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Introduo Em setembro de 2003, cumprindo um de seus compromissos de campanha e atendendo a uma antiga reivindicao dos militares, o recm-eleito governo federal resolveu tratar a questo do oramento das Foras Armadas (FAs). Ao contrrio da prtica at ento vigente, essa medida foi feita
* Agradeo aos colegas do Grupo de Anlise de Polticas de Inovao da Unicamp o apoio prestado para o desenvolvimento da pesquisa que originou este trabalho. Ao CNPq, a confiana que depositou na sua realizao por intermdio da alocao dos recursos necessrios ao projeto Tecnologia e Defesa: rumo a um enfoque brasileiro para o sculo XXI. Aos colegas Paulo Lindgren e Alcides Peron, pela atenta leitura e pelas contribuies que fizeram a este e a outros trabalhos sobre o tema. Finalmente, mas no menos importante, agradeo aos pareceristas desta revista pelas sugestes de modificao que fizeram a uma verso preliminar deste trabalho.
de maneira a contextualizar os vrios temas relacionados s FAs e foi marcada pela realizao de um ciclo de debates que se prolongou at junho de 2004, e que contou com um nmero muito significativo e sem paralelo na trajetria brasileira de discusso sobre o tema de fazedores da poltica de defesa (entre eles o prprio Ministro da Defesa), empresrios, militares, pesquisadores etc.1 Dentre os pontos relativos Poltica de Defesa tratados no ciclo de debates, estavam o do reaparelhamento das FAs e o do atendimento de uma outra reivindicao de militares e empresrios: a revitalizao da Indstria de Defesa (ID). Embora no tenha havido um consenso, uma esmagadora maioria concordou a respeito da convenincia em lev-la a cabo.2 Contudo, a revitalizao da ID no foi o tema mais importante, aparecendo de maneira subordinada a dois outros mais abarcantes: o do reaparelhamento das FAs entendido como um objetivo maior que poderia vir a ser satisfeito
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dando-se prioridade ao material de defesa produzido no Pas e o do oramento. Isto porque a expanso ou realocao da ID era percebida como condicionada ocorrncia, em cadeia, dos dois outros objetivos. A aceitao de que a revitalizao seria facilitada atravs de uma reorganizao que levasse em conta o novo contexto geopoltico e que inclusse um reaparelhamento condizente foi consensual. No o foi, entretanto, a idia de que esse processo pudesse ocorrer sem um aumento do oramento do Ministrio da Defesa. Isto , que o reaparelhamento poderia ocorrer exclusivamente mediante a sua simples reviso no sentido de diminuir a participao relativa do gasto de pessoal e, dessa forma, liberar recursos para viabiliz-lo.3 Recebeu amplo apoio uma outra idia relacionada ao tema da revitalizao: a de que uma maior profissionalizao das FAs deveria passar por uma maior dedicao dos militares ao reaparelhamento e produo e P&D em defesa. De fato, at a crtica mais contundente Poltica de Defesa e estrutura organizativa das FAs, que se referiu inconvenincia das propostas de que elas exeram atividades que no so as suas funes constitucionais que poderiam lev-las novamente a extrapolar suas funes institucionais e controlar o poder poltico (Pinto et al., 2005, p.152), recomendou uma realocao de recursos que permitisse aumentar os gastos com os programas e as tecnologias que dem mais eficincia ao do Estado na rea militar (idem).4 No era de surpreender, ento, que o endosso quase generalizado aos diversos argumentos que apoiavam a idia de uma maior profissionalizao das FAs atravs de um reaparelhamento via P&D e produo local de MD levasse a uma imediata revitalizao da ID. Entretanto, at o presente momento, isso no ocorreu. O objetivo deste trabalho investigar as possveis causas desse fato mediante a anlise da maneira como se deu a evoluo dos acontecimentos relacionados ao tema da revitalizao no mbito da Poltica de Defesa brasileira, ancorando-se na percepo que se tem desse processo a partir da viso das fontes selecionadas. Isso feito atravs da aplicao do instrumental de Anlise de Polticas5 sobre o escasso volume de dados empricos e informaes sistemticas que caracteri-
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A hiptese do confronto entre racionalismo e incrementalismo e o padro de alocao do oramento As vozes que tm sido mais ouvidas no debate pblico acerca da revitalizao da ID parecem aspirar que o processo decisrio a envolvido se d de forma mais racional.9 Argumentos alegadamente racionais, baseados nas implicaes positivas que tal medida acarretaria para o pas, tm sido insistentemente veiculados pelos partidrios da revitalizao buscando justific-la. A forma como que eles tm se articulado se assemelha ao que a literatura considera uma policy network.10 Faz parte da essncia do conceito e tambm da sua utilizao o questionamento efetiva existncia de uma policy network assumida por um analista e legitimidade do critrio de pertinncia a ela de determinadas pessoas ou organizaes. O que no tem impedido que, apesar de sua inerente lassido, sua utilizao seja iluminadora e, provavelmente por isso, crescente. A essa rede, formada por atores11 pblicos (principalmente militares) e privados (empresrios, jornalistas e pesquisadores) se denomina aqui de rede da revitalizao, omitindo assim o termo poltica, que poderia figurar entre as duas palavras por brevidade e para evitar a confuso a que seu duplo significado (de policy e de politics) induz na lngua portuguesa. Num contexto de governana no-hierarquizada,12 tal rede participa do jogo social da revitalizao.13 E dessa forma, aproveitando a vigncia das normas democrticas que sancionam o exerccio de presses de grupos organizados, procura influenciar o processo de elaborao14 das polticas pblicas a ela atinentes. O modo como isso tem sido feito, que provavelmente decorre de uma anlise acerca do seu potencial de efetividade,15 insiste na irracionalidade da situao presente, devido a qual, segundo se afirma, a segurana do Pas estaria sendo colocada em risco e se estaria deixando de aproveitar oportunidades de progresso cientfico e tecnolgico e de desenvolvimento econmico e social, uma vez que no se est impulsionando a revitalizao.16 O ethos, ou a cultura institucional da rede da revitalizao, d origem sua agenda particular,17 qual se pretende introduzir na agenda da poltica
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pblica18 da revitalizao para, inclusive, segundo alega, conferir um carter mais racional ao seu processo de tomada de deciso. No inteno deste trabalho discutir aspectos como a ideologia, os valores e os interesses dos integrantes da rede, nem investigar a fundo como se estabelecem as alianas entre os militares e outras elites que a tornam possvel. No obstante, a descrio dos cinco blocos de argumentos que a cultura institucional utiliza para justificar porque aqueles aspectos deveriam ser aceitos pela sociedade os esclarecem de maneira adequada para os objetivos deste trabalho. Isso porque um dos seus vieses justamente evidenciar que, ao contrrio do que se quer fazer crer, os argumentos apresentados como se fossem advindos de avaliaes de carter econmico ou tecnolgico (e, por isso, de natureza tcnica) so, na realidade, de carter poltico. Os dois primeiros blocos de argumentos relacionam-se com o conceito de efeito spin-off, isto , com um efeito de transbordamento ou espirramento dos resultados tecnolgicos e econmicos desencadeados pelo gasto militar no setor da defesa para o setor civil da economia, assim como com a suposio de que a tecnologia desenvolvida para propsitos militares tem (ou pode ter) significativas aplicaes para a produo civil e que essas aplicaes teriam um impacto positivo na capacitao tecnolgico e em termos econmicos. O terceiro, inspirado no que se entende como a realidade dos grandes produtores de sistemas de armas, trata da obteno de ganhos de comrcio exterior atravs da exportao de MD que a revitalizao permitiria. No quarto, mais prximo tradio latino-americana, discute-se a substituio de importaes, isto , a possibilidade de evitar a importao dos sistemas de armas demandados pelas FAs. O quinto, inspirado talvez na realidade de alguns pases perifricos durante a Guerra Fria ou no comportamento do que se tem denominado pases rebeldes,19 trata das vantagens geopolticas, de defesa dos interesses nacionais, de aumento da capacidade de barganha em relao s grandes potncias, ou de projeo de poder em relao a pases mais fracos, que a produo local de MD proporcionaria. A impresso que se tem, ento, que duas dinmicas distintas no mbito do processo decisrio
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freqente que as policy networks tentem acumular poder foras mediante um discurso enrgico e at agressivo visando to-somente a atenuar uma das caractersticas tpicas dos processos incrementais, a no-tomada de deciso e, assim, participar na tomada de deciso. Nesse caso, no importa muito a soluo dos problemas apontados ou a aceitao dos argumentos levantados, e sim o objetivo de participar no processo decisrio.29 Assim, de forma mais sutil do que a antes indicada, a rede no estaria pretendendo que os tomadores de deciso adotem um modelo racional, ou mesmo que aceitem introduzir na agenda os seus argumentos. Estaria apenas tentando acumular poder para forar sua participao num processo decisrio com caractersticas incrementais. Qualquer que seja o objetivo da rede da revitalizao, seu comportamento seria um indcio de debilidade.30 O que no configura nada que possa ser considerado politicamente incorreto. natural e freqente, que atores com menor poder tentem ganhar o direito de participar do processo decisrio atravs da mobilizao de outras elites ou da sociedade em geral.31 E s ento depois de obter o apoio necessrio e passar a sentar mesa em que se decide tentar introduzir os temas de seu interesse na agenda poltica. Se seu poder for suficiente para forar os atores mais poderosos que controlam a agenda e o processo decisrio estiverem dispostos a alterar o seu carter incremental que lhes beneficia, outra questo. O reaparelhamento sem revitalizao e a hiptese do modelo do processo organizacional Essa suspeio de debilidade abre uma pista investigativa que possui duas meadas. A primeira, sugere que existiria uma instncia de tomada de deciso no totalmente contaminada pelo incrementalismo e sensvel a argumentos de natureza racional a ser cooptada. A segunda meada derivada da observao de como tem evoludo a poltica pblica relacionada aquisio de MD. De fato, no obstante a sua plausibilidade respaldada pela evoluo do oramento militar, a idia
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de que o processo decisrio relativo revitalizao estaria sendo dominado por uma dinmica estritamente incremental esbarra num obstculo sobre o qual se tem evidncias empricas bastante slidas. Essas evidncias se referem a iniciativas efetivamente realizadas ou que estariam em curso visando aquisio de material de defesa produzido no exterior. Ou seja, que estaria em marcha, ainda que com recursos escassos, um processo de reaparelhamento das FAs no apoiado na produo local de material de defesa. E que, em conseqncia, prescindiria da revitalizao da ID. De fato, ao longo dos ltimos anos, tem sido noticiada periodicamente na imprensa, e por meio de publicaes especializadas, a aquisio de MD de procedncia estrangeira. Com freqncia bem mais elevada, tm sido ultimamente noticiadas iniciativas que estariam sendo levadas a cabo com o objetivo de importar MD, inclusive atravs de operaes de escambo.32 Tudo isso em meio a notcias desencontradas de que programas de reaparelhamento de cada uma das foras estariam sendo reativados33 e que acordos de off set seriam realizados visando produo ou montagem no pas de MD desenvolvido por empresas localizadas no exterior.34 Outra iniciativa de no menor importncia foi a adeso do governo brasileiro, em junho de 2000, ao Protocolo 505 que faculta o recebimento de material de defesa descartado pelas FAs dos EUA, desde que seja a ele facultado a inspeo in loco dos sistemas de defesa dos pases interessados aos quais o armamento incorporado (The Center for Public Integrity, 2001).35 Adeso esta denunciada por integrantes da rede da revitalizao como uma inaceitvel sujeio do Pas aos interesses de uma potncia estrangeira (Coimbra, 2001). Essa situao parece indicar que o processo decisrio da Poltica de Defesa no possui as caractersticas de incrementalidade alegadas pela rede da revitalizao. Isto , o diferimento da revitalizao no ocorreria devido a uma incapacidade dos atores que participam no processo decisrio de tomar decises racionais. De uma atrasada e recalcitrante postura irracional, marcada pela nocompreenso dos benefcios da P&D e produo de MD, por uma sujeio ao poder dos fabricantes de armas que dominam nosso mundo unipolar,
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que os atores tomam suas decises apoiando-se numa seqncia de passos sistematicamente aplicada a problemas que so entendidos como tcnicos (e no polticos), num ambiente em que valores e interesses so claramente explicitados. Igualmente, no se coaduna com o incremental, em que a elaborao da poltica um processo inescapavelmente poltico, as percepes e interesses dos atores permanecem encobertas, mas invadem todas as suas etapas, e no qual no momento da implementao, mais do que o da formulao, que os conflitos se revelam. Isso parece aproximar-se do modelo proposto por Hogwood e Gunn (1984) denominado de modelo do processo organizacional,42 em que as decises e aes do governo so interpretadas como um resultado de um comportamento que tem por base rotinas e procedimentos-padro previamente definidos no interior de uma organizao, a qual guarda uma considervel distncia em relao ao jogo social e s presses de atores envolvidas com a poltica. Sua caracterstica de um meio termo entre os extremos racional e incremental sugere que esse modelo possa ser utilizado para representar uma soluo de compromisso entre duas tendncias concretas, cada uma forando a vigncia (ou implantao) de um desses extremos. Assim, a dinmica do processo decisrio da revitalizao no seria a tipificada pelo modelo racional, em que seu ator mais presente (ou em evidncia) pretenderia implantar forando um confronto aberto; nem aquela incremental, cuja preferncia se imputa ao ator mais influente no processo decisrio: a rede da revitalizao. A trajetria da revitalizao seria ento, fundamentalmente, o resultado de um procedimento levado a cabo no interior do aparelho de Estado por quadros tcnico-polticos relativamente estveis, que teria como objetivo de longo prazo dotar o Pas dos meios de defesa coerentes com cenrios de conflito por eles previamente definidos, e atendendo a critrios prprios, ainda que sensveis s vises e presses que se manifestam no ambiente da Poltica de Defesa. A consecuo desse objetivo seria lograda com um grau de autonomia significativo em relao aos quadros dirigentes de cada uma das foras. Entre outras razes para isso, talvez em funo
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de um passado em que cada um deles podia ter acesso direto ao nvel de maior hierarquia da estrutura governamental, no tm conseguido um acordo que permita a implementao sequenciada ou ao menos combinada de seus respectivos projetos de reaparelhamento. A forma de atuao daqueles quadros tcnicopolticos se d por meio do aproveitamento das oportunidades de negcio surgidas no mercado MD, em especial naquele dos sistemas de armas de custo mais elevado produzidos no exterior, caracterizado por uma volatilidade e formas de negociao caractersticas. Assim, embora inserido num contexto caracterizado por uma viso de longo prazo, por restries oramentrias, pela necessidade de conter as presses exercidas pelos partidrios da revitalizao e por atores a ela refratrios em funo de seus interesses pecunirios, e pelo imperativo de garantir a autoridade do governo democraticamente constitudo, o procedimento teria caractersticas eminentemente responsivas. Por um lado, s situaes conjunturais do mercado (possuindo agilidade e autoridade suficientes para aproveit-las) e, por outro, s mudanas naquele contexto; respondendo a ambas a partir de critrios e consideraes de natureza fundamentalmente poltica. A segunda considerao relaciona-se com as caractersticas do ator responsvel por aquele procedimento que funcionaria segundo o modelo do processo organizacional. E que, possuindo motivaes, estratgias e formas de atuao muito distintas daquelas da rede da revitalizao, seria capaz de produzir jogadas que dificultariam a sua efetividade. At quando o governo poder manter a distncia que hoje existe entre a agenda da rede da revitalizao e a sua prpria agenda de governo, fazendo com que ela seja aceita como sendo a agenda da poltica, depende de sua fora poltica.43 E tambm da postura que se adote em relao ao jogo da revitalizao. Nesse sentido, convm destacar que at agora sua imagem externa tem sido a de uma policy community44 organizada em torno de valores e objetivos especficos e permanentes (neste caso, razes de Estado) visando a proporcionar servios e solues para problemas de interesse pblico. Policy community essa que, por ter de manter um baixo perfil
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ser obstaculizada a partir de agora pela fora da lei; isto , por meio de um regime legal, regulatrio e tributrio que reflita tal subordinao (aos imperativos estratgicos). No obstante, o fato de que no seu ltimo item Disposies Finais a Estratgia condicione sua implantao a documentos complementares, dentre os quais alguns em que a ID aparece como objeto de planos, projetos, estudos, etc., deixa no ar a pergunta: ser que o perodo de mais de duas dcadas de adiamentos da revitalizao ter efetivamente terminado?
Post-scriptum
Em dezembro de 2008, alguns meses depois deste trabalho ser aprovado para publicao, foi lanada a Estratgia Nacional de Defesa. De fato, mais de cinco anos depois de anunciada como um dos objetivos do ciclo de debates mencionado na Introduo. Coroando um esforo miditico aparentemente bem-sucedido da rede da revitalizao, ela traz como um dos seus trs eixos estruturantes a reorganizao da indstria nacional de material de defesa, para assegurar o atendimento das necessidades de equipamentos das Foras Armadas (Jobim, 2009). Num tom de quase-censura das aes governamentais para equipar as FAs, a Estratgia fala em colocar as empresas da ID a salvo das presses do imediatismo mercantil e de consideraes comerciais que estariam ocorrendo em detrimento dos imperativos estratgicos do Pas (Ministrio da Defesa, 2008 p. 26 e seguintes). A julgar por essa passagem, e pela promessa de um regime legal, regulatrio e tributrio especial que, entre outros favores, dispensar as empresas de entrar em licitaes, as proteger contra o risco dos contingenciamentos oramentrios, assegurar a continuidade das compras das FAs e as contemplar com recursos pblicos para alavancar seus negcios, a rede da revitalizao parece ter obtido uma expressiva vitria. No plano do discurso governamental, a meno ao imediatismo mercantil pode ser interpretada como um recado claro e incisivo da rede da revitalizao para aquele grupo de tomadores de deciso da Poltica de Defesa at agora pouco sensvel aos seus argumentos que sua ao passaria a
Notas
1 Os oito debates realizados, cujos registros se encontram-se disponveis no stio do Ministrio da Defesa, estiveram sempre focados na orientao que deveria seguir a Poltica de Defesa. Foram publicados quatro livros que deram a conhecer as idias veiculadas no Ciclo. 2 O livro que se originou do Ciclo de Debates dedicado ao tema tratado neste trabalho (Pinto et al., 2005) , se no a nica, a principal referncia disponvel. Com o objetivo de dar a conhecer a opinio dos maiores conhecedores do assunto, a obra conta inclusive com um texto assinado por vrios ex-ministros de C&T e de Defesa. Todos os artigos ali includos, com exceo de Dagnino (2005), enfatizam de forma radical, ainda que pouco fundamentada em informao secundria ou primria e tampouco nos trabalhos publicados por economistas de defesa, os efeitos econmicos e tecnolgicos positivos da P&D e da produo militar. 3 Reivindicando um aumento no oramento, vrios militares se referiram s misses das FAs com o costumeiro tom grandiloqente (Proena Jr. e Brigago, 2007) e, sua situao, de modo pungente e alarmista. Entre os partidrios da ampliao do gasto militar do mundo civil, o mais destacado foi o senador Marcelo Crivela que sem maior fundamentao props a cifra ideal de 2,1% do PIB. Do lado contrrio, como era de se esperar, o maior destaque no foi dos militares, e sim da jornalista, de tendncia conservadora, Mriam Leito. Demonstrando amplo conhecimento dos argumentos dos seus adversrios, e contrariando o senso comum relativo escassa parcela do PIB dedicada s FAs, ela concentrou-se na necessidade de uma profunda reorganizao das FAs: o que est
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4 A viso de que a profissionalizao das FAs brasileiras poderia ocorrer pela via cientfico-tecnolgico-produtiva tem sido avaliada em diversas oportunidades e por pesquisadores que se colocaram de forma crtica ou favorvel a ela: Dagnino (1983, 1984), Brigago (1985), Proena Junior (1990), Franko-Jones, Dagnino e Franko-Jones (1992), Conca (1992, 1997), Proena Junior e Franco (1993), Cavagnari Filho (1996), Dagnino e Proena Junior (1998) e Costa (2007). Para se ter uma idia de quo consensual essa viso, vale enfatizar que todos eles assinalaram que ela parecia ser muito bem recebida pelas evites civis. 5 Para Bardach (1998), trata-se de um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizado para buscar analisar ou resolver problemas concretos concernentes poltica (policy) pblica. Segundo Dye (1976, p. 1), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo. O escopo da Anlise de Poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises dos analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics), dado que os processos e resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e porque as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um locus privilegiado de expresso. 6 Tal como ressaltam Ham e Hill (1993), esse instrumental especialmente adequado para a abordagem de processos decisrios envolvendo atores poderosos e interesses pouco explcitos. 7 Entre vrios pesquisadores de pases com slida tradio democrtica (o que no o caso Brasil), e onde os militares no tm exercido papel poltico marcante (o que est longe de ser o caso Brasil), Faltas (1985) foi um dos primeiros a salientar o clima de sigilo que cerca o processo decisrio relacionado produo e comercializao de MD, e a conseqente dificuldade em desvendar o processo de tomada de deciso que o orienta. 8 Em relao ao conceito de problema (ou situaoproblema), quatro aspectos merecem ser lembrados:
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do que o termo ator usado para designar um coletivo (grupo social, organizao etc., em geral no-monoltico), convm salientar que o mesmo vale para uma agenda particular: ela tambm uma combinao dos valores e interesses de indivduos diferentes com poder distinto. 19 Grupo integrado por um pequeno nmero de pases perifricos que desafia pela via violenta o direito das grandes potncias de dominar o mundo custa do sacrifcio dos interesses de seus cidados (Escud,1995). 20 Segundo Simon (1957), num processo decisrio de tipo incremental, a ao de partidrios de posies distintas interessados em influenciar as decises provoca um ajuste mtuo e contnuo entre eles fazendo com que a situao que tende a resultar do processo difira apenas incrementalmente da que anteriormente existia. 21 A partir de clculos elaborados pelo autor com base em dados disponveis em <www.camara.gov.br>. 22 Bachrach e Baratz (1962) definem no-tomada de deciso como sendo a prtica de limitar o alcance real da tomada de deciso a questes seguras, atravs da manipulao de valores dominantes na comunidade, mitos, procedimentos e instituies polticas. A notomada de deciso ocorre quando os valores dominantes, as regras do jogo aceitas, as relaes de poder entre grupos e os instrumentos de fora, separadamente ou combinados, efetivamente previnem que certas reclamaes transformem-se em assuntos maduros que exijam deciso, diferindo de assuntos que no se devem tornar objeto de deciso (entrar na agenda de poltica). Num processo de no-tomada de deciso atuam aquilo que chamado de duas faces do poder: uma operando nos conflitos abertos sobre decises-chave, e a outra, buscando suprimir conflitos e fazendo o possvel para que um assunto noseguro no entre no processo poltico. 23 Lukes (1974) cunhou a expresso trs faces do poder para destacar que o poder deve ser estudado em trs dimenses: (a) a dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exerccio do poder explcito e pode ser observado a olho nu; (b) a dos conflitos encobertos, quando ocorre a supresso das reclamaes impedindo que cheguem a ser includas na agenda de deciso; e (c) a dos conflitos latentes, quando o exerccio do poder se d conformando as preferncia da populao, atravs de mecanismos ideolgicos de difuso do sistema de crenas e valores dominante, de maneira a prevenir que nem
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24 So to numerosas as manifestaes divulgadas por esta e pelas outras duas vias que seria impossvel mencion-las aqui. Apenas a ttulo de exemplo, ver Coimbra (2001) 25 Tambm apenas a ttulo de exemplo, ver Drumond (2003). 26 Ainda apenas a ttulo de exemplo, ver Isto, 21/6/ 2006. 27 O modelo cognitivo de um ator o modelo a partir do qual ele ir descrever, explicar e prescrever acerca do objeto da poltica e do seu contexto, e ir participar no processo decisrio. O modelo cognitivo possui uma relao de realimentao com a agenda e com o projeto poltico do ator. De fato, dado que a maneira como ator percebe a realidade (modelo cognitivo) lhe permite entend-la de uma forma mais coerente com seu projeto poltico, mais sintonizada com eles tender a ser a sua agenda. 28 Dependendo do poder relativo do ator, seu modelo cognitivo poder ser percebido como correto, ser socialmente legitimado, e influenciar decisivamente a forma e contedo da poltica. No limite, e semelhantemente ao que ocorre no caso das agendas quando um ator dominante consegue impor a sua agenda como a agenda da poltica, quando existir um ator capaz de enviesar significativamente o processo decisrio, a poltica incorporar o modelo cognitivo particular desse ator. Ele passar a ser o modelo cognitivo da poltica; o qual passar a servir de referncia para todos os atores intervenientes, levando iterativamente ao fortalecimento do poder do ator dominante. O que ir dificultar progressivamente a irrupo de conflitos encobertos e latentes e, inclusive, influenciar o modelo cognitivo dos atores com menor poder. 29 Segundo Etzioni (1967), o ajuste mtuo entre partidrios de interesses diferentes nem sempre , de fato, mtuo. O fato desse ajuste tender a ser enviesado em favor dos atores mais influentes e mais organizados, fazendo com que questes no-seguras sejam negligenciadas, costuma levar os atores com menor poder a concentrar seus esforos na tentativa de introduzir estas questes na agenda poltica. 30 Nem todos os problemas que conformam as agendas particulares tm a mesma facilidade de fazer parte da agenda decisria (ou agenda da poltica) e, assim, impor aos que governam a necessidade de atuar sobre eles. A fora ou debilidade de um ator pode ser avalia-
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A POLTICA DE DEFESA BRASILEIRA: NEM RACIONALISMO NEM INCREMENTALISMO Renato Dagnino
Palavras-chave : Poltica de Defesa; Revitalizao da indstria de defesa; Militares; Economia da Defesa. Este trabalho trata da poltica de defesa brasileira focalizando a P&D e a produo de material de defesa. Utilizando a abordagem de anlise de poltica, ainda pouco empregada no ambiente nacional para estudar nossas polticas pblicas, e no plano internacional, para tratar de assuntos militares, investiga-se o jogo da revitalizao da indstria de defesa, analisando o comportamento dos atores, a maneira como conformam suas agendas e buscam impor um modelo de tomada de deciso coerente com seus interesses e valores. A concluso desafia o senso comum sobre o diferimento da revitalizao. O campo est, ento, aberto para o teste das hipteses levantadas e para o encaminhamento adequado do processo em foco.