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LE MDIATEUR NATIONAL RAPPORT SPCIFIQUE

Les indus

Juillet 2013

SOMMAIRE
AVANT PROPOS 1. LE CADRE JURIDIQUE ET LES TEXTES DE RFRENCE
1.1. Le systme dindemnisation du chmage 1.2. Le recouvrement des indus : deux procdures distinctes pour deux types dindemnisation distincts 1.3. Lencadrement du recouvrement des indus 1.3.1. La procdure de recouvrement des indus 1.3.2. Lapplication de la quotit saisissable

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2. LES DONNES FINANCIRES


2.1. Les enjeux 17

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2.2. Les chiffres 18 2.2.1. Rappel des sommes verse en 2012 : 18 2.2.2. Taux de recouvrement des indus, au 31/12/2012 18 2.2.3. tat des indus en cours de recouvrement, par phases et en valeur financire, au 31/12/2012 19 2.2.4. Motifs des indus constats, en valeur financire, au 31/12/2012 20 2.2.5. Dlais entre la dtection et la constatation des indus, au 31/12/2012 21 2.3. Le pilotage du recouvrement 22

3. LES FAITS ET PRATIQUES QUI CONCOURENT AUX INCIDENTS

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3.1. Le cumul dune allocation et dun travail : un gnrateur dindus 3.1.1. Lactivit rduite : un dispositif incitatif mais complexe 3.1.2. Objet hybride ou mutation profonde ? 3.1.3. Activit rduite et indus 3.1.4. Le cas spcifique de lactivit professionnelle non-salarie 3.2. Le traitement et le recouvrement des indus : des pratiques amliorer 3.2.1. Examiner le bien-fond des indus avant leur validation 3.2.2. De limportance de la phase amiable 3.2.3. Rendre lisible le courrier de notification de trop-peru 3.2.4. Lintrt dune rcupration ngocie et accepte 3.2.5. Appliquer la quotit saisissable dans le respect de la loi 3.3. Optimiser lexamen des remises de dettes : du rle des IPR et des dlgataires 3.3.1. Ce que prvoit la rglementation 3.3.2. Amliorer la qualit des dossiers transmis aux IPR 3.3.3. Revoir et harmoniser les dlgations 3.4. Dbloquer les anomalies du Systme dInformation 3.4.1. Actualisation : le pige de la cessation dinscription 3.4.2. Indus prescrits 3.4.3. Poursuite de paiement : labsence dalertes bloquantes 3.4.4. Systme dinformation inadapt

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4. LES PRCONISATIONS DU MDIATEUR NATIONAL 61


4.1. Une volution rglementaire indispensable 4.2. Des pratiques optimiser 4.3. Un systme informatique adapter 61 62 63

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AVANT PROPOS
Aprs limportant sujet sur les radiations, jai voulu, par ce nouveau rapport, traiter un autre point crucial pour les demandeurs demploi et Ple emploi : celui des indus. Cest un exercice dclaircissement sur les rouages, les causes et les mcanismes, pour donner lire chacun la faon dont ils sont grs. Une fois encore, jai voulu proposer une vue de la vraie vie, imprgne de la ralit du terrain que nous traitons au quotidien. Parler des indus est un exercice prilleux car cest aussi parler de la fraude. Elle existe, elle cote cher la collectivit et lobjet de ce rapport nest videmment pas dtre lavocat des fraudeurs. Mais lobservation de la ralit amne aussi nuancer les choses. Il y a les vrais fraudeurs, volontaires et organiss, qui sont aussi les plus difficiles dtecter et contraindre. Mais on dcouvre aussi ceux que la ncessit contraint diffrer ou dissimuler une activit pour conserver leur indemnisation et faire la jonction jusqu une autre rentre dargent. Et puis, il y a aussi les erreurs et les omissions par manque dinformation. Car il nest pas toujours besoin de vouloir frauder pour se trouver redevable dun indu. Celui-ci peut tre dclench sans intervention de lallocataire, dans diverses circonstances : changement de rglementation, erreur initiale dans le calcul des droits, changements de situation, faits nouveaux, qui entrainent automatiquement un ajustement. La liste nest pas exhaustive, mais on verra que lactivit rduite , cest--dire les contrats courts et les missions en intrim, est grande pourvoyeuse dindus. La cause en est le mlange complexe au sein duquel interviennent lirrgularit par nature de ces activits, lvolution croissante du nombre de personnes concernes et la complexit dune rglementation qui tente den suivre lvolution, pour en codifier lindemnisation. A cet gard, le rapport prsent le 23 mai dernier par le bureau de lUndic est videmment un signe positif. Je dois le saluer, car je sais que les appels la simplification que jai lancs depuis
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quelques mois ont parfois pu me faire passer pour un iconoclaste. Le systme de rcupration des indus est videmment critiqu par les demandeurs demploi et les associations de chmeurs, mais il est certain que rcuprer une dette est rarement un exercice lgant et facile. On verra dailleurs que, dans ltat actuel du march du travail et de la socit franaise, cette ingrate ncessit place involontairement Ple emploi au cur de tensions et parfois de drames. cet gard, les lments qui constituent ce rapport provoquent chez moi une rflexion : que penser du glissement qui a conduit Ple emploi jouer aujourdhui le rle involontaire de banquier des plus dmunis ? Lindemnisation du chmage, sa suspension et sa rcupration deviennent de plus en plus les composantes dune roue de la misre actionne par un Ple emploi, qui se trouve bien isol en son centre. Car projet au cur de la dtresse mais peu outill pour la signaler, Ple emploi manque de relais dappui social, de partenariats avec les structures territoriales dinsertion. Dans un tel contexte, lurgence parler vrai, sortir des discours convenus pour bousculer tabous et considrations financires, ne devrait plus tre dmontrer. Jai la conviction que la question Contre le chmage a-t-on tout essay ? reste pertinente aujourdhui. Dans la mme veine : tout le monde est-il mobilis pour lemploi ? Mes observations sur le terrain mamnent en douter ! La contribution purement dcorative ou politique de certains intervenants sur le march de lemploi nhonore pas le service des grandes causes. Les prconisations qui accompagnent ce rapport sadressent tous les acteurs de lemploi. Cest une contribution la mission damlioration du service rendu aux usagers qui mest dvolue par la loi. Jean-Louis Walter Mdiateur National

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1. LE CADRE JURIDIQUE ET LES TEXTES DE RFRENCE

Les indus que Ple emploi dtecte, quil notifie aux allocataires et dont il dclenche le recouvrement ne sont pas le fait du hasard ou de lhumeur des conseillers, mais rsultent notamment de la mise en uvre de rgles dindemnisation complexes dans un contexte de chmage de masse. Le remboursement suit des procdures classiques de recouvrement, appliques par toutes les administrations et toutes les entreprises qui demandent le remboursement dune dette. Lorsque les indus saccumulent et peinent tre rembourss, ils deviennent un enjeu pour la gestion et le financement du rgime dassurance chmage Cest pourquoi il convient, dans un premier temps, de rappeler le cadre juridique et rglementaire du systme dindemnisation du chmage en France, les mthodes de recouvrement des indus et les enjeux financiers en prsence.

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1.1. Le systme dindemnisation du chmage


Les indus sont dclenchs par Ple emploi sur la base des rgles du systme dindemnisation de la privation involontaire demploi. En vertu des missions qui lui sont attribues par les partenaires sociaux et ltat, Ple emploi verse un revenu de remplacement aux demandeurs demploi, qui diffre selon le rgime dont ils dpendent. Le rgime dassurance chmage, gr par les partenaires sociaux via lUndic, assure un revenu de remplacement aux personnes involontairement prives demploi qui ont t affilies et ont contribu en qualit de salari lassurance chmage. Ple emploi verse dans ce cadre lAllocation dAide au Retour lEmploi (ARE), lAllocation de Scurisation Professionnelle (ASP) ainsi que des aides calcules sur la base des droits allocations acquis. Le rgime de solidarit, financ par le budget de ltat, garantit des allocations dassistance aux chmeurs qui ont puis leurs droits lallocation dassurance, certaines catgories de chmeurs qui nont pas droit une prise en charge au titre de lassurance, ainsi qu certains travailleurs gs. Ple emploi verse dans ce cadre lAllocation Temporaire dAttente (ATA), lAllocation de Solidarit Spcifique (ASS) et lAllocation Transitoire de Solidarit (ATS). Ces deux rgimes reposent sur un systme dclaratif et sur des rgles de calcul qui leur sont spcifiques. Ils gnrent des indus, cest--dire des allocations verses tort, ds que les informations que reoit Ple emploi des demandeurs demploi ou de tiers (scurit sociale ou entreprises de travail temporaire par exemple) sont fausses, inexactes ou parviennent tardivement.

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Points de vocabulaire
Indu et trop-peru : les mots sont synonymes et dsignent les allocations ou les aides indument perues. Avances (accord dapplication n10 du 6 mai 2011 du rgime dassurance chmage) : dsigne, dans le cadre de lactivit rduite (cest--dire le cumul dune allocation et dune rmunration), le versement dun montant calcul de faon provisoire et sur la base des rmunrations dclares, en lattente de la transmission dun justificatif des rmunrations effectivement perues. Dette : mot exclusivement et indistinctement employ dans tous les courriers adresss aux personnes ayant un trop-peru, mme si celui-ci rsulte dune erreur de Ple emploi ou de toute autre circonstance indpendante de leur volont.

1.2. Le recouvrement des indus : deux procdures distinctes pour deux types dindemnisation distincts
Lindemnisation relevant de deux rgimes diffrents, la procdure de recouvrement des indus diffre selon que lallocation, perue tort a t verse par Ple emploi pour le compte de lUndic ou le compte de ltat. Allocations gres pour le compte de lUndic Dans son instruction 2013-16 du 11 fvrier 2013 relative au recouvrement des prestations dassurance chmage indument verses, Ple emploi rappelle quil a pour mission le versement des allocations au titre de lassurance chmage pour le compte de lUndic.

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La gestion du recouvrement des indus issus de ce rgime est galement de sa comptence, comme indiqu dans la convention bipartite Undic-Ple emploi relative la dlgation de service et la coopration institutionnelle. Cette instruction reprend pour lessentiel la Lettre aux institutions de lUndic n 03-36 du 22 juillet 2003, en ladaptant au contexte institutionnel de Ple emploi et en lactualisant pour tenir compte des volutions de certaines dispositions, notamment lgislatives et rglementaires. Ainsi, larticle 26 du rglement gnral annex la convention dassurance chmage du 6 mai 2011 prvoit que les personnes qui ont indment peru des allocations ou des aides prvues par le prsent rglement doivent les rembourser, sans prjudice des sanctions pnales rsultant de lapplication de la lgislation en vigueur pour celles dentre elles ayant fait sciemment des dclarations inexactes ou prsent des attestations mensongres en vue dobtenir le bnfice de ces allocations ou aide . Cet article sappuie sur plusieurs principes du code civil :

tout paiement suppose une dette : ce qui a t pay sans tre


d est sujet rptition (article1235, alina 1er) ;

celui qui reoit par erreur ou sciemment ce qui ne lui est pas

d s'oblige le restituer celui de qui il l'a indment reu (article 1376) ; lorsqu'une personne qui, par erreur, se croyait dbitrice, a acquitt une dette, elle a le droit de rptition contre le crancier (article 1377).

Allocations gres pour le compte de ltat Depuis le 2 mai 2012, la rforme du recouvrement des indus confie Ple emploi la gestion intgrale des indus tat et habilite Ple emploi statuer sur les demandes de dlais de paiement et de remise de dette, grer les recours gracieux et utiliser la contrainte pour le recouvrement contentieux des indus, missions pralablement dvolues la DIRECCTE(1).
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Direction rgionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi. - 12 -

Cette rforme, insre dans le code du travail, est issue de :

la loi du 28 dcembre 2011 (art. L. 5426-1 et suivants du code


du travail), qui nonce les principes relatifs la contrainte et labandon du recouvrement ; le dcret dapplication du 18 septembre 2012 (art. R. 5426-18 et suivants du code du travail), qui prcise les modalits dapplication des dispositions lgislatives issues de la loi de finances, en prvoyant notamment un seuil dabandon de recouvrement fix 77 euros ; la convention entre ltat, Ple emploi et le fonds de solidarit, adopte par le Conseil dadministration de Ple emploi le 21 dcembre 2012, qui dtaille les modalits de gestion notamment comptables et financires. Cette convention entre en vigueur compter du 2 mai 2012.

Linstruction Ple emploi n2013-10 du 5 fvrier 2013 dcrit le transfert Ple emploi de la gestion des indus tat et solidarit.

1.3. Lencadrement du recouvrement des indus


1.3.1. La procdure de recouvrement des indus

Quil sagisse des indus relevant du rgime dassurance chmage ou des indus tat, la procdure de recouvrement des indus est globalement la mme et se dcline en trois grandes phases :

Phase amiable 1 mois

Phase prcontentieuse
(Mise en demeure)

Phase contentieuse

15 jours

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La phase amiable Elle consiste, lorsque Ple emploi dclenche lindu, le notifier par lettre amiable au demandeur demploi. Il a alors 30 jours pour le rembourser, pour faire une demande de remboursement chelonn ou pour dposer une demande de remise de la dette. Cette phase est essentielle pour expliquer et ngocier le remboursement de lindu. Sa correcte application, sur le fond et la forme, garantit le succs et lefficacit du recouvrement. La phase prcontentieuse Cette phase est lance lorsque la phase amiable a chou. Le demandeur demploi reoit un courrier recommand avec accus de rception de mise demeure de rembourser le montant indu avant poursuite devant la juridiction comptente. La phase contentieuse Lorsque lindu nest pas rembours malgr la prcdente mise en demeure, Ple emploi dclenche une procdure contentieuse afin de rcuprer les sommes dues par les voies judiciaires. Selon que lindu relve de lassurance chmage ou de ltat, il existe diffrentes voies pour exiger le remboursement des indus :
ASSURANCE CHMAGE Trois procdures possibles au choix des directions rgionales Ple emploi : Injonction de payer. Assignation en paiement. Dclaration au greffe. TAT Remboursement par voie de contrainte.

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1.3.2.

Lapplication de la quotit saisissable

Larticle L.5428-1 du code du travail prvoit que les sommes dues titre de rmunration ne sont saisissables que dans des proportions et selon des seuils de rmunration affects dun correctif pour toute personne charge. Ces seuils et proportions sont dtermins par dcret en Conseil dtat. Transposes Ple emploi, ces dispositions garantissent quune personne qui a peru une indemnisation ou des aides auxquelles elle ne pouvait pas prtendre, les rembourse selon des modalits qui ne la dmunissent pas de toutes ressources financires. Linstruction Ple emploi 2011-59 du 23 novembre 2011, qui fait suite aux alertes adresses par le Mdiateur National au Directeur Gnral, a rappel lobligation faite par le code du travail de respecter la quotit saisissable dans toute rcupration dindu sur le versement des allocations dassurance chmage.

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2. LES DONNES FINANCIRES

2.1. Les enjeux


La gestion des indus constitue un enjeu financier pour Ple emploi vis--vis de lUndic et de ltat, pour le compte desquels il excute ses missions dindemnisation. De fait, la gestion des indus met en jeu deux caractristiques intrinsques lindemnisation : la ncessit pour Ple emploi de limiter le volume dindus, ce qui suppose une application correcte des rgles dindemnisation et la dlivrance aux demandeurs demploi dun service de qualit, la capacit mettre en uvre des procdures de recouvrement des indus efficaces et qui respectent les textes et rglements qui les encadrent. En 2012, les allocations et indemnisations verses au nom de lUndic et de ltat ont respectivement t de 29,7 milliards deuros et de 3,3 milliards deuros (2). Les flux financiers relevant du rgime dassurance chmage, qui sont donc les plus levs, font aussi lobjet dune certification lgale des comptes par des commissaires aux comptes Ple emploi et lUndic.

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Source : Direction Gnrale Ple emploi. - 17 -

2.2. Les chiffres


2.2.1. Rappel des sommes verse en 2012 :

3,3 milliards deuros pour le compte de ltat, 29,7 milliards deuros pour le compte de lassurance chmage.

2.2.2.

Taux de recouvrement des indus, au 31/12/2012 Indus recouvrs 523 935 080 Taux ralis 64,5% Objectif 2012 72,4%

Indus constats 811 673 928

Les indus constats reprsentent 1 644 215 dossiers. Les avances reprsentent 30% des indus constats (3).

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Source : Direction Comptable Ple emploi. - 18 -

2.2.3.

tat des indus en cours de recouvrement, par phases et en valeur financire, au 31/12/2012

fin 2012, il reste 500 494 dossiers pour une valeur de 287 738 848 recouvrer. Ce graphique donne la rpartition des principales phases o se situent les dossiers.

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2.2.4.

Motifs des indus constats, en valeur financire, au 31/12/2012

Cela reprsente 1 644 215 dossiers pour une valeur de 811 673 928 . 66 % des indus sont inhrents au cumul de lindemnisation et du travail, ainsi rpartis : Cumul travail ( Vous avez exerc une activit professionnelle. Le revenu de cette activit ne peut pas tre cumul avec les allocations de chmage ) : 26%. Avances rcuprer suite paiements provisoires ( Lavance que nous vous avions accorde na pas pu tre rcupre ce jour sur le paiement de vos allocations ) : 40%.

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2.2.5.

Dlais entre la dtection et la constatation des indus, au 31/12/2012

1 15 jours 15% 16 30 jours 4% Le mme jour 80% +30 jours 1%

La lecture de ce graphique peut tre double entre : Quelle efficacit ! Dtect et constat (activation de laction corrective) dans la journe ! Ne pas confondre vitesse et prcipitation qui gnre des indus non justifis !

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2.3. Le pilotage du recouvrement


Face aux enjeux financiers que reprsentent les indus, la Direction Gnrale de Ple emploi a dfini et dict des principes de pilotage travers linstruction n2011-223 du 21 septembre 2011 relative au traitement des indus sans mouvement depuis plus dun mois. Plus rcemment, elle a publi le guide des indus pour les managers et le guide oprationnel de traitement des indus, qui sont annexs linstruction Ple emploi n2013-16 du 11 fvrier 2013. Par dfinition, la notion de gestion et de pilotage des indus implique des objectifs de recouvrement, des moyens mettre en uvre et des indicateurs de suivi. Dans ce cadre, les Directions Rgionales de Ple emploi ngocient chaque anne un objectif de recouvrement de leurs indus, matrialis par un taux arrt avec la Direction Gnrale. Loin dtre neutre, il va dterminer lorganisation choisie par les Directions Rgionales pour atteindre les rsultats et les performances escomptes.

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3. LES FAITS ET PRATIQUES QUI CONCOURENT AUX INCIDENTS

3.1. Le cumul dune allocation et dun travail : un gnrateur dindus


Ce motif principal dindus est en relative progression depuis le dbut de lanne (4) :
NOMBRE DINDUS Dcembre 2011/2012 Mars 2012/2013 1 220 081 74,20 % des motifs 1 228 601 75,29 % des motifs MONTANT 538 484 331 66,34 % des motifs 549 568 443 65,55 % des motifs

Lobservation de lactivit de terrain et les rclamations reues par le Mdiateur National montrent que le dispositif spcifique de lactivit rduite contribue largement ces indus. Il convient de lui consacrer quelques dveloppements.

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Source : Direction du pilotage, Ple emploi. - 23 -

3.1.1.

Lactivit rduite : un dispositif incitatif mais complexe

Lesprit du dispositif Lactivit rduite concerne des personnes qui : en cours dindemnisation, reprennent un emploi salari dans le cadre dune activit temps partiel ou occasionnelle, ayant plusieurs employeurs, perdent un ou plusieurs emplois tout en conservant galement un ou plusieurs autres. Les contrats de travail peuvent indiffremment tre dure dtermine ou indtermine. Sous certaines conditions, les bnficiaires peuvent cumuler des allocations chmage et des rmunrations issues dune ou plusieurs activits salaries, tout en restant inscrits comme demandeur demploi poursuivant des recherches. Lesprit du dispositif est de rendre la reprise dun emploi toujours plus attractive que la perception de lindemnisation du chmage, quand bien mme le nouveau salaire propos serait infrieur celui de lactivit prcdente. Les rmunrations peuvent tre cumules avec des allocations relevant du rgime gnral dassurance chmage, aussi bien quavec des allocations tat/Solidarit, selon des conditions et des modalits dindemnisation diffrentes. Les diffrentes situations possibles sont reprises dans le tableau ci-contre.

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REPRISE DACTIVITE EN COURS DINDEMNISATION Bnficiaires de lARE(5) relevant du rgime gnral : rgle de cumul sous conditions de nombre dheures et de rmunration, dans une limite de 15 mois. Bnficiaires de lARE relevant de lannexe 1 (assistants maternels) : rgle de cumul sans conditions de nombre dheures et de rmunration, sans limite des 15 mois. Bnficiaires de lARE relevant de lannexe 4 (intrimaires) : rgle de cumul sans conditions de nombre dheures et de rmunration, sans limite des 15 mois. Bnficiaires de lASP(6) : la rgle de cumul ne sapplique pas. Bnficiaires des allocations de solidarit avec une activit salarie de 78 heures par mois et plus. Bnficiaires des allocations de solidarit avec une activit salarie de moins de 78 heures par mois.

Rgime gnral dassurance chmage

tat Solidarit

EMPLOYEURS MULTIPLES ET PERTE DEMPLOI(S) Rgime Gnral dassurance chmage Bnficiaires de lARE : rgle de cumul sous conditions de nombre dheures et de rmunration dans une limite de 15 mois. Bnficiaires de lASP : rgle de cumul sans conditions de nombre dheures et de rmunration.

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Allocation dAide au Retour lEmploi. Allocation de Scurisation Professionnelle. - 25 -

Principe gnral de lassurance chmage Les articles 28 32 du chapitre 7 du rglement gnral dassurance chmage annex la convention du 6 mai 2011, qui correspondent lincitation la reprise demploi par le cumul dune allocation daide au retour lemploi avec une rmunration , dfinissent les conditions et modalits dattribution dune allocation dans la cadre de lactivit rduite. Ces articles sont par ailleurs dvelopps dans la circulaire Undic n2011-35 du 2 dcembre 2011 relative la mise en uvre des aides au reclassement rsultant de la convention du 6 mai 2011, ainsi que dans le Tome 2 du Manuel de lassurance chmage la rubrique Cumul de lARE avec une rmunration . Pour rsumer, il suffit de retenir que le cumul dune allocation avec une rmunration intervient lorsque lactivit salarie reprise ou conserve nexcde pas au total 110 heures au cours dun mois et ne procure pas au salari une rmunration excdant 70% de son ancien salaire. Si le bnficiaire a moins de 50 ans, lallocation cumule avec une rmunration est verse dans une limite de 15 mois au-del de laquelle le paiement est interrompu, sauf si lintress cesse son activit pour reprendre le reliquat de ses droits acquis ou demande une radmission sil peut y prtendre au titre dune perte dactivit pralablement dclare. Exceptions de lassurance chmage En raison de leurs spcificits professionnelles, certains salaris relvent dune annexe et non du rglement gnral de lassurance chmage. Des articles dannexes peuvent en effet modifier les rgles de cumul salaires/allocations prvues par les articles 28 32 du rglement gnral. Ces exceptions concernent essentiellement les salaris intermittents et les intrimaires, auxquels est consacre lannexe 4, et les assistant(e)s maternel(le)s relevant de lannexe 1.

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Procdure de paiement Pour bnficier dune allocation, tous les demandeurs demploi sans exception doivent dclarer chaque mois leur(s) activit(s) par tlphone ou internet, en indiquant : la priode de travail, le nombre dheures de travail effectues dans le mois, la rmunration brute. Dans tous les cas, une copie du bulletin de salaire doit tre renvoye aux services de Ple emploi pour justifier le paiement des allocations. Cependant, pour ne pas pnaliser la personne ayant dclar avoir repris ou conserv une activit rduite ou occasionnelle dans le mois, mais qui ne pourra pas fournir de justificatifs de ses rmunrations avant le mois suivant, un paiement provisoire lui est accord. Il reprsente une avance de 80 % de lallocation estime sur la base de lactivit dclare. rception des justificatifs, le mois suivant, une rgularisation sopre sur le paiement ou bien une compensation intervient sur les allocations suivantes si aucune activit dclare ne peut tre justifie, conformment larticle 24 du rglement gnral de lassurance chmage et laccord dapplication n10-2. cet gard, lUndic insiste sur le fait que les rgularisations des avances accordes aux personnes en activit rduite ne sauraient tre juridiquement assimiles une rcupration dindus. Ds lors, la garantie de la quotit saisissable ne leur est pas applicable (articles 24 et 28 32 du rglement gnral de lassurance chmage). En tout tat de cause, le dfaut de dclaration donne lieu : Au dclenchement dun indu lorsque Ple emploi a connaissance dune activit non dclare (article 26 du rglement gnral de lassurance chmage), A la non-prise en compte des priodes de travail non dclares pour louverture dune nouvelle priode dindemnisation (article 9-1 du rglement gnral de lassurance chmage et accord dapplication n9),
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Ce contexte, cest--dire une absence de dclaration assortie dun indu, avec limpossibilit douvrir de nouveaux droits en vue dune radmission, sest dj rvl gnrateur de drame.

3.1.2.

Objet hybride ou mutation profonde ?

Le concept de lactivit rduite commence se structurer au dbut des annes 90, face une demande croissante de flexibilit de gestion de la main duvre. Cest une volution qui participe au dveloppement important des formes dites atypiques demploi : temporaires (CDD, intrim), emplois temps choisis ou contraints, emplois aids Le dispositif dactivit rduite se consolide alors pour devenir une forme de variable dajustement du march du travail, sans devenir celle de la scurisation professionnelle. cette poque, les partenaires sociaux avaient mis en place un dispositif qui sadressait une minorit des demandeurs demploi, pour maintenir leurs ressources lorsquils navaient pas suffisamment de missions ou de contrats en cours pour faire face au quotidien. Le dveloppement de lactivit rduite, notamment ces vingt dernires annes, a modifi la physionomie du march du travail et reflte lvolution de la conjoncture conomique franaise. En effet, manant de Ple emploi, de lUndic ou des organismes de statistiques, toutes les tudes sont unanimes pour confirmer cette tendance du march du travail. La dernire tude de Ple emploi sur lactivit rduite, publie en juin 2012 et portant sur lanne 2011 a dmontr que : Prs de la moiti des demandeurs demploi a exerc au moins une fois de lactivit rduite en 2011 , Au cours des quatre dernires annes, le nombre de demandeurs demploi ayant exerc une activit rduite a fortement augment ,

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Les femmes exercent plus frquemment que les hommes de lactivit rduite, notamment de courte dure , Prs de 2,4 millions de demandeurs demploi inscrits au moins six mois en 2011 ont exerc de lactivit rduite , La dure mensuelle de lactivit rduite prsente une forte dispersion : dune semaine lquivalent dun temps plein , Les gains rapports par lexercice dune activit rduite : de moins de 588 euros pour un quart des demandeurs demploi 1394 euros ou plus pour un autre quart Prs de 303000 demandeurs demploi ont exerc une activit chaque mois de lanne . De son ct, lUndic a publi en septembre 2012 une analyse qualitative fonde sur une enqute auprs de bnficiaires. On relve ainsi que : Le passage par lactivit rduite semble avoir des effets positifs sur le retour lemploi durable , Malgr des dmarches plus nombreuses et plus contraignantes, cest un dispositif jug majoritairement simple . Il est noter, sur un march du travail trs dgrad, que ce dispositif reste un moyen pour dvelopper une exprience professionnelle et enrichir un parcours professionnel pour atteindre la cible du contrat dure indtermine. Cette mme enqute prsente nanmoins des constats qui relativisent les effets bnfiques du dispositif : Des contrats plus prcaires pour les allocataires encore en activit rduite , Un dispositif mal connu qui ne modifie que modrment les comportements . Pour autant, dans les chiffres quelle publie, lUndic ne dnombre pas moins de 1,1 million dallocataires par mois en moyenne concerns par le dispositif dactivit rduite en 2011. 52 % dentre eux sont indemniss, les autres restant couverts en percevant une indemnit ds que leur activit devient infrieure aux seuils de cumul avec lallocation chmage.

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Pour aller plus loin, les enqutes rcentes (mars 2013) menes par lObservatoire des Ingalits sur lemploi mettent en vidence lexistence dune catgorie de demandeurs demploi salaris pour lesquels lallocation chmage participe lquilibre vital.
Je ne peux pas rembourser 57 par mois

Ce sont les ouvriers et les employs en emploi temporaires et/ou qui travaillent temps partiel. Un dnominateur commun, les travailleurs bas salaires , qui font partie des 55 000 salaris qui gagnent moins de 9 000 par an (soit moins de 77% du Smic annuel). Ainsi peut-on travailler et tre pauvre. La notion de travailleurs bas salaires recouvre lensemble des revenus nets dactivit salarie, plus les indemnits de chmage perus dans le cadre demplois atypiques (CDD, temps partiel, intrim). Parmi ces travailleurs pauvres : 41% sont des ouvriers non qualifis, en particulier issus du secteur agricole et de la construction, 31% sont des employs du secteur du commerce de dtail (caissiers, vendeurs, etc.), de lhtellerie-restauration (serveurs, commis, aides de cuisines) et des services opra- 30 -

tionnels (intrimaires, agents de scurit, de nettoyage ou de voirie). On retrouve galement cette catgorie de salaris dans ladministration publique et les activits associatives. Lactivit par le recours lintrim reprsente la part des bas revenus la plus forte : plus de la moiti des emplois dans ce cadre sont concerns. Toutes ces donnes ne sont pas sans rpercussions sur le systme dassurance chmage gr par lUndic. Elles marquent une volution durable vers un march du travail proposant des contrats plus ou moins courts assortis de priodes de chmage ou dactivits successives chez diffrents employeurs.

3.1.3.

Activit rduite et indus

Un systme dclaratif En raison de la multiplicit des formes de lactivit rduite, du nombre demployeurs et dactivits dclarer dun mois sur lautre et des justificatifs transmettre, les situations deviennent vite trs complexes. Elles peuvent gnrer des cascades de rgularisations et dindus qui deviennent incomprhensibles pour le demandeur demploi et mme pour le conseiller de Ple emploi. Ainsi, les demandeurs demploi se retrouvent souvent dans des difficults financires qui les placent dans une posture psychologique dlicate, gnratrice dune tension qui envenime les relations avec Ple emploi. Particulirement concerns sont les mtiers dassistant(e)s maternel(le)s, des personnels de maison, des employs dentreprise de service de nettoyage et des personnes qui travaillent en intrim. Parfois mme, ils alternent des missions dintrim relevant de lannexe 4(7) et des contrats CDD courts qui
7 ()

Rgime des salaris intermittents et des salari intrimaires des entreprises de travail temporaire.

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relvent du rgime gnral, ce qui complexifie le calcul de lindemnisation. Ds lors, si un demandeur demploi a eu deux emplois distincts au cours du mme mois et quil envoie ses bulletins de salaire en deux fois au sous-traitant de Ple emploi charg de les enregistrer, un paiement erron sera effectu (suite la saisie du premier bulletin de salaire) et un indu sera ensuite dclar (lors de la saisie du deuxime bulletin de salaire).
En qute de pices complmentaires

Nombre de directeurs dagence confirment quils prfrent, par exemple, traiter les bulletins de salaires des assistantes maternelles sur place plutt que de les transmettre au soustraitant de Ple emploi, afin dviter davoir grer les indus. Cest un choix qui traduit la difficult grer lactivit rduite. Les rclamations reues par les mdiateurs de Ple emploi et qui portent sur des indus impliquent rgulirement des situations dactivit rduite.
Une rgularisation sur 18 mois

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En raison du systme dclaratif, les causes qui dclenchent un indu dans le cadre de lactivit rduite sont de plusieurs ordres :

Justificatifs multiples Cest la situation du demandeur qui a plusieurs bulletins de salaire au cours du mme mois, qui les reoit de ses employeurs des dates diffrentes et qui les adresse Ple emploi des dates diffrentes. Le paiement dfinitif, effectu aprs la saisie du premier bulletin de salaire, devient erron. Lindu est alors dclench aprs la saisie du deuxime bulletin. Ces situations, prvisibles mais frquentes, interviennent invitablement sil ny a pas dinformation systmatique invitant les demandeurs remettre tous leurs bulletins en une seule fois. Lindu est certes justifi, mais il est conscutif la procdure de paiement applique par Ple emploi. Dans la mesure o le paiement provisoire a dj eu lieu la plupart du temps, le Systme dInformation pourrait bloquer le paiement quand le nombre dheures et le salaire justifis sont infrieurs ce qui a t dclar. Lintress ne serait alors pas pnalis et il ny aurait pas dindu.

Une volution informatique prvue pour le mois de juillet 2013 devrait intgrer cette prconisation.

Je conteste formellement avoir omis de dclarer mes activits

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Montant dclar de la rmunration infrieur au montant justifi La dclaration de salaire met un paiement provisoire tort du fait que le montant du bulletin de salaire reu postrieurement est suprieur au seuil numraire rglementaire. Il sagit notamment des demandeurs demploi qui dclarent des montants nets au lieu des montants bruts.

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Heures dclares infrieures aux heures justifies A linstar de la rmunration, la dclaration des heures met un paiement provisoire tort du fait que les heures apparaissant sur le bulletin de salaire ou lattestation employeur reu postrieurement sont suprieures au seuil horaire rglementaire.
Un dossier complexe

Pas de dclaration dactivit du demandeur Le demandeur demploi na dclar ni ses heures de travail, ni les rmunrations issues de ses activits et il cumule la totalit de ses allocations sur le mois et les salaires perus. Dans ces trois derniers types de situations, lindu nest pas le fait dune erreur de Ple emploi et il est justifi.

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Dune activit dclare une activit volontairement non dclare lorigine, on la vu, le dispositif de lactivit rduite devait inciter les demandeurs demploi retrouver un emploi durable en leur permettant de cumuler la rmunration dun travail et une allocation chmage. Cest un dispositif qui a sa place sur un march de lemploi dynamique, condition ncessaire pour quil atteigne son objectif dincitation au retour un emploi durable. Mais il nen est pas de mme sur un march de lemploi qui subit une conjoncture conomique dgrade, comme la vit actuellement la France. Aujourdhui, le march du travail sadapte au dispositif de lactivit rduite et peut conduire les personnes en situation de prcarit avance ne volontairement plus dclarer leurs activits dun mois sur lautre. Pour tous ceux qui enchanent missions et contrats courts, la proccupation premire est dassurer le quotidien : rgler les factures, se loger, se nourrir. Aussi, lorsque lactivit ralise dans le mois va dpasser les seuils de quelques heures ou de quelques euros et quelle ne permettra plus dobtenir une allocation chmage en complment des rmunrations, la tentation sera forte de ne plus la dclarer pour conserver le cumul.
Une communication rompue

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De mme, les travailleurs bas salaires, cest--dire travaillant trs peu dans le mois pour une faible rmunration, prfreront ne pas dclarer leurs activits pour obtenir un complment dallocations plus lev. 3.1.4. Le cas spcifique de lactivit professionnelle non-salarie

Les demandeurs demploi qui dcident de reprendre ou crer une entreprise (ou qui sont incits le faire par Ple emploi) sont de plus en plus nombreux. Ils peuvent bnficier du maintien de leur indemnisation pour les aider se lancer dans leur projet dentreprise. Cest le cas de lactivit professionnelle non-salarie. La conjoncture conomique incertaine incite les demandeurs demploi se lancer dans ce type dactivit, avec lespoir de dvelopper ensuite leur activit et den vivre. Il existe deux dispositifs pour les demandeurs demploi qui crent ou reprennent une entreprise. LAide la Reprise et la Cration dentreprise (ARCE) LARCE relve de larticle 34 du rglement gnral de lassurance chmage et de laccord dapplication n24. Elle consiste verser au bnficiaire, la date de dbut de son activit, un capital correspondant 50% (abaiss provisoirement 45% jusquau 31 dcembre 2013) des allocations qui lui restent dues. Il cesse alors dtre inscrit sur la liste des demandeurs demploi. Ce dispositif ne prsente pas de problmes dindus. Lincitation la reprise demploi par le cumul dune ARE et dune rmunration Lautre option propose au demandeur demploi qui bnficie dallocations au moment de la reprise ou de la cration de son entreprise est de les cumuler partiellement avec les revenus provenant de sa nouvelle activit, dans la limite du reliquat de ses droits.
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Les conditions sont analogues celles des salaris exerant de lactivit rduite au sens des articles 28 32 du rglement gnral de lassurance chmage. Les modalits de calcul des jours indemnisables en fonction des revenus dclars sont dfinies dans laccord dapplication n11. Au mme titre que lactivit rduite, la circulaire Undic n201135 du 2 dcembre 2011 (relative la mise en uvre des aides au reclassement rsultant de la convention du 6 mai 2011) et le Tome 2 du Manuel de lassurance chmage (rubrique Cumul de lARE avec une rmunration ), prcisent les conditions et les modalits dattribution de cette aide : Le crateur doit rester inscrit comme demandeur demploi, Les rmunrations de lactivit reprise dclares au titre des assurances sociales ne doivent pas excder 70 % du salaire sur la base duquel ont t calcules ses allocations, Le versement de lallocation est limit 15 mois maximum (sauf pour les bnficiaires de plus de 50 ans).

Dans les faits, les demandeurs demploi qui choisissent dtre repreneur ou crateur dentreprise, et plus particulirement ceux qui optent en qualit dauto-entrepreneur, ne font pas lobjet dun traitement et dun suivi distincts. Cela a pour consquence de dclencher des indus qui slvent souvent des milliers, voire des dizaines de milliers deuros dans les cas les plus graves. Le plus souvent, ils ne retirent aucun revenu de leur activit professionnelle non-salarie et ne sont pas en mesure de rembourser les sommes indument perues.
Le quinzime mois du crateur dentreprise

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Comment sexpliquent ces indus ? Ils trouvent leur origine dans la complexit de la rglementation, dune part, et dans linadaptation du systme dinformation cette population, dautre part. Pour calculer lallocation verser, le conseiller de Ple emploi doit tre en mesure de dterminer la rmunration prendre en compte en fonction du statut de lentreprise, cest--dire : Pour les entrepreneurs individuels (non soumis limpt sur les socits), leur bnfice net dclar au titre des BIC/BNC ; Pour les dirigeants de socit soumis limpt sur les socits, leur rmunration figurant sur le procs-verbal dassemble gnrale, lexclusion des dividendes ; Pour les micro-entrepreneurs (dont les auto-entrepreneurs), leur chiffre daffaires (CA), diminu de labattement pour frais professionnels (soit 71 % du CA pour les activits dachat/revente, fourniture de logement, 50% du CA pour les autres activits relevant des BIC, 34% du CA pour les activits relevant des BNC) ; Pour les entrepreneurs individuels responsabilit limite (EURL), la rmunration prendre en compte dpend du rgime fiscal : en fonction du rgime fiscal (non soumis limpt sur les socits, soumis limpt sur les socits ou micro-entreprise, voir ci-dessus). Cependant, lorsque la rmunration nest pas connue, en raison du dmarrage de lactivit ou bien parce quaucun revenu na encore t produit, Ple emploi dtermine provisoirement et forfaitairement un nombre de jours non indemnisables, sur la base de l'assiette forfaitaire retenue par les assurances sociales dans lattente des justificatifs du montant de la rmunration perue, conformment la circulaire 2013-02 du 11/01/2013. Mais la source la plus considrable dindus rsulte du systme informatique. Les crateurs dentreprise ayant opt pour le cumul dune allocation avec une rmunration sont inscrits en catgorie 5 sur la liste des demandeurs demploi, au mme titre que les salaris bnficiaires de contrats aids.

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Cela a pour consquence de ne pas suivre spcifiquement cette population lchance des 15 mois de cumul de la rmunration et de lindemnisation. En ralit, un dispositif de blocage des versements au bout du quinzime mois est bien prvu par le systme informatique, mais son dclenchement ne se fait pas lorsque les dossiers sont insuffisamment renseign (absence de dclaration explicite de revenu, par exemple). Il scoule donc souvent un dlai considrable avant la dtection de lindu, ce qui gnre des demandes de remboursement souvent dramatiques. Cest donc essentiellement labsence dune information lchance des 15 mois et dun blocage du versement des allocations qui sont en cause.

3.2. Le traitement et le recouvrement des indus : des pratiques amliorer


Au-del du problme inhrent lactivit rduite, dont le systme dclaratif et les modalits dattribution sont gnrateurs dindus, il faut galement sintresser au fonctionnement de Ple emploi, dans sa faon de grer et de recouvrer les indus. En 2012, environ 15% des rclamations reues par le Mdiateur National concernaient des indus. Depuis le dbut de lanne 2013, la tendance est la hausse, autour de 18 %. Pour valider ces constats, une enqute auprs des Directions Rgionales de Ple emploi, des agences et des services en charge du recouvrement des indus, a permis de mieux comprendre les processus de recouvrement. A cette occasion, on a pu observer des pratiques qui pourraient tre amliores, ainsi que des anomalies informatiques qui dclenchent automatiquement des indus, sans aucune responsabilit du demandeur demploi, ni dailleurs du conseiller de Ple emploi.

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3.2.1.

Examiner le bien-fond des indus avant leur validation

La premire tape avant dengager la phase amiable consiste analyser la liste des indus dtects, soit par le Systme Informatique par croisement de fichiers, notamment les fichiers des entreprises de travail temporaire , soit par le conseiller loccasion dun examen de demande dallocations ou dune information reue du demandeur demploi. Cette analyse est primordiale pour sassurer que les indus sont justifis avant quils ne soient valids. Dans le cadre de lactivit rduite notamment, il convient de sassurer si lindu dtect na pas t rgularis entretemps par la rception dun justificatif. Ce travail danalyse ncessite un traitement journalier par une personne ayant une forte expertise de lindemnisation, ce que les agences ne sont pas ncessairement en capacit de raliser en flux. Sans cette analyse rgulire, des indus sont valids alors quils ne sont pas ncessairement justifis, ce qui dclenche une procdure de recouvrement dont Ple emploi et le demandeur demploi pourraient se passer.

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Radiographie dune agence de taille moyenne 80 indus en cours (Novembre 2012)


Modif point dpart 2% Modif taux 4% Autres 2% Activit non salarie 1% Point dpart 1% Erreur ouverture de droits 1% CLCA* 1%

Radiation 14%

Priode non dclare 38%

Cumul travail 36%

* CLCA : complment de libre choix d'activit.

Motifs des indus

Mthode de rcupration ou de rgularisation de ces indus


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3.2.2.

De limportance de la phase amiable

On ne saurait trop insister sur limpact psychologique de la notification dun trop-peru sur un demandeur demploi sans prjuger par ailleurs de sa bonne foi. Lorsquun indu est gnr par une absence ou une fausse dclaration sous la pression de la misre ou par une erreur de Ple emploi, sa notification est souvent vcue comme un acte de violence. Cest pourquoi, sur le fond et la forme, Ple emploi doit attacher de limportance la phase amiable. Elle est essentielle pour maintenir une relation apaise et transparente avec les demandeurs demploi. Elle a pour objet, au-del du fait dinformer les allocataires quils sont redevables dun indu, de leur expliquer les raisons pour lesquelles cet indu a t dclench et dtudier les modalits de remboursement et de remise de dette avant dengager la phase prcontentieuse.
Cen est trop

Si Ple emploi a, depuis un an, dfini une organisation et des procdures pour garantir un recouvrement des indus plus efficace et dans le respect de la lgislation, des efforts sont encore ncessaires dans la manire de faire. En effet, le concept de Dmarche Active de Recouvrement (DAR), autrefois dvelopp par les Assdics, a t repris par Ple emploi. Il est souvent interprt diffremment dune rgion lautre, selon lorganisation mise en place localement.
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La cible des DAR DAR Cet acronyme dsigne les dmarches actives de recouvrement . Les conseillers doivent les mettre en uvre le plus en tt possible dans le processus de recouvrement, pour lacclrer et amliorer ses chances daboutir, tout en diminuant les envois de mises en demeure et les actions contentieuses. La dmarche se caractrise par un contact avec le dbiteur linitiative du conseiller, quelque soit le moyen utilis : contact tlphonique, contact physique, convocation ou courrier. Au moins une dmarche active de recouvrement doit tre mise en place et positionne 15 jours aprs la lettre amiable. Quel que soit le mode de contact avec le dbiteur, lobtention dun remboursement immdiat est recherche en priorit.

La DAR a pour objet de positionner lintervention des conseillers Ple emploi le plus en amont possible du processus de recouvrement de lindu afin doptimiser les chances de remboursement et dviter des procdures lencontre du dbiteur. Mais elle ne doit pas devenir prtexte une rcupration force et doit prsenter toutes les garanties dhumanit ncessaires. 3.2.3. Rendre lisible le courrier de notification de trop-peru

Lorsque lindu est valid, un courrier de notification de tropperu est adress lallocataire. Cest une lettre amiable, pour lui signifier quil est redevable dune dette envers Ple emploi. Il sagit dun courrier standard qui est plutt illisible, sur le fond comme sur la forme. Ceci tend le rendre incomprhensible pour le destinataire et parfois mme pour le conseiller Ple emploi, lorsquil doit en faire lexplication. En effet, lindu est prsent sous forme de tableau, de faon purement comptable qui nest pas rellement parlante pour tous, puis est justifi par un libell prdfini informatiquement et donc, par nature, laconique.
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Des chiffres et des lettres

Le courrier prcise aussi que lintress peut : demander un chelonnement de son remboursement, demander une remise gracieuse de sa dette dans les 30 jours formule auprs de lInstance Paritaire Rgionale (IPR), En outre, il indique quune retenue sur les allocations est effectue conformment aux articles L.5426-8-1 et R.5426-18 du code du travail, mais sans prciser quil sagit l de la quotit saisissable. Quel que soit le montant de lindu, la forme du courrier est identique, sans distinction, ni personnalisation. Ce courrier, comme bien dautres, est en cours de rcriture, suite aux prconisations du Mdiateur National.

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3.2.4.

Lintrt dune rcupration ngocie et accepte

Globalement, chaque Direction Rgionale de Ple emploi a prvu une organisation spcifique pour entrer en relation avec les demandeurs demploi lorsquun indu est dclench. Cela se fait par tlphone ou par une convocation un entretien physique, en fonction de seuils dfinis rgionalement et qui se situent gnralement au-dessus de 300,00 et 1 500,00 respectivement. En ralit, on constate que les quipes peuvent manquer de ressources pour effectivement contacter ou recevoir tous les allocataires envers lesquels un indu est dtect. De fait, lorsque lon visite les agences, on observe gnralement une rpartition denviron deux-tiers/un-tiers entre les conseillers Placement (ex-ANPE) et les conseillers Indemnisation (ex-Assedic). Dans ces conditions, les rclamations rgulirement reues par le Mdiateur National le confirment, ds quun indu est constat, la pratique habituelle est denvoyer une notification de tropperu au demandeur demploi.
Veuillez agrer nos salutations distingues

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Il ny a alors pas ncessairement dentretien physique ni de contact tlphonique pour lui expliquer les causes de lindu et les modalits de remboursement envisageables. Cela aboutit alors souvent lenvoi dune mise en demeure avec menace de poursuites. Certes, le courrier de notification informe le demandeur demploi quil a le droit de dposer une demande dchelonnement du remboursement. Mais si cette information est satisfaisante, sa mise en uvre suscite en revanche des rserves. En effet, elle consiste le plus souvent, suite la demande du dbiteur, lui envoyer un courrier dengagement selon des prlvements et un chancier proposs par Ple emploi, mais qui se mettent en place dans les faits sans attendre le retour de laccord sign de lintress.
Je, soussign

la lecture des rclamations reues par le Mdiateur National, on peut sinterroger sur les moyens parfois mis en uvre pour rcuprer les indus. lvidence, dterminer des objectifs de recouvrement et les associer un indicateur de performance peut crer dans les directions rgionales un facteur de pression ou au contraire une opportunit de valorisation vis--vis de la Direction Gnrale.
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Ainsi nat la tentation dobtenir des rsultats par des mthodes de recouvrement peu soucieuses des contraintes lgales et des principes thiques. Trop vite, trop tt
De : P.A. Envoy : vendredi 24 mai 2013 : Mdiateur National Objet : Re : ploblme d actualisation j ai fait mon actualisation d avril je n est rien reu a ce jour jamais un trop perso apparemment il on rcuprer la somme que je leur devais sur mon indemnisation d avril merci de faire une rclamation par apport a ce problme merci De : Mdiateur National Envoy : vendredi 24 mai 2013 : Mdiateur Rgional Objet : S I G N A L Mr P.A. Je viens davoir Monsieur P.A. au tlphone. Il a un indu et sera en fin de droits en juin. De ce fait, son agence na pas respect lchancier qui avait t tabli et retenu toute son allocation davril. De : Mdiateur Rgional Envoy : vendredi 24 mai 2013 : Mdiateur National Objet : RE : S I G N A L Mr P.A. Un reversement de 824,94 va tre effectu par le service contentieux. Jai contact Mr P.A. linstant pour lui annoncer ce reversement. Je lui ai demand le montant de ses remboursements mensuels possibles afin que lon enregistre un chancier convenu entre nous. Il doit menvoyer une demande de remboursement par mail de 150,00 par mois que je transmettrai au service contentieux pour enregistrement.

Il convient par ailleurs de souligner que le systme dinformation a t mis jour pour respecter la quotit saisissable, mais aussi quil reste manuellement modifiable pour mettre en uvre un chancier de remboursement suprieur en accord avec le dbiteur.
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Cette possibilit de forcer le systme ouvre la voie des pratiques de recouvrement guides par la seule efficacit financire et parfois mises en uvre au dtriment des dbiteurs. Schmatiquement, deux grands types dorganisation se sont dvelopps dans les directions rgionales de Ple emploi en matire de gestion du recouvrement des indus. Le choix dune organisation dcentralise Les agences Ple emploi grent la phase amiable et prcontentieuse du recouvrement des indus de bout en bout en observant la consigne dappliquer la quotit saisissable. Ce choix a le mrite de respecter la loi, mais il a linconvnient daugmenter significativement le volume et le montant des indus traiter et de susciter, comme cela sest vu, des Dmarches Actives de Recouvrement (DAR) de masse, notamment par lenvoi group de SMS. Le choix dune organisation centralise Elle se caractrise par un service qui pilote et supervise le recouvrement des indus, tout en laissant la phase amiable linitiative des agences. Si cette forme dorganisation obtient de bonnes performances, cest aussi parce quelle a tendance rcuprer en totalit les indus, comme sil sagissait davances que Ple emploi aurait consenties au demandeur demploi, au mme titre quun paiement provisoire. Ceci conduit invitablement aborder plus en dtail le sujet de la quotit saisissable que Ple emploi est en devoir dappliquer conformment la loi lors du recouvrement des indus.

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3.2.5.

Appliquer la quotit saisissable dans le respect de la loi

Comme indiqu au dbut de ce rapport, linstruction de la Direction Gnrale de Ple emploi 2011-59 du 23 novembre 2011 a rappel lobligation dappliquer, en vertu de larticle L.5428-1 du code de travail, la quotit saisissable sur des sommes due titre de rmunration, autrement dit sur les allocations indument verses aux demandeurs demploi. Cette instruction sest accompagne dune volution du systme dinformation, effective depuis le 19 mars 2012, qui prvoit la notification du trop peru ds quil est constat et qui applique les quotits saisissables partir du 1er mois de rcupration. Cependant, conformment aux dispositions relatives lactivit rduite dictes par lUndic, cette volution ne concerne pas les paiements provisoires non rgulariss. Ceux-ci continuent tre compenss en totalit dans les deux premiers mois. Par ailleurs, la Direction des Affaires Juridiques de lUndic diffuse rgulirement les barmes de saisie et de cession des allocations dassurance chmage. La dernire revalorisation remonte la circulaire n2013-09 du 27 mai 2013, qui rappelle aussi que les allocations dassurance chmage servies par Ple emploi pour le compte de lUndic suivent le mme rgime de saisissabilit que les salaires. En application du code du travail, la somme laisse dans tous les cas la disposition du dbiteur correspond donc au montant du revenu de solidarit active (RSA) qui, depuis le 1er janvier 2013, est de 483,24 euros. Si cette circulaire confirme que lUndic demande Ple emploi de recouvrer les allocations indument perues au titre de lassurance chmage, elle rappelle aussi que les moyens mis en uvre doivent respecter la quotit saisissable.

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Dans la ralit des faits, la mthode de calcul de la quotit saisissable prte commentaires. Sil est courant daffirmer que la quotit saisissable est respecte lors du recouvrement des indus, il nest cependant pas certain que cela se fasse dans le strict respect de lesprit de la loi. En effet, lorsque quune agence Ple emploi adresse une notification de trop-peru, il y est expliqu quen cas dindemnisation, une retenue sera effectue conformment aux articles du code du travail relatifs la quotit saisissable. Cela parat signifier que la retenue sera calcule en fonction des conditions de ressources du demandeur demploi. Mais en ralit, Ple emploi calcule la quotit saisissable en fonction de la situation personnelle et familiale du demandeur demploi telle quelle est connue dans le systme dinformation de Ple emploi. Pour calculer une quotit saisissable en bonne et due forme, il faudrait joindre la notification de trop-peru, comme cela se fait pour les pensions alimentaires, les saisies arrts ou les demandes de remise de dettes, un questionnaire de charges et de ressources. Le calcul de la retenue se ferait alors partir de donnes relles, permettant dintgrer la vritable situation du dbiteur dans le calcul de la retenue. Force est de constater qu ce jour, cela nest pas le cas.

Le Mdiateur National ne msestime pas limportante charge de travail lie cette prconisation.

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3.3. Optimiser lexamen des remises de dettes : du rle des IPR et des dlgataires
3.3.1. Ce que prvoit la rglementation

Pour les indus relevant du rgime dassurance chmage En vertu de larticle 40 du rglement gnral annex la convention dassurance chmage du 6 mai 2011 et de laccord dapplication n12 - 6 du 6 mai 2011, seules les Instances Paritaires Rgionales (IPR) sont comptentes pour examiner les demandes de remise des allocations et des prestations indment perues. Une dlgation est cependant donne aux directeurs dagence, pour les indus dont le montant nexcde pas 650,00 et exclusivement pour des remises de dettes totales. Ils ne peuvent lexercer sur des remises partielles et des refus. Les demandeurs demploi peuvent dposer une demande de remise de dette partielle ou totale auprs de lIPR, sils contestent lindu ou sils estiment quil nest pas de leur fait. Si lindu est fond, ils peuvent aussi solliciter un allgement de la dette. Le dlai de recours est dun mois compter de la notification de lindu. Pour les indus relevant de ltat Pour ces indus, la ligne hirarchique des directions rgionales de Ple emploi a dlgation pour examiner, par seuil de montants, les demandes de remises de dettes (remises gracieuses). Elle a le pouvoir de refuser de remettre lindu, de le remettre partiellement ou totalement. Souvent, le directeur dagence a dlgation pour les indus tat hauteur de 650,00 , avec autorisation daccorder une remise totale ou partielle de la dette.

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3.3.2.

Amliorer la qualit des dossiers transmis aux IPR

Lorsque le dbiteur demande une remise de dette, il retourne son agence le questionnaire joint au courrier de notification de lindu. Cest un questionnaire de ressources et de charges, destin lexamen de son dossier par lIPR. Il faut reconnatre que le terme IPR, utilis tel quel, est compltement hermtique et a plutt de quoi faire peur. Dautant plus que le formulaire complter est peu explicite. A cet gard, il est regrettable que les demandeurs demploi ne soient pas davantage accompagns lorsquils dposent une demande de remise de dette. En effet, les dossiers sont prpars par les conseillers de Ple emploi, hors la prsence de lintress. Lorsquils sont prsents devant la commission, ils sont souvent insuffisamment arguments, peu tays, ce qui conduit invariablement au refus doctroyer la remise de dette. Cest ainsi quil arrive que des demandes de remise pour des indus, qui rsultent dune erreur de Ple emploi, naboutissent qu une remise partielle voire aucune remise l o une remise totale aurait naturellement t plus juste. Dans ce contexte, et comme dj voqu dans le rapport 2012 du Mdiateur National, on peut aussi sinterroger sur lutilisation par les directeurs dagence des dlgations qui leurs sont accordes. Elles gagneraient tre davantage utilises pour rduire le volume de dossiers transmis aux IPR, qui encombre ces instances prioritairement appeles statuer sur les affaires les plus importantes ou les plus sensibles.

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Quand lIPR a dit non


De : E.E. Envoy : vendredi 8 mars 2013 : Mdiateur National Monsieur le Mdiateur, J'ai un reste payer de 264 euros qui date de novembre 2012. J'ai fait une demande gracieuse de remise de dette au ple emploi ("qui devait passer en instance paritaire rgionale") car ce jour mes ressources ne me permettent pas de m'acquitter de cette crance.
Le 18 avril 2013 Madame, Vous avez demand la remise de votre dette de 264,90 euros. L'instance paritaire rgionale a examin votre demande et l'a rejete. En consquence et compte tenu des remboursements dj effectus, vous nous devez la somme de 264,90 euros. Vos remboursements doivent tre adresss Ple emploi (). Vous avez la possibilit d'adresser Ple emploi une demande motive d'chelonnement de votre remboursement. Veuillez agrer, Madame, nos salutations distingues. Le Directeur

De : E.E. Envoy : vendredi 20 avril 2013 : Mdiateur Rgional Pouvez-vous motiver le refus de remise de dette de 264 euros ? Et qui dois-je m'adresser pour faire un recours par rapport cette dcision? Cela n'est pas mentionn dans le courrier. Car avec un loyer de 660 euros et une ASS de 492 euros mensuel, je ne vois vraiment pas comment je peux payer cette dette. J'en viens me demander si l'instance paritaire a pris connaissance de mon dossier. Ple Emploi est sens me laisser le reste vivre, il ne peut pas se servir comme a sur l'ASS. Je suis d'accord pour avoir un chancier mais en prenant en compte mes revenus, pas un chancier sur 3 mois comme initialement propos mais tout du moins sur 6 mois.

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3.3.3.

Revoir et harmoniser les dlgations

Les IPR reprsentent les partenaires sociaux Ple emploi. Cest pourquoi lUndic suit leurs activits et ralise un bilan annuel des dlibrations de ces instances, dans le cadre de laccord dapplication n12. A cet effet, plusieurs indicateurs ont t labors pour mesurer leur activit. Parmi eux figure le taux de dlgation exerc par les directeurs dagence Ple emploi dans la remise des allocations et des prestations de lassurance chmage indment perues. Selon les rsultats tablis par lUndic dans le bilan dactivit 2012, le taux de dlgation moyen est de 6% sur lensemble du territoire mtropolitain et des DOM, avec une amplitude allant de 0% 22% selon les directions rgionales Ple emploi. Contre toute attente, labsence totale dutilisation de la dlgation concerne des rgions importantes. On peut considrer que la faible utilisation des dlgations par les directeurs dagence Ple emploi est en partie lie au fait quelle se limite qu une remise totale des indus et, aussi, au montant plafonn 650,00 . La consquence est quun trop grand nombre des dossiers, insuffisamment prpars en amont, est prsent lexamen des IPR. Par ailleurs, il nest pas interdit de sinterroger sur la gomtrie variable des dlgations donnes aux directeurs dagence : en quoi seraient-ils moins qualifis pour accorder partiellement ou refuser une remise de dette relevant de lassurance chmage, alors quils ont toute dlgation pour les indus tat ? Tous ces constats plaident pour davantage de cohrence et dharmonisation dans les dlgations accords aux directeurs dagence Ple emploi en matire dindus. Cest dans lintrt rciproque des allocataires et de Ple emploi.

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3.4. Dbloquer les anomalies du Systme dInformation


3.4.1. Actualisation : le pige de la cessation dinscription

Quand une personne arrte sa recherche demploi, notamment lorsquil retrouve un travail, elle doit le signaler par une actualisation pour cesser dtre inscrit. Dans les faits, la saisie dune cessation dinscription en cours de mois a pour effet de lancer le paiement dallocations en fin de mois, sans prendre en compte le travail dclar entre le dbut du mois et le jour o la personne sest actualise. Cela cr automatiquement un indu, certes justifi, mais imputable la procdure de paiement de Ple emploi et non la personne qui a dclar sa situation dans le mois et avant le prochain paiement dallocations. Cette anomalie informatique avait dj t identifie avant la fusion crant Ple emploi et na pas encore fait lobjet dune correction. 3.4.2. Indus prescrits

Larticle 26 2 du rglement gnral de lassurance chmage prcise que : Laction en rptition des sommes indment verses se prescrit, sauf cas de fraude ou de fausse dclaration, par 3 ans et, en cas de fraude ou de fausse dclaration, par 10 ans compter du jour du versement de ces sommes. La prescription de laction teint la crance. De faon surprenante, le Mdiateur National a t destinataire, plusieurs reprises, de rclamations de personnes qui avaient autrefois peru des allocations et auxquelles tait notifi un indu savrant prescrit. Des constats identiques ont t fait dans plusieurs directions rgionales.
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En fait, le systme informatique ne dtecte pas les indus prescrits et aucune alerte nen avertit les conseillers. Ple emploi envoie donc des notifications de trop-peru pour des indus prescrits. Si le dbiteur nest pas au fait de la rglementation, il rembourse lindu. Sil fait valoir la prescription, Ple emploi interrompt immdiatement la procdure. L aussi, il sagit dun hritage informatique antrieur la fusion ANPE/Assedic. 3.4.3. Poursuite de paiement : labsence dalertes bloquantes

Comme largement voqu dans la premire partie de ce rapport, le dispositif de lactivit rduite gnre des indus, justifis ou injustifis, qui pourraient tre vits si le systme informatique tait dot dalertes bloquantes sur le paiement des allocations. Deux points essentiels viennent lesprit propos du systme informatique et de la gestion de lactivit rduite. En premier lieu, avant de lancer le paiement dfinitif des allocations, le systme dinformation ne vrifie pas lexactitude et la concordance entre les donnes dclares par les allocataires et celles rellement justifies. Cette absence dalerte bloquante provoque de fait des paiements errons, qui gnrent lessentiel des indus de lactivit rduite (hormis les absences de dclaration). Plus curieusement, il est arriv, ponctuellement sur des situations de dclaration suprieure 110 heures, que des paiements provisoires partent tort, dclenchant un indu au moment de la saisie du bulletin de salaire. A lexception des demandeurs relevant de lannexe 4, le paiement provisoire naurait pas du tre effectu, vitant lindu. En deuxime lieu, la limite 15 mois de cumul dune allocation avec une rmunration issue dune activit rduite, salarie ou non-salarie, ne fait pas toujours lobjet dune alerte avec blocage des paiements.
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Ce constat est quasi-systmatique pour les crateurs et repreneurs dentreprise, et surtout pour les auto-entrepreneurs. Il dclenche des indus, souvent dtects bien au-del du quinzime mois qui slvent alors plusieurs milliers de deuros. Pour les salaris, le systme informatique prvoit une information et un arrt du paiement au bout de 15 mois, mais il est arriv ponctuellement sur des situations que lalerte ne fonctionne pas et dclenche en consquence des indus. 3.4.4. Systme dinformation inadapt

De faon gnrale, le systme dinformation est aujourdhui inadapt pour grer et suivre lactivit rduite. Dans les changes avec les cadres et les conseillers, on comprend comment les grilles informatiques, qui grent lindemnisation et qui nont pas volu depuis le temps de lAssdic, ne rpondent plus aux ralits de lactivit rduite actuelle.
La gestion globale de compte Vrifier sil nexiste pas un indu fait partie de la gestion globale du compte du demandeur demploi . Pour ce faire, un guide oprationnel dtaille les formalits que doit accomplir le conseiller :

Vrifier,

lors de chaque entretien physique ou tlphonique, lexistence ou non dun indu ; mise en place correctement et solliciter le remboursement ;

En cas dindu, sassurer que la procdure de recouvrement est Informer lallocataire de la poursuite de la procdure et de ses
consquences en cas de non remboursement ;

Sassure du respect des chances ; Ngocier


possible ; loptimisation du remboursement, chaque fois que

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Obtenir une reconnaissance de dette.


Les conseillers Ple emploi, notamment ceux issus du Placement (ex-ANPE) qui reprsentent globalement les deux tiers des effectifs dans une agence, ne sont videmment pas en mesure, dans le cadre de la gestion globale du compte, de renseigner et de saisir les informations ncessaires et utiles la gestion et au suivi de lindemnisation des demandeurs demploi, notamment dans le cadre de lactivit rduite. Or, lenrichissement du pass professionnel dans le systme dinformation est essentiel lindemnisation des demandeurs demploi et devient source dindus ds lors que les informations sont incorrectement traites qui plus est lorsquil sagit dactivit rduite.

La somme, le courrier et lordinateur

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4. LES PRCONISATIONS DU MDIATEUR NATIONAL

4.1. Une volution rglementaire indispensable


Prconisation lintention des partenaires sociaux et de lUndic Le sujet des indus a toujours exist et perdurera en raison mme du systme dindemnisation du chmage, qui est fond sur les dclarations des demandeurs demploi. Nanmoins, la combinaison dune conjoncture conomique trs dgrade et de la cration dun oprateur unique Ple emploi pour accompagner les demandeurs demploi invite sinterroger sur les textes et rglements qui rgissent lindemnisation du chmage en France, et plus particulirement le dispositif li lactivit rduite. Avant 2009, lUndic dictait les principes dindemnisation de lassurance chmage dans un contexte conomique dans lequel lemploi ne se dgradait pas au point de se prcariser durablement. Pour les mettre en uvre, lUndic avait son propre rseau, les Assdics, dont lunique mission portait sur lindemnisation des demandeurs demploi, rgie par le rglement gnral annex la convention dassurance chmage. Aujourdhui, et depuis 2008, la dgradation de lconomie conjugue au chmage de masse ont dvelopp la prcarisation de lemploi et conduisent les salaris recourir de plus en plus lactivit rduite. Le dispositif de lactivit rduite, de nature gnrer des indus par sa complexit, est arriv saturation.
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Ple emploi, dont la mission est certes dindemniser les demandeurs demploi mais aussi de les accompagner dans le retour lemploi, nest pas configur pour grer les indus comme le faisait les Assdics. Cest dans ce contexte que le Mdiateur National prconise vivement une volution du rglement gnral de lassurance chmage allant vers une simplification des conditions douverture des droits, plus particulirement dans le cadre de lactivit rduite, afin notamment de rduire le volume des indus traiter et den amliorer la qualit du recouvrement. A cet effet, le Mdiateur National se flicite du rcent rapport de lUndic, qui ouvre de vritables perspectives damlioration.

4.2. Des pratiques optimiser


Prconisation lintention de la Direction Gnrale de Ple emploi Au-del de lvolution rglementaire souhaite, lOprateur Ple emploi doit galement prendre sa part de responsabilit et profiter des marges de manuvre dont il dispose pour optimiser, sur le fond et la forme, le recouvrement des indus. En effet, les indus tant par dfinition sources de tension avec les demandeurs demploi, le Mdiateur Ple emploi prconise ce titre plusieurs pistes damlioration. Un renforcement de lexpertise des conseillers : Amliorer le contenu de linformation dlivre au demandeur demploi lors de lEntretien dInscription et de Diagnostic (EID), concernant lactualisation de sa situation et lincidence sur lindemnisation dune activit conserve ou reprise, Enrichir la formation de base indemnisation et intermdiation des conseillers par une sensibilisation au risque dindu et ses consquences,

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Sensibiliser les conseillers limpact de la cration dentreprise en matire dindemnisation, notamment pour les autoentrepreneurs. Une valorisation de la phase amiable : Sassurer de la ralit dun indu avant tout dclenchement, Poursuivre lamlioration du contenu du courrier de notification de trop-peru, Toujours recueillir laccord sign de lallocataire avant de mettre en uvre un chancier de remboursement, tre attentif au respect de la quotit saisissable, selon les rgles fixes par la loi. Une humanisation des demandes de remise de dette : Garantir la qualit des dossiers de remise de dette transmis aux IPR en vu dun examen clair des situations, Harmoniser les dlgations accordes aux directeurs dagence sur les remises de dette relevant du rgime dassurance chmage et de ltat. Nanmoins, une amlioration des pratiques de recouvrement, notamment lors de la phase amiable est largement conditionne par une diminution du volume dindus traiter.

4.3. Un systme informatique adapter


Prconisation lintention de la Direction Gnrale de Ple emploi Au-del de corrections quil convient dapporter sur des anomalies persistantes en matire dindus, il est important de souligner limpact du dveloppement de lactivit rduite sur le Systme dInformation qui gre lindemnisation.

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Le Mdiateur National prconise une volution de ce systme pour quil sadapte la ralit du terrain. La suppression des anomalies persistantes sur les indus Installer des alertes en cas de prescription de la dette, Intgrer des alertes bloquantes, notamment dans certains cas spcifiques (fin de Contrat de Scurisation Professionnelle, par exemple) dans lesquels le paiement intervient de faon anticipe, avant rception de lactualisation du demandeur demploi. Une adaptation la ralit de lactivit rduite : Intgrer des alertes bloquantes dans les procdures de paiement, pour grer les justificatifs dactivit multiples qui peuvent parvenir Ple emploi en ordre dispers. Vrifier que les alertes bloquantes dj installes agissent de manire effective ou rechercher les causes de leur non dclenchement. Simplifier et rationaliser les grilles de saisies informatiques.

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Il est cr, au sein de linstitution mentionne larticle L. 5312-1, un Mdiateur National dont la mission est de recevoir et de traiter les rclamations individuelles relatives au fonctionnement de cette institution . Il remet () un rapport dans lequel il formule les propositions qui lui paraissent de nature amliorer le fonctionnement du service rendu aux usagers . Loi n 2008-758 du 1er aot 2008.

Tlchargeable sur le site www.pole-emploi.org

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