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Quels indicateurs budgtaires pour quels objectifs de politique conomique ?

Carine BOUTHEVILLAIN, Christophe SCHALCK


Direction des Analyses macroconomiques et de la Prvision Service dtudes des Politiques de Finances publiques

La conduite de la politique conomique dans les principaux pays dvelopps ncessite une connaissance ne de la situation des nances publiques et des implications budgtaires des politiques mises en uvre. Dans cette perspective, la mobilisation dindicateurs budgtaires est indispensable lanalyse de la gouvernance macroconomique dun pays. Toutefois, les indicateurs budgtaires sont divers : ils rpondent des objectifs diffrents de la politique budgtaire (allocation, redistribution, stabilisation) et se situent sur diffrents horizons (court, moyen ou long terme). Or, mobiliser un indicateur inadquat peut fausser le diagnostic et conduire des choix de politique conomique inadapts. Cet article propose de mettre en perspective les principaux indicateurs de nances publiques en fonction des objectifs suivis grce des grilles de lecture et des cadres dutilisation. Ainsi, sont successivement analyss les indicateurs de situation qui dcrivent ltat des nances publiques, les indicateurs dorientation qui traduisent les volutions budgtaires selon leur origine et leur persistance, et les indicateurs de soutenabilit qui traduisent la capacit du gouvernement faire face ses engagements. Une illustration non exhaustive de lemploi de ces indicateurs est donne sur le cas franais pour lanne 2006. Elle montre la fois la ncessit et les limites de lusage dindicateurs budgtaires pour mener une analyse claire des nances publiques dun pays.

Mots-cls : indicateurs budgtaires, soutenabilit, politique budgtaire Codes JEL : E6, H6

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a question du suivi et de la surveillance des finances publiques a connu un regain dintrt depuis quelques annes. En effet, limpact de la globalisation, les problmes de soutenabilit lis au vieillissement et le besoin dencadrement des politiques budgtaires dans le contexte institutionnel europen sont devenus de plus en plus prgnants. Est ainsi revenue au premier plan une question ancienne (cf. Blanchard, 1990) quil faut dsormais mettre en perspective avec les pratiques de gouvernance des pays dvelopps : quels indicateurs sont les plus pertinents pour suivre, analyser et prvoir les volutions budgtaires dun pays et leurs impacts sur lconomie ? La politique budgtaire recouvre un champ danalyse particulirement vaste quil est impossible de synthtiser par un indicateur unique. En effet, le rle de la politique budgtaire, outre de permettre la production de services publics efficaces et lallocation des ressources disponibles, consiste galement stabiliser lactivit conomique et assurer la redistribution des revenus entre agents nationaux (cf. Musgrave, 1959). Les interventions qui en dcoulent peuvent ds lors concerner le court terme (stabilisation) ou le moyen terme (objectif sur un cycle) ou encore servir des objectifs de long terme (soutenabilit). Ainsi, lapprciation de la situation budgtaire doit reposer sur une batterie dindicateurs, chacun tant adapt une question, les insuffisances de lun pouvant tre compenses par les caractristiques de lautre. Cet article se propose de mettre en perspective les principaux indicateurs de finances publiques en fonction des objectifs suivis. Il ne vise pas numrer les indicateurs existants mais fournir une grille de lecture et un cadre dutilisation. On analysera successivement les indicateurs de suivi, dorientation et de soutenabilit des finances publiques en mettant en vidence leurs caractristiques, leur usage et leurs insuffisances au travers dillustrations tires dexpriences europennes.

1| Les indicateurs budgtaires : un problme moins simple quil ny parat


Les caractristiques dun bon indicateur sont connues : simplicit, fiabilit, objectivit. Le caractre simple implique que lindicateur doit tre disponible intervalles rguliers, tre rplicable aisment et permettre une lecture immdiate et incontestable, y compris de la part de non-experts. La fiabilit se traduit par un lien logique fort avec lobjectif fix, en particulier en ce qui concerne la similarit de lhorizon temporel. Lindicateur doit galement supporter le moins de rvisions possibles, ne pas prsenter de biais connus ni prter le flanc aux manipulations comptables ou aux exploitations opportunistes. Enfin, lobjectivit de lindicateur doit faciliter une interprtation non partisane. Ces conditions sont trs restrictives et peu dindicateurs les satisfont toutes simultanment. Toutefois, indpendamment des limites intrinsques de ces outils, il faut prendre garde ne pas introduire derreurs supplmentaires dans linterprtation en utilisant mauvais escient un indicateur fiable et utile par ailleurs. Une erreur de diagnostic concernant la situation budgtaire peut conduire des choix de politique conomique errons. Pour se prmunir contre les erreurs dinterprtation, il faut donc utiliser un ensemble dindicateurs appropris dont le rle dans lanalyse conomique est clairement identifi. Mais il ne faut pas tomber dans lexcs qui consisterait une accumulation dindicateurs dont la redondance pourrait conduire la confusion. Bien quil soit artificiel de scinder lanalyse en diffrentes questions, celles-ci se rvlant souvent plus ou moins interdpendantes, quatre catgories principales dinstruments peuvent tre considres : les indicateurs de situation des finances publiques, dorientation de la politique budgtaire, de soutenabilit, et la mesure de limpact des variables budgtaires sur les agrgats

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macroconomiques. Ces outils doivent permettre dtablir un diagnostic rigoureux selon le schma de rflexion suivant : un gouvernement doit pouvoir connatre ltat de lconomie et des finances publiques un instant donn afin de pouvoir adapter lun lautre. Lindicateur est alors un guide pour prendre en temps rel ou un horizon court les dcisions de politique budgtaire. Il est galement utile de pouvoir replacer cette situation dans un contexte historique ou international afin de sappuyer sur des expriences acquises pour concevoir les mesures nouvelles de politique budgtaire. Lindicateur permet alors de lgitimer une action politique. Lvolution court terme peut tre active (politique discrtionnaire) ou passive (par le jeu des stabilisateurs automatiques qui font partiellement dpendre le rsultat budgtaire de la conjoncture). Il est ncessaire pour lanalyse de pouvoir distinguer les volutions structurelles et conjoncturelles des grandeurs budgtaires. Lindicateur permet dinscrire la stratgie politique dans un contexte dpouill des alas lis aux fluctuations de la croissance. Ds lors que la politique conomique se dote dobjectifs diffrents horizons temporels, la connaissance de lorientation et de la soutenabilit des finances publiques ces diffrents moments et sous diverses hypothses macroconomiques est indispensable. Les indicateurs informent sur la cohrence entre la politique mise en uvre et les objectifs de moyen et long terme affichs par ailleurs par le gouvernement. Enfin, une analyse rtrospective ou prospective doit tre mene afin de connatre limpact dune politique dfinie sur lconomie dans son ensemble ou sur certaines grandeurs telles que la demande agrge en particulier. Si lanalyse prospective permet didentifier et danticiper les difficults, ltude rtrospective permet de vrifier que les mesures mises en uvre ont bien permis datteindre les objectifs que lon stait fixs. Elle assure ainsi un contrle de laction du gouvernement et lui permet dassurer sa crdibilit. Ds lors, il ny a pas de liste exhaustive dindicateurs examiner, tout dpend du problme sur lequel on sinterroge et du champ danalyse retenu. En particulier, il existe une multitude dindicateurs, plus ou moins dsagrgs, spcifiques un sous-secteur des administrations publiques, une opration comptable

particulire ou encore lexamen qualitatif des comptes publics, par exemple lefficacit des dpenses publiques qui peut utilement complter lanalyse globale. De ce point de vue lexemple franais de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) est clairant : ce nouvel outil danalyse comporte plusieurs centaines dindicateurs associs aux diffrents programmes choisis par le gouvernement. Cette tude naborde pas ces diffrents types dindicateurs pour se concentrer uniquement sur la mesure macroconomique des volutions budgtaires. Par ailleurs, mme si une analyse complte des finances publiques ne peut les ngliger, les instruments de mesure de limpact des finances publiques sur la demande globale ne peuvent tre rangs dans la catgorie des indicateurs au sens strict. En effet, lanalyse de limpact de la politique budgtaire sur les variables macroconomiques (mesurer limpulsion budgtaire sur la demande et quantifier son impact ex ante et ex post) ne peut se faire sans utiliser un modle conomtrique dcrivant explicitement le comportement des agents du secteur priv. Ds lors, la complexit et la diversit des mesures dimpact budgtaire dpassent le cadre usuel de la construction dindicateurs. En consquence, nous nintgrerons pas les mesures dimpact dans notre tude des indicateurs de finances publiques.

2| Les indicateurs dapprciation de la situation des nances publiques


En dpit de la place croissante prise dans la priode rcente par les indicateurs dorientation et de soutenabilit des finances publiques, les indicateurs de situation quoiquimparfaits restent essentiels, notamment parce que le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) en a retenu deux, le solde budgtaire et la dette publique. Il est donc ncessaire de savoir dans quelle mesure ces indicateurs sont adapts diffrents contextes macroconomiques ou permettent de mesurer ladquation des finances publiques aux objectifs poursuivis. Par ailleurs, la distinction entre indicateurs de situation et dvolution masque linteraction qui existe entre ces deux dimensions. Nous parlerons dindicateurs dorientation des finances publiques ds lors que la comparaison dindicateurs statiques donne lieu une interprtation conomique.

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2|1 Une grille de lecture des indicateurs de situation : choix du rfrentiel et fentre danalyse
La premire question que lon est amen se poser lorsquon tudie la situation des finances publiques est : o en sommes-nous ? Autrement dit, quel est ltat des finances publiques une date t ? Pour rpondre cette question on doit clairement identifier si lon sinterroge uniquement sur lanne en cours (position absolue) ou sur la position relative de celle-ci par rapport un contexte (le pass, la conjoncture actuelle, les prvisions du contexte conomique venir, lobjectif poursuivi, les autres pays, etc.). Par analogie photographique, on doit savoir sil lon tudie un portrait ou un personnage intgr dans un paysage. ce type de questions va correspondre un ensemble dindicateurs, certains particulirement simples sont directement fournis par les comptes publics nationaux, dautres plus labors puisquils rsultent dun calcul et font parfois intervenir des hypothses ou des prvisions ou encore sont compars des rfrences elles-mmes issues de calculs plus ou moins sophistiqus. La seconde question importante concerne le choix du rfrentiel (benchmark) qui va permettre de porter un jugement de valeur sur les rsultats mesurs. Ces deux dimensions permettent de construire la grille danalyse des indicateurs de situation des finances publiques prsente ci-dessous (cf. tableau 1). Zones A et B : pour analyser la situation budgtaire, on utilise des donnes comptables issues des comptes publics (nationaux ou budgtaires), ventuellement exprimes en % du PIB. De manire statique, Tableau 1 Grille de lecture pour les indicateurs de situation
Position absolue/ Position relative/ donnes ajout dhypothses de comptabilit ou de prvisions nationale et/ou laboration ou budgtaire par calcul Objectif/rfrentiel institutionnel Objectif/rfrentiel conomique A B C D

cest--dire pour une anne donne uniquement, les rsultats sont confronts des normes institutionnelles telles que les critres de Maastricht (cas A). De la mme manire, on peut vrifier que les rsultats comptables sont conformes des objectifs conomiques fixs pralablement (respect dune rgle budgtaire, dun engagement du gouvernement). On peut galement se demander si dans le contexte conomique en cours, le niveau de dficit primaire (cest--dire le dficit hors charge de la dette) permet de stabiliser le ratio de dette ou pas, indpendamment du niveau de ratio de dette atteint (cas B). Dans tous les cas, il est toujours possible de rapprocher les rsultats obtenus pour une anne donne avec ceux du pass ou ceux dautres pays qui relvent du mme systme de comptabilit. Zones C et D : pour analyser la situation budgtaire, on va galement chercher mettre en perspective les rsultats constats pour une anne donne. Il sagit alors de tenir compte dautres paramtres qui caractrisent cette anne, par exemple la position de lconomie dans le cycle. On pourra alors valuer la situation des finances publiques laune dobjectifs institutionnels ou conomiques fixs relativement un contexte donn. Par exemple, il peut tre ncessaire pour un gouvernement de savoir si le solde public enregistr dans les comptes nationaux bnficie dun impact favorable de la conjoncture ou non (cas C). Enfin, on peut identifier quelles sont les caractristiques dun poste budgtaire (lasticit au PIB, au PIB potentiel, son assiette, progressivit dun impt, etc.) grce une analyse rtrospective 1. La comparaison de ces lments des valeurs moyennes sur un cycle permet den dduire des informations complmentaires sur les spcificits conomiques et budgtaires de lanne tudie (cas D).

2|2 Les indicateurs disponibles pour une analyse de la situation des nances publiques
Les indicateurs de ux
Le point de dpart de la plupart des analyses budgtaires est le suivi du solde public. Il est usuellement mesur par la capacit/besoin de financement des administrations publiques dans les comptes

La mthode dsagrge du SEBC emploie ce type danalyse (Brosens et alii, 2006).

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nationaux (B9 tel que dfini dans le SEC 95 Systme europen de comptabilit) et prsent en points de PIB. Cet indicateur ne peut conduire qu une analyse conomique trs sommaire. En effet, le solde public nest pas un objectif de politique budgtaire en soi mais est dj la rsultante dune politique fiscale et dun choix de dpenses publiques. Cest pourtant cet indicateur qui sert de base au concept de dficit notifi retenu au niveau des institutions europennes comme principal instrument de surveillance budgtaire, la fois pour son caractre synthtique et le cadrage prcis de son valuation. ce niveau, des rgles sans cesse renouveles au gr de lapparition de nouvelles oprations permettent de savoir sil faut imputer les mouvements comptables induits au dficit ou la dette. Par exemple, il a t clairement tabli quune opration de privatisation doit tre enregistre dans les comptes financiers, mesurant le patrimoine financier, des APU et ninduit donc pas de recettes supplmentaires susceptibles de diminuer un ventuel dficit public. La lecture littrale de lindicateur de solde public peut savrer trompeuse si un pays a bnfici de mesures exceptionnelles ayant pour consquence de modifier provisoirement son solde public. Ainsi, il est de plus en plus courant de prsenter des statistiques de solde public hors mesures temporaires , telles que le versement de soultes ou le produit des ventes de licences UMTS. Par ailleurs, la statistique de solde public primaire, cest--dire hors charge de la dette, est largement rpandue. Les intrts verss par les APU rsultent du cot des emprunts passs qui avaient t levs afin de financer les dficits prcdents. Dduire ce poste des dpenses publiques pour construire un solde primaire permet de mesurer ltat des comptes publics indpendamment de limpact dune dpense quil est impossible dviter ou mme de rduire court terme. La notion de solde budgtaire permet de suivre lvolution des comptes de ltat ou des administrations publiques en comptabilit de caisse ce qui est ncessaire pour valuer le besoin de refinancement rel de ces administrations. Ainsi, lenregistrement dune opration peut se faire une date unique en comptabilit nationale alors que les flux financiers correspondants ne seront effectivement verss qu des dates ultrieures (exemple de la soulte EDF en
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France). De plus, lorsque le solde en comptabilit de caisse fait apparatre un besoin de financement plus lev quen comptabilit nationale, cela augure dune charge dintrt accrue moyen terme et par consquent un dficit public plus lev toutes choses gales par ailleurs. Enfin, une analyse croise du dficit (SEC 95) et de la variation de la dette, cest--dire des ajustements flux-stocks, peut permettre danticiper de larges rvisions du besoin de financement comme ce fut le cas en Italie ou en Grce au dbut des annes 2000 (cf. Balassone et alii, 2006). Lanalyse du compte des administrations publiques peut galement sappuyer sur des ratios ou des soldes un niveau moins global. Ainsi, on peut construire des ratios de dpenses publiques (total des dpenses publiques rapport au PIB), sans que la dfinition prcise de lagrgat total des dpenses soit clairement explicite dans les nomenclatures du SEC95. De mme, le taux de prlvements obligatoires, dont la dfinition est, elle, strictement tablie par le SEC 95, est une bonne approximation de la pression fiscale supporte par les agents privs. Il est possible galement de calculer des capacits/besoins de financement par sous-secteurs des APU, ce qui permet didentifier plus aisment lorigine dun ventuel dsquilibre. Enfin, le solde courant, construit comme lcart entre dpenses courantes et recettes courantes peut tre utile dans les pays qui possdent une rgle dor (le recours au financement par emprunt nest autoris que pour les investissements publics et non pour les dpenses courantes). Le risque derreur dans le suivi de ces indicateurs, considrs individuellement, est faible puisquil sagit de statistiques qui dcrivent ltat des finances publiques un instant donn 2. En revanche, lanalyse de leur variation ou la comparaison de leur valeur une rfrence peut se rvler plus ambigu: une amlioration du solde budgtaire, comme ce fut le cas par exemple en France entre 1998 et 2000, nest pas forcment le reflet dune politique budgtaire restrictive. Cela peut aussi rsulter de limpact dune phase favorable de la conjoncture et masquer une volution laxiste de la politique budgtaire. Pour viter cet cueil, les indicateurs comptables peuvent aussi tre compars, pour une anne donne, avec un benchmark rsultant dun calcul, tel que le solde ajust du cycle (CAB). Ainsi, en 2000 selon la Commission europenne, le solde public franais tait valu

Il est par contre possible que des rvisions ex post se produisent sur des statistiques publiques.

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1,5 % du PIB alors que le CAB hors mesures temporaires se situait 2,7 %. Le CAB peut tre utilis ici comme un rfrentiel auquel on compare le solde public effectif. Toutefois, il peut tre aussi utilis comme un indicateur de situation que lon peut comparer un objectif fix antrieurement. En revanche, ltude de son volution relve de lanalyse de lorientation des finances publiques.

tenant compte la fois des actifs et des passifs. Elle donne ainsi une meilleure image de la solvabilit immdiate du gouvernement 3. Les indicateurs de dficit et de dette, au cur du systme europen de surveillance mutuelle, ont des fonctions diffrentes mais sont insuffisants pour construire un diagnostic approfondi des finances publiques. La multiplicit des situations conomiques envisageables pour des valeurs donnes de dficit et de dette impose denrichir le suivi par lanalyse dautres indicateurs budgtaires. Par ailleurs, outre le lien flux-stock 4 qui les unit, dficit et dette ne sont pas indpendants. Des oprations telles que des reclassements comptables pouvant affecter conjointement les deux grandeurs. Cest le cas par exemple des engagements de ltat vis--vis du Crdit Lyonnais (CL) ou plus rcemment, dbut 2007, de la dette de la SAAD 5. Les structures de dfaisance du CL ont t reclasses en Organismes divers dadministration centrale (ODAC) et leur dette a ainsi t rintgre dans les APU. En changeant le primtre des APU, cette classification a modifi non seulement le ratio mais aussi le sens de variation du ratio de dette. De mme, la modification du traitement comptable de la SAAD dans les comptes nationaux conduit modifier les valeurs du dficit public de 1993 aujourdhui, en raison de la rintroduction dans les comptes des APU des flux financiers entre ltat et la SNCF. Dans le Pacte de stabilit et de croissance rvis, lobjectif de moyen terme dtre lquilibre budgtaire ou en excdent a pour consquence de faire tendre le ratio de dette vers zro, ce qui nest pas forcment souhaitable (cf. Bouthevillain, 2006). Au-del du caractre sous-optimal dun tel objectif, il est important de noter quen ce qui concerne la dette, il est particulirement dlicat de se rfrer une valeur critique justifie thoriquement. Ainsi lanalyse de lindicateur de dette publique se fait le plus souvent en variation et se rattache naturellement aux questions de soutenabilit de la politique budgtaire. Le risque consiste alors livrer des conclusions sur la soutenabilit partir de la seule analyse du niveau ou de la comparaison un rfrentiel du ratio de dette. Au croisement des concepts de dficit et de dette, lindicateur de solde stabilisant la dette peut

Les indicateurs de stock


ces indicateurs de flux, sajoute un indicateur de stock : la dette publique, souvent prsente en pourcentage du PIB. Le principal cueil dans lutilisation de cet indicateur rside dans le choix de sa dfinition. La dette publique nat en grande partie de laccumulation des emprunts contracts par les administrations publiques pour couvrir notamment leurs dficits dune anne lautre. Dans le concept le plus couramment utilis, celui retenu parmi les critres de convergence de Maastricht, la dette est exprime en valeur nominale (cest--dire en valeur faciale et non en valeur de march) et contient tous les engagements bruts (cest--dire sans tenir compte des avoirs des administrations), en cours la fin de lanne du secteur administrations publiques du SEC95 et consolids. Cette dfinition exclut les engagements implicites de ltat tels que ceux lis aux rgimes de retraite ou ceux dcoulant des garanties de toute nature accordes aux entreprises publiques. Dans une logique de comptabilit des entreprises, des provisions devraient gager ces engagements hors bilan et ceux-ci pourraient de ce fait tre considrs comme une dette. Le fait de retenir dans cette dfinition une dette brute ne permet pas de mesurer prcisment limpact de la politique budgtaire sur lvolution des actifs physiques et financiers des APU. Une hausse de la dette peut provenir du financement de lacquisition dun actif physique ou financier dont le rendement actualis peut tre suprieur ou gal son cot. Dans ce cas, la solvabilit des APU nest pas dgrade. Cette situation diffre fortement dune hausse de la dette gnre par un dficit public issu du financement insuffisant de dpenses courantes. Ainsi, un mme niveau dendettement brut peut correspondre des niveaux de dtention dactifs trs diffrents. Le concept de dette nette est donc prfrable lorsque lon sinterroge sur lvolution patrimoniale des APU, en
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B. Coeur (2002) approfondit cette voie en proposant de prendre en compte la valeur nette du patrimoine des APU dans lanalyse de la soutenabilit. On parle dajustements flux-stock pour expliquer les volutions de la dette publique qui ne proviennent pas de laccumulation des dficits ou des excdents publics (y compris des intrts de la dette publique passe). Ils correspondent des oprations sur le patrimoine financier des APU. Service annexe damortissement de la dette de la SNCF

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utilement complter lanalyse de la situation des finances publiques. Entirement bti sur des identits comptables, cet indicateur repose sur le constat quil existe toujours un niveau de dficit public qui laisse le ratio de dette inchang en fonction de la croissance du PIB pour une anne donne. Connaissant la variation de la charge de la dette, ce dficit peut tre exprim en solde primaire. Sous lhypothse dun solde primaire quilibr, lorsque le taux de croissance nominale du PIB est infrieur au taux dintrt apparent de la dette 6, lendettement public crot par simple effet boule de neige. En effet, plus lcart entre ces deux taux est lev, plus le solde primaire ncessaire la stabilisation du ratio de dette est contraignant. linverse, une croissance conomique dynamique diminue, toutes choses gales par ailleurs, les contraintes sur les variables budgtaires pour parvenir stabiliser le ratio de dette. Toutefois, la signification de cet indicateur ne doit pas tre exagre, en particulier sur les questions de soutenabilit. En effet, cet indicateur ne donne pas dinformation sur le caractre durable de la situation ponctuelle quil dcrit. Ainsi, entre 1999 et 2001, sous leffet dune croissance conomique dynamique correspondant une phase favorable du cycle dactivit, le solde stabilisant en France est devenu moins difficile atteindre (il se creuse), le solde effectif sest amlior (notamment grce la croissance) et le ratio de dette a diminu (cf. graphique 1). Cependant, rien ne permet Graphique 1 Ratio de dette, soldes public et stabilisant
(en % du PIB)
69 67 65 63 61 59 57 55 53 51 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ratio de dette (chelle de gauche) Solde public (chelle de droite) Solde stabilisant (chelle de droite) 0,0 - 0,5 - 1,0 - 1,5 - 2,0 - 2,5 - 3,0 - 3,5 - 4,0 - 4,5

de mesurer leffort discrtionnaire ventuel lorigine de cette situation. En 2001, la simple comparaison du solde stabilisant ( 2,0 % du PIB) et du solde public total ( 1,6 % du PIB) ne permet pas de conclure ni sur lorigine de lamlioration ni sur lvolution future du ratio de dette et encore moins sur sa soutenabilit. Ltat des finances publiques peut donc tre analys par un large ventail dindicateurs de situation. Toutefois, linterprtation conomique quils permettent est succincte : il est dlicat de qualifier la politique budgtaire mise en uvre ds lors que ces indicateurs ne dlivrent aucune information dynamique. Sils constituent un lment indispensable lanalyse, leur caractre statique ne permet pas de porter des conclusions sur lorientation des finances publiques. Des indicateurs spcifiques cette question sont donc indispensables pour poursuivre lanalyse.

3| Les indicateurs dorientation des nances publiques


Lorientation des finances publiques peut tre dfinie comme lvolution, subie ou voulue, des variables budgtaires. Lanalyse de cette volution se fait le plus souvent dans le contexte du droulement du cycle conomique. Elle permet notamment de savoir si la politique budgtaire est expansive ou restrictive, si elle est procyclique ou contracyclique. On parlera dorientation de la politique budgtaire uniquement quand lvolution budgtaire provient dactions volontaristes du gouvernement et non des consquences automatiques ou subies de lvolution dautres paramtres budgtaires et macroconomiques.

3|1 Une grille de lecture pour identier lorientation


Pour connatre lorientation des finances publiques, il est ncessaire de savoir si, dune part, lvolution des variables budgtaires provient de lenvironnement conomique ou de la volont du gouvernement, et si dautre part, cette volution est temporaire ou permanente. Ces distinctions, mises en lumire par Boije et Fischer (2006), sont donnes dans le tableau 2.

Source : Comptes nationaux ; calculs des auteurs

Le taux apparent de la dette se mesure par le rapport des intrts pays par les administrations publiques sur lencours de dette en fin danne prcdente.

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Tableau 2 Grille de lecture des indicateurs dorientation


Effet Temporaire Permanent Origine Environnement conomique Action politique A B C D

La grille de lecture permet didentifier diffrents cas dvolution des finances publiques en fonction de lorigine et de la dure de leffet dclencheur. Zone A : sont regroupes ici les volutions budgtaires qui rsultent de lensemble des modifications provenant de lenvironnement conomique et qui ont un effet temporaire sur lvolution des finances publiques. Le mcanisme conomique le plus caractristique de ce cas est laction des stabilisateurs automatiques, autrement dit les fluctuations du solde public lies mcaniquement celles de lactivit. En priode de creux conjoncturel, on observe de moindres recettes fiscales et un surplus de dpenses, notamment sociales ; ces volutions sinversent pendant les priodes plus favorables. Avec les stabilisateurs automatiques, il y a largissement du dficit durant les creux conjoncturels et rduction dans les priodes favorables. Les stabilisateurs sont donc, par dfinition, contracycliques et symtriques. Zone B : cette zone correspond aux volutions budgtaires conscutives lensemble des actions voulues par le gouvernement dans le but dinfluer temporairement sur lvolution des finances publiques. Par exemple, une surtaxe temporaire a t introduite sur limpt sur les socits en 1997 en France afin dassainir les comptes publics dont la dgradation avait t mise en lumire par un audit. Le gouvernement peut galement dcider dintervenir afin de stabiliser lactivit conomique laide de ses moyens budgtaires. Le choix de compenser transitoirement les moindres crations demplois dans le secteur priv par des recrutements demplois aids dans le secteur public (emplois-jeunes entre 1997 et 2002) en est un exemple. Ainsi, le gouvernement peut amplifier ou rduire dlibrment le jeu des stabilisateurs automatiques. Zone C : cette zone regroupe les volutions budgtaires dues lensemble des influences lies aux changements denvironnement conomique qui affectent de faon permanente lvolution des

finances publiques. Ainsi, le vieillissement de la population dans les pays dvelopps engendre une hausse importante et continue de certaines dpenses publiques (principalement les dpenses de retraites, de sant, et de dpendance) ce qui pse fortement sur lquilibre des comptes publics long terme. Sur un horizon plus court, les modifications dans la structure de la consommation des mnages peuvent galement, taux inchangs, dformer le rendement de la TVA. Zone D : sont regroupes ici les volutions budgtaires qui rsultent de lensemble des actions voulues par le gouvernement et qui ont un impact durable sur lvolution des finances publiques. Les rformes structurelles telles que les rformes du march du travail ou celle sur lducation et la recherche entrent dans ce champ. Les rformes institutionnelles ou les modifications du cadre lgal dans lequel sinscrit lconomie appartiennent galement ce domaine. Au-del des cas simples prsents ci-dessus, il est possible dintgrer dans notre grille de lecture dautres regroupements utiles et particulirement usuels dans lanalyse de lorientation des finances publiques. Politique discrtionnaire : la politique discrtionnaire correspond lvolution budgtaire qui est lie la volont du gouvernement. Son impact peut tre temporaire si la politique mise en uvre correspond un objectif de stabilisation, ou permanent si elle correspond une rforme structurelle. Elle sapprhende donc par les cadres B et D. Cette volution donne une indication sur le caractre expansionniste ou restrictif de la politique budgtaire discrtionnaire; toutefois, il sagit dune approximation puisque les dcisions de politique conomique non budgtaire ayant un impact sur les finances publiques se trouvent galement dans cette zone de la grille danalyse. Cest en particulier le cas de nombreuses mesures concernant le march du travail. volution structurelle : elle correspond lvolution des finances publiques moyen terme, cest--dire lvolution dont les effets sont permanents, quils proviennent des mcanismes conomiques ou des choix dlibrs de politique conomique, y compris dans des domaines non budgtaires. Elle correspond ainsi aux cadres C et D. Lvolution structurelle peut tre utilise, dune part, pour valuer limpact moyen terme sur les finances publiques des rformes budgtaires proposes et, dautre part, pour savoir si

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le gouvernement doit se fixer des objectifs de moyen terme plus ambitieux.

3|2 Les indicateurs dorientation des nances publiques


La plupart des organismes et institutions conomiques utilisent des indicateurs censs apprhender lorientation des finances publiques, cest--dire mesurer les diffrents concepts conomiques prsents ci-dessus. Il sagit de voir si les dfinitions des indicateurs qui sont les plus utiliss permettent dapprhender correctement les concepts conomiques concerns (cf. tableau 3).

Les indicateurs fonds sur le CAB


Le solde ajust du cycle (CAB) correspond au solde budgtaire corrig de limpact des fluctuations lies au cycle conomique, cest--dire corrig de laction des stabilisateurs automatiques (soit les zones B, C et D de la grille danalyse ci-dessus). La variation du CAB, ventuellement corrig des mesures temporaires , est lindicateur privilgi par de nombreux organismes internationaux pour mesurer lorientation de la politique discrtionnaire et lvolution structurelle. Or, comme nonc plus haut, ces deux notions sont diffrentes et ne couvrent pas strictement le mme champ que le concept de CAB. La variation du CAB correspond lvolution du solde budgtaire qui est lie, dune part, la volont du gouvernement, et, dautre part, aux effets de lenvironnement conomique. Il serait donc un indicateur adquat pour tudier le comportement budgtaire, autrement dit les mouvements des variables de finances publiques qui ne relvent pas de fluctuations conomiques de court terme. Tableau 3 Indicateurs dorientation couramment utiliss
Concepts conomiques Stabilisation discrtionnaire Politique discrtionnaire CAB PCAB NIESR (a) CAB Solde structurel MTO Indicateurs utiliss

Cet indicateur ninforme que de faon fruste sur lvolution structurelle ou sur la politique discrtionnaire et ne constitue quune pitre approximation. En effet, lvolution structurelle, mesure par lintermdiaire de celle du CAB, inclut lvolution temporaire des finances publiques lie la volont du gouvernement ou associe des fluctuations dautres cycles que celui du PIB, ce qui nest pas dans le champ concern. De la mme manire, lvolution de la politique discrtionnaire mesure par celle du CAB est errone puisque celui-ci, selon les modalits de son calcul, peut incorporer lvolution permanente lie lenvironnement conomique qui est indpendante de la volont du gouvernement (volution des taux dintrt, des termes de lchange, des prix dactifs, etc.) voire des volutions cycliques non lies lactivit conomique (impact de la hausse des prix dactifs sur les recettes fiscales). Le solde primaire ajust du cycle (PCAB) rpond, en partie, une des limites du CAB comme indicateur de la politique discrtionnaire en excluant lvolution de la charge de la dette publique, celle-ci ne pouvant tre considre comme un lment discrtionnaire puisquelle reprsente le cot des dficits passs. Par consquent, une amlioration du PCAB, et non du CAB, traduit a priori une politique discrtionnaire restrictive. Le cas de la Belgique en 2005 est une bonne illustration dun biais ventuel dans une analyse lorsque lon se base sur un indicateur inadquat (cf. graphique 2) : la variation nulle du PCAB traduirait une politique neutre, alors que celle positive du CAB (+ 0,4 point de PIB) traduirait une politique restrictive. Seule la charge dintrt diminue et explique lamlioration du CAB. Le bien-fond de Graphique 2 CAB et PCAB en Belgique
(en % du PIB)
8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 - 10 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 PCAB Solde public CAB

volution structurelle

(a) National Institute of Economic and Social Research

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lanalyse du PCAB sexprime dautant plus que le ratio de dette publique est lev et que la charge dintrts pse lourdement sur les dpenses. Toutefois, si le PCAB est un meilleur indicateur que le CAB pour valuer la politique discrtionnaire, il nen reste pas moins incomplet. Ainsi, en comparant les mesures de politiques budgtaires sur un plan qualitatif et quantitatif au Japon et en Allemagne dans les annes quatre-vingt-dix, Chalk (2002) estime que la variation du PCAB a un pouvoir de description dun changement discrtionnaire relativement modr dans la politique. Lexamen dun ajustement des indicateurs du solde ajust du cycle (total ou primaire) afin de tenir compte de lenvironnement macroconomique, et notamment des variations exceptionnelles des termes de lchange (cf. Turner, 2006) ou des prix dactifs, serait un pas vers une meilleure connaissance de la politique discrtionnaire. Les indicateurs dorientation des finances publiques que nous venons de dcrire sont fonds sur lestimation dune variable inobservable quest le PIB potentiel Cette variable peut tre value par un ensemble de mthodes conduisant chacune des estimations de production potentielle et dcart de production ventuellement diffrentes (cf. Cette, 2002 ; Cahn et Saint-Guilhem, 2006). En effet, les rsultats dpendent fortement des hypothses formules et des caractristiques que lon attribue la tendance et au cycle. Par exemple, les estimations de lcart de production pour la Belgique en 2003 varient entre 0,6 et 1,8 selon les institutions (cf. graphique 3). Toutefois, les volutions des carts de production sont la plupart du temps relativement proches, ce qui implique que les indicateurs bass sur des mthodes Graphique 3 cart de production en Belgique
(en % du PIB potentiel)
3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 - 0,5 - 1,0 - 1,5 - 2,0

diffrentes sont convergents en termes dorientation des finances publiques. Une source additionnelle dincertitude sur les estimations du PIB potentiel et de lcart de production provient des larges rvisions qui apparaissent pour lestimation des valeurs pour une anne donne, rendant leur estimation en temps rel peu fiable. Or, les dcideurs publics doivent dcider, sans le bnfice du recul, si lvolution du PIB court terme est de lordre du cycle ou de la tendance et prendre en temps rel les dcisions de politique conomique quils jugent adquates.

Les indicateurs fonds sur un benchmark


Lvolution de la politique budgtaire discrtionnaire peut galement tre apprhende par une toute autre approche utilise notamment par le NIESR (National Institute of Economic and Social Research) et explicite par Braconier et Holden (1999). Le principe consiste comparer lvolution des proportions des recettes et des dpenses publiques (dans le budget ou dans le PIB) une norme (gnralement la croissance nominale du PIB potentiel). Le NIESR suppose que, politique inchange, les impts et les cotisations sont proportionnels leurs assiettes et les postes de dpenses leur part dans le PIB potentiel. Si ces proportions se modifient dune anne sur lautre, cela est interprt comme le rsultat de mesures discrtionnaires. En reprenant la grille de lecture du tableau 3, lindicateur du NIESR semble effectivement capter ce qui ressort de la politique discrtionnaire (carrs B et D). Toutefois, il peut galement prendre en compte une part de changements structurels provenant de lconomie : ainsi, une modification de comportement des consommateurs peut influencer lvolution de certains postes de dpenses publiques. De plus, le choix de la norme, toujours dlicat, est dterminant pour caractriser ce que lon attribue la politique discrtionnaire. Lutilisation dun benchmark peut galement servir pour identifier lvolution des finances publiques et plus particulirement lvolution moyen terme. Lune des critiques au PSC initial tait lie au fait quun objectif budgtaire uniforme dune position proche de lquilibre ou excdentaire moyen terme impliquait dans certains pays croissance nominale rapide une politique budgtaire inapproprie. Depuis 2005, le PSC rvis prvoit de diffrencier les objectifs budgtaires moyen terme (MTO) pour chaque tat membre, en fonction de leur potentiel de croissance et de leur niveau de dette, afin dassurer une marge de manuvre suffisante par rapport

1999

2000

2001

2002

2003 2004 FMI

2005 2006 OCDE

Commission europenne

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la valeur de rfrence de 3 % du PIB et la convergence vers des niveaux de dette prudents. Ainsi, lobjectif pour la France est lquilibre budgtaire et celui pour les Pays-Bas est un dficit public de 0,5 % du PIB. De plus, on peut scarter temporairement de cet objectif en cas de rformes structurelles engendrant des cots court terme mais bnfiques moyen terme. En particulier, les tats membres de la zone euro ou participant au mcanisme de taux de change doivent viser un ajustement budgtaire structurel en ligne avec la valeur de rfrence de 0,5 % du PIB. Les objectifs budgtaires moyen terme doivent reflter les paramtres conomiques fondamentaux et les stratgies nationales. Ainsi, ils peuvent reprsenter la cible de lvolution structurelle mais non lvolution structurelle en elle-mme. Si les indicateurs dorientation des finances publiques traduisent les volutions budgtaires court et moyen terme, ils sont inadquats pour savoir si les politiques mises en uvre nuisent la solvabilit de ltat. Dautres types dindicateurs, dits de soutenabilit, doivent alors tre mobiliss.

4|1 Grille de lecture : existence dun rfrentiel et nature de linformation initiale utilise
La soutenabilit est un concept thorique dont la dfinition mme fait delle une variable inobservable. Plusieurs approches coexistent pour valuer la soutenabilit des politiques budgtaires. Ces approches diffrent selon que lon tient compte du comportement pass des gouvernements ou sur le seul tat de lconomie une date donne. La deuxime diffrence importante concerne lexistence dun rfrentiel qui va permettre de porter un jugement de valeur sur les politiques mises en uvre (cf. tableau 4). Zones A et B : pour tudier la soutenabilit, on utilise lvolution des variables budgtaires au cours dune priode donne. Il sagit de mettre en vidence le comportement habituel des gouvernements face aux diffrents contextes conomiques afin den dduire le caractre (non) soutenable de la politique budgtaire. Cette dduction peut soprer laide dune comparaison un objectif absolu (cas A) ou du strict respect de la contrainte budgtaire (cas B). Zones C et D : pour tudier la soutenabilit, on peut galement projeter les volutions futures des finances publiques partir de linformation disponible une date t et dhypothses macroconomiques et dmographiques. Il est alors possible destimer, soit lampleur de lajustement ncessaire afin de respecter une cible de soutenabilit telle quun ratio de dette gal 60 % du PIB (cadre C), soit ltat des finances publiques une date future compte tenue de la situation initiale (cadre D) comme par exemple le niveau de dette publique lhorizon 2050. Lanalyse oprationnelle de la soutenabilit est dautant plus complexe quelle ncessite une clarification sur les variables budgtaires retenues, notamment celles correspondant la dette publique. Comme expliqu dans la deuxime section, la mesure de la Tableau 4 Grille de lecture des indicateurs de soutenabilit
Comportement moyen Objectif Absolu Relatif A B Extrapolation des tendances C D

4| Les indicateurs de soutenabilit des nances publiques


La soutenabilit se dfinit gnralement comme la capacit du gouvernement faire face ses engagements financiers long terme. La soutenabilit des finances publiques revient satisfaire la contrainte budgtaire intertemporelle du gouvernement impliquant que la valeur actuelle des excdents primaires futurs soit gale au stock de dette publique recouvrir. Ainsi, plus la dette publique est leve, plus sa rduction ncessite de dgager des excdents primaires importants, ce qui peut induire des mesures correctrices de grande ampleur. La soutenabilit peut galement sapprhender en termes dquit intergnrationnelle : plus lassainissement des finances publiques se fera tardivement, plus les ajustements entreprendre seront coteux et ncessiteront daugmenter trs significativement les prlvements obligatoires ou de rduire brutalement les dpenses. linverse, corriger ds prsent les dsquilibres financiers permet de diminuer leffort entreprendre et de le rpartir entre les diffrentes gnrations.

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dette publique varie selon la dfinition choisie (dette brute ou nette, engagements explicites ou implicites). Si la plupart des analyses sur la soutenabilit reposent sur la dette brute, il peut tre pertinent dutiliser le concept de la dette nette, plus reprsentative des engagements effectifs des APU long terme.

va se reproduire dans le futur. Ainsi, une modification notable et rcente dans la conduite de la politique budgtaire peut tre sous-estime et conduire des interprtations fallacieuses. Lapproche traditionnelle en termes danalyse prospective est la projection de long terme. Elle consiste projeter le dficit et la dette publique sur une longue priode partir des volutions attendues de la population et de ses consquences sur les postes budgtaires. Elle correspond ainsi au cadre D du tableau. Cette approche a t largement utilise ces dernires annes pour prendre en compte les engagements futurs dcoulant des dpenses lies lge (Ageing Working Group AWG, de la Commission europenne). Ce type de dpenses publiques (couvrant les pensions vieillesse, la sant, la dpendance, le chmage et lducation) devrait crotre en moyenne de 6 7 points de PIB dans les pays de lOCDE dici le milieu du sicle, ce qui en fait un enjeu majeur pour les politiques budgtaires. Dans cette optique, une politique budgtaire est considre comme non soutenable ds lors quelle conduit un niveau lev et croissant du ratio de dette la fin de la priode considre. Dans une optique similaire, mais dans un cadre plus formalis, les exercices de comptes gnrationnels permettent galement de calculer lajustement budgtaire ncessaire pour respecter la contrainte budgtaire du gouvernement, mais intgrent une perspective intergnrationnelle (cf. Auerbach et al., 1999). Le principe de ces tudes est de calculer et de comparer la charge budgtaire subie par chaque gnration. Si cette charge est plus leve pour la gnration future que pour la gnration prsente, la contrainte budgtaire nest alors pas respecte ce qui est un signe de non-soutenabilit de la politique budgtaire. Sur la base des projections de long terme, diffrents indicateurs synthtiques peuvent tre calculs. Ces indicateurs reprennent lanalyse de Blanchard et al. (1990) qui proposent dvaluer la soutenabilit laide dun indicateur tax gap, soit lcart entre le taux dimposition soutenable et le taux actuel. Cet indicateur montre laugmentation immdiate des recettes (ou la baisse des dpenses) qui, reporte lidentique dans les annes venir, permettrait de placer les finances publiques sur un sentier considr comme soutenable, cest--dire tel que les excdents futurs couvrent la dette actuelle. Ce type dindicateurs correspond, par consquent, au cadre C du tableau.

4|2 Les indicateurs de soutenabilit


Lidentification des comportements du gouvernement sopre gnralement par lemploi des tests conomtriques. Ils valuent si lvolution des variables budgtaires dans une priode donne indique lexistence de liens rciproques entre les politiques conomiques et la contrainte budgtaire gouvernementale. Deux groupes de tests correspondent deux approches pour valuer le respect strict de la contrainte budgtaire du gouvernement, cest--dire au cadre A dans le tableau : un premier groupe de tests value la proprit statistique de stationnarit pour les variables de finances publiques (dette publique et surplus primaire) ; la non-stationnarit des sries suggre une politique non soutenable car les indicateurs en question ne reviennent pas leur moyenne ; un deuxime groupe de tests sintresse la relation entre les diffrentes variables budgtaires ; la soutenabilit est value travers des relations de co-intgration entre les dpenses et les recettes publiques (cf. Afonso, 2000). Enfin, un dernier groupe dtudes teste la raction du surplus primaire lvolution du ratio de dette publique : une raction positive suggre une politique soutenable. Cette dernire mthodologie a lavantage de prendre en compte lenvironnement conomique tel que la position dans le cycle et de pouvoir identifier les modifications de comportement dans le temps (cf. Cimadomo et al., 2007). Lintroduction dune cible pour la dette, quelle soit issue dun rsultat conomique (stabilisation du ratio de dette) ou dune contrainte institutionnelle (seuil de dette publique en % du PIB) est possible dans cette approche. Elle correspond alors au cadre B du tableau. Toutefois, les tests conomtriques ont linconvnient de supposer que le comportement des gouvernements dans le pass

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Cette mthodologie a t utilise par la Commission europenne (2006) qui propose une valuation de la soutenabilit des finances publiques pour chaque tat membre sur la base dun scnario macroconomique lhorizon 2050 et de projections lies au vieillissement travers deux indicateurs. Un premier indicateur, indicateur S1 , traduit lamlioration immdiate et prenne du solde public qui serait ncessaire pour traduire un ratio de dette de 60 % en 2050. Un second indicateur, indicateur S2, traduit lamlioration immdiate et prenne du solde public qui permettrait dassurer que la dette accumule jusqu aujourdhui est finance par des surplus futurs. Cet indicateur peut tre dcompos en deux facteurs : limpact de la position initiale qui, si elle est dgrade, gnre par elle-mme un effet boule de neige et limpact du vieillissement qui pse sur lvolution de la dpense publique. Ainsi, des valeurs positives des indicateurs S1 et S2 suggrent que les politiques actuelles ne sont pas soutenables (cf. tableau 5). Des indicateurs alternatifs voulant expliciter les conditions de stabilit de la dette et limportance des ajustements pour un financement ex ante ont galement t proposs (cf. Langenus, 2006). Ces indicateurs (sustainability gaps) ont lavantage de donner une mesure du risque de soutenabilit qui est aisment comprhensible. Toutefois, la construction de tels indicateurs implique lemploi de nombreuses hypothses (dmographiques, conomiques, budgtaires) qui sont entoures dincertitude et peuvent biaiser lanalyse. De plus, les indicateurs ne tiennent pas compte de la faisabilit des actions gouvernementales. Par exemple, ils sont indpendants du niveau dimposition et ne prennent donc pas en compte les difficults accrotre ce niveau lorsque celui-ci est dj lev. Enfin, un choc macroconomique ngatif engendrant un Tableau 5 Indicateurs de soutenabilit
(en % du PIB)
S2 Dette Dette 2005 2050 S1 Position Vieillissement Total Initiale

accroissement de la dette court terme (et influenant de fait les rsultats des indicateurs) doit tre pris en compte dans linterprtation globale du risque de non-soutenabilit. Il est par consquent difficile dvaluer exactement si les politiques entreprises sont soutenables ou non. Les mthodes prospectives relativement complexes voques ci-dessus ainsi que la raction des marchs financiers aux politiques peuvent tre considres comme des lments qui contribuent lvaluation de la soutenabilit des finances publiques. En effet, les marchs financiers jugent la crdibilit des politiques budgtaires entreprises. Ardagna (2004) a ainsi montr que les ajustements budgtaires, qui se produisent dans lanne travers des coupes dans les dpenses publiques et qui permettent de diminuer de manire substantielle et durable la dette publique, bnficient dune plus forte baisse des taux dintrt des titres dtat et dune meilleure valorisation par les marchs. Le cas de lItalie en est un exemple rcent : les agences ont dgrad la note de lItalie en octobre 2006 car elles considraient que le projet de loi de finances prsent tait insuffisant en termes dajustement budgtaire.

5| Une illustration sur les nances publiques franaises en 2006


Les indicateurs que nous venons de dcrire vont permettre de mettre en vidence certaines caractristiques de la situation et de lorientation des finances publiques franaises, puis de donner des lments dinterprtation sur les volutions de moyen et long terme. Cependant, cette analyse demeure partielle et ne peut pas tre considre comme un bilan dfinitif des comptes publics, lequel ncessiterait le recours des outils plus analytiques que de simples indicateurs. Limage donne par les finances publiques franaises en 2006 est mitige. Dune part, le solde public, notifi 2,5 % du PIB, respecte le critre de Maastricht de 3 % aprs lavoir frl en 2005, dautre part le ratio de dette dpasse encore le seuil europen de 60 %, mme sil diminue pour la premire fois depuis 2001. Cest galement la premire fois depuis cette date que le solde public est suprieur au solde stabilisant la dette . Ainsi, mme sans la contribution des

France 66,6 239 3,2 1,4 Allemagne 66,7 261 3,5 1,6 Royaume-Uni 42,8 239 3,4 1,8 Zone euro 70,0 196 2,3 0,2 UE 25 63,0 180 2,1 0,3 Source : Commission europenne (2006)

2,6 2,8 3,2 3,5 3,0

4,0 4,4 4,9 3,3 3,4

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ajustements flux-stocks, particulirement importante en 2006, le ratio de dette aurait diminu. Cependant, les comptes publics franais restent parmi les plus dsquilibrs de la zone euro dont le dficit moyen atteint 1,6 % du PIB en 2006. En revanche, le ratio de dette franais est lgrement infrieur celui de la zone (69 % du PIB). La rduction du dficit public, lgrement suprieure celle inscrite en Loi de finances initiale, rsulte la fois dune hausse du taux des prlvements obligatoires et dune baisse du poids des dpenses publiques dans le PIB. Leffort de rduction du dficit peut se rvler plus important si lon raisonne hors mesures temporaires. En effet, le niveau du solde public revient alors de 3,6 % du PIB 2,9 %, en 2006. Toutefois, le solde primaire revient presque lquilibre, ce qui signifie que le dficit public est approximativement gal la charge de la dette. Le rapprochement du solde effectif et du CAB montre quune partie du dficit serait dorigine conjoncturelle mais cette information est peu significative ds lors quon nidentifie pas avec certitude la phase du cycle dactivit dans laquelle se situe la France en 2006. Tableau 6 Indicateurs budgtaires pour la France
(en % du PIB) 2005 Croissance du PIB en volume Indicateurs de situation Solde public (Sec 95) Solde public noti Solde hors mesures temporaires Solde primaire Ratio de dpenses Taux de prlvements obligatoires CAB CAB hors mesures temporaires Ratio de dette Solde stabilisant Indicateurs dorientation CAB PCAB CAB hors mesures temporaires Indicateurs de soutenabilt Projection dette en 2050 S1 S2 1,2 - 3,0 - 2,9 - 3,6 - 0,4 53,7 43,8 - 2,6 - 3,2 66,7 - 2,2 1,1 1,0 0,5 239,0 3,2 4,0 2006 2,0 - 2,6 - 2,5 - 2,9 - 0,1 53,4 44,2 - 2,0 - 2,3 64,2 - 2,9 0,6 0,5 0,9 230,0 2,6 3,4

La lecture dindicateurs dorientation est ncessaire pour savoir si la France est dans une phase damlioration de ses comptes publics moyen terme ou si elle profite de circonstances ponctuelles permettant dafficher des rsultats moins dgrads quen 2005. La variation du CAB hors mesures temporaires atteint 0,9 % du PIB ce qui peut rvler lexistence defforts plus importants que lanne prcdente pour rduire les dficits. Cependant, les fortes recettes fiscales excdentaires perues en 2006 et implicitement considres comme structurelles dans le calcul du CAB, pourraient se rvler in fine comme tant dorigine conjoncturelle, en lien avec les fluctuations des marchs financiers et immobilier. De ce point de vue, la lecture de la variation du CAB comme du PCAB peut tre trompeuse. Par ailleurs, selon les autres indicateurs dorientation, leffort le plus marqu apparat en 2005, suivi dun relchement en 2006. Or, ce mouvement rsulte des mesures temporaires, qui, une fois dduites, conduisent une chronologie contraire : cest en 2006 que leffort a t le plus prononc. Lorientation de la politique budgtaire sest donc avre plutt restrictive comme le montre la variation du CAB hors mesures temporaires qui passe de 0,5 0,9 point de PIB. La composante conjoncturelle du dficit, qui sapparente aux stabilisateurs automatiques, a eu tendance se creuser depuis 2001, en lien avec un cart de production ngatif. Il semblerait ds lors que cette politique budgtaire soit relativement procyclique. Plus probablement, lconomie franaise se situerait dans une priode de transition avec lamorce dune reprise de la croissance, priode particulirement difficile identifier en temps rel. Lanalyse de lvolution des finances publiques long terme nest pas vidente et ncessite de recourir aux indicateurs de soutenabilit. La projection des tendances observes en 2006 jusquen 2050 est base sur le jeu dhypothses du groupe AWG de la Commission europenne 7. La projection retenue conduit un ratio de dette de lordre de 230 % du PIB en 2050 ! Mais sil nexiste pas de niveau de dette optimal, il est clair que cette valeur semble dautant plus excessive quelle crot de faon ininterrompue. Les indicateurs S1 et S2 montrent galement quen labsence dajustements budgtaires importants et immdiats, les revenus futurs ne permettront pas de couvrir la dette. La question de la soutenabilit des

Sources : MINEFI, Commission europenne ; calculs des auteurs

Dautres jeux dhypothses raisonnables conduisent des rsultats sensiblement diffrents mais ne remettent pas en cause les conclusions.

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comptes publics franais est donc pertinente, mme si les indicateurs ne produisent quune rponse indicative sur lampleur des dsquilibres de long terme. Au total, lanalyse statique de la situation des finances publiques franaises apporte des enseignements ambigus : les comptes franais reposent sur des ratios de dpenses et de recettes publiques levs, sont en dsquilibre relativement important et montrent une amlioration dampleur limite. Toutefois, lorientation

de la politique budgtaire semble mener un dbut dassainissement. Cependant, comme toujours en temps rel, le contexte de croissance est mal identifi. Il est alors dlicat dtre trs conclusif sur lampleur des risques de drive moyen et long terme. Cela est dautant plus vrai quune analyse plus fouille devrait faire galement appel des valuations qualitatives souvent rputes difficiles (nature et impact des rformes engages, efficacit de la dpense publique, capacit des agents absorber certains chocs, etc.).

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