordado? autoridades municipales (ex alcaldes) Si 5 resulta tambin interesante tanto por lo No 4 No sabe 1 que representan como por basarse en Ejerci supervisin la municipalidad? experiencias globales (varios proyectos) Si 7 relacionadas con sus municipios No 3 respectivos (Ver Cuadro 47). La Particip la comunidad en la supervisin? Si 9 mayora de los entrevistados (9 de 10) se No 1 manifiestan conformes porque el ejecutor Existi este mismo tipo de supervisin en otros proyectos? busc coordinar su trabajo con la Si, en todos 9 Si, en la mayora 1 municipalidad. Por otra parte, la mitad Qued satisfecha la comunidad? consideran que la obra fue construida Si 6 dentro del plazo acordado. La No (2 proyectos colapsaron; uno qued sin terminar) 3 No supo 1 municipalidad ejerci supervisin sobre Fuente: Entrevista a 10 ex alcaldes de comunidades afectadas por el contratista en la mayora de los casos el Huracn Mitch (7 de 10) y con apoyo de la comunidad en casi la totalidad de las ocasiones; experiencias similares se habran tenido con otros proyectos ejecutados en el trmino municipal respectivo. A juicio de los ex alcaldes la mayora de las comunidades (6 de 10) habran quedado satisfechas con el proyecto, una proporcin un tanto debajo de lo que muestran las percepciones de las propias organizaciones comunitarias (Ver Cuadro 45).
Cuadro 47. Opinin de ex-alcaldes sobre la calidad de las obras

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8.4. Previsiones tomadas para garantizar la durabilidad de la obra y su mantenimiento


Los proyectos pueden resultar de limitada utilidad si no se toman medidas que anticipen la posibilidad de otra catstrofe natural similar a la sufrida, y/o garanticen su mantenimiento para lograr perdurabilidad. Para evaluar Cuadro 48. Medidas preventivas y de mantenimiento de los proyectos este carcter preventivo de los Se hicieron cambios en el diseo estndar previendo catstrofes similares? % proyectos de emergencia se Si 63 No 33 incluyeron varias preguntas No sabe 4 relativas al tema. En general, se No. de casos 27 observa que en la mayora de Existe un plan de operacin y mantenimiento del proyecto? Si 16 proyectos se hicieron reformas de No 84 diseo en anticipacin a futuras Proporcion el FHIS alguna capacitacin sobre el mantenimiento catstrofes; sin embargo, en del proyecto? Si 21 materia de previsiones para el No 79 mantenimiento el cuadro es menos Se organiz una ORMA u otro tipo de organizacin para el mantenialentador para la mayora de miento del proyecto? Si, y est activo 47 proyectos, lo que indica que la Si, pero no est activo 10 improvisacin prevalecera al No 42 momento de presentarse No. de casos 19 Le ha tocado a la ORMA hacer alguna reparacin importante? problemas de reparacin o Si 56 similares. El Cuadro 48 detalla No 44 estas situaciones. No. de casos 9
Cmo se financiaron dichos gastos? Fondos de la Junta de Agua Fondos aportados por la comunidad Fondos de la municipalidad

En la mayora de los casos (63%) los entrevistados aseguran que efectivamente se tomaron No. de casos Fuente: Encuesta de Proyectos. Informantes comunitarios previsiones en el diseo. Entre las medidas tomadas se indican: reubicacin de la obra, cambio de materiales, obras de proteccin (muro, cunetas), ampliacin de la toma de agua, reforestacin. De todas maneras, para varias obras resultaba caro resolver todos los problemas que podan haber mejorado la seguridad futura del proyecto, como por ejemplo, los deslizamientos de tierra, la falta de drenajes, las inundaciones frecuentes. Se reportaron 3 casos (de 18) en los que no se design una organizacin responsable del proyecto. En el resto figuran, en primer lugar, la sociedad o Comit de padres de familia (centros escolares), el patronato, la junta de agua, la municipalidad, el FHIS (2 proyectos an no terminados) y SOPTRAVI (1 carretera). En la mayora de los casos (84%) se carece de un plan de operacin y mantenimiento del proyecto, motivada talvez por la falta de capacitacin al respecto (79%). En ms de la mitad de los casos (57%) se report la organizacin de una ORMA, pero la mayora permanecen inactivas. De las ORMAs activas, la mayora (56%) han tenido que hacer reparaciones, las que han financiado con fondos comunitarios o municipales, dependiendo de la entidad responsable del proyecto.

40 40 20 5

8.5. El desempeo global del FHIS en situaciones de emergencia


El hecho de que los alcaldes logran la gestin de diversos proyectos en sus comunidades los convierte en una fuente interesante para evaluar el desempeo global del FHIS. Los alcaldes pueden poner en perspectiva comparativa los distintos proyectos y tambin a las varias organizaciones que les han servido de apoyo. Sin embargo sus percepciones pueden tener la desventaja de estar matizadas por el inters poltico, particularmente cuando ha quedado algn resentimiento pasado, motivado por desatencin real o imaginada a sus gestiones. Conscientes de este balance de

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posibilidades se formularon a los ex alcaldes seleccionados varias preguntas destinadas a obtener su apreciacin sobre el desempeo global del FHIS en sus respectivos municipios durante la emergencia provocada por el paso del huracn Mitch. Todos los ex-alcaldes entrevistados presentaron detalles sobre los daos que el fenmeno natural caus en sus municipios. Ellos mismos se sealan como actores importantes en la gestin de los distintos proyectos que se identificaron para apoyar a las comunidades y, como tales, se mantuvieron en cercana al FHIS y a otras organizaciones nacionales e internacionales que Cuadro 49. Cmo actu el FHIS en la mayora de los casos? intervinieron durante la Forma de actuacin Si No NS Total crisis. Reconocieron que el Rapidez 8 2 0 10 FHIS tuvo una actuacin Calidad en las obras ejecutadas 5 5 0 10 bastante verstil en la Transparencia en los arreglos financieros, contrataciones, Rendicin de cuentas 5 3 2 10 atencin a las comunidades Coordinacin con la municipalidad 6 4 0 10 al verse involucrados en Flexibilidad para acoplarse a las circunstancias y a las solicitudes actividades de evaluacin Especficas de la municipalidad y las comunidades 9 1 0 10 Profesionalismo y apoliticidad 8 2 0 10 de daos, recepcin directa Exc MB B Def. Desempeo global o indirecta de solicitudes de Calificacin global al FHIS en situaciones de emergencia 0 3 5 2 proyectos, aprobacin de Fuente: Entrevistas a ex-alcaldes de municipios afectados por el huracn Mitch proyectos, supervisin de obras y otras. En este sentido, se les pregunt su opinin sobre la actuacin del FHIS en la mayora de los casos en que intervinieron en el municipio. El Cuadro 48 resume buena parte de dichas percepciones. Se observa que la flexibilidad, la rapidez y el profesionalismo fueron los atributos mejor reconocidos, y los menos la calidad de las obras, la transparencia y la coordinacin.
Recuadro 7. Justificacin de exalcaldes entrevistados a la calificacin global otorgada al desempeo del FHIS en situaciones de emergencia
(El FHIS) no estaba preparado para un desastre de esa naturaleza. En el FHIS se aglomeraban los proyectos debido a la gestin (simultnea) de los 298 alcaldes del pas. A pesar de la buena intencin (del FHIS) para ser excelentes, siempre hay limitantes. Esta calificacin est ajustada a lo que el FHIS hizo en Santa Brbara. Las demandas que hizo la Corporacin Municipal tuvieron buena respuesta (La accin del FHIS fue) aceptable porque hicieron algunos proyectos, pero no en el tiempo necesario. El FHIS debe ser ms rpido en la atencin a las comunidades afectadas, deben buscar mecanismos para agilizar la ejecucin y supervisar para ver si la inversin fue manejada con transparencia. No atendieron las necesidades con prontitud Me ayudaron con los proyectos solicitados, pero despus hubo el impasse del remanente de los 2 millones y el ao poltico. Me gustara que el Ministro del FHIS montara una oficina regional para atender los distintos problemas del departamento, pues ir a Tegucigalpa es costoso y no siempre uno es atendido de inmediato. No hubo trmites engorrosos para las gestiones y los proyectos se hicieron rpido. Hay tres proyectos malos. El Pedregal es uno de ellos, ya llevan (invertido) un milln y no lo dejan bien. Es prioridad componerlo. El FHIS mismo deba hacer la supervisin. Del material que traen para los proyectos deban usarlo todo, pero solo usan una parte y el resto se lo llevan de regreso. Se actu con rapidez en la aprobacin y ejecucin de los proyectos, que adems estaban bien especificados. FHIS debera tener ms personal de evaluacin, deberan simplificar los trmites y descentralizar para garantizar supervisin permanente. Hubo atencin, pero no la mejor. Que las comunidades sean las ejecutoras con la debida supervisin.

Finalmente se les pregunt: Qu calificacin global le dara usted a la capacidad del FHIS para responder a situaciones de emergencia?, la mitad le otorg la calificacin de buena o regular, 3 la de muy buena, 2 la de deficiente y ninguno la de excelente. Las justificaciones para estas calificaciones se presentan en el recuadro abajo. En las mismas se advierte un mensaje que en varios casos se hizo bien explcito: si el FHIS desea ser efectivo en situaciones de emergencia y an en la ejecucin de sus proyectos normales debe descentralizar sus funciones para permitir una intervencin ms activa de las municipalidades y las comunidades. Un mensaje que, para jbilo de todos, ya se ha materializado en medidas diversas de modernizacin y descentralizacin de la institucin.

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V.

CONCLUSIONES

Seleccin de beneficiarios y proyectos: FHIS 3 logr importantes avances en la progresividad de su inversin y en la participacin comunitaria en los procesos de seleccin y ejecucin de los proyectos.
1. La evidencia, presentada en la primera seccin del captulo de hallazgos, muestra que FHIS 3 logr avanzar ms que sus predecesores (FHIS 1 y FHIS 2) en la capacidad de focalizar sus recursos hacia los municipios y hogares ms pobres. Tambin FHIS 3 ofreci un men de proyectos ms amplio que en las etapas anteriores y ensay una metodologa que hizo de la seleccin de los proyectos un ejercicio mucho ms participativo. Esta metodologa fue la de los Cabildos Abiertos y la elaboracin de los Planes de Inversin Social Municipal (PISM). Con los cabildos no solo se lograba ampliar el ejercicio participativo sino que se involucraba a las comunidades de manera ms activa en su papel de intermediario con el Gobierno Central y gestor del desarrollo local. 2. El efecto de la ampliacin de la consulta en la seleccin de los proyectos ha sido el mejorar los niveles de contribucin de las comunidades en su ejecucin y esto mismo ha conducido a ms altos porcentajes de utilizacin de las obras y de los servicios que mediante ellas se proveen. La apropiacin de los proyectos se profundiz en la etapa del FHIS 3, con lo que se ampliaron las posibilidades para la gestin sostenible de los proyectos, pero este ltimo aspecto ya pasa a ser responsabilidad de otros actores como los ministerios de lnea, agencias del gobierno central, municipalidades y organizaciones comunitarias.

Los impactos: FHIS 3 ha sido un importante actor en la ampliacin de la infraestructura


social del pas, con obras fsicas de aceptable calidad, idoneidad y funcionalidad. Se puede constatar su impacto positivo en la educacin, salud y condiciones sanitarias de la poblacin. 3. El anlisis de los impactos del FHIS sobre el bienestar de la poblacin estuvo guiado por varias preguntas. La primera de las mismas indagaba en la magnitud del cambio en los niveles de cobertura de la infraestructura social y en la medida que el FHIS haba contribuido a dicho logro. El anlisis del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) sirvi de instrumento principal para responder a esta cuestin, pero en esta ocasin dicho ndice aparece afectado por los enormes daos del huracn Mitch a la infraestructura social del pas, lo que no permite observar con claridad la contribucin que el FHIS ha hecho en materia de reconstruccin. Para tener una mejor idea de dicha contribucin se ha acudido al anlisis de informacin ms directa. 4. El FHIS y las NBI. La destruccin ocasionada por el Huracn Mitch caus retrocesos y estancamientos en los niveles del indicador NBI, de los que son particularmente relevantes para los fines de esta evaluacin los componentes de educacin, agua y saneamiento. En educacin el indicador NBI se muestra ligeramente abajo del nivel de 1997 (indica recuperacin), mientras que en saneamiento revela cierto retroceso, y fuerte involucin en el caso del componente agua. Sabedores que el FHIS dedic el grueso de su presupuesto (76%) a inversiones en educacin, es de suponer que detrs de la recuperacin est su contribucin y el de otras agencias pblicas y privadas de desarrollo. Con todo y esto, en esta ocasin el indicador NBI sirve poco para dar cuenta del enorme esfuerzo realizado para enfrentar la emergencia y reconstruir al pas. 5. FHIS en la ampliacin de la infraestructura social. La evaluacin tambin recopil informacin sectorial y del SIG-FHIS para observar la obra realizada en materia de reconstruccin y ampliacin de la infraestructura social (seccin 3). Entre 1998 y el 2002 el 84

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FHIS construy 709 escuelas nuevas, equivalentes a 2,573 aulas, lo que significara un aporte de 40% y 29% al acervo neto de escuelas y aulas, respectivamente. Adems, el programa repuso 1,023 escuelas destruidas por el Mitch y readecu 547, repar 386, ampli 266 y rehabilit 21 centros escolares. En el mismo perodo el FHIS construy 128 CESAR (81% del total construido) y 34 CESAMO (97%), repuso 10 CESAR y 3 CESAMO, para convertirse en el ms importante colaborador en esta materia para la Secretara de Salud. En agua potable los recursos invertidos fueron menores (4%), habiendo contribuido, en un grueso estimado, con el 11% de las nuevas conexiones domiciliarias rurales y la totalidad de las urbanas durante el perodo. Es de anotar que 59% de los proyectos de agua apoyados por el FHIS se destinaron a localidades urbanas. En materia de letrinizacin el aporte relativo del FHIS rond 10%, casi todo en el sector urbano, pero en alcantarillado fue de 74%, tambin concentrados en sitios urbanos. En breve, estas cifras dan cuenta de una actividad notable de parte del FHIS en el proceso de reconstruccin nacional. Calidad de la obra, supervisin y estado actual. Se constat una satisfaccin generalizada con las obras fsicas construidas, particularmente en materia de escuelas y menos en el caso de centros de salud y proyectos de agua potable. Tratndose de la supervisin, puede decirse que se super la situacin crtica que asuma en las condiciones de 1998. En la actualidad persisten quejas sobre su calidad, pero las opiniones de los entrevistados fueron menos insistentes que en el pasado. En materia de mantenimiento de las obras la supervisin constat una situacin general aceptable, aunque con diversos casos en situacin deficiente de aspectos como las instalaciones elctricas y sanitarias. En este punto amerita resaltar la mejor situacin en que fueron encontradas las escuelas construidas bajo la modalidad DOCP, indicando, aparte de las caractersticas excepcionales de las municipalidades responsables, las bondades del modelo en conseguir calidad en varios aspectos, desde la consulta ciudadana hasta el estado actual de la obra. Produccin de servicios y utilizacin de las obras. Todos los proyectos visitados se encontraron en funcionamiento y, la mayora, con indicios de contar con el personal bsico. Escuelas: En promedio se ha logrado ampliar el espacio y bajar la relacin de alumnos por maestro posicionndose, de esta manera, mejor que los promedios nacionales. En las escuelas no apoyadas por FHIS se registraron ms menciones a problemas de espacio que en las escuelas apoyadas por el programa. La falta de mobiliario fue un problema frecuentemente mencionado e igualmente la falta de ms textos escolares, aunque la situacin ha mejorado bastante con relacin a la situacin encontrada en 1998. Centros de Salud: En todos los casos se report la existencia de al menos un mdico, an as en algunos lugares se seal la necesidad de ms personal para atender el crecimiento de la demanda y su diversificacin. La productividad de los CESAR se mostr prcticamente en la misma situacin que en 1998, es decir, a tono con el promedio registrado en aquel mismo ao. Un cuarto de los centros careca de conexin al agua potable y otro buen nmero de adecuado abastecimiento de medicinas. Persiste un promedio alto de cierres frecuentes por diversos motivos como permisos y sesiones de planificacin. Agua potable. Con relacin a la situacin encontrada en 1998, se detectan avances interesantes en este tipo de proyectos. Es ms comn la presencia de organizaciones comunitarias involucradas en su administracin. Los cobros por conexin que en los proyectos FHIS 2 eran de 10 lempiras en promedio son ahora (FHIS 3) de 463 lempiras, consiguiendo con esto un sustancial salto en los ingresos globales, de 5.4 miles a 230.4 miles de lempiras. Esta mejor situacin de ingresos explica tambin la mejor situacin en materia de disponibilidad de personal en que ahora se encuentran los proyectos del FHIS 3. En 1998 el proyecto tpico apareca en manos de un fontanero cuando mucho, pero en la actualidad puede ser ms probable encontrarlos acompaados de personal administrativo y alguno que otro personal tcnico (TAS, ingenieros). Los problemas ms mencionados fueron los de la baja produccin y suministro, seguido de problemas en la red y falta de accesorios (cloro, herramientas, otros). 85

10. Letrinas. El nivel de utilizacin se muestra aceptable (91%) y con un tercio de los beneficiarios exponiendo como problema comn la fragilidad de las tapaderas. Un problema frecuente fue el estado poco higinico en que se mantiene la mayora de estas instalaciones. 11. Obras viales municipales. Son proyectos utilizados por las municipalidades para obras de pequeo alcance (empedrados, cunetas, puentes, cajas, vados, gradas, senderos peatonales y otros). Muestran buena contribucin vecinal, particularmente con mano de obra, pero denotan poca insistencia en la capacitacin para el cuidado y mantenimiento de las obras. Tambin parece existir un menor grado de consulta real respecto a la prioridad del proyecto, aunque no se duda de su pertinencia para el desarrollo local. 12. El FHIS y el capital social. Se observa este tema desde dos perspectivas. Primero, la manera en que el FHIS consigue sensibilizar y organizar a la poblacin para el mantenimiento de las obras que dejan los proyectos y, segundo, al impacto que los proyectos tienen para conseguir que la poblacin refuerce su organizacin general, gane experiencia en la gestin, autoestima y confianza en su propio liderazgo y en las autoridades locales y nacionales. El anlisis se efectu con base a informacin cualitativa. En el primer punto, se observ que el FHIS 3 (en comparacin al FHIS 2) continu manifestando debilidad en la capacitacin y la organizacin de la poblacin para el mantenimiento de las obras, por lo que esta funcin, en la mayora de los casos, se trata a la manera tradicional, es decir, se espera siempre la intervencin externa (el municipio, el gobierno central) para solucionar problemas de cuidado de las obras que bien podran ser prevenidos por la propia comunidad. Con relacin al segundo punto se observa, en trminos generales, un panorama prometedor al detectarse avances en el nivel organizativo y la capacidad de gestin de las comunidades, principalmente, pero tambin en su confianza hacia sus autoridades. 13. Impactos al nivel del hogar. Mejorar el capital humano mediante mejoramientos en educacin y salud es la meta fundamental de la inversin social. Por este motivo, la evaluacin destin importantes esfuerzos a medir el posible impacto, al nivel de los hogares, de la inversin del FHIS. Para ello se seleccion un conjunto de variables claves a observar y a determinar si sus cambios, en caso de manifestarse, podan ser adjudicados a la intervencin del proyecto FHIS. Las variables consideradas fueron: asistencia de los nios(as) a la escuela primaria, correspondencia entre grado de primaria cursado y edad del nio(a), uso de los servicios de salud primaria, acceso a saneamiento bsico (letrinas) y su relacin con el nivel de incidencia de diarreas, acceso al agua potable y sus repercusiones en la economa hogarea y la prctica de tratamiento del agua. 14. En la evaluacin del FHIS 2 se recomend un estudio de lnea de base que permitiera comparar las condiciones de las comunidades antes y despus del proyecto. La recomendacin no se atendi por lo que se recurri nuevamente a la comparacin entre un grupo de hogares con beneficios de un proyecto FHIS y hogares sin este beneficio (anlisis transversal). Estos ltimos se tomaron nuevamente con relacin a los proyectos del pipeline del FHIS sin ejecutar al momento del estudio. Se ha tratado de un grupo reducido de proyectos con comunidades que muestran semejanzas importantes con el grupo intervenido por un proyecto FHIS, pero cuya representatividad no est del todo garantizada. Estas comparaciones con y sin proyecto se han efectuado mediante estadsticas descriptivas y con modelos multivariados de regresin logstica. Dichos modelos permiten controlar la influencia de otros factores, adems de la intervencin del FHIS, en los cambios de la variable dependiente. 15. De todas maneras, el grupo pipeline que sirvi de control en la evaluacin de 1998 ha prestado una nueva utilidad en la actual evaluacin, al servir de lnea base de esos mismos proyectos que pudieron ser finalmente ejecutados. El anlisis de impacto incluye esta comparacin (anlisis longitudinal) que, a su vez, puede ser considerada como su parte estadsticamente ms slida. 86

16. Comparacin de la situacin de proyectos del FHIS 2 en 1998 y en el 2004. En todos los casos se constata el impacto de la intervencin en el sentido anticipado por las hiptesis. En educacin se observa un incremento apreciable de la asistencia de los nios(as) a la escuela (de 89% a 98%) y del porcentaje de nios(as) al da con su grado respectivo (de 41% a 60%). En salud sube el porcentaje de utilizacin de los servicios de salud al nivel general y, ms particularmente, en la unidad con apoyo FHIS (de 4% a 85%). Tambin sube el porcentaje de mujeres embarazadas que asisten a controles (de 83 a 94%). En agua potable se acrecienta: el porcentaje de hogares con conexin de agua potable (de 87 a 91%) y el porcentaje que da tratamiento higinico al agua (de 36 a 47%). Se aprecia una disminucin del porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua (de 63 a 39%). Sube el monto de la factura por agua, pero en cantidades promedio acordes con la inflacin y la sostenibilidad del servicio y sube la cantidad de tiempo de que se dispone de suministro. En saneamiento suben los porcentajes de cobertura en letrinizacin y alcantarillados. En los hogares relacionados con el primer caso se reduce a la mitad la incidencia de diarrea, mientras que el segundo se mantiene, probablemente a consecuencia de una situacin basal relativamente mejor por tratarse de mbitos urbanos relativamente privilegiados. 17. Comparacin con (FHIS3) y sin proyecto (pipeline actual). Se examinaron los proyectos de educacin, salud y agua potable y saneamiento. A grandes rasgos, la informacin muestra impactos positivos de la intervencin FHIS en los indicadores de desarrollo.. En los hogares beneficiarios de proyectos de educacin el porcentaje de asistencia de nios(as) a la escuela se observa mayor que en los sin proyecto, a pesar de niveles relativamente altos en ambas situaciones (100% vrs. 93%). El anlisis multivariado confirm que tales diferencias pueden ser atribuidas a la intervencin del FHIS, de manera ms contundente cuando se trata de proyectos de construccin de escuelas en comparacin a los de mejoramiento y ampliacin. Por otra parte, la correspondencia de grado y edad de los nios(as) escolares tambin se observa diferenciada entre los grupos con y sin proyecto, resultando ms alto el porcentaje de correspondencia en el primer grupo (59% vrs. 51%). El anlisis multivariado indica que la intervencin del FHIS favorece dicha correspondencia, aunque la relacin no result estadsticamente significativa. 18. Salud. El porcentaje que busca atencin en el centro de salud se observa mayor en el grupo con proyecto (64% vrs. 58%), pero en esta ocasin, a diferencia de la evaluacin del FHIS 2, parece existir un efecto de desplazamiento de usuarios (crowding out) desde proveedores privados al centro FHIS. Diferencias semejantes se advierten en el porcentaje de embarazadas que acuden a controles. El anlisis multivariado no respalda la hiptesis y sugiere: (a) que la tendencia arriba descrita oculta la accin de otros factores como la edad, sexo y tipo de enfermedad, y (b) que para captar los efectos de la intervencin del FHIS sobre el aumento de la clientela de los centros de salud, se requerira un tipo de muestra con ms proyectos de construccin en el grupo de referencia o de mayor nmero de proyectos de los varios tipos posibles. 19. Agua potable. La cobertura en las comunidades con proyecto se muestra mayor (92% vrs. 36%). El porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua es claramente menor en el grupo con proyecto (31 vrs. 68%). Entre los hogares que acuden a fuentes alternativas de agua el gasto es ms alto en el grupo con proyecto, situacin que tienen su explicacin en un grupo de consume agua purificada embotellada (probablemente los de mejores ingresos) y otro que compra agua de camiones cisterna (probablemente los de menos ingresos); en cambio, en el grupo sin proyecto predominan los que no gastan ms que tiempo en el acopio de fuentes externas debido a acuden a fuentes superficiales, pozos o llaves pblicas. El mayor gasto reportado proviene del pago de agua purificada embotellada (probablemente tambin de la porcin con mejores ingresos). La duracin promedio del servicio de agua se muestra bastante aceptable en el grupo con proyecto (agua 25 das al mes y la mitad del grupo recibindola sin interrupcin durante todo el da). Se corri un modelo de regresin logstica que relaciona la disponibilidad de servicios de agua potable y de disposicin de 87

excretas con la incidencia de diarrea. El modelo indica que el FHIS efectivamente puede mejorar las condiciones sanitarias de la poblacin con los proyectos de letrinizacin, alcantarillado y agua potable. No obstante, los proyectos de agua potable requieren esfuerzos adicionales que garanticen la calidad sostenible del servicio, particularmente en el tratamiento efectivo del lquido, tales como la limpieza de las fuentes, la cloracin y la educacin de los usuarios en prcticas complementarias de prevencin. Proyectos de emergencia: El desempeo del FHIS durante la situacin de emergencia habra sido efectivo, aunque no excelente. La magnitud de la crisis y las limitaciones de la centralizacin administrativa restaron eficacia a la intervencin. 20. Se analiz separadamente una muestra de 32 de los 2,175 proyectos que el SIG registra como de emergencia frente a la destruccin causada por el huracn Mitch. Se constat que, en promedio, los proyectos de emergencia tuvieron tiempos de gestin y ejecucin menores, en aproximadamente un cuarto, a los proyectos normales del FHIS. Tambin se obtuvo evidencia de que los proyectos respondieron a prioridades consensuadas con las poblaciones afectadas y que su calidad result generalmente aceptable para la poblacin, sus lderes y autoridades locales. Por otra parte, era importante que en la construccin de las obras se tomaran previsiones en caso de futuros desastres naturales, por lo que se pregunt por modificaciones en los diseos estndar que respondieran a dicha previsin. Al respecto, se observ que en la mayora de proyectos se hicieron reformas de diseo orientadas a dicho propsito. No obstante, las previsiones relacionadas con el mantenimiento de la obra se muestran dbiles, en tanto se habra pasado por alto el estmulo a la poblacin en este sentido. En ms de tres cuartos de los casos se indic que falt la capacitacin para el mantenimiento y que se carece de un plan de operacin y mantenimiento. En ms de la mitad de los casos se organizaron ORMAs, pero son pocas las que permanecen activas. Finalmente, se le solicit a un grupo de 10 ex-alcaldes seleccionados al azar, que evaluaran el desempeo global del FHIS durante la emergencia, segn la experiencia de cada uno de ellos como alcaldes en dicho perodo (1998-2001). Los entrevistados calificaron bien la flexibilidad, la rapidez y el profesionalismo (apoliticidad) del FHIS, pero menos la calidad de las obras, la transparencia (particularmente de los contratistas) y la coordinacin (autoridades locales/FHIS/contratistas). En suma, el FHIS obtendra, para los entrevistados, una calificacin de B (buena o regular), indicando por mayora que la clave para la excelencia del programa estara en la descentralizacin, que permitiera una intervencin ms activa de las municipalidades y las comunidades. Desde la perspectiva de la poblacin y sus lderes la calificacin resultara un tanto ms optimista, particularmente en materia de calidad, pero siempre crtica y en lnea coincidente con los aspectos, que antes se analizaron, de los proyectos regulares del FHIS. Recomendaciones De la evaluacin del FHIS-2 surgieron importantes recomendaciones que alentaron varias reformas en el desempeo del programa, particularmente relacionados con la participacin comunitaria y la descentralizacin operativa del ciclo de proyectos. El impacto de estas reformas se ha hecho visible en el mejor desempeo general que muestra FHIS-3 frente a la etapa precedente. Superada la situacin de emergencia el FHIS ha retomado con fuerza la profundizacin de las reformas. En este sentido, es muy poco lo que podra aportarse en recomendaciones que no hayan sido ya identificadas e, incluso, puestas en ejecucin. A riesgo de fallar en novedad se aventuran algunas recomendaciones: El FHIS debe hacer un alto en el camino para revisar el modelo de expansin de la infraestructura social que se ha seguido hasta ahora. Pese a la destruccin causada por las fuerzas de la naturaleza, alguna infraestructura se acerca al punto de saturacin, 88

particularmente en educacin y en salud. Es el momento para discutir si las demandas insatisfechas en esta lnea deban llenarse bajo el enfoque anterior o si se amerita un enfoque nuevo. En el enfoque anterior dirigido por la demanda (demand driven approach), resultaba crucial considerar las demandas expresadas por la poblacin y los gobiernos locales. En el futuro convendra incorporar elementos de planificacin territorial que se pongan a tono con la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, la nueva Ley de Ordenamiento Territorial, la descentralizacin y las necesidades cambiantes de los ministerios de lnea. Por ejemplo, la Secretara de Educacin est afinando una estrategia que incluye la conformacin de los Centros de Educacin Bsica (hasta noveno grado) y las redes educativas para las escuelas uni-docentes. Otro ejemplo adicional se encuentra en la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, que propone el desarrollo de centros urbanos pequeos y medianos para estimular la aglomeracin de la poblacin rural dispersa que permita brindar servicios a ms bajo costo y mejor calidad. Por otra parte, los aspectos relacionados al abastecimiento de agua, el cuidado del bosque y de las cuencas, y el saneamiento (incluyendo tambin el tratamiento de basuras y contaminantes) se muestran siempre (y quizs crecientemente) crticos. Los datos analizados indican que con FHIS 3 se intervino poco en estos aspectos en el mbito rural (lo forestal, de todas maneras, est fuera de la competencia del programa). Sin embargo, a la luz de los resultados que muestra el anlisis del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, convendra revisar la estrategia seguida hasta el momento. Finalmente, las reformas del FHIS ms recientes se encaminan a elevar el perfil de las municipalidades como actores en la ampliacin de la infraestructura social y en su mantenimiento. Como tal empeo enfrenta la conocida desigualdad en las capacidades administrativas de las municipalidades, con la mayora en situacin insatisfactoria, el papel del FHIS continuar siendo importante. Pero es clave el asegurar que el FHIS y el resto de instituciones del gobierno central comprendan que la situacin de debilidad administrativa de la mayora de municipalidades no puede continuar siendo excusa para la desconfianza en sus potencialidades y, en este sentido, se profundice la delegacin de competencias y recursos mientras paralelamente se mantiene una actitud de facilitacin y de supervisin de los procesos. Es decir, que la intervencin del FHIS contina pero dentro de una clara estrategia de apoyo al refuerzo de las capacidades locales para la autogestin del desarrollo.

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VI.

ANEXOS

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