Artigo

A nova agenda internacional de segurana pe a democracia brasileira em risco?

Does the new international security agenda endanger Brazilian democracy?
Juliana Bertazzo*
Rev. Bras. Polt. Int. 50 (2): 25-41 [2007]

Introduo Passado o perodo do governo autoritrio brasileiro (1964-1985) e, principalmente, com o fim da bipolaridade da Guerra Fria, criou-se, ao longo da dcada de 1990, um novo cenrio poltico-estratgico no mundo que, no Brasil, contemporneo do processo de consolidao democrtica. Na rea de segurana, o conflito tomava novas formas face ao fim da ameaa comunista, no s no Brasil, mas no mundo todo. A maior parte dos conflitos armados registrados mundialmente passou a ser local ou regional, aumentando o papel de foras armadas no plano interno, apesar de seu preparo ser tradicionalmente voltado para o conflito armado interestatal. As foras de paz da ONU Organizao das Naes Unidas envolveram grandes contingentes e as foras da OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte passaram a desempenhar tambm essa funo, especialmente durante a desagregao do leste europeu. Os pases centrais inverteram sua agenda de segurana, o que era prioridade mxima foi relegado possibilidade remota e as preocupaes menores adquiriram grande importncia. Em lugar da antiga confrontao estratgica Leste-Oeste, novas ameaas como o trfico de drogas ilcitas, o crime organizado, a imigrao descontrolada e a degradao ambiental so temas de polticas dos pases centrais que se relacionam com a periferia do sistema. Em outras palavras, a nova agenda de segurana e defesa do ps-Guerra Fria tem um impacto relevante sobre os pases perifricos, a includo o Brasil. Neste artigo sero analisadas as novas teses sobre a segurana, a partir das polticas formuladas por atores nacionais e internacionais, tendo como foco a posio do Brasil e sua insero nesse novo cenrio. As questes de armamentos, foras armadas e segurana nacional e sua reviso em funo das novas ameaas
* Mestre e doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade de Campinas Unicamp (jbertazzo@gmail.com).

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sero discutidas para aprofundar o entendimento do impacto que as mudanas descritas teve sobre o Brasil. A poltica internacional de segurana O fim da Guerra Fria propiciou a definio de uma nova misso para a OTAN, j que muitas das hipteses de guerra existentes e planos de ao se tornaram ultrapassados e as estratgias, inadequadas. A ameaa de um ataque surpresa sovitico perdeu o sentido e a Estratgia de Resposta Flexvel (Strategy of Flexible Response), que previa essa hiptese, teve que ser substituda. Portanto, a OTAN deu incio a uma srie de debates, j em 1990, comeando com a Cpula de Londres, seguida pela Cpula de Roma, que tiveram como diretriz a reestruturao do seu exrcito e de suas misses. Como exemplo, foi proposta a reduo de contingentes e a reduo de armas de destruio em massa, embora propostas de desarmamento j tivessem sido estudadas no mbito da OTAN desde o final da dcada de 60, com a estratgia da dtente. O Tratado de No-Proliferao, por exemplo, com o objetivo de congelar os arsenais nucleares nos nveis existentes (o acordo foi proposto em 1968). Outras iniciativas, como o SALT I (Strategic Arms Limitation Treaty), que impedia o incremento dos arsenais existentes de armas estratgicas, tais como lanadores de msseis nucleares e submarinos e o ABM (AntiBallistic Missile Systems) para sistemas de proteo antimsseis, foram assinados pelos Estados Unidos e Rssia em Moscou em 26 de maio de 1972. No campo poltico, o conceito de dissuaso continuou integrando a nova estratgia, no sentido de manter a paz e evitar a coero. Esse conceito traz a incerteza de sucesso de um ataque pelo agressor, funcionando como um dispositivo preventivo contra a guerra. Porm, j que a OTAN no era mais ameaada pelo Pacto de Varsvia, a promoo da estabilidade na rea do tratado, nesse novo cenrio estratgico, poderia ser atingida atravs da negociao poltica. Entretanto, a aliana deveria continuar militarmente ativa para evitar a renacionalizao da defesa no continente, vista como uma ameaa estabilidade. Um ponto a ser destacado nessa nova estratgia a grande reduo de contingentes. De 1990 a 1997, os gastos com defesa caram 22%. No mesmo perodo, o contingente militar total da organizao foi reduzido em 24% (tropas terrestres em 35%, unidades navais de grande porte em 32%, esquadres de combate areo em 41%) e o contingente de soldados que os Estados Unidos mantinham na Europa foi reduzido em dois teros. Uma possvel exceo a esse movimento a Frana, que no faz parte dos comits de planejamento de defesa, autoridades responsveis pelas aes da estrutura militar integrada da OTAN, nem do grupo de planejamento nuclear, responsvel pela poltica nuclear dessa organizao. Os estoques nucleares da organizao na Europa caram 80%. A maioria das tropas saiu de um padro de prontido imediata e a metade delas mudou para um padro de resposta ao chamado para incio de operaes em trinta dias.
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Alm disso, a OTAN tambm desenvolveu e reforou estratgias para a reduo e no-proliferao de armas nucleares, biolgicas, qumicas e convencionais no mundo todo. Uma das formas de reduo dos arsenais mundiais foi a proposta de acordos bilaterais e multilaterais sobre o tema, normatizando o ideal de desarmamento, especialmente a partir da dcada de 70, que ficou conhecida como a dcada do desarmamento, dentro da atmosfera da dtente. Alm das estratgias de desarmamento, outros analistas no-ligados OTAN admitem tambm um recuo generalizado nos gastos com defesa no ps-Guerra Fria. Comparando-se as porcentagens do PIB gastas com defesa em cada pasmembro da OTAN de 1985 a 2000, verifica-se que, com exceo da Turquia, todos diminuram em menor ou maior grau seu oramento de defesa, porm, ao final da dcada de 90, notam-se sinais de que a poltica de reduo no oramento de defesa estava mudando. J em 2000, so feitos novos investimentos, principalmente em aumento e aprimoramento do contingente e possvel perceber um pequeno aumento na porcentagem do PIB gasta com defesa, por exemplo, nos Estados Unidos. Entre os pases que reduziram os gastos com defesa, a queda foi mnima no perodo mencionado. Um outro ponto muito importante o papel dos militares na ausncia de hipteses tradicionais de guerra. Com o novo padro mudando de guerras interestatais para guerras regionais e internas, a OTAN tm empregado grande parte de suas foras militares no plano interno. As funes adicionais ao papel de defesa externa, em tempos de paz, podem incluir aes emergenciais de defesa civil, controle do territrio nacional e misses de paz. Quando atuando fora do papel de segurana externa, as foras armadas devem ter seu papel claramente delimitado e devem estar inseridas no plano legal de responsabilidade jurdica por suas aes. Um quadro de referncia conjugando as vises de membros da OTAN e de especialistas traa os parmetros para o controle civil dos militares. Para assegurar que os militares tenham o papel adequado na sociedade, sem o risco de serem usados na militarizao do governo, alguns preceitos devem ser observados: I. Os poderes do governo devem ter atribuies bem definidas e um sistema de controle recproco; II. Civis devem ter o controle sobre o Ministrio da Defesa e a organizao militar; III. O poder legislativo deve exercer efetivamente sua vigilncia sobre a poltica de defesa e os gastos militares; IV. O sigilo sobre assuntos de defesa deve se manter somente quando absolutamente necessrio, o que implica em proporcionar a participao pblica nos assuntos de defesa; V. Com o acesso a essas informaes sobre defesa, deve ser promovido um debate nacional, envolvendo especialistas de fontes independentes, como, por exemplo, institutos de pesquisa1.
1 Carnovale, Marco. NATO partners and allies: Civil-military relations and democratic control of the armed forces. NATO Review Web Edition, no 2, Vol. 45, Mar. 1997, pp. 32-35.

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A OTAN traa, portanto, claras diretrizes para a conduo da poltica de defesa no plano interno e externo que esto de acordo com o modelo HuntingtonStepan de controle civil. Estas medidas, porm, diferem para pases centrais e perifricos, como pode ser notado pelo volume de gastos com defesa sugerido para os pases pobres pelos pases ricos. Os pases ricos so responsveis por algo em torno de 75% do gasto militar mundial, mas tem apenas 16% da populao mundial2. A sugesto de que os ltimos garantiriam a segurana dos pases pobres, contudo, afeta as noes tradicionais de soberania. J a Organizao dos Estados Americanos (OEA) mantm diretrizes mais gerais para a conduo dos assuntos de segurana no continente, por meio de sua Comisso de Segurana Hemisfrica, das Conferncias Ministeriais de Defesa, da Cpula das Amricas e da Junta Interamericana da Defesa. A Junta Interamericana de Defesa JID participa do programa de retirada de minas terrestres e controle de armamentos (armas de pequeno porte), de auxlio a membros em casos de catstrofes, elabora inventrios das medidas de carter militar adotadas na regio para construo de confiana entre os pases e colabora com os curricula do Colgio Interamericano de Defesa. A participao na Junta aberta a todos os pases membros da OEA. Os participantes da OEA mantm o compromisso da submisso do poder civil ao militar, como afirmao dos princpios democrticos. Os pases membros tambm discutem qual o limite da participao das Foras armadas no combate ao crime organizado e o narcotrfico. Entretanto, mantm a prerrogativa de cada Estado para decidir sobre os meios mais adequados ao seu ordenamento interno a serem aplicados no combate s chamadas novas ameaas. Em uma conferncia especial acerca dos novos conceitos e enfoques sobre a segurana no hemisfrio, promovida pela Comisso de Segurana Hemisfrica, foram debatidas as opes apresentadas aos Estados, em termos de tratados e instituies, na rea de segurana. No se chegou a uma resoluo definitiva sobre o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), mas decidiu-se apenas que ele no mais seria aplicvel nas novas circunstncias do continente e no plano atual da segurana hemisfrica. Dentro de um esforo de renovao dos mecanismos de segurana, os estados chegam constatao de que o TIAR no havia sido muito utilizado nas dcadas passadas e no previam uma maior utilizao desse instrumento no futuro. Nas discusses da referida conferncia, realizada em 2000, foi constatada que, em virtude de mudanas ocorridas nas relaes internacionais, a hiptese de guerra no hemisfrio teria menos importncia do que o narcotrfico, o crime organizado transnacional, o terrorismo, as violaes aos direitos humanos, as catstrofes naturais, as epidemias, a instabilidade poltica no plano interno, a pobreza, o problema dos refugiados, enfim, um rol de novas ameaas.
2 SIPRI. SIPRI Yearbook 2004: Armaments, Disarmament and International Security. Oxford: Oxford University Press, 2004.

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Um ano depois, a propsito dos atentados terroristas aos Estados Unidos, o tratado foi muito discutido. Poucos dias antes dos eventos de 11 de setembro o presidente mexicano, Vicente Fox, anunciou na Organizao dos Estados Americanos que seu pas tinha decidido avaliar uma possvel denncia do TiaR, j que na sua opinio o tratado seria uma relquia da Guerra Fria. Aps uma reunio da OEA, convocada em funo dos ataques aos Estados Unidos, o presidente do Mxico reconsiderou sua posio. O Brasil foi o pas que tomou a iniciativa de invocar o TIAR aps os atentados, em solidariedade aos Estados Unidos. O Brasil tambm apoiou os Estados Unidos na guerra contra o Afeganisto, com base no repdio a atos terroristas. No discurso do embaixador brasileiro Valter Pecly Moreira sobre a IV Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas, ocorrida em Manaus no incio de 2000, foram destacadas as concluses dos trabalhos, expressas na declarao de Manaus. Em sntese, o documento afirma que necessrio manter a democracia como regra no continente para a confiana mtua entre os pases e que a cooperao regional deve existir para o desenvolvimento e a defesa, atravs de uma evoluo no papel das Foras armadas dentro da democracia. Como um desdobramento dessa conferncia, em outubro de 2003 foi realizada a Conferncia Especial sobre Segurana da Cidade do Mxico, onde foi produzida a Declarao sobre Segurana nas Amricas, que reafirmou e consolidou os compromissos assumidos com a democracia e a paz no continente. Entre eles, a permanncia do status de regio progressivamente desmilitarizada para a rea do Caribe e Amrica Latina, com a proibio de armas nucleares, qumicas e biolgicas e a contnua reduo de armas convencionais. O documento afirma que cada Estado americano livre para determinar seus prprios instrumentos para a defesa, incluindo a misso, o pessoal e as foras armadas e de segurana pblica necessrias para a garantia de sua soberania3, mantendo, entretanto, um compromisso geral de limitao de gastos militares, como medida de fortalecimento da confiana e segurana na regio. Em um frum de discusso de polticas de segurana dentro da OEA, a Conferncia Ministerial de Defesa identificou como principais ameaas aos pases o terrorismo e as catstrofes naturais. O ento secretrio de defesa dos Estados Unidos, William S. Cohen, sugeriu que os militares devem ser usados para lutar contra ambas. Posteriormente, na V Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas, o balano das reunies realizadas at ento girou em torno de avanos na percepo de ameaas segurana internacional e sugeriu a criao de organismos regionais para orientar a ao dos pases em relao a tais ameaas. Mais ainda, tratou da relao civis-militares, focalizando a discusso do papel das Foras armadas na sociedade democrtica.
3 OEA. Declarao sobre Segurana nas Amricas. Cidade do Mxico: OEA, 2003, p.7.

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Na conferncia seguinte e mais recente, em Quito, no Equador, em novembro de 2004, os delegados ressaltaram a dependncia entre a segurana, de um lado e o desenvolvimento econmico e social, do outro. A dependncia se estabelece no sentido em que uma no pode existir sem o outro. Reafirmaram, para isso, a necessidade de participao da sociedade e de transparncia na conduo dos assuntos relacionados defesa. Note-se que as Conferncias Ministeriais de Defesa so eventos relacionados Cpula das Amricas4. Na primeira Cpula das Amricas, em Miami, Estados Unidos, que aconteceu em dezembro de 1994, o plano de ao firmado inclui vrias medidas para barrar o trfico de drogas, como o controle de armas e munio para evitar o desvio desses recursos para o crime organizado e o controle da movimentao de recursos financeiros que possa ser classificada como lavagem de dinheiro ou estar associada a atividades ilcitas. Alm disso, foram tambm feitas sugestes de programas que incentivem as culturas lcitas em substituio s lavouras usadas para o trfico ilegal e o desincentivo ao consumo de narcticos. Com relao ao terrorismo, foi decidido que uma conferncia sobre o tema seria agendada e, por ora, os Estados promoveriam acordos de extradio e de punio para atos terroristas. Outra conferncia, sobre medidas de segurana e confiana mtua entre os Estados foi agendada para o ano seguinte no Chile. O documento produzido na reunio do Chile lembrou que o Tratado para a Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina e Caribe o Tratado de Tlatelolco uma garantia de que a Amrica Latina e o Caribe continuem sendo uma regio livre de armas nucleares, enquanto outras convenes, proibindo armas biolgicas e qumicas, colaboram para a manuteno da paz no continente. Alm disso, a limitao de armas convencionais, possibilitaria a alocao de mais recursos para o desenvolvimento econmico e social dos Estados-membros de acordo com os objetivos da OEA. A Segunda Cpula das Amricas, ocorrida em Santiago, Chile, recomendou a criao de um rgo para estimular a cooperao no combate ao terrorismo. Essa recomendao foi levada adiante posteriormente em outra reunio, na Argentina, que sugeriu a criao do Comit Interamericano sobre Terrorismo, composto por autoridades no tema, provenientes de cada um dos pases membros. Ao comit foi de pronto solicitada a elaborao de uma base de dados sobre a atividade do terrorismo: pessoas, grupos, movimentos, organizaes ligados essa atividade criminosa. Na Terceira Cpula das Amricas, realizada em Qubec, no Canad, em 2001, ficou acertado, em relao rea de preveno e controle do narcotrfico, que os pases-membros, alm de aplicar a estratgia antidrogas no continente,
4 A Cpula das Amricas consiste em um frum multilateral de discusso da OEA onde os representantes das democracias do continente podem discutir seus problemas locais, encontrando solues comuns e buscando apoio das naes amigas para implement-las. No mbito da segurana, dentre as declaraes mais importantes j firmadas figuram os planos de ao das Cpulas das Amricas j realizadas.

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criariam um mecanismo multilateral de avaliao dos esforos nacionais nesse sentido. Esse mecanismo de monitoramento se insere no mbito da Comisso Interamericana de Controle de Abuso de Drogas (CICAD), um rgo da OEA. Na mesma reunio foi criada uma agenda para as negociaes multilaterais em matria de segurana no continente. O comit de segurana hemisfrica da OEA ficou encarregado de promover o avano das discusses sobre um novo conceito de segurana em reunies futuras. Consta da declarao de Quebec o compromisso dos chefes de Estado no sentido de limitar os seus gastos militares mantendo, porm, uma capacidade dissuasiva correspondente s suas necessidades legtimas de segurana. Tambm se comprometem a aumentar a transparncia na aquisio de armas. Em relao s novas ameaas segurana, o trfico ilegal de armas e drogas, o crime organizado e a violncia so vistos como problemas mundiais. Especificamente com relao estratgia antidrogas, renovado o compromisso de ao conjunta e destacada a ao do Mecanismo de Avaliao Multilateral da OEA no monitoramento das polticas dos Estados em prol do combate a todos os aspectos desse problema. Mais recentemente, em uma conferncia especial realizada pela Cpula das Amricas, foram apenas reafirmados vrios dos compromissos assumidos na rea de segurana em declaraes passadas, embora se tenha inovado em oferecer solues para a dimenso social das causas do crime, enfatizando o crescimento econmico e o desenvolvimento. Devido prpria diferena de caracterstica entre as instituies, as resolues no mbito da OEA no tm o mesmo formato das resolues da OTAN, mantendo o discurso em um tom mais abrangente e pouco incisivo. A OEA tambm sofre bastante influncia das polticas dos Estados Unidos, que ao fim da Guerra Fria experimentam uma liderana global, aliada oportunidade de promover seus valores em mais larga escala. Os formuladores de poltica norteamericanos pretendem criar, com a ajuda da OEA, um ambiente de paz no continente, utilizando, se necessrio, o aparelho militar no combate s ameaas. Em relao s Amricas ou, como so chamadas pelo departamento de Estado, Western Hemisphere Affairs, a agenda inclui: 1. Promover uma maior prosperidade econmica, por meio da ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas e de reformas econmicas que promovam melhoras na educao, diminuam a pobreza e desenvolvam as microempresas. Alm disso, assistir os pases na implementao de outras reformas sociais para melhorar a qualidade de vida de todos na regio; 2. Fortalecer as instituies democrticas. Atravs do fortalecimento do Estado de Direito e da Democracia, a inteno trazer benefcios para as reas de proteo aos direitos humanos, segurana pblica, comrcio e investimentos e combate ao trfico de drogas;
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3. Melhorar os sistemas judiciais, quanto transparncia, facilitando assim a integrao comercial; 4. Manter o foco em problemas de crime transnacional e drogas. (Uma srie de medidas citada para combater essa ameaa.); 5. Tratar de problemas relacionados ao desenvolvimento sustentvel do hemisfrio tanto em fruns bilaterais quanto multilaterais; 6. Prioridades importantes de segurana nacional como, por exemplo: promover o profissionalismo das foras armadas, j que os lderes militares se retiraram do governo na regio. Uma das formas de faz-lo oferecer treinamento e equipamento para militares focalizados em misses de paz e de auxlio em caso de calamidade pblica. Outra prioridade promover a confiana entre os pases, atravs de convenes da OEA sobre a aquisio de armas e de apoio na resoluo de conflitos regionais. 7. Proteo para a fronteira do pas e para cidados norte-americanos na Amrica Latina, j que o volume de turismo entre esse pas e pases latino-americanos est em franco crescimento. O controle quanto imigrao ilegal e contrabando deve ser reforado5. Em suas aes de poltica externa, esses pontos so sempre lembrados como objetivos para os Estados Unidos. O compromisso dos pases vizinhos com essa lista de prioridades uma condio para a segurana, principalmente em relao democracia e ao livre comrcio. Na arena internacional, a misso sustentada para os militares brasileiros pelos Estados Unidos, a de manuteno da paz em foras da ONU, corresponde ao imperativo de manuteno da segurana na regio. O profissionalismo militar a soluo encontrada para evitar a politizao dos militares6. O Brasil est entre os pases identificados como ameaas poltica de conteno ao trfico de drogas, mas sua contnua cooperao com os esforos da estratgia antidrogas dos Estados Unidos o mantm em posio confortvel. Para os pases em desenvolvimento que fizeram parte do chamado terceiro mundo, resta a liderana do primeiro, de onde vm algumas sugestes. Uma diretriz que condenava os gastos militares e a fabricao de armas por pases pobres foi lanada por Robert McNamara, ex-presidente do Banco Mundial e ex-Secretrio de Defesa dos Estados Unidos. O general Colin Powell, ex-chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, Secretrio de Estado dos Estados Unidos, foi alm ao sugerir que as Foras Armadas atuassem no combate ao narcotrfico.
5 Eizenstat, S. E. Latin America and U.S. Policy. Wall Street Journal, Conference on the Americas. New York, October 1, 1998. Publicado em Departamento de Estado Norte-Americano, [http://www.state.gov/www/ policy_remarks/1998/981001_eizen_americas.html]. Disponibilidade: 24/10/2004. 6 Huntington, Samuel P. Reforming Civil-Military Relations. In: DIAMOND, Larry and PLATTNER, Marc F. (eds.). Civil-Military Relations and Democracy. Baltimore and London: The John Hopkins University Press, 1996.

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Essa viso se sustenta tambm nas atividades do setor militar. O Comando do Sul dos Estados Unidos, que o maior comando do exrcito norte americano, tem como rea de ao (ou de responsabilidade, como eles a definem) a Amrica Central e a Amrica do Sul, regies consideradas muito importantes economicamente e estratgicas na poltica dos Estados Unidos. Atualmente o comando est localizado no Texas, mas anteriormente instalou-se no Panam, em Miami e em Porto Rico anteriormente. Sua tarefa defender os interesses dos Estados Unidos na regio, dando suporte estratgico e operacional s foras armadas na referida rea. Outro objetivo citado em documentos apoiar as naes amigas atravs de uma segurana regional cooperativa, executando exerccios uni ou multilaterais e promovendo conferncias com o objetivo de aumentar a cooperao hemisfrica e desenvolver as foras armadas dos outros pases. O Comando Sul tambm est pronto a agir em operaes contingentes, que no se limitariam a desastres, pois o comando pode responder a chamados para atuar em crises que ameacem a estabilidade regional ou interesses nacionais, percebidos como iminentes no Cone Sul, tendo como causa fatores diversos, dentre eles a ao de grupos paramilitares e o trfico de drogas. De acordo com informaes oficiais o comando est pronto para atuar em operaes contingentes de represso ao narcotrfico se requisitado, pois modela o ambiente dentro de sua rea de responsabilidade por meio de exerccios de simulao de atividades desse tipo. A organizao defende uma ao multilateral no trato das novas ameaas ao continente (narcotrfico, crime organizado transnacional, terrorismo, pobreza, problema dos refugiados e outras questes envolvendo direitos humanos) e se dispe a apoiar as Foras armadas da regio e promover seu apoio democracia. A poltica nacional de segurana O presidente Luis Incio Lula da Silva, em discurso na cerimnia de recebimento da Gr-Cruz da Ordem do Mrito Militar, seu primeiro discurso dirigido aos militares como seu comandante supremo, demonstrou as suas idias para o emprego das Foras Armadas, diante dos novos desafios do perodo ps-Guerra Fria:
Podemos adiar temporariamente, mas no podemos postergar indefinidamente o reaparelhamento de nossas Foras Armadas. O Brasil tem fronteira com dez pases, todas elas pacficas, e um enorme mar, livre de guerras. Mas h aes criminosas transnacionais que precisam ser prevenidas, vazios demogrficos que precisam ser guardados, espaos areos que precisam ser vigiados e reas martimas que precisam ser patrulhadas. 7
7 Silva, Lus Incio Lula da. Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de recebimento da Gr-Cruz da Ordem do Mrito Militar . Quartel-General do Exrcito Braslia, DF, 03/02/03. Publicado em Governo Federal, [http://www.info.planalto.gov.br/download/discursos/pr011.doc]. Disponibilidade: 30/01/2005.

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Fernando Henrique Cardoso, em cujo mandato foi estabelecida a Poltica de Defesa Nacional, tambm manteve durante o governo uma viso sobre o cenrio internacional que inclui a paz regional, a ser garantida pela expanso da democracia nos pases vizinhos e a integrao econmica, concretizada com o MERCOSUL Mercado Comum dos Pases do Cone Sul. Essa referida paz seria perturbada, no entanto, pelo narcotrfico internacional e o comrcio ilegal de armas praticado pelo crime organizado. Diante disso, o presidente Fernando Henrique traou nova diretriz para o preparo e emprego das Foras Armadas:
Alm das destinaes clssicas das foras armadas, os tempos atuais trouxeram desafios soberania e ameaas estrutura social do pas que, se por um lado, no mudam suas misses constitucionais e no lhes indicam uma atitude policial, por outro alertam para um acrscimo para o enfoque tradicional de segurana e defesa nacional.8

O presidente ento manteve as destinaes tradicionais de preparao para a guerra, garantia dos poderes constitucionais, aes complementares, misses de paz internacionais e cooperao pontual com as foras policiais em situaes de crise, mas alertou as Foras Armadas em relao a uma nova misso, o fornecimento de apoio logstico s foras policiais no combate ao crime transnacional. As Foras Armadas deveriam estar preparadas para fornecer treinamento e conhecimentos sobre aes de guerra, especialmente nas reas de fronteira, onde a atuao de organizaes criminosas afeta diretamente a soberania nacional. Parte da preocupao do Executivo com os assuntos de segurana foi sintetizada na Poltica de Defesa Nacional, documento que estabelece a manuteno das Foras Armadas como instrumento de defesa externa em um cenrio de incertezas. No realista conceber um Estado de razovel porte e influncia internacional que possa abdicar de uma fora de defesa confivel. As Foras armadas so instrumento para o exerccio do direito de autodefesa, direito esse, alis, inscrito na Carta da Organizao das Naes Unidas9. O documento destaca o cenrio de paz que h muito prevalece na Amrica do Sul, favorecido ainda pela diplomacia atravs de tratados de cooperao e integrao econmica, o que permite ao pas priorizar as reas social e econmica no governo. H novas ameaas, porm, que, apesar de no configurarem a guerra tradicional, preocupam o pas e podem culminar na participao do pas em conflitos. Os objetivos dessa poltica so, resumidamente: I. Defesa da soberania, territrio, patrimnio, pessoas e interesses nacionais; II. Garantia da democracia e do Estado de Direito; III. Coeso e unidade nacional; IV. Aumento da projeo do pas nos centros de poder internacionais para buscar a paz mundial.
8 Cardoso, Fernando Henrique. Discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso em Despedida do Navio Escola Brasil. Rio de Janeiro, RJ, 05/03/96. Publicado em Governo Federal, [http://www.planalto.gov. br/publi_04/COLECAO/PRO9618.HTM]. Disponibilidade: 15/11/2004. 9 Brasil. Poltica de Defesa Nacional. Braslia: Presidncia da Repblica, 1996.

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A diplomacia deve prevalecer na busca e na manuteno desses princpios. Os meios militares sero empregados apenas para autodefesa, ou seja, o pas no deve empreender a guerra de conquista e deve sempre dar preferncia negociao poltica como primeiro recurso. A estratgia militar deve ter carter dissuasrio, de preveno a agresses externas, atravs de um contingente e arsenal expressivos. Caso a agresso se configure, deve-se buscar a soluo militar e diplomtica do conflito. Entre as diretrizes destacadas no documento esto a participao das Foras nas aes complementares (de cunho social e de defesa civil), na defesa da Amaznia e de fronteiras em geral. A Poltica de Defesa Nacional traz ainda, em suas diretrizes, a aquiescncia aos acordos internacionais de desarmamento e a participao em misses de paz internacionais. Alm da criao de uma Poltica de Defesa Nacional, outras medidas de reestruturao das Foras Armadas, que causariam ainda maior impacto, saram dos planos de governo. Desde o anncio da inteno do Governo Collor de criar um Ministrio da Defesa, esse projeto enfrentou resistncias marcantes no setor militar, mas finalmente se concretizou no segundo governo de Fernando Henrique Cardoso. A nova pasta configurou um grande passo em relao consolidao democrtica, extinguindo os quatro cargos de primeiro escalo ocupados, at ento, por militares. Por outro lado, logo aps a instalao do Ministrio da Defesa, devido indicao poltica de um civil para o cargo de ministro e s suas declaraes subseqentes, houve certa inquietao por parte dos militares. No dia seguinte sua posse, o ministro da defesa disse que o ministrio aumentaria a atuao das Foras Armadas nas polticas de combate ao narcotrfico. Os militares reformados se pronunciaram com vigor contra a indicao, principalmente atravs dos peridicos militares, e a mdia realizou uma presso importante que levou troca de ministro. Crises mais recentes levaram o vice do presidente Lula a assumir o ministrio, por 17 meses, aps a demisso do ministro Viegas, que permaneceu no cargo por pouco menos de dois anos. A atuao das Foras Armadas no combate ao narcotrfico j havia sido discutida em reunio entre Ministros da Defesa das Amricas. Na referida ocasio, os representantes latino-americanos se opuseram a essa prtica. Na viso oficial do Exrcito sobre suas misses, expressa por meio do Comandante do Exrcito, General Francisco Roberto de Albuquerque, a misso policial no um objetivo principal, mas figura com destaque a misso constitucional de defesa da Ptria, da garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem10, que ainda vista como uma possvel atuao policial das Foras Armadas, ainda que em casos extremos. Os objetivos de curto prazo so basicamente concernentes s atribuies subsidirias. Envolvem, por exemplo, a atuao em reas de difcil acesso, onde
Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988.

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o Estado tem tradicionalmente feito uso do aparato do Exrcito para vigilncia de fronteiras e atendimento populao. Tambm so mencionadas a atuao interna no campo da segurana pblica e a atuao externa em misses de paz internacionais. Em mdio prazo, entretanto, o Exrcito prev uma maior projeo do pas no plano internacional, o que traria de volta as estratgias relativas sua funo primordial, a de defesa externa. Essa previso aparece combinada a uma melhoria dos aparatos policiais, o que, conseqentemente, retiraria do Exrcito a obrigao assumida atualmente nesse campo. Essa projeo evolui, no longo prazo, para um retorno misso constitucional, que se expressa em uma atuao preponderante no preparo do emprego militar, dentro da chamada estratgia de dissuaso ou na guerra, e numa atuao apenas excepcional, no plano interno, na manuteno da lei e da ordem. A diretiva, portanto, modificar a estratgia, o preparo e as operaes militares, tendo em vista aumentar a presena na Amaznia e completar as OM Operaes Militares prioritrias, ainda que se tenha de contrariar interesses diversos11. As Foras de Ao Rpida, o Comando Militar da Amaznia e o Comando Militar do Oeste tm carter prioritrio quanto a recursos. No entanto, mantida a importncia da preparao e do reconhecimento das aes de defesa interna como situaes de garantia da lei e da ordem. O comandante do Exrcito tambm destaca a importncia do treinamento para as aes em ambiente urbano, no s em selva, para o combate a um inimigo superior. Este tipo de ao est previsto na estratgia de resistncia. O Comandante estabelece as estratgias para tempos de paz: dissuaso, presena e projeo de poder. A dissuaso consiste no desencorajamento da iniciativa de guerra contra o pas, pois causa no inimigo a percepo de que suas chances de logro so reduzidas. A presena a tentativa de preencher o territrio nacional, especialmente as reas de fronteira, onde o Estado no esteja representado por outros aparelhos. A estratgia de presena complementa a de dissuaso, coibindo a entrada do inimigo. Finalmente, a projeo de poder se faz prioritariamente na defesa da Amaznia, onde existem conflitos de grupos subversivos que podem ameaar nossas fronteiras. Outra forma de projeo de poder, que tambm complementa a dissuaso, a participao em misses de paz, onde o Exrcito tem a oportunidade de mostrar suas habilidades e preparao. O Comandante sintetiza a atividade da Fora: na rea internacional, so citados exerccios conjuntos e intercmbios com exrcitos de naes amigas e a participao em misses de paz, sempre que possvel em funes de comando. O Exrcito brasileiro busca atuar em assuntos de defesa junto ao Ministrio das
11 Albuquerque, Francisco Roberto de. Diretriz Geral do Comandante do Exrcito, Publicado em Comando do Exrcito Brasileiro, [http://www.exercito.gov.br/01Instit/CmtEx/Mensagens/diretriz.htm]. Disponibilidade: 05/10/2004.

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Relaes Exteriores atravs do Ministrio da Defesa, por exemplo, na definio de polticas para conflitos e combate ao terrorismo. No plano interno, mantido o apoio Defesa Civil em situaes de calamidade pblica e reafirmado o compromisso com o desenvolvimento do pas em atividades de cunho social, desde que no-regulares, vistas tambm como uma justificativa social para a manuteno das Foras Armadas, diante dos apelos por corte de recursos para defesa e at desativao das mesmas. O comandante tambm enfatiza as aes de ocupao da fronteira amaznica, visando a dissuaso do inimigo em tentativas de invaso, conforme a estratgia da presena. Alm disso, as misses nesta rea tambm contemplam a preparao para a estratgia da resistncia, a ser utilizada em caso de uma possvel invaso da Amaznia. As outras foras, ao contrrio do Exrcito, tm em comum o pouco envolvimento com as questes polticas e a forte preocupao tcnica. Ambas mantm contingentes especializados e menores recrutados por concurso, ao contrrio do Exrcito que mantm o recrutamento atravs do servio militar obrigatrio. Suas estratgias e objetivos envolvem, em geral, atividades de preparo para a guerra, dentro do imperativo da dissuaso. A Fora Area Brasileira formula e conduz a poltica aeroespacial nacional. responsvel pelo Departamento de Aviao Civil, pelo Correio Nacional e pela infra-estrutura aeroespacial, aeronutica e aeroporturia, assim como pelo planejamento e organizao das aes militares no campo da aeronutica. De maneira anloga, a Marinha formula e conduz a poltica naval brasileira. responsvel pelo controle da marinha mercante, pela segurana da navegao aquaviria e inspeo naval no tocante defesa nacional, tambm podendo realizar atividades de fiscalizao do espao martimo e fluvial em coordenao com o governo federal ou estadual, em carter ad hoc. Foram elaborados dois quadros-resumo para apresentar de forma mais sinttica as diretrizes e misses das trs foras singulares:
Quadro I
Quadro-Resumo das Diretrizes do Comandante do Exrcito
reas Dissuaso Projeo de poder/ Guerra Presena Segurana Pblica Curto prazo Nvel mnimo Participao em Misses de Paz Mdio prazo Aumento da capacidade Incio de Operaes internacionais autnomas com efetivos limitados; Em reas pioneiras Reduo da participao Longo prazo Preponderante Incremento da anterior Provvel necessidade de defesa dos interesses nacionais no exterior; Somente o indispensvel Participao excepcional

Seletiva Apoio

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Lei e Ordem Conhecimento Civil sobre Defesa

Vigilncia

Reduo da participao

Apenas em situaes de excepcional nvel de gravidade; Adequado Participar de projetos civis relacionados com a defesa que gerem recursos para atividades de interesse da Fora; Equipamento e material de defesa disponveis;

Baixo

Aumento gradual do interesse e pesquisa civil; Buscar cooperao com rgos do Governo e iniciativa privada integrando as aes a exerccios e operaes militares; Mais investimentos para recuperao da capacidade militar; Reduo do hiato tecnolgico;

Atribuies Subsidirias

teis para a projeo e a afirmao social da Fora

Oramento

Baixo Disparidade em relao s grandes potncias;

Tecnologia

Capacidade autnoma de Pesquisa e Desenvolvimento.

Fonte: Quadro elaborado com base em informaes de ALBUQUERQUE, Francisco Roberto de. Op. cit.

Quadro II
Quadro-Resumo Comparativo das Misses da Marinha e Aeronutica
reas Marinha Formular a poltica naval e a doutrina militar naval; contribuir para a formulao e conduo de polticas nacionais que digam respeito ao mar; formular o planejamento estratgico e executar o emprego das Foras Navais na defesa do Pas; Aeronutica Formular e conduzir a poltica aeronutica nacional, civil e militar; contribuir para a formulao e conduo da poltica nacional de desenvolvimento das atividades aeroespaciais; formular o planejamento estratgico e executar aes relativas defesa do Pas, no campo aeroespacial;

Poltico-estratgica

Contingente

Propor a constituio, a organizao e os efetivos, bem como executar o aprestamento das foras navais; Propor a constituio, a organizao realizar o adestramento militar e os efetivos, bem como aparelhar e e a superviso do adestramento adestrar a Fora Area Brasileira; civil no interesse da segurana da navegao nacional; Orientar e realizar estudos e pesquisas de seu interesse; Incentivar e realizar atividades de pesquisa e desenvolvimento relacionadas com as atividades aeroespaciais;

Pesquisa e Desenvolvimento

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Controle de atividades civis

Orientar e controlar a marinha mercante e suas atividades correlatas, no que interessa defesa nacional; Prover a segurana da navegao aquaviria e a salvaguarda da vida humana no mar;

Orientar, coordenar e controlar as atividades de aviao civil;

Segurana e controle de trfego

Prover a segurana da navegao area. Revista Brasileira de Poltica Internacional Estabelecer, equipar e operar, diretamente ou mediante concesso, a infra-estrutura aeroespacial, aeronutica e aeroporturia; estimular a indstria aeroespacial;

Indstria

Produzir material blico de seu interesse;

Outras atividades

Executar a inspeo naval; implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas guas interiores, em coordenao com outros rgos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando se fizer necessria, em razo de competncias especficas.

Operar o Correio Areo Nacional;

Fonte: Quadro montado com base em informaes oficiais do Comando da Aeronutica e do Comando da Marinha.

O Congresso Nacional tem, em geral, uma postura favorvel reduo de prerrogativas e gastos militares. Excees so, por razes diferentes, os polticos Jos Genono e Jarbas Passarinho. Genono foi militante poltico de esquerda durante a represso e guerrilheiro anti-regime durante a Guerrilha do Araguaia. Foi por muito tempo deputado (PT/SP) atuante na CREDN Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, reconhecido pela postura equilibrada e informada sobre assuntos de Defesa, mesmo entre os militares. A ttulo de exemplo, rejeita o papel de polcia para os militares e contra o emprego das Foras Armadas no combate ao narcotrfico, posio assumida tambm pelo deputado Aldo Rebelo (PCdoB/SP). Genono foi responsvel por vrios projetos que mudariam a Lei de Segurana Nacional, uma lei oriunda do regime autoritrio, que define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social e estabelece seu processo e julgamento em instncias extraordinrias alheias justia comum, a civil. Atualmente sujeito apreciao pelo plenrio e j aprovado na CREDN Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional e na CCJ Comisso de Constituio e Justia, seu Projeto de Lei no 3054 de 2000, em co-autoria com o parlamentar Milton Temer (PT/RJ), ao que parece vai finalmente revogar a Lei de Segurana Nacional. Na ala da direita, temos Jarbas Passarinho, um coronel reformado que foi ministro do Trabalho, da Previdncia e da Justia durante o regime militar. Sempre faz crticas ao novo papel, o papel de polcia ou papel social para as Foras
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Armadas. Como no temos, no momento, nenhum antagonismo externo, h quem julgue desnecessria uma Fora Armada.12. O ex-presidente da Repblica Jos Sarney, quando presidente do Congresso, em 2004 resumia o pensamento de muitos parlamentares ao afirmar que, desaparecidas as hipteses de guerra no mundo, o Exrcito deve manter a ordem interna13. Concluso No caso brasileiro, em funo do novo cenrio ps-Guerra Fria, as hipteses de guerra com outros pases perdem sentido. A orientao externa para pases de Terceiro Mundo, como visto anteriormente, atuar em misses de paz internacionais e utilizar as foras armadas em misses de defesa interna, como o combate ao narcotrfico e a segurana pblica. A misso interna dos militares brasileiros de atuao no governo e de polcia poltica extinta, embora o problema da segurana pblica comece a ocupar as Foras Armadas, por solicitao governamental. A misso interna, entretanto, apesar de tradicional, constitui uma funo de polcia, de carter essencialmente defensivo e que deve ser assumida pelas Foras Armadas em colaborao com as foras policiais em casos graves de quebra da ordem pblica. Quanto misso externa, as Foras Armadas representam, sem dvida, em complemento aos mecanismos diplomticos preventivos e de resoluo negociada de conflitos, um recurso indispensvel para que uma nao soberana defenda seu territrio. O Brasil se declara uma nao pacfica, mas no deve prescindir de suas defesas. As redefinies que acontecem no plano internacional tambm so significativas: sem a hiptese de uma guerra mundial movida pelos inimigos estratgicos da Guerra Fria, o inimigo deve ser buscado nos conflitos regionais, ou at mesmo identificado em questes da esfera policial no campo nacional. Em outras palavras, busca-se a interveno em guerras alheias ou em responsabilidades alheias, nesse caso, a conteno ao crime. Nesse artigo examinamos as novas tendncias para o emprego das Foras Armadas brasileiras em funo das mudanas ocorridas na agenda internacional de segurana. Procuramos mostrar que os novos papis definidos externamente configuram, no pensamento brasileiro, uma posio de submisso ao poderio militar dos Estados Unidos, pas que teria determinado o corte nos gastos com a defesa em pases pobres como o Brasil. A sugesto de transformao das Foras Armadas em uma fora tipicamente policial de tropas de elite, redirecionando-as para a defesa interna e combate ao narcotrfico, provoca protestos junto aos militares e apreenso quanto ao avano
12 Passarinho, Jarbas. Papel das Foras Armadas. Revista do Clube Militar, no 370, abril de 2000. p. 16 13 Sarney, Jos. Destinao Histrica das Foras Armadas. A Defesa Nacional, no 777, 1997. p. 159

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do controle civil por parte de especialistas. Com este trabalho, procuramos apresentar um novo enfoque discusso, a fim de oferecer uma contribuio que possa enriquecer o debate. Recebido em 2 de janeiro de 2007 Aprovado em 9 de agosto de 2007 Resumo
Agenda Internacional de Segurana mudou aps o fim da Guerra Fria. Surgiram novas ameaas, frequentemente domsticas, que vo de encontro s tradicionais teorias de segurana. Este artigo analisa documentos oficiais produzidos por atores nacionais e internacionais. possvel concluir que existem incentivos polticos e jurdicos para a participao de militares em atividades policiais. Essa participao, contudo, pode apresentar riscos para a democracia.
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Abstract
The international security agenda in the Post-Cold War world has changed. New threats, mostly internal, rather than external, have gained importance and challenge traditional theories of security. This article analyzes official documents produced by national and international actors. It is possible to identify political and legal incentives for the participation of military forces in police activities. This, however, might endanger a democratic regime. Palavras-chave: Democracia , Segurana, perodo ps-Guerra Fria Key words: Democracy, Security, Post Cold War era

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