OCDE 2008

Sntesis
octubre 2008
organizacin para la cooperacin y el Desarrollo econmicos
Este documento analiza la evolucin reciente de las polticas fiscales en Amrica Latina, los
esfuerzos que se estn llevando a cabo para mejorar los resultados y los principales desafos
futuros. Est basado en la edicin 2009 de Perspectivas Econmicas de Amrica Latina (Latin
American Economic Outlook), una publicacin anual del Centro de Desarrollo de la OCDE. El
Centro de Desarrollo lleva a cabo anlisis comparativos y promueve un dilogo informal sobre
cuestiones relacionadas con el desarrollo que son de inters mutuo tanto para los pases Miembros
de la OCDE como para los estados no miembros. Su objetivo es ayudar a los actores polticos a
encontrar soluciones que promuevan el crecimiento econmico y mejoren las condiciones de vida en
las economas emergentes y en vas de desarrollo.
La poltica fiscal como herramienta
de desarrollo en Amrica Latina
Introduccin
Estn aprovechando al mximo los gobiernos latinoamericanos la poltica fiscal
para fomentar el crecimiento econmico y combatir la pobreza y la desigualdad?
O podran hacer un mejor uso de la gestin de la deuda, los sistemas impositivos
y el gasto pblico para promover el desarrollo?
La mayora de pases de Amrica Latina ha mejorado sus resultados fiscales en
los ltimos aos. El dficit, por ejemplo, ha descendido significativamente, pero
los resultados fiscales estn todava muy lejos de equipararse a las cifras de
referencia de la OCDE. Entre 1990 y 2006 el total de ingresos gubernamentales
alcanz en Latinoamrica una media de slo un 23% del producto interior bruto
(PIB), frente a un 42% en los pases de la OCDE. El gasto pblico nos cuenta una
historia similar: en el mismo periodo alcanz una media del 44% del PIB en los
pases de la OCDE, pero de slo un 25% en Amrica Latina. Tambin existen
marcadas diferencias en el modo en que se estructuran los ingresos pblicos, el
grado de descentralizacin de los sistemas fiscales y la cantidad y calidad de los
servicios pblicos que reciben los ciudadanos a cambio de sus impuestos.
Una poltica fiscal bien administrada puede constituir la base de un contrato
social renovado entre los latinoamericanos y sus gobiernos. Para ello es
fundamental proporcionar bienes y servicios pblicos mejores y ms justos, que
pueden contribuir igualmente a la consolidacin democrtica en la regin. n
Cmo afecta
la poltica fiscal
al desarrollo?
Puede
desvincularse
la deuda pblica
de la poltica?
Cmo ampliar
la base fiscal?
Cmo hacer que
el gasto pblico sea
ms eficiente?
Cmo generar
confianza en los
sistemas fiscales?
Para ms
informacin
Referencias
complementarias
Dnde contactarnos
LA PoLtICA fIsCAL Como heRRAmIentA De DesARRoLLo en AmRICA LAtInA
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Sntesis
El efecto que las polticas fiscales tienen en el desarrollo de los pases es una
cuestin no exenta de controversia. Algunos expertos sealan que los impuestos
suponen un freno al crecimiento econmico, y abogan por mantenerlos a
un nivel mnimo; otros consideran que la poltica fiscal puede servir como
mecanismo de estabilizacin de los ciclos econmicos, evitando las escaladas
bruscas en los precios y el desempleo. Va siendo hora de promover una tercera
perspectiva: la poltica fiscal no slo puede servir de motor del crecimiento, sino
contribuir tambin a otros objetivos del desarrollo econmico y social, como
combatir la pobreza, evitar la exclusin social y generar una mayor igualdad de
oportunidades.
El gasto pblico, por ejemplo, debera proporcionar a toda la sociedad bienes y
servicios de calidad; si se lograra este objetivo, el gasto fiscal tendra un impacto
positivo en obstculos para el desarrollo como son la reduccin de la pobreza,
la desigualdad y la exclusin. Lo mismo ocurre con los ingresos pblicos: si los
sistemas de recaudacin de impuestos fueran ms justos, gozaran de una base
ms amplia y se adaptan a la naturaleza especfica de la economa, podran
recaudar de manera eficiente y sostenible los fondos necesarios para proporcionar
esos bienes y servicios bsicos.
Un vistazo a los resultados fiscales de Amrica Latina especialmente si los
comparamos con la experiencia de los pases de la OCDE ilustra la magnitud
de la tarea que queda por hacer. El gasto pblico en la regin sigue siendo mucho
menor que en los pases de la OCDE y la calidad de bienes y servicios vitales
como la educacin es pobre. La generacin de ingresos pblicos es limitada y
regresiva la tasa impositiva se reduce a medida que aumenta la renta, de modo
que los contribuyentes ms pobres son, proporcionalmente, los que ms sufren
su impacto. Al mismo tiempo, a pesar de que la gestin de la deuda pblica
ha mejorado, los dficits siguen siendo altos, los plazos de vencimiento de la
deuda en los mercados de bonos domsticos son cortos y los mercados de bonos
soberanos siguen mostrndose demasiado sensibles a los ciclos polticos. Los
gobiernos latinoamericanos no estn aprovechando al mximo el potencial de la
poltica fiscal para fomentar el crecimiento, reducir la pobreza y la desigualdad y
proporcionar bienes y servicios pblicos de buena calidad. n
La proporcin de ingresos y gasto pblicos como porcentaje del PIB es
relativamente pequea en los pases latinoamericanos en comparacin con los
niveles de la OCDE, pero la diferencia entre gastos e ingresos ha generado a
menudo dficits pblicos de magnitudes similares a las observables en algunos
pases de la OCDE. Aunque los gobiernos de la regin han progresado de forma
importante en la gestin de la deuda en parte por poder denominar en su
moneda nacional las obligaciones de servicio de la deuda en el extranjero y,
por consiguiente, reducir su exposicin a los desajustes cambiarios siguen
existiendo desafos importantes.
Uno de los principales problemas radica en la sensibilidad de los mercados de
bonos soberanos de Amrica Latina a los ciclos polticos, mucho mayor a la
existente en la mayora de pases de la OCDE. En trminos generales, los bancos
de inversin empiezan a revisar a la baja la calificacin de los bonos emitidos por
pases latinoamericanos unos tres meses antes de la celebracin de elecciones
Cmo afecta
la poltica fiscal
al desarrollo?
Puede
desvincularse
la deuda pblica
de la poltica?
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presidenciales. Al mismo tiempo, los mercados de capital en los que cotiza la
deuda pblica son especialmente sensibles al efecto de las elecciones en la propia
gestin fiscal. Los inversores temen que los partidos polticos gobernantes opten
por expandir el gasto para ampliar su respaldo poltico, mostrando igualmente
recelo hacia aquellos candidatos que abrazan una retrica fiscal de corte
populista, denominador comn de no pocos procesos electorales en la regin.
La elevada volatilidad de los mercados de capital durante los ciclos electorales
podra interpretarse como una falta de credibilidad en la toma de decisiones
econmicas por parte de los gobiernos y los partidos polticos alrededor de
los procesos electorales. Una comunicacin ms medida y cuidada por parte
de los gobiernos contribuira a reforzar la credibilidad de bancos, inversores y
otros actores econmicos en las polticas fiscales, al tiempo que una gestin
prudente de las polticas econmicas respaldara esas palabras con hechos. Para
desligar la poltica fiscal de los ciclos polticos, tambin sera crucial que entre
las agencias de calificacin y los bancos de inversin fluyera una informacin
de mayor calidad acerca de los bonos soberanos. Los gobiernos, adems, pueden
continuar aprovechando las oportunidades de reestructuracin de la deuda
fiscal, prorrogando, por ejemplo, los plazos de vencimiento de la misma o
intercambiando deuda en moneda extranjera por deuda en moneda nacional. n
Dada la reducida magnitud de los ingresos pblicos como porcentaje del PIB, uno
de los retos ms importantes que afrontan los sistemas fiscales latinoamericanos
es la mejora de los mecanismos de recaudacin. Evidentemente, los bajos niveles
de ingresos fiscales en comparacin con los pases de la OCDE no significan
necesariamente que en Amrica Latina los ingresos sean demasiado bajos ni,
por supuesto, demasiado altos. Ambos grupos de pases parten de una base
histrica bien distinta y afrontan diferentes desafos y oportunidades. En la propia
Amrica Latina, los ingresos fiscales del periodo 2000-2006 variaron desde cerca
Cmo ampliar
la base fiscal?
Box 1.
BRAsIL: Cunto
CAmBIAn LAs CosAs
en CuAtRo Aos
Aunque sigue siendo problemtico, el impacto de los ciclos polticos en los mercados de
capital latinoamericanos se ha reducido en los ltimos aos. Las diferentes reacciones
de los mercados de capital a las dos elecciones ganadas por el presidente brasileo, Luiz
Incio Lula da Silva, ofrecen un claro ejemplo de la importancia de los partidos polticos
y los candidatos a este respecto. En 2002, la candidatura presidencial de Lula da Silva
se consideraba una amenaza populista a la continuidad de unas polticas econmicas
crebles, lo que gener recomendaciones negativas por parte de los bancos de inversin. El
periodo de campaa vio los diferenciales brasileos dispararse de los 1100 puntos bsicos
100 das antes de las elecciones a ms de 2000 puntos bsicos en las jornadas previas a la
cita electoral. Durante todo un ao, el gobierno brasileo se vio en la prctica incapacitado
para emitir deuda pblica en los mercados internacionales de capital.
El contraste con las siguientes elecciones presidenciales de 2006 difcilmente podra haber
sido mayor. Cuando Lula fue reelegido, contra un oponente que tambin propugnaba
polticas econmicas crebles, las elecciones presidenciales apenas tuvieron efecto en
los mercados: los bancos de inversin mantuvieron sus recomendaciones al alza sobre la
deuda pblica brasilea durante el periodo de campaa y los diferenciales se mantuvieron
en niveles histricamente bajos. Incluso yendo ms lejos, menos de un mes antes de la
jornada electoral el gobierno brasileo emiti un bono global en reais con vencimiento a
2022 algo totalmente inimaginable en el contexto del ao 2002.
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de un 32% del PIB en Brasil hasta poco ms del 13% en El Salvador. Pero para
cumplir los objetivos de desarrollo de la regin, sern necesarios ms y mejores
recursos pblicos.
El principal desafo que afrontan los gobiernos latinoamericanos es el de ampliar
la base impositiva y diversificar las fuentes de ingresos para alejarse de su actual
dependencia excesiva de ingresos no tributarios como las tarifas y los derechos
por las exportaciones y la explotacin de recursos naturales. Lo mismo cabe
decir de la excesiva dependencia de los impuestos indirectos, que representan
casi dos tercios de los ingresos fiscales en Amrica Latina entre 1990 y 2006,
frente a un tercio en los pases de la OCDE. Por el contrario, los impuestos
sobre la renta personal que suelen ser ms progresivos que otras fuentes de
ingresos tributarios aportan solamente un 4% del total de ingresos fiscales de
Latinoamrica, lo que supone un marcado contraste con el 27% que representan
en los pases de la OCDE.
Una forma de solucionar este problema consistira en una mejor adaptacin
de los regmenes fiscales a la naturaleza especfica de la economa y los
mercados de trabajo. Debido a los bajos niveles de renta, slo uno de cada tres
latinoamericanos est sujeto al impuesto sobre la renta. La sesgada distribucin
de la renta en la regin tambin constituye un factor importante. En economas
con una distribucin de la renta tan desigual como las de Amrica Latina, hay
menos trabajadores en los niveles de rentas sujetos al pago de impuestos que
en economas caracterizadas por una distribucin ms igualitaria de la renta,
aunque la renta media sea igual.
Los responsables de formular las polticas fiscales en Amrica Latina tambin
deberan tener en cuenta la magnitud del sector informal o sumergido de la
economa, que tiene consecuencias para los ingresos y los gastos del gobierno.
Grficos 1.
InGResos fIsCALes
en AmRICA LAtInA y
LA oCDe
14
12
1O
8
O
4
2
O
America Latina 0CBE 0CBE AmericaFacilico
muestos
sobre
la roiedad
0tros imuestos
muestos
sobre bienes
y servicios
muestos sobre
la renta, benelicios
y qanancias
de caital
Contribuciones
a la
sequridad social
muestos
sobre la nmina
y luer/a de trabajo
Nota: Cuando ha sido posible, los datos hacen referencia al gobierno general; si no, las estadsticas
se restringen al gobierno central. Los pases latinoamericanos que cubre esta grfica son Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Per y Venezuela. Los pases de la
OCDE Amrica-Pacfico son Australia, Canad, Corea, Estados Unidos, Japn, Mxico y Nueva Zelanda.
Fuente: OECD Development Centre (2008); basado en OECD (2007), Revenue Statistics para los pases de
la OCDE, y clculos del Centro de Desarrollo de la OCDE para Amrica Latina.
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Cmo hacer que
el gasto pblico sea
ms eficiente?
Dado que muchos trabajadores y empresas se autoexcluyen por voluntad propia
de los impuestos y las prestaciones sociales, los gobiernos deberan adoptar
regmenes fiscales simplificados que equilibren mejor los costes y beneficios
de cumplir con el sistema. Proporcionar una proteccin social universal para
trabajadores formales e informales en igualdad de condiciones podra ciertamente
fomentar el empleo no declarado, pero tambin protegera a los trabajadores
ms vulnerables y podra mejorar la productividad nacional al promover la
movilidad laboral intersectorial e interregional. Combatir la evasin fiscal e
impulsar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales tambin podran
desempear un papel importante en el fomento de la legitimidad fiscal. n
Otro de los pilares de la poltica fiscal en el cual los gobiernos de Amrica Latina
pueden hacer ms y hacerlo mejor es el del gasto pblico. Para la regin, el desafo
se encuentra en mejorar la progresividad del gasto pblico, tanto para que los ms
pobres reciban una mayor proporcin de ste como para incrementar la cantidad
y calidad de los bienes y servicios pblicos.
Desgraciadamente, los estados latinoamericanos presentan unos malos
resultados en ambos aspectos. El potencial redistributivo de los impuestos y las
transferencias se encuentra en gran medida infrautilizado y la poltica fiscal hace
mucho menos por reducir la desigualdad de renta en la regin que en los pases
de la OCDE. Al mismo tiempo, la calidad de los bienes y servicios pblicos bsicos
que resultan claves para combatir la pobreza y la desigualdad, como la sanidad o
la educacin, es pobre.
Un anlisis detallado de la educacin en Amrica Latina arroja algo de luz sobre
cmo mejorar la eficiencia del gasto pblico para maximizar su potencial como
instrumento para fomentar el desarrollo humano. En cuestiones de poltica
Grficos 2.
GAsto PBLICo
en eDuCACIn y
ResuLtADos en eL
estuDIo PIsA
medidos como la media en
la escala de ciencias PIsA
y como el gasto pblico
medio en la educacin
primaria y secundaria
por pas
O 5 OOO 1O OOO 15 OOO 2O OOO 25 OOO
OOO
5OO
4OO
8OO
Rendimiento romedio
asto or alumno en la educacin rimaria y secundaria en dlares estadounidenses equivalentes
Arqentina
Brasil
Chile
Colombia
Finlandia
Luxemburqo
Corea
Lituania
Mexico
Fortuqal
Esana
bruquay
Macao (China)
Nota: El gasto pblico se calcula como la media de los datos disponibles durante la dcada de 2000.
Fuente: OECD Development Centre (2008); basado en OECD (2007), PISA 2006 Science Competences for
Tomorrows World y la base de datos del Instituto de Estadstica de la UNESCO, a la que se ha accedi el
12 de junio de 2008.
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educativa, tanto la cantidad como la calidad resultan cruciales. El gasto en
educacin como porcentaje del gasto pblico total ha crecido significativamente
en Amrica Latina, contribuyendo a reducir el porcentaje de poblacin no
escolarizada. No obstante, el gasto por alumno es todava cinco veces menor
en Amrica Latina que en los pases de la OCDE, lo que se traduce en un mal
rendimiento. La diferencia de resultados entre los alumnos de Amrica Latina
participantes en los exmenes del Programa Internacional de Evaluacin de
Estudiantes (Programme for Internacional Student Assessment PISA) y sus
homlogos de la OCDE equivale a tres aos de escolarizacin.
Unas polticas adecuadas pueden ser de ayuda. Economas como las de Lituania
y Macao-China destinan recursos econmicos por alumno similares a los
de Amrica Latina, pero sin embargo obtienen mejores resultados tanto en
rendimiento estudiantil como en igualdad de oportunidades. El dinero, por lo
tanto, es importante, pero la forma de gastarlo es igual de importante o incluso
ms. En Amrica Latina no se pone el nfasis necesario en algunas de las polticas
educativas con mayor impacto en el aprendizaje de los estudiantes. El ejemplo
ms importante es el tiempo que los alumnos dedican a sus clases normales,
identificado como un factor clave en aquellos pases con mejores resultados. Una
mejor atribucin de responsabilidades y unas polticas de admisin basadas en el
mrito son polticas que tambin tienen un efecto destacado en la calidad de los
sistemas educativos. El estudio PISA tambin demuestra que resultados y equidad
no necesariamente estn reidos, pero hay una precondicin: las escuelas deben
reflejar la sociedad en su conjunto. All donde los colegios son inclusivos y el
origen de sus estudiantes refleja la diversidad socioeconmica de las familias a
nivel nacional, se observan mejores resultados tanto en trminos de igualdad
como de rendimiento.
El gasto educativo es un ejemplo ms de cmo la poltica fiscal puede impulsar
el desarrollo en Amrica Latina, ms all del crecimiento econmico. El desafo
consiste en canalizar el gasto pblico hacia polticas que fomenten las prcticas
manifiestamente mejores y aseguren el respaldo social necesario para reforzar las
propias acciones del gobierno. Ciertamente, es necesario un mayor nivel de gasto
en reas clave de la formacin de capital fsico y humano, pero para la regin la
verdadera prioridad es mejorar la calidad del gasto, hacindolo ms eficiente y
mejor dirigido. n
La prueba final de la poltica fiscal como instrumento para el desarrollo radica en
su capacidad para proporcionar resultados. A este respecto, la agenda por delante
es evidente: deberan mantenerse los esfuerzos exitosos por reducir la volatilidad
fiscal, debera diversificarse la generacin de ingresos para desvincularla de
fuentes no impositivas e impuestos indirectos y debera centrarse el gasto pblico
en la eficiencia, la calidad y la equidad. Los gobiernos de la regin deberan
asimismo consolidar e incorporar plenamente a sus sistemas muchas de las
innovaciones fiscales ya existentes, como nuevas reglas de responsabilidad fiscal,
programas de transferencia condicional de dinero en efectivo y mecanismos de
presupuesto participativo.
Los logros en estas reas ayudaran a construir la confianza pblica necesaria
para fortalecer los sistemas fiscales, lo que a su vez est ntimamente relacionado
Cmo generar
confianza en los
sistemas fiscales?
LA PoLtICA fIsCAL Como heRRAmIentA De DesARRoLLo en AmRICA LAtInA
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con la propia legitimidad de los sistemas democrticos. Unos niveles elevados
de legitimidad fiscal la creencia en que el sistema impositivo y de gasto
pblico funciona y es justo ayudan a consolidar la confianza del pblico en las
instituciones democrticas, algo de especial importancia para Amrica Latina.
De hecho, el sistema fiscal de un pas ofrece una instantnea del contrato social
que vincula a su gobierno con sus ciudadanos: si el sistema fiscal da frutos,
los ciudadanos estn ms dispuestos a cumplir, lo que a su vez contribuye a
fortalecer el sistema y las instituciones. Por el contrario, una sociedad desigual
donde los bienes pblicos son escasos y de baja calidad y donde una fraccin
significativa de la poblacin trabajadora se autoexcluye del sistema fiscal formal
es un sistema cuyo contrato social est roto.
Finalmente, la elaboracin de polticas fiscales nunca puede ser una cuestin
puramente tecnocrtica: es tan poltica como tcnica. La poltica fiscal se
encuentra inextricablemente entrelazada con la naturaleza del Estado del
bienestar, cuya configuracin constituye un proceso profundamente poltico. Por
consiguiente, las consideraciones de economa poltica son fundamentales a la
hora de disear o tratar cuestiones fiscales. La elaboracin de polticas fiscales
siempre est sujeta a restricciones de carcter poltico, con las que hay que contar
cuando se disean sistemas fiscales o se introducen reformas. Por todas estas
razones, en Amrica Latina las reformas tienen ms probabilidad de xito si los
gobiernos correspondientes han cultivado unos niveles elevados de legitimidad
fiscal. El impulso reformista se beneficiar de un mayor respaldo de la poblacin
si los actores polticos consiguen explicar cmo las nuevas medidas contribuyen a
explotar el potencial de la poltica fiscal para impulsar el desarrollo y mejorar las
condiciones de vida de los ciudadanos. n
Para ms informacin acerca de este documento y los trabajos de la OCDE sobre el
desarrollo en Amrica Latina, puede ponerse en contacto con:
ngel Alonso Arroba, Responsable de Relaciones Exteriores para Amrica Latina y
el Caribe del Centro de Desarrollo de la OCDE, tel.: +33 1 45 24 94 11,
correo electrnico: angel.alonso@oecd.org.
O visite www.oecd.org/development, www.oecd.org/dev/leo.
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informacin
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Las Sntesis de la OCDE son elaboradas por la Divisin de Relaciones Pblicas de la Direccin de Relaciones Pblicas y Comunicacin.
Su publicacin es responsabilidad del Secretariado General de la OCDE.
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OECD (2008), Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2009, Centro de
Desarrollo de la OCDE, Pars, ISBN: 978-92-64-05514-8, e 20, $ 30, 230 pginas
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Referencias
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