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N 3 / 2013

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Lunes, 08 de julio de 2013

NOTA DE ACTUALIDAD

La consulta previa a los pueblos indgenas: oportunidades para su implementacin


LA CONSULTA PREVIA EN UN CONTEXTO ADVERSO En las ltimas semanas se produjeron un conjunto de hechos que, en paralelo con otras iniciativas del gobierno, apuntan a bloquear cualquier esfuerzo de regulacin de las actividades extractivas con el propsito de destrabar la inversin1 . Se dieron para ello decretos supremos que exigan plazos ms cortos, tanto en lo relacionado a las exigencias ambientales, como en lo referido a la proteccin del patrimonio cultural, en la perspectiva de facilitar el desarrollo de las actividades extractivas y otras inversiones pblicas y privadas. Coincidentemente, se suscit una importante crisis en torno a la consulta previa (CP) con la renuncia del Viceministro de interculturalidad Ivn Lanegra, como consecuencia de las disputas dentro del Ejecutivo en torno a la pertinencia, o no, de la publicacin de la Base de Datos de los Pueblos indgenas. En ese contexto, las declaraciones del presidente de la Repblica sobre los alcances de la aplicacin de la CP, en las que afirmaba que sta no se aplicara en la zona andina ya que los pueblos indgenas se encontraran solo en la amazona, repetan lo que ha sido la prdica de un grupo de voceros de los sectores empresariales
1. Ver nuestra editorial: Siete medidas para reactivar la economa del 5 de junio de 2013 y
el Anlisis de los D.S. 054 y 060 de la PCM elaborado por Ana Leyva.

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dedicados a las actividades extractivas y opuestos a la CP o por lo menos, decididos a acotarla. Como es sabido, la presin sobre los territorios indgenas por parte de las empresas extractivas para la explotacin de los recursos que contienen, ha ido creciendo de manera constante, lo que origin los dramticos sucesos de Bagua. Producto de los mismos surgi la imperiosa necesidad de avanzar en la implementacin del Convenio 169 de la OIT que exige se consulte a los pueblos indgenas por cualquier medida administrativa y legislativa que los pudiese afectar a travs del desarrollo de una normatividad nacional al respecto. Este convenio suscrito por el Per en 1994, supuso a travs de la promulgacin de la Ley de Consulta, en los inicios del actual gobierno, pasos concretos para su implementacin, 17 aos despus. La CP se convirti as en una esperanza para las organizaciones indgenas y las organizaciones de la sociedad civil involucradas en la defensa de los derechos de los pueblos indgenas y de un cambio de relacin entre stos y el Estado. La CP abre una oportunidad para atender la conflictividad social buscando, a travs de la participacin de los involucrados, la construccin de acuerdos. Sin embargo, los desencuentros entre las organizaciones indgenas nacionales y los organismos gubernamentales, empezaron desde la discusin misma de la ley y su reglamento, producto de diferencias sobre sus contenidos y procedimientos planteados durante la discusin de la ley, arribndose a un acuerdo positivo. Las discrepancias se plantearon en el debate sobre el reglamento, sobre el cual no se logr seguir la ruta del consenso de la ley y es cuestionado desde diversas organizaciones e instituciones. Este desencuentro sigue reflejndose respecto a instrumentos

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clave. La historia, como es obvio, se repiti respecto de los otros instrumentos como la Gua Metodolgica y la Base de Datos. La presin desde los sectores del Ejecutivo vinculados a los intereses corporativos, como el Ministerio de Energa y Minas, entre otros sectores, se hizo ms que evidente, as como alguna manera de boicot desde diversos organismos del Estado que no tuvieron la voluntad de identificar procedimientos que se deban someter a consulta, transcurrido ms de un ao de la promulgacin de la ley. No obstante, hoy la implementacin de la CP es una obligacin del Estado y se han dado los pasos elementales para garantizar el ejercicio de este derecho. Sera un error grande renunciar a lo avanzado. ABORDAR LA CONSULTA PREVIA COMO PARTE DE UN PROCESO POLTICO Y NO SOLO JURDICO La discusin en torno a la CP en el Per ha tomado crecientemente una forma normativa antes que prctica, lo que la hace ver como improbable de implementar. Ms all de la justeza de los cuestionamientos de las organizaciones indgenas, como de distintas organizaciones no gubernamentales, a la forma de aprobacin y contenidos de la normativa e instrumentos, creemos importante considerar el contexto en el que se desenvuelve la iniciativa y las posibilidades reales de impulsarla. La apuesta por lograr relaciones ms simtricas entre Estado, empresas y pueblos indgenas es la apuesta de fondo hacia la que se debe marchar. Pero ello implica ir consolidando los avances que han sido posibles e ir demostrando que la CP es operativa y posible.

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Lo lamentable, sin embargo, es que las organizaciones indgenas nacionales han desplazado la CP de su agenda a un lugar subordinado o inexistente, asumiendo otras reivindicaciones. seguramente necesarias e importantes, pero muchas veces alejadas de las realidades concretas de sus bases y las comunidades. Esto ha generado que desde las instancias nacionales no haya demandas de CP, y no exista una estrategia en esa perspectiva que permita movilizar demandas de consulta por lo que no se pueden generar procesos de aplicacin de este derecho. Varias comunidades y organizaciones regionales continan demandando procesos de consulta, pero stas no tienen an la fuerza suficiente como para sentar precedentes de implementacin de la CP que sean irreversibles. Es necesario, por ello, ir ms all de una discusin puramente normativa, como viene ocurriendo hasta ahora, abordando otras discusiones que tambin son fundamentales y adems prcticas: Cmo desarrollar los procesos de CP dada la peculiaCuadro 1 Normas e instrumentos para la implementacin de la consulta previa en el Per

NORMAS
Ley N 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Reglamento de la Ley N 29785. Decreto Supremo N001-2012-MC.

INSTRUMENTOS DE GESTIN
Gua metodolgica publicada en abril de 2013. Base de datos (culminada sin publicar que incluye a 52 pueblos indgenas, 48 de la amazonia y 4 de la zona andina. Registro de Intrpretes de lenguas indgenas u originarias. Registro de facilitadores.

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ridad y diversidad de los casos? Qu es lo que se pone a consulta? Cmo definir el sujeto de consulta? Cul es el mbito de la Consulta? Todas estas preguntas estn relacionadas o hacen parte de una dinmica ms poltica y prctica que slo encontrar su realizacin en la propia implementacin de la CP. La larga discusin generada por la publicacin de la Base de Datos que manda la ley, es un ejemplo de cmo se entrampa innecesariamente la CP. La Base de Datos es slo un instrumento ms, modificable y perfectible por definicin, que no es constitutivo de derecho. Es decir, la CP puede llevarse igualmente adelante sin este documento y puede asumirse que existen pueblos indgenas que no estn considerados en dicho instrumento, lo que no los hace pasibles de perder el derecho a ser consultados. En el siguiente cuadro, cuya fuente es el propio Ministerio de Cultura, se reconocen un total de 52 pueblos indgenas en el Per, 48 de los cuales son amaznicos y 4 los pueblos indgenas de la zona andina, sin detallar, cosa que sera bastante compleja de hacer, qu comunidades pertenecen o no a estos pueblos.
Cuadro 2 PUEBLOS INDGENAS DEL PER Nros.
1 2 3 4 5 6

Pueblo indgena
Achuar Amahuaca Arabela Ashaninka Awayun Aymara

Otas denominaciones
Achual, Achuare, Achuale Yora Tapueyocuaca, Chiripuno Campa, Campa Ashanika, Campa De Pichis Aguaruna, Aents, Ahuajun Aru

Familia Lingustica
Jivaro Pano Zaparo Arawak Jivaro Aymara

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Nros.
7

Pueblo indgena
Booraa

Otas denominaciones
Bora, Mamuna, Boro, Miranha, Miranya, Miraa-CarapaaTapuyo Nuquencaibo, Capamagua, Buskipani Campa Caquinte, Poyerisati Junikuin, Caxinahua, Kachinahua Chamicura, Chamicolos Madja, Madiha, Kulino, Kolina, Karina Eseejia, Huarayo, Tiatinagua Amarakaeri, Arazaeri, Arasairi, Huachipaeri, Huachipayri, Wacipairi, Kisamberi, Pukirieri, Puncuri, Toyoeri, Toioeri, Toyeri, Tuyuneri. Inapari, inamari, Kushitineri ikito, Amacacore, Quiturran Iscobaquebu Aymara, Aymara Central, Cauqui, Aru Jibaro del Ro Corrientes, Chiwaro, Siwaro, Chivari Cashibo-Cacataibo Candoshi, Shapra, Chapara, Murato Quichua, Inga, Lamas, Llacuash Cocama-Cocamilla, Ucayali, Xibitaona Orejon Onocoin, Murunahua, Morunahua

Familia Lingustica
Huitoto

8 9 10 11 12 13 14 15

Capanahua Carquinte Cashinahua Chamicuro Chitonahua Culina Ese eja Harakmbut

Pano Arawak Pano Arawak Pano Arawak Tacana Harakmbut

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

Iapari Iquito Isconahua Jaqaru Jivaro Kakataibo Kandozi Kichua Kukana-Kukamiria Maijuna Marinahua Mashcopiro

Arawak Zaparo Pano Aymara Jvaro Pano Jvaro Quechua Tupi Guaran Tucano Pano Arawak

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Nros.
28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52

Pueblo indgena
Mastanahua Matses Matsigenka Munichi Nanti Nomatsigenga Ocaina Omagua Quechuahablante Resigaro Secoya Sharanahua Shawi Shipibo-Konibo Shiwilu Tikuna Uitoto Urarina Uros Vacacocha Wampis Yagua Yaminahua Yanesha Yine

Otas denominaciones
Mayoruna Machigenga, Matsiguenga, Machiganga, Matsiganga Muniche, Muricchi Kugapacori, Kogapacori Nomatsiguenga, Atiri Dukaiya, dyoxaiya Quichwa, Queshwa, Queswa Resigero Aido Pai Onicoin

Familia Lingustica
Pano Pano Arawak Munichi Arawak Arawak Huitoto Tupi Guarani Quechua Arawak Tucano Pano

Chayahuita, Chayawita, Campo- Cahuapana piyapi, tshahui, Shayabit Shipibo, Joni, Chioeo-Conivo Jebero, Chebero, Xeberim Shiwila Ticuna, Duuxugu Huitoto Itucali, Kacha Edze, Itukale Uru Huambiza, Maina, ShuarHuampis Yihamwo, Yagua Yuminahua, Yaminagua, Jjamimawa Amuesha, Amage, Amuexia, Omage, Amajo Piro, Pirro, Pira, Simirinche, Chotaquiro Pano Cahuapana Ticuna Huitoto Shimaco Uru Zaparo Jivaro Peba-yagua Pano Arawak Arawak

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Por otro lado, ms all de varios impases alrededor de distintas disputas abiertas producto de la demanda de CP, -como el caso de la comunidad campesina de San Juan Bautista de Caaris (Lambayeque), que actualmente enfrentada al Proyecto Caariaco, cuyo caso ser ventilado en la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, en este momento hay varios procesos de CP que ya estn en curso y deberan salir adelante.
Cuadro 3

PROCESOS DE CONSULTA PREVIA EN CURSO


1. Consulta Lote 192 (ex 1AB) Loreto para licitacin petrolera. Perpetro. 2. Consulta medida adminsitrativa para la creacin del rea de Conservacin Maijuna en Loreto. Gobierno Regional de Loreto. 3. Consulta para modificatoria al Reglamento de la Ley Forestal. 4. Consulta de reglamento de ley de lenguas originaria. 5. Norma Tcnica de salud intercultura. Ministerio de Salud. 6. Veintisis (26) lotes de Perpetro.

DESAFOS PARA SACAR ADELANTE LA CONSULTA PREVIA En esta medida, diversos desafos se presentan a los distintos sectores interesados en su implementacin, sean organizaciones indgenas, pueblos y comunidades, organizaciones de la sociedad civil, e incluso sectores de los distintos niveles de gobierno. A continuacin, presentamos algunos: prevalecer el derecho sobre cualquier medida administrativa: Es necesario articular esfuerzos en torno a la CP tanto desde los sectores favorables a su implementacin

Hacer

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dentro del gobierno y el Estado, como desde las organizaciones de la sociedad civil y sobre todo las organizaciones de los pueblos indgenas.

Trabajar

una agenda y plan de trabajo que identifique los procesos, normas y proyectos que deben ser objeto de consulta: En el marco de los gobiernos regionales y locales, deseablemente las autoridades, pero especialmente la sociedad civil pueden ir trabajando en esta perspectiva para consolidar un derecho, pero tambin para prevenir la conflictividad social en el territorio. Entender que la CP supone un proceso articulado a las distintas problemticas de los pueblos indgenas, pero ligado tambin a la institucionalidad ambiental alrededor de las industrias extractivas: La agenda de la CP debe asumir que se trata de un proceso vinculado a otras agendas ligadas a 2 mbitos: (i) distintos aspectos vinculados a la problemtica de los pueblos indgenas como la institucionalidad indgena, la situacin de los pueblos en aislamiento y la titulacin de tierras, entre otros; (ii) la institucionalidad ambiental en torno a las industrias extractivas. Alfabetizar a la opinin pblica y a los pueblos indgenas en particular, sobre los alcances, procedimientos, mecanismos y formas de la CP: Se trata de contrarrestar la desinformacin sobre la CP y resaltar su importancia y utilidad. Contribuir en la realizacin de consultas, lo que implicar un esfuerzo creativo del cual habr que ir aprendiendo dado que los casos son diversos, complejos y especficos.