R EFORMA DEL E STADO ,

DESCENTRALIZACIN Y GOBERNABILIDAD LOCAL EN I BEROAMRICA

JOS LUIS FURLAN

ESTUDIOS CELADEL

Reforma del Estado, descentralizacin y gobernabilidad local en Iberoamrica Jos Luis Furlan Estudios CELADEL

REFORMA DEL ESTADO,

DESCENTRALIZACIN Y GOBERNABILIDAD LOCAL EN

IBEROAMRICA
JOS LUIS FURLAN

El autor es experto en descentralizacin, desarrollo y gobierno local. Actualmente se desempea como Director General del CELADEL y editor de la revista digital Actualidad Local. La versin original de este documento fue elaborada a solicitud de los organizadores del VI Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales realizado en Asuncin, Paraguay, los das 27, 28 y 29 de septiembre de 2012 y constituy el documento base de los debates que tuvieron lugar en el evento. El documento comienza haciendo un repaso de las orientaciones conceptuales que tuvo el proceso de reforma del Estado en los pases iberoamericanos desde la dcada de los 80 del siglo pasado preguntndose si dichas reformas lograron establecer instituciones pblicas de calidad. En ese marco y considerndolo un elemento clave de las estrategias de reforma del Estado, el trabajo revisa el proceso de descentralizacin, sus efectos sobre la gobernabilidad democrtica y sobre la calidad de vida de los ciudadanos. Finalmente se detiene en las estrategias e instrumentos que, en un proceso de descentralizacin, posibilitan mejorar la capacidad de gestin local superando las estructuras y procedimientos tradicionales por medio de la innovacin.

CELADEL, 2012 Serie Estudios, N 1, Julio de 2012 Crdoba, Argentina www.celadel.org

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LA REFORMA DEL ESTADO EN IBEROAMRICA. GNESIS Y

DESARROLLO
El paso de la sociedad industrial al modelo de desarrollo dominante en el mundo globalizado implic varias crisis y requiri grandes esfuerzos de adaptacin. Parte de esos esfuerzos se volcaron a redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad y tambin a reestructurar el aparato pblico para adecuarlo a las exigencias de eficiencia econmica y eficacia social. Si bien el tema de la reforma del Estado ha tenido un protagonismo importante desde mediados del siglo XX hasta nuestros das, es a partir de los aos 80 del siglo pasado cuando gana espacio en las agendas pblicas y da lugar a acciones de envergadura. En los aos 70 se produjo una triple crisis del Estado: fiscal, administrativa y, como consecuencia de ello, una crisis de legitimidad del modelo intervencionista, centralista y burocrtica que haba imperado hasta entonces. Tanto en los pases desarrollados como en Amrica Latina, el crecimiento econmico sostenido que se haba dado desde la posguerra se detuvo. El diagnstico que se impuso en los mbitos acadmicos y polticos atribuy la responsabilidad de la situacin al excesivo tamao y funciones del Estado de entonces y al gran esfuerzo fiscal que era necesario hacer para sostenerlo, esfuerzo que produca grandes desequilibrios macroeconmicos que terminaban ahogando las fuerzas del mercado y ralentizando el crecimiento. Por otra parte, la ineficiencia del aparato pblico se traduca en la incapacidad de cubrir y satisfacer con la calidad adecuada la demanda creciente de servicios de salud, educacin, agua, electricidad y telecomunicaciones. La solucin era remover el modelo de Estado que se haba forjado desde los aos de 1930. De esa manera se abri un gran debate sobre el Estado necesario y sus relaciones con el mercado y la ciudadana. Ese debate, 30 aos ms tarde y tras varias experiencias de transformacin, sigue sin saldarse. Desde 1980 hasta nuestros das, los procesos de reforma del Estado han tenido tres orientaciones conceptuales y sucesivas.

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La primera fase fue la de la aplicacin del llamado Consenso de Washington1. La tarea era achicar el Estado. Para ello se ech mano de los instrumentos de reforma llamados de primera generacin. El instrumental con el que se procuraba reestructurar el Estado inclua la privatizacin, la descentralizacin2, la desregulacin y la tercerizacin de servicios. As, la descentralizacin persigui, en primer lugar, objetivos de eficiencia econmica, ya que, de acuerdo a la teora, posibilita adecuar la oferta de servicios pblicos a la demanda local y mejorar los costos de las prestaciones pblicas incidiendo de manera positiva en la competitividad de las empresas locales, en el equilibrio de las finanzas pblicas y en las condiciones macroeconmicas generales de un pas. A mediados de los 90 se produjo la revisin del Consenso de Washington y de las reformas de "primera generacin". Con la tarea de achicamiento del Estado ya realizada quedaron a la vista los desequilibrios que eso haba generado: aumento de la pobreza y la exclusin social. Y los riesgos que esos desequilibrios implicaban para la gobernabilidad democrtica. Mientras en 1980 la poblacin latinoamericana en situacin de pobreza era el 40,5%, en 1990 esa cifra haba ascendido a 48,3, que es el valor ms alto de la serie. A partir de entonces comenz un lento proceso de reduccin que
Las reformas propuestas para impulsar el desarrollo -concebido en clave economicista- eran el control del dficit del presupuesto y la poltica monetaria, la apertura de las fronteras comerciales y el apoyo a una mayor competencia, la privatizacin de las empresas pblicas, de los servicios pblicos y de instancias cada vez ms numerosas del aparato estatal y la descentralizacin del Estado. Siempre con la idea de reducir los costos de transaccin, se reformaron o intentaron reformar profundamente los sistemas de proteccin social, en primer lugar la salud, las jubilaciones y la educacin.
1 2Para

precisar el concepto que an sigue dando lugar la confusiones cabe distinguir tres modalidades distintas de transferencias: la delegacin, la desconcentracin y la descentralizacin propiamente dicha, que es a la que nos referimos en este documento. La delegacin se refiere a dos fenmenos. En primer lugar, a la creacin de oficinas o agencias en el territorio. El ejemplo tpico de esta modalidad son las Delegaciones Territoriales de los Ministerios. Tambin se habla de delegacin cuando los gobiernos centrales encargan a los gobiernos de los niveles territoriales inferiores tareas de gestin e implementacin de polticas que son de su exclusiva competencia, sin renunciar a ella y ejerciendo el poder decisorio, el control y la tutela sobre lo delegado. La desconcentracin se refiere a transferir responsabilidades, competencias y capacidades a unidades especializadas funcionalmente procurando una mayor capacidad de gestin en su funcionamiento. La distincin ms importante es que la desconcentracin no elimina las relaciones jerrquicas entre el nivel central y las unidades que se crean. La creacin de entes autrquicos como las empresas o corporaciones del Estado son ejemplos de la modalidad funcional de la desconcentracin. A veces, a la desconcentracin se la denomina descentralizacin administrativa. La descentralizacin propiamente dicha, algunos autores tambin la llaman devolucin, se da cuando los gobiernos locales e intermedios reciben competencias, capacidades y recursos, asumindolos de manera autnoma y responsabilizndose por ellos. El nivel que transfiere cede completamente la competencia, la transferencia es irrevocable y el que la recibe la ejerce en plenitud y autnomamente.

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llevo el guarismo a 32,1% en 20103. Las cifras de la indigencia o pobreza extrema han tenido un comportamiento similar. En 1980 los indigentes representaban el 18,6% del total de pobres; en 1990 alcanza un valor pico de 22,5% y comienza a reducirse hasta alcanzar el 12,9% en 2010. No obstante, cabe sealar que en trminos absolutos, la pobreza no dej de crecer: mientras en 1980 eran pobres 136 millones de personas, en 2010 eran pobres ms de 200 millones de personas. La distribucin del ingreso en los pases de Amrica Latina es conocida por estar entre las ms desiguales del mundo. 10 de los 15 pases ms desiguales del mundo pertenecen a la regin. Caracterstica que se ha mantenido en las ltimas cuatro dcadas. A grandes rasgos, el ingreso captado por los cuatro deciles ms pobres es, en promedio, menos del 15% del ingreso total, mientras que el decil ms rico capta alrededor de un tercio del ingreso total. Asimismo, el ingreso medio captado por el 20% ms rico de la poblacin supera en 19,3 veces al del quintil ms pobre4. La desigualdad en la distribucin del ingreso y la pobreza limitan el acceso de ciertos grupos al ejercicio de los derechos y a las oportunidades de progreso y desarrollo personal. La exclusin se hace sentir sobre ciertos colectivos en razn de la edad (jvenes y ancianos), el gnero (mujeres), la insercin laboral (trabajadores informales), la etnia (negros, indgenas), su nivel educativo (analfabetos) o de salud (enfermos de Sida, discapacitados). En el contexto de riesgo para la gobernabilidad democrtica, la tarea ya no era achicar el Estado sino reconstruirlo5, reinventarlo6 o, dicho de manera ms sencilla, mejorarlo para lograr gobernabilidad. Es interesante sealar que, diferencia de la etapa anterior en que el gasto pblico se redujo, desde 1995 a 2001 el gasto pblico primario aumento en casi todos los pases de la regin alcanzando un incremento promedio de 3 puntos del PIB. El crecimiento de ese gasto se explica sobre todo por el aumento del gasto
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CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2010. CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2010.

Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial: El Estado en un mundo en transformacin, Banco Mundial, Washington D.C. 1997. David Osborne y Ted Gaebler, La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en la transformacin del sector pblico, Barcelona, Ediciones Paids, 1994. Segn estos autores, la mayor efectividad de la accin gubernamental puede lograrse aplicando los siguientes principios: guiarse por una misin; orientarse por resultados; tener una orientacin empresaria (no slo gastar, tambin recuperar costos); tener capacidad de anticipacin; estar descentralizado; orientarse hacia el mercado (alentar las actividades productivas); servir al cliente; cumplir un papel "cataltico" (facilitar y movilizar a otros actores antes que hacer por si mismo).
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social7. Si bien han intervenido otras variables como el crecimiento econmico y la distribucin del ingreso, ese aumento del gasto social pone en evidencia el carcter compensatorio que tuvo la reforma en esta etapa y el papel que jug el Estado en la reduccin de las cifras relativas de pobreza con las que inici la dcada de los 90. No debe pasar desapercibido que al involucrarse en la ejecucin de las polticas sociales los gobiernos locales se han convertido en un pilar de la lucha contra la pobreza y la exclusin social y de la gobernabilidad democrtica. En cuanto a las orientaciones de la reforma, cabe sealar que el paradigma economicista del desarrollo dominante hasta entonces fue desplazado por el concepto de desarrollo humano y por el enfoque neoinstitucionalista. Bajo estos nuevos paradigmas se ampliaron los objetivos y contenidos del desarrollo y se le aadieron, con el mismo nivel de importancia que el crecimiento econmico, y como condicin para lograrlo, la calidad de las instituciones, la sostenibilidad ambiental, la calidad y extensin al conjunto de la poblacin de los servicios pblicos bsicos, el bienestar social y la equidad. En ese marco, las polticas de descentralizacin resultaron nuevamente un instrumento apto para contribuir a ese objetivo. Cabe sealar que en materia de reforma Espaa se centr en la modernizacin de las Administraciones Publicas. La diferencia no es slo semntica sino conceptual. En Espaa la reforma no modific las relaciones entre el Estado y la sociedad tal como ocurri en Amrica Latina y en algunos pases de la OCDE durante la primera fase del proceso sino que se concentr en hacer sustentable y mejorar las estructuras administrativas del Estado de bienestar. Algo similar ocurri en Portugal. La reforma administrativa espaola comienza con la Constitucin de 1978 que estableci el conjunto de derechos y libertades por los que se rigen las administraciones pblicas, instituy las Administraciones Autonmicas y aument la autonoma de las corporaciones locales. A partir de 1982 se pusieron en marcha las principales medidas de reforma de la Administracin derivadas de la Constitucin, en particular el proceso de desconcentracin y descentralizacin hacia las Comunidades Autnomas. Ya en la dcada de los 90, en consonancia con lo que ocurra en otros pases europeos, la reforma de las administraciones se desarroll teniendo el servicio al ciudadano como eje y se adopt la gerencia pblica como principal instrumento de la modernizacin. En 1992 se aprob el Plan de
Clements, Benedict et al., Gasto pblico en Amrica Latina: tendencias y aspectos clave de poltica, 39-62, Revista de la CEPAL N 93, diciembre de 2007.
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Modernizacin de la Administracin General del Estado. Dicho Plan pivotaba sobre 4 ejes: informacin y participacin de los ciudadanos, calidad de los servicios pblicos, eficacia de la gestin interna y reduccin de costes. Tambin en esa dcada se introduce como objetivo estratgico la incorporacin de las administraciones pblicas a la sociedad de la informacin, objetivo que ha ganado impulso en el transcurso de la presente dcada con el desarrollo de la administracin electrnica. Por su parte, en Espaa la pobreza y la exclusin social han sido cuantitativa y cualitativamente diferentes. En Portugal la reforma de la administracin comienza con el regreso a la democracia a principios de 1974. No obstante, el modelo de Estado y de administracin deseado recin toma forma a mediados de la dcada de 1980. En la primera fase se destaca la institucionalizacin del poder local que pasa a disponer de rganos electos y competencias propias. Al igual que en Espaa, en la segunda etapa la reforma procur desarrollar un modelo de gestin teniendo al ciudadano y la profesionalizacin de la funcin pblica como ejes8. Tanto en Espaa como en Amrica Latina, desde principios de este siglo, el paradigma de la gobernanza est influyendo los procesos de reforma del Estado y tambin las polticas de descentralizacin, modificando su orientacin y ampliando sus contenidos. El enfoque de la gobernanza rompe la dicotoma Estado mercado ciudadanos y busca maximizar los impactos de la accin pblica mediante la coordinacin y participacin de los actores pblicos y privados en la accin pblica. En otras palabras, la reforma del Estado ya no consiste en mejorar el Estado sino en incorporar otros actores a su gestin. El paradigma de la gobernanza ha dado lugar una tercera generacin de instrumentos de reforma, entre los que destacan los espacios de articulacin y coordinacin intergubernamental, las redes pblico privadas de polticas pblicas y los mecanismos de proximidad, comunicacin y transparencia de la gestin gubernamental basados en las nuevas tecnologas.

Ferraz Esteves de Arajo, Joaquim Filipe; A Reforma Administrativa em Portugal: em busca de um novo paradigma.
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Cuadro: Evolucin de las polticas de reforma del Estado

Primera generacin poca Contexto Segunda generacin Tercera generacin Despus de 2000 Nuevos problemas y desafos para la democracia en el marco de la globalizacin.

Dcadas de 1970 y 1980 Dcada de 1990 Agotamiento del nacional-desarrollismo Crisis fiscal del estado Autoritarismo (primera fase) Transiciones democrticas (segunda fase) Neoliberal (eficiencia en trminos de costes) Consenso de Washington Consolidacin de la globalizacin y de la democracia

Enfoque

Ideas fuerza

Neoinstitucional (eficacia en trminos de logros y bienestar) Post Consenso de Washington Reducir del tamao del Creacin y renovacin estado siguiendo las de instituciones, pautas del Consenso de mecanismos y Washington a fin de relaciones que aseguren lograr mayor eficiencia. la gobernabilidad y el Diluir los conflictos desarrollo local. distributivos agudizados Desarrollo de la por la crisis y evitar su ciudadana en sus canalizacin hacia el aspectos polticos, Estado central sociales y civiles Aportar legitimidad a (participacin, control y los procesos de deliberacin) transicin democrtica (segunda fase)

Gobernanza multinivel (eficacia en trminos de competitividad y cohesin social) Cooperacin estratgica de los actores pblicos y privados Participacin activa de la ciudadana en la accin pblica, tanto en la fase de formulacin de polticas y proyectos, como en la de ejecucin y control. Coordinacin intergubernamental e innovacin en la gestin pblica con uso intensivo de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs).

Fuente: elaboracin propia

Tras 30 aos de reformas: se han logrado establecer instituciones pblicas de calidad?. Investigadores interesados en dar una respuesta a este interrogante han medido y comparado la calidad de la burocracia y la eficacia del gobierno. Esas medidas se presentan en el cuadro siguiente.

Reforma del Estado, descentralizacin y gobernabilidad local en Iberoamrica Jos Luis Furlan Estudios CELADEL ndice ICRG sobre calidad de la burocracia OCDE Europa Oriental y Pases Blticos Asia Oriente medio y frica septentrional Amrica Latina frica subsahariana 3,7 2,5 Medida sobre eficacia del gobierno (BM) 88,0 61,7

2,5 2,3

47,2 45,0

2,00 1,3

43,4 27,0

Fuente: Benedict Clemens et al., Gasto Pblico en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, diciembre de 2007.

Como puede apreciarse, las dos medidas utilizadas9 ponen a las instituciones pblicas latinoamericanas a bastante distancia de los pases que han logrado mayor calidad y eficiencia gubernamental. La conclusin es simple: en Amrica Latina, en materia de reforma del Estado an queda mucho por hacer. En cuanto a la calidad de los gobiernos locales, un estudio10 realizado para establecer el nivel de satisfaccin de los ciudadanos con los servicios municipales en 22 pases de Amrica Latina estableci que, sobre 100 puntos posibles, el promedio se ubica en 50,13 puntos. Esto no hace ms que confirmar lo que se sostuvo en el Primer Informe de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos La descentralizacin y la democracia local en el mundo (GOLD Report I, 2009) : muchas administraciones locales an tienen baja
La calidad burocrtica es un de los 12 componentes del ndice de Riesgo Poltico, uno de los 3 indicadores que conforma la Gua Internacional de Riesgo Pas elaborado por el PRS Group. En el componente calidad burocrtica, el staff del PRS Group otorga el mayor puntaje a los pases donde la burocracia tiene fuerza y experiencia para administrar con relativa autonoma respecto de la poltica y tambin dispone de mecanismos formalmente establecidos para la contratacin y formacin del personal pblico. La eficacia del gobierno es una de las seis dimensiones que conforman el Indicador Internacional de Gobernanza elaborado por el Banco Mundial. Se elabora sobre la base de encuestas e informacin recogida de distintas fuentes. Los promedios regionales se calcularon sobre la base de la clasificacin por percentiles de los pases. Por ejemplo, el promedio regional de la OCDE de 88% indica que la eficacia media del gobierno de un pas del grupo es mayor que la del 88% de todos los pases.
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El trabajo fue elaborado por Daniel Montalvo de la Universidad Vanderbilt (USA) sobre la base de la informacin recogida por el Barmetro de las Amricas.
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eficiencia en la prestacin de los servicios a su cargo, principalmente por ausencia de polticas de recursos humanos, lo que incide en un bajo nivel de eficiencia y profesionalismo del personal. En Amrica Latina, a pesar de los importantes esfuerzos realizados, las administraciones locales an pueden mejorar. Esto constituye una oportunidad para las polticas de reforma del Estado, que deberan dar mayor importancia al fortalecimiento de los gobiernos locales. En Espaa la situacin es diferente. Segn los resultados de un estudio realizado por la Agencia de Evaluacin y Calidad del Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica a fines de 2009 en las 17 Comunidades Autnomas, los ciudadanos estn satisfechos con los servicios que les prestan los Ayuntamientos. La valoracin positiva se refleja cuando se les pregunta por la limpieza de calles, la recogida de residuos, la seguridad vial o la calidad del agua que beben, entre otras prestaciones. El informe, que ha analizado el grado de satisfaccin en relacin con unas cincuenta polticas y servicios que son responsabilidad de las distintas Administraciones, muestra tambin una buena aceptacin de la calidad de los transportes pblicos y, en general, sobre los servicios administrativos locales. An as, tambin en Espaa existe una agenda pendiente para que el proceso de descentralizacin vaya ms all del nivel de Comunidades Autnomas y permita un mayor fortalecimiento de los municipios

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LA DESCENTRALIZACIN. UN INSTRUMENTO CLAVE DE LA REFORMA DEL ESTADO.

El Estado es un sistema complejo de instancias gubernamentales interrelacionadas en el cual el poder, las competencias11 y los recursos que corresponden a cada una de ellas deberan distribuirse de modo tal que las decisiones y las acciones pblicas se adopten y se ejecuten en el nivel que permita una mayor eficiencia, una relacin menos mediatizada con la sociedad y una mayor cohesin social y territorial. En ese marco, el sistema de distribucin de competencias y recursos entre el nivel central y las instituciones subnacionales constituye una cuestin de extrema importancia, ya que con ello se determina el reparto de poder poltico entre los distintos entes territoriales al asignar a cada uno de ellos los poderes funcionales que pueden ejercer sobre unas determinadas materias y los recursos necesarios para ejercerlos. Esta distribucin de competencias y recursos normalmente tiene fundamento en las constituciones polticas y en los estatutos y leyes que desarrollan sus preceptos. Es importante tener presente que el reparto de competencias y recursos entre los distintos niveles del Estado es, ante todo, el resultado de un proceso poltico, de luchas, negociaciones y acuerdos sobre la distribucin del poder desde una perspectiva territorial. No obstante, la doctrina del federalismo fiscal12 ha establecido un conjunto de principios que ayudan a ordenar y distribuir las competencias entre los diversos niveles de gobierno:
Los elementos que configuran la competencia son tres: materia, funcin y territorio. La materia es el conjunto de actividades, funciones e institutos jurdicos relativos a un sector de la vida social. La funcin puede ser legislativa, reglamentaria o ejecutiva. Por ltimo, el territorio es mbito geogrfico en el que se concreta la competencia. Segn a que nivel del Estado le compete una responsabilidad, las competencias pueden ser: a) Exclusivas. El titular de la competencia posee toda la materia y todas las funciones. b) Concurrentes. Estado y entidades subnacionales concurren funcionalmente en una materia. Por ejemplo, en el caso espaol, esto se da cuando, respecto a una misma materia, al Estado le corresponde la gestin bsica y a la Comunidad Autnoma, el desarrollo legislativo y la ejecucin. c) Delegadas. El nivel superior encarga a los gobiernos de los niveles territoriales inferiores tareas de gestin e implementacin de polticas que son de su exclusiva competencia, sin renunciar a ellas y ejerciendo el poder decisorio, el control y la tutela sobre lo delegado.
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La doctrina del federalismo fiscal es la corriente del pensamiento econmico que ha intentado dar respuesta cientfica a las dos preguntas clave sobre la asignacin de competencias a los niveles de gobierno: qu funciones y responsabilidades asignar a cada nivel de gobierno y cmo financiarlas preservando la eficiencia y la equidad territorial de la accin pblica.
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a) Eficiencia. Es obvio que la prestacin de los bienes y servicios pblicos deberan asignarse a aquel nivel de gobierno que fuera capaz de ofrecerlos a los menores costes. No obstante, la prestacin central de bienes y servicios es la ms adecuada cuando hay economas de escala; es decir, cuando los costes se reducen al aumentar la cantidad producida de un bien o servicio pblico. b) Correspondencia entre beneficios y jurisdicciones beneficiadas. Es conveniente que se hagan cargo de la provisin de bienes y servicios pblicos aquellos niveles de gobierno en los que se localizan los efectos o los beneficios ms claros de tales bienes y servicios. Un factor que puede generar ineficiencias en la prestacin descentralizada de bienes y servicios y aconsejar su prestacin por el nivel central son las externalidades. Estas se producen cuando los beneficios de un bien o servicio exceden a una jurisdiccin o cuando los ciudadanos que habitan una jurisdiccin asumen la totalidad de los costes y los de otras jurisdicciones tambin disfrutan los beneficios. c) Subsidiariedad. El principio de subsidiariedad recoge la base argumental del Teorema de la Descentralizacin y postula que las competencias y responsabilidades deben atribuirse al nivel ms prximo al ciudadano siempre y cuando no se incurra en ineficiencias derivadas de falta de economas de escala o de las externalidades. En cuanto a los recursos, los expertos coinciden en sealar que la descentralizacin debe regirse por el principio fundamental de que la financiacin debe seguir a la funcin. Esto quiere decir que no puede haber descentralizacin eficaz sin el traspaso concomitante de responsabilidades y recursos para financiarlas. Las polticas de descentralizacin en Iberoamrica tienen alrededor de 30 aos y en sus orgenes estn asociadas al inicio del ciclo democrtico actual y a la emergencia del modelo de desarrollo impulsado por la globalizacin de la economa y la revolucin en el campo de la informacin y las comunicaciones.

En el marco de esa doctrina, Wallace E. Oates fue quien formul el famoso Teorema de la descentralizacin. Planteado de manera sencilla el Teorema postula que cuando los costes de suministro de los gobiernos central y subcentrales son iguales, la produccin de bienes y servicios pblicos ser siempre ms eficiente cuando proceda de los gobiernos subcentrales, puesto que stos realizarn un suministro ms adecuado a las preferencias locales y, por lo tanto, se minimizarn los costes de bienestar derivados del suministro uniforme que normalmente constituye la produccin centralizada.

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Descentralizacin del poder y gobernabilidad democrtica Hay una ntima relacin entre la descentralizacin y la democracia en Iberoamrica. Tanto en Amrica Latina como en Espaa y Portugal, el desarrollo13 de la descentralizacin tuvo lugar en el contexto de los procesos de transicin a la democracia, por lo que fue y sigue siendo un instrumento propicio para aumentar la legitimacin y la gobernabilidad democrtica. Desde este punto de vista, la descentralizacin es bastante ms que un proceso de traspaso de competencias y recursos entre entes gubernamentales y su importancia no debe medirse slo considerando estos aspectos. La eleccin de las autoridades locales por medio del voto popular es el primer requisito de la autonoma municipal. De tal manera, el ejercicio de la democracia electoral en el mbito local es una forma de descentralizacin del poder con un impacto positivo sobre la gobernabilidad. En Amrica Latina, a fines de los aos 70 del siglo pasado, slo Colombia, Costa Rica y Venezuela tena regmenes democrticos. Desde entonces, luego de atravesar distintos procesos de transicin, la totalidad de los pases de la regin eligen sus autoridades por medio del voto popular. De manera gradual y sostenida, en ese lapso la democracia electoral tambin se instal a nivel local. Una indicacin del cambio que se ha producido es que al comienzo del ciclo, salvo en los tres pases sealados, los alcaldes eran designados por el gobierno; en contraste, en la actualidad, en la totalidad de los pases los alcaldes son electos por el voto popular. Dado que la poblacin latinoamericana vive mayoritariamente en las ciudades14, un fenmeno caracterstico de la regin -la elevada pobreza15- se hace notar con fuerza en las reas urbanas y se traduce en una creciente demanda de bienes y servicios colectivos. As, para muchos ciudadanos la accin estatal que requieren cotidianamente se concentra mayoritariamente en el nivel local. En la actualidad, en parte como resultado de sus competencias y en parte como consecuencia de las polticas de descentralizacin, en muchos de los pases latinoamericanos los gobiernos locales administran, aunque sea parcialmente, los servicios de salud y
Si bien en Amrica Latina las primeras polticas descentralizadoras las llevaron a cabo en la dcada de 1970 gobiernos dictatoriales (Chile y Argentina), su difusin en la regin tuvo lugar en el marco del ciclo democrtico iniciado a fines de esa dcada. 14 Es la ms urbanizada de las regiones en desarrollo: 77,8% de sus habitantes vive en ciudades, aunque el nivel de urbanizacin vara entre el 93% en Venezuela y el 42% en Hait. Gold Report I.
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Aproximadamente el 40% de la poblacin se encuentra en esa situacin, aunque las diferencias entre pases y dentro de estos entre regiones son notables. Primer Informe de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos La descentralizacin y la democracia local en el mundo (GOLD Report I, 2009) .
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educacin, participan en la ejecucin de las polticas centrales orientadas a combatir la pobreza y la exclusin social y tienen el deber de garantizar el acceso a servicios de agua potable, energa elctrica y telefona. De la actividad de los gobiernos locales depende en buena medida la seguridad de los ciudadanos y la eficiencia de los sistemas de transporte. Para satisfacer las demandas crecientes por servicios pblicos locales en un contexto de pobreza y exclusin social los municipios latinoamericanos han debido esforzarse cada vez ms. En Espaa, a fines de diciembre de 1978, con la sancin de la actual Constitucin culminaba la transicin que desemboc en el definitivo establecimiento del Estado social y democrtico de derecho. El cambio y el progreso experimentados en Espaa en estos aos de democracia debe mucho al trabajo y esfuerzo de las instituciones locales democrticas que han prestado a los ciudadanos servicios de calidad, mejorado el bienestar social y forjado una cohesin social basada en el dilogo, la convivencia y la participacin cvica. En Portugal, la Constitucin de 1976 consagra la eleccin popular de las autoridades locales dotando a los rganos locales de autonoma administrativa y financiera. En consonancia con sus disposiciones da inicio un proceso de descentralizacin regional y local. En 1991 de ampliaron las funciones municipales y se adopt un sistema de descentralizacin contractual. En los ltimos 30 aos, en Iberoamrica la eleccin democrtica de las autoridades locales, entendida como descentralizacin del poder, ha posibilitado que los gobiernos locales hagan una significativa contribucin al bienestar de los ciudadanos, aportando legitimidad al sistema poltico y afianzando la legitimidad. No obstante, la descentralizacin del poder puede y debe ir ms all de la eleccin de las autoridades por medio del voto popular y promover y facilitar prcticas que contribuyan a mejorar el nivel de satisfaccin de los ciudadanos con el sistema democrtico y a aumentar sus logros en materia de ciudadana, bienestar y cohesin social. En el centro de las estrategias para fortalecer la democracia se encuentra la participacin activa de los ciudadanos en los asuntos pblicos. Tanto en Amrica Latina como en Espaa existen en la legislacin institutos tendientes a promover la participacin ciudadana en los asuntos pblicos locales. No obstante, la intensidad y la calidad de la participacin an no es

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la deseable. Lograr esos objetivos requerir profundizar la descentralizacin llevndola ms all de los gobiernos locales. Balance de la descentralizacin en Iberoamrica Un balance del proceso de reforma del Estado en Iberoamrica y, en particular, de los poco ms de 30 aos de descentralizacin, revela la existencia de luces y sombras. En Amrica Latina, durante las ltimas tres dcadas se ha producido un proceso de traslado vertical de poderes, competencias y recursos del gobierno central a los gobiernos subnacionales que ha trado como consecuencia el fortalecimiento de la democracia, un incremento importante de los recursos estatales administrados regional o localmente y un desarrollo del mbito competencial a cargo de los niveles subnacionales. Un indicador comnmente aceptado del impacto de la descentralizacin es la distribucin del gasto pblico entre los distintos niveles de gobierno. Tal como lo revela el estudio sobre Amrica Latina realizado en el marco del Gold Report I, como consecuencia de la descentralizacin, el gasto subnacional se ha incrementado de manera importante. El promedio continental pas de 11,6% en 1980 a 18, 8% del gasto gubernamental total entre 2002 y 2005. Ese aumento del gasto indicara la medida en que los gobiernos locales han visto incrementadas sus responsabilidades en el perodo. Debe advertirse, sin embargo, que, en Amrica Latina, el proceso de descentralizacin no ha sido homogneo y que en muchas partes los gobiernos subnacionales continan siendo dbiles en relacin con su mbito competencial o con su capacidad fiscal versus las competencias atribuidas formalmente. A su vez, el proceso de traslado de competencias y recursos a los niveles subnacionales no ha ido acompaado del coetneo adelgazamiento del poder central, lo que genera superposiciones y duplicidades. En muchos casos los municipios tienen una capacidad financiera limitada. Las causas de esta debilidad fiscal son mltiples: falta de potestad fiscal, bajo rendimiento de los impuestos y tasas municipales, tecnologas recaudatorias ineficientes y obsoletas, catastros atrasados, escasa cultura tributaria de los ciudadanos, etc. Eso hace que las transferencias de los gobiernos centrales sean en muchos pases la principal fuente de financiamiento sobre todo en municipios medianos y pequeos y en zonas rurales. Cuando en el modelo de financiacin local predominan las
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transferencias condicionadas, la autonoma local se ve limitada y se afianza el centralismo. Sin perjuicio de aumentar las transferencias a un nivel acorde a las competencias atribuidas a los gobiernos locales, sobre todo las de libre disposicin, el desarrollo de la fiscalidad local es un tema pendiente en la agenda de la descentralizacin en Amrica Latina. El indicador de madurez del proceso de descentralizacin16 revela que la descentralizacin ha avanzado en todos los pases de la regin. Brasil, cabe destacarlo, es el nico pas cuya Constitucin reconoce a los municipios como miembros de la Federacin. Tambin se ha producido cambios pronunciados en los pases de la regin andina: Bolivia, Ecuador y Per. En Espaa, la descentralizacin se orient hacia las Comunidades Autnomas, gobiernos regionales creados por la Constitucin de 1978. En 30 aos, Espaa pas de ser uno de los pases ms centralizados de Europa a ser uno de los ms descentralizados. Siendo un Estado unitario, el gobierno central controla el 51% del gasto pblico, frente al 36% que controlan las Comunidades Autnomas y el 13% que ejecutan los ayuntamientos. Por caso, en Alemania, el gobierno federal ejecuta el 63% del gasto pblico. Mientras se consolidaban las Comunidades Autnomas, dotndoselas de competencias y recursos conforme a lo establecido por la Constitucin y la leyes que se dictaron en consonancia con sus disposiciones, la segunda descentralizacin, la descentralizacin hacia los gobiernos locales ayuntamientos, diputaciones y cabildos- permaneci postergada. Los gobiernos locales reclaman el reconocimiento de las competencias que han ido asumiendo en los hechos ms all de las que tienen establecidas por ley y tambin el consiguiente traspaso de los recursos para financiarlas, recursos que hasta ahora han aportado de sus propios presupuestos distrayndolos de otros destinos y debilitando sus finanzas. Cerrando este estado de la cuestin, cabe sealar que en muchos pases de Amrica Latina ya se estn aplicando con buenos resultados normas estandarizadas de contabilidad y de elaboracin de presupuestos, se est realizando la reforma de la legislacin sobre responsabilidad fiscal, se est

Daughters y Harper, investigadores del BID, presentan un indicador sinttico que intenta medir la calidad y la consistencia de las diferentes dimensiones institucionales de la descentralizacin y para esto tienen en cuenta lo siguiente: a) si hay elecciones de alcaldes y gobernadores, b) qu responsabilidades de ejecucin del gasto tienen estos gobiernos, c) de qu tantas atribuciones tributarias gozan, d) qu tan automticas y de libre asignacin son las transferencias de recursos fiscales, y e) qu tan controlado est el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Cfr. Eduardo Lora (editor), "El estado de la reforma del Estado en Amrica Latina", Mayol Ediciones, Madrid, 2007.
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avanzando en la introduccin del gobierno electrnico y de sistemas integrados de gestin financiera. Indudablemente, las reformas de segunda y tercera generacin se basan en la solidez fiscal que han establecido las reformas de primera generacin. A su vez, los procesos de descentralizacin se estn orientando tambin a los gobiernos intermedios, con los que se abren nuevas posibilidades para descentralizar logrando economas de escala que no son posibles en el nivel local y tambin una mayor articulacin intergubernamental. En cuanto a Espaa, la anhelada segunda descentralizacin no es una tarea sencilla ya que tanto el Estado como las Comunidades Autnomas tienen competencias sobre el rgimen local. Una manera de afrontar la cuestin ha sido plantear un Pacto Local. Tambin se ha puesto a debate la cuestin de las competencias y los recursos locales en el marco de la discusin de los Estatutos Autonmicos. Una amenaza que se cierne sobre la posibilidad de afrontar en el corto plazo la anhelada segunda descentralizacin es la crisis que vive el pas y el mundo desde fines de 2008. La recesin en la construccin ha significado para muchos ayuntamientos una seria cada de sus ingresos. Por otra parte, la crisis ha generado importantes dficits en las finanzas autonmicas. En este escenario se han alzado voces que cuestionan la descentralizacin y reclaman una vuelta atrs. Han llegado incluso a proponer la supresin de las diputaciones y una reforma del rgimen local tendiente a reducir la cantidad de ayuntamientos. En tanto, la crisis mundial ha generado un escenario en el que podran cobrar fuerza las opciones recentralizadoras. En este contexto no debe perderse de vista que la accin pblica en el territorio, al posibilitar la movilizacin de recursos que escapan a las polticas macro-econmicas y promover los emprendimientos productivos regionales y locales es un factor positivo para el desarrollo econmico. La superacin de la crisis no slo requiere entornos macro y microeconmicos saludables y competitivos, adems demanda intervenciones pblicas en el nivel meso econmico y una amplia movilizacin del potencial de desarrollo endgeno de los territorios. Las polticas pblicas locales pueden aportar al logro de los siguientes objetivos fundamentales: - Profundizar la democracia y la participacin ciudadana, fundamentos de la legitimidad de las instituciones y garanta de la

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vigencia plena de los derechos fundamentales para todos los ciudadanos. - Competitividad: hacer que los territorios sean el mejor soporte posible para el desarrollo sostenible. - Inclusin social y territorial: hacer que quien vive en el territorio pueda integrarse en igualdad de condiciones y oportunidades en el proceso de desarrollo y tambin mayor solidaridad entre territorios para disminuir las desigualdades existentes entre ellos. - Gobernabilidad: fomentar el buen gobierno y la administracin eficiente, propiciando la rendicin de cuentas, la integridad y la transparencia. - Sostenibilidad: obtener los recursos financieros necesarios para ejercer sus atribuciones. El desarrollo del potencial que tienen las polticas pblicas locales para lograr la competitividad econmica y la sostenibilidad social de los territorios ha requerido y requiere procesos descentralizadores que doten a los gobiernos locales de mayores niveles de autonoma, ms competencias, ms recursos y que, al mismo tiempo, promuevan la democracia local y la participacin ciudadana en la vida pblica.

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LA MIRADA PUESTA EN EL FUTURO: DESCENTRALIZACIN

E INNOVACIN GUBERNAMENTAL
Dada la creciente demanda de bienes y servicios pblicos locales, uno de los desafos que tienen los gobiernos locales es aumentar su capacidad para gestionar con eficiencia y eficacia sus competencias y recursos. Eso implica afianzar la autonoma local por medio del desarrollo administrativo e institucional. El desafo es mejorar la capacidad de gestin local superando las estructuras y procedimientos tradicionales por medio de la innovacin. Entre los expertos existe una opinin generalizada respecto al impacto positivo que tiene la descentralizacin sobre la experimentacin de nuevas prcticas que conduzcan a la innovacin gubernamental. Como ya se ha sealado, la teora de la descentralizacin parte de considerar que los ciudadanos expresan sus preferencias en materia de bienes y servicios pblicos por medio del voto. Por otra parte, los ciudadanos identifican ms claramente a los responsables polticos de la prestacin pblica cuando esta se realiza a nivel local. Los polticos, a su vez, conscientes del proceso de responsabilizacin del que son objeto, se esfuerzan por adecuar la oferta de bienes y servicios a la demanda local y de obtener el debido reconocimiento de los ciudadanos. As, la descentralizacin genera un fuerte incentivo para la innovacin gubernamental ya que, al menos en teora, los responsables polticos tratarn de brindar a los ciudadanos los mejores servicios al mejor coste. Igualmente, un mayor margen de maniobra asignado a los gobiernos subnacionales en un contexto de cierta competencia con gobiernos similares incentiva la bsqueda de soluciones imaginativas e innovadoras que, en caso de resultar positivas, pueden ser aprovechadas por otros gobiernos a lo largo del tiempo y redundar en una mejora general de la prestacin de algunos servicios. En rigor, el instrumental de tercera generacin no existe como un conjunto ya establecido. Dicho de otra manera, est en pleno proceso de invencin. En esa perspectiva es importante revisar la experiencia existente en Iberoamrica en materia de descentralizacin e innovacin gubernamental e incorporar las lecciones aprendidas de las buenas prcticas. El instrumental de tercera generacin involucrado en los actuales procesos de innovacin gubernamental disparado en los gobiernos locales por la

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descentralizacin incluye: 1) la generalizacin del liderazgo como proceso catalizador del aprendizaje de nuevas formas de gestin; 2) la adopcin de sistemas y normas de calidad para mejorar los procesos y las prestaciones del Estado; 3) las agencias como forma organizativa innovadora que permite la orientacin a los resultados; 4) el bechmarking o comparacin como novedoso medio de colaboracin horizontal que permite establecer estndares de desempeo para evaluar y mejorar la accin pbica; 5) la utilizacin intensiva de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones, en particular el gobierno electrnico; 6) la gobernanza multinivel y redes de gobernanza, 1) Liderazgo e innovacin. Las dificultades para avanzar hacia un modelo de administracin pblica eficaz sobre la base de la aplicacin de procedimientos y tcnicas gerenciales puso en evidencia que la innovacin y la mejora de las organizaciones pblicas depende del cambio en los modelos mentales, valorativos y actitudinales de los polticos, los funcionarios, los miembros de los grupos de inters y la sociedad entera. El cambio cultural que luego se objetiva en organizaciones de excelencia requiere un trabajoso proceso de aprendizaje colectivo. Las organizaciones inteligentes, las que son capaces de aprender e innovar para adaptarse a un entorno de cambio, necesitan de muchas personas que estimulen y encaucen la bsqueda de nuevas maneras de hacer las cosas. La autoridad es un mecanismo de coordinacin eficaz para afrontar problemas rutinarios; es decir problemas para los que se conocen las soluciones. Pero cuando los problemas no tienen soluciones conocidas y es necesario un proceso de aprendizaje colectivo, lo que se requiere es liderazgo. 2) Calidad y excelencia en las prestaciones pblicas. Los ciudadanos, habituados a que las empresas del sector privado, que estn obligadas por las reglas del mercado a cuidar la calidad de sus productos y servicios, les brinden una atencin cercana a la excelencia, esperan lo mismo del sector pblico. En este sentido, la administracin pblica, al mismo tiempo que debe continuar asegurando la universalidad del acceso a los bienes y servicios que presta, no puede permanecer ajena a la introduccin de la cultura y las tcnicas de gestin de la calidad 17.

Hay casos de buenas prcticas de calidad en el mbito de gobiernos locales iberoamericano. Por ejemplos: el Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat (Catalua, Espaa) que gan en el ao 2000 el Premio Iberoamericano de la Calidad; el Servicio de Administracin Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima (Per) que ha ganado numerosos premios y reconocimientos nacionales e internacionales en materia de calidad.
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La gestin de la calidad constituye una opcin para impulsar el cambio que est demostrando su xito all donde es utilizada. La calidad aplicada a la administracin pblica se fundamenta en principios como el respeto a los usuarios, la bsqueda de resultados y la implantacin de la mejora continua en todas y cada una las reas de la organizacin. La calidad orientada a los servicios es una filosofa, una forma de pensar que se refleja en la forma concreta de realizar cada una de las actividades necesarias para ofrecer un servicio de excelencia al ciudadano. Para gestionar la calidad es necesario que esta filosofa de actuacin se haya incorporado en los valores de la cultura organizativa, de manera tal que esta preocupacin, ganas e ilusin por la calidad est presente en todos los integrantes de la organizacin, desde la primera a la ltima persona de la pirmide organizacional. 3) Agencias pblicas. A los fines de mejorar la eficacia de la administracin, en algunos pases se han desarrollado experiencias con agencias pblicas especializadas como una frmula organizativa innovadora18. La casustica revela diferencias en los modelos de agencia adoptados por cada pas. No obstante, en general se basan en la distincin entre las funciones de direccin poltica, normativa y de control y las ejecutivas. Mientras las primeras se reservan a la estructura regular del Estado, las segundas se asignan a este tipo de organizaciones. Si bien siguen siendo de derecho pblico, gozan de gran autonoma y flexibilidad de gestin. Una de las caractersticas relevantes de las agencias es su orientacin a resultados, los que se establecen por medio de un Contrato de Gestin suscrito con la autoridad poltico-administrativa. Dicho Contrato contiene las metas verificables que la agencia debe lograr a lo largo de uno o varios ejercicios. La autoridad hace la evaluacin y el seguimiento de la agencia a travs de los indicadores establecidos en el Contrato. En muchos casos, los aportes presupuestarios que se realizan desde el Estado a la agencia dependen de los avances realizados en materia de metas. Por lo general, al frente de una agencia se encuentra un Director, que es designado por la autoridad polticoadministrativa competente y un Consejo de Administracin cuya composicin y funciones estn previstas en la norma de creacin de la agencia. Desde la perspectiva de las autoridades locales es importante considerar que estas experiencias requieren al mismo tiempo de capacidades locales

Entre los casos de agencias de este tipo que han sido bien estudiados estn los servicios de administracin tributaria de Per. Al respecto vese: Administracin tributaria municipal en el contexto del proceso de descentralizacin en Per, Instituto Alemn de Desarrollo (IDE), Bonn, 2009.
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reforzadas para asegurar el control y el seguimiento de las acciones de la agencia, garantizando asimismo la transparencia y el control ciudadano 4) El benchmarking o comparacin es un instrumento de cooperacin horizontal que posibilita la gestin estratgica del cambio y la innovacin de las organizaciones pblicas19. Cabe destacar que la participacin de las instituciones, por caso los gobiernos locales, en un proceso de benchmarking o comparacin es completamente voluntaria y autnoma de todo otro poder o instancia de control. As planteada, la comparacin de informacin homognea sobre los logros alcanzados por distintas organizaciones pblicas permite el aprendizaje colectivo y promueve la innovacin. El primer paso es, lgicamente, la recoleccin de la informacin. Esto se hace mediante un cuestionario que debe completar cada una de las organizaciones que participa del proceso. Un informe objetivo elaborado con la informacin recogida por medio del cuestionario permite establecer los logros destacados. Con posterioridad, la discusin y socializacin de los resultados entre las organizaciones participantes del programa les permite a todas identificar las buenas prcticas que estn detrs de cada desempeo destacado. Como resultado de la reflexin colectiva, cada organizacin obtiene un cuadro de sus debilidades y opciones para superarlas. La ltima fase es la de aplicacin de los resultados del aprendizaje por comparacin, innovando para mejorar. 5) Nuevas tecnologa de la informacin y las comunicaciones. Un nmero cada vez mayor de organizaciones pblicas, incluidos los gobiernos locales, hacen un uso intensivo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin para automatizar sus procesos, ahorrando espacio, tiempo y energa. La aplicacin de las nuevas tecnologas a la gestin pblica tambin permite ampliar los medios de comunicacin y vinculacin con los pblicos internos y externos, mejorar la accesibilidad y calidad de los servicios y una gestin ms transparente y responsable. La aplicacin del gobierno electrnico requiere la revisin y reestructuracin de todos los procesos antes de su digitalizacin y por ello promueve y facilita la mejora de la gestin. En sus inicios el gobierno electrnico significaba entregar informacin de manera unidireccional. En una segunda etapa, signific interactividad y comunicacin bidireccional entre las administraciones y sus pblicos internos y externos. En una fase ms avanzada, el desarrollo de la tecnologa ha posibilitado realizar
Esta metodologa de cooperacin horizontal para promover la mejora y la innovacin en la gestin municipal ha sido promovida y utilizada con xito por la Asociacin de Municipios Holandeses (VNG).
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transacciones y entregar servicios electrnicos. La ltima fase, an a nivel de desafo, es lograr la interoperabilidad,; es decir, la integracin de todas las bases de datos y procesos del conjunto de la administracin pblica y su acceso a travs de un nico portal mejorando tambin los servicios a la ciudadana y permitiendo una mejor adaptacin de esta oferta a la realidad de cada localidad. Finalmente, el gobierno electrnico crea nuevos y potentes canales para la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos sentando ampliando las bases de la gobernanza. Esta participacin digital requiere un diseo informacional adecuado, pero tambin el achicamiento de la brecha digital y, no menos importante, la apropiacin ciudadana del espacio del gobierno electrnico para lograr, no slo incidir en las polticas y decisiones que lo afecten, sino transformar al gobierno mismo a travs de su participacin en red. 6) La gobernanza multinivel. La coordinacin entre niveles de gobierno constituye una dimensin a la que se le presta poca atencin pero que es esencial para la eficacia de la accin pblica. El teorema central de las relaciones intergubernamentales es que la sinergia que se logra con una buena articulacin y coordinacin entre los distintos niveles de gobierno tiene un gran impacto en el nivel de eficacia del conjunto. No obstante, muchas veces la necesaria coordinacin cede paso a la competencia, la tensin y el conflicto. Para poder afrontar la complejidad de las tareas que debe abordar el sector pblico la administracin del Estado se organiza en base a la especializacin funcional y territorial de sus unidades. As, en primer lugar, hay un desarrollo horizontal del aparato pblico. Ese desarrollo horizontal es de naturaleza funcional y se realiza en funcin de las distintas materias de las que se ocupa el gobierno. En la cspide de la organizacin pblica, la expresin de este desarrollo horizontal son los distintos ministerios. Por su parte, el desarrollo vertical es de naturaleza territorial y su expresin son los niveles intermedios y locales de la organizacin del Estado. Cuando en la obtencin de un resultado interviene ms de una unidad organizativa se vuelve necesaria la coordinacin. Cuando los sujetos que intervienen en la obtencin de un resultado son mltiples, como es en el caso de las acciones pblicas, la coordinacin no slo es necesaria, su diseo es un problema crucial. El mecanismo de coordinacin ms antiguo utilizado en organizaciones complejas es el mando, el control y la sancin. Por este medio se asegura la adecuada articulacin de la accin de los sujetos involucrados. El ejercicio

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del mando y el control requiere un orden de cosas donde unos tienen el derecho legtimo de dar ordenes y otros la obligacin de obediencia. Este mecanismo de coordinacin basado en la autoridad slo funciona cuando hay una jerarqua entre los sujetos. Cuando no hay una relacin jerrquica entre los sujetos el mecanismo de la autoridad no puede aplicarse. Para resolver los problemas derivados de la interdependencia los mecanismos de coordinacin son la adaptacin mutua y la negociacin entre los sujetos involucrados. Para promover una mayor colaboracin intergubernamental, superar los paradigmas de control vertical o de oposicin entre los diferentes niveles de gobierno, es necesaria una accin coordinada basada en la concertacin y la responsabilidad compartida, apoyndose en la participacin de los diferentes niveles de gobierno en la definicin de polticas y en la aplicacin del principio de subsidiariedad en su implementacin. Este es actualmente objeto de debate en las instituciones europeas, dentro de las cuales se ha acuado el concepto de gobernanza multinivel. La nocin puede ir incluso ms all del simple fortalecimiento de la coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, subrayando la necesidad de asociar a redes de polticas pblicas en los procesos de toma de decisiones y de planificacin estratgica del desarrollo del territorio. Estas redes constituyen un captulo importante de las redes de gobernanza, redes a travs de las cuales se procura maximizar los impactos de la accin pblica gracias a la coordinacin estratgica de los actores pblicos y privados involucrados en las polticas pblicas. En el pasado estas redes eran Estado-cntricas, formales y jerrquicas. En su nueva versin ya no cuentan con un nico centro, sino que son multicntricas, descentralizadas o distribuidas. Estn integradas por actores heterogneos; es decir, provenientes del Estado, pero tambin del mercado y de la sociedad civil, que tienen propsitos e intereses funcionales diferentes. Estos actores vinculados en redes voluntarias y muchas veces informales, partiendo del reconocimiento de la mutua autonoma y de sus diferencias funcionales, buscan elaborar una visin compartida para solucionar problemas comunes que desemboquen en planes estratgicos concertados. Para ello interactan e intercambian informacin y recursos polticos y simblicos. El xito de las redes de gobernanza depende de cinco factores. Para que sus miembros entren en relacin, se comuniquen y cooperen se necesita una tica de la responsabilidad social, una relacin de confianza, un lenguaje comn, consenso en las decisiones y compromiso con los acuerdos alcanzados. Finalmente, la tica de la responsabilidad social est en la base de la gobernanza y consiste en reconocer la primaca del inters general y la obligacin de aportar a su logro.

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Cabe enfatizar finalmente que estas evoluciones requieren paralelamente de un esfuerzo para el fortalecimiento de la capacidad de gestin de los gobiernos locales, como parte indisoluble de las polticas de descentralizacin. Resulta impensable que gobiernos sin las capacidades requeridas puedan gestionar con xito mayores competencias y recurso y procesos de desarrollo cada vez ms complejos. Es necesario diagnosticar los dficits a corregir y establecer y financiar programas de fortalecimiento que permitan superarlos. En esa perspectiva, la identificacin y difusin de las prcticas innovadoras que pueden ejercer un efecto demostracin es una tarea trascendente. Todos los niveles de gobierno deberan involucrarse en ella cooperativamente y tambin sera de gran utilidad fortalecer los observatorios nacionales e internacionales.

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CONCLUSIONES
El paso de la sociedad industrial al modelo de desarrollo dominante en el mundo globalizado implic varias crisis y requiri grandes esfuerzos de adaptacin. Parte de esos esfuerzos se volcaron a redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad y tambin a reestructurar el aparato pblico para adecuarlo a las exigencias de eficiencia econmica y eficacia social . Treinta aos de reforma del Estado en Iberoamrica han demostrado que el desarrollo y la democracia requieren la presencia del Estado para afianzar los derechos polticos, sociales y econmicos de todos los ciudadanos. Tambin han puesto en evidencia que, al menos en Amrica Latina, las reformas deben ser profundizadas para consolidar instituciones pblicas de calidad y que recogen una amplia adhesin de la ciudadana. En esta materia an queda mucho por hacer. En este marco, el sistema de distribucin de competencias y recursos entre el nivel central y los gobiernos subnacionales constituye una cuestin de extrema importancia, ya que con ello se determina el reparto de poder poltico entre los distintos entes territoriales al asignar a cada uno de ellos los poderes funcionales que pueden ejercer sobre unas determinadas materias y los recursos necesarios para ejercerlos. Y si bien hay principios tcnicos por los cuales regirse, este reparto es, ante todo, el resultado de un proceso poltico, de luchas, negociaciones y acuerdos sobre la distribucin del poder desde una perspectiva territorial. Las polticas de descentralizacin en Iberoamrica demostraron a lo largo de estos 30 aos que son un instrumento propicio, incluso esencial, para aumentar la legitimacin y la gobernabilidad democrtica. En la actualidad, en la totalidad de los pases las autoridades locales son electas por el voto popular, lo que constituye un gran avance en la descentralizacin del poder poltico. En muchos de los pases latinoamericanos los gobiernos locales administran, aunque sea parcialmente, los servicios bsicos, incluyendo salud y educacin, participan en la ejecucin de las polticas centrales orientadas a combatir la pobreza y la exclusin social. Para satisfacer las demandas crecientes por servicios pblicos locales en un contexto de pobreza y exclusin social los municipios latinoamericanos han debido esforzarse cada vez ms. Por su parte, el cambio y el progreso experimentados en Espaa en los aos de democracia debe mucho al trabajo y esfuerzo de las instituciones locales democrticas que han prestado a los ciudadanos servicios de calidad,
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mejorado el bienestar social y forjado una cohesin social basada en el dilogo, la convivencia y la participacin cvica. No obstante, la descentralizacin puede y debe profundizarse para mejorar el nivel de satisfaccin de los ciudadanos con el sistema democrtico y para aumentar sus logros en materia de construccin de ciudadana, promocin de bienestar y de cohesin social. En el centro de las estrategias para fortalecer la democracia se encuentra la participacin activa de los ciudadanos en los asuntos pblicos, aspecto donde Amrica Latina ha desarrollado experiencias innovadoras mundialmente reconocidas como el Presupuesto Participativo, experiencias que merecen seguir profundizndose.. Tanto en Amrica Latina como en Espaa los gobiernos locales muchas veces hacen ms de lo que les corresponde formalmente asumiendo con recursos propios esas responsabilidades adicionales. En materia de competencias es necesario delimitar con claridad las responsabilidades que les cabe a cada nivel de gobierno respetando los principios de autonoma y subsidiariedad. Los problemas estructurales en el financiamiento de los gobiernos locales, agravados en muchos casos por la actual crisis econmica y financiera global, hacen impostergable avanzar en la descentralizacin fiscal de manera que se haga efectivo el principio que los recursos deben seguir a la funcin. Se requieren reformas de la fiscalidad local y de los mecanismos de transferencia para mejorar la distribucin de recursos entre el nivel central y local, consolidar la autonoma local y fortalecer la solidaridad entre territorios para evitar que se agraven las desigualdades econmicas y sociales entre y dentro de las regiones. En el marco de la crisis y ante el surgimiento de voces que reclaman la recentralizacin es necesario recordar que 30 aos de descentralizacin han demostrado el potencial que tienen las polticas pblicas locales para lograr la competitividad econmica y la sostenibilidad social de los territorios y que el aprovechamiento de ese potencial requiere procesos que doten a los gobiernos locales de mayores niveles de autonoma, ms competencias, ms recursos y que, al mismo tiempo, promuevan la democracia local y la participacin ciudadana en la vida pblica. Un aspecto importante para el xito de las polticas descentralizadoras lo constituye mejorar la coordinacin y la cooperacin intergubernamental, articulando espacios y mecanismos que posibiliten una adecuada sinergia entre los distintos niveles de gobierno elevando el nivel de eficacia del conjunto. La gobernanza multinivel es hoy un concepto clave de la

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ingeniera democrtica para responder a los desafos resultantes de la globalizacin y de la crisis econmica y financiera, preservando o profundizando la cohesin social. Finalmente, el fortalecimiento de la capacidad de gestin de los gobiernos locales es clave. Resulta impensable que gobiernos sin las capacidades requeridas puedan gestionar con xito mayores competencias y recursos, ser actores activos del desarrollo econmico y social. La innovacin gubernamental es el camino que debe recorrerse para superar este desafo. En esa perspectiva, la identificacin y difusin de las prcticas innovadoras que estn aplicando exitosamente el instrumental de tercera generacin, prcticas que pueden ejercer un efecto demostracin es una tarea trascendente. Todos los niveles de gobierno deberan involucrarse en ella cooperativamente y tambin sera de gran utilidad fortalecer los observatorios nacionales e internacionales.

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