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El quinquenio perdido Crecimiento con exclusin

El quinquenio perdido
Crecimiento con exclusin

Per Hoy

Santiago Alfaro Enrique Amayo Z. Eduardo Balln E. Felipe Bedoya Teresa Cabrera Edgardo Cruzado Luis Chirinos Jennie Dador Mariel Garca Martin Garro

Ral Mauro Carlos Monge Modesto Montoya Juan Narvez Cosmin Olteanu Erick Pajares Jorge Rodrguez S. Jean-Michel Servet Vicente Sotelo Eduardo Toche

Claudia Viale

desco

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2011

Cdigo 13980 Per Hoy, El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusin. Lima: desco, 2011. 368 p. Elecciones presidenciales / Regionalizacin / Partidos polticos / Poltica exterior / Educacin / Gnero / Empleo / Pobreza / Economa / Medio ambiente / Alan Garca Prez / Per

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin. Correccin de estilo: Len Portocarrero Coordinacin: Mnica Pradel S. Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568 Foto de cartula: Andina - Sepres Fotos interiores: Mario Zolezzi / Andina - Sepres ISBN: 978-612-4043-31-4 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-08334 Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Calle 25, Lote 18, Mz. C 1, Urb. Covima, La Molina

desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2011

Contenido

Presentacin

Parte I Poltica y gobernabilidad


Telegrama sobre los resultados electorales y los desafos del nuevo escenario Eduardo Balln E. La izquierda de hoy, esperaban un balance? Teresa Cabrera La regionalizacin: balance y perspectivas del quinquenio Luis Chirinos Poltica exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos Eduardo Toche Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador Enrique Amayo Z.

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Parte II Sociedad y democracia


Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo Jorge Rodrguez S. / Martn Garro 125

Auditora de gnero 2006 - 2011 Jennie Dador De los sueos y otros demonios: la poltica cultural del segundo alanismo Santiago Alfaro Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano y los lmites del modelo de Alan Garca Mariel Garca Ciencia, tecnologa e innovacin. Propuestas para salir del cuarto mundo cientfico y tecnolgico Modesto Montoya

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Parte III Economa y gestin de recursos


Empleo, pobreza y democracia: el eslabn escondido Ral Mauro Poltica fiscal y pereza gubernamental Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal Juan Narvez Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India Cosmin Olteanu / Jean-Michel Servet Las industrias extractivas con Alan Garca y los retos de Ollanta Humala Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental: balance de polticas y prospectiva estratgica Erick Pajares Notas sobre los autores 229 251

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283

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333 361

Presentacin
Un quinquenio perdido. Parece una afirmacin exagerada pero no lo es. A pesar de los indicadores econmicos, se percibe que una inmejorable oportunidad para encaminar al pas hacia el desarrollo sostenible y consolidar la democracia, fue desperdiciada. Alan Garca vuelve a ser el protagonista de un gobierno fallido. Evidentemente, el escenario del segundo gobierno de Garca es diferente al primero, los actores son otros y los dramas son distintos, pero la sensacin de un tiempo que debi ser mejor aprovechado es la misma. En el 2006, Alan Garca asumi una nueva gestin en medio de grandes expectativas. El gobierno que terminaba de Alejandro Toledo presentaba un balance con varios aspectos positivos considerando la debacle que signific el rgimen fujimontesinista para el pas. El contexto internacional ofreca un panorama an ms favorable para seguir impulsando el modelo de crecimiento econmico. Sin embargo, los resultados de la segunda vuelta de entonces, expresaron claramente la necesidad de introducir reajustes importantes en la gestin de ese crecimiento, para incluir a ms sectores y ms peruanos y peruanas. As, Alan Garca recibi un pas con una dinmica econmica en marcha, un entorno favorable y una agenda

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de accin. Una gestin equilibrada de estos elementos debi colocar al pas en una posicin expectante de desarrollo. Pero la gestin no fue equilibrada, y ahora se tiene una agenda donde las luces de alerta de ayer son ruidosas alarmas el da de hoy. En este sentido, se dej pasar un periodo de gobierno sin abordar pendientes importantes poniendo los avances logrados en una situacin de riesgo. Dominado, quiz, por el temor de repetir la desastrosa experiencia de su gobierno anterior, Garca opt por dejar de lado la agenda que reclamaba su atencin y acomodarse a la inercia del crecimiento econmico, aferrndose a sus lineamientos ms rgidos. Esta decisin qued expresa de manera transparente en sus sucesivos artculos sobre el perro del hortelano, orientados a justificar sus polticas y a descalificar a todos aquellos que no pensaban como l. Con esta apuesta inicial, se entiende mejor la actitud adoptada frente a los conflictos sociales que representan, en la mayora de los casos, la punta del iceberg de las condiciones imperantes de desigualdad y exclusin en el pas. En este terreno, prevaleci la parlisis determinada por la esperanza en que los conflictos se solucionen mediante negociaciones tardas y puntuales, recurriendo a la represin y a su judicializacin ante el fracaso de estas, y la consiguiente radicalizacin de las protestas. Bagua, Puno y Huancavelica, son apenas parte de los ejemplos de una poltica del gobierno que se va. El desdn por escuchar las voces y los reclamos de amplios sectores de la sociedad nacional se expres tambin en el escaso inters por impulsar la descentralizacin. Las tensiones y pugnas por la redistribucin de funciones y recursos que caracterizaron los primeros aos del proceso, y que permitieron avanzar en las transferencias, fueron reemplazadas por las postergaciones, las dilaciones y

Presentacin

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los intentos groseros por recentralizar atribuciones y capacidades de decisin. El gobierno aprista mostr un alto grado de desconfianza a toda iniciativa que buscara fortalecer la descentralizacin. Simultneamente un nuevo trmino, faenn, se incorporaba al lxico cotidiano como sinnimo de corrupcin. Los constantes y escandalosos casos de trfico de influencias para beneficiarse ilcitamente de los recursos pblicos, que vinculan al Partido Aprista Peruano (APRA), el partido de gobierno, tal como se quejaba recientemente un dirigente de ese partido con el trmino de marras, han terminado por ubicar a la corrupcin como un sello distintivo del gobierno de Alan Garca. Probablemente lo que ms indigna a la poblacin es la habilidad aprista para enredar, silenciar, complicar o postergar cualquier investigacin, cuando no, liberar o exonerar directamente a los implicados. Los afanes de Alan Garca por terminar su gobierno con una imagen positiva, que lo coloquen en el partidor de las elecciones generales del 2016, estn naufragando en el medio de una agitacin social que recuerda de manera violenta sus graves omisiones y faltas. Con seguridad, la imagen que perdure con mayor fuerza en la memoria de la gente, ser la del presidente con su casco en una frentica sucesin de inauguraciones de obras sin concluir o sin equipar, y sin fecha de funcionamiento, totalmente ajeno a los incendios sociales surgidos a lo largo y ancho del pas. Estos rasgos centrales de la gestin de Garca son abordados por la presente publicacin. Los diecisis artculos que la componen, intentan, en algunos casos, hacer un balance de un determinado tema, y buscan, en otros, destacar aspectos claves de las polticas implementadas por el gobierno. Como es costumbre, la serie Per

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Hoy agrupa los artculos en tres grandes bloques. El primero se acerca al campo de la poltica y la gobernabilidad, comenzando con un artculo de Eduardo Balln sobre el reciente proceso electoral, donde se resalta que si bien no se presentaron candidatos anti-sistema, los resultados expresan una clara demanda por cambios. El siguiente artculo, de Teresa Cabrera, ofrece a propsito de las elecciones una informada y reflexiva mirada de los vaivenes de los grupos y movimientos ubicados o reconocidos en un amplio espectro de izquierda. Dejando las elecciones, el texto de Luis Chirinos analiza la poltica del gobierno en el tema de regionalizacin, concluyendo que esta se ha caracterizado por medidas inconexas, resultados inocuos y la falta de una orientacin programtica. Seguido de ello, Eduardo Toche ensaya una mirada a la poltica exterior del rgimen en los temas de seguridad y defensa. El bloque se cierra con un anlisis de Enrique Amayo sobre los intereses del Brasil en el proceso que culmin con la firma del tratado de paz entre el Per y Ecuador. El segundo bloque aborda temas vinculados a la sociedad y la democracia. Se inicia con un artculo de Jorge Rodrguez y Martn Garro, que analiza comparativamente los tipos de evaluacin educativa y los efectos de sus resultados en los rendimientos educativos. Jennie Dador pasa revista a las acciones legales e institucionales que se han tomado para desmontar las viejas estructuras patriarcales que limitan el reconocimiento al derecho a la igualdad y la prohibicin de la discriminacin. Por su parte, Santiago Alfaro tambin discute lo institucional, pero en referencia a la poltica cultural del rgimen. En su texto se recuerda que el Ministerio de Cultura fue creado por iniciativa de Alan Garca, sin un debate previo ni proyecto orgnico, mostrando cmo en este ministerio, as como en el

Presentacin

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Instituto Nacional de Cultura, prim el conservadurismo y la falta de independencia de sus conductores. Mariel Garca destaca los rasgos autoritarios del rgimen, sealando que el mercado aparece como el eje articulador de las normas de gestin y que el aparato estatal funciona a partir de constantes estados de excepcin. El bloque se completa con un artculo de Modesto Montoya, que revela la escasa importancia brindada a los temas de innovacin tecnolgica, en contraste con las pretensiones de modernidad y desarrollo del pas. El tercer bloque est dedicado a la economa y la gestin de los recursos. En el artculo inicial, Ral Mauro llama la atencin por el cada vez menor impacto que tienen en el debate interno los datos sobre pobreza y el inters an menor por discutir cmo se calculan los mismos. Edgardo Cruzado y Vicente Sotelo describen el rumbo errtico de la poltica fiscal del gobierno, mientras Juan Narvez explica en su texto que la formulacin del presupuesto nacional se bas en un enfoque controlista, establecido justificadamente para una poca de hiperinflacin y desorden fiscal, pero que en el contexto actual obstaculiza la planificacin, las polticas sectoriales y la coordinacin intergubernamental. Desde una perspectiva internacional, el rumano Cosmin Olteanu y el francs Jean Michel Servet, alertan sobre los riesgos de los altos niveles de endeudamiento en el sector de las microfinanzas. El artculo de Monge, Viale y Bedoya, se ocupa de las industrias extractivas y su papel en el crecimiento econmico del pas, pero tambin del desencanto de la poblacin. El bloque y el libro se cierran con un ensayo de Erick Pajares que muestra cmo la cuestin ambiental fue percibida por el gobierno como un obstculo para la inversin.

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El repaso es incompleto pero suficiente para mostrar las principales caractersticas del rgimen que gobern el pas en los ltimos cinco aos. Este deja una agenda no solo con problemas mayores a los que encontr, que afectan la propia viabilidad del modelo de crecimiento econmico, sino que suponen tambin urgencias mayores. La irresponsabilidad gubernamental que observamos en los ltimos meses al desatender reclamos y demandas, con un claro propsito de complicar el inicio del prximo gobierno, debe provocar la reflexin sobre el poltico con pretensiones de estadista que cree merecer una tercera oportunidad para gobernar los destinos del pas. Lima, julio de 2011

Parte I Poltica y gobernabilidad

Enrique Amayo Z. Eduardo Balln E. Teresa Cabrera Luis Chirinos Eduardo Toche

Telegrama sobre los resultados electorales y los desafos del nuevo escenario
Eduardo Balln E.

El triunfo de Gana Per y la eleccin de Ollanta Humala en las elecciones del 5 de junio pasado, abre las puertas a un nuevo escenario poltico en el pas y supone una oportunidad para todos los sectores interesados en impulsar el cambio y la democratizacin social en el Per. En un proceso electoral en el que ninguno de los candidatos represent una opcin anti-sistema, la gente no vot a favor o en contra del modelo econmico. Lo hizo mayoritariamente por una presencia ms fuerte del Estado y por la redistribucin de los beneficios del crecimiento, tanto en la primera vuelta como en la segunda ronda. Aunque esta apelacin, con distintos tonos y acentos fue, de alguna manera, compartida por Ollanta Humala y Keiko Fujimori, es innegable que fue el primero quien apost a lo largo de la campaa por el cambio1. Gana Per bas su xito en tres grandes ejes de campaa que la diferenciaron de todas las otras agrupaciones: (i) su nfasis en la lucha contra la corrupcin, en un pas en el que esta es percibida como el problema principal del Estado, como lo demuestran las encuestas que indican que el 80% de los ciudadanos consideran que este es corrupto o muy corrupto, y 70% entienden que los
1 Hay que precisar que en la primera vuelta, Gana Per gan en 120 provincias y qued en segundo lugar en 58, mientras que Fuerza 2011, que hizo la misma apelacin, obtuvo 44 provincias y qued en segundo lugar en 58. Por lo menos 102 provincias, ms del 50% del total, sostienen nuestra afirmacin.

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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafos del nuevo escenario

partidos tienen importante responsabilidad en dicha situacin2; (ii) su anuncio de una reforma tributaria, que tiene como su punto central el incremento de los impuestos a las industrias extractivas y el acento en los tributos directos; y (iii) su compromiso con la redistribucin del ingreso mediante la generacin de empleo digno y polticas de mejoramiento de la calidad de la educacin y la salud, combinadas con distintos programas sociales y previsionales. En otras palabras, una apuesta por ms Estado, inclusin social y participacin de la ciudadana, y el fortalecimiento del mercado interno. En ese marco general, con ese discurso y con un candidato y una campaa que se diferenciaron de las dems por no caer en el juego de la poltica como espectculo, impuesto por los distintos candidatos de la derecha y los grandes medios de comunicacin, Gana Per, en un escenario distinto al de 2006, reedit la votacin que obtuviera en aquella ocasin. Sin sumergirse en las contracampaas que agotaron a los otros competidores y certeramente asesorados en la construccin de una imagen de centro izquierda, por comunicadores brasileos vinculados al Partido de los Trabajadores (PT), lograron resolver las significativas resistencias que inicialmente generaba Humala y la sucesin de debilidades e improvisacin que mostr el nacionalismo entre el 2006 y el 2011, lapso en el que no fue capaz de articular una organizacin nacional y ser oposicin poltica real. El que el futuro mandatario no sea un radical, no debe llevarnos a menospreciar el resultado. El pas ha votado por el cambio despus de varias dcadas. Lo ha hecho en un proceso fuertemente polarizado por los temores que este genera, en un momento en el que la historia de las luchas y demandas por la inclusin social y los derechos, se ha encontrado con la coyuntura. Se trata en
IPSOS Apoyo / Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) / Consejo Nacional para la tica Pblica (Protica). VI Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin. Lima: IPSOS Apoyo, 2010.
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Eduardo Balln E.

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consecuencia de una oportunidad para el pas, que se inscribe en el proceso mayor, contradictorio y desigual, que vive toda la regin.

El resultado electoral
Electoralmente hablando, la victoria de Gana Per fue bastante clara, con una diferencia a favor de Ollanta Humala de 2.898%, en una segunda vuelta en la que de alguna manera se recompuso el bloque social y poltico que se articul alrededor de la Marcha de los Cuatro Suyos, a excepcin de Lourdes Flores y el Partido Popular Cristiano (PPC). El nacionalismo en estas elecciones particip en una agrupacin mayor, Gana Per, que incorpor inicialmente a un grupo de intelectuales y profesionales vinculados en el pasado a Izquierda Unida. Organizados en el colectivo Ciudadanos por el Cambio, en la segunda ronda se corri exitosamente al centro poltico. Articul un grupo amplio y plural de tcnicos y profesionales, logr una alianza con sectores de la derecha liberal simblicamente representados por Mario Vargas Llosa, cont con el respaldo activo pero silencioso de distintos ncleos de izquierda (Movimiento Nueva Izquierda, Partido Socialista, Partido Comunista Peruano, etc.) y finalmente ampli an ms su respaldo poltico con el apoyo de Accin Popular, Somos Per y, ms tarda y tibiamente, Per Posible. Quiz lo ms importante fue la adhesin de distintos colectivos sociales como la Coordinadora de Derechos Humanos, el grupo No a Keiko, Mujeres Dignidad, Mujeres por la Democracia y mltiples agrupaciones universitarias, entre otros, adems de articulaciones de profesionales y artistas, as como plataformas de ONG, que se pronunciaron por la dignidad y en defensa de la vida, contra la candidatura fujimorista, ganado la batalla en las redes sociales, pero tambin saliendo a la calle, lo que a la postre fue muy importante.

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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafos del nuevo escenario

Cuadro N 1 Votacin (votos vlidos) de Ollanta Humala


Provincias ganadas Regin 2006 (2) 2011 (1) 2011 (2) 2006 Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura 77.1 52.5 73,5 64.5 83.4 51.9 32.0 73.0 76.4 63.9 40.7 62.8 27.4 38.7 38.0 52.7 59.3 53.4 46.6 44.4 41.0 30.9 51.5 47.8 58.04 34.05 21.53 62.6 55.4 44.09 30.9 38.2 24.68 27.0110 21.212 29.213 51.2 47.7 30.415 31.116 58.5 58.3 68.4 65.9 72.1 51.1 43.0 77.0 72.2 63.4 50.09 54.6 43.3 47.9 42.4 56.5 66.2 66.7 51.0 47.6 6 17 7 8 11 8 13 7 11 9 4 5 2 2 2 3 2011 (1) 3 31 7 7 11 5 13 6 85 3 6 2 2 2 2 3 3 2 4 2011 (2) 4 16 7 7 11 92 13 74 11 26 77 -9 -11 2 514 3 3 2 217

Eduardo Balln E.

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Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total Ausentismo

69.5 58.7 60.8 46.5 49.5 47.6 13.90

62.7 36.08 57.2 27.819 39.1 31.69 12.13

77.1 52.1 73.4 45.7 54.2 51.44 16.9

13 10 4 1 143

13 7 4 1 2 120

13 818 4 1 2 139

Elaboracin propia en base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).


1 En la segunda ronda gana las provincias de Aija, Raimondi, Asuncin, Bolognesi, Fitzcarrald, Huaraz, Huari, Luzuriaga, Pallasca, Pomabamba, Recuay y Siguas (12), donde gan Per Posible en primer vuelta. Obtiene tambin Huarmey que fuera ganada por Fuerza 2011 en la primera vuelta. 2 Gana las provincias de Celendn y Cutervo que gan Per Posible en la primera vuelta, as como las de San Miguel y San Pablo que ganara Fuerza 2011. 3 Pedro Pablo Kuczynski (PPK): 28.6% y Fuerza 2011: 21.8% 4 Gan Huaytar que la obtuvo Fuerza 2011 en primera vuelta. 5 Per Posible gan las otras tres provincias. 6 Pierde la provincia de Palpa que gan en primera vuelta. 7 Gana la provincia de Yauli que obtuvo PPK en primera vuelta. 8 Fuerza 2011: 28.5% 9 Pierde las provincias de Ascope y Vir que gan en primera vuelta. 10 Fuerza 2011: 27.8% 11 Pierde las provincias de Chiclayo y Ferreafe que gan en primera vuelta. 12 PPK: 26.8% y Fuerza 2011: 22.7% 13 Per Posible: 32.7% 14 Gana las provincias de Datem del Maran, Maynas y Loreto que gan en primera vuelta Per Posible. 15 Fuerza 2011: 30.8% 16 Fuerza 2011: 32.03% 17 Pierde las provincias de Paita y Talara que gan en primera vuelta. 18 Gana la provincia de San Martn que en la primera vuelta gan Fuerza 2011. 19 Fuerza 2011: 35.5%

Regiones donde pierde Humala

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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafos del nuevo escenario

El resultado electoral (ver cuadro N 1), adems de la recomposicin del bloque social y poltico ya sealado, consagra el triunfo de la votacin del interior del pas sobre Lima3, a diferencia de lo que ocurriera el 2006. Humala en aquella ocasin result ganador en 16 regiones, mientras hoy lo hace en 19 (Ica, Pasco y Ucayali se suman a las de entonces), no obstante que disminuye el nmero de provincias ganadas, de 143 en esa ocasin, a 139 en esta oportunidad. Siendo cierto lo anterior, hay que resaltar que el resultado en Lima, donde Humala increment su votacin entre la primera y la segunda vuelta en 166.38%, fue definitorio y mejor su performance de 2006 en 4.5 puntos porcentuales. Complementariamente, en el resultado final, entre la primera y la segunda ronda, result particularmente significativo, por su peso electoral, su crecimiento en Ancash (99.61%), Callao (92.42%), Cajamarca (81.64%), Loreto (94.44%), La Libertad (84.14%) y Lambayeque (82.98%). Ello sin restarle mritos a su arrollador triunfo en el sur (por encima de 2/3 de los votos) y de su importante resultado en las regiones del centro y la selva, donde gana en todas ellas (ver cuadros N 1 y N 2). Hay que recordar adems que entre la primera y la segunda vuelta, Gana Per le arrebat a Fuerza 2011 Pasco y Cajamarca, adems de ganar Loreto, que haba votado por Alejandro Toledo. En el caso especfico de la provincia de Lima (ver cuadro N 3), Humala ms que duplic su votacin entre la primera y la segunda ronda, pasando de 993 998 votos (20.4%), a 2 058 414 votos (42.11%). Si bien es evidente que creci electoralmente en toda la ciudad, en aquellos distritos en los que venci en la primera vuelta (Carabayllo, Comas, Independencia, El Agustino y San Juan de Lurigancho), su incremento fue menor, aunque casi dobl como tendencia la votacin inicial, que siempre fue la ms baja.
Recordemos que el 2000, fraude incluido, Fujimori obtuvo en Lima el 78.3% de los votos. El 2001, Toledo alcanz el 52.2% y Alan Garca se asegur la banda presidencial el 2006, conquistando el 61.9% del electorado limeo.
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Eduardo Balln E.

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Cuadro N 2 Variacin de la votacin de Ollanta Humala en primera y segunda vuelta 2011


Regin Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Votos exterior TOTAL Votos totales 1 vuelta 58 275 160 841 76 198 348 717 137 663 181 247 112 051 346 424 84 191 123 278 130 689 213 959 201 029 160 078 1 134 353 99 744 26 132 46 437 34 693 249 210 364 235 111 844 102 307 29 500 70 194 39 775 4 643 064 Votos totales 2 vuelta 92 458 321 047 104 067 485 130 192 496 329 209 215 606 421 544 124 099 184 763 206 837 324 978 370 172 292 904 3 021 640 193 941 37 007 65 028 61 066 391 351 479 133 184 557 133 146 60 530 96 359 82 529 7 678 572 Porcentaje de incremento 58.66 99.61 36.57 39.12 39.83 81.64 92.42 21.68 47.40 49.88 58.27 51.89 84.14 82.98 166.38 94.44 41.62 40.03 76.02 57.04 31.55 65.01 30.14 105.19 37.28 107.49 65.38

Elaboracin propia en base a datos de la ONPE.

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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafos del nuevo escenario

En aquellos otros distritos, ms ricos (La Molina, Miraflores, San Isidro, Surco, San Borja), triplic la votacin, mientras en los ms populosos (Cercado, Brea, Rmac, Chorrillos, La Victoria y Surquillo), hizo lo propio, superando el 35% del total de los votos. Finalmente, en los distritos clasemedieros (San Miguel, Magdalena, Pueblo Libre, Jess Mara y Barranco), tambin triplic sus cifras, superando el 30% de los votos. Todo ello indica el alcance relativamente transversal que logr su votacin en Lima, sin dejar de reconocer que Fujimori mostr una gran fortaleza en el estrato A y una bastante significativa en el E. Hay que sealar que en algunas regiones, el voto toledista se inclin claramente por Ollanta (son los casos de Ancash, Cajamarca, Huanuco, La Libertad y Loreto); en otras, particularmente en la provincia de Lima y en varias de las grandes ciudades de la costa y Cusco, la movilizacin de distintas redes sociales y polticas jug un rol especialmente significativo. Sin desconocer la importancia del respaldo tardo de Alejandro Toledo, es claro que parte importante de sus electores, independientemente de su liderazgo, votaron naturalmente por Humala. En esta lnea de reflexin, hay que sealar que la polarizacin alentada por la derecha ms dura, los poderes fcticos y los grandes medios de comunicacin, sirvieron para que un sector del voto anti-fujimorista termine en la cuenta de Gana Per. En el resultado final, influyeron tambin varios de los errores cometidos por Fuerza 2011 en los tramos finales de la campaa y la incontinencia verbal de algunas de sus figuras como Marta Chvez, Jorge Trelles y Rafael Rey, adems del impacto que tuvo el recuerdo de la poltica de anticoncepcin quirrgica del gobierno de Alberto Fujimori. Esta buena performance alcanz para pasar a segundo plano los lmites internos del nacionalismo, que se evidenciaron en algunas regiones del pas, especialmente en el norte (Piura, donde perdieron Paita y Talara; La Libertad, donde perdieron Ascope y Vir;

Eduardo Balln E.

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Cuadro N 3 Provincia de Lima 2011 Votacin distrital de Ollanta Humala


Distrito Ancn Ate Barranco Brea Carabayllo Chaclacayo Chorrillos Cieneguilla Comas El Agustino Independencia Jess Mara La Molina La Victoria Lima Lince Los Olivos Lurigancho Lurn Magdalena Miraflores Pachacamac Pucusana Pueblo Libre Puente Piedra Punta Hermosa Punta Negra Rmac San Bartolo San Borja San Isidro San Juan Lurigancho San Juan Miraflores San Luis San Martn San Miguel Santa Anita Santa Mara Santa Rosa Surco Surquillo Villa El Salvador Villa Mara del Triunfo Total Primera vuelta 4193 69 855 3910 10 324 31 495 5936 30 594 2423 74 251 29 540 30 300 8057 10 028 29 005 44 241 6366 40 579 19 903 7211 4774 6425 8089 891 6734 31 287 493 566 23 652 611 6836 3087 130 776 54 468 7442 69 308 9763 33 130 97 1545 22 349 9415 54 255 49 254 993 458 Segunda Vuelta 7737 122 720 11 167 28 719 56 523 11 578 64 770 4787 142 734 53 171 60 283 26 158 30 640 63 697 100 087 20 220 92 436 36 885 13 602 14 385 22 072 14 710 2130 22 447 59 125 1152 1253 52 462 1279 22 920 10 827 240 808 104 411 17 767 152 247 29 996 61 780 259 2747 60 625 24 874 99 498 92 259 2 059 947 % de incremento 84.52% 75.68% 185.60% 178.18% 79.47% 95.05% 111.71% 97.57% 92.23% 80.00% 98.95% 224.66% 205.54% 119.61% 126.23% 217.62% 127.79% 85.32% 88.63% 201.32% 243.53% 81.85% 139.06% 233.34% 88.98% 133.67% 121.38% 121.81% 109.33% 235.28% 250.73% 84.14% 91.69% 138.74% 119.67% 207.24% 86.48% 167.01% 77.80% 171.26% 164.20% 83.39% 87.31% 107.35%

Elaboracin propia en base a datos de la ONPE.

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Lambayeque, donde ocurri lo propio en Chiclayo y Ferreafe, adems de Ica, donde perdieron en Nazca). En cualquier caso, hay que sealar que las cifras muestran que parte importante del voto aprista en el norte, termin en manos de Fuerza 2011. Al respecto de las regiones con mayor conflictividad social, considerando tanto los conflictos activos como los latentes 4, es claro que la votacin fue indistinta por las dos listas en competencia. Considerando las regiones con mayor nmero de conflictos, Fujimori gana en Lima (21) y en Piura (12), mientras Humala lo hace en Ancash (26), Puno (21) y Cusco (14). Ms ajustadamente, observando nicamente los conflictos socioambientales referidos directamente a la minera (46 en el mes de abril), Fujimori gana en 18 de los distritos que figuran al centro de ellos, algunos tan emblemticos como Tambogrande, Huancabamba y San Mateo, mientras que Humala hace lo propio en otros 28, como Carmen de la Frontera y San Ignacio. En relacin a los niveles de pobreza y de presencia del Estado, y su influencia en la votacin, encontramos que 10 de las 11 provincias con menor ndice de Desarrollo Humano (IDH) votaron significativamente por Humala en la segunda vuelta, mientras 7 de las 11 con menor ndice de Desarrollo del Estado (IDE) hicieron lo propio.

Los ganadores
Es evidente que el gran vencedor es el presidente electo Ollanta Humala y con l, su esposa Nadine Heredia, cuya influencia en sus decisiones resulta indisimulable. El Partido Nacionalista (PN) que lideran es hasta hoy poco conocido. No obstante sus limitaciones no lograron articular una oposicin coherente y consistente al gobierno que termina fue evidente su actividad y su peso
4 Unidad de Conflictos Sociales de la Defensora del Pueblo. Reporte Mensual, N 86. Lima: Defensora del Pueblo, 2011.

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relativo durante la campaa electoral. Ciudadanos por el Cambio, que impuls la primera apertura de Humala y la creacin de Gana Per, por su parte contribuy decisivamente con las propuestas de gobierno y poniendo la cara para el debate, especialmente en la primera vuelta, donde la lista congresal incorpor a algunas figuras provenientes de distintos ncleos de la vieja izquierda. En la segunda ronda electoral, ms an tras el triunfo y en el contexto de la transferencia de gobierno, este espacio se ha ampliado significativamente. Polticos, tcnicos y profesionales de distintas agrupaciones claramente Per Posible, pero no es el nico aparecen vinculados y declarando desde ese espacio que es coordinado por el futuro mandatario, a travs de sus operadores polticos de confianza, en un proceso en el que es claro que la ltima palabra la tiene el nuevo presidente. Ms all de las pugnas naturales por la organizacin del nuevo gobierno y del poder dentro de este, lo que se disputa son las grandes orientaciones que enmarcarn su gestin y desde las cuales se organizar la gestin que deber responder a la denominada hoja de ruta, y los distintos compromisos que firm y adquiri el candidato a lo largo de la campaa. El peso relativo que adquieran los distintos grupos ser sin duda importante. Este ser definido por Ollanta Humala y el grupo ms directo con el que toma las decisiones, que es incluso menos conocido que el propio PN y su funcionamiento. El nuevo mandatario, cuyo pragmatismo ha sido bastante sealado a lo largo de toda su carrera poltica y del que dio muestras ostensibles en la campaa, tendr el desafo enorme y la posibilidad de liderar un eventual proceso de reformas que le permitan al pas avanzar en trminos de su democratizacin, y de la inclusin social y los derechos que han negado sistemticamente los ltimos gobiernos.

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Los perdedores
Como es obvio, hay grandes derrotados con este resultado. En primer lugar, Alan Garca y su pretensin de garantizar su camino al 2016. Una vez ms su candidata resulta perdedora y a diferencia de otras ocasiones, se abre la posibilidad de cerrarle definitivamente su ansiado retorno al gobierno. De igual manera, los tradicionales partidos nacionales, con el Partido Aprista Peruano (APRA) a la cabeza, suicidada y asesinada por Garca, lo acompaan. Con ellos, el cardenal anaranjado y los sectores ms reaccionarios de la Iglesia Catlica, que actuaron desembozadamente. As mismo, los grandes medios de comunicacin y sus muchos rostros, adecuadamente vestidos de negro el 5 de junio pasado, se encuentran en esta lista, especialmente el grupo de El Comercio, en el que seguramente se vendr una recomposicin, ms temprano que tarde. La derrota de Pedro Pablo Kuczynski (PPK)5, no nos equivoquemos, no es la del gran capital, que desde el primer momento empez a presionar a Humala y sin duda buscar rodearlo y hacerlo funcional a sus intereses y comportamientos, que no han cambiado. Cierto es que los principales gremios empresariales y los distintos grupos econmicos han sido golpeados. Todos se alinearon entusiastas con Keiko Fujimori y fueron parte del intento de demolicin de Gana Per. Consumado su tropiezo y basndose en el innegable poder que tienen, empezaron desde el primer momento sus presiones: a las exigencias por precisar los futuros nombres del nuevo gobierno, sigui la cada de la bolsa, el alza del dlar y siempre los medios de comunicacin altisonantes, para rpidamente alinearse con el discurso de la inclusin, como
El papel de PPK es muy importante para entender el resultado final del proceso. Aunque gan nicamente en tres provincias (Lima, Callao y Yauli) y qued segundo en otras 9, entre las que destacan Arequipa, Huancayo y Tacna, es evidente que impidi un mejor resultado de Alejandro Toledo, quien en la primera vuelta triunf en 28 provincias y qued segundo en otras 23.
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lo vienen haciendo desde el 2006, buscando rodear al nuevo mandatario y a su grupo ms cercano. Tambin pierde la poltica exterior norteamericana, que en los ltimos meses ha visto debilitarse su columna vertebral en la regin, integrada por Colombia y Per. La victoria de Humala, aunque nacionalista, no es la de un discurso antiimperialista, modifica el tablero de la poltica exterior en la regin y puede fortalecer el liderazgo y el estilo brasileo, lo que tiene sus propios riesgos. En cualquier caso, el vecino del norte pierde un aliado incondicional y la posicin que senta fortalecida con la presencia de Sebastin Piera en el gobierno chileno. El tema del fujimorismo hay que tomarlo con pinzas y mucha atencin. Ciertamente ha sido golpeado en su pretensin inmediata y Alberto Fujimori es el derrotado inmediato mayor en este tinglado, porque su indulto parece alejarse. Sin embargo, hay varias cuestiones que no se pueden obviar. A lo largo de la campaa se evidenci que se trata de un partido poltico en un escenario sin partidos, que mantiene una estructura operativa en accin permanente, que tiene una base social dura de por lo menos el 20% del electorado, con buena parte de la cual (pobres y extremadamente pobres) mantiene relaciones clientelares. Ha conservado importantes operadores sociales y polticos (la mafia primigenia), tanto en distintos sectores del Estado (Poder Judicial e Interior, por ejemplo), cuanto de la sociedad, que facilitan y refuerzan su presencia que cubre casi todo el territorio nacional, manteniendo importantes bolsones incondicionales. A ello se suma su poder econmico, su presencia en los medios de comunicacin de masas y su importante vinculacin con los poderes fcticos. Por si ello no fuera bastante, aunque sus pugnas tras el fracaso electoral no pueden disimularse, cuentan con la posibilidad del liderazgo de Keiko, que supone una renovacin generacional dinstica, as como con una bancada congresal que los convierte en la principal fuerza opositora en un Congreso que se caracterizar

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por su fragmentacin y por la significativa presencia de invitados independientes en todas las listas partidarias.

Los retos del prximo gobierno


As las cosas, es evidente que el nuevo gobierno deber enfrentar distintos y difciles retos en un escenario en el que ser presionado permanentemente desde arriba y desde abajo. Desde arriba, el gran capital no le dar tregua en sus presiones y en su intencin de subordinarlo a sus intereses. Desde abajo, la conflictividad social, en particular aquella ligada a las disputas por la minera y los recursos naturales, tampoco le dar tregua. Adems, por si no fuera bastante, en los das que restan hasta el cambio de gobierno, no hay que olvidar a Alan Garca y su interminable capacidad de sorprender y de continuar dejando bombas de tiempo, y buscando soldar su alianza con el fujimorismo. Los desafos del nuevo mandato son de distinta naturaleza y exigirn hilar fino y articular bien sus fuerzas. En el corto plazo est el tema de la gestin pblica. Gana Per requerir, segn sus propios nmeros, cerca de 4000 funcionarios de confianza, para ocupar los casi 18 000 cargos de responsabilidad, en un Estado en el que trabaja alrededor del 7% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), pagados a travs de 428 reglas diferentes, con el 25% del presupuesto pblico6. En otras palabras, la gestin de un Estado, que en la prctica, ms que transformar hay que crear. En segundo trmino y como teln de fondo, est la situacin de la economa internacional. La crisis de esta, est an lejos de tocar fondo y en ese escenario la posibilidad de hacer previsiones sobre el crecimiento econmico en un pas fuertemente dependiente de los precios internacionales, resulta cada vez ms incierta. Ms
6 Esparch, Nuria. Construir el servicio civil (y no pedir nada a cambio). Poder, N 27. Lima: Gestin Medios Peruanos, 2011.

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difcil an en un escenario en el que las expectativas estn puestas en el aumento del gasto pblico y el incremento del consumo interno, que sin duda puede impactar en el alza de los precios domsticos de los productos, impactando en un mayor nivel de inflacin. En esta perspectiva, considerando que el crecimiento de 2010 fue de 8.9% y que la tasa de inflacin ya amenaza con pasar del 2.5% en lo que va del ao, el asunto es para preocuparse. En tercer lugar, es evidente, como ya hemos dicho, que la conflictividad social no se detendr. Puno, Huancavelica y Huancayo son los avisos recientes, pero atrs de ellos hay un largo etctera de corto plazo, donde resaltan, entre otros, Ta Mara (Cocachacra, Arequipa) y el proyecto Inambari (Puno y Madre de Dios). Conflictos, que como en el caso de Puno, pueden demostrar dramticamente las consecuencias de la ausencia de Estado y de la fragilidad y fragmentacin de la sociedad civil, generando escenarios en los que pueden actuar sectores vinculados en el pasado con Sendero Luminoso, que tendrn que ser aislados y derrotados polticamente. En cuarto trmino est la cuestin del narcotrfico, donde todo indica que el pas puede pasar a ser prximamente el principal productor de coca y cocana, tras ser ya el primer exportador mundial de la segunda. Pero tambin estn las expectativas y las demandas (recursos y competencias) de los distintos gobiernos subnacionales, que se evidenciarn ms temprano que tarde. Todo ello sin olvidar los distintos compromisos asumidos en la campaa: el aumento del salario mnimo, Pensin 65, Cuna Ms, Beca 18 y la ampliacin de Juntos, as como el precio del gas, que tendrn que atenderse en un plazo perentorio. Atender estos y otros desafos exigir de mucha cohesin y de importante capacidad poltica. El discurso inaugural del presidente marcar seguramente el derrotero del nuevo gobierno. En el mismo se puede esperar que anuncie las columnas vertebrales de su gestin futura. La insistencia en la aprobacin

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de la Ley de Consulta (bloqueada por el actual Ejecutivo); el incremento de la remuneracin mnima; la definicin de los mecanismos de coordinacin intergubernamental para reorientar la descentralizacin y atender coordinadamente los desafos de planeamiento, presupuestacin, conflictividad social y ordenamiento territorial que tiene el Estado peruano; as como el anuncio de las principales orientaciones en la lucha contra la corrupcin, estn entre las posibilidades. Ms profundamente, es de desear que se anuncie cmo se atender la relacin con las industrias extractivas y la definicin del aporte de sus sobreganancias. En cualquier caso, ms all de estos posibles anuncios, es claro que la nueva gestin ser en sus primeros meses, que son los de definicin de las relaciones entre Estado, sociedad y economa, un espacio de distintas disputas. La pugna por la inclusin social ser inevitable en un gobierno que se ha comprometido a distintos programas sociales y a la mejora de la calidad y el acceso a la educacin y la salud, que adquirirn sentido y sostenibilidad si se ligan al desarrollo, a la ampliacin y fortalecimiento del mercado interno, y a la generacin de empleo, en un contexto en el que hay que decidir si aquella es leda en trminos de reconocimiento y afirmacin de derechos, o deviene en la construccin de nuevas clientelas. Vinculada a la disputa anterior estar aquella otra por el tipo de Estado que necesitamos, en un gobierno que ha anunciado su reforma para garantizar su democratizacin y su efectividad en la provisin de servicios pblicos, lo que plantea entre otras cuestiones el tema de la descentralizacin, hoy da bloqueada, y la relacin con los distintos niveles de gobierno, pero ms all de ellos, distintas transformaciones igualmente significativas (Poder Judicial, Fuerzas Armadas, Congreso de la Repblica, sistema de partidos, etc.). La lucha contra la corrupcin, en un gobierno que hizo de esta una de sus principales banderas electorales, donde los

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temas de transparencia y rendicin de cuentas (especialmente de participacin y vigilancia), debieran suponer un espacio amplio para la accin y la presin, de ser el caso, ser tambin parte de este campo. La cuestin ambiental y la imperiosa necesidad de consulta con las poblaciones afectadas por las inversiones extractivas que seguirn como parte del modelo, ms ampliamente el tratamiento especial que demandan los pueblos indgenas, exigirn tambin definiciones frente a las cuales pugnarn intereses y visiones fuertemente diferenciadas. Sin ninguna duda, otro tanto ocurrir con el tema de los derechos humanos y las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, en lo que se refiere a las reparaciones, pero especialmente en las recomendaciones de poltica que se desprenden de ella. En sntesis, se instalar un nuevo gobierno en un escenario que tiene la marca fuerte de la oportunidad, de la posibilidad de cambio, que se muestra extremadamente difcil y lleno de desafos, como consecuencia entre otras cosas de la incapacidad y el carcter excluyente de la gestin del presidente Garca, que hizo de su discurso del perro del hortelano un dogma de fe y el instrumento para justificar un gobierno que no fue capaz, a pesar de los recursos del crecimiento econmico que lo acompa, de avanzar en la construccin del Estado que requerimos, menos an en la inclusin social que exigen legtimamente vastos sectores de la poblacin.

La izquierda de hoy, esperaban un balance?


Teresa Cabrera

nos enfrentamos a una historia elaborada asociando formas visibles susceptibles al sentido una a otra no se nos ocurre algo mejor que contribuir con ms imgenes? Mario Montalbetti

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Ubicada en la rbita de quienes se plantean la vigencia de las ideas de izquierda en el pas, varias veces he escuchado o ledo de la necesidad de un balance. Una especie de gran ajuste de cuentas con la historia. Si bien este balance comprende factores complejos y vara dependiendo del momento en que se formule el pedido, puede afirmarse que los elementos fuertes se relacionan con la unidad (y su nmesis el caudillismo/sectarismo), con la guerra interna (y la ambigedad frente a la lucha armada) y, fundamentalmente, a la vinculacin de las fuerzas de izquierda con los sectores a los que aspira representar, o en todo caso, a cuyos intereses pretende servir desde su discurso y prctica poltica. La limitacin para este ajuste de cuentas es usualmente atribuida a la proximidad de la experiencia que no histrica, vital de los cuadros de la llamada nueva izquierda y de los dirigentes de los Partidos Comunistas (PC) en tanto protagonistas de las rupturas, entrampamientos e indefiniciones que impidieron reaccionar

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al cambio de condiciones estructurales en el pas, llevando a lo que se denomin la derrota estratgica vivida entre fines de los ochenta y el inicio de la ultima dcada del siglo pasado. Ms que la necesaria distancia temporal matemticamente improbable, lo que juega en contra de la cabeza fra para una mirada honesta del proceso, es la (legtima) continuidad de estos actores en la arena poltica, sea en los sucesivos y paralelos intentos de reagrupamiento (principalmente en Lima, especialmente de horizonte electoral), sea en la organizacin y agitacin en espacios locales al interior del pas (compitiendo en cancha chica con excamaradas pasados al credo fujimorista), o hasta en aquellos sectores que se decantaron por el proyecto propio ubicndolo en los mrgenes de la gestin de la cosa pblica, con un marcado acento tecnocrtico. A esta limitacin se suma ahora, con mucha nitidez, otra complicacin: la participacin de muchos de los interpelados en alianzas electorales que triunfaron en los recientes comicios locales y nacionales. Aunque con el acceso al poder la identidad de izquierda se desdibuje sea porque la estrechez de la victoria fuerza acercamientos al centro o por el sinceramiento de su ubicacin real en las alianzas de gobierno lo cierto es que Fuerza Social (Fuerza Social, Movimiento Nueva Izquierda y los pequeos ncleos que integraron la alianza) y Gana Per (Partido Nacionalista Peruano ms las izquierdas sin el Movimiento Nueva Izquierda), empataron con lo que podramos llamar un creciente sentido comn antineoliberal1 y para bien o para mal, son identificados, fuera de sus enterados crculos prximos, como proyectos de cambio,
Comentando los resultados electorales municipales en Lima (distritos ricos votando por el Partido Popular Cristiano PPC, distritos populares por la alianza de izquierda), Pajuelo afirma: la persistencia de un sustrato clasista que sigue permeando el funcionamiento del sistema poltico peruano () los datos electorales sugieren que las lgicas polticas en el Per no se hallan totalmente desvinculadas de las lneas de diferenciacin y desigualdad social producidas por dos dcadas continuadas de transformacin neoliberal. Ver: Pajuelo, Ramn. La invertebrada izquierda peruana y el escenario electoral. Argumentos, Lima, diciembre de 2010. http://www. revistargumentos.org.pe/index.php?fp_cont=920
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y vistos en el mapa de la regin como la incorporacin del Per al variado men de gobiernos progresistas de izquierda. Ni el ms entusiasta podra hablar de un resurgimiento de la izquierda, pero evidentemente se trata de una nueva situacin, tras veinte aos de cerrada hegemona de la derecha cultural y poltica. Un balance del proceso poltico de la izquierda peruana tomar en este escenario otras caractersticas? para quin es til este balance? es til? cules han sido los trminos de ese asedio en la ltima dcada?

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El que tiene una certeza solo sabe equivocarse La Bersuit

Mucha gente de mi generacin alrededor de la treintena, los criados con leche ENCI sin experiencia continua de militancia en un partido, pero que se reconoce en una sensibilidad de izquierda, se form en la poltica posfujimorista preguntndose ansiosamente por sus vnculos con la rica pero desdichada tradicin izquierdista. De la camada anterior la de las movilizaciones estudiantiles anti-fujimori un sector (manos blancas) perdi rpidamente el filo y otro bsicamente alrededor de las universidades pblicas habiendo inscrito su oposicin en un horizonte de cambio de modelo y no solo de rgimen2, movindose en agrupamientos que se proponan como sujetos de renovacin dentro de la izquierda,
Ver: Campana, lvaro. Las marchas de los que sobran: los sanmarquinos, las izquierdas y la lucha contra la dictadura fujimorista. alvaropampa.blogspot.com, Lima, julio de 2010. All se propone una memoria subalterna frente a la centralidad que a diez aos de la Marcha de los Cuatro Suyos se otorgaba a los movimientos estudiantiles de las universidades privadas. Sobre la particularidad de la resistencia en las universidades pblicas, es interesante revisar un texto de Anbal Quijano: Quijano, Anbal. Dnde comienza la resistencia?. La Repblica, Lima, 22 de junio de 1995.
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estaban en cierta medida atrapados por el pasado3. La generacin precedente, testigo de la debacle de Izquierda Unida y maniatada por la guerra y las polticas de pacificacin, se haba desvanecido como tal en la larga noche de los noventa: desapariciones, conversiones, vida privada, anti-poltica y eventualmente, un slido desempeo profesional y espritu crtico, civitas4, pero caracterizado por el escepticismo, hasta el cinismo, frente a la vida poltica. El nuevo siglo nos hara a todos testigos de los intentos, en cierta medida exitosos, de los cuadros de la nueva izquierda y los cristianos de izquierda, por instalarse en la escena social con una agenda reformista. La expresin, tan sucinta como amable, est tomada de un artculo reciente de Werner Jungbluth5. Mucho ms duros son los trminos usados por Anbal Quijano, quien jalando agua para su molino la colonialidad del poder, se refiere a la cooptacin de la inteligencia crtica procedente de las viejas capas burguesas y sus capas medias asociadas, y que durante la crisis de los 60 del siglo anterior, gravitaron hacia la lucha de los trabajadores, se hicieron de izquierda y al final de
3 Por poner ejemplos representativos, mencionemos a grupos como Integracin Estudiantil, que basa su capacidad de movilizacin y voluntad de poder en una mstica marxista-leninista que fue (es) su fuerte y su techo; Juventud Popular, propuesta juvenilista de la rbita de Patria Roja PR), que tena su esqueleto en el closet (el control de PR sobre la inmvil Federacin de Estudiantes del Per-FEP); o el Colectivo Amauta, con un discurso de reafirmacin socialista que cuestionaba la estructura ortodoxa de los partidos, pero que no termin de definir su continuidad y ruptura respecto a su nostalgia guevarista. 4 Es una historia de mierda, que se resuelve en irrelevancia generacional pero que al menos dej en los sobrevivientes una prctica ms o menos individualista, pero terca, de ciudadana. As lo resume Eduardo Gonzles (responsable de la juventud del Partido Unificado Mariateguista-PUM-libios antes de su ruptura) en una conversacin virtual a propsito de las generaciones, suscitada bajo un artculo breve de Carlos Len: Len, Carlos. La generacin del 68 revisited. NoticiasSER.pe, Lima, 22 de junio de 2011, en donde ensaya una muy tmida reivindicacin de la nueva Izquierda a partir de la trayectoria de personajes pblicos, cuyos denominadores comunes son su origen de clase media limea y su radicalizacin en las aulas de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) en la segunda mitad de los 60. 5 Jungbluth, Werner. El futuro (actual) de nuestra izquierda poltica. En: desco, ed. Per Hoy. Desarrollo, democracia y otras fantasas. Lima: desco, 2010.

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los 70 emergieron como la capa dirigente de la Izquierda Unida, por un momento la ms amplia coalicin electoral liderada por las capas medias 6. El inicio del siglo tambin nos hizo testigos de muy diversas iniciativas por extender un paraguas a los grupos izquierdistas, un instrumento poltico que respondiera al nuevo momento, empezando por definir el dilogo entre los viejos y persistentes PC, y con los movimientos regionales, que haban sido ms efectivos como articuladores de la oposicin en el ltimo tramo del fujimorismo. Es el momento de la Coordinadora Nacional de Izquierda, de la disyuntiva entre el Movimiento Nueva Izquierda MNI (PC-Patria Roja) y el Frente Popular (PC-Unidad); del primer UPP; del paso de lo que fuera el Partido Unificado Mariateguista (PUM) al deslavado Partido Democrtico Descentralista (PDD); y sus acercamientos demasiado centristas para el nimo imperante al Partido por la Democracia Social-Compromiso Per (el proto-Fuerza Social). En el medio, los roces tcticos entre los PC, la ventilacin meditica de la interna del gremio magisterial y, de manera marginal, la ebullicin de los pequeos ncleos con retrica de renovacin y nimo basista, que pugnaban por trascender su formato noventero (los colectivos) y pasar a un instrumento que permitiera articularse a movimientos y a demandas de tipo medioambiental, tnico y de politizacin de asuntos clsicamente entendidos como privados (como la orientacin sexual)7.

6 Quijano, Anbal. El fujimorismo del gobierno de Alejandro Toledo. Observatorio Social de Amrica Latina, N 7. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 2002, pp. 71-82. 7 En el caso del Movimiento Raz, se propona una crtica a las estructuras partidarias tradicionales, entre otras cosas, por su incapacidad por expresar y potenciar la diversidad que defina las luchas sociales emergentes, bsicamente las ligadas a la defensa de recursos presionados por la transnacionalizacin del capital y a la reformulacin de las identidades (locales, sexuales, tnicas). Esa bsqueda, infructuosa per se, fue definida como la necesidad de un contrato moderno para una realidad posmoderna.

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Si bien es un perodo ms o menos optimista, en tanto dentro de la precariedad prevaleca la sensacin de cierto pluralismo (y por tanto, de un margen para la competicin y la disputa), el asunto del balance poltico aparece crecientemente como condicin necesaria para la proximidad que se entiende necesaria en un contexto adverso, definido por la rapidez y contundencia con que el discurso de la transicin democrtica es hegemonizado por la derecha, ms hbil para definir sus contenidos, al presentar como suficiente un paquete de reformas democrticas (recuperacin de las instituciones, saneamiento de los organismos electorales, diseo de la descentralizacin), expulsando en la prctica resoluciones frente a demandas que suponan desmontajes ms estructurales que, como es el caso de la legislacin laboral, significaban menor consenso entre el arco de fuerzas polticas y poderes econmicos que se reacomodaron con Valentn Paniagua y (se recontra acomodaron con) Alejandro Toledo, dibujando tempranamente el techo que tendran en la agenda pblica los debates a los que se haba integrado la izquierda en la lucha por la recuperacin de la democracia, en especial, el referido a la necesidad de dar de baja a la Constitucin de 1993, para abrir paso a una asamblea constituyente que formulara el nuevo pacto social. Los trminos del balance que ensombrecern al dilogo en ese momento estarn bsicamente centrados en el problema de los liderazgos asunto fuertemente emparentado con el fracaso de la Izquierda Unida y que naturalmente no encontrar en ese momento ninguna redefinicin orgnica. En un lugar no por menos visible poco importante, el otro elemento en cuestin se refera al deslinde con la reivindicacin retrica de la va armada, que persista en muchas organizaciones de horizonte marxista-leninista que colocaron su propia memoria de la guerra interna en sus espacios de trabajo y de cara a su periferia, en cierta medida a propsito de la apertura del proceso de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin (CVR).

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Al presentarse la CVR como una instancia sin resistencias pblicas al interior del campo orgnico izquierdista, a diferencia de quienes se identificaban en el horizonte de las fuerzas alzadas en armas8, no se plante la generacin de memoria una narracin interesada de lo acontecido como un campo de disputa, y por ende, como una tarea poltica para las izquierdas de cara a su periferia9. Mi impresin personal es que, frente al embate de la derecha, las fuerzas armadas, la Iglesia catlica y el conservadurismo en general, se dio por descontada la legitimidad de la narracin que propona la CVR. El espanto ante las masacres y el pasmo moral frente a la constatacin de que la guerra haba afectado a los ms indefensos, abri campo para una sensibilidad en torno a la exclusin de las poblaciones andinas del proyecto nacional y a problemas como el racismo en la sociedad peruana, dando sustento adems al latente discurso condenatorio de las fuerzas armadas. Pero todo ello, al no estar acompaado ni de discurso ni de trabajo poltico desde la izquierda, no tuvo un efecto prctico en las relaciones
8 Organizaciones de lnea acuerdista asociadas al Partido Comunista-Sendero Luminoso (PCP-SL) tambin impulsaron una agenda reivindicativa en este sentido (la verdad histrica que habra sido ocultada por la pacificacin). Pero estando al margen de los intentos de aproximacin entre las izquierdas, centraron sus esfuerzos en el trabajo poltico en centros pre-universitarios y universidades pblicas, logrando cierta efectividad en la generacin de un sentido comn condescendiente con el senderismo entendido como un proyecto que albergara legtimos deseos de cambio y justicia social, proponiendo as la construccin de una memoria subalterna arrasada por la pacificacin fujimorista y su narrativa de los 25 mil muertos atribuidos a Sendero Luminoso y al Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA). 9 An muchos aos despus, los ncleos izquierdistas que se reconocen fuera de la rbita de los partidos, persistan en el reclamo: dialogar tambin, directamente, con las versiones silenciadas del conflicto () Hay que identificar las permanencias de las estructuras sociales y subjetivas de aquel periodo, cuyos ecos resuenan hoy en da, condicionando muchas veces nuestro propio activismo poltico. En suma, nos planteamos la necesidad urgente de hacer un balance integral desde una perspectiva socialista del conflicto armado. Ver: Colectivo Sur-Arequipa. Criterios sobre la Unidad de la izquierda autnoma. colectivosurarequipa.blogspot.com, Lima, agosto de 2008. A mediados de 2009, el Colectivo Sur-Arequipa, hermano del ya extinto Movimiento Raz, pas a las filas de Tierra y Libertad.

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en los espacios inmediatos barrios, universidades donde la confrontacin no era con la derecha, sino con quienes queran proponerse como compaeros de ruta. El que el trabajo poltico de la izquierda frente al proceso de memoria haya estado orientado a legitimar ante el conservadurismo y la opinin pblica la validez de los hallazgos y conclusiones de la CVR, descuidando el posicionamiento de las diversas corrientes actuantes y afectadas por la guerra, dice mucho del sentido de ubicacin poltica de las organizaciones de izquierda en contextos y auditorios concretos, especialmente los auditorios ms jvenes, que no sufrieron la guerra como un hecho poltico o una pugna militante, sino a lo sumo como un drama familiar, un problema de seguridad o un recorte a sus libertades ciudadanas (sentimientos en los que tambin se ceb el exitismo fujimorista).

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Los resultados de los comicios nacionales de 2006 y el proceso que conduce a ellos, representarn la cancelacin de las posibilidades de la izquierda organizada. Las cifras son contundentes. Las tres fuerzas polticas de izquierda (el MNI, el Partido Socialista y Concertacin Descentralista, luego Fuerza Social) que postulan con inscripcin y estructura propia, no alcanzaran a sumar ni el 1.5% Qu haba ocurrido? En un tardo movimiento de cintura, el Partido Democrtico Descentralista (PDD) opt por la reinvencin casi reencauche y pas a llamarse Partido Socialista, apropindose del smbolo del puo y la rosa. La renovacin implicaba una mejor ubicacin de cuadros intermedios con trabajo territorial en las Limas, una apertura ms decidida al trabajo de memoria poltica y la diversidad sexual, y la capitalizacin de la presencia de sus socios en espacios de resonancia entre la gente ms joven instruida en el rollo participacionista (p.e Villa El Salvador, Anta), que buscaban en la tradicin

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cierta densidad sobre el desarrollo de las tesis sobre el poder local, en un momento en que los conflictos sociales ligados a la poltica extractiva se instalaban definitivamente en la agenda pblica . La reinvencin ofreca, en apariencia, suficiente espacio para democratizar internamente el partido (lase jubilar a Javier Diez Canseco y neutralizar a Torres Lozada a.k.a Toche). Se gener entonces un centro de atraccin para grupos dispersos y jvenes estudiantes que se haban radicalizado lejos del registro economicista y m-l de las universidades pblicas, y/o del compromiso social que rebosa en la movida cultural y en la PUCP. Muchos tantearon aunque con taln mezquino un posible factor de reordenamiento en Plaza Bolognesi y sucursales, pero la operacin no prosperara. Confirmando todas las reservas, los procesos internos se precipitaran hacia la definicin electoral, postergando la construccin de partido y llevando al cuadro ms visible, Javier Diez Canseco, a reventar su capital poltico como congresista crtico, para apenas seis meses despus ser ninguneado en las urnas. Por el lado de la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP), el PC-Unidad cobraba la factura de sus vaivenes frente al gobierno de Alejandro Toledo (defensa de la institucionalidad democrtica el 2001, soporte social indiferenciado al Alan Garca opositor el 200410). En el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per (SUTEP), el cuestionamiento largamente incubado a la hegemona de Patria Roja (PR), brot en esos adversos aos all donde ms oneroso se haca el enfrentamiento: al control vertical corporativo le saltaron con ayudn desde el Ministerio de Educacin los SUTE-democrticos (un maestro, un voto) y la raz maosta produjo en Huancayo a su hijo negado: el maestro Robert Huaynalaya. La ruptura por izquierda del SUTEP empat con la ola represiva y de desprestigio del discurso sindical en que se embarc el toledismo y contribuy a la imagen
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Un Alan Garca de la patada delante de la CGTP en el paro de julio de 2004.

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de la izquierda como anticuada, ultrona y proclive al conflicto estril. As, podra decirse que ms all de los factores clsicos (deslealtad, sectarismo, cuoteo, caudillismo, pragmatismo, etc.) que se citan, que suelen ser bastante autoreferenciales, contra la poltica de frentes que se haban planteado impulsar los PC, conspir en cierta medida su propia prctica en la conduccin de sus bastiones gremiales, restndole significativamente su atractivo pblico y el carisma necesario para que las periferias se cohesionen. El nacionalismo disruptivo de Ollanta Humala11, para fines de 2005, ya haba generado su propio polo. Las reivindicaciones y las banderas del cambio social, as como el rechazo al modelo econmico, son recolocadas en el escenario electoral a travs de un mensaje elemental pero potente: la necesidad de imponer lmites a los inversionistas (una operacin del lenguaje: los capitalistas, el patrn, et al), denunciar a los vendepatria y recuperar la dignidad nacional. O sea, la actitud crtica atribuible clsicamente a la izquierda, pero teniendo como mira el Estado12 y realizada por un militar que reivindicaba el nacionalismo velasquista que el stablishment detesta con neurosis. De perfil a la izquierda
11 Ollanta Humala Tasso, presidente del Partido Nacionalista Peruano (PNP) y actual presidente electo del Per. 12 El reviraje de las izquierdas peruanas fuera de los PC claro est hacia el Estado, es explicable por varios factores, pero me interesa resaltar apenas uno de ellos: el papel que cumplen los procesos de los pases de la regin, acompaados de diversos tipos de movilizacin popular y ruptura de pactos de dominacin conservadores o abiertamente excluyentes. El ascenso de Lula da Silva, la victoria de Evo Morales, el afianzamiento de Hugo Chvez y el discurso que proponen desde el poder frente a los movimientos que les respaldan, alientan en el Per la va del Estado, incluso dentro de los agrupamientos crticos a la participacin electoral. Ya no en el discurso fetiche de la toma del poder sino en sus posibilidades reales para la redistribucin y el reconocimiento de nuevos contingentes polticos, no son pocos los jvenes que se vinculan in situ, con pretextos acadmicos o directamente polticos, con los procesos de Ecuador, Bolivia y Venezuela, mientras por otro lado la lite izquierdista setentera nacional se lamenta frente a sus pares vecinos, que acceden al poder va coaliciones por izquierda.

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organizada y rodeado por nuestro folklore poltico, el nacionalismo se haba catapultado mediante una prdica radical sostenida por una amplia red de marginados (los reservistas, licenciados del ejrcito) que cal hondo. Su retrica reuna menos estructurado y programtico aquello que la izquierda renovada haba perdido: carcter confrontacional13. El arrastre popular que esto le otorg fue el hoyo negro en la galaxia izquierdista. El 2006 confirma la incapacidad de las izquierdas orgnicas de presentarse como uno o varios proyectos que desafan la narrativa dominante del desarrollo econmico14. Resumiendo: los desarrollos de la nueva izquierda sentan que el pueblo les sacaba la vuelta con Humala (y que sus amigos se iban con Humala), mientras que la vieja izquierda supona que el nacionalismo requera de ellos su carta de ciudadana poltica. Al final, quienes mejor provecho sacaran del paso por frentes y coordinadoras de izquierda seran los ocasionales Unin por el Per (UPP), al ofrecer con menos remilgos la inscripcin electoral que terminara de dar forma al nacionalismo-2006, el que tras la derrota frente a un derechizado Alan Garca configurara el nuevo mapa electoral: el nervioso sur andino y la desdeosa capital que perdonaba los desmanes ochenteros del expresidente.
13 Como seala Adrianzn mientras algunos sectores de la izquierda son incapaces de construir una identidad atrapados en modelos consensualistas, otros sectores se encuentran afincados en perspectivas tericas que no empatan con el momento actual de la democracia como horizonte poltico incuestionable. Adrianzn, Carlos Alberto. Izquierda y postpoltica en el Per. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 2009. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/2008/gobpro/adrianz.pdf 14 Este es uno de los ejes fundantes que Poole y Rnique atribuyen a la conexin histrica entre el movimiento popular y las izquierdas en el Per. Poole, Deborah y Rnique, Gerardo. Movimiento popular, transicin democrtica y la cada de Fujimori, Ciberayllu, Lima, 2001. http://www.andes.missouri.edu/andes/Especiales/DPGR_CaidaFujimori.html Un sugerente aunque debatible texto cuyo principal mrito es el de permanecer lejano del extenuante cdigo politolgico.

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El carcter aluvional del nacionalismo (la marea jala de todo) primero y la virulencia de la segunda vuelta despus, hizo que un importante sector de izquierdistas se proyectara marchando alrededor del nacionalismo. Se busc entre el desusado repertorio una ms definida retrica nacional-popular, mientras que ante el caso Madre Ma y el verticalismo del Partido Nacionalista Peruano (PNP), derechos humanos y valores democrticos se convirtieron en elementos de diferenciacin en la izquierda, tensionados en realidad por sectores vinculados al movimiento de derechos humanos y la centro-izquierda, ms proclives al juicio moral que a la demarcacin de una frontera poltica. Si bien la adhesin al humalismo de personajes seeros como Carlos Tapia o Edmundo Murrugarra era cuestionada, no era en estricto sorprendente. Donde s se produjeron algunas fisuras fue en un sector de la generacin posfujimorista. All, resultaba que la lucha contra la impunidad, la bsqueda de justicia, la construccin de memoria y otras consignas bajo las cuales se conocieron o conectaron un amplio espectro de jvenes educados en la avenida Universitaria (Lima), que salieron a relucir entre las resistencias que despertaba Humala, no eran parte de ningn consenso, como hasta entonces haba parecido. La eleccin municipal de 2006 me permiti ver de cerca esta fisura. Un grupo lter, no partidarizado pero identificable entre los colectivos de izquierda (reunin de ex del Movimiento Raz) que se mova entre las universidades limeas, postul como el componente joven en la lista que el PNP present a las municipales capitalinas, circulando por va electrnica, pocos das antes de la eleccin, el pronunciamiento Transformar Lima para Transformar el Per. Ms que su propuesta programtica para la ciudad, el texto significaba el sinceramiento de su relacin con el nacionalismo tras una ardua campaa en la que eran resistidos por el propio aparato partidario, acompaando

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a un candidato sin muchas posibilidades (Gonzalo Garca) y en la precaria condicin de invitados. Aunque el grupo estaba ms identificado con el trabajo universitario en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, es en la rbita PUCP y el bullente mundito de opinin ilustrada potenciado por la oleada de blogs y comunicados virtuales donde aparece contra ellos el reclamo tico, sea por su exilio hacia un proyecto amorfo o por no suscribir las acusaciones a Humala como perpetrador contra los derechos humanos. El resultado del drama fue que la cifra repartidora llev a Marisa Glave, otrora presidenta de la Federacin de Estudiantes de la Pontificia Universidad Catlica del Per (FEPUC), como nica regidora de oposicin a la Municipalidad de Lima, representando el voto nacionalista, aunque acabara su perodo ya como dirigente del Movimiento Poltico Tierra y Libertad.

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Con variada suerte en el resto del pas y bastante golpeado por el madrugador transfuguismo en sus filas congresales, el PNP decide dejar de lado lo regional y local como espacio electoral, y se embarca en la domesticacin del partido. Humala se vuelve una figura opaca que no articular oposicin frente al gobierno de Garca ni retomar dilogo con las izquierdas, aunque en sus orillas estas se avecinden. El camino al 2011 es historia conocida, pero muy reciente, por lo que mantenindome en el propsito de este texto, me concentrar nicamente en las tensiones que en el campo de las izquierdas cuentan como parte del balance necesario. Algunos hechos ligados a la creacin de un nuevo referente poltico, alternativo a la que se entenda como la hora de Humala, me parecen ilustrativos respecto a la idea de continuidad y ruptura en las izquierdas. En primer lugar, un acelerado, casi

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nervioso proceso de escisiones, primero por trasvase del Partido Socialista (PS) al Movimiento Tierra y Libertad (TyL), luego al interior de este ltimo. En segundo lugar la aproximacin entre fuerzas de distinto pelaje que en Lima da lugar a la plataforma de campaa que llevar a la izquierda a la Municipalidad de Lima. Montado sobre esta ltima experiencia, y en tercer lugar, la reunin y debate de los sectores jvenes de los partidos y movimientos de Lima en torno a la unidad. En todos los casos, cabe preguntarse por los lmites y alcances reales de los discursos de renovacin al interior de las estructuras partidarias. La reconocida activista feminista Susel Paredes y el alcalde de Anta, Wilbert Rozas, elegidos en 2008 para la direccin partidaria del PS bajo el mecanismo de un militante, un voto, en setiembre de 2009 renunciaron a sus funciones para incorporarse, junto con un grupo importante de socialistas, a Tierra y Libertad, el movimiento identificado con Marco Arana, sacerdote que se enfrent al poder de las mineras en Cajamarca y que asomaba como la carta que, proveniente de luchas emblemticas, reuna las condiciones para aglutinar tras de s a la izquierda socialista. En un documento olvidable que no he llegado a saber si circul tambin impreso, la direccin poltica del PS declaraba su partida conformando el Movimiento Al Socialismo (MAS), que salvo que me falte informacin, dur lo que tard la combi que los llev de la Plaza Bolognesi al otro extremo de la avenida Alfonso Ugarte. No entrar en el detalle de los otros dos casos15, pues lo que interesa ah es apenas recuperar la discusin de la unidad
15 Para una visin desde los actores, puede revisarse la compilacin de textos aparecidos en la Revista Virtual Margen Izquierda, que rene las desiguales impresiones de un grupo de militantes y activistas que participaron en la campaa electoral en Lima asociados a Fuerza Social, TyL o el MNI, y otros que en el mismo perodo trabajaron en intervencin en espacios pblicos denunciando actos de corrupcin del gobierno de Garca, asociados al Partido Nacionalista o en opinin y seguimiento independiente del proceso a travs de medios virtuales. A todos se les pidi opinin del proceso y responder una pregunta cruel: qu es la izquierda moderna?

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y proponerla como un hito, aunque no haya sido visible ni pueda competir en inters frente a preocupaciones como la suerte que correr la gestin de Lima, el gobierno regional de PR en Cajamarca o cmo se definir el gabinete del nuevo gobierno, ms an con la notoria inclusin en el proceso de transferencia de profesionales asociados a la izquierda y cuadros de la izquierda que entr a Gana Per. Entre octubre y diciembre de 2010, el MNI, las juventudes del PS y de FS, su equivalente en TyL, y colectivos que haban actuado en la campaa municipal, se auto-convocaron a debates pblicos para revisar y confrontar sus posturas en torno a una eventual unidad, que en realidad estaba planteada como una peticin de principio. La premisa de no ganamos porque fuimos divididos adquira otro sentido en el balance de la eleccin de 2006 y la proyeccin del escenario de 2011. Ese nosotros inclua al nacionalismo? El sorpresivo triunfo en Lima de la confluencia de casi toda la izquierda partidaria limea pero que contaba con significativo apoyo de bases nacionalistas, produjo una de suerte de doble efecto en la psicologa poltica de los dirigentes, operadores y bases de la izquierda: en FS el sector ms centrista del progresismo y sectores afines (TyL), se llev a un sobredimensionamiento de su propia potencia poltica, fortaleciendo la conviccin del camino propio, que fue sistemticamente alentada por los medios y lderes de opinin que buscaron exitosamente aislar a FS del resto de la izquierda. Para las otras fuerzas (MNI, PS, PC-Unidad) que ya haban resuelto hace mucho tiempo su prioridad tctica con el nacionalismo, la aparicin de una nueva y exitosa fuerza electoral gener profunda desconfianza en tanto esta podra dividir el campo popular y, en consecuencia, disputarle el espectro izquierdista a Humala.

http://es.scribd.com/doc/42208770/MARGEN-iZQUIERDA-1

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As, el problema de la unidad entre la militancia joven responda a varias lneas. Los sectores recostados en el nacionalismo dirigan su retrica a un ahora o nunca con el que pretendieron aislar a FS y TyL, mientras un sector de FS planteaba su campo de alianzas en funcin de aislar a Ollanta Humala (a confesin de parte, relevo de prueba). No obstante las convenidas pulsiones que corran por debajo, pudo darse un debate que si bien no era nuevo, al menos cambiaba de protagonistas, con otros sentidos respecto a proyectos, diferencias y coincidencias en la cancha progresista. Conscientes de su protagonismo en la movilizacin electoral, lo ms evidente entre las jotas16, salvo el MNI, era su disenso y su aparente poca incidencia en las decisiones de sus propias organizaciones (principalmente arreglos tcticos relacionados a ir o no con el nacionalismo). El problema de la renovacin de las dirigencias no se presentaba tanto como una disputa de poder, sino como la imposibilidad de traducir la propia opinin y vivencia de los hechos en una lnea partidaria. Finalmente, y a diferencia del proceso unitario de la izquierda en los 80, era evidente que el acercamiento que estaba en juego era el de partidos poco consolidados, aparatos en crisis y en todos los casos sin una mnima base social. La conformacin de una coalicin que diera sustento a procesos de democratizacin y cambio nunca apareci como objetivo. Mientras que el nacionalismo ha carecido de pulso y capacidad para dirigir un proceso de tales caractersticas, por el lado de FS el tema parece nunca haber estado en agenda, expresndose en sus acuerdos electorales (de choque y fuga). Proponerse como izquierda capaz de gobernar parece el nico capital poltico que valora FS. An hay mucho que reparar respecto a su interna tras los tropezones con sus aliados en la Municipalidad Metropolitana de Lima, que adems conllevaron efectos
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Juventudes de los PC, del PS y de T y L.

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en el crecimiento y continuidad de TyL, y en la inscripcin electoral del MNI. As tenemos pues que la imagen de partido nuevo y unitario que FS despleg durante la campaa municipal qued fuertemente deteriorada. A la postre, en la segunda vuelta electoral de 2011, con el fujimorismo al frente, la resolucin fue unnime, pero estos ncleos jvenes no se expresaron como aparato en la organizacin de la movilizacin anti-fujimorista y las actividades de contra-campaa. TyL vi partir en Lima a su sector joven ms basista, el PS se mova en la lgica de campaa de Gana Per, mientras que el MNI actu en ese mbito con la reserva que supona no participar del precario pacto electoral.

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Luzcan airosos sus crneos los convidados Sucios escarabajos atados a su memoria Blanca Varela

Dado que, gracias a las redes sociales virtuales y a los esfuerzos de comunicacin de los partidos y ncleos por dichas vas, hay una mayor conciencia y circulacin de opinin sobre las tareas de la izquierda17 en su relacin con el nuevo gobierno, la construccin orgnica y asuntos por el estilo, yo aprovechar estas lneas finales para dejar anotado que una reflexin sobre el proceso poltico de la izquierda de la izquierda actuante que he tratado de presentar lneas arriba para este perodo que se abre, s debe
17 Ya en otro artculo, ms bien breve, he sugerido una agenda maximalista de izquierda para los socialistas, vinculada a la baja de la Constitucin del 93, la contra a la agenda ultra-conservadora, el debate sobre el desarrollo extractivista y el problema de la reconcentracin de la tierra. Ver: Cabrera, Teresa. La izquierda que la izquierda necesita. Margen Izquierda, n. 1. Lima: Margen Izquierda, 2010, pp.38-41. www. revistamargenizquierda.blogspot.com

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incluir, adems de la pregunta por la recuperacin de una visin antagnica de la poltica18, el problema de la generacin de hitos en la memoria popular, o si se quiere, en los amplios auditorios con los que dialoga y a los que intenta ofrecer representacin poltica. En trminos de Poole y Rnique: en su discurso utpico la izquierda contemplaba un lugar para el movimiento popular tanto en la continua lucha en la construccin de una sociedad mejor y ms justa, como en el orden democrtico que resultara de esa lucha. Una pregunta tan o ms importante que las que para acercarnos y distanciarnos de la tradicin nos hemos planteado en la ltima dcada, podra formularse as: qu papel le asigna (le ofrece) la izquierda hoy a las diversas fuerzas actuantes en el mundo del trabajo, en la organizacin barrial, en la nueva ruralidad, en la produccin intelectual y cultural? qu orden les propone? Como la recuperacin de lo antagnico, este asunto es vital para la identidad. Un asunto vinculado a este, y punto final de este viaje, es el problema de los conos, las seas que galvanizan los proyectos de izquierda19 con la trayectoria de los auditorios, las comunidades, los sujetos, los pueblos, ms all del desempeo electoral al que ltimamente en la popularizacin del discurso del anlisis poltico parece reducida la existencia de las izquierdas. Por contrariar, voy a poner ejemplos precisamente de las campaas. Dos personajes recurrentemente aludidos por quienes sea para
Atendiendo, adems, a los alcances de esta en un contexto de produccin intensiva de conflictos relacionados a la presin de territorios por recursos. 19 En esta apuesta, casi pulsin, se inscriben proyectos de realizacin y crtica cultural como los propuestos por el colectivo Taller de Artesana Salvaje (TAS). Dos de ellos son particularmente ilustrativos de esta apuesta: la conmemoracin de Mara Elena Moyano en un stencil cargado de potencia militante (megfono en mano, puo en alto) en oposicin a la versin dulcificada, maternal que ofrece el discurso oficial y la intervencin al monumento de Juan Velasco Alvarado en Villa El Salvador, en la que los vecinos performaban su relacin con la memoria, subiendo a tomarse fotos con la estatua tamao natural del General, banda presidencial incluida. Ver: www. artesaniasalvaje.blogspot.com
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el nacionalismo (en nacionales y municipales de 2006), sea para Fuerza Social (en 2010) organizaban y participaban de las reuniones, asambleas, encuentros, articulaciones, componendas, visitas a plazas y mercados: el General Velasco y el Doctor Barrantes20, dos ilustres difuntos bien del siglo pasado. Esos son los smbolos polticos que flotan en el ambiente y, como he dicho, galvanizan la memoria del paso de la izquierda por el poder. Y no como personajes ilustres, sino como momentos a propsito de los cuales se generaron procesos inacabados, defectuosos, contrahechos en los que amplias redes sociales se movilizaron y se sintieron ubicadas, sea en la transformacin de las relaciones del viejo orden pre-reforma agraria, sea en el discurso reivindicativo que ordenaba las relaciones entre el gobierno de la ciudad y los entonces pueblos jvenes. Eso no tiene nada que ver con la superficialidad con la que, me parece, se trat recientemente la figura de Barrantes (el vaso de leche) o con la demonizacin conservadora que reza que con Velasco todo fue para atrs. Las cosas no son tan fciles. Hay un sentido comn invisibilizado, subte, que no tiene expresin ni en la poltica de izquierdas ni en los banalizados mensajes comunicativos del emprendedurismo o, para ir al otro extremo, las arengas que lanzan las sociedades de empresarios, tipo tu lugar en el crecimiento econmico que nos traen las inversiones. Pero estamos hablando de cosas de hace cuarenta y de hace veinticinco aos. Nos preguntamos en la izquierda por la permanencia y caducidad de estas marcas? en todo ese tiempo no hemos ofrecido otras? cunto tiempo ms podremos aludirlas, sacarles provecho? La recuperacin de nuestra rica y compleja iconografa nacional y popular es para la mayora de las izquierdas una tarea desconocida, pero no es meramente
Juan Velasco Alvarado, presidente del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas entre 1968-1975 y Alfonso Barrantes Lingn, alcalde socialista de Lima entre 1984 y 1987, respectivamente.
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La izquierda de hoy, esperaban un balance?

esttica, mucho menos accesoria. Es fundamental en la generacin de relaciones polticas. Siguiendo al Colectivo-Sur: se trata de emprender un proyecto de memoria socialista y popular con conos, smbolos, fechas y consignas, que sirvan de insumos para desarrollar una mstica renovada, como sustento ltimo del activismo y la militancia socialista. Hay que emprender un proyecto identitario que junto con la dimensin histrica contenga tambin una dimensin utpica, que a partir pero no solo de la memoria, recree el mito mariateguista, aquel que reconoce y valida como determinante la dimensin no racional de la voluntad y la accin poltica21.

21 Ver en: Colectivo Sur-Arequipa. Criterios sobre la Unidad de la izquierda autnoma. colectivosurarequipa.blogspot.com, Lima, agosto de 2008.

La regionalizacin: balance y perspectivas del quinquenio


Luis Chirinos

Pocos consensos en el Per son tan amplios como la necesidad y urgencia de la regionalizacin. Y sin embargo, pocos disensos hay tan profundos como el existente en torno de la estrategia a seguir. De hecho, el debate sobre descentralizacin desde la dcada de 1960 ha estado jalonado por este tema: las propuestas de regionalizacin transversal de Javier Pulgar Vidal y de regionalizacin geopoltica de Edgardo Mercado Jarrn, alimentaron por muchos aos el debate de la Constitucin de 1979, del Plan Nacional de Regionalizacin (1985) y la frustrada descentralizacin de 19891. La descentralizacin y la regionalizacin volvieron a aparecer en la transicin democrtica y fueron una vez ms objeto del consenso poltico de partidos, instituciones y organizaciones sociales, que luego se expres en la reforma de la Constitucin y la reforma descentralista, en la que la regionalizacin fue una vez ms un componente clave. Al cabo de casi una dcada, si bien hay avances en la descentralizacin, en materia de regionalizacin
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Vase: Amat, Carlos y Bustamante, Luis. Lecturas sobre Regionalizacin. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP), 1981. Incluye textos de Javier Pulgar Vidal y Edgardo Mercado Jarrn, y una diversidad de posiciones. La versin ms completa de la propuesta de Mercado Jarrn puede verse en: Chvez, Jorge y Loayza, Francisco. Fundamentos geopolticos de la regionalizacin. En: Jorge Chvez y Francisco Loayza, ed. Regionalizacin: proyecto, debate y posibilidad. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1983.

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La regionalizacin: balance y perspectivas del quinquenio

arrastramos un dficit insalvable: el proceso nunca se restableci del golpe que signific el fracaso del referndum de 20052. En 2006, cuando Alan Garca asumi la presidencia recibi una situacin crtica. Se esperaba por ello que el nuevo gobierno tuviera propuestas para la profundizacin del proceso. Cinco aos despus, el panorama sigue crtico: no solo no se ha avanzado en la integracin regional, sino que el gobierno no ha generado una estrategia integral, coherente y viable de regionalizacin. En el marco de esta hiptesis, este artculo evala algunos aspectos de la poltica de regionalizacin del gobierno en los ltimos cinco aos. En la primera parte, se discuten algunos elementos del marco legal de regionalizacin y la diversidad de sus dimensiones. Luego se analizarn dos reas especficas: la asociatividad regional y municipal, y la integracin regional y el Plan Nacional de Regionalizacin. Finalmente haremos un balance de la gestin del gobierno 2006-2011 y presentaremos algunas perspectivas para el quinquenio que se abre. A 10 aos de iniciada, el escenario de la descentralizacin se ha ampliado: ya no se limita a lo que hace o deja de hacer el gobierno nacional, sino que tambin abarca el accionar de los gobiernos subnacionales y los procesos que desencadenan. Gran parte de lo relevante del proceso ocurre hoy en las regiones a partir de las dinmicas que impulsan los gobiernos regionales, las municipalidades y la sociedad civil. Por ello, el anlisis pondr especial nfasis en esta dimensin.

Para un anlisis del proceso de integracin de 2005 y el referndum vase: Chirinos, Luis. Descentralizacin, integracin territorial y democracia en el Per. Seminario: Veinte aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro. Bogot: Red de iniciativas para la gobernabilidad de la democracia y el desarrollo territorial (RINDE), 2007.

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Descentralizacin, regionalizacin y desarrollo


La descentralizacin como reforma del Estado consiste en la redistribucin del poder poltico, las funciones y competencias del gobierno y los recursos fiscales, hacia los gobiernos subnacionales con dos objetivos: la democratizacin del Estado y de sus relaciones con la sociedad, y el desarrollo integral, equitativo y sostenible. En el Per, la descentralizacin y el desarrollo estn ligadas a la necesidad de reformar la organizacin poltico territorial, que no corresponde a criterios que garanticen condiciones adecuadas: ms an, sta ha sido factor crucial en el atraso, la exclusin y el centralismo. Por ello, es un amplio consenso que una descentralizacin que no comprenda la regionalizacin no tiene viabilidad3. La reforma constitucional redefini la divisin poltico territorial. El art. 189 dice que el territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local. El mbito del nivel regional son las regiones y los departamentos. Ms adelante, el art. 190 indica que las regiones se crean sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. Tambin estableci el procedimiento de integracin: aprobacin mediante referndum, incentivos para estimular el cambio, y la facultad de los gobiernos regionales de crear mecanismos de coordinacin mientras dure el proceso. Esos principios fueron desarrollados por la Ley de Bases de la Descentralizacin (LdBD), la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley 28274 de Incentivos a la integracin de regiones.
Ral Lizrraga hace una formulacin moderna de los problemas que sustentan la regionalizacin en: Lizrraga, Ral. Nuevo modelo de Estado y conformacin de regiones: entre la esperanza y el desengao. En: Francisco Guerra Garca, ed. El proceso de regionalizacin en el Per: realidades y desafos. Lima, Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (CEDEP), 2005. Vase especialmente pp. 105-107.
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La regionalizacin: balance y perspectivas del quinquenio

La Constitucin y el marco legal hasta antes de la ley de incentivos definieron la organizacin poltico territorial incluyendo a regiones y departamentos, asumiendo que no son antagnicos y que pueden coexistir4. Progresivamente, sin embargo, la legislacin convirti la integracin regional en el prioritario (y casi nico) objetivo de la regionalizacin. La LdBD puso plazo al referndum, anunci la conformacin de regiones y la integracin pas a ser obligatoria. De hecho, la importancia otorgada a la integracin regional hizo perder de vista las otras dimensiones de la regionalizacin. El proceso se inici con la instalacin de los gobiernos regionales en los departamentos. Ello ha sido graficado por algunos analistas diciendo que se puso la carreta delante de los bueyes. Una vez instalados los gobiernos regionales se desat una incontenible (y legtima) demanda de funciones y recursos econmicos, que una vez transferidas, consolid a los gobiernos regionales y gener resistencias a la integracin. Esta decisin (estipulada en la Constitucin) se explica por la necesidad del gobierno de legitimar la transicin democrtica y la descentralizacin con un hecho poltico clave: la instalacin de los gobiernos regionales. Era posible una situacin distinta? Tericamente s, pero polticamente fue difcil por las condiciones de la transicin. La ausencia de un plan de regionalizacin que orientara el proceso y sustentara su legitimidad en el debate amplio y el consenso, fue un serio problema. Si bien la LdBD dispuso que se hiciera un plan de regionalizacin, no lo puso como condicin para iniciar el proceso. En 2003, el Consejo Nacional de la Descentralizacin (CND) public un Plan Nacional de Organizacin Territorial 2004-20135, pero no promovi
El art. 24.1. de la LdBD dice que es funcin del Consejo Nacional de Descentralizacin: promover la integracin regional y su fortalecimiento. 5 Vase el documento en: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Plan Nacional de Descentralizacin 2003-2006. Plan Nacional de Desarrollo Territorial 2004-2013. Lima, GPC, 2003. Ambos planes fueron elaborado por el CND sin participacin de las autoridades
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el debate y el tema desapareci de la escena. La ausencia del plan de regionalizacin hizo que el referndum de octubre de 2005 se llevara a cabo en base a propuestas que carecieron de orientaciones programticas, que debieron ser desarrollados por el plan. La regionalizacin, siendo condicin crucial para los objetivos de la descentralizacin, es un tema complejo que abarca varias dimensiones interconectadas entre s. En el Per, el tema de la regionalizacin comprende: a) integracin de departamentos para convertirse en regiones; b) integracin de municipalidades provinciales y distritales; c) asociatividad intergubernamental de gobiernos regionales y de municipalidades, como estrategia para generar polticas de desarrollo y promover la integracin territorial; d) saneamiento de la demarcacin de departamentos, provincias y distritos; e) regmenes legales diferenciados para las municipalidades en funcin de sus particularidades y heterogeneidad; y f) promocin de polticas de ordenamiento territorial y zonificacin ecolgica econmica. Este artculo solo aborda las tres primeras dimensiones, en la expectativa de hacer un balance del gobierno aprista.

Las promesas del gobierno aprista


El gobierno presidido por Alan Garca plante sus propuestas sobre descentralizacin y regionalizacin en el plan de gobierno, en el discurso de toma de posesin y en el shock descentralista, asumiendo en ellos varios compromisos: a) gobernar con los presidentes regionales6; b) relanzamiento y democratizacin de las Juntas de Coordinacin Interregional (JCIR); c) impulso a la integracin regional y creacin de una regin piloto; y d) formular un Plan Nacional de Regionalizacin (PNR).
subnacionales ni la sociedad civil. El plan fue retirado del portal web del CND por razones que no fueron explicadas y nunca ms se supo de su destino. 6 Vase el discurso de toma de posesin del 28 de julio de 2006.

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Gobernar con los presidentes regionales


Gobernar con los presidentes regionales en el marco de la regionalizacin tiene relacin con una apuesta por construir una imagen compartida de la descentralizacin y una efectiva coordinacin intergubernamental que la sustente. En esta lgica, era una va privilegiada para construir el consenso sobre la regionalizacin. El presidente Garca se reuni hasta tres veces con los presidentes regionales, pero los resultados fueron infructuosos pues no se lleg a acuerdos viables. Despus no hubo ms reuniones y la relacin con los gobiernos regionales tendi a ser bilateral. La propuesta no fue ms que un mecanismo dilatorio para postergar las demandas de los gobiernos regionales. La Ley del Poder Ejecutivo (LOPE) de diciembre 2007 fue un paso clave pues cre el Concejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) como instancia de articulacin de la normatividad y la accin de los tres niveles de gobierno. Sin embargo, el CCI se reglament en 2009 y su formacin termin hace solo unas semanas. Es decir, que no funcionar en este gobierno, sino en el prximo. En ausencia de espacios de coordinacin y frente a las constantes crticas del Ejecutivo, los gobiernos regionales crearon la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) como instancia de representacin. Si bien la ANGR est an en proceso de construccin, ha presentado algunas propuestas cruciales para avanzar en la descentralizacin7. Es previsible que en los aos siguientes, el rol de la ANGR ser cada vez ms importante

La propuesta ms importante de la ANGR ha sido la Descentralizacin Fiscal en 2007. La iniciativa no ha tenido ninguna acogida ni en el Congreso ni en el Ejecutivo. La razn ms probable es el escaso inters de ambos por revisar la legislacin vigente. Vase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). La Descentralizacin Fiscal en el Per: Situacin actual y propuesta de coparticipacin tributaria. Lima, ANGR, 2009. La consultora fue apoyada por USAID y la publicacin cont con apoyo del Grupo Propuesta Ciudadana.

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y su capacidad de incidencia se incrementar a medida que se consolide el CCI. Visto en perspectiva, incumplir el compromiso presidencial de gobernar con los presidentes regionales signific la imposibilidad de construir un consenso poltico clave en torno de la descentralizacin y la regionalizacin.

Relanzamiento y democratizacin de las Juntas de Coordinacin Interregional (JCIR)


El objetivo del relanzar y democratizar las JCIR fue potenciarlas como espacios de articulacin y accin conjunta, y para impulsar la integracin regional. Tras el fracaso del referndum de 2005, las JCIR prcticamente desaparecieron: de las 11 JCIR reconocidas entre 2003 y 2005, solo subsistieron dos (INTERNOR y Macrosur). Ello en parte se explica por su escaso protagonismo en el referndum: solo tres presentaron expedientes tcnicos para el proceso8. La democratizacin de las JCIR consisti en la incorporacin de las municipalidades provinciales a fin de ganar representatividad. La cuestin, sin embargo, es mucho ms compleja que simplemente ampliar su membreca: la clave es abrir espacios de coordinacin entre gobiernos regionales y municipalidades provinciales, un tema ausente en la descentralizacin9. La Ley 28997 incorpor a las municipalidades provinciales en las JCIR pero no estableci mecanismos ni estmulos para asegurar su cumplimiento.

Las tres JCIR fueron: a) Nor Centro Oriente (ncash, Hunuco, Junn, Lima y Pasco); b) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y c) Apurmac-Cusco. Tambin es preciso mencionar que solo cinco JCIR registradas tenan como objetivo explcito la conformacin de regin. 9 Hay normas como las del Plan de Desarrollo Concertado y de Presupuesto Participativo que plantean el tema de la coordinacin regional-municipal, pero no tienen ningn cumplimiento ni vigencia real.

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Por ello su efecto ha sido nulo: salvo INTERNOR, ninguna JCIR las ha incorporado10. Esta tarea fue asumida por la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros (SD-PCM), entidad cuyo principal encargo fue la transferencia de funciones y que careca de poder poltico para ser interlocutor de los gobiernos regionales en esta materia. A pesar de ello, la SD-PCM ha apoyado dos JCIR: el Consejo Interregional Centro Sur CENSUR (Ayacucho, Huancavelica, Ica, Hunuco, Junn, Pasco, Apurmac y Lima) y el Consejo Interregional Amaznico CIAM (Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martn y Ucayali), y ha dado capacitacin y asistencia tcnica a las JCIR, aunque de manera no sistemtica. Empero subsiste el problema de fondo que es la debilidad de su orientacin programtica: ms all de las buenas intenciones, la ausencia del Plan Nacional de Regionalizacin (PNR) ha tenido un efecto negativo y ha reducido el impacto de la SD-PCM. La Ley 29379 (de junio de 2009) busc crear condiciones para el fortalecimiento de las JCIR al incorporarlas al Sistema Nacional de Control, disponiendo adems que el presupuesto incluya las contrapartidas para financiar sus proyectos aprobados por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), para convertirlos en sujetos de gasto pblico. Sin embargo, subsisten problemas que dificultan la legalidad de uso de recursos para la ejecucin de proyectos. Evidencia del escaso inters del gobierno por fortalecer las JCIR (y las mancomunidades municipales), es que la Ley 29230 que busca impulsar la inversin pblica regional con participacin del sector privado, no las incluy inicialmente. La Ley de Presupuesto 2010 corrigi esta situacin al autorizar la ejecucin de proyectos

10 En INTERNOR, las municipalidades provinciales forman un Consejo de Concertacin.

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de las mancomunidades municipales y las JCIR, e indica que el reglamento de la ley regular esta disposicin11. Ms significativas han sido las iniciativas de coordinacin promovidas por los gobiernos regionales. INTERNOR y CIAM han consolidado una sola agencia interregional de fomento de la inversin privada. INTERNOR se ha asociado al gobierno nacional y est financiando un tramo de IIRSA Norte, mientras que CIAM ha creado un Fondo de Desarrollo de la Amazona. Las JCIR han consolidado su Secretara Tcnica y sus grupos de trabajo, y se han articulado a instituciones de sociedad civil para la elaboracin de estudios y la generacin de informacin estratgica12. Tambin hay experiencias de asociacin en temas especficos: los gobiernos regionales de Lambayeque y Cajamarca tienen un convenio para implementar polticas comunes en los bosques hmedos que comparten. Quizs el aspecto ms importante de estas experiencias es que han entendido que el proceso de integracin es un camino complejo y de largo plazo. Por ello, manteniendo la integracin regional como objetivo, su prioridad ha sido construir las bases para afrontar ese proceso13. En 2007, los gobiernos regionales de Amazonas, San Martn y La Libertad constituyeron una Mancomunidad Regional, y han solicitado su registro en la SD-PCM. Si bien la propuesta no es radicalmente diferente a la JCIR, implica la bsqueda de formas
Ley 29626. Vigsima disposicin complementaria final. Un caso ilustrativo es CIAM que ha constituido su Secretara Tcnica integrando al Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana (IIAP), que ha aportado en la elaboracin de un Plan de Ordenamiento Territorial de la Amazona que est actualmente en debate pblico. El IIAP tambin ha elaborado un mapa de cadenas productivas de la Amazona. En el caso de CENSUR se ha formulado un mapa de oportunidades de inversin. Para una informacin sistemtica de lo avanzado por los gobiernos regionales vase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009). Lima, ANGR, 2011. 13 Las pginas web de INTERNOR, CENSUR y CIAM tienen profusa informacin sobre sus objetivos, actividades y productos, as como estudios e informes relevantes para la coordinacin interregional y la accin conjunta.
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innovadoras de asociacin que no generen resistencia, as como de estructuras institucionales flexibles y dctiles. Con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las mesas tcnicas han elaborado una propuesta de integracin y de accin conjunta en diversas reas de gestin orientadas al desarrollo interregional. Sin embargo, como sostiene la ANGR, la iniciativa no encuentra un marco normativo que la haga viable14. La propuesta parece haberse legitimado y algunas regiones avanzan en ese camino. Por ejemplo, los gobiernos regionales de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac han acordado constituir una mancomunidad con la finalidad de elaborar proyectos y acciones conjuntas15. Tambin el gobierno regional de Arequipa aprob las agendas de trabajo para crear un espacio de coordinacin para la mancomunidad regional Ayacucho-Arequipa16. Los gobiernos regionales promotores de la iniciativa han elaborado un proyecto de ley para reconocer y legalizar esta forma asociativa. El balance de la poltica gubernamental en este tema indica que, a pesar de lo comprometido, el resultado evidencia que no identific el camino adecuado para avanzar en el fortalecimiento de las JCIR. Ello contrasta con la dinmica que han impreso los gobiernos regionales a este proceso, a todas luces, ms realista y positiva.

Mancomunidades municipales
Si bien el plan de gobierno del Partido Aprista Peruano incluy la mancomunidad municipal y el proyecto de ley fue presentado por el Congresista Eguren (de Unidad Nacional), su antecedente es la multiplicidad de asociaciones de municipalidades
14 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009). Lima, ANGR, 2011. 15 Janampa, Tycho. Presidentes de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac crean Mancomunidad y exigen mayor presupuesto. Noticias SER, Lima, 15 de junio de 2011. www.ser.gob.pe 16 Ordenanza Regional 039-2011-GRA/CR Arequipa, 02 de junio de 2011.

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que surgieron desde 1980. La experiencia impulsada por las municipalidades rurales respondi a la necesidad de enfrentar sus limitaciones a travs de la asociacin para la defensa de sus intereses y la planificacin del desarrollo17. Sobre esta base, la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) busc colocar a las mancomunidades municipales en la agenda pblica. La Ley 29029 (de mayo de 2007) defini la mancomunidad municipal como el acuerdo voluntario de dos o ms municipalidades colindantes o no que se unen para la prestacin conjunta de servicios y la ejecucin de obras, promoviendo el desarrollo local, la participacin ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios. Para ello se requiri el acuerdo de constitucin de los concejos municipales en base a un informe tcnico de viabilidad y una organizacin en base a las normas del derecho civil; con ello adquiran personera jurdica propia. La ley previ un conjunto de incentivos que si bien no eran muy significativos, las colocaban en la agenda pblica y abran las posibilidades de incentivos adicionales18. Su efectividad, empero, dependa de contar con mecanismos legales que permitiera a las municipalidades aportar recursos a los proyectos. Por ello se dio al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) un plazo de 60 das para dictar las
17 Hubo casos muy interesantes de asociacin de municipalidades de dos departamentos, como la Asociacin de Municipalidades de la Cuenca de Santo Toms (AMSAT) que asoci municipalidades provinciales y distritales de Cusco y Apurmac. Cabe mencionar que la experiencia de asociacin municipal ha sido muy diversa y lamentablemente no hay una sistematizacin de dicha experiencia. 18 Los principales incentivos eran: a) prioridad en evaluacin de proyectos por el SNIP; b) prioridad en la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades; c) posibilidad de comprometer recursos para proyectos conjuntos; d) consideracin de proyectos de las mancomunidades en los presupuestos participativos de los niveles de gobierno inmediatos superiores; e) prioridad y tasa preferencial en adquisicin de equipos y maquinarias del Equipamiento Bsico Municipal (PREBAM); f) asistencia tcnica de las universidades y posibilidad que se financien con recursos de la regala minera y el canon; g) prioridad en proyectos de cooperacin internacional a travs de la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI). Como se ve, por diversas razones los incentivos no son significativos, salvo quiz, la prioridad y tasa preferencial en adquisiciones al PREBAM.

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normas que permitan a las municipalidades comprometer sus recursos para la ejecucin de los proyectos u obras acordados por las mancomunidades que conforman. Adems, la ley misma deba reglamentarse debido a la generalidad de sus normas. El proceso de elaboracin del reglamento fue largo, complejo y conflictivo. Hubo diversas iniciativas entre ellas la de REMURPE pero no hubo resultados. En el camino se propuso un cambio legal que introdujo modificaciones sustanciales. El objetivo de la Ley 29341 (de abril de 2009) fue incorporar las mancomunidades a la esfera estatal. En primer lugar, la SD-PCM asumi la verificacin de los requisitos y el registro que les otorga personera jurdica de derecho pblico, por lo que se convierten en entidades pblicas sujetas al Sistema Nacional de Presupuesto y dems sistemas administrativos del Estado. En segundo lugar, dispuso que la SD-PCM determinar su estructura bsica. En tercer lugar, condicion los incentivos al registro e incluy otro incentivo: la prioridad en la ponderacin para el acceso a recursos del Fondo de Promocin de la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL). Finalmente, estableci el mecanismo de las transferencias financieras para viabilizar el aporte de las municipalidades y, en su caso, de los gobiernos regionales o municipalidades provinciales. El reglamento de la ley19 regul los aspectos operativos del registro y funcionamiento, y estableci reglas de diverso tipo, incluyendo una tipologa que distingue mancomunidades provinciales y distritales, que es irrelevante pues no tiene efectos legales. Un aspecto positivo es que les reconoci capacidad legal para recibir la transferencia de funciones exclusivas, compartidas y delegables de las municipalidades distritales y provinciales, gobiernos regionales, e incluso del gobierno nacional. Ello es importante pues les atribuye la posibilidad de ejercer funciones
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Decreto Supremo 046-2010-PCM promulgado en abril de 2010.

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de un cuasi-gobierno que propicia una dinmica de coordinacin intergubernamental. Su aspecto ms negativo es el detallismo excesivo en la estructura orgnica que prcticamente las deja sin nada adicional que aadir en el estatuto20. Finalmente, establece un rgimen econmico complejo que de alguna manera busca facilitar su funcionamiento. El art. 21 dice que la mancomunidad es una entidad pblica de tratamiento especial, con autonoma presupuestal (); y est sujeta a los sistemas de administracin financiera del sector Pblico, acorde a sus especiales necesidades de funcionamiento que sern considerados en las disposiciones que emitir el MEF. No es una gran variacin del rgimen general pero abre la puerta a un rgimen excepcional. Si bien quizs las mancomunidades tendrn dificultades al inicio, ser importante el rol de la SD-PCM en construir capacidades de gestin, lo que adems, redundar en beneficio de las municipalidades. El rgimen legal de las mancomunidades se ha orientado a introducirlas dentro del mbito pblico, limitando sus posibilidades de ser entidades flexibles y dinmicas, y sometindolas al control del Ejecutivo. Sin embargo, hay normas que abren perspectivas interesantes: la cuarta disposicin del reglamento anuncia que las entidades rectoras de los sistemas administrativos del Estado propondrn y/o aprobarn () las disposiciones que fuesen necesarias para considerar las especiales necesidades de funcionamiento de la mancomunidad municipal. Un ao despus no se conoce ningn caso de este tipo, pero la posibilidad por lo menos est abierta, y plantea el reto de la iniciativa a las propias mancomunidades. El otro problema est en relacin a la pobreza
El reglamento regula: el rgano directivo, los miembros, el consejo permanente, el presidente, el rgimen de sesiones, convocatoria, oportunidad, qurum, gerente general y sus funciones, y la posibilidad de establecer otros rganos cuyos fines estn predeterminados. Cabe mencionar que la SD-PCM en el afn de facilitar los procesos, elabor los formatos respectivos y los aprob, con lo que la mancomunidad no tiene sino que llenarlos. Las municipalidades socias no tienen por qu inventar o innovar nada. Todo est predeterminado.
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de los incentivos21 que suelen ser prioridad para conseguir algn beneficio, pero que nunca es asegurado como derecho o que nunca se reglamenta. En el Per, an estamos en una condicin precaria en relacin al uso de incentivos como instrumentos de cambios en los sistemas de gestin pblica. Esta situacin revela la incapacidad del Estado para entender la naturaleza particular de procesos estatales innovadores que se estn generando en los gobiernos subnacionales, as como para crear frmulas imaginativas que los incorporen a la legalidad, a partir de su propia naturaleza. Actualmente hay 68 mancomunidades municipales registra22 das , 75% de las cuales son distritales; estas tambin predominan en las mancomunidades mixtas. El otro rasgo es que se trata de municipalidades rurales en situacin de pobreza: 66.6% de mancomunidades distritales son de Apurmac, Ayacucho, Puno, Piura, Cusco y Huancavelica. Cuadro N 1 Mancomunidades municipales por tipo y ao de constitucin
Ao Distrital Provincial Mixta Total

2008 2009 2010 2011 TOTAL

23 7 3 18 51

3 3

3 2 1 8 14

26 9 4 29 68

Fuente: SD-PCM y diario oficial El Peruano.

21 Como se menciona, los ms significativos son: el acceso prioritario y con tasas preferenciales a la adquisicin de equipos y maquinarias a travs del PREBAM; y la prioridad en jerarqua y ponderacin para el acceso a los recursos de FONIPREL. 22 La informacin oficial del registro de mancomunidades municipales en la web de la SD-PCM solo registra 39, y su ltima actualizacin es de enero de 2011. Para construir el registro he contado con la generosa colaboracin del proyecto USAID Pro-Descentralizacin y se ha hecho una revisin de las normas legales en el diario oficial El Peruano.

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La evaluacin del proceso indica que es el terreno donde ms se ha avanzado, pero donde el factor dinmico han sido las municipalidades y no el gobierno. La situacin se ha caracterizado por una tensin entre la propensin de las municipalidades distritales de las zonas rurales a asociarse para mejorar sus condiciones de accin y el intento del gobierno por generar un marco legal rgido que les ocasiona costos de acceso onerosos. Una tarea del prximo gobierno ser reducir esa brecha y garantizar condiciones adecuadas para el logro de sus objetivos, e identificar su aporte a la regionalizacin.

Impulso a la integracin regional y el Plan Nacional de Regionalizacin (PNR)


El fracaso del referndum demostr que la regionalizacin es una tarea ms compleja de lo que se haba pensado. El presidente Garca se comprometi a impulsar la regionalizacin promoviendo un marco legal que facilitara el proceso y a desarrollar una experiencia de regin piloto que permita validar el modelo y resolver en la prctica los problemas que se fueran presentando. La primera medida fue la Ley 28977 (de abril de 2007) que redujo de 15% a 10% el requisito de firmas para la iniciativa ciudadana en la formacin de regiones. La norma result inocua pues parti del supuesto equivocado que el monto de firmas era una barrera de acceso a la expresin ciudadana. Su impacto por ello ha sido nulo. La Ley 29379 (de junio de 2009) tuvo mayor impacto por tres razones. En primer lugar, porque estipul que las propuestas de integracin tendrn como documento orientador al PNR, el mismo que ser elaborado por la SD-PCM en coordinacin con el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), y que ser aprobado por decreto supremo23. Esta norma modific
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Modifica el art. 29, numeral 20.9 de la Ley de Bases de Descentralizacin 27783.

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la LdBD que dispuso su aprobacin por ley, siendo un retroceso, porque cierra la posibilidad del debate pblico y abre la puerta de su baja legitimidad. La importancia del PNR exige una discusin amplia, democrtica y abierta que sea expresin de un consenso nacional. En segundo lugar, porque elimina el plazo fijo para la conformacin de regiones24 y establece que dos o ms gobiernos regionales miembros de una JCIR podrn solicitar la convocatoria a referndum, cuando consideren conveniente. La tercera razn es que, valorando la importancia de las JCIR, establece que estas podrn presentar iniciativas de integracin. Lo que no queda claro es si la atribucin es exclusiva de la JCIR o se mantiene la iniciativa de partidos polticos, ciudadanos y presidentes regionales. Tambin surge una duda sobre el procedimiento: si bien se mantiene la exigencia del Expediente Tcnico, es posible presentar iniciativas cuando no hay todava PNR, siendo este por mandato legal, el documento orientador al que deben sujetarse las propuestas? El tema no est claro, pero por fortuna, no es urgente. Empero, la norma no toc un tema que si es urgente: la sujecin de la descentralizacin fiscal a la conformacin de regiones que se retom en 201025. Las reformas legales para flexibilizar la integracin regional no atacaron los problemas centrales y han resultado inocuas. Pero tampoco el Ejecutivo mostr mayor inters en garantizar su cumplimiento. Ms an, ha abierto interrogantes sobre el modelo de integracin regional. En otras palabras, no aport a construir una poltica de regionalizacin.
24 Como estableca el marco legal de la conformacin de regiones, deba haber referndum de integracin regional en 2009 y en 2013. 25 La Ley de Presupuesto 2010 estableci la Comisin Multisectorial de Descentralizacin Fiscal que ha planteado una propuesta. Sin embargo, hasta la fecha, el Ejecutivo no ha tomado al parecer, ninguna decisin. Es recomendable que no se repita el error anterior de aprobarlo por Decreto Legislativo. El Ejecutivo debe enviarlo para su debate y aprobacin al Congreso, y que al mismo tiempo se promueva un debate pblico con participacin de los gobiernos subnacionales y la sociedad civil.

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La otra iniciativa del Ejecutivo fue la creacin de la regin piloto. El supuesto de la propuesta es que el xito del piloto generara un efecto de demostracin que propiciara la decisin de los gobiernos regionales a emprender el camino de la integracin. El argumento sin embargo parece ingenuo: la regin piloto careca de marco legal e implicaba riesgo de inconstitucionalidad. A ello se agrega que viniendo del Ejecutivo, sera percibida como una imposicin y no como iniciativa de la poblacin involucrada. Adems, los casos piloto tienen el riesgo que el Estado invierta todos los recursos imaginables para garantizar su xito, lo que no puede garantizar para las eventuales rplicas, con lo que ms que un piloto se convierte en caso excepcional. En los primeros aos de gobierno se hicieron anuncios sobre el tema: se mencionaron departamentos que estaban dispuestos (San Martn y Amazonas), pero al cabo de cinco aos, la regin piloto pas a engrosar el bal de las iniciativas incumplidas e inviables. Ms efectivo fue el papel de la SD-PCM apoyando las iniciativas de los gobiernos regionales. Desde 2007, trabaj, en coordinacin con la Secretara de Gestin Pblica, en una iniciativa de los gobiernos regionales de ncash, Hunuco y Ucayali, dando asistencia tcnica para elaborar el expediente tcnico de acuerdo a la Ley 2827426, el mismo que ha sido entregado en marzo de 2011 y ser puesto a la decisin de los Consejos Regionales y Consejos de Coordinacin Regional respectivos. Si bien no es seguro que la iniciativa prospere, es una experiencia interesante que debe ser sistematizada. Antes de tomar alguna medida sin embargo, haran bien los presidentes regionales en tener mayor claridad sobre el marco legal vigente. De otro lado, hay una cuestin estratgica en juego que tiene que ver con las prioridades
26 Asamblea Nacional de Gobiernos Nacionales (ANGR). Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009). Lima: ANGR, 2011. Es importante precisar que la experiencia se inici como una propuesta de regin piloto encuadrndose dentro de la lgica de la iniciativa del presidente Garca.

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de la poltica de regionalizacin. El prximo gobierno deber decidir entre priorizar la conformacin de regiones o impulsar las mancomunidades municipales y JCIR, privilegiando la remocin de obstculos y barreras a su accionar, especialmente en relacin a la ejecucin de gasto en proyectos conjuntos. Si bien no son opciones contradictorias, se trata de una cuestin estratgica que definir el curso del proceso en los prximos aos. Como hemos visto, la LdBD estipul la elaboracin de un Plan Nacional de Regionalizacin y de inversin descentralizada, pero no lo puso como referencia de las propuestas de integracin regional27. Sin embargo, hasta 2006 no se haba cumplido este mandato. La urgencia del PNR se hizo evidente tras el fracaso del referndum de 2005. En ese contexto, el anuncio presidencial de un PNR fue visto como una saludable decisin de cara a los desafos del proceso. Sin embargo, hasta 2009, el tema no estuvo en la agenda del gobierno, a pesar que desde la sociedad civil, especialistas, acadmicos y ONG plantearon el tema con creciente insistencia28. Con el ingreso de Yehude Simon a la PCM se retom la iniciativa con la contratacin de Macroconsult S.A. para elaborar las bases tcnicas del PNR. En el proceso hubo diversas reuniones de consulta con organismos pblicos e instituciones privadas, acadmicas y ONG que contribuyeron con aportes a la propuesta. El documento fue presentado a la SD-PCM en 2010 y varios meses despus
Ni la LdBD, ni la Ley 28274, ni su reglamento se refieren al PNR como condicin para el proceso de regionalizacin. La Directiva 003-CND-P-2004 de lineamientos y criterios para la formulacin de los expedientes tcnicos tampoco lo menciona, y ms bien incluye al Plan Nacional de Descentralizacin (Resolucin presidencial 162-CND-P2003) como norma a ser observada por los Expedientes Tcnicos. 28 Es importante mencionar los aportes del Grupo Propuesta Ciudadana a travs de diversos pronunciamientos (en: www.participaperu.org.pe) ; el proyecto USAID PERU ProDescentralizacin que public: Desafos de la Integracin Regional. Lima: USAID, 2009, donde se incluy el estudio Hoja de ruta: formulacin participativa de una propuesta de estrategia de regionalizacin. Importantes aportes tambin hicieron Francisco Santa Cruz y Efran Gonzles de Olarte.
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la PCM aprob la constitucin de un grupo de trabajo multisectorial como espacio de dilogo y reflexin para revisar la propuesta29. El grupo est conformado por funcionarios ministeriales de rango intermedio30, lo que indica que el resultado del trabajo no tendr peso poltico. Sin embargo sorprende que no haya incluido a la Comisin de Descentralizacin del Congreso, cuyo presidente ser un mero invitado, ni a otras organizaciones de la sociedad civil: la norma se limita a sealar que podr solicitar su colaboracin de considerarlo necesario. Es evidente que el gobierno ha optado explcitamente por no tomar decisin alguna en este tema. Una nota final: en relacin a la integracin municipal, el Congreso aprob la Ley 29021 de fusin de municipalidades distritales (mayo 19 de 2007) en el marco de la Ley 27795 de Demarcacin Territorial. Como tantas otras, esta ley estableci incentivos que son poco atractivos, imprecisos y de difcil acceso31, salvo algunos de carcter econmico. La norma cre un mecanismo sui generis de mesas de dilogo de concertacin y coordinacin donde se toma el acuerdo de fusin que ser acompaado por un expediente tcnico sustentatorio y abre la posibilidad de que la iniciativa provenga de los alcaldes, el gobierno regional o la poblacin organizada, aunque no establece mecanismos para procesarlas. A cuatro aos de la ley, no ha habido ningn caso. Al parecer, ni la ley ni los incentivos fueron atractivos para las municipalidades, pero tampoco para el Ejecutivo que, hasta donde se conoce, no tom acciones para su promocin.
Resolucin Ministerial 361-2010-PCM de 2 de diciembre de 2010. Los miembros son: Secretario de Descentralizacin, que la preside; Director Ejecutivo de CEPLAN; y representantes de la Direccin General de Competitividad Agraria (MAG), Direccin General de infraestructura hidrulica (MAG), Direccin General de Ordenamiento Territorial (MINAM), Direccin General de Electricidad (MEM), Direccin de Caminos y Ferrocarriles (MTC), Direccin General de Urbanismo (MINVI) y de ANGR, AMPE Y REMURPE; y del Acuerdo Nacional. 31 El nico incentivo interesante y atractivo es la percepcin de 50% adicional al monto percibido por concepto de FONCOMUN en conjunto por las municipalidades fusionadas por 15 aos, aunque bajo ciertas condiciones y con aplicacin condicionada.
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Elementos para un balance


La pregunta que se plantea es si el gobierno aprista ha tenido una poltica de regionalizacin. La respuesta es que ms bien puede hablarse de acciones y medidas a menudo inconexas y carentes de orientacin programtica. Ms fueron las promesas que los cumplimientos. Ello, que se ha expresado en normas y acciones con objetivos irrealistas o de escasa importancia de cara a la regionalizacin, o de dudoso fundamento legal, ha impedido que se avance crticamente en este terreno. Ms an, buena parte de la poltica gubernamental se ha orientado al control de las experiencias innovadoras de los gobiernos regionales y municipalidades, limitando su expansin y creatividad. Al cabo de cinco aos hay muchas situaciones a medio avanzar o sobre las cuales se mantiene pendiente una decisin: el Plan Nacional de Regionalizacin, las medidas que debe tomar el MEF para remover las barreras a las JCIR y mancomunidades, y otras. Ms importante en el perodo han sido los esfuerzos de los gobiernos regionales y municipales por coordinar, articular y promover polticas y proyectos conjuntos a travs de frmulas imaginativas e innovadoras que estn abriendo nuevas fronteras a la descentralizacin. Su rol en la formacin de mancomunidades y JCIR es muy importante, as como de sus organizaciones representativas: ANGR, REMURPE y AMPE. Esto muestra que la descentralizacin con sus problemas, aciertos y fracasos es un proceso que va sedimentando una nueva identidad en los gobiernos subnacionales. Un elemento crucial de la actual situacin es que se ha desarrollado una nueva visin del proceso de regionalizacin: la conviccin de que comprende mucho ms que la integracin territorial y que es un objetivo clave, pero que su construccin es de largo plazo y depende en gran medida de la existencia de condiciones polticas que hoy no existen, y que es preciso construir.

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En ese sentido hay una mayor comprensin de la articulacin de la diversidad de temas que abarca y de su interaccin. Hoy los gobiernos subnacionales estn actuando en diversos frentes en el entendimiento que es una tarea de largo aliento y que la prioridad no es tanto integrar territorios, sino crear las condiciones para que las JCIR y mancomunidades generen la masa crtica de experiencias asociativas que permitan el surgimiento de coaliciones que lideren la conformacin de regiones. El nuevo gobierno enfrenta grandes desafos que deben superar el marasmo de la actual situacin. Quiero mencionar tres que son cruciales. En primer lugar, la renovacin del consenso descentralista y la formacin de una coalicin nacional (y coaliciones regionales) que lideren el proceso de regionalizacin articulado a la descentralizacin en su conjunto, y se exprese en una nueva institucionalidad y un nuevo estilo de conduccin con participacin de los tres niveles de gobierno. En segundo lugar, el diseo de una poltica coherente de regionalizacin cuya expresin es el Plan Nacional de Regionalizacin que debe ser objeto de un amplio y democrtico debate para que sea expresin del consenso nacional. Finalmente, la necesidad de priorizar el apoyo a las experiencias de las regiones y municipalidades que se exprese en tres ejes: a) Estmulo a nuevas formas de asociacin intergubernamental que sean real expresin de las exigencias del desarrollo de las regiones y municipios, lo que implica abandonar el intento de controlarlas a travs de reglamentos por lo general engorrosos y a menudo sin efectividad. b) Remover las trabas y barreras de acceso que dificultan la viabilidad de las JCIR y mancomunidades municipales y regionales, de manera de garantizar mecanismos adecuados para el manejo responsable de los recursos en los proyectos y obras conjuntas que realicen.

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La regionalizacin: balance y perspectivas del quinquenio

c) Avanzar crticamente en la reforma de los sistemas administrativos nacionales que se han convertido en obstculos a la gestin regional y municipal, y particularmente a las experiencias asociativas. En ese camino, el impulso al sistema de gestin descentralizada debera incorporarse tambin a estas instancias.

Poltica exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos


Eduardo Toche

Hacia el 2010, restando solo un ao para que el presidente peruano Alan Garca termine su mandato, lo que haba previsto como el fundamento de las relaciones exteriores de su gobierno los aspectos comerciales, ya haba sido implementado mediante la firma de tratados de libre comercio. Fue entonces que la cancillera peruana empez a generar directrices respecto a un nuevo eje, la poltica de cooperacin, enfatizndola para el caso de las relaciones con los pases hemisfricos. Inmediatamente surgieron las interrogantes respecto a cmo entenda el gobierno saliente la cooperacin, sobre todo en los mbitos de seguridad y defensa, porque, adems de algunas declaraciones del ministro de Relaciones Exteriores, Jos Antonio Garca Belaunde, no se tiene entre manos referencias precisas al respecto. As, el canciller considera que en los asuntos de paz y seguridad hemisfricas haba intereses divergentes e interpretaciones diferentes, lo cual hace muy difcil armonizar posiciones. En ese sentido, la Cancillera considera que an prevalece una visin tradicional sobre estos temas y, de otro lado, como el crecimiento econmico ha sido sostenible en la regin durante la ltima dcada, esta visin hace que se propenda al gasto en armas. Sin embargo, tambin ha sido enftica en sealar que las visiones geopolticas, bajo la premisa del conflicto, estn

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Poltica exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos

en retirada y son cada vez menos los estados y cancilleras que creen en esta perspectiva. De esta manera, la Cancillera cree que si el escenario latinoamericano se ha caracterizado por la sucesin entre la competencia y la cooperacin entre los Estados, estima que actualmente el pndulo estara en este ltimo campo. As, la tarea hacia adelante sera construir agendas viables, buscando centrarse en dimensiones en donde los acuerdos pueden facilitarse en tanto abordan una problemtica comn, siendo lo fundamental el nfasis que se ponga en algunos principios bsicos que permitan fortalecer los mecanismos institucionales y los medios como, por ejemplo, el principio del respeto a la pluralidad, mediante el cual se pueden reconocer las dificultades comunes y se inhiba cualquier diferencia ideolgica que pueda provocar enfrentamiento. No est dems recordar que este planteamiento de la Cancillera peruana guarda una ntima relacin con las prioridades que estableci el gobierno del presidente Garca al iniciar el ltimo ao de su mandato. El 28 de julio de 2010, al exponer su mensaje a la nacin, tuvo un captulo dedicado a las relaciones internacionales que dio motivo a diversos comentarios, al sealar que debemos tener en claro las prioridades; si nuestra Cancillera trabaja por eliminar o alejar las hiptesis de conflicto exterior, debemos entonces dar mayor prioridad a nuestros problemas internos. En esa lnea, el canciller Garca Belaunde, das despus, afirm que el presidente estaba resumiendo lo que ha sido la filosofa y el hilo conductor de la poltica exterior durante los ltimos aos, aadiendo que la manera como el Per ha entendido la eliminacin de las hiptesis de conflictos, ha sido optando por la integracin1: No necesariamente por la integracin de los libros, de los textos clsicos que marcaron los intentos de la regin en los 60,
Discurso del Canciller Jos A. Garca Belaunde por el Da del Ministerio de Relaciones Exteriores y Da del Diplomtico. Oficina de Prensa y Difusin. Lima, 3 de agosto de 2010. http://www.contexto.org/docs/2010/mp_dis/mp_discur03.html
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en los 70, en los 80, sino una integracin moderna, una integracin que es vlida, que es posible y que es conveniente hacer ahora. De esta manera, para el canciller Garca Belaunde la integracin se entiende como la construccin de relaciones ptimas con el Ecuador, Colombia y Brasil; superar como estamos superando los desencuentros que eran ms de ideologa que de otra cosa, y que pudimos tener en algn momento con un pas hermano y tan vinculado al Per como Bolivia; y lograr finalmente encapsular la diferencia sobre el tema martimo con Chile a travs de la demanda incoada en la Corte Internacional de Justicia. Todo ello se vio corroborado por las visitas de Estado que realizaron los presidentes de Bolivia, Chile y Ecuador a nuestro pas, as como las realizadas por el presidente Garca a Ecuador y Chile. Al respecto, los analistas coinciden en afirmar que la relacin con los vecinos se encamina hacia una nueva articulacin estratgica. Sin embargo, las buenas voluntades, por decir lo menos, no superan las dificultades.

Cooperacin sin espacios


Un primer tema a considerar es la imprecisin con la que se refiere la Cancillera peruana al sistema hemisfrico. Sobre esto, valga recordar que entre el 6 y 8 de junio de 2010, se llev a cabo en Lima el Cuadragsimo Perodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), cuya declaracin final refiri a la paz, seguridad y cooperacin en las Amricas. La ocasin fue propicia para constatar la profunda crisis del sistema hemisfrico que an est bajo la conduccin de la OEA. En efecto, siempre ha sido debatible la eficacia de los mandatos que se emanan desde esta instancia, ms an cuando debi cumplir roles protagnicos luego de haberse consensuado, a fines de los aos 80, un modelo continental sobre la base del libre mercado y la consolidacin

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Poltica exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos

de la democracia. No olvidemos el gran impulso que se dio a la poltica multilateral, vista entonces como el mecanismo idneo para alinear a los pases del continente. En esa lnea, debe traerse a colacin los sentidos que adquiri la poltica hemisfrica cuando debi reorientar sus mecanismos de defensa y seguridad, en tanto la definicin de campos que haba propiciado la Guerra Fra al dejar de existir. A partir de ese momento, bajo el criterio de que las democracias no se hacen la guerra y al considerar que haba desaparecido la amenaza mayor el comunismo internacional, se asumi que podran liberarse recursos que se haban destinado a la defensa y seguridad para aplicarlos a las tareas del desarrollo, dejando provisiones para prevenir y eventualmente enfrentar amenazas tales como el narcotrfico, el crimen organizado, entre otros. Estas tendencias cambiaron radicalmente, como se recuerda, luego del 11 de setiembre de 2001. La vaga definicin de terrorismo que el entonces presidente estadounidense George W. Bush dio como argumento para definir al nuevo enemigo, orient los sentidos de la seguridad hemisfrica, lo que se plasmara desde Bridgetown, en junio de 2002, hacia adelante2. Pero habra que agregar que estos cambios empezaron a delinearse ya cuando en el contexto latinoamericano operaban variaciones sustanciales. Los cada vez ms evidentes lmites mostrados por el modelo que se auspiciaba desde Washington, haban alimentado crticas para, luego, promover la instalacin de gobiernos que intentan
Durante la Segunda Cumbre de las Amricas (Santiago de Chile, 1998), se encomend a la OEA, a travs de la Comisin de Seguridad Hemisfrica, realizar un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio. Este mandato fue reiterado en la Tercera Cumbre de las Amricas (Quebec, 2001), decidindose la convocatoria de una Conferencia Especial sobre Seguridad, a realizarse en el 2004. Con los eventos del 11 de septiembre de 2001 se aceleraron los ritmos de trabajo, aprobndose en la Asamblea General de la OEA, en Barbados (2002), la Declaracin de Bridgetown, sobre el enfoque multidimensional de la seguridad hemisfrica.
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presentarse actualmente como alternativas ante la ausencia de resultados sociales, polticos y econmicos del esquema imperante. Por otra parte, el multilateralismo fue dejado paulatinamente de lado por la potencia hemisfrica, dando espacio cada vez ms amplios al bilateralismo, lo que se reflej cuando dej de impulsar el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y opt por los Tratados de Libre Comercio (TLC), reforzando as sus alianzas con los gobiernos aliados y tensiones con los regmenes considerados como enemigos. Ms an, los pobres resultados obtenidos en las ltimas dcadas tambin se reflejan en la rbita de la defensa y seguridad, en tanto se asumi que en el ordenamiento neoliberal deban de disminuir e incluso desaparecer las latencias conflictivas intrarregionales. Esto no ha sido as, y por el contrario, la reapertura de tensiones entre pases del continente, e incluso otras de nuevo tipo, han venido suscitndose en los ltimos aos. Todo ello condujo a reflexionar sobre la posibilidad de buscar nuevas formas de integracin que permitieran formar contextos ms auspiciosos para hacer frente a la globalizacin. De esta manera, en la medida que las experiencias subregionales como la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) manifestaron sus debilidades, emergi la posibilidad de integraciones ms amplias. As empez a plasmarse la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuya novedad ms importante radica en ser el primer intento al respecto, sin considerar a los Estados Unidos. Dadas las cosas de esta manera, la Declaracin de Lima3 volvi a mostrar los problemas de siempre, es decir, la manifestacin de voluntades que son acompaadas de escasos instrumentos para plasmarlas en realidades. Ms an, si bien en los considerandos se estim que la seguridad es un componente importante para
3 Refiere al documento suscrito y aprobado por los Estados miembros de la OEA, en la XL Asamblea General, llevada a cabo en esa ciudad, en junio de 2010.

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el desarrollo, en la parte resolutiva no pudo identificarse siquiera un punto que formule la manera en cmo ambas dimensiones se integraran. A pesar de estas dificultades, no dej de ser loable el llamado para controlar armamentos, limitar las armas convencionales y evitar la proliferacin de armas de destruccin en masa, en tanto estas acciones permitiran dedicar un mayor nmero de recursos al desarrollo econmico y social. Sin embargo, lo que falt decir fue que no hay relacin directa entre menos gasto militar y mejores ndices socioeconmicos. Incluso una afirmacin en ese sentido reafirma la premisa de que la defensa y la seguridad estn reidas con el desarrollo, cuando debieran ser componentes fundamentales de este ltimo. Otra cuestin a tomar en cuenta sera la indefinicin de lo que se denominan nuevas amenazas. Al explicitarlas, dicho documento seal al terrorismo como una de ellas, pero de manera tan vaga que este se convierte en un clich que puede aplicarse a todo aquello que no comulga con los puntos de vista de la OEA. Valga para el caso de los deslizamientos que otros instrumentos como el Plan Estratgico del Comando Sur hacen de este trmino, para finalmente asignrselo sutilmente a regmenes que desde la perspectiva de Washington son anti-democrticos. Finalmente, el documento reafirma esa preocupante tendencia que busca diluir los mbitos de la seguridad interior, seguridad exterior, e incluso seguridad ciudadana, para compactarlos en un solo gran paquete, lo cual propende a reafirmar la militarizacin del Estado. Un ejemplo de esto es la desconcertante inclusin de la corrupcin como amenaza, no tanto porque no lo sea, sino porque est en el mismo plano que el terrorismo, el narcotrfico y otros, lo que conducira a suponer que esta no est vinculada a la reforma profunda del aparato estatal y el establecimiento de equilibrios entre el poder econmico y el poltico, sino como algo circunscrito al sector Defensa.

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Estos aspectos y otros ms parecieran contradecir la perspectiva de cooperacin que se auspicia desde el Per. Para el caso, en la mencionada declaracin no se evidencia una posicin clara sobre los mecanismos multilaterales, en tanto su relativa frialdad ante la OEA, que no es acompaada por entusiasmos evidentes ante espacios como la UNASUR. Es cierto que el multilateralismo no es el nico espacio para fomentar cooperacin, pero su importancia es indudable. Por otro lado, como se ha sealado, el Per se caracteriz por un alineamiento muy fuerte con los esquemas diseados en Washington para el continente y con esa trayectoria lo menos que debi suponerse fue la necesidad de un periodo de trnsito para volcarse decisivamente hacia un esquema que, en el papel, aparece muy distanciado de los criterios que se implementaron con los TLC. Sin embargo, el entusiasmo mostrado en torno al posible bloque conformado por Mxico, Colombia, Per y Chile, con evidente auspicio estadounidense, parece que solo confirma un nuevo momento de la misma situacin que impera hace ms de dos dcadas. En efecto, la denominada Alianza del Pacfico tiene el mismo perfil, aunque en formato reducido, de lo que fue el ALCA y es evidente que su conformacin tiene como objetivo servir como un contrapeso a la creciente presencia de Brasil en el continente, as como la de China, actualmente el primer socio comercial de Brasil y Chile, y el segundo de Per y Argentina. Eso hace que los puertos del Pacfico sean hoy ms importantes que los del Atlntico, con lo que la geopoltica de la regin sudamericana ha cambiado sus ejes de un ocano al otro. De esta manera, el optimismo mostrado por la Cancillera peruana sobre el declive de las visiones geopolticas en el continente sera bastante relativa, pues esta alianza en ciernes pondra de lado los actuales espacios de integracin como el MERCOSUR y la CAN y, sobre todo, dejara sin juego al Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), auspiciado por Brasil, el cual vislumbr

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esta nueva situacin hace mucho tiempo. Por eso el gigante sudamericano tom la iniciativa de crear la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) en el ao 2000. Entonces, el Per ha empezado a reformular sus planteamientos en funcin a su importante ubicacin en la cuenca del Pacfico. En ese sentido, la poltica de integracin con los pases vecinos ha merecido especial dedicacin y contiene novedades tanto en lo que refiere a los factores que la componan aos atrs, cuando primaban situaciones de conflictividad latente como por ejemplo con Ecuador o permanente tensin y frialdad como con Chile-, como en las bajas prioridades que haba establecido el Per en materia de integracin hemisfrica y subregional, hasta hace poco tiempo. A pesar de la particular especificidad que tiene cada uno de estos vnculos con los pases vecinos, el hecho es que se sostienen sobre similares fundamentos (principios compartidos), instrumentos (integracin fronteriza, econmica y burstil) y conciencia de la necesidad de cooperacin en seguridad. En efecto, los documentos refrendados por el Per durante los ltimos aos, como la Carta Democrtica Interamericana, los tratados comerciales, entre otros, confirman que quienes los suscriben son Estados que se adhieren a la democracia representativa y a la economa social de mercado, es decir, los principios fundamentales sobre los cuales se levant el Consenso de Washington. Sobre esa base se reitera la disposicin a articular la integracin con los pases ribereos al ocano Pacfico, los que, adems de adscribir a similares principios, han firmado tambin acuerdos de libre comercio con Estados Unidos. Ello indica que a la condicin de ribereo en esta parte del ocano no est dems aadir esa cualidad econmica para proceder a la denominada integracin profunda. En este marco general se inscribe la integracin burstil entre Per, Mxico, Colombia y Chile, que requerir, adems de buena regulacin, cimientos de coordinacin y reglamentacin superior que, sin llegar

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a la unin econmica, se acerquen a los requerimientos elementales de un mercado comn. En materia de seguridad, por otro lado, la heterogeneidad en el tipo de relacin entre los cuatro pases no puede diluirse si se tiene en cuenta su dismil fundamentacin, circunstancias y problemticas. La relacin peruano-colombiana confirma una jerarqua estratgica superior derivada de la lucha conjunta contra el narcotrfico y el terrorismo, de la confianza derivada de ese emprendimiento y del intercambio de informacin consecuente. Ello no ocurre con Chile, pero, a pesar de la asimetra, de la divergencia histrica y de la controversia martima, la relacin bilateral parece haber reencontrado por el momento el camino institucional. Dadas las circunstancias, ello tiene un significado mayor para ambos Estados que debiera expresarse en una mejor gestin de las diferencias4. Por otro lado, con Ecuador, las relaciones se encuentran en el mejor nivel histrico, aun cuando algunos aspectos contemplados en el Tratado de Paz de 1998 referidos a la libre navegacin de embarcaciones ecuatorianas en el ro Amazonas e instalacin de infraestructura de servicios en las riberas de ese ro an no se ejecutan. Finalmente, un enorme desafo hacia adelante para el Per es la cuenca amaznica, en donde el aspecto fundamental es el equilibrio que deba lograrse entre la explotacin de recursos naturales, estndares medioambientales y derechos reconocidos a la poblacin nativa.

Disminucin del gasto militar


Un segundo tema a considerar sera la posicin peruana sobre la disminucin del gasto militar en la regin, con lo cual evidencia
Ver Deustua, Alejandro. La base ocenica de la integracin vecinal y hemisfrica. contexto.org, Lima, 3 de diciembre de 2010. http://www.contexto.org/ docs/2010/edit69.html;
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ms claramente sus inconsistencias, en especial alrededor del asunto ms delicado que tiene actualmente entre manos la Cancillera peruana: Chile. Las relaciones con ese pas muestran actualmente una evidente disminucin de la tensin que haba estado rondando desde que el Per decidi elevar su demanda martima a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Sin embargo, esto no fue bice para que los exponentes en Chile de una lnea dura hayan estado intentando reinstalar las fricciones, con el propsito de distorsionar el procedimiento jurdico, presionar a su gobierno para enfriar las relaciones con el Per y promover corrientes de opinin contrarias a la cooperacin. En otras palabras, el objetivo sera evitar que el diferendo martimo se desenvuelva, como manifiesta Per, por cuerdas separadas, de manera tal que no comprometa los mbitos de complementariedad que empiezan a instalarse, especialmente en la rbita comercial. Para el caso, el Per estima que la activacin de un procedimiento jurdico no puede ser vista como un acto inamistoso, ms an cuando ambos pases se han adherido al uso de los instrumentos de solucin pacfica de controversias en el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Pero, segn la posicin de gran parte de los analistas peruanos, las seales emitidas por los mencionados sectores chilenos indican que su pas debe afrontar el diferendo mediante una estrategia multidimensional, en cuya base reside un despliegue de poder5. Estos estrategas afirman que Chile debe plantearle al Per un escenario de presin local o general para generarle un frente adicional al frgil escenario de seguridad interna y obligarlo a concluir que no podr luchar en dos frentes simultneos. Esa presin deba incluir todos los factores de poder, incluyendo el militar. Este escenario deba ser ms hostil aun
Deustua, Alejandro. Los halcones chilenos quieren tensin en el proceso jurdico. contexto.org, Lima, de 9 julio de 2010. http://www.contexto.org/docs/2010/ edit30.html
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si por presin local entendemos el mbito fronterizo y por presin general la que moviliza todas las capacidades nacionales6. Puesta la cuestin en ese sentido, formular un campo de cooperacin con el pas vecino del sur exige acciones simultneas en varios campos y, entre ellos, el convencimiento de que todos estemos comprometidos en la misma lnea. Al respecto, un factor crucial es sin duda la manera como se formul la memoria estatal-oficial peruana sobre la Guerra del Pacfico y cmo, bajo este marco, se levantaron los relatos institucionales, especficamente el de sus fuerzas armadas. Tambin son importantes las memorias sociales que a pesar de las disyunciones entre ellas y con el relato oficial, mostraban un campo de coincidencias cuando de tipificar al enemigo se trataba. Entonces, en el Per se pusieron en accin algunos factores cruciales para que las memorias sobre la Guerra del Pacfico mantengan un registro permanente caracterizado por una posicin antagnicamente rgida ante Chile, que ha sido poco permeable a adecuaciones ante la dinmica cambiante que ha experimentado la sociedad peruana a lo largo de ms de un siglo. Por qu ha sucedido esto?, o planteada la pregunta de otra manera, por qu la caracterizacin de Chile como agresor no ha sufrido mayor mella, a pesar de los profundos cambios que se han suscitado en el Per, en otras dimensiones? El Per presenta actualmente una fisonoma de pas en trnsito y, por lo mismo, muchos de los criterios institucionales que se usaron para caracterizar las relaciones con los otros pases, incluso en el pasado reciente, no resultan eficaces ni legtimos en la actualidad. Lo mismo podra decirse sobre su sociedad, la que en trminos generales ha tenido una intensa movilidad social durante las ltimas dcadas, de manera tal que los actuales actores sociales guardan poca o ninguna relacin con los que existan poco tiempo
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dem.

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atrs, presentando no solo identidades frgiles sino una relacin muy baja y distante con el Estado. De esta manera resulta difcil, al menos en teora, aceptar que la difundida y firme imagen de agresor que tiene Chile entre los peruanos se deba fundamentalmente al discurso de un Estado que tiene crecientes problemas de legitimidad ante su poblacin. Para el caso, algo muy ilustrativo es lo que reflejan las encuestas del Latinobarmetro7, en donde el Per manifiesta una muy alta inconformidad con los resultados del sistema democrtico y sus operadores, aun cuando manifiestan que es el mejor rgimen poltico. As, tendramos que analizar si entre los impedimentos para olvidar el pasado tambin estn las actitudes y gestos que en el imaginario de los peruanos simbolizan la poltica de Chile hacia el Per. En efecto, con beneficio de inventario, todo hace suponer que no hay disonancia entre los objetivos de la poltica exterior chilena hacia el Per y las manifestaciones que la acompaan. Al menos esa es la lectura de un pas que siente haber incluso reclamado seales reconciliatorias que sugieran el reconocimiento de que hubo aspectos execrables en la victoria que no podan aceptarse, sin que la respuestas hayan sido las esperadas o incluso alimentando mayor belicosidad; y que todo ello no es sino reflejo de la forma como se conduce su Cancillera y la agresividad que manifiestan abiertamente sus militares cuando exponen sus planteamientos estratgicos o formulan sus argumentos para adquirir armas. En suma, la rigidez y persistencia de una memoria que relata la agresividad chilena tiene su contraparte en una memoria que se esfuerza en subrayar su condicin de pas vencedor, que tambin es poco permeable a los cambios y difcilmente adaptable a nuevos escenarios. En otras palabras, la hiptesis sera que la posicin asumida por Chile ante Per actualiza permanentemente
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http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp

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la sensacin de agravio que tom forma con la derrota en la Guerra del Pacfico. Al respecto existen desde nuestra consideracin al menos dos mbitos en donde estas rigideces, que promueven incapacidad para el olvido, estaran otorgando una lectura cada vez menos funcional del pasado, en tanto entorpecen significativamente el aprovechamiento de oportunidades que seguramente estn generndose hacia el futuro. Uno de ellos es que las relaciones bilaterales y los derroteros que le siguen son an de una dimensin exclusivamente estatal, contrariando las tendencias predominantes que abogan por actoras mltiples en estos mbitos. En otras palabras, estas estn determinadas por las lgicas trazadas por los aparatos oficiales de uno y otro lado, y por lo mismo, han sido de alguna manera impermeables a los puntos de vista de otros sectores, ya sea de la sociedad civil o de la comunidad acadmica, por citar dos casos resaltantes desde los cuales se construyen visiones alternativas sobre lo que deberan ser nuestras relaciones. El otro mbito a considerar sera la creciente importancia que viene teniendo el sector empresarial en las relaciones bilaterales, que se evidencia adems de la suscripcin de un Tratado de Libre Comercio entre ambos pases en los altos niveles de inversin que colocan los chilenos en el Per, la creciente presencia de los peruanos en territorio chileno, y lo que es ms, las estrategias y acciones conjuntas que ya vienen realizando para actuar en el escenario del Asia Pacfico.

El combate contra las drogas


Otro aspecto crucial que est en el centro mismo de la cooperacin para la seguridad es la lucha antinarcticos. Sobre este punto debe considerarse que ms del 50% de la cooperacin internacional que se origina en los Estados Unidos se destina a este rubro, y por lo

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mismo genera muchas condicionalidades en las relaciones entre los dos pases, impidindole al Per generar capacidad de verificacin, monitoreo, transparencia y de rendicin de cuentas, pues las rigideces que caracterizan esta cooperacin restringen las capacidades del pas para disear su propia estrategia antinarcticos. Sin embargo, las crticas sobre esta situacin ya no conciernen solamente a los aspectos operativos y sus resultados. Cada vez son ms amplios los planteamientos que ubican los problemas de la lucha antinarcticos en factores ms estructurales, como por ejemplo el modelo econmico neoliberal, auspiciado por los Estados Unidos, que ha favorecido directa e indirectamente el desarrollo y consolidacin del narcotrfico, en tanto ha debilitado las capacidades de control por parte del Estado sobre los factores que actan en esta actividad ilcita, permitido la concentracin de tierras, facilitado la amplia disponibilidad de insumos qumicos (que son de uso de la actividad minera), el crecimiento de la informalidad, entre otros8. Hacia el ltimo tercio de 2010, cuando el contexto electoral para elegir autoridades locales, regionales y nacionales empez a tomar forma, el narcotrfico y sus vinculaciones con el mbito poltico si bien generaron alguna preocupacin, no cuajaron en un debate abierto. Aun as han empezado a evidenciarse algunos estimados del movimiento que estara produciendo el narcotrfico, en alrededor de mil millones de dlares anuales, mientras que para otros sera no menos de veintids mil millones de dlares. Como puede comprenderse, la realidad debe estar en un punto entre estos dos lejanos montos, lo que obviamente hace imposible la implementacin de alguna estrategia con objetivos claros. Junto a la produccin de cocana, el consumo viene presentndose como un problema cada vez ms agudo. Segn la Comisin
8 Centro de Investigacin Drogas y Derechos Humanos (CIDDH). El xito del modelo econmico peruano, a cambio, el favorecimiento del narcotrfico. Lima: CIDDH, 2010.

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Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas9 (DEVIDA), el costo del consumo de la droga en el Per supera los cuatrocientos millones de dlares al ao, lo cual representa el 0.2% del Producto Bruto Interno (PBI). Asimismo, se menciona que el 4.6% de la poblacin entre 12 a 64 aos ha utilizado drogas ilegales en algn momento de su vida, siendo la marihuana y la cocana las ms usadas. En todo caso, lo cierto es que en los ltimos aos el negocio ilegal de la cocana se ha incrementado en el Per. En efecto, en el 2005 la extensin de los cultivos de coca en el Per era de 48 200 hectreas, y para el 2009 esta cifra subi a 59 900. En el 2010, el estimado fue de 62 296 hectreas. Sobre la produccin potencial de cocana, en el 2006, al inicio del gobierno del presidente Garca, se calculaba unas 260 toneladas, nmero que subi a 317 el 2009, y sin haberse calculado an lo que aconteci en el 2010. Entonces, a pesar de esta realidad, estando al final de la administracin del presidente Alan Garca, no se tiene conocimiento de algn caso judicial emblemtico por narcotrfico o lavado de activos que haya sido ganado por el Estado, tampoco se han reformado las leyes de prdida de dominio y de combate a los insumos qumicos (reiteradamente pedidas por el presidente de DEVIDA, Rmulo Pizarro), e incluso, para referir a lo ms elemental del caso, no se han instalado las garitas requeridas de control de insumos en las rutas de transporte de droga. En otras palabras, lo que es indispensable para entablar el combate contra las drogas, no ha sido atendido. Es por ello que entre los expertos es unnime la percepcin del fracaso de la lucha antidrogas y que adems esto expone peligrosamente al pas, pues podra acercarnos a lo que acontece en Mxico. En efecto, si bien la Direccin Nacional Antidrogas (Dirandro) de la Polica Nacional10 estima que durante el ao 2010
http://www.devida.gob.pe/Documentacion/documentosdisponibles/ Estudio%20Impacto%20Social%20Economico%20Peru%202010.pdf 10 http://www.pnp.gob.pe/direcciones/dirandro/logros.html
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Poltica exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos

hubo logros respecto al 2009, en lo que concierne a incautacin de droga e insumos qumicos, as como en la erradicacin de plantaciones de cocales, son muchos los analistas que consideran estos avances como relativos, pues el panorama de los ltimos tres aos se mantiene casi invariable.

Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador*
Enrique Amayo Z.

El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones crticas durante mis dos mandatos ocurri cuando conseguimos ponerle fin al conflicto entre Ecuador y Per...1

I. Introduccin
Es conocido y difundido urbi et orbi por el mismo gobierno del Brasil, que l es el pas lder de Amrica del Sur. Eso es cada vez ms evidente a partir de los dos mandatos presidenciales de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998 y 1999-2002), reforzado luego por los dos mandatos de Luiz Incio Lula da Silva (20032006 y 2007-2010). Un argumento frecuentemente utilizado para afirmar ese liderazgo, es que Brasil posee y exhibe, como ejemplo para sus pares
* Una primera versin fue presentada en la sesin Int. 6566 El tema democrtico como instrumento de la poltica exterior. Quin califica a quin?: algunos casos, del Congreso internacional de la Asociacin de Estudios Latinoamericano (LASA), realizado en Toronto, Canad, entre el 6 y el 9 de octubre de 2010. Con la ayuda financiera de la Fundacin para el Desarrollo de la Universidad del Estado de So Paulo (FUNDUNESP) el autor de este texto organiz esa sesin, en la que adems de esa primera versin, fueron presentados otros dos artculos. 1 Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da poltica-A histria que vivi. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. Las traducciones de idiomas diferentes del castellano son responsabilidad del autor.

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F.H. Cardoso, A. Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador

de Amrica del Sur, una democracia madura. Algunas caractersticas de esa madurez seran que ese pas respeta las reglas del juego democrtico (lo que significara posicionarse contra dictaduras), avanza en la socializacin de la poltica ampliando espacios para la participacin popular (incentivando consultas democrticas, aceptando los resultados electorales, etc.) y concilia con la divisin y equilibrio de poderes, as como otras diversas razones. La consistencia de ese argumento ser visto a la luz del papel de la poltica externa de F.H. Cardoso en relacin al Per de Fujimori-Montesinos, a partir de las conversaciones de Brasilia relacionadas con el fin del conflicto con Ecuador, abarcando tambin el intento de Alberto Fujimori para reelegirse por tercera vez como presidente peruano. Y si bien eso ya forma parte de la historia, esta es reciente, y por lo tanto es posible evaluarla, tema principal de este artculo. En este texto se ver que en nombre de la Razn de Estado (defensa de los intereses a largo plazo del Brasil), F.H. Cardoso apoy militantemente a A. Fujimori, y que este, en deuda con el presidente brasileo, pag con concesiones. Lo que no estudia el presente artculo es el hecho que esa Razn de Estado obviamente continu con los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) de Lula y de la presidenta actual Dilma Rousseff. As tenemos que las aproximaciones al PT y al gobierno brasileo actual hechas por el presidente electo Ollanta Humala, no deben generar ningn tipo de deudas, ya que ellas, como lo hizo en su momento A. Fujimori, tarde o temprano tendran que pagarse.

Contexto
La frase citada al inicio del texto de F.H. Cardoso fue escrita en el captulo 10 (Poltica externa: o papel e as viagens do Presidente) de su libro A Arte da poltica. A histria que vivi, dedicado a su difunta esposa Ruth Cardoso y publicado pocos aos despus de dejar la

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presidencia de su pas. Este libro es una especie de auto-evaluacin poltica, especialmente de sus 8 aos como presidente. Ese captulo tiene 71 pginas (601 a 672) ocupando aproximadamente el 10% de ese libro grande (de 699 pginas, dividido en 10 captulos, adems de agradecimientos, introduccin y palabras finales). Es el nico captulo que dedica a las relaciones externas del Brasil mientras l fue presidente. La frase est en el noveno sub-captulo (Um quadro na parede do Torto - e Fujimori aceita a paz com Equador2) de ese captulo dividido en 18 sub-captulos. O sea, fue mencionada en el sub-captulo que est justo en la mitad del captulo ocupando casi 7 pginas. Por ello podemos decir que existe un antes y un despus de esa frase. Esa es la razn por lo que vale citar partes de ese sub-captulo in extenso. F.H. Cardoso inicia as el mencionado captulo 10:
Finalmente, en el nivel meramente poltico de la diplomacia presidencial actu siempre de acuerdo con nuestras prioridades en materia de poltica externa Dar algunos ejemplos de esa actitud comenzando por Amrica Latina. En nuestra regin mi preocupacin constante fue mantener buenas relaciones con todos los pases y ayudar a mantener la paz y la democracia3

De inmediato pasa a tocar tres casos, comenzando por Paraguay, narrando como colabor en 1996 con el presidente Juan Carlos Wasmosy, cuando este despidi al general Lino Oviedo, quien era comandante del Ejrcito Paraguayo. Segn la narrativa los canales usados por F.H. Cardoso permitieron que Oviedo pacficamente aceptara asilo poltico en el Brasil. Posteriormente narra que en la crisis paraguaya de marzo de 1999, el presidente
A Granja do Torto es una de las dos residencias oficiales del Presidente de la Repblica en Braslia. La otra es el Palcio da Alvorada donde normalmente reside. La primera sirve principalmente para reuniones inter-ministeriales y para recibir a jefes de Estado. 3 Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da poltica-A histria que vivi. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. Como se ver despus, los casos latinoamericanos que narr fueron cuatro.
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Ral Cubas lo llam por telfono, y para evitar derramamiento de sangre paraguaya, termin convenciendo a Cubas para que renuncie y acepte asilo en el Brasil. Despus escribe sobre Venezuela: en relacin a Venezuela cuento un episodio ilustrativo de lo ya sabido: que Brasil defiende siempre el orden democrtico4. En esta parte cuenta que en 1992, siendo Ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, enterado del intento de golpe de estado iniciado por el Coronel Hugo Chvez contra Carlos Andrs Prez, l llam por telfono al presidente de Venezuela para garantizarle nuestra solidaridad5. Y contina: casi 10 aos despus, ya como presidente del Brasil, recibi una llamada del presidente Chvez quien peda ayuda porque confrontaba un golpe de estado, la atendi dicindole que dara instrucciones al canciller Celso Lafer, que participaba de la reunin del Grupo de Ro en San Jos de Costa Rica, para instar a los pases participantes a que pblicamente repudiaran el golpe, lo que fue atendido de inmediato6. Finaliza esa parte as:
Podra extenderme en una serie de episodios para mostrar la disposicin del Brasil para ayudar a construir la democracia en los pases vecinos, sin participaciones facciosas. Igualmente, actuamos siempre de forma solidaria cuando ellos confrontaron dificultades financieras. Innmeras veces intent convencer al FMI y a Estados Unidos a ayudar a Argentina para que saliera de sus crisis o a resolver problemas especficos cuando conflictos comerciales afectaban nuestras relaciones con los vecinos7.

Despus inicia otro pargrafo:


El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones crticas durante mis dos mandatos ocurri cuando conseguimos ponerle fin al conflicto entre Ecuador y Per que cost, intermitentemente, miles de vidas.

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Ib. Ib. Ib. Ib.: 637.

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Un trabajo paciente para garantizar la paz, en la que estbamos envueltos Brasil, Chile, Argentina y Estados Unidos, pero que en su fase final se desarroll principalmente en Brasil. Omos a las dos partes por aos, muchas veces, a altas horas de la noche, llegaban a Brasilia los presidentes, principalmente de Ecuador, con mapas de posiciones estratgicas en la mano, para discutir los trminos de una negociacin aceptable. Por el lado peruano trat siempre con el presidente Alberto Fujimori quien gobern entre los aos 1990 y 2000 parte de los cuales, lamentablemente, con poderes dictatoriales. Con el Ecuador fueron varios presidentes. Los que dedicaron ms tiempo al asunto fueron Sixto Durn Balln (1992-1996) y Jamil Mahuad Witt (1998-2000)8.

Posteriormente, en unas 20 lneas, hace un histrico de las relaciones entre el Per y Ecuador desde la firma del Protocolo de Ro de 1942 (posterior a la corta y violenta guerra de 1941 entre esos pases), que fue rechazado por Ecuador, llevando a problemas que culminaron en una nueva y corta guerra contra el Per en 1995. Esto ltimo es esencial para la narrativa de F.H. Cardoso, pero que nunca menciona directamente, a pesar de haber estado muy bien informado ya que, segn l, contaba con la presencia de un representante directo mo en la zona de conflicto, el embajador Julio Csar Gomes dos Santos. Despus continan otras 10 lneas donde F.H. Cardoso muestra que a pesar de todas las reuniones entre las partes, no se llegaba a ninguna solucin al conflicto, hasta que:
Cierta noche cenando con los dos presidentes [Fujimori y Mahuad] propuse que se construyera un parque ecolgico binacional en un trecho de la selva en disputa estbamos casi concordando, reunidos en una sala pequea de la Granja do Torto [pero] surgi un nuevo problema: parte del futuro parque haba sido usado como cementerio para algunos soldados ecuatorianos muertos en las batallas. Suger entonces que se abriera una carretera vinculando el cementerio con la frontera del Ecuador con acceso libre para los nacionales de aquel pas. Fujimori aparent que no aceptara pero de repente gir su cabeza hacia un pequeo cuadro

Ib.: 638. Cursivas del autor.

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de pintura buclica colgado en la pared que mostraba un carretita jalada por un burro en un camino de tierra. Apuntando a ese camino dijo solo si fuera de ese ancho. Por all no pasan carros con tropas, imagino. Esa actitud [de Fujimori] sell el acuerdo, firmado el 27 de octubre de 1998 en el Itamaraty frente a los reyes de Espaa, del Secretario General de la OEA y de varios presidentes de pases amigos debido al papel desempeado por el Brasil recib las ms altas condecoraciones y grandes homenajes de los gobiernos y congresos de esos dos pases9.

Todo lo anterior forma parte del antes. El despus tiene que ver con su poltica presidencial relacionada con la tercera eleccin de Alberto Fujimori. Terminado el pargrafo anterior casi de inmediato inicia otro:
Aos ms tarde tuve que vrmelas con la repulsa continental a la tercera eleccin consecutiva de Fujimori. No fueron pocas las crticas que sufr por la paciencia con que nuestra diplomacia manej el problema. Hubo gran presin norteamericana y de innmeras organizaciones de la sociedad civil internacional contra la aceptacin del resultado electoral. Nuestro embajador en Lima Jos Viegas Filho (que ms tarde el Presidente Lula nombrara como Ministro de Defensa) informaba minuciosamente a la cancillera brasilea de las sutilezas del caso. Una intervencin externa contestando la legalidad del pleito podra perjudicar nuestros intereses de largo plazo...10

Poco despus agrega:


Recuerdo que cuando el futuro Presidente Alejandro Toledo era candidato con grandes posibilidades de victoria vino a visitarme a Brasilia acompaado de su esposa Eliane Karp y hubo algn malestar en nuestra conversacin principalmente por obra de ella. Cmo alguien con mis tradiciones democrticas (Toledo estudi en Stanford y me conoca de los tiempos en que d clases en esa universidad) poda haber apoyado a Fujimori?. Ella reflejaba en su pregunta la opinin de muchos crticos de oposicin a mi gobierno. Le dije que una cosa era mi actitud como
9 Ib. Cursivas del autor. El problema se deba a que el territorio que sirvi de cementerio era peruano. El pequeo camino resolvi el problema. Itamaraty es el nombre del palacio donde funciona el Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil. 10 Ib.: 639. Cursivas del autor.

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intelectual, radicalmente demcrata y progresista, y otra mi conducta como jefe de Estado. No eran contradictorias11

Dice posteriormente: Es importante resaltar que no apoyamos ilegalidades en el Per. Dimos, eso s, un voto de confianza a los peruanos en la conviccin de que ellos mismos sabran como resolver sus cuestiones domsticas, lo que finalmente sucedi12. Pocas lneas despus termina esta parte relacionada con su papel en la tercera eleccin de Alberto Fujimori, as como el sub-captulo. Vale mencionar que F.H. Cardoso al perodo de 4 aos (desde 1998, cuando se dio la paz Per - Ecuador, hasta 2001, cuando probablemente se llev a cabo esa reunin con Alejandro Toledo y su esposa, ya que este fue presidente del Per desde el 2001), le dedica 40 lneas. Lneas donde dice poco y no porque desconociera lo que pasaba en el Per, pues, dice l mismo, su embajador en Lima lo informaba minuciosamente13 y, como veremos despus, un enviado especial suyo tambin. Que diga poco no llamara la atencin si se trataran de 4 aos normales pero no lo son. Como cualquier persona sabe, en esos 4 aos ocurrieron los momentos ms crticos de la joven democracia peruana y de los ltimos 50 aos de su historia, que generaron un fuerte impacto internacional. Llama la atencin que F.H. Cardoso diga tan poco de un asunto que, de acuerdo con sus propias palabras, est directamente relacionado con un momento culminante de su diplomacia presidencial. Esta falta de memoria lleva a preguntarse el porqu de ese olvido. Lo contrario del olvido es la memoria. Eric Hobsbawm, ex director de tesis de doctorado del autor de este trabajo, en ms de una oportunidad dijo que una de las principales tareas
dem. Op.cit. 13 F.H. Cardoso probablemente estaba informado ms que lo normal ya que Jos Viegas Filho tiene vnculos especiales con el Per, pues su esposa es la periodista peruana Erika Stockholm.
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del historiador es la de servir de memoria de su tiempo. Y este autor, tambin historiador, resumidamente reconstruir la memoria de ese perodo.

Haciendo memoria14
El intento de Alberto Fujimori de tornarse presidente por un tercer perodo (lo que le habra dado un total de 15 aos de poder en el Per), se hizo casi realidad en gran parte gracias al apoyo militante, en todos los foros internacionales, del gobierno de F.H. Cardoso. Fue tan militante la posicin del Brasil que consigui, en la reunin de Quebec de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) de 2000, convencer a la mayora de los pases latinoamericanos (incluyendo a Mxico del ltimo gobierno del Partido Revolucionario Institucional, a la Argentina de Menem, la Venezuela del bolivariano Chvez, Chile del socialista Lagos, etc.) a votar a favor de A. Fujimori, contra la oposicin de casi toda la sociedad civil peruana y del gobierno de Estados Unidos (EE.UU.) de Bill Clinton. Parte de la prensa brasilea inform as:
Desde comienzos de este ao [2000], el gobierno brasileo ha sido el principal aliado de Fujimori, evitando que l fuera castigado por la OEA debido a supuestos fraudes cometidos para su re-releccin. La posicin

14 La memoria va a reconstruirse a partir de los siguientes artculos del autor: Amayo Zevallos, Enrique. Por qu apoya Cardoso a Fujimori?. Fujimori y el Gobierno del Brasil. Socialismo y Participacin, N 88. Lima: Centro de Estudios para el Desarrollo y Participacin (CEDEP), 2000, pp. 17-24; Depois de Montesinos, Fujimori: uma viso desde o Brasil. Cenrios. Revista do Grupo de Estudos sobre Cultura e Desenvolvimento, N 3-4. Campus de Araraquara Universidad del Estado de So Paulo, 2001-2002, pp. 143-158; Peru: sociedade, cultura e educao, 1945-2003. Ensaio de interpretao em perspectiva de longa durao. Os Pases da Comunidade Andina de Nae, vol.2. Braslia: IPRI - Ministrio de Relaciones Exteriores del Brasil, Braslia, 2004, pp.65- 99; y O impacto da globalizao na Amaznia e no Pacfico Sul-Americano. Globalizao. Anlise compereensiva a partir da perspectiva local e regional, Working Papers, N 14. Tokio: Universidade Catlica de Sophia, 2007, pp.141-189.

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del gobierno de FHC fue tomada basndose en dos argumentos. El primero era que el debilitamiento de Fujimori traera ms inestabilidad a la regin ya asolada por profundas crisis en otros pases como en Colombia, dnde la guerrilla llev ese pas al caos. El segundo era de orden geopoltico: Fernando Henrique no quera que EUA -principal defensor del castigo a Fujimori- tuviera un papel preponderante en un asunto que tendra que ser resuelto por los pases latino- americanos, teniendo al Brasil como lder15.

Para el reconocimiento del tercer perodo de A. Fujimori, el gobierno de F.H. Cardoso invoc a la estabilidad de Amrica Latina, sugiri que EE.UU. no debera intervenir en asuntos regionales (sutilmente agit el fantasma imperialista) y se empe en lograr ese reconocimiento obteniendo los votos de los pases ya mencionados. El gobierno de Clinton critic ese reconocimiento pero termin votando por l. As, la reunin de la OEA de Quebec, en nombre de la estabilidad, termin legitimando el resultado de las elecciones. Ese reconocimiento a A. Fujimori por la OEA como presidente efectivo, fue saludado por el gobierno brasileo como una victoria contra el intervencionismo de EE.UU. en los asuntos latinoamericanos. Esa posicin nunca tom en cuenta que lo ms importante de la lucha contra A. Fujimori fue hecha directamente por la sociedad civil peruana, con sus muertos heroicos, acompaada por una pequea pero valiente prensa independiente (el gobierno de A. Fujimori sistemticamente atac y corrompi la mayora de la prensa escrita y hablada). Al frente de esa lucha se haba colocado Alejandro Toledo, quien no haba reconocido el triunfo de A. Fujimori por considerarlo resultado de un fraude (en lo que coincidi con los ms respetables organismos peruanos e internacionales especializados en vigilar la pureza de los procesos electorales). Aqu importa recordar algunos hechos. Ya presidente en dos ocasiones con mayora absoluta en el congreso, A. Fujimori consigui, desconociendo la Constitucin
15 Folha de S. Paulo. FHC [Fernando Henrique Cardoso] ajudou a conseguir refgio para Montesinos. 25 de setiembre de 2000. Cursivas del autor.

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del Per, ser candidato por tercera vez, teniendo como contrincante en esa ocasin a Alejandro Toledo. El 28 de junio de 2000 ocurri la segunda vuelta electoral peruana; sus resultados no fueron aceptados por la oposicin que los denunci como fraudulentos. Los principales testigos de la eleccin, presentes debido a exigencias de la oposicin (observadores de la OEA, Instituto Carter y Transparencia Internacional), en sus informes calificaron los resultados como viciados. El gobierno de Bill Clinton dio indicios de que podra aceptar la opinin de los observadores de la OEA. El gobierno de F.H. Cardoso, en la reunin de Quebec, consigui poner en segundo plano la opinin de esos observadores. Entre junio y julio de 2000 la sociedad civil organizada, partidos de oposicin y especialmente Alejandro Toledo, intentaron evitar la toma del poder por parte de A. Fujimori. Para eso, el 28 de julio de 2000 (fecha de la entrega de mando) organizaron la movilizacin nacional llamada Los Cuatro Suyos, en la que participaron centenas de millares de personas de todo el pas. El 28 de julio de 2000, ya con el aval de la OEA, por tercera vez A. Fujimori tom el poder en medio de grandes movilizaciones en su contra. En circunstancias sospechosas cinco personas murieron quemadas cuando, segn el Sistema de Inteligencia Nacional (SIN), intentaban incendiar un edificio pblico. El gobierno acus a la oposicin y especialmente a Alejandro Toledo como responsables de esos lamentables hechos16.
Vladimiro Montesinos, mentor y brazo derecho de Alberto Fujimori, era jefe del SIN de facto (nunca fue nombrado oficialmente). Ambos estn presos en Lima desde hace algunos aos, sometidos a juicios por haber cometido crmenes polticos y comunes: abuso de poder, enriquecimiento ilcito, asesinatos, robo, corrupcin, chantaje, trfico de drogas y armas, lavado de dinero, organizacin de escuadrones de la muerte, etc. Pueden recibir decenas de aos de crcel (hasta hoy Fujimori ya fue condenado a 25 aos y Montesinos a casi 10). Uno de los crmenes de que se los acusa es que los servicios del SIN provocaron el incendio mencionado que mat a esas cinco personas: su objetivo era culpar a la oposicin por ese crimen para desmoralizarla y quebrarla. El edificio incendiado qued en escombros. Posteriormente fue destruido y transformado por la Ciudad de Lima en un parque pblico para honrar la memoria
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La dudosa forma como A. Fujimori lleg por tercera vez a la presidencia tuvo consecuencias, pues qued fragilizado en el Congreso Nacional. As, A. Fujimori necesitaba construir en el Congreso mayora absoluta para, como en sus perodos anteriores, continuar con poderes ilimitados. En esas circunstancias, el 13 de setiembre de 2000, su brazo derecho, Vladimiro Montesinos Torres, fue filmado (y la oposicin consigui pasar ese film por televisin) pagando 15 mil dlares a un congresista de la oposicin para obtener su voto: la mayora absoluta se construa comprndola. Entonces V. Montesinos huy a Panam. En esa situacin:
La operacin para que Panam aceptara recibir a Vladimiro Montesinos fue comandada, en el campo externo, por el presidente Fernando Henrique Cardoso. La presidenta de Panam Mireya Moscoso acept re-ver su posicin de no conceder asilo al jefe informal del servicio de inteligencia peruano despus de recibir una llamada telefnica de F.H. Cardoso, segn investig la Folha de S. Paulo... Desde comienzos de este ao [2000], el gobierno brasileo ha sido el principal aliado de Fujimori, evitando que l fuera castigado por la OEA debido a supuestos fraudes cometidos para su re-releccin...17

O sea, es lcito deducir que F.H.Cardoso particip personalmente apoyando tanto a A. Fujimori como a V. Montesinos. Aqu no va a profundizarse en las sistemticas violaciones de la democracia peruana hecha por V. Montesinos, pero s importa decir lo siguiente: la presidenta Moscoso acept el pedido de F.H. Cardoso dando asilo a V. Montesinos por 30 das. En esa situacin, este termin huyendo y despareciendo por meses. Pero el 23 de junio de 2001 el Federal Bureau of Investigation (FBI) descubri que V. Montesinos, a travs de intermediarios
de esos mrtires de la lucha democrtica. Informacin excelente sobre ese tenebroso perodo de la historia peruana y latinoamericana puede encontrarse en el libro dedicado a V. Montesinos (tambin a A. Fujimori): Bowen, Sally y Holligan, Jane. El espa imperfecto - la telarana siniestra de Vladimiro Montesinos. Lima: PEISA, 2003. 17 Folha de S. Paulo. FHC [Fernando Henrique Cardoso] ajudou a conseguir refgio para Montesinos, 25 de setiembre de 2000. Cursivas del autor.

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venezolanos, intentaba entrar en una de sus cuentas de Miami, donde tena decenas de millones de dlares. Finalmente se hizo evidente que V. Montesinos viva en Caracas protegido por figuras del entourage del presidente Chvez y probablemente por el propio presidente venezolano18. Para que no se tengan dudas del apoyo militante del gobierno de F.H. Cardoso al rgimen de A. Fujimori, vale informar lo siguiente: debe tomarse en cuenta que en ese entonces A. Fujimori estaba en el poder intentando la presidencia por tercera vez. El 28 de junio de 2000, da de la segunda vuelta electoral peruana, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil (Itamaraty) condecor con la Ordem do Cruzeiro do Sul a los Ministros de Fujimori: Alberto Bustamante y Efran Goldemberg, y al Secretario de la Presidencia Edgar Mosquera19. El 31 de mayo de 2000 lleg a Lima Gilberto Vellosso, emisario especial de F.H. Cardoso, encargado de invitar a A. Fujimori a una reunin de Jefes de Estado de Amrica del Sur que se realizara en Brasilia, del 31 de agosto al 01 de setiembre de ese ao20. Entonces Velloso declar que: la Reunin Cumbre sud-americana tiene por objetivo crear un ambiente propicio para la integracin... es iniciativa del presidente [F.H. Cardoso] reunir los 11 Jefes de Estado de Amrica del Sur resulta indispensable ya que la prioridad del Brasil es mantener buenas relaciones con sus vecinos21. El gobierno brasileo, a travs de su embajador, estuvo presente en la ceremonia del Cuartel General del Ejrcito Peruano hecha para reconocer
18 Las relaciones de A. Fujimori y V. Montesinos con Hugo Chvez son exploradas en el libro citado de Bowen y Holligan. 19 O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000. 20 En esas fechas se reunieron en Brasilia los jefes de Estado del Brasil y de los otros 11 pases independientes de Amrica del Sur para anunciar otro proyecto integracionista grandioso: Integracin de la Infraestructura Regional de Amrica del Sur (IIRSA); eso F. H. Cardoso lo recuerda en unas pocas lneas en el sub-captulo A integrao fsica da Amrica do Sul - e a ALCA. Ver: Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da poltica-A histria que vivi. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. 21 O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000.

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el tercer mandato de A. Fujimori: la solemnidad llam la atencin de los analistas ya que ella normalmente es realizada despus de la toma del cargo el 28 de julio. Diferente a ocasiones anteriores solo tres embajadores estuvieron presentes: del Brasil, Bolivia y Rusia 22. F.H. Cardoso tena tanto inters en los hechos electorales peruanos que, como ya fue visto, haba enviado un representante que lo mantena informado directamente y que estaba por encima del Embajador de Brasil en Lima. Esa fue la opinin del Diputado Joo Herrmann Neto (Presidente de la Comisin enviada por la Cmara de Diputados del Brasil a observar la segunda vuelta electoral peruana), expresada al presentar el informe de esa visita en el local de su partido (el Partido Popular Socialista), en So Paulo el 05 de junio de 2000. Conforme pas el tiempo aument el apoyo del gobierno de F.H. Cardoso al gobierno peruano. As tenemos que el 05 de julio de 2000 las ya mencionadas condecoraciones del Itamaraty fueron otorgadas tambin al Ministro del Interior, a los Comandantes del Ejrcito, Marina y Aviacin, y a los parlamentarios Victor Joy Way y Oswaldo Sandoval23. En otras palabras: en medio de las crticas circunstancias determinadas por las fraudulentas elecciones peruanas, 10 notorios fujimoristas fueron premiados con las ms altas distinciones que puede dar el Brasil24.Y ese gobierno tambin premi a Fujimori como puede deducirse de lo siguiente:
La Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de Diputados del Brasil anul la condecoracin Orden de la Cruz del Sur que el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso haba otorgado al ex- Presidente del Per

22 O Estado de S. Paulo. 09 de junio de 2000. Cursivas del autor; la solemnidad fue realizada el da anterior, 8 de junio. 23 O Estado de S. Paulo. 08 de julio de 2000. 24 Vale la pena informar que actualmente varios de esos condecorados estn presos acusados de haber cometido muchos crmenes graves y por eso responden ante los tribunales peruanos.

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Alberto Fujimori. Esa es la condecoracin ms importante dada por el Gobierno brasileo 25

Por tanto, lo descrito anteriormente tiene que ser resultado de una opcin. Eso puede concluirse tambin de las declaraciones del entonces Ministro de Relaciones Exteriores de F.H. Cardoso, Luis Felipe Lampreia. Este manifest que durante dos meses su gobierno particip de manera discreta, caracterstica brasilea, de conversaciones importantes26 con todos los protagonistas de la crisis peruana. A esta altura cualquiera podra preguntarse: en ese largo tiempo qu es lo que discretamente (o sea, a escondidas y calladamente) el gobierno brasileo negoci con A. Fujimori? Obsrvese que ese estilo discreto caa como anillo al dedo a A. Fujimori, quien reconocidamente, tiene en lo secreto y escondido sus marcas anti-democrticas preferidas, ya que le permitan no dar cuenta a nadie27.

O Estado de S. Paulo online. Anulada condecorao que FHC [Fernando Henrique Cardoso] concedeu a Fujimori. 05 de junio de 2003; el ao 2003 F.H.Cardoso ya no estaba en el poder. 26 O Estado de S. Paulo. 07 de junio de 2000. 27 A. Fujimori no tiene principios ticos. Eso est retratado en la forma como dej de ser presidente del Per: como Jefe de Estado de un pas del Pacfico haba asistido al Foro de Cooperacin Asia - Pacfico. El 19 de noviembre de 2000 desde Tokio, lugar donde hizo escala regresando del Foro en Brunei, renunci a la presidencia enviando un fax. De inmediato Japn lo reconoci como ciudadano japons y as, de acuerdo a las leyes japonesas, no poda ser deportado. El 20 de noviembre el Congreso Nacional (CN) del Per no acept su renuncia pero le retir poderes acusndolo de incapacidad moral. Al da siguiente el presidente del CN, Valentn Paniagua, fue elegido como Presidente da Repblica de la Transicin Democrtica. Este organizara una Comisin Especial para lograr la captura de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos. Con ese fin fue solicitada la colaboracin de la INTERPOL quien lanz una orden internacional de captura. A. Fujimori no poda salir del Japn pues sera preso. Finalmente, para continuar interviniendo en los asuntos peruanos, el 07 de noviembre de 2005 A. Fujimori lleg a Chile donde fue detenido por las autoridades de ese pas. Se inici entonces un proceso de extradicin en su contra. El 21 de setiembre de 2007 la Corte Suprema de Chile acogi la peticin para extraditarlo. Ya en Lima, el 07 de abril de 2009, el expresidente fue condenado a 25 aos de prisin.

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Por qu ese apoyo militante? La respuesta tiene que estar en lo que dice el mismo F.H. Cardoso: en los intereses de largo plazo del Brasil (o Razn de Estado). Cules podran ser esos intereses? El mencionado Hermann Neto declar que el apoyo del Ejecutivo brasileo a A. Fujimori expresaba la bsqueda por la hegemona sobre Amrica del Sur: estamos dicindole a los EE.UU. no necesitamos de su tutela para cuidar de lo que ocurre debajo de la lnea del Ecuador. Esa posicin (del Brasil) en defensa de la no-intervencin enfatiza su pretensin de hegemona, garantizndose el apoyo del Per y de otros pases estratgicos como Chile, Colombia y Venezuela. Y as concluy: desde el punto de vista de la democracia, Brasil irradia la debilidad de sus principios democrticos, subordinados a intereses econmicos28. Los intereses de largo plazo, adems de ser hegemnicos (estratgicos), eran tambin econmicos, como puede deducirse de lo siguiente:
La ligazn fluvial entre Belm (Brasil) y Saramirizia, en el Per, en sociedad con empresas privadas brasileas, ya fue aprobada por los dos gobiernos, pero el proyecto est parado debido al conflicto en el Per envolviendo la eleccin presidencial, de acuerdo a diplomticos brasileos y peruanos29.

En el presente texto no se profundizar pero s vale mencionar lo siguiente: la historia muestra que Brasil, desde tiempos coloniales, busc acceso directo a los territorios sudamericanos que limitan con el Pacfico (el rea ms grande y dinmica de la economa mundial actual, la Economa del Pacfico)30. En relacin
O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000. La posicin de Hermann era compartida entonces por otros diputados, ver: O Estado de S. Paulo. O Brasil e Fujimori. O Estado de S. Paulo, S. Paulo, 10 de junio de 2000. 29 O Estado de S. Paulo, 04 de junio de 2000. Cursivas del autor. 30 Estos asuntos han sido explorados por el autor en varios trabajos: Amayo Zevallos, Enrique. La transocenica Per - Brasil: los contradictorios intereses de Estados Unidos y Japn. Revista Allpanchis, N 45. Cuzco: Instituto de Pastoral Andina,1995, pp. 37-88; Amazonia, MERCOSUR and the South American Regional Integration. En: Gary Prevost y Carlos Oliva Campos ed. The Bush Doutrine and Latin
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con eso: despus de la mera observacin de un mapa se hace evidente que el Per, y eso es esencial en relacin al Brasil, es el pas ms occidental de Amrica del Sur. O sea, su posicin en el Pacfico sudamericano es estratgica o la mejor por ser la menos distante en relacin, por ejemplo, al Japn (centro de la Economa del Pacfico). De So Paulo, capital econmica del Brasil, o de Beln y Manaus (ejes de de la Amazona brasilea) podra llegarse con relativa facilidad hasta Saramirizia, puerto de la Amazona peruana. Desde So Paulo por carretera (o ferrocarril) y despus por barco, navegando por ros del sistema amaznico; desde Belem y Manaos: navegando los ros amaznicos. De Saramirizia (en lnea recta, a unos 300 km del Pacfico), obligatoriamente se tiene que continuar por tierra cruzndose el punto ms bajo de los Andes peruanos, el Paso de Porculla (2138 m) para, finalmente, llegar al lugar ms occidental de Amrica del Sur, Punta Balcn, lugar estratgico esencial del Pacfico sudamericano. Desde Saramirizia se recorreran aproximadamente 600 km ya que es imposible ir en lnea recta (en el camino estn Los Andes). Punta Balcn (as como los cercanos Talara, Paita y Bayvar) tienen condiciones naturales para la construccin de puertos para barcos de gran calado. Esos cuatro lugares pertenecen al Departamento de Piura, que es esencial para transformar al Per en uno de los lderes mundiales en pesca. En el caso de Bayvar, este tiene una de las reservas comprobadas ms grandes del mundo en fosfatos (vitales para la agricultura mundial). Todo eso explica la importancia estratgica de esa regin del norte peruano, a pesar de lo cual no se la consider prioritaria ya que la carretera al Pacfico, que est casi lista31 (va desde Assis Brasil, Estado del Acre, hasta el
America. New York: Palgrave McMillan, 2007; A Amaznia e o Pacfico Sul-Americano e sua importncia para o Brasil. Sao Paulo: Cultura Acadmica Editora, 2009; etc. 31 De los casi 500 proyectos de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana ( IIRSA), esta carretera es una de las poqusimas que dej el papel para transformarse en realidad.

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Puerto de Ilo, en el sur peruano), est localizada a casi 1500 km de distancia. Y explica tambin la ltima cita de arriba que muestra que empresas brasileas, desde los tiempos de F.H. Cardoso, comenzaron a envolverse en los negocios relacionados con su salida al Pacfico, lo que hace lgica la frase ya citada de Hermann Neto cuando declar que su gobierno irradia la debilidad de sus principios democrticos, subordinados a intereses econmicos. Esos intereses desde F.H. Cardoso crecieron tanto, que en el ao 2010, segn el periodista Marcos S Correa, estaba:
en marcha una invasin del Per por parte de inversiones brasileas en carreteras, pozos de gas y petrleo, explotacin de metales preciosos, hidroelctricas, hidrovas, lneas de transmisin elctrica y oleoductos en un paquete no anunciado oficialmente que promete transformar ese filn de la Amazona ajena en un productor casi pasivo de energa y materias primas baratas, adems de permitir acceso a puertos en el Pacfico. El ataque econmico est descrito, con gran acento de indignacin, en el libro Amazona Peruana en el 2021 de Marc Dourojeanni, Alberto Barandiarn y Diego Dourojeanni. El libro se basa en datos oficiales y prevee una hecatombe biolgica sern tres carreteras y dos ferrocarriles que ligarn Brasil al Pacfico peruano. Sern siete las hidroelctricas brasileas en el lado de all. Una de ellas, la de Inambari, al costo de inundar 40 mil hectreas. No se trata de un plan de desarrollo. Son solo propuestas impuestas por un acuerdo de cooperacin, concebidas por empresas privadas, estatales y bancos que Brasil encabeza con el BNDES, FURNAS, Eletrobras y las constructoras OAS, Camargo Correa, Odebrecht, Andrade Gutirrez, Queiroz GalvoHay una carretera prevista en una rea que desparecer bajo una hidroelctrica. Slo un detalle parece resguardado: el inters de los inversores.32

Todo eso fue iniciado por F.H. Cardoso y A. Fujimori, quienes mantenan relaciones excelentes. Por ejemplo, A. Fujimori, poco antes de la mencionada reunin de la OEA del 26 de junio de 2000, declaraba a la prensa brasilea: tengo una relacin muy
32 S Correa, Marcos. Amaznia peruana nossa. O Estado de S. Paulo, 23 de abril de 2010.

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F.H. Cardoso, A. Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador

estrecha con el presidente Fernando Henrique Cardoso, que se fortaleci durante el proceso de paz entre el Per y Ecuador33. Declaraciones como esa, como hemos visto, son reforzadas por las opiniones de F.H. Cardoso que mostramos anteriormente, pues qu presidente peruano le dio las altas condecoraciones que l menciona con un tinte de orgullo? As fueron defendidos los intereses de largo plazo del Brasil: obteniendo enormes ventajas del Per, ya que F.H. Cardoso negoci con A. Fujimori, quien estaba en deuda con l. O sea: en deuda ya que el reconocimiento internacional obtenido para su tercer mandato fue obra del presidente brasileo. As, cmo se negoci? Obviamente que el presidente peruano frente a F.H. Cardoso negoci desde una posicin obsecuente, lo que es peor que la fragilidad. Qu dara en esas reuniones de meses, discretas y en las sombras? Todo lo que le pedan. All se inici lo que en la actualidad est transformndose cada vez ms en realidad y que el periodista Marcos S Correa retrat muy bien.

Concluyendo
De los escritos mencionados de F.H. Cardoso, puede decirse que l escribe para la historia usando el mtodo de la memoria selectiva: recordando lo que le conviene y borrando lo que no le interesa. Tambin es parte de su mtodo colocarse siempre en la mejor luz, mostrando, por ejemplo, que l era el autor directo de todas las grandes ideas que terminaron generando el acuerdo entre Per y Ecuador. Simultneamente, en general, los personajes que l menciona estn siempre girando a su sombra pidiendo ayuda (presidentes), como ayudantes (embajadores) o como exalumnos (sugiere que Alejandro Toledo fue su alumno en Standford).

33

O Estado de S. Paulo, 16 de junio de 2000.

Enrique Amayo Z.

121

De lo anterior tambin se deduce que la esposa de Alejandro Toledo tuvo razn al reclamar el apoyo de F.H. Cardoso brindado a A. Fujimori, quien se haba transformado en un dictador, hecho que, como hemos visto, el mismo F.H. Cardoso reconoci al escribir que A. Fujimori gobern con poderes dictatoriales. Adems, como tambin ya mostramos, F.H. Cardoso dio ese apoyo no porque careca de informacin, pues la tena sistemticamente enviada por su embajador en Lima (al que parece no haberle prestado mucha atencin, ya que tena su propio enviado con poderes especiales). Lo que explica ese apoyo fue la Razn de Estado expresada como defensa de los intereses de largo plazo del Brasil. El apoyo irrestricto a A. Fujimori prueba que F.H. Cardoso intervino en el Per (asunto que criticaba a EE.UU.) no siendo verdad lo que l afirm: que su gobierno siempre defendi el orden democrtico. La democracia madura del Brasil es limitada. Lo prueba el hecho que en nombre de la defensa de sus intereses de largo plazo, el gobierno brasileo puede intervenir en los asuntos de otros pases, incluso apoyando dictadores34.

34 Artculo escrito en la Ciudad de So Paulo en julio de 2010 y corregido en junio de 2011.

Parte II Sociedad y democracia

Santiago Alfaro Jennie Dador Mariel Garca Martn Garro Modesto Montoya Jorge Rodrguez S.

Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo


Jorge Rodrguez S. / Martn Garro

Una postura importante en la educacin a nivel global es aquella que promueve una vinculacin cada vez ms estrecha de las decisiones que se toman a nivel de poltica educativa, con el uso de evidencias e informacin emprica como resultado de procesos de evaluacin o investigacin. Esta postura cuenta con una presencia creciente en los sistemas educativos latinoamericanos y tiene en la evaluacin estandarizada del rendimiento escolar uno de los principales medios para la produccin de la informacin necesaria en la toma de decisiones. En el Per, la evaluacin del rendimiento escolar est a cargo de la Unidad de Medicin de la Calidad Educativa (UMC), unidad operativa del Ministerio de Educacin (MINEDU) creada en 1996, pero que en 1994 inici la preparacin de la primera evaluacin en el marco de un acuerdo con el Banco Mundial, con fondos adicionales del Banco Interamericano de Desarrollo. El sistema peruano de evaluacin del rendimiento se define como un sistema de bajas implicancias que utiliza los resultados de las pruebas para brindar informacin en la escuela (a directivos y docentes), a padres de familia e instancias intermedias del sector educacin a nivel local y regional, con el propsito de tomar decisiones sobre los procesos de aprendizaje. Se trata de producir informacin y darle un uso formativo (como cambios en el currculo, capacitacin docente u otras decisiones de mejora,

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

incluyendo los recursos necesarios para su implementacin), sin mayores consecuencias para los principales actores educativos. En cambio, los sistemas de altas implicancias en Amrica Latina (Chile, Mxico, Costa Rica, Repblica Dominicana, Estado de San Pablo en Brasil, entre los ms representativos), utilizan los resultados de las pruebas para tomar decisiones con consecuencias directas sobre las escuelas, los docentes y los alumnos. El cuadro siguiente compara ambos tipos de sistemas. Cuadro N 1 Sistemas de evaluacin del rendimiento de bajas y altas implicancias en Amrica Latina
Decisiones / Consecuencias* Informacin a la escuela (directivos y docentes) Informacin a instancias intermedias sectoriales Informacin a padres de familia Informacin a poblacin / ranking de escuelas Incentivos econmicos a docentes Programas focalizados de apoyo a escuelas Promocin educativa de estudiantes Per X X X X X X X X X X Chile X X Mxico X X San Pablo Brasil X X X

Bajas implicancias

Altas implicancias

* El cuadro muestra solo algunas de las consecuencias que se pueden identificar en los sistemas de evaluacin del rendimiento en Amrica Latina, siendo estas las ms importantes en los sistemas considerados.

Como vemos en el cuadro, por ejemplo en el caso de Chile, los resultados de las evaluaciones se utilizan para tomar decisiones de informacin con propsitos formativos (bajas implicancias) y para sumar decisiones que suponen incentivos por oferta

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a docentes (incentivos econmicos a docentes de escuelas con desempeos de excelencia), y a escuelas (programas de apoyo focalizado a escuelas con menores rendimientos, como el p-900, programa que apoya a 900 escuelas pobres); o incentivos por demanda con la publicacin de un ranking de escuelas que sirven como referente para las decisiones de matrcula de los padres. Esto ltimo es especialmente efectivo en las escuelas municipales y privadas subvencionadas que reciben alumnos provenientes de familias beneficiarias de ese sistema. Otro tema que diferencia a ambos tipos de sistemas tiene que ver con las caractersticas metodolgicas de las evaluaciones. Los sistemas de altas implicancias por lo general utilizan marcos de evaluacin censales para alcanzar cobertura y acompaan la aplicacin de las pruebas con otros instrumentos que permiten desarrollar estudios de factores asociados a los rendimientos, para asegurar as validez y confiabilidad en los resultados. Los sistemas de bajas implicancias por lo general trabajan solo con muestras y recogen informacin sobre factores asociados con distintos niveles de amplitud. Cules son las principales caractersticas metodolgicas de las evaluaciones que lleva a cabo la Unidad de Medicin de la Calidad Educativa?, qu resultados se puede obtener de ellas?, cmo, en qu y con qu implicancias se usa esos resultados?, qu es necesario cambiar o introducir en el sistema? Estas son algunas de las preguntas a las que vamos a dar respuesta en el desarrollo de este artculo.

Caractersticas metodolgicas de las evaluaciones: avances y retrocesos


La Unidad de Medicin de la Calidad Educativa (UMC) ha aplicado pruebas en 1996, 1998, 2001, 2004, y desde el 2006 cada ao. Sin embargo, se puede decir que solo desde la Evaluacin

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

Nacional (EN) 2001 se dieron los primeros pasos para que las pruebas utilizadas renan las condiciones tcnicas necesarias para un anlisis de comparacin: definicin detallada del objeto de evaluacin, estabilidad de los tems de contenidos y uso del modelo de criterios para el anlisis de los resultados1. Adicionalmente, la EN 2001 incluy la aplicacin de instrumentos complementarios a las pruebas (encuestas a directores, docentes, padres de familia y alumnos) que permitan recolectar informacin acerca de las caractersticas de los alumnos y sus familias, los docentes y las escuelas, que poda ser utilizada para establecer aquellos factores con mayor incidencia sobre los resultados obtenidos en las pruebas2. En las actuales EN se sigue utilizando los mismos formatos para las pruebas. Si bien los tems de contenidos variaron mucho entre 2001 y 2004, estos tendieron a estabilizarse desde el 2006. Tambin se ha mantenido desde esa poca el modelo de criterios como pauta de anlisis de los resultados. Desafortunadamente, mientras se consolidaban algunos avances, en simultneo se tomaban decisiones que tendran consecuencias graves en el debilitamiento del proceso en su conjunto. Una de esas decisiones desafortunadas fue la de suprimir desde

1 Una caracterstica importante de estas pruebas y de las siguientes tiene que ver con el hecho que el objeto de la evaluacin es definido con mucho nivel de detalle, desde la identificacin de los contenidos del currculo a ser evaluados, hasta los procedimientos evaluativos utilizados en cada caso. Por otro lado, el paso de un modelo de normas a un modelo de criterios permite establecer de manera absoluta cunto sabe cada alumno en relacin con un nivel de logro mnimo aceptable (estndar) que aparece como un punto fijo en una escala. Este procedimiento facilita la presentacin de resultados por su relacin al estndar y las comparaciones entre individuos o grupos, incrementando radicalmente las posibilidades de anlisis, comunicacin y uso de resultados. 2 Un estudio importante sobre las EN 2001 y 2004 que describe las caractersticas tcnicas de las pruebas utilizadas se encuentra en: Cueto, Santiago. Las evaluaciones nacionales e internacionales de rendimiento escolar en el Per: balance y perspectivas. Lima: Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2006.

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la EN 2006 el levantamiento de informacin para establecer factores asociados3. En el grfico N 1 se puede observar los resultados alcanzados por nuestros alumnos en las cuatro ltimas evaluaciones para las reas de comunicacin (comprensin lectora) y matemtica. Estos resultados corresponden a los porcentajes de alumnos que alcanzan el nivel 2 de rendimiento4. En estos resultados son evidentes las mejoras de los rendimientos en los ltimos aos. As, tenemos que en comunicacin se pasa del 15.1% al 27.4% y en matemtica del 7.1% al 13.9%. Qu ha sucedido?, qu factores explican estos logros? Segn el Ministro de Educacin, Vctor Ral Daz Chvez, la explicacin se encuentra en la implementacin de la carrera pblica magisterial5. Sin embargo, no es posible establecer una asociacin de este tipo sin contar con los datos necesarios. Es muy probable que la explicacin real se encuentre en la accin simultnea de una multiplicidad de variables (dentro de ellas probablemente la carrera pblica magisterial) ubicadas dentro y fuera de la escuela, de las que no se tiene mayor evidencia porque no se recogi informacin
3

Los estudios de factores asociados tienen como finalidad facilitar la comprensin del funcionamiento de los sistemas educativos locales o regionales, e identificar aspectos de la vida de las escuelas (factores escolares como el clima institucional, las expectativas sobre el aprendizaje, la dotacin de materiales en medios pobres, o la experiencia y estabilidad de los equipos docentes) que segn la investigacin emprica hecha influyen positiva o negativamente sobre las oportunidades de aprendizaje de los estudiantes. En ese sentido, constituyen un valor agregado a las evaluaciones estandarizadas del rendimiento, evitando que las mismas se limiten a describir la situacin en trminos de aprendizajes, al sumar referentes de comparacin y de anlisis necesarios para una reflexin del por qu los resultados son lo que son, y qu tipo de intervenciones o polticas podran ayudar a mejorarlos. 4 El rendimiento nivel 2 corresponde a nios y nias que terminado el 2do grado logran los aprendizajes esperados (en contenidos y competencias), en las reas de comunicacin y matemtica de las EN. 5 Entrevista al Ministro de Educacin Vctor Ral Daz Chvez. Ms escolares de primaria entienden lo que leen. Per 21, Lima, 13 de abril de 2011.

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

Grfico N 1 Rendimientos en comunicacin y matemtica en las cuatro ltimas EN


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 2010
Comprensin Matemtica

Fuente: Informes de resultados de las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) 2007, 2008, 2009 y 2010. Elaboracin propia.

para establecer aquellos factores con mayor incidencia sobre los resultados. Las actuales EN arrojan datos muy interesantes que se pueden observar por rea, regin o escuela. Incluso con ellos es posible hacer comparaciones o establecer tendencias si se los observa longitudinalmente, pero no se puede avanzar ms all de eso en trminos de explicacin. La supresin del levantamiento de datos para factores asociados limit al extremo las posibilidades de uso de los resultados de las EN, ya sea que este uso se oriente por criterios acadmicos, como la produccin de conocimiento en general, o por criterios pragmticos, como la toma de decisiones a nivel de polticas pblicas6.
6 En el estudio ya citado de Santiago Cueto sobre los resultados de la EN 2004 y los datos de factores asociados, se menciona que tal vez la variable de mayor

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Con un marco metodolgico como ese es inexplicable la decisin de pasar del uso de muestras a marcos censales y de aplicar pruebas anualmente, ms an si la UMC se define como un sistema de bajas implicancias. Sin estudios de factores asociados, hacer evaluaciones con ms frecuencia (EN anual) a un mayor nmero de alumnos cada vez (censales), no ofrece mejores datos ni mayores posibilidades de uso de los resultados.

Implicancias de las evaluaciones nacionales


Segn el propio Marco de Trabajo de la Evaluacin Censal de Estudiantes (2009), documento oficial de la UMC, los resultados de las EN deben servir para tomar decisiones de mejora de los procesos formativos, incluyendo aquellas que corresponden a la ejecucin del gasto corriente en educacin y de otras partidas presupuestales para programas especficos.

Implicancias en la escuela, los rganos intermedios y la familia


El propsito de las evaluaciones del rendimiento educativo como las que realiza la UMC, no es establecer qu y cunto saben los alumnos evaluados, o en qu escuelas o regiones se sabe ms, sino utilizar esa informacin para identificar aquellos aspectos de la prctica docente (en lo disciplinar, lo pedaggico y lo profesional) que segn los resultados en las escuelas aparecen como
importancia en cuanto al ambiente escolar para explicar el rendimiento estudiantil sea el dominio que tengan los docentes de las competencias que deben ensear. Al menos en esa muestra exista correlacin positiva entre el dominio que el docente mostraba del contenido disciplinar y el rendimiento medio del aula a su cargo. Hubiese sido estratgico continuar con una lnea de investigacin en esa direccin, al menos como soporte de los procesos de seleccin de futuros docentes y la capacitacin de los actuales.

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

deficitarios. Es decir, contar con marcos de informacin para que las distintas instancias involucradas puedan tomar las decisiones necesarias para mejorar las prcticas educativas, con sus consecuentes efectos en los aprendizajes y los rendimientos educativos. Tambin es un propsito central de estas evaluaciones, segn la propia UMC, brindar informacin detallada a los padres de familia sobre los resultados de sus hijos. La idea es que esta informacin sensibilice a los padres y los lleve a involucrarse en los procesos de aprendizaje, planteando alternativas de acompaamiento en casa que complementen el rol del docente en la escuela. A nivel de la escuela, la informacin producida por las EN debera permitir que cada docente elabore un mapa sobre su propia prctica, para identificar las competencias o contenidos que a la luz de los resultados del grupo de alumnos a su cargo se han trabajado de manera poco eficaz. Con esta informacin los docentes podran tomar decisiones sobre aquellos temas o metodologas en los que deben complementar su formacin, introducir cambios en la programacin del currculo, acompaar a los alumnos con desempeos ms pobres, u otras medidas que se consideren necesarias para asegurar las mejoras buscadas. Esta informacin agregada debera servir a los directivos de las escuelas para identificar necesidades de capacitacin en los equipos docentes e iniciar las acciones necesarias para asegurar su cobertura, adems de tomar otras decisiones para asegurar las mejores condiciones posibles para la prctica docente en cada caso. A nivel de los rganos intermedios (direcciones regionales de educacin y unidades de gestin local del Ministerio de Educacin), la informacin debera servir para tomar decisiones que hagan equitativas las condiciones bsicas que se le brinda a cada escuela para el desarrollo del proceso de enseanza-aprendizaje, principalmente aquellas decisiones que permitan enfocar esfuerzos y recursos en incrementar las oportunidades de capacitacin

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y de acompaamiento pedaggico para los equipos docentes de las escuelas con desempeos ms pobres. Sin embargo, segn una directiva de la UMC entrevistada7, el acceso de los padres a los resultados de las EN es muy limitado, el uso de esta informacin en la escuela es casi nulo y, si bien a nivel de los rganos intermedios el uso es ms frecuente, la calidad del mismo vara en cada unidad de gestin dependiendo de las caractersticas de los equipos tcnicos que se hayan conformado en las mismas. Muchas de estas unidades limitan el uso de la informacin a fundamentar decisiones sobre la capacitacin docente, a justificar recursos adicionales (por lo general va proyectos especficos) para el mismo fin, o para la adquisicin de algn otro recurso. Es claro que la UMC no ha logrado estructurar los mecanismos necesarios para que los resultados de las EN sean aprovechados por los usuarios previstos o, lo que es lo mismo, los mecanismos que ya se utilizan son muy poco eficientes. Solo se tiene evidencia de una institucin con presencia nacional como el Consejo Nacional de Educacin que ha recogido estos resultados para proponer reformas en el sistema educativo. El resto corresponde a un uso acadmico (investigacin) con poca o ninguna vinculacin a los procesos de toma de decisiones.

Implicancias en la asignacin del gasto pblico educativo


Los datos del gasto pblico educativo regional para este artculo se obtienen de los gastos corrientes del sector Educacin en el programa de educacin bsica de cada regin, al momento del Presupuesto Institucional Modificado (PIM)8. Estos son los gastos
Entrevista con Liliana Miranda, Jefa de la UMC, febrero 2011. El presupuesto sectorial puede ser observado cada ao en dos momentos: el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), que es el presupuesto asignado a principios de ao y aprobado por ley, y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM), que es el presupuesto real que se termina ejecutando, y que en promedio es
8 7

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

ejecutados en los servicios educativos pblicos: pago de personal, de pensiones y la adquisicin de bienes y servicios prestados. No se incluye los gastos de capital (ejecucin de obras y adquisicin de bienes para el largo plazo), que es la otra categora de gastos en el presupuesto institucional. El gasto pblico por alumno resulta de dividir el gasto pblico educativo (obtenido como se menciona), entre la matrcula de la educacin bsica pblica en cada regin. El cuadro N 2 presenta el gasto pblico por alumno en las regiones para los aos 2009 y 2010, con la finalidad de hacer comparaciones y establecer niveles de variacin en el presupuesto asignado a cada regin. Lo primero que nos muestra el cuadro N 2 es el carcter inercial del presupuesto educativo regional, con un promedio de gasto por alumno que vara solo en +1.3% entre 2009 y 2010, para una matrcula con un crecimiento similar en el perodo. Por otro lado, a nivel de las regiones las variaciones presupuestales no son significativas tampoco. El 44% de las regiones muestra una variacin de 3% (positiva o negativa) o menos, con pocos casos de variaciones positivas importantes como Apurmac, Amazonas, Cusco, Ayacucho y Puno, por encima del 8%. En trminos del ranking del gasto por regin, el cuadro nos dice que las posiciones cambian de un ao a otro bsicamente por pequeas variaciones en aquellos presupuestos con montos muy cercanos, pero que hay grupos de regiones con integrantes que se mantienen fijos. En los aos observados, las 10 regiones con mayor gasto y las 5 con menor gasto son las mismas, al margen de los cambios de posicin.

25% mayor que el PIA en el nivel regional. El PIM es un referente presupuestal ms cercano al gasto sectorial por ao.

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Cuadro N 2 Gasto pblico regional por alumno 2009 2010 (en miles de soles)
Regin Moquegua Tumbes Lima Tacna Arequipa Pasco Ancash Ayacucho Puno Apurmac Piura Junn Madre de Dios Ica Callao Huancavelica Cajamarca La libertad San Martn Amazonas Loreto Lambayeque Cusco Ucayali Hunuco Promedio Gasto por alumno 2009 1587 1334 1327 1297 1232 1118 1096 1087 1086 1065 1049 1047 1045 1018 1000 992 989 969 954 914 912 901 839 832 784 1059 Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Gasto por alumno 2010 1701 1208 1355 1388 1167 1123 1105 1176 1175 1176 914 1084 1042 987 998 1044 1017 987 972 1003 848 907 912 735 799 1073 Ranking 1 4 3 2 8 9 10 6 7 6 20 11 13 18 16 12 14 18 19 15 23 22 21 25 24 % de variacin +7.1 -9.4 +2.1 +7.0 -5.2 +0.4 +0.8 +8.1 +8.1 +10.4 -12.8 +3.5 -0.2 -3.0 -0.2 +5.2 +2.8 +1.8 +1.8 +9.7 -7.0 +0.6 +8.7 -11.6 +1.9 +1.3

Fuente: Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIAF) amigable Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Elaboracin propia.

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

Los datos tambin nos dicen que los presupuestos se estructuran de manera muy rgida, bsicamente respondiendo a los montos del pago de personal necesario para atender la cobertura de la matrcula en cada regin. No son presupuestos que den margen para implementar proyectos o programas diversificados, en la lgica de una gestin descentralizada en lo financiero y en lo pedaggico. Toda iniciativa para atender necesidades educativas puntuales en las regiones debe provenir de recursos no ordinarios de los fondos nacionales de inversin pblica, o de recursos privados. En este punto, un tema clave tiene que ver con establecer si las decisiones sobre el gasto educativo regional responden en alguna medida a la informacin ofrecida por la UMC sobre los rendimientos educativos que se alcanza en las regiones. Para ello es necesario identificar los niveles de correlacin entre el rendimiento educativo y el gasto por alumno, con la finalidad de saber si el gasto se ejecuta de manera que discrimine positivamente a aquellas regiones que han mostrado un rendimiento educativo bajo en las evaluaciones. La definicin que utilizamos de rendimiento educativo se refiere al porcentaje de alumnos con rendimiento nivel 2 en cada regin. Sobre ese porcentaje se elabora un ranking de regiones donde la posicin 21 corresponde al mayor porcentaje y la posicin 1 al menor. Trabajamos con los datos de la EN 2008 y del PIM regional 2010, porque suponemos que el tiempo necesario para la elaboracin del informe de resultados de una EN, su comunicacin efectiva a distintos actores relevantes y la maduracin de las condiciones para su uso por tomadores de decisiones clave, no es menor a 8 10 meses. Si esto es as, los resultados de la EN 2008 recin pudieron ser utilizados en las decisiones sobre el presupuesto 2010.

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La correlacin que representa el grfico N 2 es positiva al 0.557 (significativa al 1%), lo que nos permite llegar a dos conclusiones: la primera, que las regiones donde los alumnos alcanzan mejores resultados son aquellas en las cuales el Estado ha gastado ms por alumno (Moquegua, Tacna, Lima), con excepciones como Tumbes o Apurmac, con gastos por encima del promedio y rendimientos bajos o muy bajos. En el sentido opuesto, los menores gastos coinciden con los ms bajos rendimientos como en los casos de Ucayali, Hunuco o Loreto. La segunda conclusin es relativa al hecho que no ha habido discriminacin positiva para concentrar mayores recursos en las regiones con rendimientos ms bajos. Una situacin as habra llevado a que, dependiendo de la cantidad de recursos asignados para estos casos, la correlacin sea menos significativa, o que incluso se torne negativa. Si los resultados de las EN no son utilizados por los tomadores de decisiones en el gobierno central para asignar el gasto educativo regional, es bastante menos probable que las autoridades regionales los utilicen en focalizar recursos para atender situaciones crticas (por ejemplo, el poco dominio disciplinar y didctico de los docentes en reas estratgicas) o compensar desigualdades educativas entre grupos especficos (por ejemplo, alumnos con lengua materna indgena)9.

El estudio de Santiago Cueto sobre la EN 2004 identific algunos grupos caractersticos con bajo rendimiento, como las nias en matemticas, los estudiantes que trabajan, aquellos que tienen lengua materna indgena, o los que tienen padres con escaso nivel educativo. Pero no se cuenta con evidencia de intervenciones especficas con financiamiento pblico que se orienten a atender esas desigualdades.

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

Grfico N 2* Ranking de rendimiento educativo10 y gasto por alumno en las regiones11

Ranking de rendimiento

Gasto por alumno * El grfico no incluye datos de Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno. El informe de la EN 2008 no consigna datos de esas regiones.

Se tiene evidencia de grandes esfuerzos en varios gobiernos regionales por elaborar proyectos de inversin pblica que permitan complementar los recursos ordinarios disponibles para la mejora de los servicios educativos en sus territorios. Estos esfuerzos son loables pero tambin son poco sostenibles. En la mayora de los casos, las limitaciones tcnicas de los equipos regionales en materia de educacin constituyen una especie de valla
10

lectora.

El rendimiento est referido a los resultados de la prueba de comprensin

11 Para la correlacin entre rendimiento educativo y gasto por alumno se utiliza el coeficiente de Spearman.

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muy alta frente a las posibilidades de las regiones de conseguir financiamiento para sus iniciativas. En otros casos (una minora) se logra el financiamiento, pero lo acotado de las iniciativas (casi siempre proyectos pequeos o muy especficos) y lo limitado de la cobertura temporal (2 3 aos), no permiten esperar acciones con efectos importantes.

Implicancias en el presupuesto por resultados


El Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje (PELA) es parte del presupuesto por resultados, una poltica impulsada por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) desde el 2007, que tiene como propsito hacer ms eficiente el gasto pblico sectorial. Al ser un programa presupuestal estratgico, el PELA no es diseado, implementado y evaluado por el MINEDU. Su gestin se comparte entre el MEF y los gobiernos regionales, instancias que tienen autonoma en la ejecucin financiera (los recursos ingresan directamente al pliego de cada gobierno regional) y pedaggica. Si bien los resultados de las EN estn previstos como la principal fuente de informacin del indicador de impacto del PELA12, los mismos datos no juegan un rol similar cuando se trata de las decisiones para asignar el presupuesto a las regiones. El cuadro N 3 nos permite ver que el presupuesto del PELA se increment en 41.9% (46 millones de soles) entre los aos 2009 y 2010. Su participacin como parte del presupuesto del Sub Programa de Educacin Primaria tambin se increment de 14.3% a 20.2% en esos aos.

Unidad de Medicin de la Calidad Educativa (UMC). Evaluacin Censal de Estudiantes. Segundo y cuarto grado de primaria de IE EIB. Marco de trabajo. Lima: Ministerio de Educacin, 2009.

12

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

Cuadro N 3 Presupuesto PELA 2009 2010 (en millones de soles)


Programa Sub Programa de Educacin Primaria PELA 2009 765 311 701 110 098 938 % 100.0 14.3 2010 771 461 339 156 249 071 % 100.0 20.2

Fuente: Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIAF) amigable Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Elaboracin propia.

El incremento respondi a 87 millones de soles aprobados para implementar la estrategia PELA regional integrada por cuatro componentes: equipo tcnico regional (con locales, mobiliario, equipos y gastos de operacin), acompaamiento pedaggico (visitas de acompaamiento, materiales para acompaantes, docentes y alumnos, gastos de operacin), formacin de acompaantes y docentes (talleres de capacitacin, grupos de interaprendizaje y pasantas), y centro de recursos (mobiliario, equipos y gastos de operacin). El eje de la estrategia PELA regional es la seleccin de las escuelas beneficiarias para el acompaamiento pedaggico. Era lgico esperar que se tomase en cuenta los resultados de las EN para la seleccin de aquellas escuelas con los ms bajos rendimientos, al margen de la regin a la que pertenezcan, como hubiese correspondido a los propsitos del programa. Sin embargo, como se puede observar en el grfico N 3, los resultados de las EN no fueron la fuente principal en las decisiones de enfocar los recursos en algunas de las regiones (en la minora de los casos) con desempeos muy pobres. El grfico N 3 muestra que no existe correlacin (-0.17) entre el rendimiento educativo y el presupuesto PELA. La correlacin deseable tendra que ser negativa, en el sentido que a los menores

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Grfico N 3*: Ranking de rendimiento educativo13 y presupuesto PELA regional14 (en millones de soles)

Ranking de rendimiento

Gasto PELA * El grfico no incluye datos de Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno. El informe de la EN 2008 no consigna datos de esas regiones. Este tampoco incluye a Lima, que representa el 53% del presupuesto PELA de 2010, situacin que llevara a la distorsin del grfico.

rendimientos debieran corresponder las mayores asignaciones de gasto y viceversa, mientras lo que se tiene es una nube dispersa que no sigue ningn patrn. Solo en los casos de Hunuco, Apurmac, Loreto y Cusco (en menor medida), responden a una aparente intencin de enfocar recursos, mientras en la orilla opuesta, Ucayali, San Martn y Amazonas, con rendimientos igualmente bajos, reciben presupuestos muy reducidos.
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lectora.

El rendimiento est referido a los resultados de la prueba de comprensin

14 Para la correlacin entre rendimiento educativo y gasto por alumno se utiliza el coeficiente de Spearman.

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

El grfico nos permite observar tambin que regiones como Moquegua, Tacna o Arequipa, con los mayores gastos regionales por alumno y rendimientos dentro de los ms altos, tienen participaciones porcentuales en el presupuesto relativamente mayores que regiones ms pobres. Al parecer la gestin del PELA es otro caso en que termina primando el criterio convencional del porcentaje de escuelas con bajos rendimientos por regin, que en ltimo anlisis lleva a una asignacin de recursos que responde a la cantidad de escuelas en cada regin. Ello, por supuesto, sin considerar el hecho que Lima concentra el 53.2% del presupuesto PELA total de 2010.

Reflexiones finales, a modo de recomendacin


Hace 10 aos Jos Rodrguez y Santiago Cueto15 advertan, en relacin al poco protagonismo de la Unidad de Medicin de la Calidad Educativa (UMC), que es fundamental antes de realizar una evaluacin tener claro qu se quiere saber y cmo se utilizarn los resultados en mejoras educativas, de modo que los datos producidos puedan seguir un plan definido. Sostenan que si no se tiene claridad en estos puntos no tiene sentido evaluar. Qu tanto la UMC ha remontado estas limitaciones en los ltimos 10 aos? Creemos que han habido algunos avances y muchos retrocesos. Algunas reflexiones y recomendaciones para el futuro inmediato: Se debe retomar el uso de muestras para la evaluacin y la frecuencia de las aplicaciones a cada 3 aos, por razones econmicas y metodolgicas. El uso de muestras arroja informacin muy confiable y es evidentemente un proceso menos costoso, ms an si el tiempo entre una y otra aplicacin
Rodrguez, Jos y Cueto, Santiago. Cunto aprenden nuestros estudiantes? Presentacin de la Evaluacin Nacional de 2001. Crecer, n 2. Lima: Ministerio de Educacin (MINEDU) y Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2001.
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Jorge Rodrguez S. / Martn Garro

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es de 3 4 aos. Esto es lo que comnmente se utiliza en sistemas de bajas implicancias. Las razones metodolgicas que tambin tienen que ver con las econmicas se vinculan al hecho que evaluaciones ms pequeas y menos frecuentes permitiran reponer aplicaciones paralelas a las pruebas para realizar estudios de factores asociados. Los estudios de factores asociados incrementan significativamente el potencial de uso de la informacin producida. Por ejemplo, el estudio PISA 200016 (INCE / OCDE, 2001) demostr a travs de un estudio de factores asociados paralelo a la aplicacin de la prueba, que el entorno familiar influye sobre el xito educativo y que el estatus socio-econmico puede reforzar sus efectos. Tambin logr identificar algunos factores propios de la escuela, como el incremento del acceso a los recursos disponibles en las escuelas, ms que incrementar recursos en s, la capacitacin del profesorado y la carga docente (nmero de alumnos por docente en la escuela), cuando la proporcin es alta; todos ellos con efectos importantes en los rendimientos y que tratados adecuadamente por los actores escolares pueden llevar a mejoras significativas en los mismos. Se debe evaluar siempre en un grado definido, sea en el 2do grado, como se viene haciendo, o al final del nivel primario (6to grado), como se ha recomendado en algunos informes, en las reas de Comunicacin y Matemtica. Esta recurrencia permitira asegurar condiciones de comparacin entre las evaluaciones, permitiendo la realizacin de estudios longitudinales para establecer cunto han aprendido los alumnos en un perodo de tiempo definido. Este diferencial o valor agre16

INCE / Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos (PISA por sus siglas en ingles) 2000. Santiago de Chile: OCDE, 2001.

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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo

gado podra ser luego relacionado con las caractersticas de los centros educativos (al menos en aquellos casos relevantes), con la finalidad de establecer relaciones de causalidad que no se pueden alcanzar con solo las evaluaciones transversales. Se deben mejorar las condiciones de acceso y de uso de la informacin que se produce en las EN. Una idea clave en este tipo de experiencias es que no basta con informar los resultados de las evaluaciones, sino que es necesario generar los espacios de reflexin e intercambio entre los distintos actores escolares y educativos en el nivel institucional, local y regional, para que la informacin pueda ser efectivamente utilizada en programas de mejora. Una evaluacin cuyos resultados no se comunican y no se usan sustentando decisiones o intervenciones de distinto tipo, es un ejercicio formal, estril y muy costoso, frente a los beneficios que esta puede ofrecer. Una vez mejoradas las caractersticas metodolgicas de las EN y las condiciones para el uso de los resultados, se las debe articular con otras polticas pblicas como la asignacin de recursos pblicos para la educacin a nivel de las regiones, la focalizacin de recursos en grupos con desventaja educativa, o la seleccin de las escuelas para el acompaamiento pedaggico en el marco de la estrategia PELA regional. Finalmente, es necesario conformar equipos con capacidades de aprender de las EN a nivel local y regional. El uso efectivo de los resultados de las EN pasa por ejecutar con eficacia acciones de comunicacin, sensibilizacin y acompaamiento a actores diversos, tarea que solo se puede cumplir desde unidades locales y regionales con las capacidades necesarias.

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Contexto: pas e institucionalidad


El Estado peruano ha suscrito y ratificado distintos tratados internacionales sobre derechos humanos de las mujeres, tanto vinculantes como simples declaraciones polticas. De estos, son especialmente relevantes la Convencin para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, la Convencin interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, as como la Plataforma de accin de la cuarta conferencia mundial sobre la mujer y las metas y objetivos de desarrollo del milenio. La firma de estos compromisos vinculantes se traduce en tres obligaciones bsicas para el Estado peruano: a) Obligacin de respetar: los Estados y cualquier autoridad pblica o institucin, deben abstenerse de interferir en el disfrute de los derechos de las mujeres. Es decir, no deben violar sus derechos humanos, especialmente el derecho a la igualdad y la prohibicin de discriminacin. b) Obligacin de proteger: los Estados deben prevenir las violaciones y de producirse, sancionarlas de manera efectiva. En ese sentido, el Estado tiene el deber de regular a actores no estatales.

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c) Obligacin de garantizar: El Estado debe facilitar el acceso o proveer medidas para la plena realizacin de los derechos de las mujeres. Se trata entonces de generar condiciones para promover los cambios sistemticos. El Per reconoci por primera vez la igualdad entre los sexos y la des-oficializacin de la religin catlica en la Constitucin Poltica de 1979. En adelante vimos caer parte del andamiaje de las viejas estructuras patriarcales reflejadas en las normas del derecho de familia, los cdigos penales y las leyes laborales. Actualmente, el derecho a la igualdad y la prohibicin de discriminacin estn consagrados en el inciso 2) artculo 2 de la Constitucin Poltica. Como expresin de ello, el Decreto Supremo N004-2008MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), precisa que los estatutos de todas las formas de organizacin jurdica sin fines de lucro debern adecuarse a las normas de la Constitucin y de la ley relativas a la igualdad jurdica del varn y la mujer, es decir, se acab con la asociacin entre mujeres y segunda categora. En trminos institucionales, el MIMDES, creado en 1996, es la instancia responsable al ms alto nivel gubernamental de velar por la implementacin de estos compromisos y de los planes de igualdad de oportunidades y contra la violencia hacia la mujer. Sin embargo, el presupuesto asignado al MIMDES represent apenas el 1.6%, el 0.5% y el 1.2% del presupuesto pblico de los aos 2007, 2008 y 2009, respectivamente1. En el ao 2007 se establecieron las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento para todas las entidades y niveles del Gobierno Nacional2, entre ellas la obligatoriedad de incorporar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en sus polticas, planes nacionales y prcticas, as como en la contratacin de funcionarios y cargos directivos, garantizando as el derecho a la
Anda, Betsab. Presentacin en el Seminario de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, 24 de noviembre de 2009. 2 Decreto Supremo 027-2007-PCM (Presidencia del Consejo de Ministros)
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no discriminacin de las mujeres y la erradicacin de la violencia familiar y sexual, pero sin los mecanismos adecuados de seguimiento. De igual manera, ese mismo ao se modific la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, sealando en su artculo 47 que en la evaluacin de la ejecucin presupuestal del sector pblico se debe incorporar el impacto en polticas de equidad de gnero. A lo largo de este quinquenio, se observa un crecimiento econmico sostenido y el desarrollo de una serie de mecanismos institucionales y presupuestales destinados a facilitar el proceso de implementacin de la Ley de igualdad de oportunidades entre mujeres y varones, aunque con limitaciones en el reconocimiento de la diversidad del sujeto mujer3, la asignacin presupuestal y los enfoques de abordaje que ignoran la dimensin estructural de la desigualdad y la violencia de gnero, centrndose en la atencin de sus consecuencias a nivel de las relaciones interpersonales. Se evidencia de esta manera la tendencia a atender esta problemtica con polticas y programas hacia la mujer en tanto grupo vulnerable, focalizndose en las mujeres pobres y extremadamente pobres. Si bien es innegable que la desigualdad de gnero afecta ms burdamente a las mujeres pobres, indgenas, afrodescendientes, y que viven en las zonas rurales, no se debe dejar fuera a las mujeres de clases medias y altas, cuya sola condicin econmica no las exime de la discriminacin de gnero. As, no es casual que en medio del crecimiento econmico, la persistente desigualdad de gnero se exprese, segn el informe de Social Watch de 2010, en la cada del ndice de la Brecha de Gnero al puesto que ocupaba el Per en el ao 20064.
En marzo de 2007 se aprob la Ley de Igualdad de Oportunidades, Ley 28983, dejando fuera de su mbito de proteccin la discriminacin que sufren las mujeres lesbianas. 4 De acuerdo al ndice de Brecha de Genero de 2007 (participacin de la mujer en la poltica, participacin econmica y oportunidades, logros educativos y salud, y sobrevivencia), publicado por el Foro Econmico Mun dial, el Per ocupaba el puesto 48 de 160 pases en trminos de desigualdad de gnero. Desde entonces, la igualdad
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Violencia de gnero contra las mujeres


La violencia contra la mujer es una vulneracin de los derechos humanos, expresin del poder, dominio y control que se ejerce sobre sus cuerpos y vidas, y como tal restringe el goce de los derechos a la igualdad, la libertad, la autonoma y la integridad. Segn datos de la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES)5, en el Per la prevalencia nacional de violencia fsica en las mujeres unidas es del 38.8% y de 68.4% la psicolgica, es decir, una de las ms altas en la regin andina, despus de Bolivia. Las mujeres del rea urbana (39.3%) dijeron haber experimentado violencia fsica en una ligera mayor proporcin que las del rea rural (37.7%). En el caso de la selva y la sierra, este ndice era de 42.3% y 40.9%, respectivamente. Por quintil de riqueza, el mayor porcentaje fue en las mujeres ubicadas en el quintil intermedio (43.9 por ciento). As tenemos que la violencia contra las mujeres en el Per es transversal a toda la sociedad. Como expresin extrema de esta violencia, en la ltima dcada se visibiliza el fenmeno del feminicidio, o asesinato de mujeres por razones de gnero. Los datos recogidos por el Ministerio Pblico a travs de su Registro de Feminicidio6 permiten afirmar que en el 2009 y el 2010, hubieron 135 y 123 vctimas por esta causa, respectivamente. Ellas mueren principalmente a manos de los hombres con los que estn unidas
mejor ligeramente (el Per lleg al puesto 44 en el 2009) para empeorar en el 2010, al pasar al puesto 60 de un total de 134 pases analizados. El pas ha retrocedido al volver as al puesto que ocupaba en el ao 2006. Ver: Villar, Eliana. Informe de seguimiento a los compromisos de accin adquiridos en la Plataforma de Accin de Beijing-Per. Lima: Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN), 2010. 5 Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES). Contina 2009. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Lima, mayo 2010. 6 El 20 de febrero 2009 se expide la Resolucin N 216-2009-MP-FN que aprueba la directiva N 002-2009-MP-FN, que establece los procedimientos para la sistematizacin, procesamiento y anlisis de los homicidios de mujeres en un contexto de violencia familiar.

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o con los que en algn momento estuvieron sentimentalmente vinculadas; mientras que ellos son asesinados durante un robo, un ajuste de cuentas o una venganza7. La respuesta de la administracin de justicia, al no existir una figura penal autnoma que sancione esta clase de crmenes, se ha basado en la aplicacin de las figuras penales del homicidio por emocin violenta o del parricidio. Como respuesta al problema de la violencia, el Estado peruano cre en el 2001 el Programa nacional de lucha contra la violencia familiar y sexual, encargado de disear y ejecutar, en el plano nacional, acciones y polticas de prevencin, atencin y apoyo a las vctimas. Sin embargo, una de sus limitaciones ha sido el considerarla solo como violencia familiar o domstica, convirtindola en un asunto propio de las familias disfuncionales o pobres, equiparando las agresiones que sufren las mujeres con las que se dan contra los nios, o entre otros miembros del grupo familiar, lo que no refleja el espritu de la Convencin Belem do Par, que en su artculo 1 define la violencia contra la mujer como cualquier accin o conducta, basada en su gnero, que cause muerte, dao o sufrimiento fsico, sexual o psicolgico a la mujer, tanto en el mbito pblico como en el privado8. Este enfoque centrado en el mbito y grupo familiar, es una respuesta parcial del Estado, ya que coloca la vulnerabilidad de las mujeres en el contexto familiar sin identificar ni relacionar las mltiples manifestaciones de violencia, en lo privado y en lo pblico, como parte de un mismo fenmeno. As por ejemplo,
7 Villanueva Flores, Roco. El Registro de Feminicidio del Ministerio Pblico. EneroDiciembre 2009. Lima: Ministerio Pblico. Observatorio de Criminalidad, 2010. 8 La Comisin ha verificado que las leyes en general todava se concentran primordialmente en la violencia domstica e intrafamiliar, y no abarcan las diversas manifestaciones de violencia que se cometen contra las mujeres, as como los contextos en que tales hechos ocurren adems del familiar. Ver: Organizacin de Estados Americanos (OEA). Acceso a la justicia para las mujeres vctimas de violencia en las Amricas. Washington D.C.: OEA, 2007.

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quedan al margen de esta proteccin las agresiones producidas por enamorados, amantes y tantas otras formas de relacionamiento afectivo y/o sexual, ya sean actuales o pasadas, distintas al matrimonio y las uniones de hecho, considerando que en el 11.9% de los feminicidios ocurridos durante el 2009, el victimario fue el enamorado o novio9. En este Programa se ubican los Centros Emergencia Mujer (CEM), que son servicios interdisciplinarios para la atencin de vctimas. Actualmente existen 122 CEM, 75 de los cuales se crearon durante el quinquenio del presidente Alan Garca10. Solo el 18% se ubica en zonas rurales, aunque la atencin se realiza desde la misma perspectiva urbana. El modelo original de los CEM es uno de convergencia multisectorial para que la vctima acceda a las distintas instancias desde un solo espacio: polica, medicina legal, fiscala, justicia y recuperacin de la salud. Sin embargo, debido a la debilidad en la rectora, este circuito completo de atencin solo existe en la sede central del MIMDES. En trminos presupuestales, si bien se observa un incremento progresivo, este guarda relacin con la ampliacin de la cobertura de servicios y pago de planillas; sin embargo, apenas representa el 2.0% del presupuesto total del sector Mujer para el 2010.

Dato de Villanueva Flores, Roco. El Registro de Feminicidio del Ministerio Pblico. Enero-Diciembre 2009. Lima: Ministerio Pblico. Observatorio de Criminalidad, 2010. 10 http://www.mimdes.gob.pe/cem/1468.html, visitada el 12 de octubre 2010.

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Cuadro N 1: Evolucin del presupuesto del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) 2001-201111 (en millones de soles)
Ao PNCVS Sector Mujer % 2001 7.1 471.9 2002 6.9 514.5 2003 7.9 939.4 2004 10.0 1025.5 2005 8.8 1197.8 2006 10.6 1215.0 2007 11.0 1111.6 2008 12.8 904.7 2009 17.0 1183.9 2010* 31.0 1547.1

1.5

1.3

0.8

1.0

0.7

0.9

1.0

1.4

1.4

2.0

Fuente: Portal del Ministerio de Economa y Finanzas. Elaboracin propia. (*) Presupuesto Inicial de Apertura. (**) En trmite en el Congreso para su aprobacin.

Asimismo, cabe mencionar que mediante la Ley N 29465, Ley del Presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2010, se dispuso el diseo del Programa estratgico de violencia familiar y sexual y seguridad alimentaria, el que nunca lleg a culminarse.

Retos:
Creacin de un Sistema Funcional contra la Violencia de Gnero. La desigualdad de gnero y la violencia contra la mujer constituyen problemas multidimensionales que requieren de una poltica pblica intersectorial e intergubernamental, a fin de integrar todos los esfuerzos necesarios de las instancias sectoriales y de los poderes pblicos (Ejecutivo, Judicial, Legislativo y organismos autnomos). Implica, adems, responder al reto de la descentralizacin, que demanda obligaciones en los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), pero cuyas polticas deben tener ejes comunes. En ese sentido, en el marco de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158, se requiere crear de manera expresa, mediante ley, el

11 http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/Navegar_3. aspx?y=2008&ap=ActProy, visitada el 9 de mayo de 2011.

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Sistema Funcional contra la Violencia de Gnero, encargando al MIMDES su rectora. Los Sistemas Funcionales son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administracin Pblica que tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de polticas pblicas, que requieren la participacin de todas o varias entidades y poderes del Estado. En este caso el MIMDES sera la autoridad tcnico-normativa a nivel nacional encargada de dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados con su mbito, coordinar su operacin tcnica y ser responsable de su correcto funcionamiento12. Aprobar el proyecto 2906/2008-CR, que modifica los artculos 3 y 6 de la Ley 28592, Programa Integral de Reparaciones, a fin de garantizar que todas las vctimas de las distintas modalidades de violencia sexual tengan derecho a la reparacin individual, y no solo las vctimas de violacin. En el campo de las reformas penales se requiere tipificar los delitos de violencia contra la mujer13 y feminicidio14; aprobar el proyecto de ley que prohbe el ingreso o sanciona con la expulsin de la carrera pblica magisterial a los docentes sentenciados por actos de violencia familiar, o por actos de acoso sexual15; y despenalizar el aborto en caso de embarazo por violacin (artculo 120 del Cdigo Penal).

Dador, Jennie. Violencia de Gnero. Aportes al Gobierno Peruano 2011-2016. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), 2011. 13 La Comisin revisora de la Ley de Proteccin frente a la Violencia Familiar ha aprobado un proyecto de ley que tipifica la violencia familiar. En otras palabras, avanz con la tipificacin pero se mantiene el enfoque sesgado en lo familiar. 14 Proyectos: 3654/2009-CR; 3971/2010-CR; y 04119/2009-CR. 15 Proyecto N4073-2009/CR.

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Se requiere que la Fiscala de la Nacin apruebe e implemente a nivel nacional el protocolo de evaluacin del dao psquico para vctimas de violencia familiar, sexual y de tortura. Desarrollar la propuesta de ley de coordinacin entre el derecho consuetudinario y la justicia formal, segn el artculo 149 de la Constitucin. Incorporar la enseanza obligatoria del curso de Derechos Humanos de las Mujeres en las instituciones de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del Per, tanto en la escuela de oficiales como en la de sub-oficiales. Incorporar al Sistema Integral de Salud (SIS), hoy Aseguramiento Universal de Salud (AUS), la recuperacin de la salud fsica y atencin de las secuelas psicolgicas de las vctimas de violencia familiar y violacin sexual, mediante la aprobacin del dictamen N 09-2007-2008/CSPFPD-CR (proyectos de ley N 157, 495 y 1149-2006/CR). Desarrollar medidas para garantizar la informacin completa y oportuna, as como la entrega de Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE) a las vctimas de violacin sexual, en todos los servicios de salud y de atencin a vctimas (CEM e Instituto de Medicina Legal). Fortalecer la capacidad de respuesta de las comisaras: personal calificado en las escuelas de formacin, dotacin de recursos (infraestructura y logstica), desarrollo de protocolos de atencin y sistemas de registro. Prevencin de manera sostenida como parte de las acciones cotidianas de los distintos sectores del Estado y desarrollo de acciones dirigidas a la modificacin de costumbres, prcticas y concepciones culturales que promueven y justifican la violencia contra la mujer, as como educar sobre nuevos modelos de masculinidad y feminidad.

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Autonoma sexual y reproductiva


El acceso y las posibilidades de uso de los mtodos anticonceptivos son indispensables para que las mujeres participen en la vida econmica, social y poltica del pas, realicen sus aspiraciones reproductivas, si es que las tuvieran, y eviten la muerte materna. Segn datos de la ENDES 200916, el 73.2% de mujeres en unin conyugal usaban algn mtodo anticonceptivo, 74.6% en el rea urbana y 70% en el rea rural. En el ltimo caso, si bien se observa un incremento en el uso de mtodos, esto corresponde mayoritariamente a mtodos tradicionales, lo que considerando las relaciones de gnero al interior de la familia y la alta prevalencia de la violencia en la pareja, deja a las mujeres del campo sin mucho margen de negociacin. Para colmo, la Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE), incorporada a los mtodos anticonceptivos desde el ao 2001, termin siendo expulsada de la oferta estatal, pues en el 2009, producto de una serie de acciones legales, el Tribunal Constitucional orden al Ministerio de Salud que se abstenga de desarrollar como poltica pblica la distribucin gratuita a nivel nacional de la AOE17. Todo esto trae como consecuencia que todava en el Per la Tasa Global de Fecundidad deseada sea de 1.8 hijos en promedio por mujer, mientras que la Tasa Global de Fecundidad observada es de 2.6 hijos, es decir, cada mujer tiene todava 0.8 hijos ms de los realmente deseados. Las mayores brechas entre la fecundidad deseada y la observada se encuentran entre las mujeres sin educacin, que tienen 2 hijos ms de los deseados; las del quintil inferior, con 1.9 hijos ms; y las mujeres que residen en el rea rural, con 1.5.
Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES). Continua 2009. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Lima, mayo 2010.
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EXP. N 02005-2009-PA/TC.

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Otro indicador clave para evaluar la salud sexual y reproductiva de un pas es la tasa de muerte materna. Para el 2009 se tiene una tasa de 103 casos por 100 mil nacidos vivos, representando esta cifra una disminucin del 44% respecto a lo registrado en la ENDES 2000 (185 por 1000 mil nacidos vivos). Sin embargo, esta cifra no guarda relacin con nuestro estatus de pas de renta media alta, sino que nos coloca en una realidad comparada a pases como Hait y Bolivia. Adems, muchas de esas muertes son prevenibles, como por ejemplo cuando se trata de las mujeres que mueren en el intento de desvincularse de una maternidad impuesta o no esperada, y llegan a los servicios de salud con abortos incompletos, donde son denunciadas. El aborto en condiciones clandestinas e inseguras es una realidad que afecta la vida y la salud de las mujeres, adolescentes y jvenes. El nico aborto legalmente permitido es el teraputico, aunque se carece de un protocolo que garantice su correcta aplicacin. El Estado peruano no ha cumplido con las recomendaciones formuladas por el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, respecto al caso K.LL18. Otro grave problema que limita las posibilidades de desarrollo es el embarazo adolescente no planificado. Segn datos de la ENDES 2008, no se aprecian cambios significativos en la fecundidad de las adolescentes en los ltimos 6 aos. La tasa nacional es de 13.7%, con una demanda insatisfecha de planificacin familiar de 16.3%. El embarazo adolescente alcanza el 27.2% en la selva, el 15.3% en la sierra, el 11.2% en el resto de la costa, y el 81% en Lima Metropolitana. A pesar de ello subsisten las barreras legales que limitan el acceso de las/los adolescentes a los servicios de salud sexual y salud reproductiva. Un claro ejemplo de este caso es el artculo 173 del Cdigo Penal que tipifica como delito de violacin sexual
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Siglas del nombre de la vctima.

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todo tipo de relaciones sexuales entre y con menores de 18 aos, aunque sean consentidas. El embarazo es ahora la prueba y el principal mecanismo de deteccin del delito. Lamentablemente, pese a la situacin descrita, en el Per no existe una poltica seria de educacin sexual y planificacin familiar libre de prejuicios, en el marco de un Estado laico y democrtico, que garantice la vigencia de los derechos humanos de las mujeres, especialmente la autonoma sexual y reproductiva, y el acceso a servicios e insumos.

Retos:
Desarrollar estrategias regionales para hacer frente a la muerte materna, de manera especial para cerrar la brecha urbano/ rural. Aprobar el protocolo para la atencin del aborto teraputico y capacitar al personal mdico en los aspectos tcnicos, y a todo el personal sanitario en los aspectos jurdicos (artculo 119 del Cdigo Penal). A nivel legislativo, se debe derogar la disposicin (artculo 30 de la Ley General de Salud) que obliga a las/os mdicas/ os a denunciar los abortos provocados que llegan a los servicios de salud, y se debe modificar tambin el artculo 173 del Cdigo Penal, sobre la edad lmite de la indemnidad sexual. La propuesta en este ltimo punto debe considerar el lmite de la indemnidad sexual en los 14 aos, como tradicionalmente ha ocurrido en el Per hasta el ao 2006. Las coberturas en salud no deben excluir causas de morbilidad y mortalidad de las mujeres, tales como la atencin del aborto teraputico y aborto incompleto, tratamiento del cncer de cuello uterino y mamario; y la atencin de las lesiones por violencia familiar y sexual.

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Restablecer la vigencia y distribucin gratuita de la Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE). Garantizar a los y las adolescentes acceso a servicios de salud sexual y salud reproductiva diferenciados, as como a informacin e insumos anticonceptivos, sin autorizacin de sus progenitores. Difusin de los derechos de las personas usuarias de los servicios de planificacin familiar previstos en la Norma Tcnica de Planificacin Familiar (NTN 032.MINSA/DGSP-V.01).

Para concluir, podramos decir que todo lo descrito lneas arriba confirma para este quinquenio la aprobacin de una serie de mecanismos e instrumentos para la gestin, aunque no necesariamente su implementacin; as como la presencia de un modelo conservador en lo valrico y liberal en lo econmico, con poco margen para la pluralidad, el debate y los distintos planes de vida que las mujeres quieran para s.

De los sueos y otros demonios: la poltica cultural del segundo alanismo


Santiago Alfaro

Hasta antes de la segunda guerra mundial, a nivel internacional las polticas culturales fueron una prolongacin de las polticas de educacin. Mediante organismos dispersos los Estados formulaban leyes, diseaban programas e implementaban servicios, atendiendo campos puntuales del arte y el patrimonio. La construccin de naciones era la meta. La formacin tica y esttica de los ciudadanos, el mtodo. A partir de las dcadas de los aos sesenta en Europa y la de los setenta en Amrica Latina, paulatinamente la cultura adquirira su propia autonoma dentro de la gestin pblica. Bajo el amparo doctrinario de los derechos humanos, la incursin en el poder de mltiples corrientes pluralistas y la influencia de la United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), los Estados tendieron a reunir el conjunto de entes y funciones culturales bajo un mismo marco institucional. Lo hicieron otorgndole un rango ministerial u otro menor como el de una subsecretara, consejo o instituto. Posteriormente, a nivel programtico las polticas culturales transitaron hacia una segunda generacin. En esta, a diferencia de la primera, el alcance de lo comprendido por cultura fue ampliado. Junto a la preocupacin por los museos y las bellas artes, surgi el inters por las industrias culturales y el arte digital, la recuperacin de espacios pblicos y la salvaguardia

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del patrimonio inmaterial, as como del destino de los pueblos indgenas y las minoras tnicas. Tambin merecieron mayor atencin las conexiones de la cultura con otros campos de la vida social como la economa, el turismo y la comunicacin, as como el impulso de estrategias orientadas a negociar el lugar de la cultura en los tratados de libre comercio, lograr un equilibrio entre los derechos de los autores y los consumidores, afianzar redes asociativas, motivar la circulacin de creadores y creaciones, luchar contra el racismo y disear sistemas de financiamiento. Todo, enmarcado dentro de un enfoque que concibe la cultura como una dimensin del desarrollo. En el Per, recin en el 2010 se opt por darle plena autonoma institucional a la cultura, al extraerla del sector educativo y situarla en el Consejo de Ministros, tal como ya lo haban hecho todos nuestros pases vecinos. Sin embargo, la decisin no se tom mediante un proceso de participacin y consulta ciudadana como en el caso colombiano, o un amplio y largo debate como sucedi con la creacin del Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes de Chile. Tuvo ms bien su origen en una iniciativa individual del presidente, carente de un proyecto orgnico que la enmarcara y de una apuesta articulada por las polticas de segunda generacin. La creacin del Ministerio de Cultura fue, entonces, un hecho trascendente por sus consecuencias pero aislado por su causa. En general, el conservadurismo y personalismo caracterizaron tanto el acercamiento de Alan Garca a la cultura como el de sus dos delegados: Cecilia Bkula, ltima directora del Instituto Nacional de Cultura, y Juan Ossio, primer Ministro de Cultura. A continuacin se evaluar la gestin de cada uno de ellos, partiendo desde su ubicacin en la evolucin de la institucionalidad cultural peruana y finalizando con los retos que motiva tanto la existencia del Ministerio de Cultura como la posibilidad de transitar hacia una segunda generacin de polticas culturales. Para ello, se apelar a una nocin restringida de poltica cultural:

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aquella que la define como una rama especializada de las acciones pblicas, como lo son las del sector educacin, salud o economa, orientada a canalizar la creatividad esttica como los modos de vida colectivos1.

Memoria de nuestra institucionalidad centrfuga


Los orgenes modernos de las polticas culturales se remontan al surgimiento de los Estados nacionales. A nivel mundial, estos establecieron como una de sus funciones el conservar y administrar el patrimonio cultural, constituido por el acervo de obras, monumentos y tcnicas consideradas valiosas y legtimas. Para ello, en base a criterios paternalistas (no obligatorios), instituyeron archivos, museos, bibliotecas, escuelas y elencos artsticos. Todos fueron concebidos como dispositivos para la construccin de una memoria e identidad nacional normalmente ajustada a las versiones de las elites. En el Per, salvo algunas incursiones de inclinacin pluralista motivadas por el indigenismo de la Patria Nueva y el de mediados de siglo XX o el populismo corporativista del velascato, dicha poltica e institucionalidad cultural tuvo como mandato extender al conjunto de la poblacin la cultura ilustrada o interpretaciones eurocntricas de la herencia pre-hispnica, colonial y republicana.

1 Como sucede con el concepto de cultura, el de poltica cultural posee varios sentidos. Aparte de su comprensin como una tipo de poltica estatal, tambin es definido como la movilizacin de conflictos culturales desde los movimientos sociales (Sonia lvarez, Arturo Escobar y Evelina Dagnino); un conjunto de intervenciones no solo pblicas sino tambin civiles, privadas y comunitarias orientadas al desarrollo simblico, satisfaccin de necesidades culturales y la obtencin de consensos para un tipo de orden o transformacin social (Nstor Garca Canclini); o como la manipulacin de tecnologas de la verdad para la construccin de sujetos cvicos (Toby Miller). Para un balance global de las distintas comprensiones de la poltica cultural, ver: Nivn, Eduardo. La poltica cultural. Temas, problemas y oportunidades. Mxico: Conaculta, 2006.

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De esta manera, durante el protectorado del general San Martn se cre la Biblioteca Nacional (1821) y el Museo Nacional (1822). Ms adelante, Jos Pardo fund el Museo de Historia Nacional (1905), bajo la dependencia del Instituto Histrico del Per, y este, a su vez, del Ministerio de Instruccin. En su segundo gobierno, Pardo instituy la Escuela Nacional de Bellas Artes (1918). Por otro lado, Augusto B. Legua cre la Seccin de Asuntos Indgenas (1921) dentro del Ministerio de Fomento, el Museo Bolivariano (1924), el Museo de Arqueologa (1924) y el Patronato Nacional de Arqueologa (1929), primer organismo pblico encargado de la conservacin del legado arqueolgico nacional. Oscar R. Benavides hizo lo mismo en 1938 con la Orquesta Sinfnica Nacional, el Museo de Arqueologa y Antropologa, y el Consejo Nacional de Conservacin y Restauracin de Lugares Histricos. Por su parte, Jos Luis Bustamante y Rivero cre la Escuela Nacional de Arte Escnico en 1945, y un ao despus, continu con el Conservatorio Nacional de Msica, el Instituto Indigenista Peruano y el Museo de la Cultura Peruana. En medio de esta maraa institucional, se promulg la Ley Orgnica de Educacin (1941), crendose la Direccin de Educacin Artstica y Extensin Cultural dentro del organigrama del Ministerio de Educacin, intento inicial de centralizar la gestin pblica de la cultura. Luego, durante los mismos aos en los que comenzaron a proliferar en el mundo los ministerios o consejos de cultura, las tareas relativas al campo artstico, y especialmente lo patrimonial, se unificaron finalmente bajo un mismo aparato burocrtico a travs de la Casa de la Cultura (1962) y el Instituto Nacional de Cultural (1971). Este ltimo, organismo rector de las polticas culturales hasta el 2010 a pesar de haberse constituido en un avance con relacin al marco institucional anterior careci siempre de poder. Su dependencia del sector educacin y rango menor dentro de la estructura del Estado limit las oportunidades para que sus

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directores negocien partidas presupuestales, incluso que las mantengan luego de ser asignadas. Los mismos motivos obstaculizaron tambin el establecimiento de metas estratgicas tanto dentro del sector cultural como con el resto de carteras ministeriales. Facilitaron, adems, que el Instituto Nacional de Cultura (INC) cayera preso de los cacicazgos y cesarismos de turno, siendo sometido a innumerables reformas, acordes con el gusto y la conveniencia de cuanto ministro de educacin, director general o gobierno, asuma el poder. Las reformas, a la larga, afectaron los alcances de sus funciones y competencias, motivando de nuevo la dispersin de las intervenciones del Estado en el campo cultural. Especialmente despus de la reduccin que sufri en el desmantelamiento de 1984, la ms radical de todas, el INC bsicamente tuvo como misin velar por las distintas expresiones del patrimonio cultural y administrar los elencos artsticos. Como consecuencia de ello, en su arquitectura institucional se materializaron bsicamente las polticas culturales de primera, no las de segunda generacin.

Alan II: los sueos del patriarca


Alan Garca hered entonces un INC anacrnico y precario. A lo largo de su gobierno no hizo mucho por revertir esta situacin. En su segunda administracin no se apost ni programtica ni financieramente por el arte y la cultura. El presupuesto del INC, la Biblioteca Nacional o el Archivo General de la Nacin, no aumentaron2. Tampoco se elaboraron lineamientos de poltica cultural para el quinquenio. S se cre el Ministerio de Cultura, pero
2 Entre el 2006 y el 2010 los recursos ordinarios del INC solo se incrementaron en aproximadamente 9 millones de soles, siendo de S/.39 millones en el 2010. Ese ao, el 80% de su presupuesto total (S/.217 millones) provino de recursos directamente recaudados, esto es, de los servicios que ofreca como el ingreso a museos o restos arqueolgicos. En comparacin, el presupuesto del Ministerio de Cultura del Ecuador fue en el 2010 de 26 millones de dlares, el doble de lo que le entreg el Estado al INC.

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incluso este giro institucional tan meritorio no vino acompaado de mayor presupuesto ni de un proyecto poltico para el sector. Las iniciativas presidenciales fueron ms bien las que abundaron. Todas ellas realizadas sin consultar a los organismos competentes y/o haberlas planificado previamente. La Casa de la Literatura (2009), el convenio entre Radio Nacional y la Asociacin Peruana de Autores y Compositores APDAYC (2009), el Ministerio de Cultura (2010) y el Gran Teatro Nacional (2011), son proyectos que nacieron de sueos palaciegos, no de evaluaciones tcnicas, continuando una tendencia personalista manifestada tambin durante el primer gobierno aprista3. En aquella oportunidad, el Consejo de Integracin Cultural Latinoamericana (CICLA), la Medalla de Artes, Ciencias y Letras Inca Garcilaso de la Vega , el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Concytec), entre otras acciones pblicas, fueron promovidas directamente por Alan Garca, quien incluso cre una oficina de asuntos culturales dentro de la presidencia de la Repblica para llevar a cabo sus propias prioridades. El problema, claro est, no son las obras mencionadas en s mismas, sino el modelo de gestin pblica que las engendraron. Uno en el que la voluntad del presidente prima sobre la de las instituciones especializadas; en el que se toman decisiones aisladas, fuera de una poltica orgnica sometida a planes y evaluaciones estratgicas; y en el que el incremento del prestigio personal a travs del de la Nacin es una motivacin y no el desarrollo autnomo de los ciudadanos. Un modelo, en suma, megalmano ms cercano al mecenazgo real del siglo XVIII, que a las polticas culturales contemporneas.
En la inauguracin de una de las obras mencionadas, Garca comenz su discurso diciendo: Hoy cumplo un viejo sueo que desde mi primera aventura presidencial estuvo siempre presente en mi voluntad, crear una Casa de la Literatura Peruana. La alusin a sus sueos se repiti constantemente, tal como sucedi al justificar la construccin arbitraria del llamado Cristo de Pacfico.
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El mejor ejemplo de ello se expresa en el Gran Teatro Nacional. Los planos de su construccin fueron recibidos por la Directora del INC cuando ya estaban hechos. A pesar de que se diga lo contrario, no solo las empresas privadas han invertido en el proyecto, tambin el Estado, con ms de 260 millones de soles (SNIP4 150803), extrados del presupuesto del Ministerio de Educacin. Y, cuando se ponga en funcionamiento, deber generar sus propios ingresos porque no recibir subvenciones, obligando a que sea gestionado en base a criterios orientados hacia la rentabilidad y no a la equidad o bienestar social. En otras palabras, el diseo del monumental edificio no surgi ni contempl la opinin de la entidad rectora de las polticas culturales en nuestro pas. Su financiamiento sacrific cuantiosos recursos que pudieron usarse para implementar otras prioridades a partir de la elaboracin de planes estratgicos nacionales o para concretar obras de infraestructura que se necesitan con ms urgencia, como el reclamado centro de convenciones capaz de albergar ferias de libros y de gastronoma. Ello, adems, teniendo en cuenta que se acaba de reinaugurar un local del mismo perfil: el Teatro Municipal. Encima, el sacrificio del dinero de todos los peruanos no servir para hacer accesible los servicios escnicos o promover la presentacin de obras inclinadas hacia la innovacin y el riesgo. Por el contrario, debido a los costos que demandar mantenerlo, ser usado solo para la difusin de peras, conciertos o piezas teatrales convencionales, capaces de atraer a pblicos amplios; y lo disfrutarn principalmente quienes puedan pagar los altos precios que ineludiblemente debern cobrarse para alcanzar el punto de equilibrio en las ventas. Si el objetivo del presidente, al menos de manera formal, fue democratizar la alta cultura, quiz logre exactamente lo contrario.
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Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).

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El Gran Teatro Nacional es, en la prctica, la materializacin de una opcin preferencial del segundo alanismo por los que tienen ms capital, expresada tambin en sus polticas culturales bsicas o referidas al sustrato cultural, tal como las denomina Manuel Garretn5. Estas, a diferencia a las polticas sectoriales, no se orientan hacia el desarrollo de la creatividad esttica sino al de los distintos modos de vida, al de las mltiples memorias, lenguajes, conocimientos e identidades colectivas de una sociedad. Alan Garca regres al gobierno para expiar sus culpas estatistas, apelando a un modelo donde salvo el crecimiento, todo es ilusin. Por lo mismo, sus polticas culturales bsicas siguieron una lgica en la que el respeto de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, el reconocimiento de la dimensin cultural de la vida social o la construccin de una memoria a partir de la versin de las vctimas del conflicto armado interno, fueron concebidos como obstculos para el progreso. La ideologa del perro del hortelano no es otra cosa que un neoliberalismo asimilacionista, un paradigma de desarrollo economicista y monocultural. El decreto ley 1015 que facilitaba la venta de las tierras de las comunidades campesinas y nativas, las observaciones del Ejecutivo a la Ley de Consulta, la calificacin de animistas primitivos a quienes reclaman que su opinin sea tomada en cuenta al concesionarse recursos naturales, la valla de la nota 14 que deben ahora afrontar los profesores bilinges, el descuido de las polticas de adecuacin cultural en el sector salud, la reticencia inicial para construir un museo de la memoria, el minsculo presupuesto designado para el pago de las reparaciones colectivas y el poco inters demostrado por la diversidad cultural cuando no se reduce a ser un recurso para el turismo, ejemplifican lo anterior.
5 Garretn, Manuel Antonio. Las polticas culturales de los gobiernos democrticos en Chile. En: Antonio Canelas y Rubens Bayardo, ed. Polticas culturales en Ibero-Amrica. Salvador: Universidade Federal da Bahia (EDUFBA), 2008. http://www.manuelantoniogarreton.cl/documentos/politicas28_07.pdf

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Si en las polticas culturales sectoriales Alan Garca sigui el ejemplo del monumentalismo de Manuel A. Odra, en las de sustrato su modelo fue el aristocratismo de Manuel Prado: inters en la libertad econmica del gran capital, no en la libertad cultural del ciudadano.

Cecilia Bkula (2006-2010): el presidente tiene quien le escriba


El personalismo y conservadurismo alanista tuvieron su correlato en Cecilia Bkula, aunque en distinto grado y naturaleza. El conservadurismo porque durante su gestin no se opt por innovar y ampliar los alcances del INC, sino por desarrollar una gestin rutinaria. Se oper continuando tanto la estructura orgnica como los programas de las direcciones (puesta en valor de sitios arqueolgicos, defensa del patrimonio), proyectos especiales (Qhapaq Nan, Caral Supe) y proyectos de inversin (Museo Nacional Chavn, Museo Pachacamac) iniciados durante la direccin de Luis G. Lumbreras. Digamos, la creatividad y originalidad no fueron caractersticas emblemticas de Cecilia Bkula en su faceta como funcionaria pblica. Sin embargo, ello no implic que dejara de establecer sus propias prioridades. Al cumplimiento de tres funciones, le puso ms inters a: la defensa del patrimonio cultural; el registro, catalogacin e inventario de bienes culturales; y la salvaguardia del patrimonio inmaterial. Entre los alcances de la primera se encuentran: la presentacin de una lista roja de antigedades peruanas en peligro, el fortalecimiento de las relaciones bilaterales con otros pases para prevenir el trfico ilcito, la repatriacin y recuperacin de centenares de bienes patrimoniales, y el desarrollo de campaas de sensibilizacin en torno a la proteccin del patrimonio cultural. En la segunda, se cre un sistema de registro informatizado de bienes muebles;

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organiz la informacin de las exposiciones de bienes muebles en el extranjero; y registr, solo en el 2009, 32 370 bienes. En la tercera, estaba a cargo de la Direccin de Registro y Estudio de la Cultura en el Per Contemporneo, una de las oficinas con mayores bros en los tiempos de Bkula. All se lleg a realizar 20 proyectos de investigacin a profundidad que derivaron en 8 libros, 8 CD y 32 documentales en videos; 30 exposiciones dedicadas al patrimonio inmaterial; 8 versiones de la Feria Ruraq Maki, orientada a la exposicin y venta de piezas artesanales nicas; 58 declaraciones de expresiones representativas de nuestro patrimonio inmaterial; y la mejora de la infraestructura del Museo de la Cultura peruana, entidad que triplic su nmero de visitas con relacin al 2006. Pero no todo fue continuado y\o mejorado. Por el contrario, existieron iniciativas importantes de la gestin anterior que se abandonaron, como el Directorio Nacional de la Cultura y las Artes; la lnea de publicaciones sobre gestin cultural; y el tratamiento en la Gaceta Cultural de temas novedosos. Al mismo tiempo, Cecilia Bkula imprimi su propio sello en reas como el de las polticas laborales. Tal como lo manifest al asumir el cargo, uno de sus principales objetivos fue mejorar la calidad de la gestin en el sector a travs de la promocin de la austeridad, moralidad y dedicacin al trabajo. Antes que en una mayor meritocracia e inversin en recursos humanos, ello se materializ en verticalismos, despidos y formalidades. Siguiendo el estilo de la primera directora del INC (Martha Hildebrandt), la ltima centraliz las decisiones y estableci un rgido control sobre todo el aparato burocrtico. De este modo, despidi a cerca de 100 funcionarios y contrat, especialmente en el rea administrativa, a miembros de Avanzada Catlica, grupo religioso al que pertenece la historiadora6. Adems, en lugar de
6 Ver: Patriau, Enrique. Los cruzados de Bkula, La Repblica, Lima, 27 de julio de 2008. All se detallan algunas denuncias por despidos arbitrarios y los efectos de

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promover capacidades en gestin cultural, Bkula se preocup ms por regular la vestimenta de los funcionarios, obligando al personal de los museos a solo portar pantalones de drill color beige y desechar los jeans. La templanza a nivel interno no se repiti a nivel externo. Bkula demostr tener reticencias a incidir en la opinin pblica y liderar el sector. Su rol en el Proyecto Impulso lo ejemplifican. El Proyecto Impulso fue una iniciativa de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), por medio de la cual se don un milln de euros con el fin de definir una poltica cultural que apoye y respalde los planes de desarrollo del pas. La mitad de ese monto fue destinado a la puesta en valor del Museo de Sitio Julio C. Tello de Paracas, tarea efectivamente cumplida; 300 mil para desarrollar proyectos culturales en tres departamentos del pas; y 200 mil para la realizacin de un proceso de consulta a la sociedad civil para elaborar propuestas de poltica cultural y organizar el I Congreso de Polticas Culturales, entre otras acciones. Para lo ltimo se conformaron 8 grupos temticos en los que participaron cerca de 72 personas. Durante casi un ao se reunieron y elaboraron una serie de propuestas para presentarlas en el mencionado Congreso. El poco apoyo y liderazgo se manifest a lo largo del proceso, pero particularmente en el momento ms importante: en la implementacin de las conclusiones. A pesar que Bkula se comprometi durante la clausura del evento a entregarle esa misma noche al presidente las propuestas sugeridas, ello nunca sucedi y los resultados del Proyecto terminaron encarpetados. Tan desapercibido pas todo el proceso que el primer da en el que despach Juan Ossio como Ministro de Cultura, casi dos aos despus, recin se enter de su existencia. De esta manera, el gobierno peruano, por intermedio de la historiadora, malgast
la contratacin de personal siguiendo criterios confesionales, como el veto a Gustavo Gutirrez, inicialmente considerado para participar en un nmero de la Gaceta Cultural.

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200 mil euros de los contribuyentes espaoles. Perdi tambin la oportunidad de replantear en base a un enfoque de desarrollo las relaciones entre el Estado y el sector cultural, histricamente quebrada. Ahora bien, el poco entusiasmo demostrado por liderar y representar los intereses de la sociedad civil estuvo acompaado de mucha resignacin hacia la voluntad del presidente. A pesar de dirigir el rgano rector de las polticas culturales dentro del Ejecutivo, Alan Garca tom varias decisiones trascendentes sin tomarla en cuenta. Esos fueron los casos de la creacin del Ministerio de Cultura, la construccin del Gran Teatro Nacional y la formulacin del Proyecto de Ley 3464, aquella infame iniciativa en la que se pretenda quitarle al INC la tutela del patrimonio cultural. Solo en este ltimo caso ella emiti una opinin pblica discrepante, aunque con su respectivo eufemismo: no me estoy enfrentando al presidente, cuya majestad del cargo respeto. Quiz por lo mismo, ante la justificacin del jerarca a la censura de la muestra de Piero Quijano, no defendi a las funcionarias del INC acusadas de efectuarlo. Frente a los subordinados, drstica jerarqua. Frente a otra autoridad, marcada sumisin. Esa fue la lgica que la llev a ser funcional al personalismo de Garca, quin finalmente reconoci su lealtad nombrndola representante del Per frente a la Unesco.

Juan Ossio (2010-2011): el antroplogo en su laberinto


En Juan Ossio, Garca encontr un funcionario ajustado tambin a su personalismo y conservadurismo pero con una visin sobre el sector ms imprecisa. A diferencia de Bkula, el antroplogo no poda desplegar una gestin rutinaria. Deba montar un Ministerio en menos de un ao, con el mismo presupuesto del INC y todas las implicancias administrativas y programticas que ello tiene.

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Entre las administrativas estaba decidir si se incorporaba o no a las entidades culturales que quedaron fuera del Ministerio, como el Conacine y las Escuelas Artsticas. En ambos casos se procedi torpemente. El Decreto Supremo 001-2010 que incorpor al Ministerio a las Escuelas Artsticas, lo hizo por absorcin y no por adscripcin, quitndoles autonoma. Adems, el mencionado Decreto fue promulgado sin haberlo consultado con los directores de las escuelas. Las movilizaciones y crticas pblicas no se hicieron esperar, y frente al escndalo, el Ministro se vio obligado a derogar el primer decreto que emiti. Algo parecido ocurri con la absorcin del Conacine. Debido a la disposicin, su consejo directivo perdi la facultad de poder tomar decisiones con carcter vinculante y el organismo se convirti en una comisin. La situacin no fue advertida al gremio cinematogrfico previamente, ni se inicio una batalla legal para evitarlo, tomando en cuenta que el embrollo tuvo su origen en una discutible interpretacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. S se procur reducir el impacto de la medida pero en la prctica dicha institucin ha sido estatizada, como no sucede con las de su tipo en otras partes del mundo. Dos casos ms, aunque de distinta ndole, desnudaron tambin una fragrante falta de criterio de Ossio como gestor cultural: el pintado de la fachada del Ministerio y la construccin del Cristo del Pacfico. En el primero no se respet el diseo original del edificio, emblema de la arquitectura brutalista. Las crticas nuevamente lo obligaron a recular. En el segundo no sucedi lo mismo. A pesar de los cuestionamientos, el sueo del presidente fue cumplido basndose en un permiso concedido por del Ministerio de Cultura, que justificaba la construccin del Cristo en una zona de uso restringido, debido a que la obra es compatible con el carcter histrico y patrimonial del rea, toda vez que conmemora un acontecimiento histrico del pas.

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Argumento de plstico para un estatua del mismo material. Aqu el personalismo de Garca nuevamente fue secundado por una autoridad sin independencia. De esta manera, Ossio no solo renunci a cumplir con sus funciones bsicas, el cuidado del patrimonio, sino tambin a sus propias consignas. Vale recordar que desde su designacin como ministro critic reiteradas veces a los alcaldes por hacer monumentos que no tienen calidad esttica, afean el paisaje y se comprometi a intentar poner freno a estas barbaridades. La prebenda pudo ms que los principios. A nivel programtico, los logros y avances que puede exhibir el Ministerio en tiempos de Ossio, varan segn los rganos de lnea. La Direccin General de Patrimonio Cultural sigui con el trabajo rutinario que haca el INC. Bernardo Roca Rey, viceministro de Cultura, se remiti a dejar la situacin tal como estaba con Bkula y concentrarse en actividades de representacin y relaciones pblicas. Adems impuls aquello que encajaba en sus intereses: la Casa de la Gastronoma, la nominacin de la cocina peruana frente a la Unesco y la coordinacin con la Comisin de Alto Nivel para la celebracin de los 100 aos de Machu Picchu. En el caso del Viceministerio de Interculturalidad, el conservadurismo y la confusin reinaron. El conservadurismo porque lejos de constituirse en una institucin capaz de luchar contra el racismo y velar por los derechos de los pueblos indgenas y afrodescendientes, sus esfuerzos se concentraron en la organizacin de conmemoraciones y de espectculos. Tokenismo pirotcnico antes que ejercicio de derechos: integracin aparente por medio del reconocimiento de expresiones folclricas, ms que promocin de la Ley de Consulta o formulacin de polticas sociales adecuadas culturalmente. A la ausencia de voluntad poltica del gobierno para defender los intereses y derechos de poblaciones histricamente discriminadas, se le sum el diseo confuso del Viceministerio. Muchas de sus funciones son bastante vagas y generales. El Reglamento

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de Organizacin de Funciones (ROF) no corrigi el problema, agravndolo al crear la Direccin General de Inclusin de los Conocimientos Tradicionales, tarea tambin abordada por la Direccin de Patrimonio Inmaterial Contemporneo. Por lo mismo, sin una adecuada reestructuracin, incluso con apertura hacia la interculturalidad, en el futuro seguir siendo como con Jos Carlos Vilcapoma: el viceministerio del festejo. En contraste a todo lo anterior, la Direccin de Industrias Culturales y Artes marc la diferencia. Varios son los resultados que all lograron alcanzarse. Entre ellos puede mencionarse la elaboracin de objetivos y estrategias relativamente claras para el rea; el diseo de un estudio de consumo cultural; la creacin de un Atlas de infraestructura cultural y una web para difundir y levantar informacin sobre el sector cultural; el apoyo al Conacine con el fin de mejorar su web, capacitar a los cineastas regionales y a contratar un jurado internacional; y la formulacin de un proyecto orientado a implementar una Red de Puntos de Cultura en el Per desde el enfoque del arte para la transformacin social. Sin duda esta fue la Direccin General ms activa y encaminada. De hecho, tambin la nica que estableci vnculos con las asociaciones y gremios artsticos por intermedio de su director, Daniel Alfaro. Algunos llegaron a ser bastante tensos, particularmente los establecidos con los cineastas. La disolucin del Conacine y la mediacin realizada durante el debate sobre la Ley Pro Cine fueron los motivos. En ambos casos la jefatura de Ossio se hizo extraar. Podrn encontrarse muchos matices pero, en concreto, la gestin del primer Ministro de Cultura del Per no signific para el cine un avance en su sistema de financiamiento, ni en su marco institucional. Lo mismo podra decirse del Ministerio en su conjunto.

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Hacia una nueva generacin de polticas culturales


En materia de polticas culturales, el Per ocupa desde hace dcadas, dentro de la regin, el mismo lugar que la seleccin nacional en las eliminatorias para el mundial de ftbol. A pesar que su modelo personalista de gestin y pensamiento conversador no contribuy significativamente a revertir esa situacin, el segundo gobierno de Alan Garca le ha dejado al pas un Ministerio con capacidades potenciales para hacerlo. Volverlas manifiestas demanda principalmente el diseo de un modelo sistmico de gestin pblica que permita hacer sostenibles las polticas de segunda generacin. En Colombia, ese modelo se expres en la concepcin del Ministerio de Cultura como la entidad rectora y coordinadora del Sistema Nacional de Cultura integrado por el conjunto de instancias, espacios de participacin y procesos de desarrollo institucional, planificacin, financiacin, formacin, e informacin articulados entre s, que posibilitan el desarrollo cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales7. Construir aqu un sistema con el perfil mencionado implica ponerle prioritariamente atencin a cuatro dimensiones claves de la gestin pblica, ms all de las particularidades sectoriales: 1. Descentralizacin. Implementar polticas de alcance nacional y, a la vez, garantizar la autonoma a nivel territorial, requiere descentralizar el Ministerio de Cultura de verdad, no como el INC. La redistribucin equitativa del presupuesto y promocin de capacidades en gestin cultural son dos requisitos mnimos para ello. 2. Financiacin. La Unesco recomienda que el presupuesto pblico destinado al campo cultural sea del 1% del Producto Bruto Interno. Aplicarla demandar el liderazgo de
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Decreto 1589 de 1998, por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Cultura.

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quien dirija el Ministerio pero tambin la bsqueda de otras fuentes de recursos. Gran Bretaa encontr una en la Lotera Nacional. Nosotros podramos hacerlo en el impuesto a los Juegos de Casino. A la vez, es necesario constituir un sistema mixto de financiamiento, pblico y privado: ms mecenazgo empresarial y fondos concursables. 3. Informacin. En los ltimos cinco aos, la implementacin de sistemas de informacin se ha vuelto en un recurso ineludible para el diseo de polticas culturales. Brasil, Chile y Mxico cuentan ya con Cuentas Satlites para la Cultura. Ese es el camino que nos toca seguir para profesionalizar la gestin pblica, dotndola de estadsticas e investigaciones que la aproxime mejor a los fenmenos culturales. 4. Planificacin. Por s mismo, los documentos de planificacin no son antdotos al personalismo inoculado en nuestra cultura poltica. Sin embargo, son una condicin necesaria para formular polticas coherentes, orientar a los funcionarios pblicos en el ejercicio de su trabajo y motivar la participacin ciudadana. Formularlos, sector por sector, permitira desarrollar un trabajo a largo plazo en base a consensos. El primer Ministerio de Cultura, como el nuestro, surgi de casualidad. Charles De Gaulle lo creo para ofrecerle al reconocido escritor Andr Malraux un lugar en el gobierno e incrementar su prestigio. A pesar del personalismo inicial, la iniciativa termin siendo respaldada por la clase poltica, convirtindose en un momento fundacional para la poltica cultural, no solo francesa, sino para la del mundo entero. Priorizar el fortalecimiento de la institucionalidad del Ministerio mediante un modelo de gestin pblica como el sealado, facilitara que en nuestro pas llegue a suceder algo parecido.

Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano y los lmites del modelo de Alan Garca
Mariel Garca

Mientras las mltiples pantallas mediticas volcaron su atencin a la competencia electoral presidencial, han transcurrido bajo la sombra los ltimos meses del segundo gobierno de Alan Garca1. Gracias a esta natural cortina de humo electoral, sus acciones pasaron a un segundo plano desde una prensa que mayoritariamente se ha caracterizado, en estos cinco aos, por no indagar demasiado en los temas de fondo de la poltica nacional. En estos meses hemos presenciado cmo, al igual que en el 2006, polticos, gremios empresariales y principales medios de comunicacin han optado por representar a los principales candidatos de la contienda, Ollanta Humala (Gana Per) y Keiko Fujimori (Fuerza 2011), como la eleccin entre un lado bueno o correcto y otro malo e incorrecto. Aunque no se trat de un bloque homogneo, la mayora de los grandes medios de comunicacin se inclinaron a atacar a Humala y a apoyar a Fujimori, reflejando acomodos de grupos de poder ms amplios. Una vez ms se trataba de imponer el voto responsable, representado en el 2006 por Alan Garca frente a Ollanta Humala, a quien se le present como el candidato anti-sistema que amenazaba con el regreso de ideologas trasnochadas y fracasadas: el comunismo, el estatismo y la prdida de libertades. Nuevamente
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Este artculo fue terminado el 13 de junio 2011.

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Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano y los lmites del modelo

nuestra democracia estaba en peligro y el crecimiento econmico sostenido se encontraba al borde del abismo. El Per que avanza, como reza el slogan del segundo gobierno aprista, enfrentaba una grave amenaza. Esta vez era Keiko Fujimori la llamada a defender el mantenimiento del estado actual de las cosas, desde un discurso que se presentaba como defensor de la libertad y la democracia. En este ensayo busco contrastar este discurso dominante en grupos de poder poltico y econmico, y en determinados sectores sociales, desde su reflejo y su reproduccin en los medios de comunicacin, con ciertos aspectos de la realidad de la democracia que se ha defendido desde ellos a lo largo del segundo gobierno aprista. Sostengo que esta representacin de la realidad, en la que existe un nico camino correcto para que el Per avance, se ha convertido con el paso del tiempo un sentido comn entre elites polticas y econmicas, y ciertos sectores sociales. Ello ha permitido que tras la formalidad de los aparatos democrticos, el gobierno opere polticamente desde un permanente estado de excepcin, en el que el Ejecutivo dicta las leyes (decretos) y el Congreso tan solo se encarga de aprobarlas o vetarlas. No solo eso, desde el campo de lo simblico, esta representacin llevada a su mxima expresin por Alan Garca a travs del discurso del perro del hortelano, ha permitido construir a todo aquel disconforme con el estado actual de las cosas como un enemigo. Se trata de un discurso que lejos de reducir brechas y acercar a los ciudadanos entre s, ha reforzado jerarquas sociales, racismo y exclusin. Dicho de otra manera, considero que sin darnos cuenta, hemos vivido en un rgimen de rasgos autoritarios, cuyo centro se ha estructurado a partir de los mandatos del mercado y en el que se ha tratado de censurar permanentemente a toda postura opuesta. Voy a dividir mi ensayo en tres partes. En la primera, revisar brevemente el discurso del presidente Garca a partir de la exposicin de los pilares de su pensamiento presentados en sus

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artculos acerca del perro del hortelano. En la segunda parte, mostrar el tipo de funcionamiento del gobierno al que este discurso dio sustento: uno en constante estado de excepcin, que concentr los poderes en el Ejecutivo y llev a cabo un manejo bastante discrecional del Estado. En tercer lugar, analizar el tipo de gobernabilidad que produjo un gobierno como el actual. En concreto, propongo hacer un balance de algunos elementos de lo que fuera el cambio responsable de Alan Garca que hoy, con nuevo presidente electo, ha llegado a un punto de quiebre. Esta vez gan el Per para todos de Ollanta Humala, tema que seguro alimentar futuros ensayos.

El discurso del perro del hortelano y la ineficiencia del Estado


A diferencia del llamado giro progresista que ha ido consolidndose en estos ltimos cinco aos en nuestra regin, lo que hemos tenido en la poltica peruana hasta el cierre de este gobierno ha sido la vigencia del paradigma neoliberal. El propio Presidente de la Repblica acu por escrito la ms clara explicacin de las particularidades de la aplicacin de este modelo econmico en el Per, en lo que hoy se conoce como el discurso del perro del hortelano. El discurso del perro del hortelano fue configurado a partir de tres artculos de opinin escritos por Alan Garca, entre octubre de 2007 y marzo de 2008, que fueron publicados en entregas peridicas dominicales en el diario El Comercio2. El objetivo de esta
2 Garca, Alan. El sndrome del perro del hortelano. El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007. Garca, Alan. Receta para acabar con el perro del hortelano. El Comercio, Lima, 4 de noviembre de 2007. Garca, Alan. El perro del hortelano contra el pobre. El Comercio, Lima, 2 de marzo de 2008.

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produccin intelectual era destacar toda la riqueza que el pas tiene, pero no utiliza por razones ideolgicas o burocrticas, y proponer una receta para resolver el problema3. Sus artculos giraron en torno a tres temas: la puesta en valor de los recursos econmicos del pas a travs de la inversin de grandes capitales y regmenes de propiedad privada, el rol del Estado, y el rol de los actores que participan o no en este proceso. De acuerdo al dicho que proviene del dramaturgo espaol del siglo XVII, Lope de Vega, el perro del hortelano es el que no come ni deja comer. As, en estos artculos, todo aquel que manifestase una postura crtica o diferente a este modelo fue convertido en un perro del hortelano, es decir, en un enemigo de la democracia y el progreso del pas. Sabemos que estas no son ideas nuevas del presidente, pero lo que Garca logra es sellar, a travs de la escritura, una nueva articulacin de sentidos comunes presentes en nuestro imaginario social que permiten entender un momento determinado de la historia del pas4. En este discurso el nico sector exaltado result el empresariado local e internacional. Incluso el aparato estatal, en especial el Congreso y los gobiernos regionales, fueron duramente criticados:
Muchas veces el Estado, las instituciones y las personas padecen de patrimonialismo. Es decir, de la voluntad de no ceder ningn espacio y reservar para s, para el ministerio o para la empresa, todas las funciones, los trmites y las decisiones. Ocurre tambin cuando un grupo que captura el poder, una regin o un municipio, decide gobernar solo y bloquea el aporte tcnico y profesional de muchos otros ciudadanos.

3 En: Garca, Alan. Receta para acabar con el perro del hortelano. El Comercio, Lima, 4 de noviembre de 2007. 4 He estudiado el discurso del perro del hortelano en artculos anteriores, especialmente en: Garca Llorens, Mariel. El discurso del perro del hortelano y las articulaciones actuales entre poltica y medios de comunicacin en el Per. En: Gonzalo Portocarrero, Juan Carlos Ubilluz y Vctor Vich, ed. Cultura Poltica en el Per. Tradicin Autoritaria y Democratizacin anmica. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Per, 2010.

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En este caso, el perro del hortelano dice: Si no lo hago yo, nadie debe hacerlo, y concluye: Solo puede hacerlo la gente de mi propio equipo5.

Parte de la receta de Alan Garca consisti entonces en quitar al Estado la obsesin del control total, liberar los bienes que el Estado no usa ni trabaja, abrir a la produccin y al trabajo las reas sin uso que tiene el pas y, en trminos generales, simplificar y facilitar la inversin6. Estas ideas se plasmaron domingo a domingo en El Comercio, diario que, ciertamente, ha jugado un rol importante en la legitimacin de este discurso. El Comercio no solo public las ideas de Garca, sino que las ratific desde su espacio editorial y las asumi luego como marco interpretativo de su cobertura periodstica:
En lo formal e ideolgico, resulta gratificante asistir a lo que podramos llamar una maduracin doctrinal del pensamiento poltico del doctor Garca, matizado ahora de pragmtico estadismo y acompaado de la correspondiente valenta para sustentar puntos de vista no siempre populares. Ya en la campaa electoral, tuvo que reconocer los graves errores de gestin de su primer gobierno, debidos tanto al mpetu juvenil pero tambin a la adherencia a una lnea partidaria ideolgica trasnochada, en la que el Estado tena un rol preeminente, con todos los perjuicios que ello trajo7.

Este conglomerado meditico coincidi con el presidente en que la tarea principal del Estado consista en el impulso a la economa: el Gobierno, sustentado sobre estas slidas y maduras estructuras de pensamiento poltico, deber asumir la responsabilidad de promover la inversin privada en el pas, de forma generalizada8. El diario coincidi tambin con el diagnstico social de Garca: claro que hay perros del hortelano aosos, pesimistas, antimineros y seudoambientalistas, pero sobre todo
Ibd. Ibd. 7 Editorial. Cmo superar el sndrome del perro del hortelano?. El Comercio, Lima, 04 de noviembre de 2007. 8 Ibd.
6 5

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de mentalidad regresiva y hasta desestabilizadora del sistema democrtico. Y la manera de combatirlos es desenmascararlos y demostrar al pas que el estatismo socialista es hambreador9. Resulta claro entonces cmo este discurso impulsado por el presidente hizo explcitos elementos racistas y reaccionarios ya presentes en el imaginario colectivo peruano, articulndolos a una concepcin del Estado que limita su funcin a la administracin del orden y de los recursos. Si bien esta representacin recibi crticas de diversos sectores, fue tambin, como hemos visto, reproducida y legitimada por los medios de comunicacin dominantes10. Se trat pues de un discurso del gobierno que sirvi como un importante encuadre (frame) para articular y mantener formas de razonamiento acerca de los asuntos pblicos, y para crear tpicos de discusin que permearon los medios y la opinin pblica11. Ms importante an: el discurso del perro del hortelano perme los diferentes niveles del aparato estatal. Se trat de un discurso que fue asumido como correcto al margen de cualquier duda y en el que la democracia fue quedando reducida a lo que dictan el mercado y el saber tecnocrtico.

El estado de excepcin y la poltica del decretazo


El discurso del perro del hortelano no solo ha permitido el posicionamiento de toda postura poltica crtica con el modelo neoliberal a la criolla como antidemocrtica y el establecimiento de
9 Editorial. El perro del hortelano y la lucha contra la pobreza. El Comercio, Lima, 9 de marzo de 2008. 10 Por medios de comunicacin dominantes o prensa dominante me refiero al Grupo El Comercio (que entre otros medios es accionista mayoritario de Amrica Televisin, el canal de seal abierta ms visto en el pas); el Grupo Epensa, que junto con el anterior concentra ms del 80% de la lectora de diarios nacional; y el Grupo RPP, segundo grupo meditico en importancia en el pas luego de El Comercio. 11 Reese, Stephen. Finding frames in a web of culture: the case of the War on Terror. En: Paul DAngelo y Jim Kuypers ed. Doing News framing analysis. Empirical and theoretical perspectives. Nueva York: Routledge, 2010.

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fronteras identitarias con los enemigos del progreso (los perros del hortelano), ms importante an, este discurso ha servido de sustento y justificacin de la accin poltica del Estado. Y, como veremos, solo ha sido la cara formal de un manejo bastante ms discrecional que lo que anunciaba este discurso. En efecto, no solo se trat de las opiniones de corte autoritario o poco dialogante de un presidente. Estos artculos acompaaron una serie de reformas legales destinadas a fomentar la inversin de grandes capitales en el pas. Especficamente, los artculos se publicaron en el contexto de la ratificacin y adecuacin normativa para la implementacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Para agilizar este proceso, el Congreso haba delegado facultades legislativas al Ejecutivo. Con tales atribuciones, hacia la primera mitad de 2008, el Ejecutivo aprob un total de 99 decretos legislativos supuestamente necesarios para dicho proceso12. Se trat entonces de un discurso que se tradujo en acciones polticas concretas: el discurso del perro del hortelano busc legitimar una serie de medidas econmicas que afectaron la vida del pas. Siguiendo a Agambn, este discurso ha permitido generar (y reforzar) el marco para gobernar desde un permanente estado de excepcin, en el que se suspende la ley para agilizar la actuacin del Estado, tericamente, a favor de la democracia. En el funcionamiento normal de una democracia es el Congreso el que dicta las leyes, pero en situaciones especiales, como las guerras o desastres naturales, este orden se suspende temporalmente y es el soberano quien concentra el poder y las decisiones. Sin embargo, hoy en da, una problemtica estructural de las democracias liberales
12 El Ejecutivo tuvo un plazo de 180 das, desde el 1 de enero 2008, para dictar los decretos legislativos. En esos seis meses, el Congreso aprob menos leyes que las generadas por el Ejecutivo. Es decir, el gobierno tuvo un mayor ejercicio legislativo que el Congreso, lo que da cuenta de la inversin de los papeles en la democracia actual. Fuente: Los 102 decretos de Alan Garca. La Repblica, Lima, 29 de junio de 2008. http://www.larepublica.pe/archive/all/larepublica/20080629/pasadas/15/13056

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en el mundo y en la que el Per se encuentra inserto, consiste en que el estado de excepcin ha pasado a ser normal13. La emergencia militar, frente a la cual fue concebido este mecanismo legal, ha cedido el puesto frente a la emergencia econmica14. El poder de actuar en excepcin se legitima desde la apelacin abstracta a situaciones de grave peligro que provienen de todas partes y de manera permanente, y que generan contextos de miedo. A qu miedo apela el discurso del perro del hortelano? Se trata del miedo a las crisis (al estancamiento de la economa) y a estar o no incluidos en el mercado global por mantener prejuicios ideolgicos de los perros del hortelano anticapitalistas que impiden el avance del pas. As, en el caso de nuestro gobierno, tanto una crisis financiera como la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) son motivos de excepcin a la divisin de poderes del Estado y la correspondiente concentracin de funciones en el Ejecutivo, que se encarga ahora de dictar parte sustancial de la poltica econmica. Como seala Munck, si entendemos que gobernar democrticamente es respetar la divisin de poderes y pesos y contrapesos que establecen las constituciones, es posible hablar entonces de un dficit democrtico en algunos pases de Amrica Latina, pues el uso de facultades legislativas por los presidentes ha dejado de ser excepcional15. El decretismo se ha vuelto una prctica comn, en particular en Venezuela y Per, pases en los que se utiliza un recurso excepcional para normar asuntos ordinarios que deberan ser canalizados mediante discusin y votacin parlamentaria. En el caso de Per, no se trata de una prctica novedosa del gobierno
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2001.

Agamben, Giorgio. Medios sin fin. Notas sobre la poltica. Valencia: Pre-Textos,

Agamben, Giorgio. Estado de excepcin (3ra Ed.). Buenos Aires: Adriana Hidalgo Editora, 2007. 15 Munck, Gerardo. Repensando la cuestin democrtica: La regin andina en el nuevo siglo. En: Revista de Ciencia Poltica, vol. 30, N 1. Santiago de Chile: Universidad Catlica de Chile, 2010, pp. 149-161.

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de Alan Garca. Sin embargo, solo hasta noviembre de 2008, su gobierno haba aprobado 244 decretos legislativos, nmero similar al total aprobado en los cinco aos de la administracin de Alejandro Toledo (el anterior presidente)16. La urgencia construida por el discurso del perro del hortelano no solo trajo decretos que regularon la poltica econmica. Al paquete de decretos legislativos de adecuacin al TLC con los Estados Unidos, han seguido diversas normas que han tratado de reglamentar desde el Ejecutivo polticas de justicia y derechos humanos, la regulacin del uso de la fuerza por parte del Estado, la priorizacin de obras pblicas, y hasta los aumentos de sueldos a las Fuerzas Armadas17. Es as que decretos supremos, decretos legislativos y decretos de urgencia han servido como herramientas claves de un manejo discrecional del Estado sin mayor visin a largo plazo18. Esta afirmacin es fcilmente verificable si se contrasta con la asignacin de recursos nacionales de inversin en sectores prioritarios (agricultura, transporte, energa, agua y saneamiento, salud y educacin) a lo largo de este quinquenio aprista. Como muestra Von Hesse, el gobierno nacional no prioriz invertir en aquellas regiones con mayores dficits de atencin en estos servicios

Ibd. Algunos ejemplos: Decreto legislativo N 1097 que regula la aplicacin de normas procesales que implican violacin de derechos humanos (El Peruano, 1 de setiembre de 2010), el cual fue luego observado y derogado 15 das despus por el Congreso debido a la protesta de la opinin pblica y los medios de comunicacin. El Decreto de Urgencia N 001-2011, que dicta disposiciones extraordinarias a ser aplicadas durante el ao 2011, para facilitar la promocin de la inversin privada en determinados proyectos de inversin, asociaciones pblico-privadas y concesin de obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos por parte del gobierno nacional (El Peruano, 18 de enero de 2011). Entre muchos otros, el Decreto de Urgencia que otorga una mejora salarial a las Fuerzas Armadas y a la Polica Nacional (El Peruano, 14 de mayo de 2011). 18 Ver: Uceda, Ricardo. La renuncia del ao. En: Poder, Lima, 1 de junio de 2011. http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=5648
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bsicos. Es decir, no se prioriz atacar las principales brechas de la pobreza en el pas19. Por tanto, tenemos por un lado que el modelo del Per avanza ha servido efectivamente para generar crecimiento econmico. Pero, la otra cara de la moneda un Estado gobernado desde la filosofa del perro del hortelano ha generado una poltica financiera que evade los canales regulares de la administracin pblica y modifica unilateralmente las reglas de juego mediante decretos. Poltica que dista de ser clara y predecible y que ha sido, por lo dems, altamente ineficiente en acortar brechas en el pas. A quin beneficia un sistema as? El estado de excepcin, cuyo espritu constitucional es el de resolver, en salvaguarda de la democracia, situaciones que ponen en riesgo a toda la comunidad, ha sido utilizado para el beneficio de unos pocos que concentran mucho poder. Los roles se han invertido: el Ejecutivo legisla y la funcin del Congreso muchas veces se limita a aprobar o a vetar medidas de emergencia dictadas por este. El giro ideolgico aqu presente consiste en que mientras se gobierna en la prctica desde la excepcin, se exalta permanentemente la apelacin al orden democrtico y a las libertades, y quien critique este forma de gobernar por encima de la ley, es encuadrado inmediatamente como anti-democrtico20.

Von Hesse, Milton. El boom de la inversin pblica en el Per: existe la maldicin de los recursos naturales? Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2011. 20 Como seala Agambn: Esto significa que el principio democrtico de la divisin de los poderes hoy se ha devaluado, y que el poder ejecutivo ha de hecho absorbido, al menos en parte, al poder legislativo. () En sentido tcnico, la Repblica ya no es ms parlamentaria, sino gubernamental. Y es significativo que una transformacin similar del orden constitucional (), si bien es percibida perfectamente por juristas y polticos, permanezca totalmente inobservada por parte de los ciudadanos. Precisamente en el momento en que pretende dar lecciones de democracia a culturas y tradiciones diferentes, la cultura poltica de Occidente no se da cuenta de que ha perdido por completo el canon. Agambn, Giorgio. Estado de excepcin (3ra Ed.). Buenos Aires: Adriana Hidalgo Editora, 2007.

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Esta configuracin de las cosas, lejos de fortalecer la democracia, ha impulsado por un lado, un mayor ejercicio represivo por parte del Estado frente a quienes protestan, por otro lado medidas populistas para tener contentos a ciertos sectores y, en general, una poltica econmica que parece haberse privatizado21.

El problema de la gobernabilidad y los peruanos del hortelano


Llegamos entonces al tercer y ltimo punto: la gobernabilidad del perro del hortelano. Por un lado, tenemos a lites polticas, grupos de poder econmico y medios de comunicacin dominantes, que han recibido de manera positiva la mayora de las acciones polticas orientadas bajo los lineamientos de esa doctrina presidencial y se han encargado tambin de reproducirla. Y es que ese ha sido el pblico objetivo de este discurso, pues de otro modo no habra sido escrito en las pginas de El Comercio, sino anunciado en un mensaje presidencial de 28 de julio. Garca dio un mensaje claro: profundizar un modelo econmico fructfero para sus negocios y eliminar las trabas para la inversin. La potencia de esta doctrina ha consistido en que ha jugado en pared con otros mensajes que han complementado su impacto. As, la versin en positivo del discurso del perro del hortelano ha tenido diversas variantes. La principal ha sido sintetizada en el slogan de gobierno: El Per Avanza. Machu Picchu como una de las 7 maravillas del mundo o el actual documental de la Marca Per impulsado por Promper, han sido algunos de sus

Como seala Durand: el problema no es la relacin pueblo-gobierno solamente, es la relacin corporaciones gobierno en un momento en que se han dictado normas que han salido de fuentes privadas. La poltica econmica se ha privatizado. En: Durand, Francisco. Poderoso caballero. Quehacer, N 175 . Lima: desco, 2009, pp. 36-48.

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muchos complementos en positivo22. Se trata entonces de una coleccin de representaciones de un Per exitoso sin los peruanos del hortelano. Si consideramos las reacciones altamente racistas que han tenido ciertos sectores sociales acomodados frente a los resultados electorales actuales, es posible afirmar que ha sido un discurso bastante poderoso y efectivo en construir una determinada representacin de la realidad. Paralelamente, tenemos que ao tras ao la manera en la que se ha desenvuelto este gobierno ha generado el estallido y crecimiento de la conflictividad social. Esta misma representacin de un pas que crece sin que ese crecimiento sea percibido por la mayora de los ciudadanos, ha venido acumulando en otros sectores sociales los peruanos del hortelano un gran malestar social. En efecto, es en el actual gobierno de Garca (2006-2011) en el que la profundizacin de las reformas neoliberales iniciadas en la dcada del noventa por Alberto Fujimori, a la par de la institucionalizacin de la participacin y de la descentralizacin impulsadas por Alejandro Toledo (2001-2006) , se han generado las mayores tensiones. En los casi 5 aos de gobierno, no solo ha crecido el nmero de conflictos (de 84 en julio de 2006 a 227 en mayo de 2011), sino que la mayora de ellos se encuentran activos (de 8% a 63% en el mismo periodo). Los llamados conflictos socioambientales, en torno al acceso y uso de los recursos naturales, y la distribucin de sus beneficios, son los que ms han crecido y se han mantenido a lo largo de este periodo, llegando a representar en promedio el 43% del total de conflictos (ver grfico N 1)23. Como es sabido, ni el crecimiento econmico sostenido se ha traducido en una reduccin significativa de la pobreza ni de la desigualdad de oportunidades y de acceso a servicios de calidad
22 El video completo de Marca Per: http://www.youtube.com/watch?v=lYL Q1az0GPI&feature=player_embedded 23 Fuente: Reportes de Conflictos de la Defensora del Pueblo (julio 2006 - febrero 2011).

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para la mayora de peruanos, ni la descentralizacin poltica ha indicado hasta el momento una real desconcentracin del poder. Sabemos que las grandes decisiones de la poltica econmica no pasan ni por los gobiernos regionales ni por la participacin ciudadana. En consecuencia, todo ello ha generado un aumento del malestar y de la conflictividad social. Ciudadanos ms empoderados y conscientes de sus derechos no han aportado a una mayor gobernabilidad en los trminos planteados por este modelo (en tanto clima propicio para las inversiones), sino por el contrario, han devenido en una mayor oposicin frente a los grandes proyectos de inversin (mineros, energticos, hidrocarburferos) en los que, en buena medida, se sustenta nuestra economa en crecimiento. As tenemos que el centro de la poltica econmica del actual gobierno ha sido justamente el centro del conflicto. Grfico N 1: Conflictividad durante el gobierno de Alan Garca (julio 2006-mayo 2011) Evolucin de conflictos sociales por estado
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Promedio de conflictos sociales por tipo


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Socioambiental Asuntos de gob. nacional Comunales Electorales Cultivo ilegal de coca Asuntos de gob. local Laborales Demarcacin territorial Asuntos de gob. regional Otros

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Fuente: Defensora del Pueblo, reportes de conflictos sociales (julio 2006- mayo 2011). Elaboracin propia.

Entre los cientos de protestas anuales de gremios de trabajadores, profesores, productores lecheros, azucareros y un largo etctera, destacan algunos grandes conflictos que se organizan entorno a la oposicin a la poltica econmica del gobierno y al modelo de desarrollo actual. Voy a sealar tan solo algunos casos representativos. En primer lugar, un conflicto mencionado en el primer artculo del presidente: el caso Majaz en Piura24. Este conflicto en el que parte de la poblacin de dos provincias (Huancabamba y Ayabaca) se oponen al proyecto minero Ro Blanco,
24 Ver: Garca, Alan. El sndrome del perro del hortelano. El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007.

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se inici en el gobierno de Toledo, pero sigue activo hasta hoy. Este ha pasado por diversos estados: consulta vecinal en 2007, mesas de dilogo, enfrentamientos entre trabajadores de la mina y pobladores, grandes marchas. En todos ellos, sistemticamente, el Ejecutivo ha tomado posicin a favor de la empresa minera25. En segundo lugar, cabe sealar la mayor protesta de comunidades amaznicas, iniciada a mediados de 2008, en contra de un grupo de los decretos que regulaban la posesin y concesin de tierras, y los derechos de las comunidades sobre las mismas, que eran parte del paquete promulgado por el Ejecutivo para la adecuacin al TLC con los Estados Unidos, sealado anteriormente. A pesar de que dos de los decretos legislativos (DL 1015 y DL 1073) fueron derogados, el gobierno opt luego por retrasar la discusin del resto de decretos cuestionados y este conflicto culmin con los sucesos ya conocidos del Baguazo, en junio de 2009 (enfrentamiento entre policas y nativos que termin con un saldo oficial de 34 muertos). La comisin del Congreso que deba analizar estos sucesos termin presentando cuatro informes distintos. Hace pocos das, el 9 de junio de 2011, el Congreso aprob uno de los cuatro informes (el que fuera presentado en mayora) y en el que solo se sealan responsabilidades polticas en los ministros y altos mandos del Estado. Las responsabilidades penales recaen solo en los indgenas que participaron en estos hechos y en las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que azuzaron la violencia26. Otro caso es el actual conflicto en Islay, Arequipa, en el que la poblacin se opone al proyecto minero Ta Mara de Southern

He analizado este tema en un artculo anterior: Garca Llorens, Mariel. La democracia extractiva: Estado, corporaciones y comunidades en el caso Majaz. Informe final de beca CLACSO. Lima, 2010 (manuscrito). 26 Pleno del Congreso aprob informe en mayora sobre los sucesos de Bagua. Fuente: Andina-Agencia Peruana de Noticias, 9 de junio de 2011.

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Peru. Este lleva ya meses sin solucin y ha tenido diversos enfrentamientos en los que tambin han habido prdidas humanas. Finalmente, tenemos el caso de la protesta en Puno, que al ser desatendida por el gobierno, a pesar de los mltiples intentos de dilogo de las comunidades tanto en Lima como en la zona en cuestin, ha devenido en un rechazo frontal a toda concesin minera y/o petrolera en la regin, y tambin al desarrollo del proyecto hidroelctrico de Inambari27. As tenemos que en total, en lo que va del actual gobierno, han fallecido ya 42 personas en enfrentamientos con las fuerzas del orden. Si bien no se trata de bloques homogneos y existen voces disonantes dentro de ella, la prensa dominante ha tenido patrones mediticos recurrentes para cubrir las protestas sociales. En primer lugar, los conflictos han sido invisibilizados hasta el momento en el que ha estallado la violencia (producto a su vez de la invisibilizacin y desatencin del propio Estado). En segundo lugar, los hechos se han tratado desde una lectura limea y cercana al encuadre propuesto por el discurso del perro del hortelano. Los actores involucrados han sido presentados como irracionales y violentos, y adems, en lugar de analizar las causas del conflicto, se ha priorizado sindicar supuestos culpables (que han sido siempre los mismos: partidarios de Ollanta Humala conectados con intereses extranjeros, posiblemente conexiones bolivianas y chavistas). Han importado sobre todo las prdidas que los paros generaron en la economa en crecimiento, se criminaliz la protesta y se ha

27 Ver: Ccopari, Ruth y Huallpa, Eliana. Hidroelctrica Inambari y paro antiminero en Puno: Reuniones y primeros acuerdos. Noticias Ser, 13 de junio de 2011. http://www.noticiasser.pe/13/06/2011/puno/hidroelectrica-inambari-y-paroantiminero-en-puno-reuniones-y-primeros-acuerdos Ver: Ccopari, Ruth. Puno: Pobladores de Chucuito - Juli, reinician huelga contra la minera. Noticias Ser, 8 de junio de 2011. http://www.noticiasser.pe/08/06/2011/ puno/puno-reinician-huelga-indefinida

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defendido por sobre todas las cosas el principio de autoridad y el orden democrtico28.

En resumidas cuentas, la imagen de pas impulsada por el propio gobierno y las lites polticas, econmicas y medi-

ticas, ha permitido seguir argumentando que se trata de grupos atrasados que no comprenden los beneficios del modelo. Mientras tanto, consecuentemente con dicha representacin, se ha postergado por ya ms de dos aos la discusin y reglamentacin de la Ley de Consulta Previa a las comunidades indgenas en el Congreso, reclamo compartido en todas estas protestas, previsto en el convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).

A modo de conclusin. Comunidades de empresarios y comunidades campesinas y nativas


A lo largo de estas pginas he tratado de mostrar cmo el gobierno de Alan Garca ha cristalizado y puesto en evidencia de manera muy clara cmo el Estado se ha puesto al servicio de los poderosos y en contra de sus ciudadanos. Las comunidades de empresarios han importado ms que las comunidades nativas, agricultores, ganaderos, el grupo genrico conformado por los pobres, y sectores muy abandonados como el de los profesores, los doctores, y un largo etctera. La respuesta desde los sectores no representados en este Per que avanza ha llevado a una escalada de la conflictividad. El desacuerdo ha sido mostrado cada vez de manera ms violenta. De Majaz, pasando por Bagua y hasta Ta Mara, la respuesta del Estado ha escalado tambin en su manejo represivo y violento. Por su parte, los medios de comunicacin, que fueron en su momento de mayor gloria un cuarto poder que mediaba
Ver por ejemplo: Vilca, Paulo. Echando lea al fuego: los medios de la capital y las movilizaciones en Puno. Antiprensa, 29 Mayo de 2011. http://www.antiprensa. pe/echando-lena-al-fuego-los-medios-de-la-capital-y-las-movilizaciones-en-puno/
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entre el Estado y otros poderes, y los ciudadanos, defendiendo sus derechos y denunciando injusticias perpetradas contra ellos, han tomado tambin partido defendiendo sus propios intereses empresariales. Como seala Ramonet, los medios transformados en grandes conglomerados mediticos, y no solo aqu sino en todo el mundo, son ahora un cuarto poder que junto con los otros poderes econmicos y polticos, en lugar de defender a los ciudadanos, los aplasta (muchas veces en nombre de la libertad de expresin)29. Cabe entonces preguntarse: cmo se ha podido sostener por tanto tiempo un modelo de desarrollo que no acorta significativamente las brechas de desigualdad, que mantiene altos niveles de pobreza paralelos a un sostenido crecimiento econmico, y que es permanentemente confrontado por diversos conflictos sociales? Este modelo se ha podido sostener principalmente porque pocos actores concentran mucho poder y son estos actores los que controlan tambin el acceso a los principales espacios de produccin del discurso: los medios de comunicacin. El modelo actual, ms all del uso de aparatos normativos y coercitivos por parte del Estado, se sostiene, sobre todo, porque existe una representacin dominante en el aparato Ejecutivo, las lites econmicas y en buena parte de los ciudadanos incluidos, en que la economa se ha vuelto la ley de la realidad30. Tenemos pues que la poltica se ha subordinado a lo que dicta la economa. Entonces, cinco aos despus ya sabemos cul era el cambio responsable del Alanismo del siglo XXI: un discurso de corte autoritario de defensa de la inversin privada como nico camino correcto para el desarrollo del pas, con un alto componente
Ramonet, Ignacio. El quinto poder. Le monde diplomatique, Santiago de Chile, octubre 2003. Consultado el 25 de abril de 2011. http://www.lemondediplomatique. cl/El-quinto-poder.html 30 Badiou, Alain. Movimiento social y representacin poltica. Acontecimiento, N 19-20. Buenos Aires: 2000.
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discriminatorio y racista. En la prctica, la aplicacin de este modelo no ha sido tan solemne como sus palabras: ha demostrado ser ineficiente y discrecional en el gasto en inversin pblica, y ha hecho evidente la falta de planeamiento a largo plazo. Todo ello complementado con medidas populistas, obras centralistas (el tren elctrico, la renovacin del estadio nacional, la Costa Verde) y la desatencin de las desigualdades persistentes en el pas. Vistas as las cosas, no haba que temer al fantasma de Hugo Chvez, personaje que las lites polticas y econmicas alzaron en torno a Ollanta Humala y que los medios de comunicacin dominantes se encargaron de reproducir, pues, en potencia, un fantasma similar se ha venido gestando desde hace cinco aos en nuestro pas. Hoy en da Per y Venezuela son los pases en los que prima ms el decretismo y Alan Garca se ha encargado de gobernar de manera discrecional y populista atacando a sus detractores. Claro que una de las principales diferencias entre el populismo de Garca y el populismo autoritario de izquierda de Hugo Chvez, se sustenta, aparentemente, en que este ltimo gobierna para los pobres. Como seal Hugo Santa Mara, Alan Garca ha parecido el presidente de la CONFIEP31 en estos cinco aos32. En efecto, el populismo de derecha de Garca ha gobernado para el sector empresarial local e internacional. Por lo visto, tampoco deberamos temer que el Per sea colonizado en este nuevo gobierno por la gran potencia brasilera. Alan Garca termina su mandato dejndonos una imitacin de 37 metros de alto del Cristo Corcovado el Cristo del Pacfico, en el morro solar de la baha de Chorrillos, financiada por Odebrecht, empresa brasilea que forma parte del Consorcio Conirsa, que ha construido la carretera Interocenica
Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas. Hugo Santa Mara, Apoyo Consultora. Panelista invitado a la mesa verde sobre coyuntura poltica electoral realizada en el Instituto de Estudios Peruanos el 29 de abril de 2011.
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Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano y los lmites del modelo

Sur en los ltimos aos y actualmente tambin est a cargo de la obra del Tren Elctrico. Este regalo de generosos empresarios brasileos, valorado en ms de 830 mil dlares, representa tan solo el 1.37% de lo facturado por este consorcio en el gobierno de Alan Garca33. Andbamos todos tan preocupados por los miedos futuros, que no vimos el presente. Tendremos ahora un recordatorio monumental de luces multicolores que tal vez nos permita retomar un rol activamente vigilante sobre nuestra poltica.

Hidalgo, Martn. Odebrecht es el aportante del Cristo de Alan Garca. La Repblica, Lima, 13 de junio de 2011. http://www.larepublica.pe/13-06-2011/ odebrecht-es-el-aportante-del-cristo-de-alan-garcia

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Ciencia, tecnologa e innovacin. Propuestas para salir del cuarto mundo cientfico y tecnolgico
Modesto Montoya

Introduccin
El conocimiento cientfico y tecnolgico es entendido como un elemento crucial para el crecimiento de todos los pases que compiten tecnolgica y comercialmente en un mundo globalizado. Las estadsticas muestran que aquellos pases con los nmeros ms altos de solicitudes de patentes de residentes (NSPR)1, tienen los mayores valores del Producto Bruto Interno (PBI). La innovacin se ha constituido en un arma para la competencia comercial entre empresas y pases. Las empresas innovadoras tienen siempre nuevos productos y procesos que patentan y ofrecen al mercado. Las patentes le dan a las empresas el derecho por 20 aos al monopolio de su explotacin comercial, para as recuperar su inversin en investigacin y ganar utilidades, parte de las cuales sern reinvertidas en investigacin de nuevos procesos y productos, dando lugar a un crculo virtuoso. Las ventas de los nuevos productos con precios de monopolio elevan el PBI del pas inventor, por lo que se establece una correlacin entre NSPR y PBI.

1 El Nmero de Solicitudes de Patentes Residentes (NSPR) es un indicador de la capacidad de un pas para innovar y crear nuevos productos y procesos.

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Ciencia, tecnologa e innovacin

En ese ambiente de competencia, para un pas resulta crucial establecer polticas en el sector Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) que impulsen la inventiva y la mejora. En ese sentido, el Per debe tomar medidas para incorporarse dentro de este contexto. Para tener elementos de juicio que nos permitan plantear propuestas para impulsar este sector en el Per, vamos a revisar las polticas sobre CTI y sus resultados en el NSPR, comparndolos con un grupo selecto de pases, luego de que fortaleciera el derecho de la propiedad intelectual. En 1994, en Marrakech (Marruecos), se firm el Acta Final de la Ronda de Uruguay, la que estableci la Organizacin Mundial de Comercio (acuerdo sobre la OMC) e incorpor los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). Luego de ello, los pases establecieron polticas pblicas para aumentar el NSPR, componentes centrales de la propiedad intelectual. Como consecuencia de esas polticas, en el ao 2007, en el mundo se duplic el valor de NSPR respecto al correspondiente a 1993. Ver grfico N 1. Analizando los casos de un grupo de pases con los que el Per tiene relaciones comerciales, se muestra que el NSPR depende de la inversin en I+D (Investigacin y Desarrollo), del tipo de organizacin del respectivo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (SINACYT) y del tipo de Carrera de Investigador Cientfico y Tecnolgico (CICT), de cada pas.

El Tratado de Libre Comercio entre Per y Estados Unidos


Para fortalecer an ms los derechos de propiedad intelectual de estadounidenses en el Per y de peruanos en Estados Unidos, el 2009 se suscribe entre ambos pases un Tratado de Libre Comercio (TLC), en el que entre otros temas se establece que se permitir la obtencin de patentes para cualquier invencin, sea de producto o

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Grfico N 1: Mundo. Nmero de solicitudes de patentes de residentes (NSPR) y de no residentes en el mundo

Fuente: Datos del Organismo Mundial de Propiedad Intelectual (julio 2008). Elaboracin propia.

de procedimiento, en todos los campos de la tecnologa, siempre que sea nueva, entrae una actividad inventiva y sea susceptible de aplicacin industrial. Las expresiones actividad inventiva y susceptible de aplicacin industrial son consideradas como sinnimos de las expresiones no evidentes y tiles, respectivamente. Tambin se considera patentable las molculas que constituyen los principios activos de plantas con propiedades curativas, debido a que ha sido necesario investigar para identificar dicho principio activo. En el TLC se establece tambin que las partes darn prioridad a la colaboracin para avanzar en objetivos comunes en CTI y en apoyar asociaciones entre las instituciones de investigacin pblicas y privadas, as como en la industria. Cualquiera de estas actividades de colaboracin o transferencia de tecnologa debern estar basadas en trminos mutuamente acordados. Cada parte designar un punto de contacto para facilitar el desarrollo de

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Ciencia, tecnologa e innovacin

proyectos de colaboracin provenientes de las siguientes oficinas responsables de la cooperacin en ciencia y tecnologa, quienes revisarn peridicamente el estado de colaboracin a travs de medios de comunicacin acordados mutuamente. Para Estados Unidos, los responsables son la Office of Science and Technology Cooperation, Bureau of Oceans, la International Environmental and Scientific Affairs y el U.S. Department of State. Para el Per, el responsable es el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (CONCYTEC); o sus sucesores. En realidad la cooperacin cientfica en proyectos cientficos de inters comn para investigadores peruanos y norteamericanos, se realiza sin necesidad del TLC. Actualmente existen varios proyectos con esas caractersticas.

Evolucin de las solicitudes de patentes entre 1990 y 2007 en algunos pases relacionados con el Per
En Estados Unidos, a partir del ao 1994, los nmeros de solicitudes de residentes y el de no residentes, NSPR y NSPNR respectivamente, crecieron significativamente. El crecimiento de estos indicadores est correlacionado con el aumento de la inversin en I+D, la que empez en 1994, luego de la firma del acuerdo sobre los ADPIC, que tiende adems a un respeto irrestricto de las patentes. En el periodo 2001-2003, aos de gobierno de George W. Bush, se dej de incrementar la inversin en I+D. Como resultado de ello, el NSPR se estanc entre 2002 y 2004. En el 2004 se volvi a incrementar la inversin en I+D, hasta el punto que, en 2007, se invirti prcticamente lo mismo que se habra hecho siguiendo la tendencia del periodo 1994-2000. El crecimiento de NSPR se recuper en ese mismo sentido. Ver grfico N 2. En Canad, la tendencia del NSPR es la misma que la de la inversin en I+D. Entre 1996 y 2007, la inversin anual en I+D se multiplic aproximadamente por 2.5 y el NSPR lleg al doble.

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Grfico N 2: Estados Unidos. Evolucin del monto de inversin en I+D y del NSRP, 1990-2007 (en nmero de patentes y en millones de dlares invertidos)
400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ao Nmero de solicitudes de patentes de residenes

Millones de dlares inver tidos en I+D

Nota: Los datos son de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa, tomada de su sitio de internet www.ricyt.org, el 4 de febrero de 2010. Elaboracin propia.

En algunos periodos hubo un alto crecimiento en la inversin. En el 2006 se invirti el doble que en el 2002, sin embargo, en ese periodo no hubo un crecimiento significativo del NSPR. Mxico empez a incrementar su tasa de crecimiento de la inversin en I+D desde 1996. Entre 1995 y 2005 se cuadriplic la inversin en I+D, mientras que el NSPR entre esos aos pas de 386 a 584, siendo las curvas respectivas divergentes, pues la curva correspondiente al NSPR est muy por debajo de la de inversin en I+D. En Chile, entre los aos 1990 y 2007 se observa una correlacin entre el NSPR y la inversin en I+D. Entre 1990 y 1994 el NSPR creci aproximadamente en la misma proporcin que la inversin en I+D. Entre 1995 y 2001 ambos indicadores se mantuvieron sin

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Ciencia, tecnologa e innovacin

crecimiento, aumentando a partir de 2002. Es interesante notar que las curvas correspondientes a ambos indicadores estn cerca entre s, mientras que para el caso de Estados Unidos la curva de NSPR est por debajo de la curva de inversin en I+D, en millones de dlares. Argentina tiene una inversin de aproximadamente mil millones de dlares y un NSPR que oscila en alrededor de 800 al ao, con un desfase entre 1 y 2 aos. En el 2000 se disminuy la inversin en I+D, para caer abruptamente el 2002, y retomar su valor anterior el 2007. Sin embargo, la variacin en el NSPR no es tan brusca como la correspondiente a la inversin en I+D. En Argentina la curva correspondiente al NSPR est al mismo nivel que la correspondiente a la inversin en I+D en millones de dlares. Brasil tuvo un ligero incremento de la inversin en I+D entre 1994 y 1995. No hay datos consignados para el periodo entre 1996 y el 2000, siendo la inversin de ese ltimo ao prcticamente la misma que en 1995. A partir del ao 2000 se produce una disminucin en la inversin en I+D, con una recuperacin en 2004 hasta duplicarse en 2006. En el caso del nmero de solicitudes de patentes, este empez a crecer sostenidamente a partir de 1999, pero se da una pronunciada disminucin entre el 2005 y el 2006. En el caso de Brasil, la curva correspondiente al NSPR est siempre por encima de la correspondiente a la inversin en I+D en millones de dlares. En Colombia hubo una cada en la inversin en I+D de 1997 a 1998, llegando a un valor que se mantuvo aproximadamente hasta 2002, ao a partir del cual aument hasta duplicarse en 2005. Entre 2002 y 2005 tambin se duplic el NSPR. Sin embargo, para Colombia, la curva del NSPR est muy por debajo de la correspondiente a la inversin en millones de dlares en I+D. En Espaa, entre 1992 y 2002, la inversin en investigacin y desarrollo se mantuvo en el mismo nivel, alrededor de 5000

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millones de dlares. En ese periodo, el NSPR se mantiene a unas 2/3 partes de esa inversin en millones de dlares. A partir de 2003 se incrementa la inversin en I+D, hasta triplicarla en 2009. Sin embargo, el nmero de solicitudes de patentes no es muy sensible a ese aumento, mostrando la misma tendencia que en el periodo 1993-2002. En Espaa la curva correspondiente al NSPR est muy por debajo de la inversin en I+D en millones de dlares. En el Per, entre 1997 y 2003, la inversin en I+D se ha mantenido igual. Entre 2003 y 2004 hubo un incremento de 63 a 100 millones de dlares. En el caso del NSPR, este se ha mantenido en alrededor de 40 millones de dlares. Entre 1997 y 2005, el nmero de solicitudes de patentes tiene una ligera tendencia a disminuir. El caso del Per es nico, en el sentido que el NSPR tiende a disminuir, incluso luego del aumento en la inversin en I+D entre 2003 y 2004. Ver grfico N 3. Grfico N 3: Per. Evolucin del monto de inversin en I+D y del NSRP, 1990-2007 (en nmero de patentes y en millones de dlares invertidos)
120

100

80

60

40

20

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ao Nmero de solicitudes de patentes de residentes Millones de dlares inver tidos en I+D

Nota: Los datos son de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa, tomada de su sitio de internet www.ricyt.org, el 4 de febrero de 2010. Elaboracin propia.

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Ciencia, tecnologa e innovacin

Factores que influyen en el nmero de solicitudes de patentes de residentes en el periodo 1990-2007


En general, el NSPR aumenta con la inversin en I+D. Sin embargo, el valor de NSPR dividido por milln de dlares invertidos en I+D, que mide la Eficiencia de la Inversin en Innovacin y Desarrollo (EIID), no es el mismo para todos. Analizando los indicadores de ciencia y tecnologa encontramos que Brasil es un caso especial: la curva de su NSPR est siempre por encima de la curva de inversin en millones de dlares en I+D. As tenemos que Brasil tiene mayor EIID que Estados Unidos, Canad, Argentina, Mxico y Chile. Qu tiene de particular la poltica en ciencia y tecnologa brasilea? Brasil cuenta con el primer Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT) de Amrica Latina, creado el 15 de marzo de 1985, como rgano central del sistema federal de Ciencia y Tecnologa. Brasil tambin tiene una Ley de CICT, promulgada en el ao 1993, segn la cual un investigador ingresa y asciende de nivel de carrera en funcin de su produccin en patentes, y en artculos publicados en revistas cientficas internacionales indizadas. Mxico, pas que tiene valores de EIID menores que Estados Unidos y decrecientes, tiene una Ley de CICT, pero no cuenta con un Ministerio de Ciencia y Tecnologa. Argentina, que tiene valores de EIID mayores que Estados Unidos, desde 1973 cuenta con una Ley de CICT. En el 2007 cre el Ministerio de Ciencia e Innovacin Productiva. Estados Unidos y Chile tienen sistemas similares de ciencia y tecnologa. Los investigadores son promovidos de acuerdo a su produccin cientfica y tecnolgica, representada por sus publicaciones y patentes. En Estados Unidos no hay Ley de CICT, pero se ha acuado la frase publish or perish, la que se ha convertido en una ley tcita, con la que se seala un objetivo claro para los investigadores: publicar o morir. Esta regla se aplica para obtener

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el nombramiento como profesor (tenure) en una universidad. Ello significa que, aunque no existe una Ley de CICT, se aplica el concepto en todas las universidades e instituciones de investigacin cientfica y tecnolgica. Chile tiene un tratamiento similar con sus profesores universitarios. Los nombramientos se otorgan cuando los investigadores han mostrado una significativa produccin cientfica. Espaa tiene un valor de EIID con fuerte tendencia a la baja. Por ello, reaccionando a esta decadencia inventiva, para impulsar el sector CTI, en el 2008 Espaa cre su Ministerio de Ciencia e Innovacin y, en abril de 2011, el Congreso aprob la Ley de Ciencia, en la que se incluye la CICT. Ver cuadro 1. Cuadro N 1: Pases que tienen Ministerio de Ciencia y Tecnologa y Ley de Carrera del Investigador Cientfico y Tecnolgico
Pas Creacin de Ministerio de Ciencia y Tecnologa o similar Ao 2007 por Ley 26.338 Ao 1985 por Decreto 91.146 Creacin de Carrera del Investigador Cientfico y Tecnolgico Ao 1973 por Ley 20.464 Ao 1993 por Ley 8.691

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Canad E.E.U.U. Espaa Mxico

Ao 2008 por D.R. 432/2008

Ao 2011 en la Ley de Ciencias Ao 1984 Diario oficial 26 de julio

Elaboracin propia.

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Ciencia, tecnologa e innovacin

Argentina y Espaa fortalecen sus polticas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI)


Como hemos visto, entre los pases de la muestra estudiada, entre 1990 y 2007, Brasil es el que mejor ha respondido a la inversin en investigacin y desarrollo. La caracterstica ms notoria de Brasil es que este pas tiene, desde 1985, un ministerio de ciencia y tecnologa, el que ha establecido polticas pblicas claras para promover el sector, entre las que est la dacin, en 1993, de la Ley de CICT que incentiva a los investigadores para publicar sus descubrimientos y patentar sus inventos. Dado el xito de Brasil, recientemente otros pases han optado por sistemas similares. El ao 2007, Argentina, pas que ya tena la Ley de CICT, cre el Ministerio de Ciencia e Innovacin Productiva. El ao 2008, Espaa crea el Ministerio de Ciencia e Innovacin, entidad que logra en abril de 2011 que se apruebe el proyecto de Ley de Ciencias, la que incluye la CICT. Con una CICT se busca formas de contrato para atraer a ms cerebros espaoles residentes en el extranjero. Segn Carlos Martnez Alonso, secretario de Estado de Investigacin del Ministerio de Ciencia e Innovacin en el 2009, se tratar de una carrera a la que se ingresa con doctorado con un contrato de duracin indefinida sujeto a condicin. Jos Joaqun Bruner, ex ministro de educacin y miembro del Comit de Innovacin para la Competitividad de Chile, en una entrevista personal nos dijo que, como acadmico y hombre de gobierno, conocedor de la estructura de los Estados latinoamericanos, opinaba que para impulsar un sector se necesita un ministerio que lleve a cabo las polticas pblicas que tomen en cuenta los diversos aspectos de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Un ministerio de ciencia y tecnologa asegura que el tema se encuentre en la agenda poltica y sea parte de las decisiones sobre polticas pblicas, en el seno de los consejos de ministros de los respectivos pases, donde se definen tambin los

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presupuestos sectoriales. Adems, para Bruner, una ley de CICT adecuada condicionar a los investigadores a solicitar patentes para sus inventos, con lo que podrn ascender en su puesto de investigador cientfico y tecnolgico. Sobre la base de los resultados de las polticas pblicas para impulsar el sector CTI en un grupo seleccionado de pases iberoamericanos, podemos concluir que la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (MCTIT), puede influir positivamente, debido a que en la estructura de los Estados latinoamericanos, ello significa llevar los temas del sector al Consejo de Ministros, donde se deciden las polticas y se asignan los recursos. Por otro lado, la Ley de CICT permitira el incremento del nmero de investigadores cientficos y tecnolgicos en el SINACYT, e incentivara las publicaciones cientficas y las patentes. Entre las polticas pblicas para impulsar la CTI estn las relacionadas con la educacin en todos sus niveles, tendientes a formar generaciones de profesionales creativos, innovadores, emprendedores y competitivos; as como las polticas que incentivan la investigacin en las universidades, en los organismos de investigacin, y su relacin con la empresa y los problemas mayores que tiene un pas.

Polticas sobre Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) en el Per hasta el ao 2010


Una de las falencias del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (SINACYT) del Per, es que, con la excepcin de las solicitudes de patentes, no ha generado datos sobre los indicadores de CTI en forma regular. Los ltimos datos recogidos se remontan al ao 2004, en el que el nmero de investigadores por cada mil integrantes de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) en el Per (0.39), es mucho menor a

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los existentes en Brasil (1.59), Chile (2.78) y Argentina (2.99). Entre las razones para ello estn la falta de centros de investigacin en las empresas privadas y la prohibicin en organismos pblicos de nombramiento de personal que no tengan ley de carrera, que es el caso de los investigadores cientfico tecnolgicos. En 2004, el gasto en investigacin y desarrollo del Per (240 millones de dlares americanos) era inferior a lo registrado en pases como Chile (1233 millones de dlares americanos), Mxico (4924 millones de dlares americanos) y Brasil (13 433 millones de dlares americanos). Ello es producto, entre otras razones, por la priorizacin que presta el Estado a la produccin primario exportadora, la predominancia de empresas basadas en mano de obra no calificada, y la dispersin de las actividades de ciencia y tecnologa en pequeos organismos pblicos, que por esa dispersin, globalmente implican un alto porcentaje de personal burocrtico en desmedro del personal cientfico tecnolgico. En el Per, entre los aos 1990 y 2005, el nmero de solicitudes de registro de patentes pas de 46 a 38, mientras que el nmero de solicitudes de patentes de no residentes y residentes pas de 222 a 786. En 2004, en el Per se otorgaron 15 patentes a residentes, en tanto que en pases como Argentina y Mxico se otorgaron ms de 100. Una las razones del bajo nmero de solicitudes de patentes est en la falta de incentivos para patentar. Se debe tomar en cuenta, adems, que en los organismos pblicos estn prohibidos los ascensos de personal que no tienen ley de carrera en dichos organismos como es el caso de los investigadores cientfico tecnolgicos. Asimismo, en las universidades y en los organismos pblicos, los reglamentos internos de evaluacin de personal le otorgan un peso prcticamente nulo al nmero de solicitudes de patentes (algo similar a lo que ocurre respecto al nmero de publicaciones en revistas cientficas y tecnolgicas). Aun cuando el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC) es definido como rgano rector del SINACYT, no

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se establece una relacin orgnica y sistmica entre el CONCYTEC y los institutos conformantes (organismos pblicos sectoriales de investigacin), ni entre estos mismos, lo que en la prctica significa que no hay sistema. Los acuerdos del SINACYT, resultado de la coordinacin de esfuerzos de cooperacin tcnica de los 18 institutos conformantes del sistema, no se cumplen en su totalidad. Ello debido a que la ley no los hace de carcter vinculante. No existe adems una relacin administrativa entre el CONCYTEC y las instituciones miembros del SINACYT, las que estn adscritas a sectores diferentes y tienen el mismo nivel jerrquico en la administracin pblica. As, los lineamientos de polticas que pueda emitir son solamente referenciales. Por otro lado, los institutos de investigacin, adems de ser pequeos en recursos humanos, financieros y materiales disponibles, estn desarticulados y administrados sin una visin integradora de equipos humanos e infraestructura fsica. Sumado a todo ello, existe una dispersin de recursos destinados a la ciencia y la tecnologa, la que se agrava con la creacin del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCYT) para administrar los fondos para la promocin de este sector, fuera del mbito del CONCYTEC, el que formalmente tiene el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa (FONDECYT), con recursos prcticamente nulos comparados con los otorgados al FINCYT. Hay pues una ausencia de normatividad nica y vinculante para la evaluacin de las investigaciones en CTI a nivel nacional; no se incentiva la creatividad e innovacin en los reglamentos internos de trabajo de las instituciones miembros del SINACYT; no hay incentivos para que las investigaciones terminen en patentes; adems que no se consideran polticas de incentivo a la formacin de nuevos investigadores, capacitacin y retencin de los actuales, y retorno de investigadores nacionales.

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Ciencia, tecnologa e innovacin

Subvaluacin poltica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC)


Una de las razones de la baja produccin cientfica y tecnolgica del Per reside en la depreciacin de la ciencia en la visin de los gobernantes. En particular, en el periodo 2006-2011 se ha observado una suerte de pronunciada subvaluacin del CONCYTEC por parte del Poder Ejecutivo. Veamos algunos hechos que muestran esta hiptesis, en especial aquellos que denotan inestabilidad del CONCYTEC en la estructura del Estado. El CONCYTEC fue creado en 1968 como una entidad asesora dependiente directamente de la Presidencia de la Repblica y, en ese entonces, se le denomin Consejo Nacional de Investigacin (CONI). En 1983 el CONCYTEC pasa al sector Educacin y se aprueban los primeros lineamientos de poltica cientfica y tecnolgica para el Per. En 1985 se crea el Ministerio de la Presidencia, al que se incorpora el CONCYTEC. Entre 1985 y 1990 se incrementaron sus fondos hasta llegar a 17 millones de dlares al ao. Durante 1987 se publica el documento Lineamientos de Poltica Cientfica y Tecnolgica para el Mediano Plazo, que contiene una larga lista de actividades, sin la necesaria priorizacin que conlleva una poltica eficaz. En 1990 CONCYTEC vuelve a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), para regresar en 1992 al Ministerio de Educacin mediante decreto ley. El 11 de octubre de 2005, el CONCYTEC es adscrito a la PCM. El Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico, Tecnolgico y de Innovacin Tecnolgica (FONDECYT), es adscrito al CONCYTEC. Sin embargo, sin una poltica en ciencia y tecnologa, el 26 de octubre de 2005, la PCM decide, por Decreto 082-2005-PCM, que el CONCYTEC regrese al sector Educacin y se rija por la Ley 28303.

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El 19 de julio de 2006, el gobierno peruano y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) suscriben el contrato de prstamo N 1663/OC-PE, dando origen al Programa de Ciencia y Tecnologa. Los recursos del Programa provienen de un crdito de US$ 25 millones del BID y de US$ 11 millones del tesoro pblico. Este programa usa el nombre de Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa (FINCyT), para comunicar mejor sus actividades ante la comunidad acadmica, cientfica y empresarial. Este fondo, que debera haber sido administrado dentro del marco del FONDECYT, adscrito al CONCYTEC, ha dado lugar a un nuevo aparato burocrtico dentro de la PCM, dispersndose as los pocos recursos de la I+D en burocracia. El CONCYTEC estuvo algunos meses adscrito a la PCM, pero esta no consider de su competencia la poltica en ciencia, tecnologa e innovacin, reenvindolo al sector Educacin, pero s le interes administrar los fondos destinados a fines de competencia de este organismo. En la prctica, al FINCyT se le ha dado funciones que competen al CONCYTEC con los recursos destinados para ello, mientras que el CONCYTEC mantiene esas funciones pero sin recursos. Recientemente creado, el Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad es un fondo concursable, que cuenta con 200 millones de soles que sern administrado por el FINCyT, dejando al CONCYTEC nuevamente como un ente burocrtico con recursos limitados para promover el desarrollo cientfico tecnolgico. En 2007, el Congreso de la Repblica aprueba la Ley 29158, la que establece una nueva clasificacin de los organismos pblicos descentralizados. Segn esta ley, los organismos pblicos estn adscritos a un ministerio y son de dos tipos: organismos pblicos ejecutores y organismos pblicos especializados. Los organismos pblicos ejecutores estn sujetos a los lineamientos tcnicos del sector del que dependen y la formulacin de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos. Los organismos

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pblicos especializados tienen independencia para ejercer sus funciones con arreglo a su ley de creacin. Luego, segn el Decreto Supremo 034-2008-PCM del 5 de mayo de 2008, el CONCYTEC fue clasificado como organismo pblico ejecutor del Ministerio de Educacin. Esta decisin provoc un comunicado del CONCYTEC, en la que su presidente, Augusto Mellado, declar que al CONCYTEC se le debi clasificar como organismo pblico tcnico especializado, de acuerdo con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. Finalmente, el CONCYTEC fue reclasificado con Organismo Pblico Especializado. Otro indicador del valor que le ha prestado el Poder Ejecutivo al CONCYTEC, es que en el periodo 2006-2011 no se nombr miembros del Consejo Directivo.

Propuestas de polticas pblicas para impulsar el sector Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) en el Per
En el marco que hemos descrito, para impulsar la CTI en el Per, aparecen como necesarias decisiones polticas que comprendan las acciones que pasamos a enunciar: 1. Es fundamental crear por ley la Carrera de Investigador Cientfico y Tecnolgico (CICT), para evaluar a los investigadores que trabajan en los organismos pblicos de investigacin y en las universidades pblicas (siempre y cuando tengan el grado de doctor), as como considerar las publicaciones en revistas indizadas, patentes, y evaluar a los que deseen ingresar a la carrera y tengan las calificaciones de investigador. 2. A travs de la CICT se debe promover adems la integracin de cientficos y tecnlogos extranjeros de alto nivel a los proyectos regionales, para afrontar el dficit de recursos humanos calificados para investigar una problemtica particular (que lleva a empresas a buscar gente fuera del pas).

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3. Tambin es necesario fortalecer los cuadros de investigacin de los organismos pblicos de ciencia y tecnologa existentes, en el marco de la Ley de CICT; as como destacar a investigadores de la CICT para trabajar en las empresas o instituciones privadas que realicen proyectos de CTI de inters nacional, siempre y cuando esas empresas requieran de sus servicios. 4. Se debe crear la Universidad de Altos Estudios Cientficos y Tecnolgicos, conformada por profesores seleccionados mediante la Ley de CICT y por alumnos seleccionados y becados por el Estado, de manera de formar lderes de ciencia y tecnologa en el Per. 5. Adems de ello, es necesario seleccionar por concurso, mediante reglas de CICT, a jvenes egresados para realizar tesis en temas que desarrollan los investigadores cientfico tecnolgicos en colaboracin con empresas u organismos de investigacin, as como otorgar becas de postgrado en instituciones de prestigio en el extranjero, priorizando las carreras de ciencia y tecnologa relacionadas con problemas nacionales. As mismo, es importante restablecer el requerimiento de tesis para obtener el ttulo profesional. 6. Tambin se debe incentivar la instalacin de empresas tecnolgicas en el vecindario de las universidades tecnolgicas, fomentando as la formacin de polos tecnolgicos. 7. Sobre las polticas de financiamiento, estas se deben definir priorizando las lneas de investigacin y de soporte a las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin, para la competitividad. 8. De igual manera, se deben incrementar los recursos del Estado destinados a los fondos de promocin de ciencia y tecnologa, y a la gestin de la carrera del investigador cientfico tecnolgico, hasta contar con el nmero de investigadores que requiere el Plan Estratgico de Ciencia y Tecnologa. Eso significa que para 2021, el 2% del PBI sea invertido en I+D.

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9. Optimizar y mejorar la capacidad gerencial de los administradores de los fondos asignados a CTI tambin es un punto importante a considerar, as como definir indicadores de gestin por resultados para informar a la poblacin de los avances y logros reales de los proyectos financiados, y su nivel de aporte a la innovacin del aparato productivo y de problemticas de tipo social. 10. Es necesario tambin explorar fondos internacionales en temas de inters comn del pas y de instituciones internacionales. 11. Se deben definir reas prioritarias de alta tecnologa y de carcter transversal y complementario al trabajo en otras reas de investigacin y desarrollo, en las que la inversin tenga grandes probabilidades de xito, para de esta manera orientar el uso de los recursos en proyectos de gran envergadura, tendientes a obtener productos y servicios de alto valor tecnolgico para competir en el mercado internacional. 12. Es importante asegurar que el uso de los fondos destinados al fortalecimiento institucional se inviertan productivamente en temas postergados y urgentes, como la integracin de las bases de datos de proyectos en ejecucin y terminados, de la base de recursos humanos cientficos y tecnlogos por especialidad, as como la formacin de masa crtica en gestin de CTI (fortalecer capacidad gerencial) en instituciones de alto nivel en el exterior, entre otros aspectos. 13. Es necesario crear el Centro de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Interdisciplinaria, abierto a la cooperacin con las empresas privadas para investigar nuevos productos y servicios, seleccionando su personal cientfico en el marco de la Ley de Carrera del Investigador Cientfico Tecnolgico. 14. Tambin se debe crear el Centro de Creatividad e Inventiva para promover la inventiva y la solicitud de patentes, y salva-

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guardar los conocimientos de las comunidades amenazadas por la biopiratera. 15. De la misma manera es importante promover la formacin de polos tecnolgicos regionales en los que se instalen empresas de alta tecnologa, universidades e institutos de investigacin cientfica y tecnolgica. 16. Al mismo tiempo, es prioritario crear el Foro Permanente de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica, compuesto de investigadores cientficos y tecnolgicos y empresarios, para que asesoren al Congreso en sus actividades relacionadas con la ciencia, la tecnologa e innovacin. 17. Es necesario crear tambin las agregaduras cientficas y tecnolgicas para canalizar la cooperacin cientfica y tecnolgica extranjera, y la participacin de investigadores peruanos residentes fuera del pas, as como crear el Instituto de Peruanos en el Extranjero para organizar la participacin de cientficos e ingenieros peruanos en el exterior en proyectos de investigacin y desarrollo del Per. 18. Otro punto importante para impulsar el sector CTI en el Per, es premiar a los jvenes integrantes de los proyectos con becas en las mejores universidades del exterior, as como crear el premio Presidente en Ciencia y Tecnologa, mediante el cual se reconozca anualmente a un investigador que haya producido conocimiento cientfico y tecnolgico relevante. 19. El Estado debe participar con 50% de la inversin en la investigacin sobre las lneas priorizadas que realicen como colaboracin los organismos pblicos de ciencia y tecnologa, las universidades y la empresa. 20. Se deben definir tambin programas focales sectoriales de innovacin tecnolgica, donde tengan cabida especialidades cientficas y tecnolgicas, para adaptar y/o desarrollar tecnologas que aporten a resolver los cuellos de botella de las

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cadenas productivas priorizadas en cada regin. Es necesario adems promover la poltica de priorizacin de proyectos de CTI por enfoque de demanda, es decir, que la asignacin de fondos a proyectos no solo sea a los que producen conocimiento bsico, sino tambin a proyectos aplicados que proporcionen soluciones oportunas y factibles a las necesidades de CTI del sistema productivo y social, aportando a la competitividad y desarrollo de la regin beneficiaria. 21. Es fundamental fortalecer el SINACYT de modo que la Academia, la Empresa y el Estado, interacten eficazmente para generar nuevos productos y servicios para el mercado nacional e internacional, como tambin para atender las necesidades sociales del pas. Todo ello implica optimizar la organizacin institucional en ciencia, tecnologa e innovacin tecnolgica, fusionando institutos que pueden realizar actividades complementarias en la solucin de problemas nacionales, o en la investigacin demandada por las empresas; as como integrar todos los fondos para ciencia, tecnologa e innovacin (FINCyT, FIDECOM, Canon Minero, etc.) al FONDECYT del CONCYTEC, para evitar la duplicidad de funciones, mayor gasto y dispersin en burocracias. Por ello, es una prioridad crear el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI), de modo que participe en el Consejo de Ministros, en cuyo seno se toman las decisiones polticas sobre CTI, las que desarrollar con la participacin de sus organismos pblicos especializados. As mismo, se deben adscribir al MCTI los organismos pblicos dedicados a la investigacin, de modo que se logre una verdadera articulacin cientfica y tecnolgica, y se optimice el uso de los recursos dedicados a la investigacin en los temas priorizados.

Parte III Economa y gestin de recursos

Felipe Bedoya Edgardo Cruzado Juan Narvez Ral Mauro Carlos Monge

Cosmin Olteanu Erick Pajares Jean Michel Servet Vicente Sotelo Claudia Viale

Empleo, pobreza y democracia: el eslabn escondido


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Para comenzar, una odiosa comparacin


Una de las cuestiones que llam bastante mi atencin acerca de la dinmica de la agenda pblica norteamericana, es el grado de expectativa que tiene la poblacin acerca del anuncio oficial del nmero de empleos creados por la economa cada mes. Diversos polticos, economistas y editorialistas de los principales diarios estadounidenses, escriben y hacen declaraciones sobre el comportamiento de este indicador antes, durante y despus del evento oficial de presentacin de los resultados. Esto es as porque el conocimiento de esta cifra le permite a la poblacin realizar una evaluacin, grosso modo, de si el presidente merece seguir gobernando el pas o no1. La evaluacin se realiza simultneamente en un doble plano, el macro y el individual. Cuando el americano promedio est pasando por un periodo largo de desempleo, la noticia del comportamiento de la cifra oficial le permite dilucidar si su problema es un caso aislado, o si por el contrario se trata de un problema colectivo, independiente de las caractersticas de sus miembros.
Vase el artculo: Appelbaum, Binyamin. Employment Data May Be the Key to the Presidents Job. New York Times, New York, 1 junio de 2011. http://nyti.ms/ mibi74
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Si ocurre este ltimo escenario, entonces el problema de la falta de empleo recae exclusivamente sobre el presidente. A la pregunta, qu es lo que estoy haciendo mal para no poder encontrar empleo?, se opone qu es lo que el presidente est haciendo mal para que no hayan empleos en Norteamrica? Esta ltima, ms all de cualquier otro tema (por ejemplo las quiebras, la reforma de salud, educacin o la guerra) es la que est dominando actualmente la agenda pblica norteamericana, en el marco del lento proceso de recuperacin econmica de los Estados Unidos. Un aspecto adicional que quiero destacar sobre este asunto es que el fenmeno de la falta de creacin de empleos no se concibe como un problema atribuible a los empresarios, al menos primariamente. Se asume que esta clase de individuos, concentrados fundamentalmente en incrementar sus utilidades, solo tiene un comportamiento que es contingente y racional a la naturaleza y al grado de intervencin del gobierno en el mercado. De aqu se deduce, entonces que mientras menos intervenga el Estado en los asuntos empresariales, ya sea brindando un alivio en los impuestos o bajando los tipos de inters, mucho mayor y ms libre ser el espritu animal de los empresarios para invertir, crecer y traer as nuevos empleos a la economa estadounidense. Juntando los dos argumentos expuestos, se puede decir que en general, la sociedad norteamericana no atribuye primariamente ni a los empresarios ni a los trabajadores la culpa de la falta de creacin de empleos. La culpa se localiza exclusivamente en el rgimen poltico y econmico liderado por el presidente. En consecuencia, la poblacin incrementa su grado de desaprobacin a la actual administracin, si esta no crea la cantidad de empleos que necesita la sociedad. Esa es en la actualidad la espada de Damocles que pende sobre la cabeza del presidente norteamericano Barack Obama, al margen de cualquier otro problema meditico que manejen sus contendores polticos.

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A diferencia del caso norteamericano, la sociedad peruana muestra una expectativa ms concentrada en la publicacin de las cifras de la pobreza monetaria, antes que en conocer el nmero de empleos creados por la economa. Lo curioso en el caso peruano es que esta expectativa se ha ido diluyendo en los ltimos aos, convirtindose cada evento de presentacin de las cifras en una reunin social ms para los especialistas y funcionarios que se encuentran al frente de estas lides. En contraste con lo que ocurra durante el 2000 o el 2005, poca2 o ninguna opinin crtica se escucha sobre los datos que estn siendo presentados. Los participantes no parecen asistir a una reunin de evaluacin sino ms bien a una de felicitacin. Los medios de comunicacin apenas le dedican un par de titulares durante el da de la presentacin y al da siguiente, bsicamente para popularizar los resultados presentados sin mayor discusin al respecto. La poblacin aparece de esta manera desconectada del significado de la presentacin de estos datos, sin mayor capacidad de anlisis y valoracin para evaluar el rgimen econmico y poltico que se ha mantenido esttico en la ltima dcada. Qu es lo que ha ocurrido?

Ms tecnocracia no ayuda a la democracia


En mi opinin, creo que la falta de una discusin pblica, crtica y abierta sobre los resultados de la medicin de la pobreza, es un problema grave en el Per, porque erosiona los valores democrticos que se dice defender. Ello se debe fundamentalmente a que la sociedad peruana ha estado asistiendo a un proceso de privatizacin o encapsulamiento del problema de la pobreza (desde
2 La empresa consultora Macroconsult acaba de publicar un estudio sobre la desigualdad en el Per, cuyos resultados muestran un problema ms grave que el que el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) estara reportando. Ver nota en: Hidalgo, Luis. Gestin, Lima, 18 mayo de 2011.

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el momento del diagnstico, hasta cmo finalmente combatirla), dentro de una institucionalidad integrista ad-hoc al rgimen gubernamental vigente. A continuacin explico el porqu creo que esto es as. En primer lugar, la razn de ser de la instancia tcnica operativa que se ha creado (denominada como Comit tcnico consultivo/asesor interinstitucional de la medicin/estimacin de la pobreza), es para garantizar que la produccin de las cifras de la pobreza realizadas por la agencia gubernamental responsable, es decir, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), se haga bajo los estndares cientficos internacionales actualmente disponibles. Este es un objetivo al que inicialmente uno no tendra por qu oponerse moralmente, ya que la excelencia cientfica es un valor compartido por nuestra sociedad. El problema, sin embargo, no es ese. Lo es ms bien la falta de libertad para exponer un resultado divergente al programa de investigacin cientfica dominante en la actualidad. Esta falta de libertad se expresa en la carencia de recursos ingentes que permitan financiar investigaciones sobre la naturaleza y la gravedad de la pobreza en nuestro pas, con puntos de vista alternativos que compitan con la versin oficial. Paradjicamente, a fines del ao 2000 nos encontrbamos en una mejor posicin relativa que durante la actual pretendida democracia, porque en ese entonces, la ciudadana contaba con una fuente alternativa de informacin el Instituto Cunto sobre cun extensa era la pobreza, en contraste con la informacin brindada por la agencia gubernamental, el INEI. La diversidad de fuentes de informacin y no el discurso cientfico monoltico fue un poderoso catalizador para el rescate de la institucionalidad democrtica a fines de la dictadura fujimorista. No obstante, en la actualidad no existe investigador o centro acadmico peruano que no haya sido comisionado para realizar asesoras al Banco Mundial o al Ministerio de Economa y Finanzas, privilegiando el punto de

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vista imperante para medir la pobreza. As tenemos pues que se ha privatizado y encapsulado el problema de la pobreza a travs de un proceso de cooptacin. La segunda caracterstica que quiero destacar acerca del fenmeno de la falta de discusin pblica sobre la evolucin de los niveles de vida, es que el carcter monocorde del discurso oficial, validado por la institucionalidad integrista ad hoc, ha permitido legitimar el statu quo del modelo vigente de implementacin de las polticas econmicas y sociales. No solo se ha blindado cuando no santificado la calidad de los datos presentados, sino tambin, la naturaleza de las polticas de desarrollo econmico en el Per. Mientras ms instituciones se han ido integrando al proceso de discusin interna especializada en la construccin de las cifras de la pobreza, menor ha sido el grado de discusin pblica en torno a lo que significan los resultados obtenidos, ni las consecuencias de poltica pblica que de ella se derivan, a tal punto que cualquier opinin o interpretacin crtica especializada aparece como una voz aislada y de poco valor, pues se encuentra fuera de o en contra de la corriente principal de diagnstico y abordaje de un problema de naturaleza pblica. De esta manera, se han venido perdiendo oportunidades de reforma potencialmente valiosas que por lo general, solo surgen en el marco de una discusin democrtica abierta e informada, para contribuir positivamente al mejoramiento de las polticas sociales que se vienen implementando en nuestro pas. Este fenmeno ha ocasionado que la capacidad de que el tema de la pobreza sea un elemento dinamizante de la agenda pblica sea mnima, con lo que en la prctica, ninguna reforma innovadora provechosa puede surgir ni evaluar su viabilidad. La ciudadana no solo ha perdido la oportunidad de informarse de puntos de vista divergentes durante la discusin abierta especializada, sino tambin, ha perdido la capacidad de formar una opinin personal o colectiva durante la exposicin argumentativa de los expertos.

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En contraste con el 2000 o el 2005, hemos pasado de la agenda de la pobreza a la pobreza de la agenda pblica3.

No una sino varias otras miradas a la pobreza


Qu aproximaciones alternativas a la medicin tradicional de la pobreza existen? Sin pretender ser exhaustivo, mencionar cuatro enfoques que en el Per han sido materia de debate en algn momento y que no han sido incorporados en la discusin de las mejoras de la poltica social. La eleccin del indicador de bienestar. En el Per, la pobreza se define oficialmente como un problema de dficit de consumo (o gasto), antes que un problema de generacin de ingresos. En consecuencia, las polticas que se han diseado comprenden fundamentalmente la aplicacin de programas de compensacin del consumo, antes que la aplicacin de polticas que se orienten a corregir las fallas del mercado laboral que limitan el crecimiento sostenido de las remuneraciones. No resulta por lo tanto extrao advertir que los programas ms importantes del gobierno de turno sean aquellos que se orientan a la distribucin de alimentos, vestido, o incluso programas como Juntos, donde la transferencia de recursos monetarios se encuentran condicionados al aumento del consumo de otros servicios provistos por el Estado (por ejemplo, salud y educacin). En contraste con esta perspectiva, son dejados de lado (va una minscula provisin de recursos del presupuesto) aquellos programas que buscan garantizar el cumplimiento de la cobertura y el aumento regular del salario mnimo, o aquellos programas que promueven la inversin de las empresas en la mejora del capital humano con que trabaja, o aquellos programas que se
3 Respecto a la discusin sobre la necesidad de que exista una ciudadana con acceso a diferentes fuentes de informacin como caracterstica distintiva de la democracia moderna y liberal, puede revisarse: Dahl, Robert A. On democracy. New Haven: Yale University Press, 1998.

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orientan a fortalecer la capacidad de organizacin y negociacin de los sindicatos laborales. Con este tipo de sesgo en el abordaje del problema de la pobreza, puede apreciarse que esta no se resolver adecuada ni sostenidamente, ya que la sociedad no otorga valor a la creacin de riqueza y bienestar por cuenta del factor trabajo, sino ms bien se otorga valor a la compensacin social. Un problema adicional directamente relacionado con este asunto, es que detrs de la implementacin de los programas de compensacin social, se esconde la prctica del Estado de obligarse a depender del financiamiento externo para su funcionamiento, en vez de recurrir a una reforma tributaria que permita cortar con dicha dependencia y as evitar futuras presiones financieras cuando la economa entre en una recesin. A pesar de que el nivel del Producto Bruto Interno (PBI) peruano casi se ha triplicado en la ltima dcada, el nivel de endeudamiento pblico antes que reducirse notablemente, ha aumentado en aproximadamente mil millones de dlares, pasando de 18.9 miles de millones de dlares americanos a fines de 2001, a 19.9 miles de millones de dlares americanos a fines de 20104. En suma, mientras que el indicador de consumo lleva a la sociedad a la concepcin de un Estado asistencialista y deudor, el indicador de ingresos ayuda a fortalecer el rol promotor del Estado de una economa ms justa y eficiente socialmente. El dficit alimentario. El reporte trimestral de condiciones de vida del INEI provee dos indicadores para evaluar la pobreza extrema. El primero de ellos mide el valor monetario de la canasta alimentaria consumida por una familia, mientras que el segundo mide el valor nutricional de la misma. Este ltimo enfoque
Ntese por otra parte que el nivel de endeudamiento privado ha aumentado fuertemente durante el ltimo gobierno, pasando de 3.6 miles de millones de dlares en el 2006, a ms de 14.2 miles de millones en el 2010. Si las decisiones de inversin fracasan, habr que ser consecuentes en no apelar a la socializacin de las prdidas a travs del Estado.
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permite eliminar el efecto ilusorio de la mejora o el empeoramiento del nivel de gasto alimentario que realiza la poblacin en extrema pobreza, como consecuencia del aumento o la disminucin de los precios de los alimentos. Como ejemplo de este problema resulta interesante reparar en el fenmeno divergente observado por ambos indicadores durante el proceso inflacionario internacional que afect al Per durante el 2008. Mientras que el indicador nutricional revelaba un empeoramiento de los niveles de vida de la poblacin, como consecuencia de su menor capacidad para comprar sus alimentos (que de 2006 al 2008 pas de 27.3% a 30% a nivel nacional), el indicador monetario mostraba ms bien una mejora en los niveles de vida de esta poblacin (que pas de 16.1% a 12.6% de la poblacin nacional durante el mismo periodo). En vez de interpretar que exista un problema en el mecanismo de imputacin de precios implcitos en los alimentos consumidos por la poblacin en pobreza extrema, el INEI, de la mano con la Comisin Consultiva, asumi que el problema se localizaba ms bien en la subestimacin del indicador de consumo nutricional. Por lo tanto, la Comisin recomend que los valores porcentuales sobre la pobreza calrica deban ser ledos como referenciales nicamente. Lo cierto es que si este problema hubiera tenido que discutirse en la agenda pblica, los investigadores de uno u otro bando habran tenido que esforzarse por explicar a la poblacin la conveniencia o pertinencia de uno u otro indicador. Pero como no existe tal exposicin de ideas, la poblacin est excluida sistemticamente de su derecho a ser informada sobre estos enfoques que se discuten para votar por las polticas pblicas que le sean ms convenientes. Antes de terminar con este apartado, cabe recordar que una contradiccin similar ocurri en los pronsticos realizados por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), acerca del impacto de la inflacin de alimentos de 2008 sobre el nivel de pobreza en el Per. En el primer caso, el BM, en abril

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de dicho ao, seal que la inflacin internacional de alimentos reducira la pobreza en el Per en 5.2 puntos porcentuales5. Por su parte, el BID en agosto del mismo ao pronostic que la pobreza aumentara en 5.3 puntos6. Cul de los dos bancos tuvo razn? Probablemente ninguno de los dos, ya que uno habra errado en el enfoque para abordar la medicin y el otro acert en el enfoque, pero no en el tipo de medicin. En todo caso, la posicin ms acertada fue la del BID, pues el indicador de dficit calrico revel el deterioro ocasionado por la incapacidad de adquirir la canasta de alimentos con el valor nutricional necesario para satisfacer su requerimiento mnimo calrico. Las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Aunque el INEI publica estos datos de manera bastante frecuente, no se presta atencin suficiente al comportamiento de este indicador con relacin a otros que son bastante promocionados por el actual gobierno. Por ejemplo, solo Richard Webb ha podido darse el lujo de aguar la fiesta a las polticas de lucha contra la pobreza de los dos ltimos gobiernos, al describir la gran paradoja tecnolgica de la nueva pobreza en el Per7. Segn sus palabras:
La revelacin ms inquietante [del ltimo reporte de pobreza del INEI] es el desbalance entre el repentino avance tecnolgico, representado por la tenencia de celulares y televisin por cable, y el atraso persistente en la conexin a redes de agua y desage.

Webb llama as la atencin sobre el fenmeno de cmo en la mitad de los hogares que son calificados como pobres se cuenta con al menos un celular y cmo un 4% de ellos tiene televisin
5 Ivanic, Maros y Martin, Will. Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Countries. Policy Research Working Paper 4594. Washington DC: The World Bank, 2008. 6 Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Pases necesitan invertir ms para prevenir que la crisis alimentaria profundice la pobreza. iadb.org, Washington D.C., 12 de agosto de 2008.http://ir.pe/foodpiadb 7 Webb, Richard. Rayos X de la pobreza. El Comercio, Lima, 23 de mayo de 2011. Ver referencia web en http://ir.pe/webbX

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por cable, cuando el acceso a redes de agua pblica potable y desage sigue siendo muy bajo o de muy mala calidad8, e incluso se ha retrocedido en el acceso a estos servicios durante la ltima dcada. Las cifras son elocuentes si uno compara el ao 2001 con el 2010: en el caso de la poblacin pobre a nivel nacional, el abastecimiento de agua potable pas de tener una cobertura del 46.6% a 43.5%, mientras que en la categora especfica del pobre extremo, la poblacin que tuvo acceso al abastecimiento de agua potable se redujo de 37.3% a 30.6%9. De aqu se deduce que buena parte de la reduccin de la pobreza monetaria se ha producido por un mayor nivel de ingresos obtenido por las familias a partir de dos fenmenos en concreto: el aumento del nmero de horas de trabajo ofrecidas por las personas ms all de las ocho horas, lo que ha ido en detrimento de las horas dedicadas a las actividades no remuneradas10, y el aumento de la participacin de los miembros de la familia en el mercado de trabajo11. En otras palabras, se ha reducido la pobreza monetaria a costa de un aumento de la pobreza potencial de largo plazo, ya que el Estado peruano ha abdicado de su funcin de asegurar una ruta de mejoramiento continuo del nivel de vida para la poblacin de todo el pas.

8 Llevo exactamente 17 meses viviendo en Boston y no he sufrido hasta el momento de ninguna enfermedad estomacal. 9 Ver: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Informe tcnico de la pobreza 2010. Lima: INEI, 2011. Ntese que las cadas son ms pronunciadas al observar la desagregacin tanto a nivel urbano como rural. 10 Yamada, Gustavo. Horas de trabajo: determinantes y dinmica en el Per urbano. Documento de trabajo 71. Lima: Universidad Pacfico - Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), 2005. He usado la terminologa actividades no remuneradas siguiendo la reciente Encuesta del Uso del Tiempo publicada por el INEI en colaboracin con la UNFPA. 11 Herrera, Javier. Pobreza urbana en el Per 2004-2006. Presentacin de datos Lima: Instituto de Investigacin para el Desarrollo (Institut de Recherche pour le dveloppement - IRD) - Dveloppement, Institutions et Ajustement Long terme (DIAL), 2008.

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La vulnerabilidad de ser pobre. Una corriente importante de investigadores peruanos comenz a analizar a fines de los noventa lo que ahora se conoce como la naturaleza dinmica de la pobreza. De acuerdo con este enfoque, la pobreza tiene un comportamiento que no es esttico. Esta es una categora de la cual logran escapar algunas personas, mientras que hay otras que caen por desgracia en ella por primera o segunda vez, o por ensima vez. Pero hay un ncleo duro de pobreza que est compuesto por la poblacin que permanece en tal situacin conforme van pasando los aos y que parece insensible a las polticas pblicas que la combaten periodo tras periodo. Por ejemplo, tomando cifras nacionales preparadas por Javier Herrera12, entre el 2004 y el 2006, el porcentaje de personas que se mantuvo pobre durante cada uno de esos aos fue de 28.6%. Hubo asimismo, un 33% de la poblacin que sufri de pobreza uno o dos aos en dicho periodo. De manera conjunta, la poblacin que sufri de al menos un ao de pobreza entre el 2004 y el 2006 fue de 62%. Esta es una cifra que no se encuentra muy distante de la hallada por Juan Chacaltana, cuando en abril de 2004 report que el porcentaje de la poblacin nacional que sufri de al menos un ao de pobreza entre 1998 y el 2001, fue de 68%13. De acuerdo con este autor, los principales factores que explicaban dicha inestabilidad en los niveles de vida eran la prdida de empleo, la enfermedad o el accidente de uno de los miembros del hogar, y los desastres naturales. Los dos primeros factores eran los ms importantes para las familias residentes en el rea urbana, mientras que el ltimo factor era el ms importante para las familias residentes del
Herrera, Javier. Pobreza urbana en el Per 2004-2006. Presentacin de datos Lima: Instituto de Investigacin para el Desarrollo (Institut de Recherche pour le dveloppement - IRD) - Dveloppement, Institutions et Ajustement Long terme (DIAL), 2008. 13 Ver: Chacaltana, Juan. La pobreza no es como la imaginamos. Socialismo y Participacin, n. 97. Lima: Centro de Estudios para el desarrollo y la Participacin (CEDEP), 2004, pp.19-24.
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rea rural. Las recomendaciones de algunas polticas se hicieron evidentes para el autor, sobre todo la necesidad de que el Estado promueva la construccin de una red de proteccin social para asegurar la eliminacin de la vulnerabilidad de las familias a sufrir de periodos de pobreza. Este rol ha sido asumido en parte14 por el Estado a travs del incremento de la cobertura del seguro de salud para la poblacin, especialmente la pobre, la cual pas de 29.7% en el 2004 a 71.6% en el 2010. Esta ltima cifra representa un acceso progresivo a este derecho, puesto que los no pobres tienen una cobertura menor (61.3% de asegurados). El siguiente paso en el proceso de universalizacin de la salud es el mejoramiento de la calidad en la atencin. Resulta interesante advertir que pese a que la poblacin tiene una mayor posibilidad de acceso a este derecho, solo la mitad busca atencin especializada de algn tipo para identificar y tratar su enfermedad (sea crnica o no). De ellos, la botica o farmacia siguen siendo igual de importantes que los hospitales del Ministerio de Salud (MINSA) para atenderse (17.6% para ambos casos en el 2010). El tema no es un asunto menor, pues la poblacin est reportando cada ao una mayor incidencia de enfermedades crnicas que en el pasado (17.8% en el 2004 frente a 31.8% en el 2010). De igual manera sucede con las enfermedades no crnicas, las cuales pasaron de 28.4% a 32.6% en el mismo periodo. Finalmente, cabe sealar que como pudimos advertir en el anterior apartado, el Estado debe reforzar su labor en la provisin de la infraestructura mnima necesaria para que la poblacin supere la pobreza estructural de largo plazo, lo que incluye el acceso a agua potable de calidad y alcantarillado. Estas polticas
14 Digo en parte porque el Seguro Integral de Salud (SIS) no es precisamente un seguro pblico orientado a cubrir los riesgos de un trabajador asalariado, en especial las mujeres. Ellos y ellas precisan de un seguro que los cubra contra la eventualidad de los accidentes de trabajo, prestaciones monetarias cuando caen en episodios extensos de enfermedad, cobertura pre y posnatal, etc. El SIS es un seguro concebido para las familias pobres, no para los trabajadores asalariados.

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son fundamentales para reducir la prevalencia de enfermedades contagiosas que condenan a la poblacin a regresar a la pobreza monetaria de manera sucesiva en el futuro inmediato. La publicacin de esta informacin relevante para la evaluacin de la dinmica poblacional de la pobreza, no aparece en el informe oficial de pobreza del INEI, y sin embargo, se destina una parte importante de la muestra de entrevistas para hacer viable la produccin de estos indicadores. Es necesario que se incluya el acpite correspondiente en el informe para evitar la percepcin engaosa en la sociedad de que se est eliminando un problema que es esttico y ms pequeo ao tras ao, cuando en realidad no se han eliminado las vulnerabilidades que siguen afectando a la poblacin que ahora no aparece pobre desde un punto de vista monetario, pero que en cualquier momento puede volver a serlo con el agravante de la persistencia de la pobreza de largo plazo.

Finalmente, qu pas con el empleo?


El problema de haber enterrado toda posibilidad de discusin tcnica y poltica en la agenda pblica en torno al indicador de pobreza, es que este fenmeno se ha producido luego de haber aislado al problema del empleo del centro del debate pblico. Esto ha sucedido de una manera particularmente interesada, ya que en vez de que la sociedad evale de manera frecuente, abierta y dialogante las bondades y errores del rgimen econmico y poltico en curso, sobre la base de la dinmica del empleo y la pobreza, esta se realiza ms bien sobre la base de un conjunto distinto de indicadores. De alguna manera, la poblacin ha internalizado la idea de que cuando estos indicadores se comportan positivamente, la sociedad en su conjunto lo est tambin, a pesar que sus condiciones individuales sean deprimentes, ya sea en el trabajo o en el hogar. Los indicadores lderes al respecto son el crecimiento econmico y la inflacin.

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Empleo, pobreza y democracia: el eslabn escondido

Cmo se ha llegado a tal situacin? En mi opinin, el proceso histrico y psicolgico por medio del cual la poblacin ha aprendido a valorar la cualidad informativa meditica de la tasa de crecimiento econmico y de la inflacin, fue la experiencia de haber vivido la mayor debacle econmica peruana hacia finales de los aos ochenta. En realidad, esta experiencia fue el paso previo necesario para que se diera el cambio institucional que la poblacin peruana deba sufrir a travs de la implementacin de la terapia de ajuste estructural macroeconmico15. As, el fujishock ense16 la terrible leccin de que es preferible vivir en un entorno macroeconmico de baja inflacin, con elevado subempleo, antes que uno donde exista alta inflacin y bajo subempleo17. Este fenmeno de eleccin disyuntiva entre inflacin y subempleo, desde el punto de vista de los implementadores de polticas y su respectiva sociedad, es en realidad una versin peruanizada de la hiptesis emprica que relaciona negativamente la inflacin y el desempleo. De acuerdo con esta teora, la poblacin tiene dos males entre los cuales debe escoger, o bien inflacin o bien desempleo. Si esta escoge que se debe combatir el desempleo, se conseguir un aumento acelerado de la inflacin debido al mayor dinamismo de la economa. Por otro lado, si se combate la inflacin se obtendr ms desempleo debido a la desaceleracin de la economa. Milton Friedman fue uno de los ms grandes crticos de este paradigma, pues demostr que se puede llegar a obtener ambos males al mismo tiempo, en una situacin que denomin estanflacin, es decir, alto desempleo con elevada inflacin.
15 Klein, Naomi. The Shock Doctrine: The Rise of Disaster Capitalism. New York: Metropolitan Books, 2007. 16 Acerca del carcter pedaggico de las polticas de ajuste estructural vase tambin: Teivainen, Teivo. The pedagogy of global development: the promotion of electoral democracy and the Latin Americanization of Europe. Third World Quarterly, vol. 30, N 1. Oxon: Routledge , 2009, pp. 163-179. 17 Utilizo aqu la categora subempleo como sinnimo de empleo precario, empleo no digno, empleo en el sector informal.

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Sin embargo, en el caso latinoamericano, y especficamente el peruano, el nivel de desempleo (en Lima Metropolitana) nunca ha estado correlacionado con la inflacin. Esto ha sucedido bsicamente porque el sector informal (principalmente microempresarial) ha crecido tanto desde mediados de los ochenta, que su rol ha sido fundamental para crear los empleos que el sector moderno de la economa a duras penas generaba. A pesar de este hecho, luego de haberse combatido exitosamente la inflacin, se escogi enfrentar el poco empleo decente que haba en nuestra sociedad, diagnosticndose que este era una de las causas fundamentales del problema de la hiperinflacin y de la falta de crecimiento econmico. As, resulta sencillo entender cmo un aspecto central de la reforma econmica de los noventa fue la de transformar la naturaleza del empleo tal como se la conoca hasta entonces. Las polticas ms importantes que abordaron el empleo como problema econmico fueron: la flexibilizacin del empleo, la eliminacin del derecho sindical, el congelamiento del salario mnimo, los despidos masivos de las empresas pblicas (sobre todo de aquellas que iban privatizndose) y el abaratamiento de los as llamados sobrecostos laborales. Esto ltimo fue un concepto poltico construido para facilitar el recorte sistemtico de un conjunto significativo de beneficios laborales, tales como las vacaciones y los permisos pagados, las indemnizaciones, las contribuciones pensionales y las gratificaciones. Es sorprendente constatar que toda esta reforma se hizo con mucha facilidad y casi sin ninguna oposicin organizada. De hecho, se ha hecho explcito en diferentes denuncias de investigacin periodstica que el seguimiento gubernamental a lderes sindicales, o la creacin de listas negras de trabajadores indeseables compartidas entre los empresarios de un determinado sector (por ejemplo textiles y agroexportadoras), son prcticas que persisten hasta la fecha como una manera de evitar que nazcan las ideas acerca del reclamo de derechos laborales, y menos an

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Empleo, pobreza y democracia: el eslabn escondido

que se propaguen entre las nuevas generaciones de trabajadores. Por otro lado, puesto que un ejrcito de jvenes se une cada ao al mercado laboral, compitiendo por los pocos empleos que hay disponible, a los grandes empresarios oligopsnicos18 siempre les ser posible utilizar el mecanismo de reemplazar a un trabajador viejo, con poca educacin, reclamn y costoso, por un trabajador joven, profesional, dcil y barato19. De esta manera, para la sociedad peruana, el problema de la falta de generacin de empleo de calidad (bien remunerado, con beneficios y relativa estabilidad) no es ms un tema gravitante que discutir en la agenda pblica. La sola enunciacin de reforma acerca de alguna cualidad del empleo que parezca discutible, provoca el escndalo entre los defensores del modelo econmico vigente, sealando que la propuesta (por ejemplo aumentar el salario mnimo) ocasiona desempleo, inestabilidad, inflacin y cada de la produccin. Por supuesto, todas estas respuestas, concertadas por un sector empresarial que ha fortalecido sus respectivos gremios, en asociacin con el Estado, son del todo falsas. Estudios realizados por investigadores estadounidenses demostraron que en condiciones de mercados laborales ineficientes, especialmente los oligoplicos, es posible incrementar el nivel del salario mnimo y a la vez producir un incremento en el nivel de empleo20. Otros beneficios obtenidos de dicho aumento seran la mejora de los niveles de vida de la poblacin que accede a este
Un conjunto de empresas representativas de un subsector econmico puede conformar un oligopsonio al ser las nicas proveedoras de empleo juvenil para una determinada poblacin. El oligopsonio siempre contratar a un nmero menor de trabajadores que si hubieran estado en un sistema competitivo. 19 Vase la pgina 13 en adelante del estudio sobre la contratacin de jvenes en las grandes empresas realizado por Juan Chacaltana. Chacaltana, Juan. Insercin laboral de los jvenes en el Per. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) - Cooperacin Alemana (GTZ), 2004. 20 Card, David y Alan B., Krueger. Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania. American Economic Review, vol. 84, N 4. Nashville: American Economic Association, 1994, pp. 774-775.
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tipo de empleos (usualmente los jvenes), a la par que reduce el costo de los programas de ayuda social que operan en las reas urbanas. En el Per, un estudio publicado por el Banco Central de Reserva del Per (BCRP) permiti apreciar que el aumento del salario mnimo, aunque podra contribuir inicialmente al aumento del desempleo, este problema sera diluido porque la capacidad de la economa para crear empleos era cinco veces ms importante. Ello es as porque es importante tomar en cuenta que se vive en un periodo de crecimiento econmico vigoroso y sostenido21. Sin embargo, el tema llegado a este punto es, qu tipo de empleo es el que est sacando a las familias de la pobreza, y sobre qu bases se est creando riqueza y bienestar en el pas. Existen dos fuentes que quiero citar al respecto. La primera, es el cuadro preparado por el economista asesor del Banco Mundial para el clculo de las cifras de pobreza, donde reporta en el 2008, a qu sector de la economa pertenecen en su mayora las familias que salieron de la pobreza22: de los 9.3 puntos porcentuales que se redujo la pobreza entre 2004 y 2007, ms del 70% se explica por familias cuyo principal perceptor trabaja en el sector informal. Este cuadro no se ha vuelto a construir ni publicar con los datos ms recientes, pero confo en la estabilidad de este resultado, ya que existe un segundo hallazgo que nos ayuda a validar de manera bastante aproximada esta situacin. De acuerdo con el informe de pobreza recientemente presentado por el INEI23, los tres factores de ingresos que ms crecieron desde el 2001 hasta el 2010 son: las donaciones pblicas (693%), las donaciones privadas (57%) y el trabajo (50%). Qu conclusiones encontramos para este comportamiento?
Cspedes, Nikita. Efectos del salario mnimo en el mercado laboral peruano. Revista de Estudios Econmicos. Lima: BCRP, 2005, 1-30. 22 Vakis, Renos. Qu nos dicen los nuevos nmeros de pobreza en el Per. Lima: Banco Mundial, 2008. 23 Ver pgina 23 en: INEI. Informe tcnico de la pobreza 2010. Lima: INEI, 2011.
21

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Empleo, pobreza y democracia: el eslabn escondido

En primer lugar, creo que poco ayudara decir que convertir al Per en 100% informal resolver el problema de la pobreza de manera definitiva (a pesar del discurso trillado de Hernando De Soto24). Sin embargo, s creo que si este fenmeno se explica por las largas jornadas laborales y la mayor participacin de la familia en el mercado de trabajo, la sociedad le est siguiendo la corriente al modelo de crecimiento con su retrica falaz y abusiva. Y seguir siendo as mientras que el gran sector empresarial no se digne a brindar los empleos de calidad que la poblacin necesita25. Es un desafo, pero habra que comenzar por pagar mejores salarios. Este tipo de decisiones fortalecer el mercado interno y resolver el problema de la pobreza con mayor solvencia que el sacrificio perpetuo. En segundo lugar, creo que el protagonismo de las donaciones pblicas y privadas por la rapidez con que se han incrementado en la ltima dcada, nos permite sealar que no estamos caminando por la ruta correcta. Si bien estas (hablando especficamente de las donaciones pblicas) pueden jugar un rol importante para reducir la pobreza monetaria, tendran una mayor efectividad si se destinasen a asegurar que la pobreza estructural sea de una vez por todas vencida. Ello pasa por realizar las inversiones en infraestructura para que la calidad de vida alcanzada sea duradera y creciente. Hasta la fecha, el problema de la pobreza monetaria se ha reducido con gran xito meditico, pero en contraposicin, el pas se ha sumido en una grave crisis por la pobreza en el cumplimiento de los derechos humanos que son claves para el desarrollo econmico democrtico. Esto incluye la persistente falta

24 Una evaluacin de la calidad cientfica de las ideas de Hernando de Soto puede ser revisada en la entrevista realizada por Clif Jeremy. Jeremy, Clif. Or los ladridos de los perros. Finanzas y Desarrollo, vol. 40, n. 4. Washington DC: Fondo Monetario Internacional, 2003, pp. 8-11. 25 En especial para los ms jvenes. Hay que observar cmo las tasas de desempleo juveniles de los ltimos dos aos se han incrementado fuertemente.

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de acceso masivo a un empleo decente26 y a bienes y servicios pblicos bsicos de calidad. Tambin incluye la falta de informacin de fuentes alternativas sobre cules son las opciones de polticas disponibles para combatir un determinado problema pblico y cules son sus respectivas consecuencias para as evaluar y elegir democrticamente su propio destino.

Durante el 2009, solo el 8.2% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada tena un empleo decente, es decir, contaba con un contrato laboral, ingresos mayores al salario mnimo, jornada menor a 48 horas semanales, seguro de salud y afiliacin al sistema de pensiones. Gamero, Julio. Empleo y trabajo decente a un ao del TLC con EE.UU. Lima: Centro Peruano de Estudios sociales (CEPES), 2010.

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Poltica fiscal y pereza gubernamental


Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo

Los nmeros de las cuentas fiscales que deja el gobierno aprista no dejan de sorprender a propios y extraos. La tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) ha sido en promedio superior al 7% a lo largo de su periodo de gobierno. As tenemos un PBI superior a los a $153 mil millones y un PBI por persona de alrededor de $ 5200, que es 70% del monto en el que lo dejo Alejandro Toledo en 2005. La tasa de inflacin anual, el cuco del primer gobierno de Alan Garca, se ha mantenido controlada en menos del 3% por ao y el Banco Central de Reserva tiene reservas importantes, ms de $44 mil millones, para proteger nuestra economa frente a cualquier problema externo. La verdad, por ser de justicia, es que estas cifras macroeconmicas son positivas y distan mucho de lo que nos dejo el mismo presidente hace 20 aos. La conversin de Garca, positiva respecto a su oscuro pasado, no ha sido significativa para enrumbar al pas hacia el desarrollo. La gestin fiscal, la calidad del gasto pblico y la eficiencia en la recaudacin, han sido bastante perezosas. Buena parte del crecimiento econmico viene del impulso de los precios internacionales de las materias primas, efecto de la fuerte demanda internacional por metales, y del buen impulso de actividades econmicas no tradicionales como la construccin. En el camino, a la gestin saliente le ha tocado vivir la peor crisis econmica internacional de nuestra poca. Desde los aos treinta no habamos tenido una

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Poltica fiscal y pereza gubernamental

parlisis del aparato productivo mundial de las dimensiones que gener la crisis financiera internacional iniciada en el 2008. Con la crisis, Keynes regreso a la vida, las polticas fiscales activas se han revalorizado y los promotores del dejar hacer, dejar pasar han tenido que esconder sus picos en la tierra. En estas notas queremos recorrer la gestin fiscal del gobierno saliente (ver grfico N 1). De no mediar mayores cambios, cuatro serian los ministros de economa que han transitado en este segundo gobierno de Alan Garca: Luis Carranza (en dos ocasiones), Luis Valdivieso, Mercedes Aroz e Ismael Benavides. La poltica fiscal ha girado siguiendo los temperamentos de cada personalidad. La primera parte de la gestin, los dos primeros aos, se tuvo un proceso de crecimiento acelerado del PBI y de supervit fiscal (ahorramos plata o, que es parecido, no pudimos gastar lo que nos ingresaba). En el medio, la gestin antes y despus de la crisis financiera internacional, empezamos con un severo recorte fiscal con Valdivieso y terminamos con una gran expansin con el Plan de Estimulo Econmico liderado por Carranza, a su regreso al Ministerio de Economa y Finanzas. Finalmente, el ltimo periodo de la gestin entre Mercedes Araoz y, principalmente, Ismael Benavides, se ha buscado enmendar la plana, desordenar un poco la casa y dejarle varias piedras en el camino a la prxima gestin.

Los primeros aos de la gestin: Luis Carranza 1


Una de las principales ofertas electorales del presidente Garca, adems de establecer un impuesto a las sobreganancias en el marco de un cambio responsable, fue luchar contra la ineficiencia del Estado. Terminado el proceso electoral, su primer planteamiento al asumir la direccin del Ejecutivo fue ejecutar un shock de inversiones de S/1200 millones. Varios meses despus, luego de cambiar las normas de contrataciones a su antojo y despotricar de la ineficiencia de los gobiernos subnacionales, la Contralora

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Grfico N 1: Impulso fiscal (%PBI) y brecha del producto (var. % anual real)
%PBI 1.5% 1.2% 1.0% 0.7% 0.5% 0.6% 0.0% 6% 8% 10% Var. % anual 12%

-0.5%

-0.5%

4%

-1.0%

-0.9%

2%

-1.5%

Impulso Fiscal 2006 2007

PBI (eje_derecho) 2008

PBI Potencial (eje_derecho) 2009 2010

0%

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y Banco Central de Reserva del Per (BCRP). Elaboracin Propia

anunciaba que al mes de febrero de 2007 no se tena ejecutado ni una cuarta parte del shock de inversiones. A pesar de ello, el esfuerzo rindi sus frutos. A lo largo del periodo la ejecucin de la inversin pblica ha sido lenta, pero con tasas de crecimiento positivas que han permitido mantener una poltica fiscal expansiva en medio de ingresos pblicos crecientes. En conformidad a la trayectoria del impulso fiscal, entre 2006 y 2009 la poltica fiscal experiment una fuerte aceleracin de la mano con un galopante crecimiento econmico que duro entre 2006 y 2008. Periodo en que fue aplicada una poco razonable poltica fiscal pro-cclica, que nos llevo a crecer muy por encima del PBI potencial.

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Poltica fiscal y pereza gubernamental

La diferencia entre el PBI real y el PBI potencial, este ltimo identificado en etapas de crecimiento econmico con tasas altas y constantes, grafica cunto acompaa el crecimiento de la base productiva interna los niveles de produccin contable. En los momentos en los que el PBI potencial se encuentra muy por debajo de las tasas contables de crecimiento, se dice que la economa est sobrecalentando, que estamos produciendo ms de lo que resiste nuestra estructura productiva, para lo que se tienen dos caminos: trabajar en las bases de la estructura productiva o tirarle un balde de agua fra a la economa. En la segunda parte del gobierno de Garca, ya con los indicios de una crisis financiera internacional, la gestin opt por el balde de agua fra, y contrat un ministro del Fondo Monetario Internacional.
el contexto internacional est cambiando y se espera que este no sea tan favorable como en aos anteriores. Ello genera la necesidad de cambio en la poltica fiscal hacindola ms moderada, con el fin de mantener la estabilidad macroeconmica y neutralizar al mximo los posibles impactos negativos de estos choques adversos en la economa. La situacin de crisis en el sector externo se caracteriza por la debacle del sector inmobiliario de los Estados Unidos y por el incremento de los precios de nuestros principales productos de importacin como el trigo y petrleo, que presentan a febrero 2008 una variacin de 219.9% y 98.9%, respectivamente, con respecto a febrero de 20051.

Por el lado de los ingresos, a lo largo de estos primeros aos de gestin, las cosas no fueron diferentes. La promesa electoral era establecer una modificacin en el sistema fiscal que permita al Estado capturar parte de los ingresos extraordinarios que las empresas estaban obteniendo por los altos precios internacionales y no por la mejora en su productividad.

Vase: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011. Del Crecimiento econmico al bienestar social. Lima: MEF, 2008. http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_macro/MM_2009_2011.pdf

Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo

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En agosto de 2006, a las pocas semanas de instalado el nuevo gobierno, las cosas cambiaron de giro. Durante su presentacin en el Congreso, el entonces premier Jorge del Castillo (miembro del partido de gobierno), manifest la necesidad de respetar las reglas de estabilidad asociadas al sistema tributario vigente para las empresas mineras, bajo el argumento de que cualquier modificacin o alteracin del rgimen pona en riesgo una potencial inversin de S/.10 mil millones, estimada para el periodo de gobierno de cinco aos. La salida del gobierno, bastante lamentable por cierto, fue pedirle una propina a las mineras antes que una obligacin con el Estado:
A ver, seores de la minera y maana podrn ser otros sectores, prtense con el Per. Efectivamente, estn ganando mucho dinero, y no por su propio esfuerzo, sino por las condiciones internacionales, ustedes tienen que ver una forma apropiada de portarse adecuadamente con el pas2.

El anuncio del Premier de agosto de 2006, en relacin con una promesa electoral, se concretaba con la creacin del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) o el tambin llamado bolo Minero. El monto acordado con las empresas, que no es de cumplimiento obligatorio, representa menos del 50% del total de ganancias extraordinarias de una sola de las grandes empresas mineras del Per (Southern Per).

El cambio de giro y la crisis internacional


La primera parte de la gestin, liderada por Luis Carranza, conclua con un diagnostico acertado de la coyuntura internacional. En el Marco Macroeconmico Multianual 2009 - 2011, elaborado en el segundo trimestre de 2008 para definir la poltica fiscal
2 Del Castillo, Jorge. Discurso. Debates del Congreso, 24 de agosto de 2006. http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/Actividades2006.htm

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Poltica fiscal y pereza gubernamental

a partir del tercer trimestre de ese ao, se haba identificado la crisis internacional que se avecinaba y los peligros que representaba para las finanzas pblicas. Y si bien el diagnstico era acertado, la receta estaba equivocada. El gobierno decidi contratar como ministro para enfrentar este contexto a un funcionario del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Ministro Luis Valdivieso, que result ser tan ortodoxo como lo propona su hoja de vida. La poltica fiscal del pas continu siendo pro-cclica, la economa se empezaba a enfriar por las condiciones externas, y el MEF, en lugar de promover un contra peso, se apuntaba con su recorte del gasto y, sin querer queriendo, agudizaba el peligro de una recesin. En resumidas cuentas, durante todo el periodo 2006-2008 se aplic una poltica fiscal pro-ciclca, tanto para arriba como para abajo, conforme a lo expuesto hasta el momento (ver grfico N 2). Ante la incoherencia fiscal de Valdivieso, a inicios de 2009 retorn a la cartera del MEF Luis Carranza. Recordemos que luego de Argentina, el Per fue el pas que experimento la mayor reduccin en su tasa de crecimiento en la regin. Pasamos de crecer 9.8% en 2008 a 0.9% en 2009, es decir, un ajuste de 8.9 puntos porcentuales de crecimiento, superando incluso a Mxico que adems de la crisis financiera tuvo que lidiar con la gripe porcina por ese ao. Dado este fuerte ajustn externo, reforzado en el Per con el ajuste de Valdivieso, Carranza, al igual que todos los policy-makers en el mundo, opt por aplicar una poltica fiscal expansiva. El Plan de Estmulo Econmico (PEE) que ascendi a cerca de 3.4% del PBI, fue el principal instrumento en este sentido. Sin embargo, hay que recalcar que en Amrica Latina, el Per junto a Venezuela fueron las nicas economas que solo apelaron a incrementar el gasto pblico y no a reducir paralelamente los impuestos, lo cual hubiera reforzado las medidas frente al fuerte ajuste que se experiment. A continuacin miremos en detalle los resultados de la poltica fiscal en sus dos caras, el lado del gasto pblico y el lado de los

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Grfico N2: Producto Bruto Interno y gasto pblico (var. % anual real)
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 06-III -5% Gasto Pblico*
*/ Incluye consumo e inversin pbica. Fuente: MEF. Elaboracin Propia.
Carranza
Valdivieso

Carranza

Aroz

Benavides

07-I

07-III

08-I

08-III

09-I

09-III

10-I

10-III

11-I

PBI

ingresos pblicos. Una poltica fiscal debe ser capaz de mostrar fortaleza para ambos pilares

a. Vulnerabilidad fiscal y gasto pblico


En conformidad a las cifras del mismo MEF, entre 2006 y 2011 el pas experiment recurrentes dficits fiscales estructurales. Los buenos resultados fiscales nominales corresponden esencialmente a la evolucin positiva del ndice de precio de exportacin (en especial de los minerales). Para el ao 2010, a pesar de la recuperacin de los precios internacionales, el pequeo dficit nominal se debe a los remanentes del Plan de Estimulo Econmico iniciado en 2009. Los resultados de 2011 son proyecciones del

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Poltica fiscal y pereza gubernamental

MEF en conformidad al objetivo de un supervit fiscal de 0.2% del PBI planteado en el ltimo Marco Macroeconmico Multianual (ver grfico N 3). Al respecto, es evidente el alto grado de vulnerabilidad fiscal que presenta hoy en da el pas. Para argumentar esta idea-fuerza puede revisarse la composicin de la presin tributaria en los ltimos aos del pas (ver grfico N 4). De acuerdo a INDE Consultores, el incremento de la presin tributaria por encima del 15% del PBI entre 2006 y 2008, es producto de la actividad primario extractiva (esencialmente minera) que en ltima instancia reposa sobre la evolucin de los precios internacionales y no es producto de una reforma tributaria. Ante esta situacin una recomendacin de poltica es el replanteamiento de las reglas fiscales en trminos estructurales y no nominales, tal cual es aplicado en Chile. De esta forma se sinceraran las cifras y esto servira de incentivo para llevar adelante una siempre postergada y necesaria reforma tributaria en el pas.

b. Regresividad tributaria y sostenibilidad de ingresos


En lo referente a la recaudacin tributaria per se, en estos cinco aos ha primado un carcter regresivo. Del total de ingresos del Estado, en promedio ms del 60% provino de impuestos indirectos, aquellos que pagamos todos sin distincin de nuestra capacidad para contribuir: Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Es decir, la mayor parte de la recaudacin tributaria en el pas es ciega y no considera que las personas que ms ganan paguen relativamente ms que las personas que menos ganan. El Estado, en esta gestin saliente, ha sido incapaz de cambiar la tendencia

Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo

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Grfico N 3: Resultado econmico observado y estructural del sector pblico no financiero (%PBI), e ndice de precios de exportacin (IPX)
% PBI 4.0% 3.0% 2.3% 2.0% 2.3% 350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 2.5% -4.0% Observado 2006 2007 Estructural 2008 2009 50.0 0.0

0.0% 1.0% -2.0% - 0.9% 1.4% -1.6% -0.5%

0.2%

2.9% IPX (eje_derecho) 2010

2.9% 2011p

Fuente: MEF y BCRP. Elaboracin Propia

Grfico N 4: Composicin de la presin tributaria (%PBI)


16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

1998

1999

2000 Otros

2001

2002

2003 Mineria

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Hidrocarburos

Fuente: INDE Consultores. Elaboracin Propia

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Poltica fiscal y pereza gubernamental

de los noventas. Tal como lo sealan Barreix, Roca y Villela3, si bien el impuesto a la renta (impuesto directo) es progresivo en el pas, este representa una menor parte respecto a los indirectos, lo que deriva en que el carcter regresivo de estos ltimos va a ser el dominante en el efecto distributivo global de la estructura impositiva nacional (ver grfico N 5). Grfico N 5: Ingresos tributarios del Gobierno Central
100%

80%

39%

42%

40%

37%

38%

41%

60%

40%

61%

58%

60%

63%

62%

59%

20%

0%

2006

2007

2008 Indirectos

2009 Directos

2010

2011p

Nota. No incluye devoluciones y otros ingresos tributarios Fuente: MEF. Elaboracin Propia.

Un final con pocas luces y muchas sombras


Luego del escenario de estrs econmico por la crisis financiera internacional y con una economa ya embarcada en la senda creciente del ciclo econmico, Mercedes Aroz ingresa a la cartera de
3 Barreix, Alberto; Roca, Jernimo y Villela, Luiz. La equidad fiscal en los pases andinos. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) / Comunidad Andina (CAN) /Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido (DFID), 2006.

Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo

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economa. Lo que va a experimentarse durante la primera parte de la gestin de Aroz es una inercia en la posicin fiscal con efectos remanentes del Programa de Estmulo Econmico, iniciado en la gestin previa. Implementado dicho remanente, va a tomarse una posicin contractiva de la mano con la recuperacin econmica que se produjo por la reversin en los precios internacionales de los minerales. Finalmente, a pocos meses de concluir la presente gestin y ya inmersos en plena campaa electoral, el ya nuevo Ministro de Economa Ismael Benavides opta por una imprudente y ciertamente demaggica reduccin del IGV en un punto porcentual. La pregunta cae de madura: por qu el MEF no redujo el IGV en 2008 o 2009 cuando el pas sufra los efectos de la crisis internacional?, por qu lo reduce ahora cuando crecemos a 9%? Pura inconsistencia fiscal. Si bien es cierto que la tasa de IGV en el pas es una de las ms altas en el mundo y debe revisarse, esta revisin debe hacerse dentro del marco de una reforma tributaria integral y no como una medida aislada y poco responsable. Luego de dicha medida, los principales departamentos de estudios econmicos de los bancos, as como algunas consultoras, corregan sus proyecciones a la baja en el resultado fiscal de este ao, llegando a prever un dficit. Ante esta situacin, Benavides opta por contraer fuertemente el gasto pblico y as prev llegar a un ajustado resultado superavitario del 0.2% del PBI para este ao. En resumidas cuentas, durante el segundo gobierno de Garca, el MEF no aplic rigurosamente una poltica fiscal contra-cclica, sino que fue un cmulo de episodios de inconsistencias. Tuvo que llegar la crisis y el monumental error de Luis Valdivieso para reaccionar tardamente. Por suerte nuestra velita a los santos estaba prendida y los precios de los metales se mantuvieron en niveles nunca antes vistos.

La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal


Juan Narvez

Caractersticas de la formulacin presupuestal


El presupuesto general de la repblica es elaborado mediante un procedimiento establecido y monitoreado casi exclusivamente por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Sus caractersticas se han mantenido ms o menos invariables durante los ltimos veinte aos, teniendo como origen las reformas que se realizaron a inicios de la dcada de los noventa, las cuales tuvieron como finalidad controlar el gasto pblico en un contexto de crisis econmica y escasez de recursos. En aquellos tiempos, la inestabilidad macroeconmica, la hiperinflacin, el fracaso del sistema tributario y la ineficacia de muchas polticas sectoriales (cuyo diseo no contemplaba aspectos mnimos de anlisis costo-beneficio), hacan de suma importancia ordenar las finanzas pblicas. Sin embargo, dichas reformas tambin concentraron las labores del Estado en la conduccin de la poltica macroeconmica, limitando significativamente sus tareas relacionadas con la formulacin y ejecucin de polticas sectoriales y, adems, eliminando sus funciones de planificacin y conduccin del desarrollo del pas.

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

Como consecuencia de estos cambios, la formulacin y gestin del presupuesto pblico empez a utilizar crecientemente herramientas de naturaleza contable, que permitan establecer de manera efectiva lmites mximos al gasto de cada una de las diferentes instancias del Estado, as como supervisar y monitorear la ejecucin presupuestal. Este nfasis hacia la contabilidad no ha evolucionado a lo largo del tiempo, lo que ha generado que en la actualidad la gestin del presupuesto siga desvinculada de procesos de planeamiento y de mecanismos de coordinacin intergubernamental, absolutamente necesarios en contextos de descentralizacin. As, bajo contextos en los que los ingresos fiscales no crecen significativamente a lo largo del tiempo, la formulacin del presupuesto pblico se comporta de manera inercial, consistiendo esencialmente en asignar el mismo monto de recursos del ao pasado a cada pliego y distribuyendo el pequeo incremento de fondos de acuerdo a las necesidades que el MEF consideraba de mayor urgencia. Por el contrario, en escenarios de crecimiento econmico y el consecuente incremento de recursos fiscales, el presupuesto carece de mecanismos tcnicos y transparentes para distribuir fondos adicionales de mayor envergadura, otorgndole un carcter discrecional. Dicha discrecionalidad puede observarse de forma ms ntida en la estructura presupuestal de los gobiernos regionales. A diferencia de lo que la mayora de personas cree, la principal fuente de financiamiento de las regiones no proviene del canon minero o petrolero, pues estos recursos solo representan cerca del 15% del total del presupuesto gastado por el conjunto de los gobiernos regionales. En realidad, aproximadamente el 75% del total de su presupuesto proviene de transferencias realizadas por el gobierno nacional denominadas Recursos Ordinarios. En lneas generales, estos fondos son fijados ao a ao por el MEF y son distribuidos entre los gobiernos regionales de manera discrecional,

Juan Narvez

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sin utilizar indicadores que reflejen las necesidades de desarrollo de sus respectivos territorios y poblaciones1, ni tampoco procedimientos que aseguren la obtencin de resultados2. Al no existir reglas claras y transparentes que permitan asignar el presupuesto entre las regiones, estas no pueden predecir de manera razonable sus ingresos futuros, dificultndoles por lo tanto sus labores de planeamiento, la formulacin de polticas pblicas de mediano y largo plazo, la implementacin de estrategias de fortalecimiento institucional y la elaboracin de planes multianuales de inversin. En este sentido, la falta de predictibilidad es otra caracterstica del proceso de formulacin presupuestal, la cual puede extenderse a los ministerios y, en menor medida, a las municipalidades. Como resultado de esta situacin, es el MEF quien mediante la asignacin presupuestal, determina los proyectos y las actividades de todas las instancias del Estado. Ello genera que ministerios, gobiernos regionales y municipalidades tengan serias limitaciones para definir las polticas que van a implementar. As tenemos que en la prctica las polticas sectoriales, regionales y locales son establecidas de manera indirecta por el MEF a travs del procedimiento de formulacin presupuestal.

Vinculaciones del presupuesto pblico


El presupuesto pblico es un instrumento de gestin de las finanzas pblicas de un pas. Dada su relevancia, debe estar articulado a diversos procesos esenciales que el Estado ejecuta, siendo tres de ellos los ms importantes: en primer lugar, el presupuesto
1 Ver: Arias Minaya, Luis. La descentralizacin fiscal en el Per: situacin actual y propuesta de coparticipacin. Documentos de Debate 1. Lima: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), 2009. 2 Ver: Shack, Nelson. El proceso de formulacin presupuestal: anlisis crtico y propuestas. Documentos de Debate 3. Lima: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), 2009.

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

es un instrumento fundamental de la poltica macroeconmica, en particular de la poltica fiscal. La definicin del monto total del gasto pblico debe estar en concordancia con los objetivos macroeconmicos establecidos, los cuales se relacionan con la poltica tributaria, los niveles de crecimiento econmico e inflacin proyectados, as como el porcentaje de supervit o dficit fiscal que se pretendan alcanzar. En segundo lugar, el destino del presupuesto pblico debe responder, de manera eficiente, a las polticas pblicas territoriales y sectoriales que hayan sido priorizadas para promover el desarrollo, tanto a nivel nacional, regional y local. Para que ello sea posible, el gasto pblico debera estar articulado a procesos de planeamiento que le permitan reflejar objetivos estratgicos globales, as como programas que se ajusten a la diversidad econmica y cultural de las diferentes regiones del Per, y a las necesidades especficas de sus respectivas poblaciones. En tercer lugar, dado que el Estado tiene la funcin de proveer bienes y servicios pblicos, la manera en que se asigna el presupuesto debe promover la eficacia y eficiencia de las unidades ejecutoras encargadas de realizar dicha tarea. En este sentido, la cantidad de recursos para gasto corriente e inversin que debe tener cada unidad ejecutora no debe establecerse en base a criterios histricos o inerciales, sino en funcin de los productos a ser elaborados y los resultados que se quieren alcanzar. En general, el proceso de elaboracin del presupuesto pblico en el Per s presenta vnculos claros con la poltica fiscal formulada por el MEF, siendo el Marco Macroeconmico Multianual (MMM) el principal instrumento utilizado para ello. Sin embargo, en los ltimos aos muchos analistas econmicos han evidenciado contradicciones entre las decisiones del MEF sobre el nivel del gasto pblico y los objetivos macroeconmicos que supuestamente se quieren alcanzar. Algunas de estas crticas estn relacionadas con

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medidas de poltica fiscal expansiva y pro-cclica3, disposiciones intempestivas que desaceleran o aceleran el gasto pblico, y con la emisin de normas tributarias que no contribuyen a incrementar de manera sostenida los ingresos fiscales ni la configuracin de un sistema tributario equitativo. Por otro lado, la formulacin del presupuesto pblico en nuestro pas no est vinculada a procesos de planificacin, debido a las grandes restricciones institucionales que tienen las entidades encargadas de ejecutarlos, as como a la inexistencia de un sistema nacional de planificacin que articule de manera efectiva y programtica los objetivos nacionales con los regionales y locales. Finalmente, los procedimientos de asignacin presupuestal peruanos presentan serias deficiencias que afectan la eficiencia y eficacia de la gestin del Estado, en la provisin de bienes y servicios pblicos. Uno de los aspectos ms dramticos que muestra esta situacin, es la desproporcin existente entre la cantidad de recursos para inversin y para gasto corriente en los presupuestos de muchas unidades ejecutoras. A continuacin desarrollaremos con mayor profundidad este tema, analizando de manera especial el caso de los gobiernos regionales.

3 Se entiende como poltica fiscal expansiva y pro-cclica cuando el porcentaje en que se incrementa el presupuesto pblico de un pas es significativamente superior al porcentaje de crecimiento de su Producto Bruto Interno (PBI). En general, este tipo de polticas son consideradas como negativas para la estabilidad macroeconmica, dado que expandir demasiado el gasto pblico en un contexto en que la produccin viene creciente a altas tasas, tiene como resultado exacerbar el consumo y sobrecalentar la economa, con el consecuente aumento de la inflacin. Adems, se recomienda que en pocas de alto crecimiento y, por lo tanto, de mayores ingresos fiscales, el Estado genere ahorros para utilizarlos en momentos de recesin econmica y de menores ingresos.

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

Las caractersticas del gasto corriente y el gasto de capital


Como ha sido mencionado anteriormente, el Estado tiene el rol de proveer bienes y servicios pblicos. De manera simplificada, podra asumirse que para producir bienes y servicios pblicos el Estado requiere de tres factores: infraestructura, personal e insumos4. El primero se identifica en el presupuesto como gasto de capital o inversin, mientras que los dos ltimos se encuentran recogidos en el gasto corriente. Segn la teora microeconmica, la provisin eficiente de bienes y servicios requiere que los factores de produccin sean utilizados en cantidades ptimas y proporcionales, de acuerdo a las caractersticas particulares que tiene cada bien o servicio. Cuando los factores son utilizados de manera desproporcionada, los productos generados pueden ser deficientes y/o costar ms de lo debido. En este sentido, resulta importante analizar en el presupuesto pblico la forma en que el Estado est utilizando sus factores de produccin, representados en el gasto corriente y en el gasto de capital. Los presupuestos pblicos de los ltimos aos han venido expandiendo fuertemente el gasto de capital. As, la inversin pblica anual ejecutada por el conjunto del Estado pas de 10 426 millones de nuevos soles en el 2007, a 27 394 millones, lo que significa un incremento de 163%. Ciertamente, dicho crecimiento resulta ser muy importante para nuestro pas, dado el enorme dficit en infraestructura existente y la reducida cobertura de muchos servicios pblicos. Por su parte, el gasto corriente ejecutado por los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) pas de 37 712

Algunos ejemplos de los insumos requeridos para la provisin de bienes y servicios pblicos son, por ejemplo, medicinas, material quirrgico, material educativo, labores de mantenimiento, etc.

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millones de nuevos soles en el 2007, a 52 134 millones en el 2010, alcanzando un crecimiento de solamente 38% (ver grfico N N 1) Grfico N 1 Evolucin del gasto corriente y gasto de capital totales (millones de nuevos soles)
60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 2007 2008 Gasto Corriente
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Elaboracin propia.

2009 Gasto de Capital

2010

Por otro lado, con la finalidad que el gasto pblico responda a criterios de eficiencia y est orientado hacia un enfoque de resultados, se requiere que la nueva infraestructura construida cada ao est acompaada de un incremento de recursos de gasto corriente que asegure su adecuada operacin y mantenimiento. Solamente as la inversin tendr un efecto significativo en elevar la calidad y cobertura de los bienes y servicios pblicos. A pesar de que el gasto corriente total ha venido aumentando sostenidamente, sus incrementos presupuestales anuales son cada vez menores, a diferencia del incremento experimentado por el flujo de inversin pblica ejecutada cada ao (ver grfico N 2)

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

Grfico N 2 Evolucin del gasto de capital y el aumento del gasto corriente (millones de nuevos soles)
30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2008 Gasto de capital
Fuente: MEF. Elaboracin propia.

2009

2010

Aumento G. Corriente

Una alternativa para evaluar la eficiencia en la asignacin de recursos entre gasto de capital y gasto corriente, consiste en comparar el gasto total de inversin de un ao correspondiente a la nueva infraestructura, con el incremento de gasto corriente en dicho ao. As, al dividir el aumento de gasto corriente entre el gasto de capital se obtiene un ratio que permite medir cuntos soles de nuevo gasto corriente dispone el Estado para operar y mantener cada sol gastado en nueva infraestructura. De acuerdo a los datos mostrados en el grfico N 3, en el ao 2008 se cont con 0.4 soles de gasto corriente adicional por cada sol gastado en capital. Esta relacin ha venido disminuyendo progresivamente los aos posteriores, bajando a 0.20 soles en el 2009 y a 0.11 en el 2010.

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Grfico N 3 Evolucin del ratio aumento del gasto corriente entre gasto de capital
0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00
Fuente: MEF. Elaboracin propia.

0.41 0.20 0.11 2010

2008

2009

En trminos presupuestales, un componente del gasto corriente es la partida bienes y servicios, la cual refleja la cantidad de insumos que utiliza el Estado para producir bienes y servicios pblicos, como por ejemplo medicinas, material quirrgico, material educativo, mantenimiento de infraestructura, etc. Al igual que en el caso del gasto corriente total, se requieren incrementos anuales del gasto en bienes y servicios para operar la nueva infraestructura. Sin embargo, a pesar de que cada ao crece significativamente el gasto de capital, el aumento de bienes y servicios se ha mantenido aproximadamente constante (ver grfico N 4) En este sentido, una medida adicional para evaluar si la nueva inversin contar con recursos adecuados para su funcionamiento, consiste en dividir el aumento anual de recursos en la partida bienes y servicios, entre el monto de gasto de capital ejecutado. El grfico N 5 muestra que en el ao 2008 la relacin fue de 0.125, disminuyendo a 0.089 en el 2009, y a 0.088 en el 2010.

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

Grfico N 4 Evolucin del gasto de capital y el aumento del gasto en bienes y servicios (millones de nuevos soles)
30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2008 Gasto de capital 2009 2010

Aumento Bienes y Servicios

Fuente: MEF. Elaboracin propia.

Grfico N 5 Evolucin del ratio aumento de bienes y servicios entre gasto de capital
0.140 0.120 0.100 0.080 0.060 0.040 0.020 0.000 0.125 0.089
30000 25000 20000

0.088

2008 15000
10000 Fuente: MEF. Elaboracin propia. 5000 0 2008

2009

2010

2009 Gasto de capital

2010 Aumento Bs y Ss.

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En conclusin, por cada sol de inversin realizada por el Estado, este cuenta con menos recursos para operarla y mantenerla. Esta brecha creciente entre gasto corriente e inversin podra ocasionar que muchas de las obras que se estn construyendo, como colegios y hospitales, no puedan contar con el nmero necesario de profesores, mdicos y enfermeras, ni tampoco con una cantidad adecuada de medicinas, instrumentos quirrgicos y material educativo. Asimismo, las nuevas carreteras, puentes, redes de agua y desage, etc., podran deteriorarse rpidamente al carecer de mantenimiento. Evidentemente, la manera en que se distribuyen los recursos entre gasto corriente y gasto de capital genera una produccin ineficiente de bienes y servicios pblicos, reduce su calidad, cobertura y eleva sus costos. Sin embargo, la consecuencia principal de esta distribucin es limitar el impacto del gasto pblico en la mejora de la calidad de vida de la poblacin y la productividad de la economa. Por lo tanto, la ineficiencia de la gestin pblica no se debe solamente a los problemas organizacionales existentes en los ministerios, gobiernos regionales y municipalices, sino tambin en la forma en que se elabora el presupuesto pblico, que induce a las diversas unidades ejecutoras hacia un mal desempeo.

El caso del Gobierno Regional de Piura


El presupuesto de los gobiernos regionales est constituido principalmente por transferencias provenientes del gobierno nacional, de tal manera que los montos de la mayora de ellas son establecidos por el MEF en el proceso de formulacin presupuestal. Por lo tanto, no es de extraar que la ineficiente distribucin de recursos entre gasto corriente e inversin sea tambin una caracterstica del presupuesto de muchos gobiernos regionales, ms an si estos tienen limitadas posibilidades de decidir sobre el destino de los recursos de su presupuesto.

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

El anlisis del caso del Gobierno Regional de Piura (GRP) resulta ser interesante. Casi todo su presupuesto para gastos de capital proviene de las transferencias del canon petrolero, cuyos montos no son establecidos discrecionalmente por el MEF, sino mediante una regla de clculo definida normativamente y que corresponde a un porcentaje del valor de produccin5. Por su parte, los gastos corrientes s son definidos anualmente por el MEF en el proceso de elaboracin del presupuesto pblico. Dada esta situacin, sera razonable esperar que existiera un proceso de coordinacin entre el GRP, quien decide anualmente sobre el nivel de su gasto en inversin, y el MEF, quien establece los incrementos de presupuesto para gastos corrientes de todo el Estado. En la prctica no existen procesos eficaces de coordinacin intergubernamental que aseguren la proporcionalidad entre gastos de capital y gastos corrientes. Dada la campaa de desprestigio que existe sobre la poca capacidad de gasto de los gobiernos regionales, el GRP tiene los incentivos para tratar de ejecutar todas las transferencias que recibe por canon, sin tomar en cuenta la cantidad de gasto corriente que el MEF le asignar. Por su parte, el MEF establece la cantidad de gasto corriente que tendr el GRP sin considerar la cantidad de inversin anual que esta institucin realizar. El grfico N 6 muestra la evolucin de los niveles de anuales de inversin ejecutada por el GRP y los incrementos anuales de su gasto corriente. Los resultados son similares a los que pudimos observar anteriormente para el conjunto del Estado: el gasto de capital crece fuertemente mientras que los incrementos de gasto corriente tienen una tendencia decreciente. Por lo tanto, el GRP cuenta cada ao con menos recursos para mantener y operar la nueva infraestructura construida.
5 El valor de produccin es el resultado de multiplicar las cantidades de petrleo extrados por su respectivo precio.

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Grfico N 6 Evolucin del gasto de capital y del aumento del gasto corriente del Gobierno Regional de Piura (millones de nuevos soles)
350 300 250 200 150 100 50 0 2006 2007 2008 2009 Increm. G.C. 2010

Gastos de Capital
Fuente: MEF. Elaboracin propia.

Como consecuencia de lo anterior, ao a ao el GRP tiene menos soles de incremento de gasto corriente por cada sol gastado anualmente en inversin (ver grfico N 7). Entre el 2006 y el 2007 dicho ratio experiment una cada dramtica, pasando de 0.37 a 0.11. Si bien en el 2008 se recuper a 0.27, la tendencia decreciente continu los aos siguientes, alcanzando otra vez el valor de 0.11 en el 2010. Con respecto al incremento anual de la partida bienes y servicios, la situacin es an ms dramtica. De acuerdo a los datos mostrados en el grfico N 8, en los aos 2007 y 2009 el MEF le redujo al GRP su presupuesto de bienes y servicios, a pesar de que en dichos aos la inversin de este gobierno regional sigui incrementndose. Esto tiene consecuencias muy graves para la provisin eficiente de bienes y servicios pblicos, dado que la nueva infraestructura construida en esos dos aos no cont con

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

nuevos insumos para operar y, lo que es peor, la infraestructura construida aos anteriores tuvo menos insumos de lo habitual para su operacin. Grfico N 7 Evolucin del ratio aumento del gasto corriente entre gasto de capital del Gobierno Regional de Piura
0.40 0.30 0.20 0.10 0.00
0.37 0.27 0.11 0.17 0.11

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: MEF. Elaboracin propia.

Por lo tanto, el ratio que mide la cantidad de soles que dispone el GRP para adquirir nuevos insumos y operar cada sol gastado en nueva inversin, tiene un comportamiento catico (ver grfico N 9), estando sujeto a las decisiones cambiantes y discrecionales del MEF. En este sentido, el presupuesto del GRP, especialmente la partida de bienes y servicios, es poco predecible, afectando las tareas de planeamiento de este gobierno regional.

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Grfico N 8 Evolucin del gasto de capital y el aumento del gasto en bienes y servicios del Gobierno Regional de Piura (millones de nuevos soles)
400 350 300 250 200 150 100 50 0 -50 2006 2007 2008 2009 2010

Gastos de Capital
Fuente: MEF. Elaboracin propia.

Increm. Bs y Ss.

Grfico N 9 Evolucin del ratio aumento de bienes y servicios entre gasto de capital del Gobierno Regional de Piura
0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 -0.05 -0.10
-0.09 -0.03 0.19 0.17

0.06

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: MEF. Elaboracin propia.

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La brecha entre gasto corriente e inversin: un enfoque presupuestal

Conclusiones
En primer lugar, el proceso de elaboracin del presupuesto pblico presenta serias deficiencias para distribuir de manera adecuada los recursos entre gasto corriente e inversin. Ello afecta gravemente la eficiencia de la gestin del Estado en la provisin de bienes y servicios pblicos, limitando el impacto de estos en la mejora de la calidad de vida de la poblacin y la productividad de la economa. En segundo lugar, la brecha entre gasto corriente e inversin sigue creciendo ao a ao. Con la finalidad de solucionar este problema, se requiere que el presupuesto pblico sea elaborado utilizando mecanismos efectivos de coordinacin intergubernamental, as como procedimientos tcnicos que permitan cuantificar las necesidades de gasto en relacin a los resultados que se quieran alcanzar. Para ello, resulta fundamental fortalecer el sistema nacional de planeamiento y que este participe claramente en la formulacin del presupuesto pblico. En tercer lugar, es urgente impulsar e implementar el proceso de descentralizacin fiscal en el Per. Este, entre otras cosas, debe permitir dotar de mayor predictibilidad a los presupuestos de los tres niveles de gobierno, tanto en los montos de gasto corriente como en inversin. Adems, la descentralizacin fiscal debe promover un reparto ms equitativo de los recursos, en funcin de las necesidades especficas de desarrollo de las diferentes regiones del pas.

Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India


Cosmin Olteanu / Jean-Michel Servet

El 27 de setiembre del ao pasado, Muhammad Yunus dio un discurso frente a un numeroso pblico formado por microempresarios del Cono Norte de Lima, en la explanada del centro comercial ms grande del Per. Uno no tiene muchas oportunidades de ver una imagen tan impactante de las microfinanzas actuales. Muhammad Yunus es la figura ms destacada en las microfinanzas, una especie de sper estrella de la industria. Junto con su invento, el Banco Grameen, recibi el Premio Nobel de la Paz en 2006 por la idea que haba tenido hace 30 aos: ofrecer pequeos prstamos a gente pobre sin ningn tipo de garantas1. Hoy en da el Banco Grameen atiende a ms de 8 millones de prestatarios pobres (mujeres, en su mayora) en Bangladesh, quienes pagan sus deudas con precisin. La eleccin de la conferencia de Yunus no fue una coincidencia, pues el Cono Norte es el espacio conurbano ms poblado2 de Lima, concentrando al mismo tiempo el mayor nmero de microempresarios y gente pobre. No existe una cifra exacta, pero

1 El Comit Noruego Nobel, Press Release, Oslo, 13 de octubre de 2006. http:// nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2006/press.html# 2 2 millones 280 mil habitantes. http://www.losolivosperu.com/vercontenido. asp?idc=201011910367805840

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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India

hay aproximadamente 200 000 microempresarios en Lima Norte3. Al mismo tiempo, es uno de los distritos ms pobres, con ms de 400 000 personas incapaces de satisfacer sus necesidades bsicas4. Pero no solo Yunus se dio cuenta de que el pobre microempresario es un buen pagador. El local donde se llev a cabo la conferencia fue Plaza Norte el mayor centro comercial del Per, ubicado entre el trfico catico de la Panamericana Norte y los cerros de Los Olivos. Este se extiende por una increble rea de 200 000 metros cuadrados y es el resultado de una inversin de ciento cincuenta millones de dlares5. Como certeramente proyectaron los dueos de Plaza Norte, a la poblacin del Cono Norte le gusta gastar dinero se espera tener ventas de 300 millones de dlares para el primer ao de operaciones6. En cierta forma, la agrupacin de 5000 microempresarios trabajadores en la explanada de este enorme centro comercial que alberga marcas lujosas, es el vivo retrato de las microfinanzas actuales: un supermercado global para los pobres. Las microfinanzas en Amrica Latina como las conocemos hoy en da se originaron en la dcada de 1970, con Bolivia entre los pases pioneros en donde se desarroll la industria. Pero las iniciativas que apuntaban a ofrecer servicios financieros a personas de bajos ingresos ya existan desde mucho tiempo atrs. Por ejemplo, en Per, los trabajadores del puerto del Callao crearon

Convenio Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) - Programa de Lucha contra la Pobreza de Lima Metropolitana (PROPOLI) - Universidad Catlica Sedes Sapientiae (UCSS). Observatorio Socio Econmico Laboral (OSEL) Lima Norte. Encuesta Especializada en Niveles de Empleo 2007. http://www.ucss.edu.pe/osel/ investigacion/pdf/01_lima_norte.xls y http://www.ucss.edu.pe/osel/institucional/ pdf/009-2010.pdf 4 La estimacin es de 99 788 hogares con necesidades bsicas insatisfechas, es decir un promedio de 399 112 pobladores de Lima Norte. http://www.alter.org.pe/ portal/publicaciones/PP_balance.pdf 5 http://www.livinginperu.com/news/9463 6 http://www.losolivosperu.com/vercontenido.asp?idc=2009714145838112282

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la primera cooperativa en 19427. En la ltima dcada, la industria microfinanciera peruana ha seguido la tendencia de la economa8 del pas y en el ao 2010 Per fue nombrado lder mundial de microfinanzas por segundo ao consecutivo9. El ao pasado tambin fue un ao exitoso para otra institucin microfinanciera en un continente diferente: en agosto, doce aos despus de su fundacin como asociacin, la institucin microfinanciera India SKS lanz una oferta pblica inicial en la bolsa de valores, lo que gener comentarios en todo el mundo. La historia fue vista como un gran xito para la industria de las microfinanzas, tomando en cuenta que SKS estaba valorizada en 1500 millones de dlares y empleaba a 21 000 colaboradores. Entre otras cosas, la institucin estaba ofreciendo servicios a siete millones de clientes, un aumento importante en comparacin a los 111 000 que tena hace ocho aos. Dos meses despus del lanzamiento en la bolsa de valores, la prensa local report varios suicidios de clientes microfinancieros en el estado indio de Andhra Pradesh, sobreendeudados y presionados por los analistas de prstamos10. Clientes descontentos atacaron algunas de las 2000 agencias de SKS. Los lderes polticos locales rpidamente se involucraron en el movimiento y animaron al pblico a no reembolsar sus prstamos. En este contexto, el gobierno local orden el congelamiento temporal de todas las
Webb, Richard. La aventura de las finanzas en el Per. Lima: Instituto del Per, 2009. http://www.institutodelperu.org.pe/descargas/la_aventura_de_las_finanzas_ en_el_peru.pdf 8 Conger, Lucy; Inga, Patricia y Webb, Richard. The mustard tree. A history of Microfinance in Peru. Lima: Instituto del Per. Universidad de San Martin de Porres, 2009. 9 Economist Intelligence Unit. Global microscope on the microfinance business environment 2010. London: The Economist, 2010. http://graphics.eiu.com/upload/ eb/EIU_Global_Microscope_2010_Eng_WEB.pdf 10 Arunachalam, Ramesh S. What is Coercion in Repayment: a Client Perspective from Indian Micro-Finance. Candid Unheard Voice of Indian Microfinance, 12 de noviembre de 2010. http://microfinance-in-india.blogspot.com/2010/11/what-iscoercion-in-repayment-client.html
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India

medidas de cobros de prstamos11 y los bancos comerciales dejaron de prestar dinero a las instituciones microfinancieras12.

Similitudes con crisis microfinancieras del pasado en Amrica Latina


La crisis de sobreendeudamiento en el estado indio de Andhra Pradesh tiene alguna relevancia para las microfinanzas latinoamericanas y peruanas? Aunque la India est a gran distancia del Per, tanto geogrficamente como culturalmente, y la industria de las microfinanzas all tiene un escenario totalmente distinto comparado con la industria en Amrica Latina, estos incidentes recuerdan los hechos que ocurrieron en otros pases del continente. Bolivia experiment una crisis de sobreendeudamiento a fines de 1999, desencadenada por la feroz competencia entre instituciones microfinancieras y las compaas prestamistas para consumidores de dueos chilenos, que estaban aplicando la tecnologa de crditos al consumidor importada de Chile13. Para empeorar las cosas, la crisis lleg al mismo tiempo que la crisis econmica general en Amrica del Sur, que empez con los problemas financieros y la devaluacin de la moneda en Brasil.

11 Entre los numerosos artculos: http://gulfnews.com/news/world/india/ andhra-pradesh-to-draft-law-to-protect-borrowers-1.696662. Esta decisin del gobierno local, impugnada desde el punto de vista jurdico y reglamentario por las instituciones de microcrdito locales, fue una oportunidad para ellos de hacer un frente comn, ya que algunos de sus gerentes y analistas de prstamos no dudan en criticar los mtodos de SKS. 12 Kazmin, Amy. Microfinance warns of collapse over credit freeze. Financial Times, 26 de octubre de 2010. 13 Rhyne, Elisabeth. Commercialization and Crisis in Bolivian Microfinance. Washington D.C.: Microfinance Best Practices. United States Agency for International Development (USAID), 2001. http://www.microlinks.org/file_download.php/commercialization_ and_crisis.pdf?URL_ID=7438&filename=11202924201commercialization_and_crisis. pdf&filetype=application%2Fpdf&filesize=341557&name=commercialization_and_ crisis.pdf&location=user-S/

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En Nicaragua actualmente somos testigos del Movimiento No Pago, que empez en la regin del norte del pas en 2009, cuando un grupo de prestatarios con fuertes conexiones polticas y avalado por el Presidente Daniel Ortega, decidi dejar de repagar sus microprstamos. Entre 2008 y 2009, organizaciones de microprstamos de Marruecos, Bosnia-Herzegovina y Pakistn, tambin experimentaron un aumento abrupto de la proporcin de prstamos sin pagar. Sera simplista y errneo culpar de todo esto a la mala gestin de las instituciones de microcrditos o al populismo de los personajes polticos. Tambin sera errneo pensar que todas las instituciones de microcrditos estn sujetas a la misma enfermedad, como una especie de mal congnito de microcrditos. Obviamente cada crisis tiene sus peculiaridades, pero desatender sus caractersticas comunes y descuidar sus diferencias solo las hace ms susceptibles a surgir en otras regiones, y eventualmente afectar la imagen de todas las actividades microfinancieras. Al culpar exclusivamente a las instituciones de microcrditos, estamos arriesgndonos a reaccionar excesivamente y echar la culpa a las numerosas organizaciones que estn proporcionando servicios financieros a personas vulnerables o excluidas del sistema financiero. El beneficio principal de estas organizaciones no es, como se ha credo, reducir la pobreza de sus beneficiarios, ya que el impacto de las microfinanzas en la reduccin de la pobreza es bastante limitado14. Esta ilusin es solamente perjudicial para la imagen del microcrdito15. Al hacer creer al pblico errneamente
Kholiquzzaman, Qazi Ahmad (ed.). Socio-Economic and Indebtedness-Related Impact of Micro-Credit in Bangladesh. Dhaka: The University Press Limited, 2007. Roodman, David y Morduch, Jonathan. The Impact of Microcredit on the Poor: Revisiting the Evidence. Working Paper N 174. Washington D.C.: Center for Global Development, 2009. 15 Vase por ejemplo el artculo de Patrick Bond en la revista Himal Southasian de octubre de 2010, rechazando el ejemplo emblemtico de la Grameen Bank, basado en el trabajo de campo en Bangladesh por Milford Bateman (Overseas Development Institute, London). Bond, Patrick. The Danger of Grameenism. Himal Southasian, 10
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India

que dentro de los efectos supuestos del microcrdito est el de reducir la pobreza, escondiendo los lmites de estos sistemas, son quienes hacen alarde de ello los que obtienen beneficios personales y fama, poniendo en peligro una industria entera que est ofreciendo servicios financieros a una gran parte de la poblacin mundial que no est incluida en el sistema financiero16.

Comercializacin de las microfinanzas


Los motivos para la crisis actual de microcrditos son ms complejos y profundos que lo que se sugiere anteriormente. En todos los casos hay una mezcla de cobertura excesiva de los medios, intervencin poltica (en Nicaragua y en Andhra Pradesh) y grupos de presin (lderes de sindicatos en Bolivia, lderes islmicos en Pakistn). En Nicaragua, el mismo presidente Daniel Ortega estaba liderando la protesta contra las instituciones microfinancieras. En julio de 2008, frente a un conglomerado de personas en el estado de Jalapa en Nueva Segovia, dijo: En vez de estar protestando en las carreteras, protesten frente a las oficinas de los usureros y plntense frente a sus oficinas. Prense firme, nosotros los apoyamos a ustedes 17. Las instituciones microfinancieras impulsadas por la rentabilidad, as como aquellas instituciones impulsadas por su misin social, estn en medio de combates ideolgicos y polticos. En Mxico, por ejemplo, la expansin del Banco Compartamos recibi el apoyo de la Legin de Cristo18, una congregacin establecida
de octubre 2010. http://himalmag.com/component/content/article/53/355-Thedanger-of-Grameenism.html. Khorshed, Alam. Reputation and reality. Himal Magazin, octubre 2010. 16 Consultative Group to Assist the Poor (CGAP). Financial Access 2009. Measuring Access to Financial Services Around the World. Washington D.C: World Bank Group, 2009. 17 http://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/37308 18 http://www.nytimes.com/2010/05/13/world/americas/13maciel.html

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dentro de la Iglesia Catlica en Mxico el ao 1941. Los diversos movimientos de las microfinanzas indias se encuentran en medio de batallas polticas locales heterogneas, que no siguen una postura tpica entre la izquierda y la derecha. Algunos explican la hostilidad de las autoridades polticas contra las organizaciones de microcrditos como el resultado del aumento de la cobertura meditica y la influencia de estas ltimas. Incluso el Premio Nobel Yunus no pudo escaparse sin mancha, pues en noviembre del ao pasado, una estacin de televisin noruega transmiti un documental alegando que en 1996 Yunus haba transferido 100 millones de dlares entre diferentes entidades del Grupo Grameen para evitar impuestos19. Luego de los alegatos, el gobierno de Bangladesh orden realizar una investigacin de alto nivel de las operaciones del Banco Grameen y de sus tasas de inters20. Al igual que Yunus, las microfinanzas fueron vctima de su propio xito. El sistema se volvi tan exitoso comercialmente que cada vez ms inversionistas y proveedores estn ingresando al mercado. En los ltimos diez aos, lo que empez como una empresa social y sin fines de lucro, se transform en una industria global multimillonaria, que hoy en da se conoce como microfinanzas comercial. La tendencia empez en Amrica Latina en 1997, cuando BancoSol de Bolivia, una institucin microfinanciera que se origin como una Organizacin No Gubernamental (ONG), lanz un bono de 3 millones de dlares. Luego, en 2002, MiBanco emiti un bono de 6 millones de dlares.

19 Amin-Methu, Shamima. Prof. Yunus: A rare gem. Yunus Centre, 22 de marzo de 2011. http://www.muhammadyunus.org/In-the-Media/ Kazim, Hasnain. Muhammad Yunus Fights to Save His Reputation. Spiegel On Line International, 14 de diciembre de 2010. http://www.spiegel.de/international/ business/0,1518,734650,00.html 20 Ethirajan, Anbarasan. Bangladesh announces probe into Grameen Bank. BBC News, 12 de enero de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/world-south-asia-12175247

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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India

El ejemplo ms ilustrativo de la comercializacin de las microfinanzas es el de Compartamos en Mxico. En 2007 la institucin lanz una oferta pblica inicial para vender el 30% de sus acciones. Esta oferta fue excedida 13 veces, inflando el valor de la institucin a 1500 millones de dlares. Los inversionistas iniciales que haban vendido sus acciones invirtieron en la institucin entre 1998 y 2000 ms de seis millones de dlares; con la venta de su 30% de participacin, recibieron 450 millones de dlares. Para muchos, este fue un rcord absoluto en la industria. No obstante, en 2010, con la economa global todava recuperndose de los efectos de la crisis financiera, la oferta pblica inicial del SKS fue excedida 14 veces, otorgando a inversionistas como George Soros y Sequoia Capital, 350 millones de dlares. Los defensores de la comercializacin dicen que esto era esencial para apoyar el desarrollo de la oferta de los microcrditos. A menudo se refieren a los ejemplos de Compartamos y Financiera Independencia, las cuales gracias al capital externo experimentaron una fuerte expansin en el volumen de sus operaciones. Sin embargo, siempre es peligroso vincular los dos sucesos para establecer una relacin de causalidad entre ambos. Uno podra igualmente argumentar que el sector ha atrado a colocaciones (bastante) lucrativas por su prosperidad y porque la regulacin ha permitido el desarrollo de estas instituciones con fines de lucro. Esta hiptesis est respaldada por el hecho de que uno observa una alta concentracin de instituciones microfinancieras en zonas donde pueden crecer muy rpido con altos mrgenes y su presencia casi nula en otras zonas

Microfinanzas en Amrica Latina: crecimiento y crisis


En Bolivia, en los aos anteriores a la crisis microfinanciera, los prestamistas de consumo, atrados por el potencial del mercado, empezaron a prestar a microempresarios. Aunque este tipo de

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clientes no tena un ingreso regular o al menos un ingreso que pudieran demostrar, las instituciones de crditos a los consumidores estaban prestando de forma agresiva sin cambiar su sistema de evaluacin crediticia. En vez de evaluar la capacidad del pago y la voluntad de pagar del candidato, estaban basando su decisin en el historial crediticio previo del candidato con las instituciones microfinancieras, ofreciendo mayores prstamos para plazos ms largos. El acceso al crdito era tan fcil que los clientes empezaron a tomar prstamos mltiples, usando el dinero para todo tipo de necesidades, ya sea estn relacionadas al negocio o no. En muchos casos ya no podan manejar ms sus deudas y empezaban a retrasar sus pagos, o a tomar un prstamo para pagar otro y entonces conservar su buen historial crediticio en el sistema financiero. Como las instituciones de prstamos al consumidor tienen un enfoque diferente hacia la puntualidad de los repagos, al construir su modelo de negocios en un nivel de morosidad mucho ms alto que las instituciones microfinancieras, las mencionadas acciones daaron la cultura del repago, que haba sido tan difcil de conseguir. El otro efecto fue el sobreendeudamiento21. Los incumplimientos de pago empezaron a aumentar a un ritmo alarmante en 1999 y en el 2000 la crisis golpe con plena fuerza. Esto no pudo haber ocurrido en un peor momento, pues estuvo acompaado por la crisis a nivel continental que empez con la devaluacin de la moneda y la crisis financiera en Brasil, y continu con la cesacin de pagos de Argentina. Nicaragua es el ejemplo ms reciente de la crisis microfinanciera. Con el mayor nmero de Instituciones de Microfinanzas (IMF) en todo

21 Rhyne, Elisabeth. Commercialization and Crisis in Bolivian Microfinance. Washington D.C.: Microfinance Best Practices. United States Agency for International Development (USAID), 2001. http://www.microlinks.org/file_download.php/commercialization_ and_crisis.pdf?URL_ID=7438&filename=11202924201commercialization_and_crisis. pdf&filetype=application%2Fpdf&filesize=341557&name=commercialization_and_ crisis.pdf&location=user-S/

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Centroamrica22 y un mercado de las microfinanzas estimado en 400 millones de dlares, est experimentando los efectos de una burbuja que va a explotar. Banex (antes Findesa), la institucin microfinanciera ms grande del pas, fue vctima de ello. En diciembre de 200923, el 40% de su cartera de prstamos era morosa y un ao despus, la Superintendencia orden que la institucin fuera liquidada24. En el Per, el optimismo alimentado por el crecimiento record de la economa durante los ltimos 10 aos, permiti que la industria de las microfinanzas se expandiera rpidamente, alcanzando un valor de ms de 17 mil millones de soles25. El xito comercial de las instituciones microfinancieras peruanas cre una ola de liquidez de inversionistas potenciales en el negocio, que a su vez presion a las instituciones para colocar este dinero en el mercado. Se abrieron as nuevas agencias, cuyo nmero pas de 439 en 2005 a 1232 en 201026. Esta situacin a veces tiene expresiones extremas, pues por ejemplo en Los Olivos, 16 instituciones microfinancieras estn presentando su oferta en el radio de dos cuadras. Si uno observa la composicin de la cartera de prstamos del sistema microfinanciero, se puede ver que la competencia y la presin para crecer empuja a las instituciones microfinancieras peruanas cada vez ms hacia el terreno de los prstamos a consumidores la cartera
Pachico, Elyssa. No Pago Confronts Microfinance in Nicaragua. North American Congress on Latin America, 28 de octubre de 2009. https://nacla.org/ node/6180 23 Magnoni, Barbara. Bubble Bubble Banex Trouble. Financial Access Initiative, 25 de agosto de 2010. http://financialaccess.org/node/3547 24 Superintendencia de Nicaragua solicita a juez liquidacin del banco Banex. Noticias Terra, 4 de agosto de 2010. http://noticias.terra.com/noticias/superintendencia_de_nicaragua_solicita_a_ juez_liquidacion_del_banco_banex/act2453338 25 Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al Desarrollo de la Pequea y Microempresa (COPEME). Microfinanzas en el Per. Informacin a junio 2010. Lima: COPEME Microfinanzas, 2010. http://www.mixmarket.org/sites/default/files/ Reporte_especial_microfinanzas_en_el_Peru_a_junio_2010.pdf 26 dem.
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crediticia del consumidor asciende al 21% del sistema microfinanciero total y estaba aumentando a 33% durante 2005-2008 27. A medida que el mercado crece a un ritmo ms lento, las instituciones microfinancieras estn empleando el nico mtodo posible para crecer: bombean dinero de la clientela existente. Bsicamente el crdito se sirve en una bandeja al cliente, quien solo tiene que elegir la oferta ms atractiva. Desafortunadamente el crdito puede ser adictivo, as que los clientes estn tomando todo lo que est disponible. En tal ambiente, cuando hay una alta concentracin de IMF en centros urbanos y aumento de la competencia, los prestatarios actan de manera oportunista. Este oportunismo toma la forma de clientes que no declaran el destino real de los prstamos que estn solicitando, o que piden un prstamo para repagar otro, o que brindan informacin inexacta sobre su capacidad de pago o sus activos. Aunque no hay nada de malo en tener una fuente disponible y accesible de fondos para necesidades diversas, el problema real recae en el hecho de que las instituciones microfinancieras dejan de brindar financiamiento para actividades generadoras de ingresos u inversiones en los micronegocios. Por el contrario, las instituciones microfinancieras estn financiando cualquier cosa, desde la adquisicin del ltimo modelo de TV de pantalla plana, hasta gastos de emergencias mdicas. Cuando se analiza esta situacin, uno debera tomar en cuenta que la fuente principal de ingresos del microprestatario es su actividad comercial y esta es al mismo tiempo la fuente principal del repago del prstamo. Al asumir niveles de deuda cada vez mayores y que no se invierte en el negocio, el prestatario lo est poniendo en peligro. Este es el primer paso en el camino hacia la vulnerabilidad financiera. El aumento de los niveles de la deuda disminuyen la capacidad de ahorro del prestatario. Los ahorros actan como un

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Ibdem.

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amortiguador y cuando estn ausentes la familia y el negocio del prestatario son ms vulnerables a las situaciones adversas. Esta vulnerabilidad se ve exacerbada por el hecho de que las compaas prestamistas para consumidores asociadas a las grandes cadenas comerciales, estn emitiendo tarjetas de crdito a microempresarios. Debido a su naturaleza especfica, la vasta mayora de microempresarios son trabajadores independientes e informales, que no tienen ningn tipo de estados financieros. Por tanto, uno no puede evaluar fcilmente el nivel mximo de deuda que dicha entidad podra asumir. Mientras que las instituciones microfinancieras tienen la tecnologa del crdito y los conocimientos necesarios para reconstruir los estados financieros del prestatario y tomar una decisin informada, a los prestamistas de consumo les falta los conocimientos y el modelo de negocio requerido para poder hacer lo mismo. En vez de eso, la decisin del prstamo se toma exclusivamente en base a la informacin fcilmente disponible en las centrales de riesgo crediticio. Pero mientras que en el caso de un empleado dependiente la deuda que asume no puede exceder un tope fijo en relacin al salario, en el caso del microempresario esta medida de control no existe.

Crisis y transformacin de las microfinanzas


Algunos sealan que la causa principal de la crisis india es la transformacin de los proyectos humanitarios y sociales en instituciones con fines de lucro. Lo que parece ser cierto es que las inversiones esencialmente orientadas por la rentabilidad en el sector y la competencia, estn forzando a las instituciones a asumir una doble postura: por un lado, posicionarse en zonas que parecen ser las ms rentables, y por otro lado, obtener una rentabilidad sustancial. La primera restriccin nos lleva a una concentracin geogrfica de la oferta del microcrdito y a una carrera por conseguir clientes, lo que permite a los ltimos combinar prstamos

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de varias instituciones e incluso solicitar un prstamo para pagar el ya existente. Con respecto a los mrgenes, estos se logran mediante aumentos de productividad y el continuo incremento de la eficiencia. Sera injusto culpar a la comercializacin sin reconocer sus efectos extremadamente positivos en trminos de aumento de la eficiencia institucional y el servicio mejorado a la clientela. En general, la comercializacin no es mala, ya que crea un entorno de presin positiva que hace que las instituciones respondan mejor y ms rpidamente a las necesidades de los clientes. Pero cuando uno espera que la actividad de proveer servicios financieros a los pobres tiene que ser extremadamente eficiente y rentable, entonces las instituciones microfinancieras van por mal camino. Esto dara como resultado una alta concentracin de la oferta en centros urbanos, en donde los clientes son ms fcil de captar, son financieramente educados28 y tienen mayores necesidades en trmino de prstamos. Al mismo tiempo, las zonas remotas y rurales, con infraestructura inapropiada, con clientes ubicados en el fondo de la pirmide que todava no estn incluidos en el sistema financiero, siguen quedando desatendidas. Otra ilusin de las microfinanzas se relaciona con su supuesta naturaleza solidaria, que a menudo se mantiene en el uso de la tcnica de prstamo grupal. Esta tcnica, que para muchos nefitos es emblemtica del microcrdito, tiene como intencin principal reducir el riesgo del prestamista, y cada vez menos difundir un espritu de solidaridad y ofrecer una base para el desarrollo participativo. Uno puede notar que el prstamo grupal disminuye favoreciendo el prstamo individual. Desde esta perspectiva es revelador enterarse que las instituciones mencionadas en la bolsa de valores, como SKS o Compartamos, estn emitiendo principalmente... prstamos individuales. El drama, por as
28 En algunos casos los programas pblicos de microcrdito asumen esta tarea y preparan el terreno para las instituciones de microfinanzas comerciales.

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decirlo, de algunas organizaciones microfinancieras, es que han llegado a confundir finalidades con medios. Estas inicialmente representaban a los activistas de derechos humanos genuinos y a quienes luchaban por el progreso. Luego, gradualmente se transformaron en instituciones financieras cuyo objetivo social estaba en segundo lugar, siendo usado solamente como un truco meditico y de marketing. Desde este punto de vista, es posible compararlas con los movimientos de guerrilla en Amrica Latina y Asia, para quienes el trfico de drogas y armas era visto como el medio para la emancipacin de los grupos sociales excluidos. Lamentablemente estas actividades criminales se volvieron una meta en s mismas, reduciendo a los grupos de liberacin a traficantes de drogas, grupos armados y mafias que aterrorizaban a la poblacin local. En consecuencia, debemos ser conscientes de que las microfinanzas no tienen una estructura homognea y es necesario establecer criterios de responsabilidad social para poder diferenciar entre las diversas instituciones microfinancieras29.

Crisis global y crisis de las microfinanzas


Si reducimos la crisis global a una recesin financiera en los pases desarrollados (y principalmente los EE.UU.), causando un deterioro generalizado de la produccin e intercambios, esto no parece ser el origen de la crisis de las instituciones microfinancieras. Aun si notamos30 que la cada de las remesas de migrantes a los familiares en su pas de origen, podra afectar directa o indirectamente a los clientes de ciertas instituciones microfinancieras, o que los
Vase el ejemplo de Simbiticos S.A. en: Servet, Jean-Michel. Corporate Responsibility Versus Social Performances and Financial Inclusion. En: Armendariz B. y Labie M., eds. The Handbook of Microfinance. Singapore: World Scientific Publishing, 2010. 30 Servet, Jean-Michel. La microfinance au Sud soumise au Grand Renversement. En: Pascale Phlinas y Monique Selim, eds. La crise vue dailleurs. Paris: LHarmattan, 2010.
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ingresos relacionados al turismo o las subsidiarias de grandes compaas que operan en el sur se han reducido, en el caso de Andhra Pradesh es difcil asumir estas hiptesis, que podra haber afectado a muchos otros estados de la India. Tambin existe la tentacin de culpar por la creciente morosidad principalmente al pobre manejo de las instituciones microfinancieras y su competencia descoordinada31. Aunque los clientes se han beneficiado de la incapacidad de las instituciones microfinancieras para limitar sus prstamos y evaluar sus debilidades estructurales, aquellos que se prestaron dinero (no solamente de las instituciones microfinancieras, sino tambin de aqullos los llamados usureros) fue porque se vieron obligados a hacerlo para vivir32 y cumplir con los pagos de sus prstamos anteriores. Durante los cuatro meses anteriores a la crisis, Andhra Pradesh experiment fuertes lluvias que redujeron significativamente el empleo en trabajos agrcolas. Al mismo tiempo, el gobierno central haba pedido a los estados indios que limitaran a cien das por hogar la contratacin de trabajadores bajo el programa de empleo del gobierno rural (Ley Nacional de Garanta del Empleo Rural - NREGA). En Andhra Pradesh, ms que en cualquier otro lugar, este programa cumple un rol importante en el ingreso de muchas familias. El nmero de das de trabajo por familia financiada segn el NREGA, cay en un ao de 62.7% a 52.8%, y el porcentaje de familias que se benefician de l cay de 21.1% a 13.3%.
Vase el anlisis comparativo realizado por: Chen, Greg; Rasmussen, Stephen y Reille, Xavier. Growth and Vulnerabilities in Microfinance, Focus Note, n. 61. Washington D.C.: CGAP, 2010, pp. 1-21 y los estudios sobre cada pas citados en la sntesis del paper. Sobre el caso Marruecos, ver: Servet, Jean-Michel. Linclusion financire au Maroc par la microfinance. Epargne Sans Frontiere, junio 2010. http:// www.epargnesansfrontiere.org/charger_fichier_article.php?fichier=95 32 Vase el anlisis crtico en: Servet, Jean-Michel. Les limites de lutilisation du microcrdit dans les pays du Sud. Problmes conomiques, n. 2928. Paris: La Documentation Franaise, 2007, pp. 22-26 y Servet, Jean-Michel. Microcredit. En:Keith Hart , Jean-Louis Laville y Antonio David Cattani, eds. The Human Economy. Boston/Cambridge/Oxford: Polity Press, 2009.
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A menudo los lderes de las instituciones microfinancieras han pensado que el hecho de que los clientes se estn prestando cantidades mayores de dinero refleja su gran satisfaccin con las microfinanzas, sin pensar que podra ser una seal de adiccin al crdito que llevara al sobreendeudamiento de los clientes, incluyendo a aquellos que se sitan por encima de la lnea de la pobreza. Las instituciones microfinancieras entraron en una vertiginosa carrera contra la pared para otorgar prstamos cada vez ms altos a una poblacin creciente, sin asegurar que contribuyen efectivamente a actividades generadoras de ingresos. Las instituciones enfatizan el uso de prstamos para las actividades generadoras de ingresos de sus clientes, mientras que los recursos financieros de los microempresarios son muy fungibles y los prstamos se usan frecuentemente para cubrir las necesidades y emergencias ms diversas. La garanta moral de un grupo local o la garanta de una propiedad no pueden por s mismas prevenir el sobreendeudamiento eficazmente, de la misma manera en que la brutalidad y las amenazas de los analistas de prstamos no pueden asegurar los repagos. Otro riesgo es que las instituciones que estn asumiendo niveles ms altos de riesgo para poder aumentar su participacin de mercado o cumplir con sus metas, estn atrayendo a los clientes de prestamistas ms cautelosos, ofrecindoles montos ms altos, tasas de inters ms bajas y plazos ms largos. En muchas ocasiones los prestatarios toman un nuevo prstamo sin repagar el anterior, aumentando as su carga de la deuda. En Andhra Pradesh cada hogar tiene un promedio de 9.3 prstamos de diversas instituciones microfinancieras o prestamistas de dinero33. En Nicaragua, en 2009 y en el clmax
33 Lelivre, Frdric. Les acteurs suisses du microcrdit veulent tirer les leons de la crise en Inde. Le Temps, 30 de noviembre de 2010. http://m.letemps.ch/Page/Uuid/72c7f848-fc01-11df-a475-7d35f0b87b09/ Les_acteurs_suisses_du_microcr%C3%A9dit_veulent_tirer_les_le%C3%A7ons_de_ la_crise_en_Inde

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de la crisis, el 40% de los prestatarios tena prstamos con dos o ms instituciones prestatarias; el 39% en Marruecos en 2008; en Bosnia-Herzegovina el 40% en 2009; y en Pakistn el 21 % a nivel nacional y el 30% en zonas afectadas por un movimiento de no pago 34. En el Per, para diciembre del ao pasado, el 61% de los clientes de IMF tena prstamos con dos o ms instituciones y el 68%35 de la cartera era compartida entre dos o ms IMF. Esta situacin es incluso ms sorprendente, ya que el Per es uno de los entornos microfinancieros ms transparentes del mundo, con centrales de riesgos de vanguardia.

Algunos pensamientos finales


Si tales crisis de microcrditos son causadas principalmente por el sobreendeudamiento de los clientes, generado a su vez por ingresos insuficientes, se revela una imagen preocupante: estas crisis de microcrditos no son ms que variaciones de la crisis financiera que ha tocado a un gran nmero de pases desde 2007. Representan la expresin de la crisis global de un rgimen econmico. Cuando el microcrdito contribuye al sobreendeudamiento, est aumentando la pobreza en lugar de reducirla y asimismo aumenta la vulnerabilidad de las personas. Antes de ver qu lecciones puede aprender el sector microfinanciero peruano a partir de la crisis india, hay que tener dos cosas bien claras: primero, se tiene que decir que la competencia en el mercado de las microfinanzas no es mala en s misma. El aumento de la competencia puede incentivar a las instituciones
Chen, Greg; Rasmussen, Stephen y Reille, Xavier. Growth and Vulnerabilities in Microfinance, Focus Note, n. 61. Washington D.C.: CGAP, 2010, pp. 1-21. 35 Sobre el total de 3 462 555 clientes, 2 130 616 son compartidos. Sobre la cartera total de 16 582 014 000 soles, 11 289 544 000 soles son compartidos. Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al Desarrollo de la Pequea y Microempresa (COPEME). Microfinanzas en el Per. Informacin a Junio 2010. Lima: COPEME Microfinanzas, 2010.
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a servir mejor al cliente y a reducir las tasas de inters, y esto generalmente se traduce en una industria ms transparente y eficiente. Esto puede ofrecer un mayor y mejor acceso a los servicios financieros para la poblacin en general. Lo que es malo es la competencia malsana, en donde las instituciones microfinancieras siguen una poltica sin preguntas, canibalizndose unas a otras, y cuya mayor preocupacin es quin desembolsa primero y quin cobra primero. Segundo, como lo han demostrado investigaciones recientes36, las instituciones microfinancieras no son las principales culpables de la crisis de sobreendeudamiento en Andhra Pradesh, sino que son las ms fciles de arrinconar y culpar. La amenaza para las microfinanzas se divide en tres partes: en primer lugar, el sobreendeudamiento significa un riesgo para la reputacin de la industria, aumentando la pobreza y vulnerabilidad de los clientes, y actuando en contra de su misin social. En segundo lugar, amenaza a las instituciones que fueron ejemplos exitosos de sostenibilidad institucional y desempeo social. Y en tercer lugar, tiene efectos miserables sobre los prestatarios, quienes tienen pocas opciones y un estrs social y psicolgico que va cada vez en aumento. Habiendo dicho esto, hay cinco temas de especial importancia. En primer lugar, los actores de microfinanzas, ya sean inversionistas, dueos, accionistas, reguladores, etc., deberan cuestionarse el estado actual de la industria y debatir pblicamente en un entorno de temas urgentes: cul es la distincin actual entre microfinanzas y banca tradicional, o prstamos al consumidor? cules son los resultados que se espera obtener en trminos sociales y financieros? cul es el crecimiento razonable y el nivel de rentabilidad de una institucin microfinanciera en el Per? Responderse esto permitir

36 http://www.microworld.org/en/news-from-the-field/article/indebtednessindia-responsibility-microfinance-nuanced

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que la industria vuelva a plantearse a s misma, brindndose la posibilidad de mantener su caracterstica de inclusin financiera. En segundo lugar, las microfinanzas deberan volver a sus races y evaluar no solamente la capacidad de pago de un prestatario potencial, sino tambin el plan de inversin del cliente en trminos de sensatez y viabilidad. Esto asegurar que los microprstamos se inviertan donde se supone que deben invertirse, es decir, en actividades generadoras de ingresos. En tercer lugar, se debe apuntar los esfuerzos a educar mejor al cliente para poder evitar el sobreendeudamiento. Las campaas de concientizacin deberan informar a los clientes sobre los riesgos de tomar mltiples prstamos y no invertir en el negocio. Las instituciones microfinancieras deben evaluar exhaustivamente el plan de inversin de un cliente y mantener un contacto cercano y una buena comunicacin con l. En cuarto lugar, el mercado de las microfinanzas no puede crecer a mediano plazo como ha estado creciendo en los ltimos diez aos. Para poder expandirse se debe cubrir nuevos mercados, por ejemplo, en zonas rurales y remotas. Por supuesto, esto significar una menor eficiencia y rentabilidad, pero solo ofreciendo acceso a crditos a nuevas capas desatendidas de la poblacin, la industria podr crecer manteniendo a la vez su promesa de inclusin financiera. Finalmente, la experiencia de Per ha demostrado que a veces la transparencia en el mercado funciona contra s misma. Reportes crediticios se estn usando como una herramienta de evaluacin crediticia barata y veloz, y a veces son los nicos instrumentos de evaluacin de riesgos que usa una institucin microfinanciera. El rol de la supervisin y de los entes reguladores en este contexto es crucial, ya que son los nicos que pueden poner fin a la tendencia del sobreendeudamiento riesgoso.

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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India

No debemos olvidar que otra manera de hacer microfinanzas es posible, diversificando los servicios ofrecidos y los trminos de los prstamos para adaptarse mejor a las necesidades y capacidades de la poblacin. Esta microfinanza debe ser duradera y sostenible para sus clientes, y debe implicar no una bsqueda de altos retornos a corto plazo, sino ms bien un compartir de beneficios comunes entre los diferentes participantes a mediano y largo plazo.

Las industrias extractivas con Alan Garca y los retos de Ollanta Humala Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya

Introduccin
En las lneas que siguen presentaremos la situacin de las industrias extractivas en el periodo 2006-2011, correspondiente al gobierno del presidente Alan Garca, justo en momentos en que culmina su gestin y cuando el pas acaba de elegir a Ollanta Humala como su nuevo presidente. Las industrias extractivas estn en el corazn de la visin de desarrollo que se inaugur con las reformas econmicas e institucionales de la dictadura de los 90, que continu en el gobierno de Alejandro Toledo (2002-2006) y que se radicaliz durante la gestin de Alan Garca (2006-2011). Sin embargo, como en el 2006, las elecciones presidenciales y congresales del presente ao han servido para que se exprese el profundo malestar de una amplia mayora que se siente excluida por este crecimiento y desarrollo, basados en gran medida en las grandes inversiones en actividades mineras, petroleras y gasferas. Ese desencanto se expresa en Keiko Fujimori, en la forma de un populismo autoritario y pro-empresarial, y en Ollanta Humala, en la forma de un nacionalismo redistributivo. De esa manera ambos expresan ese malestar con el estado de cosas despus de una dcada de transicin democrtica y crecimiento econmico asociado al boom de las commodities.

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Las industrias extractivas con Alan Garca y los retos de Ollanta Humala

El debate electoral, tambin como en el 2006, ha generado un amplio consenso en torno a que las industrias extractivas deben contribuir con mayores recursos fiscales para el Estado peruano. As tenemos que Gana Per, partido de Ollanta Humala, plante con fuerza el tema del impuesto a las sobreganancias, y todas las dems fuerzas polticas terminaron aceptando el planteamiento, incluido el partido Fuerza 2011 de Keiko Fujimori. A pesar de ello, debemos tomar en cuenta que desde la movilizacin social y la poltica regional se viene imponiendo una nueva agenda que va largamente ms all del reclamo de una mayor contribucin de las extractivas al fisco. En efecto, si en las semanas previas a la primera vuelta electoral del 10 de abril la poblacin de Islay lograba paralizar el proyecto minero Ta Mara de la empresa Southern, con un alto costo en muertos y heridos, las semanas previas a la segunda vuelta han estado marcadas por la masiva protesta de las poblaciones campesinas puneas contra las concesiones mineras en esa regin. Pero s, como en Islay, el conflicto puneo se inicia en torno a concesiones especficas en dos provincias del sur de esa zona, al final el planteamiento de los campesinos movilizados es que no se entreguen ms concesiones mineras en la regin, acuerdo similar al tomado por la regin Cusco meses antes. Mientras tanto, el Gobierno Regional de Cajamarca se apresta a poner en marcha su ordenanza de ordenamiento territorial para comenzar a decidir desde la regin en dnde puede haber minera y en dnde no. De igual manera, en varias otras regiones toma peso la idea bsica que usando variados instrumentos legales y en abierta disputa constitucional y poltica con el gobierno central, los gobiernos regionales, locales y las poblaciones de esos territorios, deben tener voz en la decisin sobre dnde y en qu condiciones se puede hacer actividad extractiva. Estos dos temas estarn sin duda alguna en el centro de los debates sobre la poltica pblica en relacin con el sector extractivo en el periodo 2011-2016.

Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya

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Antes de revisar las polticas del gobierno de Alan Garca en relacin con las industrias extractivas, veamos por un momento la evolucin del sector en este quinquenio.

El desempeo del sector extractivo durante la gestin de Alan Garca


El segundo gobierno de Alan Garca comenz ya con altos precios de los minerales e hidrocarburos, con tasas de crecimiento econmico por encima de 4% (los cuatro aos previos) y con importantes montos de inversiones. Durante su gobierno adems esta tendencia se mantuvo y se acentu, excepto por el breve periodo en que se sinti el impacto de la crisis financiera internacional de 2008. Pero la recuperacin fue rpida y el Per volvi a su tasa de crecimiento por encima del 6%, y a niveles record de inversiones y de presin tributaria, entre otros indicadores macroeconmicos. El rol del sector minero e hidrocarburos como un motor de este periodo de crecimiento econmico es innegable. En efecto, el sector minero lleg a representar el 25% del total de los tributos internos y el 49% del Impuesto a la Renta (IR) en el 2007, aunque luego baj al 15% de los tributos internos y a 33% del IR en el 2010. Adems, su participacin en las exportaciones es de ms de 60% del total. La importancia del sector petrolero es menor, representando 5% de los tributos internos, 6% del IR y 7% de las exportaciones. Sin embargo, la renta generada por estos dos sectores juntos1 representa el 50% de los recursos transferidos a los gobiernos regionales y locales. Adems, los niveles de inversin en exploracin y explotacin en ambos sectores han llegado a niveles similares a los del periodo 2006-2010. Una mirada ms en detalle a las inversiones
1 Esta renta se refiere al rubro canon, sobrecanon, participaciones y renta de aduanas.

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en minera e hidrocarburos revela algunos datos interesantes. El primero es la importancia que tom en este periodo la inversin en exploracin, sobre todo en hidrocarburos, pero que en minera tambin ha crecido rpidamente. Grfico N 1: Evolucin de la inversin en el sector minero por tipo de inversin, 2006-2010
4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Ministerio de Energa y Minas. Anuarios estadsticos *El rubro Otros incluye Infraestructura, Preparacin, Equipamiento minero y Equipamiento de plantas de beneficio.

Otros Explotacin Exploracin

Grfico N 2 : Evolucin de la inversin en el sector hidrocarburos por tipo de inversin, 2006-2010


1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2006 2007 2008 2009 2010 Explotacin Exploracin

Fuente: PERUPETRO. Estadsticas petroleras 2010

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Mientras que en el sector hidrocarburos la inversin en exploracin lleg a representar el 56% de la inversin total en el 2010, en el sector minero hay otros rubros importantes a los que se dirige la inversin adems de exploracin y explotacin. En efecto, en el 2010, el 20% de la inversin minera fue para construccin de infraestructura, el 13% a equipamiento minero y el 10% a las plantas de beneficio. Un segundo dato interesante es que en el sector minero un conjunto pequeo de grandes empresas explica la mayor parte de la inversin en el sector. Como podemos ver en el cuadro N 1, cinco empresas han sido las que han invertido el 56% del total de inversin minera en el periodo del gobierno de Garca. En el caso del sector hidrocarburos, por el contrario, hay numerosas empresas invirtiendo en exploracin y solo 12 en explotacin. Cuadro N 1: Montos de inversin total por empresa en el sector minero, 2006-2010
Inversiones por empresas mineras (millones de US$)
Empresa 2006 2007 2008 2009 2010 Acumulado

Total Xstrata Tintaya Antamina Yanacocha Buenaventura Southern Per Copper Corporation Volcan Cerro Verde Shougang Hierro Per Sociedad Minera El Brocal Barrick Los Quenuales

1610 47 277 70 322 80 479 42 22 63 57

1249 40 290 65 275 167 100 51 17 53 53

1708 102 46 248 267 303 239 74 26 16 26 64

2771 332 89 147 251 435 85 91 133 60 31 41

4025 604 369 302 301 268 157 122 103 77 73 69

11 363 1038 591 1264 954 1602 728 866 354 192 246 284

Fuente: Banco Central de Reserva del Per. Memorias anuales

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El mayor dinamismo en el sector extractivo, impulsado por la inversin de los proyectos del periodo anterior que actualmente ya estn en produccin, ha generado tambin renta para el fisco, la mitad de la cual ha sido distribuida entre los gobiernos regionales y locales mediante el mecanismo del canon para ser gastada en inversin. Entre el 2006 y el 2010, las transferencias a los gobiernos regionales y locales de recursos provenientes de las rentas generadas por la actividad minera y de hidrocarburos (canon y regalas), han sido en total 27 mil millones de soles. De estos, 18 mil millones vienen del canon minero, es decir, el 67% de las transferencias por industrias extractivas a los gobiernos subnacionales corresponden a la renta minera. Grfico N 3: Evolucin de las transferencias relacionadas a las industrias extractivas a los gobiernos regionales y locales por tipo de transferencia, 2006-2010
8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Portal de transparencia.

Regala Minera Canon Petrolero Canon Gasfero Canon Minero

La distribucin de parte significativa de la renta extractiva a las regiones y localidades productoras, viene generando dos grandes debates.

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El primero tiene que ver con la racionalidad de esta asignacin de recursos de inversin, que solamente responde al hecho que los recursos extrados se encuentren en un determinado territorio, sin tener en cuenta criterios como los de poblacin, pobreza, brechas de infraestructura, cobertura de servicios, etc. Cuadro N 2: Comparacin entre monto de transferencias de renta de industrias extractivas y pobreza por departamento
Alta transferencia Media transferencia Baja transferencia (ms de S/. 2 mil (entre S/. 700 y S/. 2 (menos de S/. 700 por persona) mil por persona) por persona) Pasco De 40% a 60% pobreza Ancash Cusco Menos de 40% pobreza Moquegua Tacna Tumbes Huancavelica Cajamarca Puno Ucayali Loreto Piura Arequipa La Libertad Ica Apurmac Ayacucho Hunuco Amazonas San Martn Junn Lambayeque Callao Madre de Dios

De 60% a ms pobreza

Fuente: Ministerio de Energa y Minas. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) Elaboracin: Cruzado, Edgardo y Garca, Roco. Balance sobre la distribucin y uso de los recursos de canon y regalas en los gobiernos subnacionales en el periodo 2006-2010. Documento de trabajo. Lima: Propuesta Ciudadana/PRODES/Revenue Watch Institute, 2011.

El segundo tiene que ver con el impacto que estas inversiones y esta renta han tenido sobre los territorios donde estos se concentran, pues parece no haber una relacin directa entre la presencia y crecimiento de minera o hidrocarburos, y mayor crecimiento econmico o mayor reduccin de la pobreza. Por ejemplo, las regiones San Martn, Ica y Ayacucho, que tienen menos del 6% de Producto Bruto Interno (PBI) extractivo

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y que no reciben casi nada de canon y regalas, estn entre las 6 regiones que ms han crecido entre el 2004 y el 20092. Cusco y Arequipa, que estn entre las regiones que ms inversiones y renta reciben, tambin estn entre los primeros puestos de crecimiento econmico en el periodo, pero sorprende que en el caso de Cusco la tasa de pobreza en ese mismo lapso de tiempo solo se redujera en 3.8%, mientras que en Ica se redujo en 49.9%. Estos datos revelan que es necesario un anlisis ms a fondo de esta situacin, evaluando relaciones de causalidad, para que el gasto de estos recursos genere bienestar. En este escenario de crecimiento de la demanda y de los precios internacionales de los commodities, y de la inversin en exploracin y extraccin de minerales y de hidrocarburos, cul ha sido la visin y cules las polticas del presidente Garca?

El Perro del Hortelano o la extrema radicalizacin del neoliberalismo peruano, y sus expresiones de poltica pblica
Entre octubre y noviembre del ao 2007, el presidente Garca pblico en el diario El Comercio una serie de artculos bajo el ttulo de El Sndrome del Perro del Hortelano 3, en los que puso en blanco y negro una suerte de manifiesto neoliberal fundamentalista, centrado en la idea de que la mayor parte de los propietarios de las tierras en las que se encuentran los recursos naturales renovables y no renovables que en su inmensa mayora son pequeos y medianos propietarios, pobres o extremadamente pobres, se comportaban como el perro del hortelano de la conocida fabula
Quiones, Nilton. Evolucin Econmica de las Regiones del Per: Crisis y Post Crisis. Enero 2011. Lima: Propuesta Ciudadana, 2011. www.propuestaciudadana.org.pe 3 Monge, Carlos; Portocarrero, Len; Viale, Claudia y Garca, Roco. Recursos naturales y conflictos sociales en el Per del siglo XXI. En: desco, ed. Per Hoy. Del hortelano su perro. Sin espacio ni tiempo histrico. Lima: desco, 2009.
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espaola: no comen (no hacen rentables esos recursos al carecer de capital, tecnologa y crdito) ni dejan comer (no permiten que los grandes inversionistas que s tienen acceso a capital, tecnologa y crdito, los hagan rentables). La solucin: sacar de en medio a los perros del hortelano para permitir que los que s pueden hacer que esos recursos sean rentables, los tomen. Un rpido calculo en ese momento nos permiti estimar que un nmero importante de indgenas, campesinos comuneros, pequeos y medianos propietarios, y pescadores artesanales, tendran que quitarse de en medio para dar paso a grandes proyectos de inversin minera, hidrocarburfera, pesquera, agroindustrial y forestal. Las diversas polticas especficas que el gobierno de Alan Garca ha puesto en prctica en relacin con el sector extractivo, deben de ser ledas a la luz de estos textos, pues no son un conjunto de decisiones tomadas al azar, sino que reflejan una visin de conjunto expresada con meridiana claridad en los textos arriba mencionados.

La profundizacin del marco fujimorista de promocin de la inversin a costa de todo lo dems


Durante este periodo se ha profundizado un marco normativo cuyo objetivo fundamental es el de promover la gran inversin en las actividades extractivas en un contexto como el de los 90, caracterizado por la crisis econmica, los precios bajos y la inestabilidad poltica y social. Como veremos, los beneficios considerados en este marco normativo se han mantenido, pese a que las condiciones del pas son radicalmente diferentes en la actualidad. La Ley General de Minera de 1992 (Texto nico OrdenadoTUO aprobado por el DS N 014-92-EM) estableci cuatro beneficios tributarios que le permiten a las empresas mineras tener una

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carga menor durante todas las distintas etapas de su proceso de produccin. En primer lugar, las empresas mineras tienen la posibilidad de firmar convenios de estabilidad. Estos convenios duran 15 aos y se dan a empresas del sector minera e hidrocarburos que inviertan montos mayores a USD 10 millones. Actualmente hay 24 contratos vigentes. El ltimo que se ha firmado ha sido para el proyecto minero Toromocho, de la empresa Chinalco, en el 2010. En la etapa de exploracin, las empresas tienen el beneficio de la devolucin anticipada del Impuesto General a las Ventas (IGV), es decir, se les devuelve todo el IGV correspondiente a las importaciones o adquisiciones de bienes, servicios y de contratos de construccin que se utilicen directamente en la ejecucin de actividades de exploracin4. Cuando inician la etapa de produccin, las empresas pueden acceder a la depreciacin acelerada, que les permite depreciar toda la inversin hecha durante la etapa de exploracin en los primeros 5 aos de produccin. Esto sube sus costos esos aos, por lo que se registran menos utilidades y se paga menos Impuesto a la Renta (IR). Tambin exista la reinversin de utilidades, mediante la cual las empresas podan reinvertir hasta el 80% de sus utilidades sin pagar IR. Este ltimo beneficio se derog en el 2000, sin embargo, los convenios de estabilidad jurdica permitieron que algunas empresas continen usando este beneficio en los aos recientes. En efecto, Yanacocha reinvirti utilidades de US$ 80 millones en el 2001 y el mismo monto en el 2002, mientras que Cerro Verde en el 2006 reinvirti US$ 800 millones de utilidades, dejando de pagar aproximadamente US$ 288 millones5, de los cuales el 50% hubiera ido a los gobiernos subnacionales de Cajamarca y Arequipa.
4 Ley N 27623, reglamentada por D.S. N 082-2002-EF, publicado el 16 de mayo de 2002. 5 Estimado aplicando el 30% que sera la tasa de IR que se aplicara sobre las utilidades.

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La vigencia de estos beneficios ha generado muchos cuestionamientos, pues en un contexto de precios 3 veces ms altos que los del 92 en promedio6, rentabilidades altsimas, estabilidad poltica, supervit fiscal y crecimiento econmico, las empresas no necesitan incentivos de este tipo para decidir entrar a explorar y explotar en el pas. Es decir, este marco legislativo es obsoleto. Incluso las mismas empresas estn comenzando a considerar innecesarios los convenios de estabilidad. En efecto, podemos ver que en los ltimos aos las mineras que han entrado a desarrollar nuevos proyectos no han firmado estos convenios. Antes del de Toromocho de 2010, solo se firmaron dos contratos el 2007 y en los 3 aos anteriores no se firm ninguno. Hay dos factores que pueden haber influido sobre esta decisin de las empresas. La primera es que en el 2000, con la Ley 27343, se estableci que a cambio de firmar un convenio de estabilizacin las empresas tienen que pagar 2 puntos porcentuales ms de impuesto a la renta que lo que pagan todos los sectores econmicos del pas. En el contexto actual, las empresas pueden estar considerando que pagar 2% adicional no les conviene. Asimismo, tambin puede haber afectado la fuerte reaccin de la sociedad civil en contra de las empresas que han usado estos beneficios, lo que genera conflictividad y puede afectar sus operaciones.

El aporte voluntario en lugar de impuesto a las sobreganancias


Como se ha sealado en la presentacin del texto, en la campaa electoral de 2006, los candidatos presidenciales que pasaron a la segunda vuelta Alan Garca, del Partido Aprista Peruano, y Ollanta Humala, de Unin por el Per coincidieron en la
En 1992, el precio del cobre era USD 1.03 por onza, mientras que en el 2006 se registr en USD 3.05, as mismo el oro pas de USD 343.7 por onza a USD 604.2, la plata de USD 3.94 la onza a USD 11.58 y el nquel de USD 407.3 la libra a USD 1198.2.
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necesidad de aplicar un impuesto a las sobreganancias mineras debido al significativo crecimiento de los precios de los minerales en el mercado internacional. La idea entonces compartida era que el Estado peruano logre captar estos recursos que hasta ese momento solo beneficiaban a las empresas mineras a travs de la aplicacin de un impuesto, para que luego sean utilizados en favor del pas. Alan Garca gan las elecciones presidenciales y el 28 de julio de 2006 en su primer mensaje a la nacin dijo: En los ltimos aos los precios de los minerales han aumentado mucho y esto no podan anticiparlo ni el Estado peruano ni las empresas, que no esperaban una ganancia tan grande. Entonces, si las empresas ganan ms por esta situacin que no depende de su propia tecnologa y competitividad, es justo que esa ganancia deba beneficiar algo ms al pas7. Sin embargo, Garca decidi no aplicar el impuesto, y a cambio le dio la posibilidad a las empresas mineras de otorgar un aporte voluntario, extraordinario y temporal, en las zonas donde operan, el cual sera gastado por la propia compaa minera en acuerdo con la comunidad. Se retroceda as a los tiempos premodernos en los que la caridad primaba sobe los impuestos y la lucha contra la pobreza quedaba en manos de la generosa voluntad de las familias pudientes. Y as se firm el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, por el cual las empresas mineras se comprometan a aportar el 3.75% de sus utilidades netas durante 5 aos (desde el 2007 hasta el 2011), para inversiones sociales destinada a mejorar la calidad de vida de los pobladores de las localidades donde se lleva a cabo la actividad extractiva. Este acuerdo, formalmente conocido como
Campodnico, Humberto: Garca, bolo e impuesto a las sobreganancias mineras. La Repblica, Lima, 1 de abril de 2011. http://www.larepublica.pe/01-04-2011/garcia-obolo-e-impuesto-lassobreganancias-mineras
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Programa Minero Solidaridad con el Pueblo (PMSCP) o simplemente bolo Minero, ha sido suscrito a partir de diciembre de 2007 por 39 empresas mineras8. Como fue sealado al inicio de este texto, en la presente campaa electoral y justamente cuando el acuerdo entre las empresas y el Estado est prximo a vencerse la discusin sobre el impuesto a las sobreganancias mineras se ha colocado nuevamente en el centro de la agenda. Queda por verse si esta vez estamos frente a un compromiso o si nuevamente los intereses del lobby minero pesarn ms que las promesas de campaa electoral.

La criminalizacin de la protesta social


La huelga amaznica y la crisis de Bagua
Cuando el presidente Alan Garca promulg en el 2007 ms de cien decretos legislativos en el marco de la implementacin del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, sembr la que ms adelante se convertira en una de las crisis polticas ms significativas de su segundo gobierno. De la totalidad de los decretos legislativos promulgados por el Ejecutivo, doce fueron denunciados por la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la que demand su derogatoria porque consideraba que ponan en peligro sus tierras y abran paso a una serie de proyectos de desarrollo sobre territorios amaznicos ancestrales y de propiedad comunitaria. El gobierno fiel a su visin de El Perro del Hortelano, sostuvo que ni las comunidades amaznicas, ni los pequeos propietarios de estas tierras serian un obstculo para la realizacin de estos
Programa Vigilancia Ciudadana. Nota de informacin y anlisis. Evaluacin del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2011. http://www.descentralizacion.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb 18308d59d73/nia1_2001.pdf
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proyectos. Como era de esperarse, AIDESEP y las comunidades amaznicas afectadas decidieron ir a la huelga exigiendo la derogatoria de estos decretos. En un intento por calmar las protestas de AIDESEP, el Congreso derog los decretos legislativos 1015 y 1073, mientras que otros decretos como el 1090 y 1064 motivaron incluso una accin de inconstitucionalidad de la Defensora del Pueblo ante el Tribunal Constitucional. El gobierno, por su parte, cre una comisin para revisar los dems decretos, la cual prepar un reporte al respecto, sin embargo este reporte no lleg a ser debatido en el Congreso. El 5 de junio de 2009, tras ms de 50 das de protestas, las organizaciones indgenas de la Amazona que demandaban al Congreso la derogatoria de todo el paquete de decretos, bloquearon la carretera Fernando Belaunde, en un punto denominado la Curva del Diablo, en la provincia de Bagua, Regin Amazonas. La toma dur das, establecindose una tensa calma, hasta que, desconociendo los acuerdos que los huelguistas ya haban tomado con las autoridades policiales locales, desde Lima se decidi un desalojo sorpresivo con ms de 300 policas miembros de la Direccin Nacional de Operativos Especiales (DINOES) y personal de las Fuerzas Armadas. El resultado, ms de 30 fallecidos entre policas e indgenas. Frente a este desastroso manejo de la crisis creada y el evidente fracaso de su estrategia de facilitar la inversin privada en la regin amaznica, el Gobierno termin aprobando la derogatoria de todos los decretos, y tanto el Primer Ministro como su gabinete renunciaron. Pero los problemas en la base de ese conflicto y de esas muertes absurdas estn lejos de haberse solucionado. No se impusieron esos decretos pero la lgica general de la poltica pblica sigue siendo la misma, la de promover como sea el ingreso de las grandes inversiones en la Amazona. Los conflictos en la misma Regin

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Amazonas entre los Awajun Wambis y la empresa minera Afrodita a la que se han dado concesiones en zonas de frontera y de rea protegida, pueden desembocar en una nueva crisis.

Ta Mara
El proyecto Ta Mara es un proyecto cuprfero de gran escala ubicado en el distrito de Cocachacra, en la provincia de Islay, en la Regin Arequipa, al sur del Per. La empresa minera Southern Per Copper Corporation recibi la concesin para explorar y explotar este yacimiento, el que mediante una inversin de mil millones de dlares producira 120 mil de toneladas de cobre anuales por un periodo de 20 aos, generando ingresos por S/. 400 millones al ao por concepto de canon y regalas. Pero la poblacin de Islay no est de acuerdo con el proyecto minero porque considera que la extraccin de cobre a tajo abierto contaminar las tierras y afectar las fuentes de agua del Valle del Tambo. Lo ven pues como una amenaza a las actividades agrcolas que tradicionalmente se han desarrollado en el valle. Esta postura ha sido expresada de manera contundente en los procesos de consulta popular que previamente se han realizado en los diferentes distritos de la provincia de Islay, cuyos resultados sin embargo no son vinculantes ni para la empresa minera, ni para el Estado peruano. Pese al rechazo manifiesto de la poblacin al proyecto, la empresa Southern y el Ministerio de Energa y Minas (MEM) decidieron seguir adelante con la realizacin del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que supone tambin procesos de consulta con la poblacin, pero que gener una sucesin de conflictos. As, en abril de 2010 se produjo una huelga indefinida con bloqueo de carreteras. Como respuesta, el gobierno conform una comisin tcnica compuesta por funcionarios del Ejecutivo, de la empresa, alcaldes y dirigentes sociales para evaluar el EIA

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de la Southern. Pero en noviembre de ese mismo ao se produjo la segunda protesta en contra del proyecto. En el marco de este proceso, el MEM solicit un informe tcnico de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), el cual hall ms de 130 observaciones al EIA de la Southern. El informe de la UNOPS no solo seal las deficiencias socioambientales y de los impactos potenciales del proyecto en el EIA, sino que tambin resalt la falta de dilogo entre la compaa minera, las comunidades de Islay y el Estado. Con estos resultados a la mano y ante la insistencia del MEM, la Southern desisti de lograr la aprobacin del EIA por la poblacin. El 23 de marzo de 2011, das previos a las elecciones generales en el Per, se inici una tercera huelga conducida por el Frente de Defensa del Valle del Tambo (FDVT), que en esta ocasin apoy su rechazo en los resultados de la UNOPS. En su intento por calmar el enfrentamiento entre los pobladores y la polica, el MEM dispuso en un primer momento paralizar la evaluacin del EIA por seis meses, con el objetivo de que la empresa revise las observaciones hechas por el UNOPS. Sin embargo, ante la gravedad de las protestas que incluso cost la muerte de cuatro comuneros el Ministro de Energa y Minas, los dirigentes del FDVT y el presidente regional de Arequipa, reunidos de emergencia en Lima, anunciaron la nulidad del proyecto Ta Mara. Segn el comunicado, el EIA presentado por la Southern tena elementos insalvables y por lo tanto notificaron a la compaa el retiro definitivo de sus equipos e instalaciones de la zona. Sin embargo, la empresa tiene legalmente la posibilidad de presentar un nuevo EIA y de tratar nuevamente que la gente lo apruebe. Es decir, se ha paralizado el proyecto al rechazarse este EIA, pero el tema de fondo sigue ah planteado, esperando una solucin definitiva. Menudo encargo que recibe el nuevo gobierno.

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El veto a la Ley de Consulta


El 19 de mayo de 2010, la Comisin de Constitucin del Congreso de la Repblica de Per aprob el proyecto de Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios9, el cual norma la aplicacin del Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en el Per, y por tanto garantiza el derecho de los pueblos indgenas a que se les consulte previamente sobre las medidas legislativas o administrativas y los proyectos de inversin que los afecten de manera directa. El Convenio 169 de la OIT fue suscrito por el Per en el ao 1995, pero nunca se adecu la normativa interna a lo que dispone dicho acuerdo. La ley aprobada por el Congreso subsanaba esta situacin. En este proceso, el rol de la Defensora del Pueblo fue fundamental, pues no solo present al Congreso peruano un proyecto de Ley marco del Derecho a Consulta de los Pueblos Indgenas, el 6 de julio de 2009, sino que tambin recomend al Congreso aprobar una ley que regule el derecho a la consulta y que garantice el dilogo entre el Estado y los representantes de los pueblos indgenas, en medio de un contexto que se caracteriz por una alta conflictividad social producto de las continuas protestas de comunidades indgenas de la Amazona, que reclamaban que se respeten sus derechos. En efecto, mientras se presentaban en el Congreso diversas iniciativas que abordaban la definicin del derecho a la consulta, los principios que orientan su desarrollo y las etapas que implica este procedimiento, la Defensora desarroll una permanente campaa de incidencia y moviliz a los medios y a la opinin pblica en defensa de su proyecto de ley y los principios que la inspiran. Como resultado de ello, la Ley del Derecho a la Consulta Previa

9 Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios. Ver: http://servindi.org/pdf/Peru_LeyConsulta_aprobada.pdf

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a los Pueblos Indgenas u Originarios, se aprob con 62 votos a favor, 7 en contra y 6 abstenciones. Siendo que el Congreso aprob dicha ley pocos das antes del aniversario del enfrentamiento de Bagua, se esperaba una pronta promulgacin de la misma por el Ejecutivo, como una oportunidad para que el gobierno busque el consenso y el dilogo con las comunidades y as reducir los niveles de conflictividad social, y para que adems se consolide un Estado ms democrtico y menos excluyente. Sin embargo, el Presidente de la Repblica decidi observar la ley y enviarla nuevamente al Congreso para que fuera modificada. En efecto, el 22 de junio, el Ejecutivo anunci que no promulgara la Ley de Consulta Previa mientras esta no seale expresamente que las comunidades consultadas no tendrn derecho a veto. Lo que sostuvo el Ejecutivo es que el Estado no puede perder su capacidad de decisin sobre proyectos de minera e hidrocarburos que se desarrollan o pueden desarrollarse en el territorio peruano. El presidente Alan Garca mencion al respecto que si bien el gobierno defiende el derecho a la consulta previa, esta no puede priorizar el inters particular sobre el inters nacional. Entre otras observaciones10, el Ejecutivo solicit a los congresistas modificar el procedimiento para llevar a cabo la consulta, sealando que lo aprobado por el Congreso podra retrasar proyectos de desarrollo. Solicit tambin aclarar la definicin de pueblos indgenas con el fin de evitar que comunidades andinas y costeas hagan uso de este derecho. Con estos y otros argumentos ms la ley fue devuelta al Congreso para que sea modificada y debatida nuevamente. Desde ese entonces a la fecha, la alianza en el Congreso entre el APRA (partido de gobierno),

Observaciones del Ejecutivo a la Ley de Consulta Previa en: http:// indigenouspeoplesissues.com/attachments/article/5645/peru-observacionesleyconsulta.pdf

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el fujimorismo y Unidad Nacional, han impedido que se retome el debate de esta ley. Sin embargo, el 12 de mayo de este ao el MEM anunci mediante Decreto Supremo 023-2011 MEM11, la aprobacin del reglamento para la aplicacin del Derecho de Consulta a los Pueblos Indgenas para las actividades mineras y de hidrocarburos, como una iniciativa sectorial al margen de lo propuesto por la Defensora del Pueblo y lo aprobado por el Congreso. Al respecto, tres comentarios. En primer lugar, como ya se mencion, se aprueba el reglamento de una ley que todava no es aprobada. En segundo lugar, segn el reglamento los encargados de llevar a cabo los procesos de consulta son el mismo Ministerio de Energa y Minas, el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN) y el Instituto Peruano de Energa Nuclear (IPEN), entidades del Estado interesadas en que estos proyectos se lleven a cabo. Por ltimo, se restringen las materias sobre las que se llevar a cabo el proceso de consulta con las comunidades indgenas12. Nuevamente ser el prximo Congreso y el prximo Ejecutivo los que tengan que resolver esta situacin, mediante la cual el sector interesado en promover la inversin se da el lujo de reglamentar unilateralmente una ley que el gobierno tiene paralizada, aprovechando para limitar sustantivamente sus alcances en beneficio de los sectores empresariales.

11 Reglamento del Procedimiento para la aplicacin del Derecho de Consulta a los Pueblos Indgenas para las Actividades Minero Energticas. En: http://www. aempresarial.com/web/solicitud_nl.php?id=136958 12 Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas. Reglamento del MINEM desnaturaliza derecho de consulta. servindi.org, Lima, 20 de mayo de 2011. http:// servindi.org/actualidad/45259

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Las industrias extractivas con Alan Garca y los retos de Ollanta Humala

La evolucin del marco institucional: avanzando lo menos posible en la direccin correcta


La lgica de fondo del artculo de El Perro del Hortelano, tambin ha tenido un correlato en la situacin actual del marco institucional que mantiene la sectorializacin y centralizacin de las funciones y capacidades, pese a que la experiencia internacional y el sentido comn aconsejan otra cosa. Es que, de acuerdo con Manuel Pulgar Vidal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, el presidente Garca plante su visin en relacin con el aprovechamiento de los recursos naturales que gener numerosas respuestas discrepantes, no solo por el hecho de que esta visin se enmarcaba en un enfoque de desarrollo contrario al de la sostenibilidad, sino, a su vez, porque el mismo se vio reflejado en polticas sectoriales, normas y marcos reglamentarios que, en algunos casos, se convirtieron en el germen de los conflictos ms emblemticos y lamentablemente violentos en el pas13. Efectivamente, durante el gobierno de Garca se crearon nuevas instituciones con competencias para la gestin de los recursos naturales, como el Ministerio del Ambiente en el 2008 y el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) organismo pblico tcnico especializado adscrito al Ministerio del Ambiente el mismo ao. Pero, en una manifestacin de la visin que promueve la inversin por sobre todo lo dems, las funciones ambientales relacionadas a las actividades mineras se han mantenido en el Ministerio de Energa y Minas (MINEM). Adems, existe una debilidad en estas nuevas instituciones para implementar sus responsabilidades por carencias presupuestales y de recursos humanos. Por ejemplo, a la OEFA se le
Pulgar Vidal, Manuel. Promoviendo la gobernanza en el acceso y aprovechamiento de los recursos naturales. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), 2011. http://elecciones2011.cies.org.pe/sites/elecciones2011.cies.org.pe/files/documentos_ completos/RRNNDocumento.pdf
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transfirieron las funciones de fiscalizacin ambiental que antes tena OSINERGMIN y que originalmente estaban en el MINEM. Pero OSINERGMIN recibe un porcentaje de las tarifas de electricidad con el que financia sus funciones de manera independiente y paga a sus funcionarios especializados. Ni estos recursos ni el personal especializado se transfiri a la OEFA al pasarle las responsabilidades14.

La emergencia de los gobiernos regionales y locales en las decisiones sobre el sector extractivo
Un segundo aspecto del marco institucional que se arrastra de la dcada los noventa, es la centralizacin de las funciones relacionadas a las actividades extractivas. En efecto, pese a los avances del proceso descentralista, los gobiernos regionales y locales no han adquirido competencia alguna relacionada a la mediana o gran minera, pues solo se les ha transferido competencias en relacin con la pequea minera y la minera artesanal. Por consiguiente, no pueden decidir acerca de las concesiones que se entregan en su territorio, ni sobre los contratos que se firman con las empresas, ni sobre su desempeo una vez ya en la fase de exploracin y extraccin. Pese a ello, como se dice lneas arriba, los gobiernos regionales y locales se vienen inventando sus propias maneras de participar. Un buen ejemplo es el de las consultas ciudadanas sobre la viabilidad de proyectos de inversin. Efectivamente, en los ltimos aos se han dado tres casos de consultas vecinales que a pesar de ser voluntarias contaron con asistencia masiva de la poblacin,
14 Guillermo Palomino, representante del partido Fujimorista (Fuerza 2011), afirm el 18 de mayo de 2011 que la fiscalizacin ambiental debera retornar al Ministerio de Energa y Minas, lo cual muestra que la tendencia a sectorializar y centralizar contina vigente en el Fujimorismo y que, aunque esto no est en su plan de gobierno, las polticas que aplicara este partido de llegar al gobierno iran en este sentido, revirtiendo lo poco que se avanz en este aspecto y mostrando su fragilidad.

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y resultaron en votaciones ampliamente mayoritarias contra los proyectos mineros consultados. El primero fue el de Tambogrande (Piura) en el 2002, frente al proyecto de la minera canadiense Manhattan; el segundo fue en el 2007, en la provincia de Ayabaca (Piura), frente al proyecto Majaz de la inglesa Monterrico Metals; y el tercero se desarroll el 2010 en Islay (Arequipa), frente al proyecto Ta Mara de la empresa Southern Per Copper Corporation. En los tres casos, las municipalidades provinciales y distritales emitieron ordenanzas que instituan estas consultas vecinales, basndose en las funciones establecidas en la Ley Orgnica de Municipalidades15. Sin embargo, ni el Jurado Nacional de Elecciones, ni la Oficina Nacional de Procesos Electorales participaron en estas consultas, y el poder Ejecutivo no las considera vinculantes. Un segundo ejemplo viene de los gobiernos regionales, que buscan maneras de intervenir en el proceso de otorgamiento de concesiones, en el marco de una apuesta mayor por gestionar su territorio. En un caso, el Gobierno Regional de Cusco emiti en enero de 2010 una ordenanza regional que declara su territorio como rea de no admisin de denuncios mineros y establece que no se pueden iniciar nuevos proyectos. Por otro lado, la Gerencia Regional de Recursos Naturales del Gobierno Regional de Cajamarca, llev a cabo un proceso de casi cuatro aos (desde agosto de 2007) de Zonificacin Econmica y Ecolgica (ZEE), con apoyo de la cooperacin internacional y organizaciones especializadas del pas16. Este proceso permiti definir dnde s se podan realizar actividades extractivas y dnde no.

15 Ver: Ley Orgnica de Municipalidades, Ttulo VIII: Los derechos de participacin y control vecinal. 16 El proceso de zonificacin recibi el apoyo del Programa de Desarrollo Rural Sostenible del Fondo Espaol, de la Cooperacin Alemana (GTZ) y de organizaciones de la sociedad civil peruana como la Asociacin Servicios Educativos Rurales (SER) y el Grupo de Formacin e Intervencin para el Desarrollo Sostenible (GRUFIDES).

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El Gobierno Regional de Junn, como en el caso de Cusco, emiti una ordenanza en marzo de 2011, pero no prohibiendo la actividad extractiva, sino ponindole condiciones. Por ejemplo, las empresas que operen en reas de las comunidades indgenas y campesinasdebern formar sociedades con ellas, incluyndolos como accionistas minoritarios y que cumplan con la consulta previa. En la regin Puno tambin se aprob una Ordenanza Regional N 005-2011, en mayo de este ao, para detener las concesiones mineras en su territorio hasta que se realice un proceso de ZEE y para cancelar un proyecto especfico, la minera Santa Ana. Mientras se escriben estas lneas, se reinicia un paro regional indefinido en contra de todas las concesiones y las actividades mineras, y en contra del proyecto energtico Inambari, que fue suspendido das antes del 5 de junio para permitir la realizacin de las elecciones en segunda vuelta. As tenemos que consultas ciudadanas distritales y provinciales sobre la viabilidad de proyectos de inversin, as como ordenanzas regionales que prohben nuevas concesiones hasta que no haya procesos de zonificacin, imponen condiciones especficas a los nuevos proyectos de inversin, que establece ordenamientos territoriales indicando dnde pueden y dnde no pueden haber estas inversiones. Tenemos pues acciones y normas todas basadas en el ordenamiento legal de los gobiernos regionales y gobiernos locales, pero que terminan enfrentadas a un gobierno central que se apoya en un marco normativo sectorial que mantiene todas las competencia sobre minera e hidrocarburos en sus manos. Como en todos los temas anteriores, este tendr que ser encarado por el nuevo gobierno a partir de julio de 2011.

Conclusiones
La gestin de Alan Garca en relacin con el sector extractivo es una continuidad y radicalizacin de las opciones bsicas que

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se tomaron en los 90, y que se mantuvieron durante el gobierno de Alejandro Toledo. Continuidad porque las vigas maestras siguen siendo las mismas: promover la inversin por sobre todas las cosas y subordinar los temas sociales y ambientales a esta prioridad. Radicalizacin porque esta lgica ha buscado imponerse aun en condiciones extremas, frente a la abierta oposicin de las poblaciones locales, incluso a costa de enfrentamientos, daos a la propiedad, heridos y muertos. Bagua lo anunci e Islay lo confirm. Radicalizacin tambin porque en este camino la gestin de Garca ha desestimado propuestas razonables de legislacin en materia de consulta, como la presentada por la Defensora del Pueblo y aprobada por el Congreso de la Repblica, y porque ha seguido promulgando normas especficas algunas reseadas lneas arriba y muchas ms que no tocamos ahora por lmites de espacio que apuntan todas en la misma direccin. Su legado es pues el de un neoliberalismo radicalizado, casi fundamentalista, cuando en el resto del mundo y desde todos los actores involucrados se avanza en una direccin contraria: mayores contribuciones al fisco de las naciones propietarias de los recursos, derechos de consulta de las poblaciones directamente afectadas, marcos institucionales independientes para regular y fiscalizar las relaciones entre la actividad extractiva y el medio ambiente, as como la integracin de las extractivas en las agendas locales y regionales de crecimiento y desarrollo. Es en esta direccin que avanzan los debates en curso entre expertos internacionales, gobiernos de pases desarrollados, organismos multilaterales y grandes empresas, en torno a la propuesta de la Carta de los Recursos Naturales17. En esa misma direccin avanzan en Amrica Latina los debates entre expertos, actores

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http://www.naturalresourcecharter.org/

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sociales y gobiernos, en torno a las Transiciones hacia Escenarios Post Extractivitas18. Si se trata de apartarse del fundamentalismo neoliberal de Alan Garca, no es que falten ideas ni experiencias, pues estas ya existen y se vienen articulando en grandes visiones alternativas. De ellas se puede tomar lo que le convenga al Per, pero para eso hace falta voluntad poltica... mucha voluntad poltica.

18 Debate impulsado por CAAP (Ecuador), CLAES (Uruguay) y RedGE (Per). Ver: http://www.extractivismo.com/ y http://www.redge.org.pe/

Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental: balance de polticas y prospectiva estratgica


Erick Pajares

La verdad necesita de dos hombres para ser descubierta: uno para decirla y otro para entenderla. Khalil Gibran

Entre la doctrina del shock y la no tica del crecimiento


El presente ensayo empez a escribirse en medio de la delicada situacin poltica que atraves el Per, antes de conocerse los resultados de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales para el perodo 2006-2011, tomando en cuenta que a lo largo de una dcada (1990-2000), a la par de seguir dogmticamente los lineamientos del Consenso de Washington1 (y las recetas ideolgicas expuestas por Francis Fukuyama en El Fin de la Historia y el Ultimo Hombre, para reducir el Estado a su mnima expresin, y hacerlo supuestamente ms eficiente), el fujimorismo (que estuvo muy cerca de retornar al poder) violent el orden constitucional,
1 Tal consenso propone 10 recetas econmicas: 1) Disciplina fiscal, 2) Ordenamiento de las prioridades del gasto pblico, 3) Reforma impositiva, 4) Liberalizacin de las tasas de inters, 5) Tasa de cambio competitiva, 6) Liberalizacin del comercio internacional, 7) Liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras directas, 8) Privatizacin e incentivos al libre mercado, 9) Desregulacin de mercados financieros, y 10) Derechos de propiedad.

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aniquil las instituciones, perpetr el saqueo del erario nacional y someti el patrimonio natural del pas a una repartija corrompida, enmascarada de concurso de martilleo y remate al mejor postor. En efecto, a partir de 1990, el modelo de privatizacin de los recursos naturales (particularmente minerales y energticos), busc reemplazar de modo total la participacin del Estado por la intervencin y poder empresarial de las transnacionales2, las cuales adems de ejercer un control cuasi absoluto sobre los recursos aseguraron sus beneficios mediante convenios de estabilidad jurdica y tributaria, an defendidos impresentablemente por la feligresa neoconservadora, que se sensibiliza cuando se seala que las empresas extractivas, sobre todo las mineras, deben pagar el impuesto a las sobreutilidades (sper tax o windfall tax)3 y que en diversos casos ello puede implicar una renegociacin de los contratos suscritos con el Estado peruano. As, cuando las empresas pretenden modificar un contrato ley (Art.62 de la Constitucin de 1993), s se puede; pero si el Estado peruano se atreve siquiera a evaluar la posibilidad de revisar los trminos de tales acuerdos, entonces se dice que se atropella el orden jurdico, que se ahuyentarn las inversiones, que los mercados internacionales se pondrn nerviosos, que se vendr abajo la bolsa de valores, y que subir el riesgo pas.

Para Francisco Durand, el poder empresarial se le reconoce a empresas con capacidad de decisin directa e indirecta sobre la economa y la poltica. Vase Durand, Francisco. El poder econmico y sus relaciones con el Estado y la Sociedad Civil. En: desco, ed. Per Hoy. Luces y sombras del poder. Lima: desco, 2009. 3 Este es uno de los temas en el que se ha ido generando un creciente consenso en el pas pues, de una parte, las empresas mineras estn obteniendo ganancias elevadsimas debido a los altos precios de los minerales y, de otra, el Estado no est percibiendo la participacin que le corresponde, tanto por impuesto a la renta como por regalas. Pases como Israel, Australia, Chile y Azerbaijn ya lo aplican. El propio vicepresidente del Banco Mundial ha sealado que: Lo que se sabe es que siempre hay un espacio dentro del cual se puede tener una tributacin (de ese tipo) sin afectar las inversiones. Vase Garca, Elas. Banco Mundial apoya impuesto a las sobreganancias mineras. Gestin, Lima, 27 de abril de 2011.

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Todo eso que, en palabras de Jos Saramago (Premio Nbel de Literatura de 1998) arguye la caverna, es una impostura4. Y es que, muy a tono con sus intereses mercantilistas, la derecha econmica se hubiera dado por bien servida si en el Per se entronizaba aquella pandilla mafiosa, devota del populismo clientelista, que durante una dcada instrumentaliz para sus fines cleptocrticos la pobreza de millones de ignorados, mientras el pas se suma en un mar de corrupcin y criminalidad de niveles insospechados. Para lograr tal objetivo, se ha pretendido aplicar la estrategia del miedo, a la que se ha referido con lucidez Naomi Klein: Desde lo acontecido en Chile, en la dcada de 1970 en adelante, los idelogos de derecha han aprovechado las crisis para impulsar una agenda que no tiene nada que ver con la resolucin de estas crisis, y todo que ver con la imposicin de su visin de una sociedad ms dura, ms desigual, menos democrtica5 (traduccin de Erick Pajares). Por ello, suscribimos lo dicho por Gustavo Gorriti en un editorial de la revista Caretas, respecto de la reciente tensin poltica que hemos enfrentado:
En estos das, y ante la disyuntiva electoral planteada, hay que recordar e insistir en que la patria es ms que la administracin de su economa y el bienestar de sus empresas, por ms vitales e importantes que sean para el desarrollo. Un pas es historia, dignidad, cultura, identidad y sobre todo futuro6.

Esa derecha conservadora sigue congelada ideolgicamente en la Guerra Fra y no acepta que el mundo ha cambiado. No entiende que cuestionar las imperfecciones del modelo econmico en el Per, as como poner a debate la necesidad de un desarrollo
Vase: Saramago, Jos. La Caverna. Buenos Aires: Alfaguara, 2000. Klein, Naomi. La Doctrina del Shock: el auge del capitalismo del desastre. Barcelona: Paids, 2007. 6 Gorriti, Gustavo. Hasta aqu noms. Caretas, Lima, 14 de abril de 2011.
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inclusivo y una mejor redistribucin del crecimiento (hasta ahora excluyente), no nos remite a ser aduladores de ningn ismo vinculado con el socialismo del siglo XXI; tampoco entiende que sealar las muy malas prcticas en materia ambiental y social de empresas mineras como Caudalosa Chica (en Huancavelica), Doe Run (en La Oroya, Junn) o Yanacocha (en Cajamarca)7, y plantear una reforma tributaria que posibilite que las industrias extractivas paguen sobreganancias por los mayores ingresos que perciben (debido a los altos precios de los minerales en el mercado internacional), no nos convierte en enemigos de la inversin privada; tampoco comprende que denunciar la indiferencia y la complicidad de una administracin gubernamental (como la actual), coludida con los atropellos de las corporaciones, que rebasan el lucro aceptable hasta llegar a la codicia avariciosa y angurrienta que contamina, destruye y no paga las cuentas, no nos disfraza de fundamentalistas; que alzar la voz ante la posibilidad de que se destruya nuestro rico patrimonio gentico agrcola culturalmente creado a lo largo de miles de aos de observacin y comprehensin de las dinmicas y formas de la naturaleza en los andes, debido a la permisividad gubernamental para el ingreso de semillas transgnicas, en su intencin de favorecer a un reducido nmero de corporaciones biotecnolgicas transnacionales con vocacin por los lobbies corruptivos (Monsanto, Syngenta, Calgene, entre otras), no nos hace oscurantistas, ni enemigos del mejor conocimiento objetivo; que expresar nuestra inconformidad ante la indefensin de los intereses nacionales, a la vez de exigir respeto a los derechos de las poblaciones indgenas y locales, no nos adscribe a ningn tribalismo. Evidenciar el grave problema que constituye hoy la desigualdad social y la fragilidad ecolgica del Per deviene en exigencia tica, en un contexto en que la crisis ecolgica planetaria pone en
7 Vase: Luna, Nelly. Tras 11 aos del derrame de mercurio, sntomas persisten en Choropampa. El Comercio, Lima, 22 de mayo de 2011.

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cuestin un estilo de vida insostenible, con profundas races en la no tica. La crisis estructural de la economa mundo capitalista y la crisis ecolgica que atraviesa el planeta, revelan el agotamiento del modelo neoliberal. El capitalismo, repensado como sustentable, no lo es ni puede serlo, pues su propia racionalidad as lo determina. La transgresin de los ecosistemas y el agotamiento de los recursos naturales es una realidad fsica que la tecnociencia, poderosa herramienta del capitalismo corporativo global, no puede resolver8. Como bien refiere Wallerstein: No podemos predecir qu visin o visiones del mundo o qu sistema o sistemas surgirn de las ruinas del actual. No podemos predecir qu ideologas nacern ni cuntas habr, si es que las hay9. Considerando el contexto descrito, ensayar un balance sobre la insostenibilidad del modelo de crecimiento en el Per (perodo 2006-2011), y lo que ello implica para el futuro, exige un anlisis del actual acontecer poltico, como un continuum en el tiempo, especialmente porque la segunda administracin gubernamental de Alan Garca presenta las mismas caractersticas centrales del fujimorato: a) profundizacin del modelo neoconservador de gobernabilidad, va la promocin de las inversiones en actividades extractivas (privatizacin de los recursos naturales y economa primaria), b) mxima flexibilizacin de las polticas y normas ambientales (para facilitar las inversiones), an vulnerando los derechos de los diversos grupos sociales concernidos con la gestin de los recursos naturales, c) crisis de gobernabilidad permanente (tendencia creciente de conflictos socioambientales, e inexistencia
Vase: Pajares, Erick. Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?. En: desco, ed. Per Hoy. Centralismo y concentracin. Lima: desco, 2010. 9 Wallerstein, Immanuel. Despus del Liberalismo. Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2003.
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de instancias que orienten el dilogo y consenso entre Estado, poblacin local y empresa), y d) corrupcin sistemtica. Por ello, en circunstancias en que de manera obscena la mayora de medios de comunicacin (devenidos en poderes fcticos) que dicen defender el sistema democrtico y la libertad de expresin, pretendieron inducir la percepcin ciudadana para evitar que la opcin poltica que plantea determinados cambios al modelo econmico se convirtiera en una posibilidad inclusiva, es que deviene en exigencia ejercer nuestro derecho al pensamiento crtico, a la disidencia, y el desacato al establisment. Lo expuesto hace vigente las reflexiones libertarias de Etienne de la Botie, que en su obra El discurso de la servidumbre voluntaria, concluye que gracias a una educacin degenerada (o negada para las masas), es posible que el don de la libertad no sea amado ni extraado, y ni siquiera deseado, que la verdadera batalla se libra en la mentalidad de las gentes, que un hombre capturado no es un sbdito, que un corazn marchito por la costumbre de servir a la estupidez y la arbitrariedad s hace un siervo ejemplar10.

Marco terico: crisis ambiental, crisis de gobernabilidad y pobreza


Sustentabilidad del desarrollo y procesos de institucionalizacin
El tema de los recursos naturales y la crisis ambiental est en la base misma del debate poltico sobre los procesos de crecimiento y desarrollo, y no puede considerarse como una cuestin secundaria, si acaso deviene en un asunto de relevancia geopoltica, deficientemente abordado por las fuerzas polticas que han hecho parte del reciente proceso electoral y uno en los que la saliente

10 De La Botie, Etienne. El discurso de la servidumbre voluntaria o Contra el Uno. Barcelona: Tusquets, 1980.

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administracin gubernamental muestra una gestin marcadamente negativa. Aquella idea errtica de que favorecer las inversiones en el Per va a significar mayor crecimiento, aun a costa de fragilizar la institucionalidad ambiental, las polticas pblicas ambientales, el marco regulatorio ambiental, y exacerbar las causas que propician los conflictos socioambientales, ha sido un elemento que ha incidido directamente en la crisis de gobernabilidad durante el quinquenio 2006-2011, ms an cuando lo que el pas requiere son, precisamente, mecanismos institucionalizados de dilogo y acuerdo para la gestin del ambiente y los recursos naturales, a fin de superar las asimetras en el relacionamiento (negociacin) entre Estado, poblacin local y corporaciones. Estos factores, entre otros, han acrecentado, en este periodo, la percepcin ciudadana negativa ante el implcito condicionamiento mutuo entre funcionarios del gobierno y el poder empresarial. Adems de ello, agravando el panorama descrito, se corre el riesgo de que la corrupcin se convierta en uno de los factores de depredacin de los recursos naturales. Como bien anota Paul Krugman (Premio Nbel de Economa de 2008), la historia y la experiencia moderna nos dicen que las sociedades altamente desiguales tambin tienden a ser altamente corruptas, destacando lo aadido por Alan Greenspan: la desigualdad creciente es una amenaza a la sociedad democrtica11. De otro lado, los conflictos socioambientales son la consecuencia de un deficiente sistema de gobernanza, y no una causa que por s misma explique un eventual menor flujo de inversiones en actividades extractivas, como muchas veces se ha pretendido mostrar para evitar que la opinin pblica se adhiera a los cuestionamientos que emergen por la verticalidad con que se promueven diversos proyectos extractivos, al tiempo que se fortalece la
11 Krugman, Paul. Graduados vs. Oligarcas. La falacia 80-20. La Repblica, Lima, 27 marzo de 2006.

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funcin disciplinaria del Estado (criminalizacin de la protesta y la disidencia). A fines del siglo XX, la historia nos demuestra que los procesos de institucionalizacin son fundamentales para la sustentabilidad del desarrollo. A propsito, Francis Fukuyama seala que: (...) las instituciones no surgirn a menos que exista una fuerte demanda interna de ellas. El mal gobierno, las instituciones dbiles, la corrupcin poltica y el clientelismo existen porque ciertos actores polticos tienen un fuerte inters egosta en el statu quo. Si desde dentro de la sociedad no se genera la voluntad poltica de apartarlos del poder, la presin exterior rara vez es suficiente para desalojarlos12.

Pobreza y degradacin ambiental


Como parte del estudio Anlisis Ambiental del Per: retos para un desarrollo sostenible, elaborado por el Banco Mundial el 2007, se realiz una investigacin para identificar los problemas ambientales que estn asociados con los costos econmicos ms significativos13, estimndose que el costo econmico de la degradacin ambiental, reduccin de los recursos naturales, desastres naturales, servicios ambientales inadecuados (tales como sanidad inadecuada), sumaban 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9 por ciento del producto bruto interno en 2003, siendo el costo de la degradacin ambiental en el Per ms alto que en otros pases con niveles de ingreso similares14 (vase grfico N 1).
12 Fukuyama, Francis. Amrica en la encrucijada. Democracia, poder y herencia neoconservadora. Buenos Aires: Ediciones B, 2007. 13 Larsen, Bjorn y Strukova, Elena. Per: Cost of Environmental Damage: A SocioEconomic and Environmental Health Risk Assessment. Background Report for Country Environmental Assessment. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2005. 14 Vase: Banco Mundial. Anlisis Ambiental del Per: Retos para un Desarrollo Sostenible. Lima: Unidad de Desarrollo Sostenible, Regin de Amrica Latina y el Caribe, 2006.

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La cuestin ambiental es percibida como un obstculo a la inversin, lo que evidencia las graves fallas institucionales en la concepcin de los sistemas de gestin de un Estado moderno, que comprende las implicancias entre pobreza y degradacin ambiental, y que propicia la sustentabilidad del desarrollo. Precisamente, el citado estudio del Banco Mundial refiere que:
La carga de estos costos recae ms duramente en los grupos vulnerables. Los pobres son expuestos a los ms altos riesgos ambientales que los grupos con ms altos ingresos y carecen de los recursos para mitigar esos riesgos. Los impactos en la salud ambiental a menudo tienen repercusiones ms severas para los pobres que para los no pobres, debido a que los ltimos tienden a tener ms recursos para hacer frente a tales eventos, mejor acceso a los servicios de salud y mejor salud en general. Los impactos ambientales y desastres naturales tambin pueden resultar en prdida de ingresos o bienes, lo que es ms perjudicial para los pobres que para los que no lo son. Se estima que el impacto de la degradacin ambiental para los pobres en relacin a los no pobres es 20 por ciento ms alto en trminos de impacto por cada mil personas y 4.5 veces ms alto en trminos de impacto por unidad de ingreso. Es importante resaltar la importancia de la degradacin ambiental como una barrera para reducir la desigualdad15.

Grfico N 1: Costos de degradacin ambiental (salud y calidad de vida)


3.5% 3.0% 2.5% % del PBI 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% Egipto Per Colombia Libano Argelia Siria Marruecos Tnez

Fuente: Libano y Tnez: Sarraf, Larsen y Owaygen (2004); Argelia: Ministerio de Gestin Territorial y Ambiental, 2002; Egipto: Banco Mundial (2003); Marruecos: Banco Mundial (2003); Siria: Saffaf, Bolt y Larsen (2004); Jordania METAP (2000). Nota: los costos en el Per incluye los efectos sobre la salud y desastres naturales.

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Ibd.

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Las reflexiones de Joan Martnez Alier aportan al respecto:


La degradacin del medio ambiente, ya sea causada por la pobreza, por la riqueza, o por razones no humanas, se entiende como una prdida de la capacidad para mantener la vida humana ahora o en el futuro. La degradacin ambiental y la pobreza no estn unidas nicamente por la presin de la poblacin sobre los recursos, sino tambin por la desigualdad de la distribucin16.

Una visin ideologizada sobre ambiente y desarrollo: neoconservadurismo y sociedad de mercado


Un anlisis sobre la (in)sostenibilidad del modelo de crecimiento y su relacin con la crisis ambiental en el Per, exige acercarnos a las visiones ideologizadas que sustentan las formas de entender el desarrollo. Una de estas visiones es la del presidente Alan Garca, quien entrevistado por el diario ABC de Espaa el 2008, reiteraba su intencin de entregar en propiedad las tierras de la Amazona, aseverando que el perro del hortelano de la teora por l descrita son todos los peruanos y sus ideologas deformantes, las cuales hay que deponer porque llevan a la intolerancia y les impiden ver lo prctico. Con precario conocimiento de la realidad amaznica, Garca dijo:
De ah ciertas ideas, como que no hay que dar propiedad en la Amazona porque es un bien intocable que pertenece a la Humanidad. Hombre! La produccin de oxgeno debe ser una obligacin que pertenece a la humanidad. Aprovechar la madera y renovarla es una posibilidad de generar trabajo haciendo inversin. Estamos en un mundo ideolgico
16

Martnez Allier, Joan. La pobreza como causa de la degradacin ambiental. Un comentario al Informe Brudlandt. En: Documents danlisi geogrfica, N 18. Barcelona: Universitat Autnoma de Barcelona, 1991, pp. 5573.

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que dice que no se puede tocar la Amazona porque es parte del idilio del comunismo primitivo17.

Otra visin de desarrollo, distante de aquella presentada por Garca, fue expuesta por el Embajador de Francia en el Per, Pierre Charasse, a propsito de la Quinta Cumbre de Amrica Latina y el Caribe - Unin Europea (ALCUE), realizada en Lima, del 13 al 17 de mayo de 2008, cuando seal que:
El crecimiento econmico no es sinnimo de desarrollo y, ms an, un fuerte crecimiento sin desarrollo es una verdadera bomba de tiempo. Amrica Latina, que ha vuelto a tener una visin democrtica vigorosa, ofrece desafortunadamente el ejemplo de un continente donde el crecimiento econmico todava no ha permitido una disminucin significativa de la pobreza, situacin que puede generar crisis polticas No se trata, para los pases ricos, de prohibir a los pases en desarrollo acceder al progreso, al bienestar. Al contrario, se trata de encontrar juntos la manera que permita a los ms pobres recuperar su retraso de desarrollo, teniendo en cuenta la obligacin ahora universal de proteger nuestro planeta y de hacer uso racional de sus recursos. El vinculo entre disminucin de la pobreza y proteccin del medio ambiente es obvio18.

Estas dos perspectivas, diametralmente divergentes, sobre la relevancia de las estrategias de sustentabilidad ambiental en los procesos de desarrollo, ameritan, qu duda cabe, un mayor anlisis para encontrar respuestas (y posibles alternativas de solucin) a la crisis ambiental del Per. El marco institucional y de polticas de un pas en materia ambiental est influenciado por las interacciones entre burocracia, poder empresarial (mercado), sociedad civil, fuerzas polticas y actores globales. En el Per, el mayor peso relativo lo ha tenido

17 Prez Maura, Ramn. El Rey hizo muy bien en la cumbre; haba que poner orden. ABC, Madrid, 20 de enero de 2008. 18 Charasse, Pierre. Por un dilogo estratgico sobre los grandes desafos del Siglo XXI. La quinta cumbre ALC - UE. El Comercio, Lima, 28 de enero de 2008.

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el poder empresarial y los actores globales, y en menor medida, la sociedad civil y la burocracia. Ello explica en buena medida la visin de Garca, expuesta en los artculos El sndrome del perro del hortelano, Receta para acabar con el perro del hortelano, y El perro del hortelano contra el pobre19; con la pretensin de justificar el perfil neoconservador del modelo econmico. Deca Garca, sin entender la crisis global y premunido de su nuevo dogma:
Hay millones de hectreas para madera que estn ociosas, otros millones de hectreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarn, adems cientos de depsitos minerales que no se pueden trabajar Un segundo tema demuestra lo mismo, es la tierra. Para que haya inversin se necesita propiedad segura, pero hemos cado en el engao de entregar pequeos lotes de terreno a familias pobres que no tienen un centavo para invertir, entonces aparte de la tierra, debern pedirle al Estado para fertilizantes, semillas, tecnologa de riego y adems precios protegidos. Este modelo minifundista y sin tecnologa es un crculo vicioso de miseria, debemos impulsar la mediana propiedad, la clase media de la agricultura que sabe conseguir recursos, buscar mercados y puede crear trabajo formal20.

Con esa misma fe (en la tecnologa que todo lo puede?) , en la inauguracin del Octavo Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, realizado en la Universidad Mayor de San Marcos el 2009, Garca reflexionaba sobre el cambio climtico y el retroceso glaciar en los Andes:
Es cierto que los glaciares caminan hacia su extincin, pero seis o siete veces ha ocurrido eso o no lo recordamos? La especie humana tiene memoria de cinco aos. Quienes podemos pensar en millones de aos, sabemos que eso ha ocurrido seis o siete veces en los mismos Andes.
19 Ver: El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007, 25 de noviembre de 2007 y 3 de marzo de 2008, respectivamente. 20 Garca, Alan. El Sndrome del Perro del Hortelano. El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007.

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Cuando me dicen que terminado el glaciar habr ms agua, les digo Y? Dejar de llover? No dicen que se calentar ms el mundo? Habr ms evaporacin, habr ms lluvia. Evidentemente los glaciares no servirn como una esponja para retener ese lquido. Haga usted las murallas y las presas necesarias para compensar eso21.

Al respecto, cabe precisar que aunque en el planeta se han producido cambios climticos a lo largo del proceso evolutivo, el fenmeno global que actualmente enfrentamos, a diferencia de los ocurridos en el pasado, es esencialmente antropgeno, se genera por la actividad humana, tiene su raz en el actual modelo civilizatorio, en la adiccin al consumo de combustibles fsiles (necesarios para el proceso de industrializacin), en la transgresin de la capacidad fsica de los ecosistemas, en el consumo cuasi patgeno de recursos naturales que no son infinitos, y en la vulneracin de la capacidad de autorregulacin del sistema Tierra. Y si se trata de lo que la ciencia dice, ya el Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (IPCC, por sus siglas en ingls) ha referido que estamos enfrentando un cambio climtico antropognico22. En efecto, hoy existe ya un creciente consenso en la comunidad cientfica sobre el calentamiento global y sus causas23. Sociedades cientficas (The American Meteorological Society, The American Geophysical Unin, The American Association for the Advancement of Science, The Geological Society of America, The American Chemical Society, The US National Academy of Science) y otras academias
21 Garca Prez, Alan. Discurso Inaugural. Octavo Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, 6-8 de Octubre de 2009. Lima: Universidad Mayor de San Marcos, 2009. 22 International Panel on Climate Change (IPCC). Summary for Policymakers. Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge and New York: Cambridge University Press, 2007. 23 Scientific consensus on global warming. Union of Concerned Scientists, Cambridge, 2009. Disponible en: www.ucsusa.org/ssi/climate-change/scientific-consensus-on. html (revisado el 14 de junio de 2011).

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internacionales, han establecido que estamos enfrentando un calentamiento global, que los humanos estn contribuyendo a l y que el conocimiento cientfico del cambio climtico es suficientemente claro para tomar medidas que respondan a sus amenazas24. Las conclusiones cientficas refutan as las visiones estrechas mediante las cuales se pretende mantener la utopa de la abundancia infinita. Pero son esas percepciones ideologizadas (fuertemente influenciadas por las dinmicas del mercado global), las que inciden en el diseo de las polticas pblicas y en su implementacin (va instrumentos de poltica), en materia de gestin del ambiente y los recursos naturales, con los riesgos que ello implica para la sustentabilidad del desarrollo en un pas megadiverso como el Per.

Crecimiento sin un adecuado planeamiento estratgico


El intercambio desigual implica el sometimiento de la economa de pases como el Per a las dinmicas del modo de produccin capitalista, que se apropia de los recursos naturales que le son necesarios para rentabilizar el capital invertido, tanto en los pases centrales como en la periferia. Aunque dicho proceso tiene sus races en periodos histricos coloniales, este se acentu al finalizar la Segunda Guerra Mundial, cuando la expansin del capital transnacional subordin para s los recursos mineros, agropecuarios y forestales del mundo subdesarrollado, mediante un previo control poltico, econmico, financiero y militar de estos pases25.

24 Vase: Schneider, Robert. Climate change: an emergency management perspective. Environmental Quality: An International Journal, vol. 20. London: Emerald Group Publishing Limited, 2011. 25 Al respecto, vase: Pajares, Erick. Poder y recursos naturales en el Per. Actores estratgicos en la sociedad de mercado. En: desco, ed. Per Hoy. Luces y sobras del poder. Lima: desco, 2009.

Erick Pajares

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La explotacin masiva de recursos naturales persigue la mxima rentabilidad inmediata, aun a costa de provocar graves desequilibrios ecolgicos y extender la pobreza entre la poblacin local. Del mismo modo, una economa nacional orientada a los mercados externos de productos agropecuarios y materias primas, y la concurrencia en el mbito global con los pases ms desarrollados, obliga a un aumento creciente de la produccin, la productividad y los rendimientos, lo que hace muy difcil el equilibrio socioecolgico del pas. A esto se suma el frgil planeamiento de la gestin pblica ambiental, por ausencia de polticas ambientales explcitas o por el debilitamiento de las mismas debido a las contradicciones que emanan de las polticas sectoriales (polticas implcitas), lo que sumado a los factores de contexto propicia que la poltica resultante (o poltica explcita equivalente) sea de sustentabilidad dbil. Al respecto, el Anlisis Ambiental de Pas formulado por el Banco Mundial, establece que:
Hay varias caractersticas de la planificacin en el Per, y en los mecanismos de toma de decisiones, que contribuyen a un inadecuado establecimiento de prioridades. El primero de ellos es la carencia de trabajo analtico para apoyar el proceso de toma de decisiones gubernamentales. Esto se ve agravado por la falta de representacin de ciertos sectores y partes interesadas en los lugares donde se toman las decisiones, lo que resulta particularmente en la aparente ausencia de las opiniones y preocupaciones de los grupos ms vulnerables. Otro elemento clave faltante es un mecanismo formal para la asignacin de recursos financieros y humanos de acuerdo con las principales prioridades ambientales vinculadas a la mitigacin de la pobreza y las prioridades sociales. Adems de incrementar la eficacia de las polticas ambientales y de gestin para el alivio a la pobreza, la incorporacin de estos tres elementos permitira una mejor rendicin de cuentas (accountability) en la toma de decisiones y en el diseo y aplicacin de polticas26 (traduccin de Erick Pajares).
26 Banco Mundial. Republic of Peru Environmental Sustainability: A Key To Poverty Reduction In Peru. Country Environmental Anlisis (Volume 2: Full Report). Lima:

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De otro lado, con frecuencia la problemtica y/o las ventajas comparativas del pas que se identifica en los diagnsticos sectoriales (vbg. biodiversidad, cambio climtico, recursos hdricos, desastres naturales, agricultura y energa, entre otros) para el diseo de polticas ambientales explcitas, pocas veces se ve reflejada como parte del conjunto de acciones estratgicas a ser implementadas. El citado estudio del Banco Mundial seala que:
El anlisis de las instituciones existentes, las polticas y programas, sugiere que los esfuerzos actuales de proteccin del ambiente pueden ser mejor alineados con las prioridades de la poblacin, o con los problemas ms agudos asociados con el costo de la degradacin ambiental27 (traduccin de Erick Pajares).

Anlisis de megatendencias, balance de polticas y prospectiva estratgica para la gobernabilidad ambiental en el Per
Lograr una visin prospectiva (construccin de futuros deseables y alternativos a lo largo del prximo quinquenio) que nos permita superar la crisis de gobernabilidad ambiental del pas, exige identificar las medidas crticas dadas por la administracin gubernamental saliente (2006-2011) en sectores clave de la gestin pblica ambiental (biodiversidad, cambio climtico, recursos hdricos, desastres naturales, agricultura y energa), as como los escenarios posibles definidos como megatendencias que pueden ser anticipados va el adecuado diseo e implementacin de polticas pblicas. De ese modo ser posible aportar a la definicin de prioridades que la entrante administracin gubernamental debera considerar
Environmentally and Socially Sustainable Development Department, Latin America and the Caribbean Region, 2006. 27 Ibd.

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para fortalecer las ventajas competitivas del pas, dentro de un marco institucional y de polticas que incentiven el mejor desempeo ambiental. La Matriz 1 expone el balance y anlisis de prospectiva logrados.

A modo de conclusin: ms all del crecimiento fsico


Una propuesta de acuerdo poltico ante la crisis ambiental del Per se alcanz en el Per Hoy. Centralismo y concentracin28, siendo ahora fundamental aportar un conjunto de conclusiones que pongan en evidencia la insustentabilidad del modelo de crecimiento econmico en el pas, a la vez que contribuyan a repensar las estrategias de desarrollo que se han venido siguiendo: a. La economa nacional es exportadora de commodities, por lo que est sujeta a las oscilaciones (volatilidad) de los precios internacionales de materia prima. No se est diversificando la oferta. b. Los Trminos de Intercambio (TI) se miden a partir de la relacin entre los precios de los recursos naturales que se exportan, con los precios de los bienes manufacturados que se importan. La tendencia decreciente de los TI nos obliga a exportar cada vez ms mercancas para obtener una misma cantidad de importaciones. Bajo el concepto de capital natural, el Per se descapitaliza aceleradamente. c. El actual modelo de crecimiento se concreta va la vulneracin de la capacidad de soporte de los ecosistemas y el agotamiento de recursos, los cuales se extraen cada vez ms en pases con
Pajares, Erick. Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?. En: desco, ed. Per Hoy. Centralismo y concentracin. Lima: desco, 2010.
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estndares legales y ambientales ms bajos, lo que significa que los impactos ambientales por unidad de material extrado podran ser ms graves. En tal sentido, coincidimos con el cuarto informe del Panel Internacional de Recursos del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) de 2011, que establece que es necesario desacoplar (disociar) la tasa de consumo de recursos, de la tasa de crecimiento econmico29. El desacoplamiento de recursos implica la reduccin de la tasa de uso de los recursos primarios por unidad de la actividad econmica (hacer ms con menos material, energa, agua y recursos de la tierra para la produccin). Ello exige el replanteamiento urgente de los vnculos entre el uso de los recursos y la prosperidad econmica, lo cual es posible si la mejora de la economa nacional se define en trminos distintos al del crecimiento fsico.

d. La crisis de gobernabilidad ambiental se expresa en la tendencia creciente de los conflictos socioambientales que emergen debido a la competencia por el acceso, uso y control de los recursos naturales, entre los diversos actores con posiciones e intereses en el tema. Tiende adems a profundizarse debido a las fallas del marco institucional, y porque (...) rara vez se toma en cuenta el efecto de polticas econmicas de amplio espectro (vbg. poltica fiscal, privatizacin, polticas sectoriales, precio de los combustibles o leyes de promocin de inversin) en la formulacin de polticas ambientales30.
United Nations Environmental Programme (UNEP). Decoupling Natural Resource Use and Environmental Impacts From Economic Growth. A Report of the Working Group on Decoupling to the International Resource Panel. New York y Nairobi: UNEP, 2011. 30 Warford, Jeremy J.; Munasinghe, Mohan y Cruz, Wilfredo. The Greening of Economic Policy Reform. Vol I: Principles and Vol II: Case Studies. Washington DC: The World Bank (Environmental Department and Economic Development Institute), 1998.
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Puede que al respecto haya quienes an no quieran comprehender la real dimensin de la crisis ambiental del Per, frente a un modelo de crecimiento inviable. Y es que, tal como sentencia Upton Sinclair: es difcil conseguir que un hombre entienda algo cuando su sueldo depende de que no lo entienda.

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Matriz 1: anlisis de megatendencias mundiales, balance de polticas pblicas y prospectiva estratgica para la gobernabilidad ambiental del Per
Medida gubernamental tomada en funcin al sector (2006-2011) Poltica resultante (efectos) Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)

Megatendencia mundial (escenario posible)

Sector relacionado / Enfoque de la poltica nacional del ambiente1

Mayor presin sobre los recursos naturales (y democracia global para consensos) Biopiratera Erosin gentica debido a la contaminacin por flujo de genes (semillas genticamente modificadas).

Un mundo emergente que est en crecimiento, demanda ms energa, metales y alimentos.

Si las tendencias de crecimiento demogrfico y consumo continan, hacia el 2030 la humanidad demandar dos planetas, y hacia el 2050, tres planetas.

Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental

Impulsar mecanismos para la evaluacin y gestin de riesgos asociados a las actividades extractiSe necesitarn alianzas vas, productivas y de serpolticas para menguar vicios sobre la diversidad la competencia por los biolgica. recursos naturales.

Biodiversidad (agrobiodiversidad) Ley N 293162, mediante Impulsar la conserva- la cual se estara permicin de la diversidad de tiendo el aislamiento de ecosistemas, especies y genes para desarrollar recursos genticos, y el organismos genticamenmantenimiento de los te modificados (OGM) procesos ecolgicos esen- y protegerlos mediante ciales de los que depende patentes. la supervivencia de las Decreto Supremo N 003especies. 20113, mediante el cual

Quiebre de los sistemas alimentarios Disear e implementar una estrategia de biocomercio, con locales. nfasis en la diversidad biolgica Dependencia tecnolse formaliza el protocolo agrcola, impulsando las cadenas gica de los pequeos para el ingreso al pas de productivas sostenibles, con agricultores (pago de una participacin consistente semillas transgnicas. royalties). de comunidades y agricultores Prdida de mercados conservacionistas. para la agricultura Impulsar la identificacin, reorgnica. conocimiento y proteccin de

Impulsar la conservacin in situ de los recursos genticos nativos y fomentar la investigacin, desarrollo y su utilizacin sostenible, para el incremento de la competitividad de los sectores y actividades productivas.

las zonas de agrobiodiversidad, declarndolas libres de transgnicos.

Erick Pajares

Megatendencia mundial (escenario posible) Poltica resultante (efectos)

Sector relacionado / Enfoque de la poltica nacional del ambiente1

Medida gubernamental tomada en funcin al sector (2006-2011)

Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia) Implementar y financiar el Plan Nacional de Energas Renovables, con particular nfasis en el aprovechamiento de la energa elica (viento) y energa solar. Disear, implementar y posicionar a nivel internacional un Plan para la Sustentabilidad de la Amazona, considerando que dicha regin juega un papel fundamental en el sistema climtico, ayudando a impulsar la circulacin atmosfrica en los trpicos, absorbiendo la energa y reciclando cerca de la mitad de las lluvias que caen sobre ella, tomando en cuenta que cualquier trastorno en los volmenes de humedad que vienen desde la cuenca amaznica, puede desencadenar un proceso de desertificacin sobre vastas reas de Amrica Latina y Amrica del Norte8.

Energa La Ley N 28546, Ley de promocin y utilizacin de recursos energticos renovables no convencionales en zonas rurales, aisladas y de fronteras del pas 4 (biocombustibles, energa elica, geotrmica, solar y biomasa), no se viene aplicando. Polticas sectoriales que favorecen el uso de energa trmica (diesel).

Diversificacin de fuentes energticas La demanda de energa estar por encima de la oferta en los prximos 25 aos. De 2002 al 2030 el consumo de energa mundial aumentar en 60%.

Promover la inversin, desarrollo y uso de biocombustibles, energas renovables y gas metano derivado de rellenos sanitarios, como una oportunidad para la sustitucin de petrleo y gas, y la reduccin de las emisiones de carbono, en el marco del diseo de una nueva matriz energtica.

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La Ley N 28054, la Ley de Promocin del Mercado de Biocombustibles 5, y su reglamento, se han modificado, desacelerando el uso progresivo de energas renovables. Los cambios a la norma buscan prolongar el uso de diesel, por el supuesto sobrecosto que generara la importacin de biocombustibles (etanol y biodiesel) que deberan incorporarse en un 5% (en un lapso de tres aos) en las gasolinas de las refineras que operan en el pas (actualmente tienen 2%).

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Megatendencia mundial (escenario posible) Poltica resultante (efectos) Institucionalizar mecanismos de dilogo que posibiliten arribar a consensos por el acceso y uso de los recursos naturales, a fin de fortalecer la gobernabilidad ambiental. Disear e implementar el ombudsman para las actividades extractivas, como mecanismo fundamental para la supervisin tica de las inversiones. Mediante el Decreto de Urgencia 002-2011 (que modificaba el Artculo 2 del Decreto de Urgencia N 001-2011), se inclua dentro de un conjunto de proyectos exonerados de las evaluaciones de impacto ambiental a (...) las inversiones de energa de nuevas centrales hidroelctricas. Tales normas fueron modificadas mediante Decreto de Urgencia N 005 20116, dejndose sin efecto la exoneracin del cumplimiento de los procedimientos administrativo ambientales. Acuerdo Energtico Per - Brasil7.

Sector relacionado / Enfoque de la poltica nacional del ambiente1

Medida gubernamental tomada en funcin al sector (2006-2011)

Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)

Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental

Erick Pajares

Megatendencia mundial (escenario posible) Poltica resultante (efectos)

Sector relacionado / Enfoque de la poltica nacional del ambiente1

Medida gubernamental tomada en funcin al sector (2006-2011)

Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)

Cambio climtico (desastres climticos) El trastorno climtico global aumentar la temperatura promedio en 1.4 - 5. 8 C y los niveles martimos en 88 cm. Los desastres climticos tendrn mayor impacto, se presentarn con mayor frecuencia, aumentarn los riesgos para la salud pblica y las amenazas a la oferta alimentaria. El control y la reparacin ecolgica sern un asunto global dominante. Proceso de actualizacin Polticas y acciones de la Estrategia Nacional fuertemente dominade Cambio Climtico9. das por los enfoques de mitigacin, y proLineamientos para la Foryectos de Mecanismo mulacin de la Estrategia de Desarrollo Limpio Nacional de Adaptacin MDL (bonos de caral Cambio Climtico bono). 10 (2009) . Frgil e impreciso plaGrupo de Trabajo Tcnico neamiento en materia de Seguridad Alimentade adaptacin y conria y Cambio Climtico secuente dispersin e - GTTSACC (RM N 0647ineficiencia de accio2008 - AG). Ministerio de nes en los niveles reAgricultura. gional y local.

Cambio climtico y gestin de riesgos Incentivar la aplicacin de medidas para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico con un enfoque preventivo, considerando las particularidades de las diversas regiones del pas, con nfasis en la situacin y accionar espontneo de adaptacin de las comunidades campesinas y pueblos indgenas.

Disear, implementar y financiar una estrategia de adaptacin al cambio climtico, focalizada en el mantenimiento y conservacin de la agrobiodiversidad y los paisajes agrcolas tradicionales, la gestin social del agua (para enfrentar los cada vez ms agudos procesos de desglaciacin y cambios en los regmenes estacionales de lluvia), y el fortalecimiento de la institucionalidad social (software social) que desarrolla estrategias de resiliencia para la adaptacin al fenmeno global11.

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Megatendencia mundial (escenario posible) Poltica resultante (efectos)

Sector relacionado / Enfoque de la poltica nacional del ambiente1

Medida gubernamental tomada en funcin al sector (2006-2011) Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia) Ley 29338 Ley de Recursos Hdricos13. Poltica y Estrategia Nacional de Recursos Hdricos14. Poltica econmica orientada a la promocin agresiva de la inversin privada en actividades extractivas (minera), debilitando la proteccin de ecosistemas sensibles y revelantes para el ciclo hdrico (63.4% de los pramos y jalcas del Per se encuentran bajo concesiones mineras). Integrar las polticas de recursos hdricos, cambio climtico y desastres (incluyendo la gestin de riesgos), a fin de reducir los potenciales efectos de los eventos climticos extremos en la disponibilidad de hidroenerga (consumo humano, industria) y en la agricultura (sistemas alimentarios locales).

Estrs hdrico Durante el ltimo siglo el consumo de agua ha aumentado casi al doble de velocidad que la poblacin y seguir siendo as.

Recursos hdricos Impulsar una adecuada calidad ambiental de los cuerpos de agua del pas de acuerdo a estndares que permitan evitar riesgos a la salud y al Al 2050 casi el 42% de la ambiente12. poblacin vivir con insuficientes reservas para Promover el conocimiencubrir sus necesidades en to cientfico y tecnolagricultura, industria y gico de las medidas de uso domstico. El efecto prevencin y los efectos de esta situacin sobre de la contaminacin del los ecosistemas har que agua, sobre la salud de las ms de tres mil especies personas, los ecosistemas estn en peligro de ex- y los recursos naturales. tincin.

Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental

Disear, implementar y financiar un Programa Nacional de Siembra y Cosecha de Agua, a fin de amplificar, por multiplicacin, las estrategias locales rurales de resiliencia para la adaptacin al cambio climtico global, de modo tal que se logre pasar de la sustentabilidad a pequea escala, a la sustentabilidad a escala mayor, y evitar la inseguridad hdrica.

Erick Pajares

Megatendencia mundial (escenario posible) Poltica resultante (efectos) Regular la intervencin pblica y privada en cauces y acuferos y declarar reservas de agua por contingencias, por agotamiento de fuentes, por zonas de veda y de proteccin. Impulsar el mantenimiento de los bosques de cabeceras de cuencas. Asegurar los caudales ecolgicos para preservar la biodiversidad y las reas naturales protegidas Disear mecanismos y normas para la preservacin del agua en las cabeceras de cuenca mediante pago de servicios ambientales. Establecer planes y programas de gestin de eventos extremos a nivel de cuencas hidrogrficas, para disminuir las afectaciones en vidas humanas, bienes materiales y prdidas econmicas. Agudizacin de la crisis de gobernabilidad (conflictos socioambientales) por acceso al recurso hdrico y proteccin de fuentes de agua, particularmente entre poblaciones locales y proyectos de inversin privada.

Sector relacionado / Enfoque de la poltica nacional del ambiente1

Medida gubernamental tomada en funcin al sector (2006-2011) Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)

Fortalecer los conocimientos y tecnologas tradicionales compatibles con el manejo sostenible de los suelos y agua.

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Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental

Notas de la matriz N 1:
1 2 3

Decreto Supremo N 012-2009-MINAM, de 23 de mayo de 2009. Publicada el 14 de enero de 2009.

Reglamento Interno Sectorial sobre Seguridad de la Biotecnologa en el desarrollo de actividades con organismos vivos modificados agropecuarios o forestales y/o sus productos derivados (15 de abril de 2011).
4 5 6 7

Publicada el 16 de junio de 2005. Publicada el 8 de agosto de 2003. Publicado el 17 de febrero de 2011.

En la dcada de 1970, en base a un estudio realizado por la empresa Lahmeyer-Salzgitter, con financiamiento del gobierno alemn (GTZ) y del Banco Mundial, se detectaron numerosas posibilidades de represamientos en la Amazona. De ellas, las hidroelctricas seleccionadas por Brasil son Inambari (2000 MW), Sumabeni (1074 MW), Paquitzapango (2000 MW), Urubamba (940 MW), Vizcatan (750 MW) y Chuquipampa (800 MW), as como las lneas de trasmisin correspondientes que seran integradas al sistema brasileo. El costo total de las seis obras sera de US $ 16 mil millones. Es evidente que las exoneraciones previstas en los citados decretos de urgencia buscaban facilitar, al extremo, las inversiones brasileas en hidroenerga. Vase: Dourojeanni, Marc. Preguntas sobre hidroelctricas en la Amazona peruana. Bank Information Center, Washington D.C., 16 de junio de 2009. http://www.bicusa.org/es/Article.11256.aspx
8 Avissar, R. y Werth, D. How many realizations are needed to detect a significant change in simulations of the global climate?. Eos Trans, 2005. 9 En proceso de actualizacin por parte del Ministerio del Ambiente (MINAM), encargado a la empresa consultora Deuman (2011). 10 Griebenow, Gonzalo. Propuesta de Lineamientos para una Estrategia Nacional de Cambio Climtico (Borrador). Lima: Naciones Unidas (Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres), 2009. 11 La cosmologa andina debe jugar un rol fundamental en la construccin de un nuevo paradigma, sustentado en la complejidad ambiental, para enfrentar el cambio climtico global. 12 Segn la Poltica Nacional Ambiental ...el deterioro de la calidad del agua es uno de los problemas ms graves del pas. 13 14

Publicada el 31 de marzo de 2009. Publicada el 24 de abril de 2009.

Notas sobre los autores

Santiago Alfaro Socilogo, egresado de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), con formacin en gestin y polticas culturales por la Fundacin Ortega y Gasset de Argentina. Ha sido investigador, consultor y profesor en instituciones pblicas y privadas, en temas vinculados a la sociologa del arte y la comunicacin; los derechos humanos y el desarrollo; y la gestin y poltica cultural. Actualmente se desempea como Oficial del Programa de Derechos Indgenas e Interculturalidad de Oxfam, miembro de la Asociacin Civil Tndem: Gestin Cultural para el Desarrollo y profesor de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. E-mail: SAlfaro@OxfamAmerica.org Enrique Amayo Z. Ph.D. por el Departamento de Historia y Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos; Libre Docente (ttulo posdoctoral brasileo) por el Departamento de Economa de la Universidad del Estado de So Paulo (UNESP), Brasil. Profesor de Historia Econmica y Estudios Internacionales Latinoamericanos del Departamento de Economa, Programa de Posgrado en Sociologa de la UNESP y Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales San Tiago Dantas de la UNESP, as como de la Universidad de Campinas (UNICAMP) y de la Pontificia

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Notas sobre los autores

Universidad Catlica de So Paulo (PUC-SP). Coordinador del Ncleo Investigaciones sobre el Pacifico y la Amazona (NPPA) de la UNESP. Investigador y Profesor Visitante en universidades del Per (Universidad de Ingeniera), Brasil (Universidad de So Paulo), Chile (Universidad de Santiago), Mxico (Universidad de Guadalajara), Estados Unidos (Universidad de Pittsburgh y Universidad de California, San Diego). E-mail: eazamayo@fclar.unesp.br Eduardo Balln E. Antroplogo. Ex presidente del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) y de la Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP). Actualmente es miembro del Grupo Propuesta Ciudadana e investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalizacin y descentralizacin. E-mail: eballon@desco.org.pe Felipe Bedoya Bachiller en Ciencia Poltica por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Actualmente trabaja en desco para un proyecto de Revenue Watch Institute. E-mail: gbedoya@desco.org.pe Teresa Cabrera Sociloga de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Form parte del Observatorio Urbano de desco. Ha participado en diversas investigaciones aplicadas y publicaciones sobre espacio pblico y ciudadana. En el Grupo Propuesta Ciudadana fue responsable de la plataforma virtual de la Red Participa Per. Actualmente es investigadora de desco en temas urbanos y trabaja en la coordinacin regional de una investigacin sobre residuos slidos y gnero en cuatro ciudades de Amrica Latina. Es autora del blog limamalalima.wordpress.com. E-mail: teresa@desco.org.pe

Notas sobre los autores

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Edgardo Cruzado Economista por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), con una Maestra en Polticas Pblicas y Desarrollo Regional por la Universidad de Deusto (Bilbao-Espaa). Especialista en temas de descentralizacin, gestinde las finanzas pblicas yrelaciones fiscales intergubernamentales. Actualmente es Investigador Asociado de desco y consultor. E-mail: edgardo.cruzado@gmail.com Luis Chirinos Estudios de Derecho en la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Obtuvo la Maestra en Instituciones Legales en la Universidad de Wisconsin EE.UU. Sus temas de especializacin incluyen descentralizacin, participacin ciudadana y gestin pblica. Actualmente se desempea como consultor independiente y es, adems, docente del curso de Movilizacin de Bases en el Diplomado de Gobernabilidad y Gerencia Poltica de la PUCP. E-mail: lchirinos@desco.org.pe Jennie Dador Abogada por la Universidad Nacional Federico Villarreal (UNFV). Diplomada en Gnero por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y con estudios de Maestra en Ciencia Poltica, en la misma casa de estudios. Diplomada en Procesos de Democratizacin y Derechos Humanos por la Universidad de Chile. Autora de diversas publicaciones vinculadas a los derechos humanos de las mujeres. Actualmente es Directora del Movimiento Manuela Ramos. E-mail: jennie.dador@manuela.org.pe Mariel Garca Licenciada en Comunicacin para el Desarrollo por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Cursa la Maestra en Estudios Culturales de la misma universidad. Es investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) donde coordina el proyecto Municipio

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Notas sobre los autores

al Da. Actualmente dirige tambin el sitio web www.antiprensa.pe, espacio colectivo de crtica y vigilancia a la actuacin de los medios de comunicacin. Ha publicado diversos artculos sobre temas de cultura, medios de comunicacin y poltica. E-mail: marielgarcia@gmail.com Martin Garro Filsofo, magster en Filosofa y candidato a doctor por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Diplomado en Estadstica por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Actualmente se desempea como profesor auxiliar de la Facultad de Educacin de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH) y docente del rea de investigacin (formulacin de proyectos de investigacin y anlisis de datos). E-mail: mgarros@yahoo.com Ral Mauro Ingeniero Economista de la Universidad Nacional de Ingeniera (UNI), con estudios terminados en la Maestra de Gestin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Profesor de Metodologa de la Investigacin en la Facultad de Economa de la UNI. Es investigador principal de desco y analista econmico de la Red Latinoamericana de Deuda, Desarrollo y Derechos (Latindadd). Sus trabajos enfocan el problema de la precariedad de los niveles de vida, el financiamiento del Estado y los modelos de desarrollo. E-mail: raulmauro@gmail.com Carlos Monge Antroplogo por la Pontifica Universidad Catlica del Per (PUCP) e Historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch Institute para Amrica Latina. E-mail: cmonge@desco.org.pe

Notas sobre los autores

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Modesto Montoya Magster en Ciencias Fsicas por la Universidad Nacional de Ingeniera (UNI) y Doctor de Estado en Ciencias Fsicas por la Universidad Pars Sud, Francia. Ha sido miembro del Consejo Directivo del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CONCYTEC), ex presidente del Instituto Peruano de Energa Nuclear y ex presidente de la Sociedad Peruana de Fsica. Especialista en fsica nuclear, aplicaciones nucleares en la solucin de problemas nacionales, en temas de gestin y polticas pblicas en ciencia y tecnologa. Es autor de variados libros sobre su especialidad y de aproximadamente 80 trabajos cientficos sobre fsica nuclear y aplicaciones en informes anuales de institutos de investigacin de varios pases o publicados en revistas especializadas. Actualmente, es Miembro de nmero de la Academia Nacional de Ciencias del Per (desde 1995), investigador con el mayor nivel de carrera profesional en el Instituto Peruano de Energa Nuclear (IPEN), profesor principal de la Universidad Nacional de Ingeniera, en la que ensea cursos de fsica de radiaciones en la maestra de fsica mdica UNI-IPEN y asesor del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico. E-mail: modesto_montoya@yahoo.com Juan Narvez Ingeniero Mecnico y Magister en Economa, ambos por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Docente de cursos de microeconoma en la misma universidad. Especialista en temas de presupuesto pblico, descentralizacin fiscal y regulacin de servicios pblicos. Inters por tpicos de economa pblica, desarrollo regional y teora microeconmica. Actualmente, se desempea como economista en el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), realizando, entre otras tareas, labores de asistencia tcnica a gobiernos regionales en temas presupuestales y de planeamiento. E-mail: jnarvaez@desco.org.pe

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Notas sobre los autores

Cosmin Olteanu Alumno del Instituto de Altos Estudios Internacionales y del Desarrollo en Ginebra, donde obtuvo el ttulo de Master of Advanced Studies en estudios de desarrollo. Su tesis trat el problema del sobreendeudamiento en el contexto de las microfinanzas peruanas. Cuenta con nueve aos de experiencia en microfinanzas, perodo durante el cual trabaj con instituciones de microfinanzas en Europa del Este, frica y Amrica Latina, y cumpli diversas misiones de consultora. Actualmente es Gerente de Proyectos con LFS Financial Systems GmbH, empresa de gestin y consultora alemana que ha fundado y dirige Access Microfinance Holding AG y la red de bancos Access. E-mail: cosmin.olteanu@graduateinstitute.ch Erick Pajares Abogado internacionalista y analista poltico. Experto en derecho internacional ambiental, con estudios de especializacin en polticas pblicas globales (Universidad de Nueva York, School of Continuing Education) y estudios complementarios en antropologa cultural, sociologa rural y sociologa poltica. Investigador, reflexionador y generador de opinin en temas de gobernabilidad, institucionalidad y polticas pblicas ambientales, geopoltica ambiental, manejo de conflictos socioambientales, gestin de montaas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, cambio climtico global, pensamiento de la complejidad, ecologa poltica, ecologa profunda y prospectiva ambiental (investigacin de futuros). Coeditor y coautor de publicaciones especializadas, entre las que destacan: Cambio climtico, crisis del agua y adaptacin en las montaas andinas. Reflexin, denuncia y propuesta desde los Andes (desco, 2009), y Cambio climtico y resiliencia en los Andes. Enunciar una poltica educativa para la complejidad (Foro Educativo, 2010). Miembro del Grupo Biosfera, Think Tank en Investigacin de Futuros Sustentables, e investigador asociado de desco. E-mail: bgc.pae@gmail.com

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Jorge Rodrguez S. Socilogo y docente principal de la Facultad de Educacin de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH). Dedicado, adems de la docencia universitaria, a la prctica de la investigacin en campo y el desarrollo de capacidades para la investigacin en distintos escenarios institucionales. En los ltimos cinco aos sus publicaciones abarcan temas de investigacin (investigacin accin educativa), evaluacin (los estudios de base / evaluacin de proyectos de desarrollo local), sistematizacin de experiencias (aprendizaje y gestin multi-institucional de conocimientos) y desarrollo territorial (fortalecimiento de capacidades para el desarrollo territorial rural: innovaciones institucionales en gobernanza territorial), para instituciones nacionales como desco y organismos internacionales como la Fundacin W.K. Kellogg, PREVAL - NNUU, FIDAMERICA - NNUU y Rimisp - Chile. E-mail: jorgerodriguezsosa@yahoo.com Jean-Michel Servet Profesor del Instituto de Altos Estudios Internacionales y del Desarrollo en Ginebra. Antiguo profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin de la Universidad Lumire Lyon 2, Director de investigacin del Centro Nacional de Investigacin Cientfica (CNRS/Francia), del Instituto de Investigacin para el Desarrollo (IRD/Francia) y del Instituto Francs de Pondichry (India). Cofundador del Centro Walras y miembro del consejo director del Instituto Karl Polanyi (Universidad de Concordia) de Montreal. Entre sus publicaciones destacan: Le Grand Renversement (2010) y Banquiers aux Pieds Nus (2006). Especialista en socioeconoma, historia del pensamiento econmico y financiero, y economa social y solidaria. E-mail: jean-michel.servet@graduateinstitute.ch

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Vicente Sotelo Bachiller en Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Interesado en las ramas de Economa Poltica, Poltica Econmica y Desarrollo Econmico. Actualmente lleva cursos en la maestra de Ciencias Polticas de la PUCP y es asistente de docencia del curso de Economa Poltica en las especialidades de Economa y Ciencias Polticas de la facultad de Ciencias Sociales de dicho centro de estudios. Asimismo se desempea como analista econmico de la ONG Otra Mirada y consultor independiente. E-mail: chente.sotelo@gmail.com Eduardo Toche Historiador por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Magister en Historia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Ecuador). Ha sido Becario Senior del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y ex investigador de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Actualmente es investigador de desco y profesor de la Maestra de Historia de la UNMSM. E-mail: etoche@desco.org.pe Claudia Viale Bachiller en Economa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente es asistente de investigacin de desco Revenue Watch Institute. E-mail: cviale@desco.org.pe