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Le prsent rapport, financ par lUnion europenne, a t ralis et valid par les autorits nationales et les partenaires au dveloppement.

MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQES EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO


SELON LA METHODOLOGIE PEFA1
Mars 2008

Le PEFA est un partenariat soutenu par la Banque mondiale, le FMI, la Commission europenne, le Dpartement pour le dveloppement international du Royaume-Uni, le Ministre franais des affaires trangres, le Ministre norvgien des affaires trangres, le Secrtariat dEtat aux affaires conomiques de la Suisse et le Partenariat stratgique avec lAfrique. La prsente analyse pour la RDC a t financ par la Commission europenne. Le texte intgral du PEFA en version lectronique ainsi qu'un rsum excutif peut tre tlcharger l'adresse suivante http://www.delcod.ec.europa.eu/

Avant-propos
Le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability Dpenses publiques et responsabilit financire) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions, qui est parrain par : La Banque mondiale, Le Fonds montaire international, La Commission europenne, Le Dpartement pour le dveloppement international du Royaume-Uni, Le Ministre franais des Affaires trangres, Le Ministre des Affaires trangres du Royaume de Norvge, Le Secrtariat dtat aux Affaires conomiques de la Suisse, Le Partenariat stratgique avec lAfrique. Ce rapport a t prpar sur un financement de l'Union europenne par Monsieur Jean Mathis, professeur l'Universit de Paris-Dauphine (chef de la mission), Monsieur Alain Kashoba, chef de division au Ministre du budget, mis la disposition de l'Union europenne pour le temps de la mission, Monsieur Jean-Marcel Warnier, Trsorier principal du Trsor franais. Il a reu l'aide de Monsieur Jrme Dendura, sur un financement de la Coopration sudoise. La mission tient remercier l'administration de la Rpublique du Congo pour l'accueil et la disponibilit qu'elle lui a rserv, ainsi que les membres de la Dlgation de l'Union europenne qui ont suivi rgulirement l'avancement du travail.

Table des matires


Page Rsum de l'valuation........................................................................................................... 6 1. Introduction .................................................................................................................... 25 2. Donnes gnrales sur le pays ......................................................................................... 29 2.1. La situation conomique du pays............................................................................. 29 2.2. Les objectifs budgtaires ......................................................................................... 31 2.3. Le cadre juridique et institutionnel pour la gestion des finances publiques............... 35 3. Evaluation des systmes, des processus et des institutions de gestion des finances publiques........................................................................................................... 43 3.1. Crdibilit du budget ............................................................................................... 44 3.2. Exhaustivit et transparence .................................................................................... 64 3.3. Budgtisation fonde sur les politiques nationales ................................................. 107 3.4. Prvisibilit et contrle de l'excution du budget ................................................... 121 3.5. Comptabilit, enregistrement de l'information et rapports financiers...................... 195 3.6. Surveillance et vrification externe........................................................................ 208 3.7. Pratiques des bailleurs de fonds ............................................................................. 226 3.8 Questions particulires au pays............................................................................... 240 3.9 Synthse des notes.................................................................................................. 243 4. Le processus gouvernemental de rformes..................................................................... 244 4.1. Description des rformes rcentes ou en cours....................................................... 244 4.2. Facteurs institutionnels contribuant la planification et la mise en uvre des rformes............................................................................... 245 Documents consults ......................................................................................................... 246 Personnes rencontres........................................................................................................ 251

Liste des abrviations


AFD ANAPI ANR APNURC ASDI BCECO BCMI BIVAC BPO BTC BTC CADECO CCI CCP CCRE CDI CDPI CFAA CII CIS COFED COFOG CONADER COPEMECO COPIREP COREMAP CPAR CPCC CPPG CTR DCP DEMIAP DEP DEP DGI DGM DGRAD DIGCC DMP DPSB DRGC DSCRP DTO DTO EAD ECOFIN EDLP ESO ETD FC FEC FENAPEC FPI ICA IGF Agence Franaise de Dveloppement Agence NAtionale pour la Promotion des Investissements Agence Nationale de Renseignement Appui au Programme National d'Urgence de Renforcement des Capacits Agence Sudoise de Coopration au Dveloppement International Bureau Central de Coordination Bureau de Coordination des Marches dInfrastructures Bureau of Inspection, Valuation, Assesment, and Control Budget pour ordre Bureau Technique de Contrle Bureau Technique de Contrle (Ministre des infrastructures et des travaux publics) CAisse gnrale D'Epargne du COngo Cellule de Coordination des Infrastructures Cellule de Coordination du Programme de rhabilitation du secteur agricole et rural Comit de Coordination des Ressources Extrieures Centre des impts Commission de la Dette Publique Intrieure Country Financial Accountability Assessment Commission Interministrielle Informatique Centre des impts synthtiques Cellule d'appui l'Ordonnateur national du FED (En anglais) ou CFAP en Franais : Classification Fonctionnelle des Administrations Publiques COmit NAtional de DEmobilisation et de Rinsertion COnfdration des PEtites et Moyennes Entreprises du COngo COmit de PIlotage et de Rforme des Entreprises Publiques COmission de REforme des MArchs Publics Country Procurement Assessment Review Conseil Permanent de la Comptabilit au Congo Comit de Pilotage du Programme du Gouvernement Comit Technique de suivi des Rformes Direction du Contrle Budgtaire DEtection MIlitaire des Activits anti Patrie Direction des tudes et de la planification Directeur des tudes et de la planification Direction Gnrale des Impts Direction Gnrale des Migrations Direction Gnrale des Recettes Administratives et Domaniales Direction de l'Intendance Gnrale et des Crdits Centraliss Direction des Marchs Publics Direction de la Prparation et du Suivi du Budget Direction de la Reddition Gnrale des Comptes Document de stratgie de croissance et de rduction de la pauvret Directeur du Trsor et de l'Ordonnancement Direction du Trsor et de l'Ordonnancement Entit Administrative Dcentralise Commission de l'conomie et des finances de l'Assemble nationale ou Commission conomique, financire et de bonne gouvernance du Snat Etat De Liquidation de la dpense Publique Etat des Sommes Ordonnancer Entit Territoriale Dcentralise Franc congolais Fdration des Entreprises Congolaises FEdration Nationale des Artisans, Petites et moyennes Entreprises Congolaises Fonds pour la Promotion Industrielle Impt sur le chiffre d'affaires Inspection Gnrale des Finances

ITIE JICA MAD MONUC NU OCC OD OFIDA OGEDEP OGEFREM OMD ONATRA OPI PAP PER PIP PMURR PNMLS PNUD PSSF PTS PUAA PUAACV PUSPRES RENAPI SECOPE SECOPEP SENAREC SNCC SNEL SONAS TOFE UCOP UCP UNOPS UPPE SRP

Initiative pour la Transparence des Industries Extractives Japanese International Cooperation Agency Mise A Disposition Mission de l'Organisation des Nations Unies pour le Congo Nouvelle Unit Office de Contrle Congolais Ordonnateur Dlgu OFfice des Douanes Office de GEstion de la DEtte Publique Office de GEstion du FRet Maritime Organisation Mondiale des Douanes Office NAtional des TRAnsports Ordre de Paiement Informatis Plan d'Action Prioritaire Public Expenditure Review Programme d'Investissements Publics Programme Multisectoriel d'Urgence de Rhabilitation et Reconstruction Programme National Multisectoriel de Lutte contre le Sida Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Programme Suivi par les Services du FMI Procdure Transitoire Simplifie Programme d'Urgence pour l'Autosuffisance Alimentaire Programme d'Urgence et d'Appui l'Amlioration des Conditions de Vie Programme d'Urgence et de Soutien au Processus de Runification Economique et Sociale REgie Nationale d'APprovisionnement et d'Imprimerie SErvice de COntrle de la Paie des Enseignants SErvice de COntrle de la Paie des Enseignants Provincial SEcrtariat NAtional d'Appui au Renforcement des Capacits Socit Nationale des Chemins de fer Congolais Socit Nationale d' ELectricit Socit NAtionale d'Assurance Tableau des Oprations Financires de l'Etat Unit de COordination des Projets de runification conomique et sociale Unit de Coordination des Projets du Ministre de la sant United Nations Operations Service Unit de Pilotage du Processus d'Elaboration de la Stratgie de Rduction de la Pauvret

Rsum de l'valuation
Evaluation synthtique de la performance de la gestion des finances publiques Crdibilit du budget La crdibilit du budget est limite pour plusieurs raisons, mais essentiellement en lien avec une excution qui ne tient que peu de compte des autorisations budgtaires et qui laisse de nombreux services de l'administration sans les ressources budgtises alors que, l'inverse, certaines entits bnficient de fortes sur-excutions. Le budget sur ressources propres a t, en dpenses, sur-excut de 15 20%, au cours des deux derniers exercices, 2005 et 2006. A ce constat, il convient d'ajouter que, la plupart des annes, le budget fait l'objet d'une rvision lgislative (le budget amenag 2005 est, par exception, un exercice sans ramnagement du budget). La procdure budgtaire semble, du reste, mene dans l'ide qu'il y aura un budget amnag, pour tenir compte des vnements plus ou moins imprvisibles qui pourront survenir aprs le vote de la loi de finances. La crdibilit du document budgtaire est galement entame par le fait que seule une partie des ressources de l'aide internationale figure dans le budget. Les politiques publiques sont alors difficilement lisibles au travers de la documentation budgtaire. La comparaison prvisions/excution du budget sur ressources propres pose un certain nombre de problmes de nature statistique, qui sont voqus dans le corps du texte. Peut-tre plus graves que l'excution imparfaite du budget tous secteurs confondus sont les forts carts entre la composition des dpenses par ministre et institution, telles que prvues par le budget et telle qu'excutes. Les 10 ministres ou institutions les plus surexcuts l'ont t des taux compris entre 202% et 518% en 2004, 159% et 566% en 2005, et 241% et 890% en 2006. Les 10 ministres ou institutions les plus sous-excutes l'ont t des taux compris entre 13% et 17% en 2004, 5% et 31% en 2005, et 6% et 35% en 2006. Par ailleurs, les deux secteurs fondamentaux du point de vue de la rduction de la pauvret, celui de l'Enseignement primaire, secondaire et professionnel et celui de la Sant, sont fortement sous-excuts. A un niveau plus fin que celui des ministres et institutions, c'est--dire celui des services, centraux ou dconcentrs, les informations rassembles par la Direction de la reddition gnrale des comptes permettent de constater que les budgets des cabinets des ministres et des secrtariats gnraux sont en gnral sur-excuts tandis que certaines directions et les services dconcentrs ne reoivent que trs peu. Les recettes sont sur-excutes de l'ordre de entre 5% et 15% pour des raisons qui sont variables selon les annes : sous-estimation de telle ou telle recette, en particulier les versements des ptroliers-producteurs, bonne performance de telle ou telle rgie, inflation, mcanisme de rtrocessions aux rgies qui peroivent un bonus en cas de dpassement des prvisions. Les prvisions de recettes sont relativement bien organises entre les rgies et la Direction de la prparation et du suivi du budget. Le Parlement joue un rle important en la matire ; il majore gnralement les prvisions du gouvernement.

Le suivi des arrirs de paiement sur les dpenses (hors principal de la dette) se fait dans une grande confusion. Les arrirs intrieurs antrieurs 2001 ont fait l'objet d'un audit par un cabinet international, puis d'une ngociation de dcote par un autre cabinet international, puis d'un audit complmentaire par un troisime cabinet. Ces cabinets ont travaill sur la base d'informations trs imparfaites qui rendent le rsultat final contestable. Une Commission de la dette publique intrieure a t cre, charge du service de la dette intrieure. Un quatrime cabinet a t dsign pour auditer les oprations de paiement ; il semble avoir mis des rserves. Au-del de 2001, les arrirs de paiement sont non mesurables en 2002 et 2003. Ils le deviennent partir de 2004 dans le cadre de la Chane informatise de la dpense publique. Plusieurs problmes se posent nanmoins. Les dossiers non rgls en fin d'anne sont retourns aux gestionnaires. Il existe une incertitude sur la rpartition de ces dossiers entre ceux pour lesquels il y a service fait et ceux pour lesquels ce n'est pas le cas. Il existe galement des divergences entre les estimations de la Direction du contrle budgtaire, les restes payer de la chane de la dpense et les restes payer des tats de suivi budgtaire. Exhaustivit et transparence La transparence budgtaire bnficie d'une bonne documentation budgtaire, plus l'intention du Parlement que du public, et d'une bonne nomenclature budgtaire. Elle est victime de l'importance des dpenses publiques hors budget et du peu de confiance que les entits dcentralises peuvent placer dans les prvisions budgtaires qui les concernent. Les recettes et les dpenses du budget sont prsentes dans la Documentation budgtaire tablie l'intention du Parlement. Les recettes sont prsentes dans une nomenclature quivalente celle du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI. Les dpenses sont prsentes en prvision selon plusieurs nomenclatures, par nature, par ministre et institution, par fonction et sous-fonction. Cette dernire nomenclature est identique celle du Manuel sus-mentionn. En excution, le bon d'engagement de la dpense inclut une codification dtaille qui permet, en particulier, une transition, par le biais d'une table de passage, la nomenclature des fonctions et sous-fonctions. Les dpenses de lutte contre la pauvret sont isoles aussi bien en prvision qu'en excution. La documentation budgtaire fournie au Parlement est volumineuse (une douzaine de volumes). Le Document n1 en fournit une synthse qui permet au lecteur press ou peu averti d'acqurir une connaissance rapide du budget. Si les stratgies des politiques publiques sont peu prsentes dans cette documentation, elle n'en est pas moins trs complte en matire de recettes et de dpenses ainsi que de mthodologie de prvision des recettes. Les dpenses et recettes hors budget sont nombreuses. Les organismes auxiliaires, qui ont dans la plupart des cas la nature d'tablissement public, mais parfois celle d'association, apparaissent dans le budget pour la subvention qu'ils reoivent de l'Etat. Il n'existe pas de reporting de ces organismes qui ferait apparatre leurs ressources propres et la nature de leurs dpenses. Diffrentes entits excutent des politiques publiques sans avoir aucun lien financier avec l'Etat (Office de contrle congolais OCC Office de gestion du frt maritime OGEFREM). 7

Les services au public, tels que l'enseignement et la sant, sont largement hors budget, essentiellement financs par les usagers ou les bailleurs, qu'il s'agisse du fonctionnement ou des salaires. Il existe toute une parafiscalit non connue, taxes diverses institues par divers services en province (pages, droit de sorties du bois, ). Il existe de nombreux comptes en banques commerciales ouverts par des administrations, sans autorisation du Ministre des finances. L'aide internationale est mal prvue au budget et mal reporte en excution, malgr l'importance des agences d'excution en RDC. Ces agences sont thoriquement des entits de l'administration. Les relations entre l'Etat, les Provinces et les Entits territoriales dcentralises (ETD), sont en pleine volution. Les Provinces et ETD bnficient, au titre des recettes, des impts dont l'Etat leur a cd le bnfice (par exemple l'impt sur les vhicules), de taxes et redevances directement perues par elles (par exemple des taxes de pages ou des taxes d'exposition foraine) et, enfin, de rtrocessions des ressources caractre national, dont la Constitution fixe le taux 40%, non remis en question par le projet de loi de dcentralisation. Ces rtrocessions, destines tant aux provinces qu'aux ETD, sont loin d'tre excutes comme prvues au budget, tant globalement qu'au niveau des rpartitions entre provinces et, l'intrieur des provinces, entre la province et les ETD. A cette excution trs imparfaite vient s'ajouter des prvisions budgtaires ralises sans concertation avec les provinces et disponibles trop tardivement pour qu'elles puissent en tenir compte dans l'laboration de leurs budgets. Les entits du secteur public autres que l'Etat sont nombreuses. Plus d'une cinquantaine d'entreprises publiques (les entreprises publiques incluent des entits qui ont en fait la nature d'tablissement public et qui seront qualifis comme tels ds que les projets de loi sur la modernisation du cadre juridique et institutionnel rgissant les entreprises publiques auront t vots). Ces entreprises publiques sont, en principe, suivies par le Ministre du portefeuille et le Conseil permanent de la comptabilit au Congo. Dans les fait, ces deux entits ne reoivent que trs partiellement et avec retard les comptes de ces entreprises et ne peuvent les consolider. Un objectif du Ministre du portefeuille est d'assigner aux entreprises publiques des avances sur dividendes. On admet que les trois quarts des entreprises publiques sont quasiment en tat de cessation de paiement. Les socits d'conomie mixte, qui sont prs d'une quarantaine, sont, vis--vis du Ministre du portefeuille, dans la mme situation que les entreprises publiques : peu de suivi des comptes, assignation d'avances sur dividendes. Elles sont cependant en bien meilleur tat financier que les entreprises publiques. Les Provinces et ETD n'ont pas jusqu' prsent emprunt. Elles pourraient le faire sous certaines conditions de contrle des ministres de l'intrieur, du plan, et des finances. Dans le cadre de la loi sur la dcentralisation, ces garde-fou risquent de disparatre, sinon pour les ETD, du moins pour les Provinces. Les principales informations budgtaires ainsi que celles relatives aux attributions des marchs publics sont rarement accessibles au public et, quand elles le sont (ce qui est le cas des Etats de suivi budgtaire), avec retard.

Budgtisation fonde sur des politiques nationales La documentation de la procdure budgtaire fournie par le Ministre du budget est complte et de qualit, mais le droulement de la procdure souffre de diverses insuffisances : retards, manque de capacit des ministres sectoriels, manque de confiance de ces ministres dans l'excution du budget, qui diminue leur motivation consacrer des moyens l'laboration de leur budget et participer la procdure budgtaire. Les politiques nationales sont insuffisamment converties en plans d'action pour pouvoir tre la base de l'laboration du budget. Les documents qui organisent et accompagnent la procdure budgtaire sont de qualit. La circulaire budgtaire est dtaille ; elle contient de nombreuses informations utiles aux ministres pour prparer leur projet de budget ; elle contient galement le calendrier budgtaire. La Direction de la prparation et du suivi du budget (DPSB) prpare un budget configur qui est une prvision budgtaire agrge. Les dfaillances de la procdure viennent d'une mise en uvre imparfaite des instructions de la circulaire budgtaire et du manque de capacit ou de motivation des ministres. Le calendrier n'est pas respect. La loi de finances n'a jamais t vote avant le mois de janvier, sauf pour l'exercice 2008. Les ministres n'attachent pas l'laboration du budget une importance suffisante, compte tenu d'une part de la part prpondrante tenue par le Ministre du budget, d'autre part du peu de confiance qu'ils ont dans l'excution du budget. De plus, ils ne disposent pas, dans bien des cas, de l'organisation et des ressources humaines ncessaires la prparation du budget. Il n'existe pas dans les ministres de Direction des affaires financires, mais uniquement une Direction des services gnraux et, en son sein, une Division financire. La qualit des confrences budgtaires souffre de l'absence de lien entre les stratgies de politique publique et le budget. Elle est trs variable d'une anne l'autre. Il arrive que les confrences ne se tiennent pas ou ne concernent qu'un nombre limit de ministres. L'envoi de deux lettres plafonds, l'une pour les plafonds indicatifs, l'autre pour les plafonds dfinitifs, prvu dans son principe, n'a pas toujours lieu. La participation du Ministre du plan l'laboration du budget est limite par le fait qu'elle ne concerne essentiellement que l'investissement sur ressources propres. De plus, les discussions budgtaires entre les ministres sectoriels et le Ministre du plan revtent un caractre relativement formel compte tenu de la quasi non-excution du budget d'investissement sur ressources propres. Il n'y a pas de prvisions budgtaires pluriannuelles, en lien avec le fait que peu de secteurs ont labor des documents de stratgie sectorielle qui permettraient d'laborer un Cadre de dpenses moyen terme. Il n'y a pas, pour l'heure, d'analyse de la soutenabilit de la dette.

Prvisibilit et contrle de l'excution du budget La fiscalit et la douane souffrent de divers maux : lgislation parse, codification non mise jour ou non adopte, procdures de recours non organises, recours non suivis, multiplicit des recettes parafiscales, "tracasseries", retard dans l'immatriculation des contribuables, insuffisance du contrle fiscal et du contrle douanier, abus des oprations douanires sous rgime d'exception. Les mises disposition des crdits aux ministres en cours d'anne sont entaches du mme manque de crdibilit que les autorisations budgtaires. Les comptes bancaires des organismes publics sont nombreux et non consolids. La paye est caractrise par une connaissance trs imparfaite des agents publics et la pratique des enveloppes globales non nominatives. La chane de la dpense souffre de l'importance des procdures exceptionnelles. Peu de marchs publics sont attribus et excuts dans le respect des rgles. Les contrles des corps de contrle sont peu suivis d'effet. La transparence des obligations fiscales et douanires est entache par l'absence de la mise jour du code des impts, qui date de septembre 2003, et l'absence d'adoption par le Parlement du code des douanes, labor depuis 2003. La lgislation douanire est fort ancienne et parse. Les recettes administratives, judiciaires, domaniales et des participations sont du ressort de la direction du mme nom (DGRAD). La diversit des recettes collectes repose sur une multitude de rglements qui rend l'information du public difficile. En matire de prlvements la porte, la confusion est accrue par leur multiplicit. Les prlvements de la Douane sont, dans l'ensemble des prlvements la porte, minoritaires. Beaucoup de ces prlvements sont raliss en dehors de tout texte les tablissant. Au total, il existe prs d'une vingtaine de prlvements la porte. Les recours en matire fiscale ne sont pas suivis, sauf ceux qui concernent la Direction des grandes entreprises (DGE). La lgislation douanire prvoit un mcanisme de recours auprs d'un Conseil d'Appel, qui n'a jamais t organis. Seul le systme du recours administratif fonctionne actuellement. Il existe peu de recours administratifs la DGRAD. Les "tracasseries" du fait des rgies financires sont rapportes par de nombreux milieux : les parlementaires (et en particulier le Prsident de l'Assemble nationale), la Fdration des entreprises congolaises, la presse (presque quotidiennement), les oprateurs individuellement. Le processus d'immatriculation des contribuables a pris beaucoup de retard. L'immatriculation directe n'est possible qu'en un trs petit nombre de services fiscaux. Dans la plupart des cas, il faut remplir une fiche qui est envoye la Direction de la taxation, en charge de l'immatriculation. La Direction de la taxation non seulement affecte le numro impt, mais affecte le contribuable tel ou tel service fiscal. Cette orientation prsente des graves dfaillances, en particulier une orientation trop rare vers la Direction des grandes entreprises. Le numro impt n'est pas exig, contrairement la rglementation en vigueur, par la Douane, qui ne le renseigne mme pas sur ses relevs de paiement. Les services du Budget, de la Comptabilit Publique, du Trsor et des Marchs publics ne sont pas relis au fichier des contribuables.

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Les pnalits pour non-immatriculation, prvues par les textes, n'ont jamais t appliques. La Direction du contrle fiscal de la Direction gnrale des impts n'est pas oprationnelle. Elle n'effectue aucun contrle. La Brigade douanire est plus freine qu'encourage dans sa mission de contrle. Compte tenu du systme de la dclaration auto-liquidative qui caractrise la fiscalit, les restes recouvrer sont lis essentiellement aux dclarations non suivies de paiement ou aux redressements l'issue de contrle. Des missions de la Direction gnrale des impts et de l'Inspection gnrale des finances ont conclu une minorit de cotes recouvrables. Les problmes de recouvrement douanier concernent essentiellement les rgimes d'exception. Les rgimes d'exception (enlvements d'urgence, entrepts fictifs, ) donnent lieu des oprations qui ne sont pas apures correctement. C'est une de formes les plus importantes de la fraude l'importation. Les exonrations font perdre prs de 30% des recettes potentielles. Elles sont, pour une part gale un peu plus de 10%, accordes sur interventions plus haut places. Depuis 2002, les droits et taxes sont verss directement par les redevables auprs du systme bancaire et port au crdit d'un compte du Trsor la Banque centrale. L'absence d'un rel systme d'information comptable au sein des rgies de recettes rend toute contestation des chiffres de la Banque centrale impossible. Le plan de trsorerie trimestriel glissant est rvisable le 25 de chaque mois. Le plan est approuv par les ministres des finances et du budget et transmis la Direction du contrle budgtaire. Compte tenu de l'importance des dpenses "urgentes" directement excutes par la Banque centrale sur instruction ministrielle, l'utilit du plan de trsorerie est limite. Le plan d'engagement est tabli par la Direction du contrle budgtaire, en conformit avec le plan de trsorerie et dans une relative concertation avec les ministres dpensiers. Selon les ministres sectoriels, le manque de crdibilit attach aux autorisations budgtaires de la loi de finances s'tend aux plans d'engagement budgtaire. L'excution du plan budgtaire par administration fait apparatre un large ventail de sur et sous-excutions. Les donnes sur la dette extrieure peuvent tre considres comme compltes et fiables. Les donnes sur la dette intrieure prsentent les graves insuffisances voques plus haut. Les comptes des organismes publics soit la Banque centrale, soit dans les banques commerciales sont trs nombreux. Plusieurs listes de ces comptes sont en circulation. Les sous-comptes du Trsor la Banque centrale ne reprsentent qu'une petite partie des comptes publics ouverts dans ses livres. Ils sont consolids avec les comptes des Ministres et Institutions au sens financier du terme, ce qui signifie que les intrts dbiteurs sont calculs sur le solde global de l'ensemble des comptes. Le montant prvisionnel des emprunts de l'Etat figure dans la loi de finances. Le suivi des garanties accordes par l'Etat est suivi par l'Office de gestion de la dette publique (OGEDEP). Il n'existe pas de liste des garanties accordes. Deux institutions tiennent des fichiers de personnel, la Fonction publique et la Direction de la paie du Ministre du budget. Dans chacune de ces deux institutions coexistent

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pour l'instant deux fichiers, un ancien d'avant le recensement et un nouveau d'aprs le recensement. La Fonction publique, qui ne gre ni les militaires, ni les policiers, ni les institutions, ni les enseignants, ni les personnels de sant en vertu de statuts particuliers, est en charge du fichier nominatif des autres fonctionnaires. Ce fichier est trs fortement dgrad, ce qui a amen les autorits lancer une opration de recensement de toute la fonction publique (hors police et arme), le but tant de rduire la masse salariale. Le recensement na pas pris en compte prs de 135 000 agents correspondant aux nouvelles units (NU), agents non matriculs ayant fait lobjet de dcision locales de recrutement, parfois depuis plus de dix ans. Le nouveau fichier de la fonction publique, mis jour en fonction des travaux de recensement comporte environ 375 000 fonctionnaires civils (rgime gnral et spcifiques). Les fichiers de la Direction de la paie, fichiers "paie", ne concernent que les seuls agents de Kinshasa grs par la fonction publique. Le nouveau fichier paie ou fichier PTS est mouvement par la Direction de la Paie, sur la base dinformations transmises par la Fonction Publique. Ce fichier comporte 47 581 agents qui sont actuellement traits dans la nouvelle application PTS (Procdure Transitoire Simplifie). Ce chiffre reprsente les agents recenss Kinshasa et qui figuraient sur la paie du mois de mars 2005. Les nouveaux fichiers Fonction publique et "PTS" sont tous deux issus du recensement. Ils sont cependant trs diffrents dans la mesure o le nouveau fichier "paie" ne contient qu'environ 15% du nouveau fichier Fonction publique. La Direction de la paie continue d'utiliser l'ancien Fichier et le nouveau fichier PTS . Depuis le mois d'aot la paie est effectue selon la procdure PTS pour ce qui est du salaire de base, mais l'ancien fichier de la Direction de la paie continue d'tre utilise pour les indemnits ainsi que pour les retraits. Rien ne permet de garantir que, retraits mis part, ce sont exactement les mmes agents qui sont rmunrs par le nouveau et par l'ancien fichier (le premier pour le salaire de base et le second pour les primes). Il n'y a en effet pas d'interface entre les deux fichiers de sorte que, mme en l'absence de toute manipulation volontaire, il n'y a sans doute pas de possibilit de garantir techniquement qu'il en est bien ainsi. Le fichier de la fonction publique a t totalement remani aprs les oprations didentification de la premire phase du recensement. Il est modifi en fonction des sanctions opres sur les dossiers litigieux et sur des validations des recours des agents omis . Le nouveau fichier de la Direction de la paie (fichier PTS) est modifi par les informaticiens de la cellule PTS sur la base dtats fournis par la Fonction publique et aprs rapprochement avec les tats de la paie de mars 2005. La Division du contrle au sein de la Direction de la paie assure un contrle permanent sur les mouvements des lments de liquidation de la paie oprs par les divisions de liquidation. Cest le seul contrle interne sur la solde, il devrait tre complt par des missions de contrle de la paie en vue de prserver lintgrit de la solde telle que liquide par cette direction. Il faut distinguer les tats de paye (ou listes de paye) et les tats liquidatifs. L'tat liquidatif est l'tat sign par le Ministre du budget et vaut liquidation de la paye. Il s'agit d'un document d'une centaine de pages o ne figure aucune liste nominative mais uniquement des montants par service. Il traite de l'ensemble de la fonction publique (hors arme et police). Les tats de paye sont des listes nominatives ; chaque nom sont associs plusieurs montants payer (salaire de base, diverses indemnits). Les tats de paye sont donc un dveloppement nominatif de l'tat de liquidation. 12

Cependant, il n'existe d'tat de paye que pour les agents identifis par la Direction de la paye (et qui sont maintenant dans le nouveau ficher "paie" PTS). En particulier, il n'existe pas d'tats de paie pour le paiement des salaires en province. Les provinces reoivent ainsi des enveloppes sans liste nominative, rparties par service. Les autorits locales sont alors libres de la rpartition nominative. Les provinces ne respectent mme pas la rpartition par service de l'tat liquidatif. Les tats de paye que les autorits locales sont susceptibles d'tablir ne parviennent la Direction de la paie, malgr plusieurs relances, qu'en trs petit nombre. Ceux qui parviennent des provinces, comme d'ailleurs ceux qui parviennent de Kinshasa sont toujours excuts 100% (les tats dmargement sont signs manifestement par une mme personne pour plusieurs bnficiaires). Rien ne permet d'affirmer que les agents pays sont rellement en activit. Aucun contrle n'est exerc sur les comptables de la paye que sont les billeteurs. Par ailleurs, les agents se plaignent des retards dans les paiements et de ne pas recevoir la totalit de leur paye, en particulier dans les provinces. A partir de la paye de fvrier 2008, un certain nombre de modifications sont apportes la procdure de la paye. La fonction publique a transmis, depuis le mois d'octobre 2007, pour tre intgre la paye de fvrier, une liste de 375 664 noms (hors police, arme est institutions) destine effectuer une paye nominative. Cette liste rsulte d'un achvement du recensement sur la base d'une mthode simplifie dans laquelle chaque agent rempli une fiche. La rapidit de cette opration de "recensement simplifi" permet de s'interroger sur sa qualit et sur la prennit de la nouvelle liste. A partir du mois de fvrier 2008, l'actuel fichier PTS, qui avait fait l'objet d'un dbut d'utilisation d'aot 2007 janvier 2008, ne sera plus utilis, mais dlaiss au profit du fichier "fvrier 2008" en attendant d'tre, en principe, le futur fichier de la paie. Il n'y aura donc plus, en principe (sauf arme police et institutions), de paiement des salaires par enveloppe, mais une paie totalement nominative. Le systme de passation des marchs publics est essentiellement rgi par des textes de 1959, aujourd'hui obsoltes et ne permettant pas la transparence, lconomie et lefficacit qui caractrisent les systmes modernes de passation des marchs publics. Dans les faits, le fournisseur choisi est presque toujours celui qui a t dsign par le ministre sectoriel, quel que soit le prix propos. Contrairement aux textes en vigueur, le dossier nest jamais transmis la Cour des Comptes. Laudit relatif aux dpenses sur ressources PPTE a constat sur un chantillon de dossiers que plus de la moiti des marchs publics taient non conformes. Ce rapport confirme lopinion des responsables rencontrs selon laquelle les marchs publics sont attribus selon la volont (en fait, le fruit de la ngociation) des gestionnaires de crdit, le Conseil des Adjudication ne faisant quavaliser ces dcisions. Bien que prvue par les textes en vigueur, les soumissionnaires n'ont jamais eu une possibilit de recours car lorgane charg de les examiner le Conseil suprieur des Adjudications na jamais t mis en place. Face aux difficults de faire aboutir un dossier en justice, les soumissionnaires et les titulaires de marchs se sont rsigns ne jamais faire de rclamation. Il n'y a jamais de recours devant les tribunaux. Depuis lexercice 2003 une chane informatique de la dpense publique a t mise en place. Elle devait tre llment dterminant pour la rhabilitation des quatre phases de la dpense : lengagement, la liquidation, lordonnancement, le paiement.

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La procdure normale de la dpense est une procdure classique qui suit les quatre phases de la dpense. A ct de la procdure normale coexistent des procdures d'exception, ou du moins des procdures particulires : - Procdure due la nature de certaines dpenses ; - Procdure d'urgence ; - Paie des agents de l'Etat ; - Dpenses sur ressources extrieures ; - Paiement de la dette extrieure ; - Charges communes - Les dpenses totalement hors chane - Mise disposition (MAD). Les procdures lies la nature sensible de certaines dpenses sont inities directement par les cabinets des ministres des Finances et du Budget, lordonnancement peut tre demand directement la Direction du Trsor et de l'ordonnancement (DTO). Mais la majorit de ces dpenses est excute hors chane , par le simple dpt la Banque centrale du Congo (BCC) dune correspondance du Ministre des finances. Ces dpenses simputent sur des comptes davance de la BCC au Trsor. Elles doivent faire lobjet de lmission dun Ordre de paiement informatis (OPI) de rgularisation. Les soldes figurant sur les comptes davance correspondraient danciennes oprations. La BCC communique rgulirement les oprations effectues sur les comptes davance la DTO. Il y a, pour ces dpenses, absence totale de contrle, tant prcis que certaines de ces dpenses ne sont jamais rgularises dans la chane informatise, tout en tant prises en compte au niveau des paiements. La procdure durgence peut tre dclenche par le gestionnaire de crdit ou par les Ministres des Finances ou du Budget. Dans les deux cas, ltablissement dun bon dengagement DPE dpenses par procdure dexception est obligatoire. Aprs saisie, il est transmis (sans pices justificatives) personnellement lOrdonnateur dlgu qui lexcute sans contrle et sans possibilit de rejet. La procdure durgence court-circuite le contrleur budgtaire affect, alors que cest llment du contrle de la dpense le plus mme de vrifier le service fait . Tous les ministres dpensiers ont dclar que, dans les faits, seul ce type de procdure peut conduire une excution relle de la dpense. Les dpenses de fonctionnement dont l'engagement est demand par les services selon la procdure normale ne parviennent pratiquement jamais au stade du paiement. La procdure d'urgence est largement utilise pour les frais de transport et les missions, les soins mdicaux, par les cabinets des ministres, ce qui explique la surexcution des budgets de fonctionnement de certains ministres simultanment au peu de fonctionnement, voire au zro fonctionnement qui arrive dans les ministres. Lurgence, on a vu plus haut les drives actuelles dans lutilisation de cette procdure, peut conduire des dpenses totalement hors chane ; le Ministre des Finances tablit un ordonnancement manuel et un transfert de lordre de paiement la BCC galement manuel. Les engagements manuels , en fait une correspondance du Ministre la Banque Centrale, ne font lobjet daucun contrle. Ces dpenses doivent ensuite entrer dans la chane par rgularisation. Il semble que la majorit de ces dpenses fassent l'objet d'une intgration dans la chane de la dpense, cependant certaines ne sont pas rgularises et sont toujours en "suspens" la Banque centrale.

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Les dpenses de fonctionnement courant de certaines entits, Budgets Annexes, Provinces, Cabinets de ministres, et institutions politiques sont finances par le biais de la procdure de la Mise Disposition des Fonds (MAD). La MAD est une procdure d'octroi d'avance de fonds permettant aux services de faire face des dpenses de fonctionnement dont la nature et l'imputation budgtaire sont bien connues. Le renouvellement d'une MAD ne peut se faire que sur envoi posteriori la DCB des justificatifs (factures certifies) du contenu de la MAD prcdente. Dans la pratique courante, les fonds octroys conformment cette procdure ne sont pas ventils par nature de dpenses. Le contrle, la rception des pices justificatives, des crdits disponibles notamment na plus aucun sens. Se pose galement le problme de la comptabilisation budgtaire des oprations ; la nature des dpenses n'est pas dtaille correctement dans la demande de MAD et elle ne correspond jamais la ralit des dpenses effectues. Les procdures de dpenses exceptionnelles contenues dans le manuel de procdure de dpenses sont dfinies relativement prcisment. Ce n'est pas le cas de ses conditions d'utilisation, ce qui donne une marge importante pour une utilisation excessive de la procdure des dpenses drogatoires. Les donnes fournies dans le corps du texte font apparatre clairement la faible part des dpenses payes dans la cadre de la procdure standard, elle est passe, en montant, de 0,1% en 2004 10,7% en 2005 pour retomber 4,1% en 2006 et 4,5% en 2007. Dans le mme temps les dpenses excutes en procdure durgence reprsentaient 30,5% en 2004, 37,4% en 2005, 43,6% en 2006 et 42,5% en 2007. Les raisons de cette dviation aux procdures standard dexcution des dpenses seraient lies lide selon laquelle la dsignation dune dpense comme tant durgence est le seul moyen de garantir son excution et ce, dans un dlai acceptable. Le contrle du service fait est problmatique. Sauf en de rares cas, le contrle du service fait soit ne figure pas dans le dossier, soit est fictif, pratiquement aucun fournisseur n'acceptant de livrer des marchandises sans avoir t pay. A titre d'exemple, le Bureau technique de contrle (BTC) du Ministre des travaux publics et infrastructures est en charge du contrle de l'excution des marchs du ressort du ministre. Les tats de suivi des marchs tablis rgulirement par ce Bureau font apparatre le trs petit nombre des marchs prsentant les deux caractristiques suivantes : - excution physique suprieure l'excution financire (en %) ; - travaux en cours d'excution. Ces marchs sont les seuls qui correspondent au respect de la rgle du paiement aprs service fait. Il n'existe pas de vritable rseau de comptables publics Conclusion : Les contrles postrieurs lengagement napportent aucune garantie supplmentaire pour les dpenses traites dans la chane informatise de la dpense publique. Les dpenses payes dans le cadre des procdures exceptionnelles, qui devraient tre contrles posteriori, ne subissent aucun contrle. Ltude de lutilisation des ressources PPTE ralise par un cabinet de consultants (Cauditec, Mai 2007) a port sur les annes 2003-2004-2005. Elle a fait apparatre une majorit de dpenses irrgulires. Le Ministre du budget a publi les principales conclusions et recommandations du rapport sur son site internet, ainsi que ses propres commentaires. On peut y constater, en gnral, un accord du Ministre avec les conclusions du consultant.

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Il existe, dans le domaine des finances publiques, principalement deux corps d'inspection, celui de l'Inspection gnrale des finances et celui des Contrleurs des finances de la Division des services extrieurs de contrle de la Direction de la comptabilit publique. L'Inspection gnral des finances dispose d'un droit trs large de contrle de tous les organismes publics et de tout organisme recevant des fonds publics. Elle prsente la particularit de pouvoir procder toute mission de contre-vrification, au second degr, de toutes les situations douanires, fiscales ou parafiscales des contribuables ou redevables d'impts, droits, taxes ou redevances. Les missions de l'IGF ont t orientes, au cours de l'anne 2006, pour plus de la moiti, vers le contrle de la dpense et des Rgies de recettes aprs que des critiques aient t mises l'encontre d'un programme de contrle trop orient vers les entreprises publiques. Le suivi des recommandations de l'Inspection gnrale des finances n'est pas effectif. La Division des services extrieurs de contrle de la Direction de la comptabilit publique regroupe les Contrleurs des finances dont la mission, dfinie par l'article 52 du Rglement gnral de la comptabilit publique, est de vrifier l'excution et la ralisation de toutes les oprations de recettes et de dpenses effectues par les comptables. Les Contrleurs financiers contrlent sur place les postes comptables. Ils se dplacent sur la base d'un ordre de mission sign du Ministre des finances. Depuis l'anne 2006, les ordres de mission sollicits n'ont pas t obtenus et les Contrleurs financiers sont rests inactifs. Comptabilit, enregistrement des informations et rapports financiers La Direction du Trsor et de l'ordonnancement vient seulement de dbuter la mise en place d'une comptabilit. Les seules informations comptables fiables sont celles des encaissements et dcaissements par la Banque centrale, caissier de l'Etat. Le reporting des ressources des petites entits (coles primaires et centres de sant) est pratiquement inexistant, comme l'est, du reste, les ressources qu'elles reoivent de l'Etat. Les tats de suivi budgtaire sont issus de la chane de la dpense. Ils font l'objet de corrections qui conduisent les rendre disponibles avec un retard limit. L'Arrt des comptes annuel, ralis par la Direction de la reddition gnrale des comptes dans des conditions rendues difficiles par l'tat du rseau des comptables publics est une source prcieuse quant aux ressources effectives des services un niveau dtaill, en particulier au sein des ministres ou dans les provinces (services dconcentrs). La Banque Centrale est le caissier de ltat. A ce titre elle tient le compte gnral du Trsor et ses sous-comptes. Si rapprochement il devait y avoir, ce pourrait tre avec les comptes de l'Etat tenus par la Division de la Comptabilit Centrale de la Direction du Trsor et de l'ordonnancement. De cration rcente (2005), cette Division est en pleine volution. Pour l'heure, les comptes de l'Etat sont, en l'tat actuel du systme comptable, par construction identiques au compte du Trsor la Banque centrale. Les diffrents comptes ouverts la BCC au nom des administrations ne font lobjet daucun rapprochement avec les services des ministres du budget et des finances. Les nombreux comptes ouverts par des organismes publics dans les banques commerciales ne font lobjet daucun rapprochement. Les coles primaires sont finances largement par les parents. La tenue de la comptabilit des coles et des rseaux est soit faible soit inexistante.

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Par ailleurs, des abus ont t constats notamment par les directeurs dcoles qui dtournent des fins privs les fonds collects. La contribution de l'Etat au fonctionnement des coles, pour faible qu'elle soit, donne lieu de nombreux abus. Les Directeur dcole sont censs tenir un livre de caisse pour enregistrer les revenus et les frais dbourss et doivent conserver les pices justificatives. Les livres de caisse ne sont pas toujours tenus et certains livres de caisse ne permettent pas de retracer les revenus et les dpenses. Quoi qu'il en soit, ces livres de caisse ne remontent pas un niveau suprieur et a fortiori au niveau central. Le paiement des frais de fonctionnement a donn lieu nombre de pratiques frauduleuses et des malversations. Ces faits ont t relevs lors de visites dans les coles ralises l'occasion denqutes sur le terrain. Malgr une stratgie du secteur de la Sant, labore dans la logique du DSRP, le budget du Dpartement ninclut pas distinctement les charges de fonctionnement des units de base. Les dotations au profit des zones de sant primaire napparaissent dans le budget 2006 que dans les dpenses finances au titre de linitiative PPTE. Dans le cadre de cette initiative, les engagements de crdit affectes des units expressment rpertories, et qui figure en annexe des dpenses PPTE dans le budget, se font globalement et correspondent des procdures de marchs publics de fournitures. Les difficults de communication empche une dlgation en province, ladministration procderait donc des achats groups pour le compte de toutes les entits du ministre. Les mdicaments et autres fournitures mdicales sont stockes dans lentrept central du ministre situ au sein de lHpital Gnral. Ils sont distribus en tant que de besoin et compte tenu des possibilits d'acheminement. Les exemples de sorties de fournitures cits (remise des dputs retournant dans leur circonscription, prlvement pour rpondre lurgence de la catastrophe ferroviaire, ) incitent penser que peu, et de faon totalement ingalitaire, parvient aux units de base. Quoi qu'il en soit, il n'existe au niveau central aucun reporting des mdicaments et fournitures disponibles dans les centres de sant primaires. Les rapports d'excution produits en cours d'anne peuvent l'tre par les ministres sectoriels ou par le Ministre du budget. Les ministres ntablissent pas en temps opportun de rapports sur lexcution de la dpense de leurs services, notamment sur la situation des engagements, des ordonnancements et des paiements, et pour les principales rubriques et catgories de dpense du budget. Les tats de suivi budgtaire ESB (crs en 2003) sont dits par l'informatique de la chane de la dpense. Les donnes prsentes dans la base de donnes de la chane sont soit celles qui y sont entres lors d'oprations de dpense, aux diffrents stades de la dpense (engagement, liquidation, ordonnancement et paiement), soit les dpenses qui n'ont pas t excutes selon la procdure habituelle de la chane de la dpense et qui sont : 1. Les dpenses sur ressources propres qui suivent des procdures exceptionnelles et sont rgularises ex post sur la chane. 2. Les dpenses sur financement extrieur, qui sont introduites dans la chane aux fins de reporting. Sont prises en compte les dpenses communiques par les principales agences d'excution.

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L'informatique de la chane de la dpense est donc la fois une application de gestion de la dpense et une application de base de donnes destine des ditions d'tats d'excution budgtaire. Les ESB peuvent tre dits tout moment ; les retards concernent les donnes intgres aux fins de rgularisation ou de reporting. La chane de la dpense permet des ditions selon toutes sortes de format. A ct des ESB disponibles, d'autres formes d'tat d'excution sont donc possibles. La prsentation standard des ESB souffre d'une incohrence avec la prsentation de la loi de finances quant la nomenclature par nature en 8 catgories, qui est celle des ESB, et la nomenclature par nature (rubriques) de la loi de finances. De plus les crdits vots qui figurent dans les ESB ne sparent pas le financement sur ressources propres du financement sur ressources extrieures. Ces deux particularits des ESB disponibles font qu'il est trs difficile de suivre l'excution du budget autrement qu' un niveau trs global. Cependant, les ESB pourraient tre dits dans la nomenclature de la loi de finances. Les ESB ne sont pas diffuss spontanment sous format papier. Ils sont disponibles sur demande dans un dlai de trois mois. Ils sont disponibles sur internet dans des prsentations plus simples que le contenu standard, dans un dlai de trois mois. Le suivi des recettes est ralis par la DPSB. La Banque centrale tient la comptabilit des encaissements. Les Rgies proposent des chiffres gnralement suprieurs ceux de la Banque centrale. La Commission de conciliation, forme de reprsentants des Rgies et de la Banque centrale, parvient un accord sur les chiffres. L'incertitude sur les recettes est accrue par le fait qu'il existe galement des divergences entre les chiffres des services d'assiette et la DGRAD. Un tat de suivi des recettes est disponible la DPSB dans un dlai d'un mois, sur la base des conciliations BCC/Rgies. Les Rgies fournissent des tats par nature pour la DGI et l'OFIDA et par ministre pour la DGRAD dans un dlai de trois mois. La DGRAD n'a pas la capacit de fournir un tat par nature (en partie compte tenu du grand nombre de taxes qu'elle recouvre de l'ordre de 1000). L'Arrt des comptes est labor par la Direction de la reddition gnrale des comptes (DRGC) du Ministre des finances. Pour les exercices 2002, 2003 et 2004, il a t transmis la Cour des comptes dans un dlai d'environ une anne. L'Arrt des comptes est une opration trs lourde, pour laquelle la DRGC est confronte aux insuffisances du rseau comptable. Elle collecte des informations auprs d'un grand nombre de services. Il ne lui est pas possible de s'appuyer sur les seules comptabilits des comptables, incompltes, souvent non communiques, incohrentes avec les donnes de caisse de la Banque centrale. Aussi, l'Arrt des comptes est-il une combinaison de donnes comptables et de donnes statistiques, entache par l'incertitude qui nat de la rconciliation de chiffres souvent assez diffrents (tels que ceux des Rgies et les encaissements correspondants la Banque centrale). Malgr ces difficults, et malgr des moyens matriels limits, la DRGC rend le compte de l'Etat dans le dlai lgal (au plus tard le 30 juin la Cour des comptes et l'ouverture de la session budgtaire au Parlement). Le niveau de dtail est au moins celui de la prsentation budgtaire au niveau le plus dtaill, parfois plus. En particulier, les rtrocessions aux EAD, qui ne sont pas dtailles par nature dans la Loi de finances, le sont dans l'Arrt des comptes de la Direction de la reddition gnrale des comptes. 18

L'Arrt des comptes est ainsi une source prcieuse quant aux ressources effectives des services un niveau dtaill, en particulier au sein des ministres ou dans les provinces (services dconcentrs). Surveillance et vrification externe La Cour des comptes n'exerce pas le contrle juridictionnel des comptables. Elle produits des rapports sur l'excution du budget et des rapports particuliers. Les commissions ECOFIN de l'Assemble nationale et du Snat examinent le projet de loi de finances et produisent des rapports. Le retard de la procdure budgtaire au niveau du gouvernement fait que tant les commissions ECOFIN que les assembles plnires disposent de dlais rduits. Le Parlement n'a pas encore vot de loi de rglement. La Cour des comptes relve de l'Assemble nationale, mais dpend du Ministre du budget pour son budget et pour le financement de ses missions. Si le Prsident de la Cour est libre de dcider des ordres de mission qu'il tablit l'intention des auditeurs, ceux-ci ne permettent une mission effective (surtout dans les provinces) que s'ils sont valids par le Ministre du budget qui, seul, peut assurer le financement des missions. Dans plusieurs cas, un blocage ce niveau a t constat. Les missions de la Cour peuvent tre rparties en : - le contrle administratif de l'excution du budget ; - le contrle juridictionnel des comptables ; - le contrle des organismes publics autres que l'Etat ; - le rapport sur l'excution du budget ; - les rapports particuliers de la Cour des comptes ; - les contrles la demande du gouvernement. En ce qui concerne le contrle de l'excution du budget, en cas de dsajustement entre le rythme des recettes et celui des dpenses, la Cour peut faire des observations par lettre adresse au Ministre des finances. Compte tenu de la non transmission des pices par les comptables et de l'insuffisance de ses ressources humaines, la Cour n'exerce pas le contrle juridictionnel. La Cour des comptes n'a pas les moyens de contrler les entits territoriales dcentralises (au nombre de 845). Elle a contrl, ou dbut le contrle, de 16 entreprises publiques en 2006. Le dernier rapport sur l'excution du budget concerne l'exercice 2004. Le rapport sur l'exercice 2005 est en prparation ; le projet de loi de rglement a t reu la fin dcembre 2006. Le projet de loi de rglement de 2006 a t reu en aot 2007 ; il aurait d l'tre au 30 juin 2007. La Cour produit des rapports particuliers, souvent la suite de l'examen du projet de loi de rglement et des documents annexes transmis par le Gouvernement. Ces rapports sont peu nombreux. Le journal officiel du 21 juin 2005 a publi quatre rapports particuliers produits par la Cour, dats de 1996 et 2003. Le gouvernement confie la Cour, une ou deux fois par an, une mission de contrle. Ainsi, en 2007, le Gouvernement a demand la Cour d'excuter deux missions :

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- l'audit des dpenses publiques effectues durant la priode du 1er dcembre 2006 au 28 fvrier 2007 et dterminer les biens et services effectivement fournis et les restes payer en 2007 ; - l'audit de la gestion des fonds PPTE du dbut 2003 avril 2007. La loi de finances est souvent qualifie de loi budgtaire dans la mesure o elle ne traite que du budget. Les autres dispositions de nature financire (notamment la fiscalit) font l'objet de lois spares. Le projet de loi de finances est dpos sur le bureau du Parlement et la documentation budgtaire est remise aux dputs et aux snateurs. A partir de l, les procdures d'examen et d'adoption de la loi diffrent selon la chambre. La procdure budgtaire l'Assemble nationale donne lieu deux votes, le vote de recevabilit du projet de budget et le vote d'adoption de la loi. Entre ces deux votes intervient la Commission conomie et finances (ECOFIN). L'Assemble la possibilit de suivre l'excution du budget. La recevabilit du budget n'est pas fonde sur un examen dtaill du budget, mais sur des considrations qui tiennent : - la cohrence entre le budget et la stratgie affiche par le gouvernement (programme du Gouvernement sur 5 ans) ; - la cohrence entre les dpenses, les recettes et le cadrage macroconomique ; - la cohrence entre les allocations entre les ministres et les stratgies de rduction de la pauvret. Au vu des rponses du gouvernement aux questions poses au Premier Ministre, les dputs votent la recevabilit du projet de budget tout en attirant l'attention de la Commission Economie et Finances sur les aspects insatisfaisants du projet de budget. Jusqu'ici, la recevabilit n'a jamais t refuse au Gouvernement. La Commission Economie et Finances examine le projet de budget et rdige un rapport. Pour les exercices 2005 et 2006, elle a dispos d'environ deux semaines, huit jours seulement pour l'exercice 2007. La Commission formule des amendements destins tre prsents l'assemble plnire. Pour l'exercice 2007, elle a propos des augmentations de recettes de l'ordre de 400 millions de $. Les conclusions des travaux de la Commission sont prsentes par son prsident l'assemble plnire. Un dbat public (tlvis) se tient alors, qui dure un ou deux jours. Il est suivi du vote. Jusqu'ici, l'Assemble nationale n'tait pas associe au suivi du budget. Le rglement intrieur de l'Assemble nationale a t modifi en 2007 et prvoit que, chaque trimestre, le Gouvernement transmet l'Assemble nationale un rapport d'excution du budget. Bien qu'une disposition du rglement intrieur n'engage pas le Gouvernement, celui-ci a approuv le principe. Pour l'instant, ces rapports n'ont pas t produits. La Commission conomique, financire et de bonne gouvernance, ECOFIN du Snat, examine le projet de budget et rdige un rapport. Le Snat n'intervient, en matire de loi de finances, qu'en deuxime lecture. Le Premier Ministre vient, comme il l'a fait devant l'Assemble nationale, prsenter devant le Snat le projet de loi de finances.

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La Commission ECOFIN du Snat se runit et auditionne, comme celle de l'Assemble nationale, ministres et directeurs. Elle dispose cependant de moins de temps que cette dernire. Les dbats en plnire sont, comme dans le cas de l'Assemble nationale, publics (tlviss). En cas de dsaccord entre le Snat et l'Assemble nationale sur les amendements apporter au projet de loi, une Commission mixte paritaire se runit. Depuis 2001, la loi de finances n'a jamais t promulgue avant le dbut de l'exercice, sauf pour l'exercice 2008, de sorte que le gouvernement a toujours eu recours aux crdits provisoires. Sauf en 2007 (pour l'exercice 2007), une loi de crdits provisoires toujours t dpose par le Gouvernement et vote dans les quinze jours. La simplicit de la loi en question, qui autorise le Gouvernement dpenser chaque mois un douzime du budget de l'anne prcdente, fait que le Parlement vote la loi sans dlai et pratiquement sans dbat. En 2007, compte tenu des circonstances exceptionnelles, le Gouvernement n'a pas sollicit l'autorisation parlementaire et le Prsident de la Rpublique a autoris le Gouvernement excuter le budget par douzime. La mise en place du Snat au mois de mars 2007 aurait rendu lgalement contestable un vote de la loi des crdits provisoires par la seule Assemble nationale. Les autorisations de crdits votes par le Parlement peuvent tre modifies de plusieurs faons. Le budget amnag est autoris par une loi de finances rectificative sur la base de nouvelles prvisions de recettes et de dpenses, ainsi que du choix d'un nouveau solde budgtaire. Il y a eu des budgets amnags en 2004 et 2006, pas en 2005. Les transferts (entre deux ministres diffrents) et virements ( l'intrieur d'un mme ministre) sont autoriss par arrt du Ministre du budget. Dans les faits, les transferts sont inexistants et les virements peu nombreux, alors que l'tendue des sur et sous-excution aurait laiss penser le contraire. L'Assemble nationale est destinataire de tous les rapports de la Cour des comptes, et en particulier du rapport d'excution du budget. A la date d'aujourd'hui, le Parlement n'a pas encore vot de loi de rglement, en partie parce que la mise en place du Snat n'a eu lieu que rcemment. Le Parlement dispose des projets de loi de rglement des exercices 2003 et 2004, ainsi que des observations de la Cour des comptes. Cependant, si le Parlement n'a pas vot de loi de rglement au sens strict du terme, il a vot une loi relative l'arrt des comptes et rglement dfinitif du budget de l'Etat, sans avoir reu les observations de la Cour. Ainsi, l'exercice 2003 a donn lieu un vote en novembre 2004. Pratique des bailleurs de fonds Aprs un arrt de l'aide en 1993, celle-ci a repris en 2001. Beaucoup de bailleurs de fonds ont alors suivi le choix de l'excution par des agences d'excution, plus dveloppe en RDC que dans d'autres pays. Les agences d'excution sont juridiquement sous la tutelle d'un ministre, mme si, pour l'excution des programmes financs par les bailleurs, elles obissent aux procdures de ces derniers. Les agences ont t inities largement par la Banque Mondiale qui a jou un rle prpondrant en acheminant des sommes importantes la RDC dans lintention de soutenir le processus de paix et de reconstruction. Lanalyse de la gestion de laide extrieure en RDC pour les indicateurs D-1 D-3 a donc retenu cette structure, bailleurs agences dexcution, pour lanalyse et lobtention des

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donnes. Ces donnes ont t difficiles collecter, ce qui reprsente en soi, un premier constat qui indique les difficults de gestion de linformation, ncessaire la gestion de laide et la coordination des interventions. Les bailleurs qui ont initi ces agences ou ceux qui recourent leurs services peuvent tre fonds penser que la communication d'information relative l'aide en direction des ministres, et en particulier le Ministre du budget, est la charge des agences, d'autant qu'elles sont plus que sous la tutelle d'un ministre, mais, en thorie, un service du ministre. Compte tenu de l'importance des financements des agences par les bailleurs de fonds, et compte tenu de la petite ampleur de la tche de communication de prvision et de reporting budgtaire, on pourrait penser que la responsabilit de la non communication n'est pas imputable aux bailleurs, mais aux agences, parties intgrantes de l'administration. Le choix a t fait de ne pas prendre parti dans ce problme d'attribution de responsabilit et de considrer que les notes des indicateurs D1 D3 concernent le systme conjoint de gestion de l'aide, par les bailleurs et par le gouvernement. Pour valuer les indicateurs D-1 D-3 on a donc cherch agrger : - les principales agences ; - les principaux bailleurs excution directe. Il n'y a pas d'appui budgtaire (non cibl) en RDC en 2006 et 2007. Il y a eu trs peu d'aide budgtaire en 2004 et 2005 (la France pour 5 millions d'euros chaque anne). Les plans d'investissement des agences, ainsi que ceux des bailleurs excution directe ne sont pas reflts dans les budgets annuels. Le Ministre du budget ne tient compte, lors de la prparation du budget, que des informations communiques par les trois principales agences. Il faut cependant noter que les donnes de prvision budgtaire ont t fournies par les bailleurs lors d'un exercice coordonn par le PNUD en 2007. Au niveau du reporting, le Ministre du budget n'obtient des informations de faon rgulire que de deux ou trois agences d'excution. Les agences d'excution ainsi que les bailleurs excution directe n'ont pas recours aux procdures nationales lors de l'excution de l'aide.

Evaluation de l'incidence des faiblesses de la gestion des finances publiques Les faiblesses de la gestion publique influent sur les objectifs d'une bonne gestion des finances publiques (discipline budgtaire, allocation stratgique, et efficience). Le tableau qui suit propose quelques effets des premires sur les seconds.
Discipline budgtaire Crdibilit du budget Les recettes sont sous-estimes. La composition des dpenses par ministre ou institution est trs diffrente de la prvision budgtaire. Les arrirs sont mal suivis. Allocation stratgique des ressources L'allocation des ressources entre les ministres, telle que prvue par la loi de finances initiale, n'est pas respecte. Selon les ministres, on constate des sur ou sous-excutions. De plus, l'intrieur des ministres, la composition des dpenses excutes diffre largement de la prvision, en gnral au profit des cabinets et secrtariats gnraux. Mise disposition efficiente des services Les services oprationnels ne reoivent pas les dpenses de fonctionnement qui leur permettraient de remplir leur mission.

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Exhaustivit et transparence

Budgtisation fonde sur des politiques nationales

Prvisibilit et contrle de l'excution du budget

Les prvisions budgtaires font l'objet d'une information relativement complte du Parlement, mais non du public. Il existe de nombreuses recettes et dpenses hors budget. Les services publics (ducation, sant) sont pratiquement hors budget. Les tablissements et les entreprises publics ne sont pas suivis. La circulaire budgtaire est complte et organise la procdure budgtaire. Celle-ci souffre cependant de retards et du manque de motivation des ministres sectoriels participer des prvisions budgtaires qui seront mal excutes. Il n'y a pas de lien organis entre les stratgies gouvernementale et sectorielles et le budget. Des plans d'engagement sont communiqus rgulirement aux ministres, mais ceux-ci n'y attachent qu'une crdibilit limite. Le contrle de la dpense, que ce soit au niveau du service fait ou celui du respect des rgles de passation des marchs, est dficient.

L'allocation stratgique telle qu'elle figure dans la loi de finances est largement modifie par l'importance du hors-budget, en particulier en ce qui concerne les services publics.

L'efficience des services est compromise par l'importance du hors-budget, mal contrl et mal coordonn avec le budget. La participation des tablissements et entreprises publics aux politiques publiques n'est pas organise. La procdure budgtaire ne traite pas de l'efficience de la dpense. Les ministres ne proposent pas de liens intrants/produits, pas plus que d'estimations des charges rcurrentes des investissements.

L'allocation stratgique ne peut tre ralise au niveau du budget compte tenu de l'absence de stratgie sectorielle de la plupart des ministres, ainsi que de l'absence de perspectives pluriannuelles.

La rgulation budgtaire s'opre essentiellement par le blocage des dpenses qui suivent la procdure normale. L'orientation des dpenses en procdure d'urgence ou hors chane vers certains types de dpense fait que l'allocation stratgique n'est pas respecte.

Comptabilit, enregistrement des informations et rapports financiers

Surveillance et vrification externe

La Direction du Trsor et de l'ordonnancement vient seulement de dbuter la mise en place d'une comptabilit. Le reporting des ressources des petites entits (coles primaires et centres de sant) est pratiquement inexistant. Les tats de suivi budgtaire sont issus de la chane de la dpense. Ils font l'objet de corrections qui conduisent les rendre disponibles avec un retard limit. L'Arrt des comptes annuel est ralis par la Direction de la reddition gnrale des comptes dans des conditions rendues difficiles par l'tat du rseau des comptables publics. La Cour des comptes tablit un rapport sur l'excution du budget, avec retard, mais qui contient des commentaires pertinents. Le Parlement, par le biais de ses commissions ECOFIN, procde un examen attentif du projet de loi de finances et met des observations. Il n'y a pas encore eu de vote de la loi de rglement.

Le reporting assur par le tats de suivi budgtaire selon diverses nomenclatures (en particulier par fonction et sous-fonction) permet, avec un certain retard, de rendre compte de l'allocation stratgique au niveau de l'excution. Annuellement, les travaux de la Direction de la reddition gnrale des comptes sont une source prcieuse quant aux ressources effectives des services un niveau dtaill, en particulier au sein des ministres ou dans les provinces (services dconcentrs).

Les ministres se plaignent des restrictions qui leur sont imposes au niveau de la chane de la dpense, et qui touchent en particulier les dpenses de fonctionnement des services. Les dficiences du contrle du service fait ainsi que le non respect des rgles de passation des marchs ne peut que conduire une faible efficience de la dpense. Il n'existe pas d'informations centralises sur les ressources disposition des units de base. Le suivi de l'excution du budget est essentiellement budgtaire.Il nexiste pas dindicateurs infra annuels de suivi de lefficacit des programmes et de lefficience des services.

Lors de l'examen de la loi de finances, le Parlement s'intresse aux allocations sectorielles et propose des modifications mineures. Il propose des modifications plus substantielles des recettes.

Le Parlement n'est pas mme de procder un contrle de la dpense un niveau danalyse suffisant pour juger de l'efficience de la dpense. Le bon usage des fonds publics nest pas encore suffisamment contrl par le contrle externe

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Perspectives concernant la planification et la mise en uvre des rformes Le processus gouvernemental des rformes est analys la section 4. Il fait apparatre qu'il manque sans doute une vision la fois globale et de long terme en matire de conception et de mise en uvre des rformes. Celles-ci s'inscrivent dans trois documents (le Document de la Stratgie de Croissance et de Rduction de la Pauvret (DSCRP), le Programme Suivi par les Services du FMI (PSSF), et le Programme d'Action Prioritaire du Gouvernement (PAP)). Ces trois documents ne semblent pas totalement coordonns et sont plus des plans d'action relativement court terme que des visions stratgiques. Le PAP contient une proposition d'laboration d'un plan triennal de rformes des finances publiques. Il faut donc attendre l'laboration de ce plan pour juger de la capacit des dispositifs mis en place aux fins des rformes. Il convient cependant de noter le rle important jou en matire d'impulsion des rformes par le Comit Technique de suivi des Rformes (CTR), pour l'heure cheville ouvrire du programme des rformes engages.

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1. Introduction
L'engagement de la Rpublique dmocratique du Congo (RDC) dans un processus de rformes des finances publiques a conduit raliser une valuation des finances publiques selon la mthodologie PEFA, dont les caractristiques prsentent un certain nombre d'avantages, en particulier la possibilit dun suivi priodique des progrs raliss. Une organisation des travaux a t mise en place qui a permis un maximum de concertation et la ralisation conjointe des travaux entre la mission et l'administration. Les analyses qui ont t menes couvrent l'essentiel du champ des administrations publiques. La ncessit d'une rforme des finances publiques de la Rpublique dmocratique du Congo La gestion des finances publiques de la RDC souffre de divers dysfonctionnements, lis en partie l'anciennet des procdures mises en place, ainsi que l'atteste celle des textes de rfrence en la matire, et, bien sr, aux annes de guerre civile, de 1998 2002. Aussi, les bailleurs de fonds ont-ils, de faon concerte, souhait que qu'un tat des lieux des finances publiques soit ralis. Une premire action a t mene par la Banque Mondiale avec le lancement, dbut 2005, d'une analyse complte des finances publiques selon la mthodologie CFAA (Evaluation de la gestion des fiances publiques et pratiques comptables du secteur priv) qui a fait ressortir des faiblesses structurelles et des risques financiers levs. Une deuxime action a t la ralisation de revues sectorielles des finances publiques dans les domaines, notamment, de la sant (Banque Mondiale), de l'ducation (Banque Mondiale), et de la reforme du secteur de la scurit (Dpartement du Dveloppement International Coopration britannique) ; les rapports sont en cours de finalisation. Une troisime action est mene aujourd'hui qui consiste en une valuation des finances publiques selon la mthodologie PEFA (Union europenne). Celle-ci prsente un certain nombre de caractristiques qui la rende complmentaire des actions prcdentes. La mthodologie PEFA La mthodologie PEFA, qui est mise en uvre dans ce rapport, prsente plusieurs caractristiques qui la distinguent d'exercices voisins : 1. Son objectif est de proposer un constat de la performance de la gestion des finances publiques. Le PEFA n'met aucune recommandation au sujet des rformes engager et n'essaye pas d'valuer l'impact potentiel des rformes en cours sur la performance de la gestion des finances publiques. Il mentionne nanmoins les rformes en cours ou prvues. 2. Le PEFA n'analyse pas la politique budgtaire au sens de l'opportunit de telles ou telles dpenses. 3. La mthodologie PEFA est normalise sur la base de 31 indicateurs de la gestion des finances publiques qu'il convient de documenter puis de noter avec toute l'objectivit possible. L'intrt de la normalisation de l'valuation est triple : 1. Recherche d'une relative exhaustivit, l'ensemble des critres couvrant le mieux possible l'ensemble du champ des finances publiques. 2. Recherche d'une objectivit, l encore bien sr relative.

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3. Comparabilit dans l'espace et dans le temps. Les performances de la gestion des finances publiques peuvent tre compares d'un pays l'autre et, pour un mme pays d'un instant un autre. Un intervalle de deux trois ans entre deux ralisations de l'exercice dans un mme pays semble une bonne dure. Le PEFA, s'il ne propose aucune recommandation, est cependant un des lments qui conduiront aux propositions de rforme de la gestion des finances publiques. L'organisation de l'valuation La mission a dbut par un atelier qui a rassembl l'administration et les bailleurs de fonds. Son objet tait double : prsenter la mthodologie PEFA ceux qui ne la connaissaient pas et prparer l'valuation. Cet atelier a permis, en particulier, d'identifier les administrations concernes par chaque indicateur. Le rsultat de cette identification est fourni dans le tableau en fin de section. Afin de permettre le maximum de concertation au cours de l'exercice, il a t dcid que la mission d'valuation PEFA aurait lieu en deux temps. A l'issue d'une premire partie de la mission, un rapport incomplet a t soumis l'administration pour observations et complments sous forme de documents, de commentaires ou de calculs. La deuxime partie de la mission a t mise profit pour tenir compte des observations de l'administration, intgrer les complments apports et complter les investigations de la mission. La mission de l'Union europenne a procd un grand nombre d'auditions de cadres de l'administration, des niveaux de responsabilit variable, des Directeurs de cabinet ou Directeurs des responsables placs sous leur responsabilit et plus proches de la ralisation effective des oprations. Les visites ont t rendues au Ministre des finances et du budget, mais galement aux Ministres techniques ainsi qu'auprs de diverses institutions, telles que les institutions de contrle, ou les bailleurs de fonds. La mission a galement entendu des oprateurs conomiques, dont on sait qu'ils sont parties prenantes aux finances publiques, en tant que fournisseurs de l'Etat ou pourvoyeurs de recettes. Elle a, par ailleurs, mis profit tant les rapports existants dans le domaine de l'conomie et des finances publiques, que la documentation qui lui a t fournie par les administrations. De mme que la mission avait dbut par un atelier de prparation, elle s'est acheve par un atelier de restitution qui a permis de valider le document aprs prise en compte d'un certain nombre de modifications et complments proposs par les reprsentants de l'administration. Le primtre de l'valuation Les dpenses publiques sont engages par le pays soit au niveau des Ministres, soit celui des Entits administratives dcentralises (EAD). Ces dernires ont bnfici, en 2006, de subventions du budget de l'Etat (sous forme de rtrocession de recettes fiscales) un niveau proche de 7% du total des dpenses du budget sur ressources propres, hors dette publique et frais financiers. La part de ces EAD dans les finances publiques de la RDC est appele crotre lorsque sera vote et mise en uvre la loi en projet sur la dcentralisation. Aussi, dans la suite du texte, une attention particulire a t porte aux finances publiques de EAD, dans leur rapport avec le budget de l'Etat. 26

INDICATEURS PAR DIRECTION


D.de la prog. et de la bud. Conseil des adjudications D. Reddition des comptes D. de l'identific. des opr. Co. de l'la.du plan de tr. Ministre du portefeuille Contrleurs des finances Com. de la dette pub.int. Enquteurs budgtaires D. de la coor.des rel.ext. Banque centr.du Congo Ministre de l'intrieur D.de l'intendance gn. D. des marchs publics Ministres techniques

D.Compta. publique

Contrle budgtaire

D.des tudes macro.

Cabinet M.finances

Fonction publique

Cabinet M.budget

Cour des comptes

DG.Impts

PI-1 PI-2 PI-3 PI-4 PI-5 PI-6 PI-7 PI-8 PI-9 PI-10

PI-11 PI-12

PI-13 PI-14 PI-15

Crdibilit du budget Dpenses relles totales par rapport au budget initialement approuv Composition des dpenses relles par rapport au budget initialement approuv Recettes relles totales par rapport au budget initialement approuv Stock et suivi des arrirs de paiement sur les dpenses Couverture et transparence Classification du budget Exhaustivit des informations contenues dans la documentation budgtaire Importance des oprations non rapportes de ladministration centrale Transparence des relations budgtaires intergouvernementales Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits du secteur public Accs du public aux principales informations budgtaires Budgtisation base sur les politiques publiques Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation du budget Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et de la politique des dpenses publiques Prvisibilit et contrle de lexcution du budget Transparence de lassujetissement et des obligations des contribuables Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de lvaluation de limpt, des taxes et des droits de douane Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires

Parlement

OGEDEP

DGRAD

OFIDA

BIVAC

D. paie

CPCC

DPSB

DTO

IGF

Conseil des adjudications

D. Reddition des comptes

D.de l'identific. des opr.

Ministre du portefeuille

Contrleurs des finances

Com. de la dette pub.int.

D.de la prog. et d e la bud.

Banque centr. du Congo

D. de la coor.des rel.ext.

Enquteurs budgtaires

Co.de l'la.du pla n de tr.

Ministre de l'intrieur

D.des marchs publics

D.de l'intendance gn.

PI-16 PI-17 PI-18 PI-19 PI-20 PI-21

PI-22 PI-23 PI-24 PI-25

PI-26 PI-27 PI-28

D-1 D-2

D-3

Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties Efficacit des contrles des tats de paie Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrles de la passation des marchs publics Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales Efficacit du systme de vrif. interne Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers Rgularit et respect des dlais pour les oprations de rapprochement des comptes Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units de prestation de services primaires Qual. et respect des dlais des rap. dexc. budgtaire produits en cours danne Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels Surveillance et vrification externes Etendue, nature et suivi de la vrification externe Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS Prvisibilit de lappui budgtaire direct Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgtisation de laide-projet et laide-programme et tablissement des rapports y affrents Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales

Ministres techniques

D.Compta. publique

Contrle budgtaire

D.des tudes macro.

Cabinet M.finances

Fonction publique

Cabinet M.budget

Cour des comptes

DG.Impts

Parlement

OGEDEP

DGRAD

OFIDA

BIVAC

D. paie

CPCC

DPSB

DTO

IGF

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2. Donnes gnrales sur le pays


2.1 La situation conomique du pays
Le contexte national est analys avant que ne soient prsents le programmes de rformes du gouvernement et la logique des rformes du systme de gestion des finances publiques. Le contexte national La RDC est un pays de 63 millions d'habitants, victime d'un grave conflit partir de 1998, au cours duquel plus de 3 millions de personnes auraient trouv la mort. En 1999, un accord de cessez-le-feu a t conclu qui n'a conduit un arrt partiel des hostilits qu' partir de 2001. Un accord de paix a t sign en 2003. Les lections de 2006 ont conduit la mise en place d'un gouvernement de coalition en 2007. De cette situation rsulte une trs forte incidence de la pauvret puisque les enqutes menes l'occasion de la rdaction du document de stratgie pour la rduction de la pauvret (DSRP) ont conduit valuer plus de 70% la proportion de la population vivant au-dessous du seuil de pauvret. Pendant le conflit, l'inflation a atteint des sommets de prs de 200% en 1996 et en 2000. Depuis 2001, le gouvernement met en uvre un programme de stabilisation macroconomique et de rformes structurelles qui a permis de stabiliser l'inflation et de passer de taux de croissance du PIB ngatifs des taux positifs. Le tableau 2.1.1 rend compte de cette volution. Tableau 2.1.1 Taux de croissance du PIB et inflation (en %)
Annes Taux de croissance du PIB Taux de croissance de l'indice des prix la consommation 2003 5,8 4,4 2004 6,6 9,2 2005 6,5 21,3 2006 4,9 18,2

Source : FMI.

La RDC est un pays particulirement riche en ressources minires. Ses gisements de cuivre, de cobalt et de coltan sont les plus importants du continent. Ses rserves de diamant et de ptrole sont encore largement inexploites. Comme dans nombre d'autres pays d'Afrique, ces ressources ont, pour l'heure, t parmi les facteurs des conflits que le pays a connu et qui ont provoqu l'effondrement de la production du secteur minier de 25% du PIB au milieu des annes 1980 7% en 2001 (chiffres relatifs au secteur formel). La fin de la majeure partie des conflits a permis une remonte de ce taux 11% en 2006. La RDC reste cependant un pays essentiellement agricole, comme le fait apparatre le tableau 2.1.2. La part des mines reste infrieur 10% (avec, ventuellement un problme de sous-estimation statistique due la fraude dans le secteur minier). La part de l'industrie manufacturire est d' peine plus de 5%.

Tableau 2.1.2 Contribution des diffrents secteurs au produit intrieur brut (anne 2006 en %)
1. AGRICULTURE, CHASSE, SYLVICULTURE ET PECHE 2. INDUSTRIES 1. Activits extractives et mtallurgiques 2. Activits de fabrication 3. Electricit, gaz et eau 4. Construction 3. SERVICES 1. Commerce 2. Transport, entreposage et communications 3. Services marchands 4. Administration publique et scurit sociale S/TOTAL VALEUR AJOUTEE AU COUT DES FACTEURS Production impute de services bancaires Droits et taxes l'importation PRODUIT INTERIEUR BRUT AU PRIX DU MARCHE 44.9% 22.5% 8.4% 5.4% 4.1% 4.5% 29.0% 15.5% 4.1% 4.9% 4.5% 96.4% -0.4% 4.0% 100.0%

Source : Banque Centrale du Congo.

Des volutions notables sont observes, comme permet de le constater la lecture du tableau 2.1.3, en particulier la croissance rapide de l'investissement et, dans une moindre mesure, des exportations. La balance des biens et services s'amliore peu, en cohrence avec la croissance de l'investissement, gros utilisateur de biens imports, mais demeure un niveau faiblement ngatif. Tableau 2.1.3 Utilisation du produit intrieur brut (en %)
Annes CONSOMMATION DES MENAGES CONSOMMATION PUBLIQUE FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE VARIATION DES STOCKS EXPORTATIONS DES BIENS ET SERVICES IMPORTATIONS DES BIENS ET SERVICES EXPORTATIONS NETTES DES BIENS ET SERV. PRODUIT INTERIEUR BRUT 2002 82.6% 5.2% 8.6% 0.7% 24.4% 21.5% 2.9% 100.0% 2003 91.4% 6.4% 10.8% 1.2% 37.6% 47.5% -9.9% 100.0% 2004 74.9% 8.3% 18.5% 1.2% 35.1% 38.0% -2.8% 100.0% 2005 68.3% 9.6% 20.2% 1.2% 34.9% 34.3% 0.6% 100.0% 2006 68.3% 9.6% 25.1% 0.3% 39.0% 42.4% -3.4% 100.0%

Source : Banque Centrale du Congo.

Une caractristique du pays, trs importante du point de vue des finances publiques, est l'tendue du pays, de l'ordre de celle de l'Europe occidentale, associe une absence totale de services postaux et une infrastructure routire limite et trs dgrade. La communication entre le centre et la priphrie (par exemple lors de la prparation du budget ou lors de la paye des fonctionnaires) ou en sens inverse (notamment pour tout ce qui est compte rendu des comptables ou autres reporting) est rendue trs difficile, pour ne pas dire impossible. Le programme de rforme global des autorits nationales La RDC sest engage depuis 2003 dans un vaste programme de rformes. Dimportantes rformes institutionnelles ont t engages et pour certaines acheves linstar de la promulgation dune nouvelle constitution, de lorganisation dlections dmocratiques aboutissant la mise en place dune nouvelle Assemble Nationale et dun Snat.

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Tous les programmes adopts par le Gouvernement depuis cette date consacrent une large part lassainissement de la gestion des Finances publiques. La rforme qui, dans les quelques annes venir, aura sans doute le plus fort impact en matire de finances publiques est la dcentralisation. Celle-ci se traduira par un transfert trs important aux entits dcentralises la fois de ressources et de charges. La logique des rformes du systme de gestion des finances publiques Les rformes en matire de gestion des finances publiques de la RDC ont pour ambition d'tre globales, c'est--dire de traiter peu prs tous les aspects des finances publiques : chane de la dpense, marchs publics, rgies financires, laboration du budget, institutions de contrle, Il est vrai que la gestion des finances publiques en RDC souffre d'insuffisance dans peu prs tous les domaines. Cependant, les effets de la dcentralisation sur la gestion des finances publiques, qui seront majeurs, n'ont pas, pour l'heure, fait l'objet d'tudes suffisamment approfondies. Il en rsulte que ce pan de la rforme des finances publiques reste trs largement laborer.

2.2 Les objectifs budgtaires


Le budget de la RDC prsente plusieurs caractristiques spcifiques qui apparaissent la lecture du tableau 2.2.1. La part des recettes (hors dons) en % du PIB est particulirement faible, bien qu'en relativement rapide augmentation. Elle est un peu infrieure 13% en 2006. La croissance des recettes, ainsi que leur surexcution sont en partie dues celle du prix du ptrole ; les recettes du secteur ptrolier reprsente, en 2006, environ le quart des recettes. La fiscalit lie aux mines et la fort est trs faible malgr de fortes potentialits fiscales et non fiscales. Tableau 2.2.1 Budget de l'administration centrale
BUDGET DE L'ADMINISTRATION CENTRALE (milliards de FC et % du PIB) 2004 2005 2006 2007

Prv. en % PIB

Prv. en % PIB

Prv. en % PIB

Recettes totales - Recettes internes - Dons (y.c. ppte) Dp. totales (hors am. dette) - Dp. totales hors intrts - Charges d'intrt Dficit global (dons compris) Dficit primaire Besoin de financement

335 227 108 582 549 33 -246 -214 246

306 244 62 397 358 39 -91 -52 91

14.6% 9.9% 4.7% 25.3% 23.9% 1.4% 10.7% -9.3% 10.7%

603 338 265 764 699 64


-161

575 389 186 550 513 37 26 63 -26

17.9% 10.0% 7.9% 22.7% 20.8% 1.9% -4.8% -2.9% 4.8%

863 496 367 1033 934 99 -170 -70 170

715 534 181 1024 919 105 -308 -204 308

21.6% 12.4% 9.2% 25.8% 23.3% 2.5% -4.2% -1.8% 4.2%

1034 671 363 1114 967 147 -80 66 80

20.7% 13.5% 7.3% 22.3% 19.4% 2.9% -1.6% 1.3% 1.6%

-96 161

Source : indicateurs PI-1 et PI-3.

Les dons reprsentent une part importante des recettes totales. Ils ont financ principalement les lections de l'anne 2006 ainsi que le programme de dmobilisation, de dsarmement et de rinsertion.

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Prv. en % PIB

Excution

Excution

Excution

Prvision

Prvision

Prvision

Prvision

L'Etat sous-excute lgrement ses dpenses, mais, l'indicateur PI-1 en rend compte, surexcute ses dpenses sur ressources propres. Les dpenses de l'Etat par rapport au PIB sont un niveau faible compar celui de la plupart des pays de l'Afrique subsaharienne. Les dpenses en capital sur ressources propres (en part de l'ensemble des dpenses) sont particulirement faibles, telles qu'elles apparaissent, en prvision, dans le tableau 2.2.2. Elles le sont encore plus en excution (voir l'indicateur PI-1). La part des rmunrations augmente de faon rapide. Les accords conclus par le gouvernement en 2007 avec les enseignants ne peuvent que conduire qu' une poursuite de la tendance, inscrite d'ailleurs au budget 2007. Les niveaux des salaires en RDC sont cependant parmi les plus faibles du monde. Ce qui explique un grand nombre de mcanismes de recherche de complments de salaires par les fonctionnaires (voir l'indicateur PI-18). Les transferts et subventions incluent le financement des services dconcentrs ainsi que les transferts vers les entits dcentralises. Plus d'information sont disponibles dans la suite du texte, l'occasion de l'examen des indicateurs. Tableau 2.2.2 Dotations budgtaires par classification conomique
DOTATIONS BUDGETAIRES PAR CLASSIFICATION ECONOMIQUE en % des dpenses totales 2004 2005 2006 2007 DEPENSES COURANTES 52.4% 32.6% 32.6% 41.9% Rmunrations 19.5% 17.0% 16.5% 22.9% Biens, matriel et prestations 14.2% 10.5% 11.1% 11.6% Transferts et subventions 18.7% 5.1% 4.9% 7.4% DETTE PUB. ET FRAIS FIN. 21.7% 21.3% 23.4% 31.4% * DEPENSES PPTE 3.8% 3.6% 0.0% DEPENSES D'INVESTISSEMENT 25.8% 39.7% 23.2% 20.7% Ress. propres 1.7% 2.3% 3.8% Ress. extr. 38.0% 21.0% 16.9% DEPENSES EXCEPTIONNELLES 2.7% 17.2% 6.0% Ressources propres 2.7% 3.9% 2.6% Ressources extrieures 0.0% 13.3% 3.3% DEPENSES TOTALES 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Source : indicateurs PI-1. * Les dpenses PPTE sont, en 2004, rparties dans les diffrentes catgories de dpense.

La rpartition des dotations budgtaires par ministre et institution, retrace au tableau 2.2.3, permet de constater la concentration des crdits (sur ressources propres) sur certains ministres ou institutions et leur dispersion sur les autres. Le Ministre des finances reste un gros bnficiaire de crdit, mme aprs dduction du service de la dette, qui compte pour 74% de sa dotation en 2006. Les ministres ou institutions qui comptent chacun pour au moins 2% du total reprsentent, en 2006, 81% des autorisations de crdit : il s'agit des dpenses communes, de la dfense, des finances, de la sant, de l'enseignement primaire, secondaire et professionnel, de l'enseignement suprieur et universitaire, de la fonction publique, et de la police. Le poids de la fonction publique s'explique par l'imputation qui lui est faite des salaires verss aux fonctionnaires d'un certain nombre d'administrations dconcentres. La sant et l'enseignement runis comptent pour 17% des autorisations budgtaires. On verra dans la suite que ce pourcentage diminue trs fortement en excution.

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Tableau 2.2.3 Dotations budgtaires par ministre et institution (ressources propres)


9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 20 21 22 23 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 69 70 74 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 Administration DPENSES COMMUNES PRSIDENCE DE LA REPUBLIQUE VICE-PRESIDENCE / COMMISSION POLITIQUE SERVICE NATIONAL VICE-PRESIDENCE / COMMISION ECOFIN VICE-PRES. COM. SOCIO-CULTURELLE CHANCELLERIE DES ORDRES NATIONAUX VICE-PRES. / COM. RECONSTR. ET DEV. ASSEMBLEE NATIONALE SENAT POUVOIR JUDICIAIRE SECRTARIAT DU GOUVERNEMENT AFFAIRES ETRANGERES COOPRATION INTERNATIONALE INTERIEUR RELATIONS AVEC LES PAR. POLIT. / ADM. DEFENSE ANCIENS COMBATTANTS ECONOMIE FINANCES BUDGET PLAN RECONSTRUCTION JUSTICE ET GARDE DES SCEAUX REFORMES INSTITUTIONNELLES / ADMIN. RELATIONS AVEC LE PARL./ ADMIN. SANTE PUBLIQUE ENSEIG. PRIM., SEC. ET PROF. COM. NAT. POUR l'UNESCO / ADMIN. ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET UNIVERSITAIRE RECHERCHE SCIENTIFIQUE TRAVAUX PUBLICS URBANISME ET HABITAT AGRICULTURE, ELEVAGE ET PCHE DEVELOPPEMENT RURAL INDUSTRIE / PME COMMERCE MINES HYDROCARBURES / ADMINISTRATION ENERGIE TRANSPORTS POSTES, TELEPH. ET TELECOM. PRESSE ET INFORMATION DROITS HUMAINS AFFAIRES FONCIERES ENVIRONNEMENT TOURISME CULTURE ET ARTS JEUNESSE SPORTS ET LOISIRS / ADMINISTRATION FONCTION PUBLIQUE TRAVAIL PREVOYANCE SOCIALE / ADMINISTRATION AFFAIRES SOCIALES CONDITION FMININE ET FAMILLE ADMIN. DE L'ASSEMBLEE NATIONALE ADMINISTRATION DU SENAT COOPRATION RGIONALE SOLIDARIT ET AFFAIRES HUMANITAIRES PORTEFEUILLE COUR DES COMPTES COMMISSION ELECTORALE INDEPENDANTE OBS. NATIONAL DES DROITS DE L'HOMME COMMISSION VERITE ET RECONCILIATION HAUTE AUTORITE DES MEDIAS COM. DE L'ETH. ET DE LA LUT. CON. LA COR. DELEGA. GENERALE A LA FRANCOPHONIE DELEGATION DE LA MONUC POLICE NATIONALE DIRECTION GNRALE DE MIGRATION TOTAL GENERAL 2004 % 5.13% 2.49% 0.23% 0.11% 0.24% 0.23% 0.04% 0.23% 1.58% 0.59% 0.56% 0.59% 0.66% 0.04% 4.50% 0.00% 9.45% 0.07% 0.11% 41.83% 1.11% 0.30% 0.05% 0.28% 0.00% 0.00% 3.95% 6.50% 0.02% 2.69% 0.41% 1.83% 0.92% 2.15% 1.48% 0.27% 0.07% 0.07% 0.02% 1.53% 0.28% 0.10% 0.21% 0.06% 0.11% 0.50% 0.08% 0.15% 0.11% 0.35% 2.15% 0.34% 0.06% 1.16% 0.17% 0.04% 0.04% 0.03% 0.87% 0.14% 0.11% 0.25% 0.09% 0.10% 0.09% 0.09% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 100.00% 2005 % 4.55% 2.54% 0.15% 0.07% 0.15% 0.15% 0.03% 0.15% 1.27% 0.44% 0.78% 0.50% 1.02% 0.02% 3.99% 0.00% 9.28% 0.05% 0.09% 43.17% 0.92% 0.16% 0.04% 0.21% 0.01% 0.00% 3.29% 7.79% 0.02% 2.84% 0.51% 1.03% 0.45% 1.19% 0.71% 0.25% 0.05% 0.11% 0.02% 0.82% 0.13% 0.05% 0.36% 0.04% 0.10% 0.37% 0.05% 0.13% 0.21% 0.35% 5.48% 0.20% 0.04% 0.77% 0.11% 0.08% 0.04% 0.11% 0.42% 0.13% 0.11% 1.57% 0.07% 0.08% 0.06% 0.08% 0.01% 0.01% 0.00% 0.00% 100.00% 2006 % 3.38% 1.95% 0.06% 0.11% 0.06% 0.06% 0.03% 0.06% 1.35% 0.64% 1.16% 0.43% 0.79% 0.03% 1.13% 0.00% 7.82% 0.06% 0.06% 43.48% 0.78% 0.41% 0.00% 0.18% 0.00% 0.00% 3.80% 10.59% 0.02% 2.86% 0.47% 1.32% 0.66% 1.18% 0.66% 0.15% 0.04% 0.09% 0.01% 0.83% 0.32% 0.13% 0.33% 0.03% 0.10% 0.43% 0.07% 0.09% 0.12% 0.19% 5.88% 0.17% 0.03% 0.33% 0.09% 0.15% 0.12% 0.11% 0.13% 0.18% 0.09% 0.84% 0.07% 0.08% 0.11% 0.08% 0.02% 0.02% 2.78% 0.21% 100.00%

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A la fin de l'anne 2006, la dette extrieure publique est estime 11,4 milliards de dollars, dont 4,5 vis--vis des institutions multilatrales et plus de 6 vis--vis du Club de Paris. La RDC est parvenu au point de dcision de l'initiative PPTE. Il en est rsult un certain nombre d'allgements de dette tant avec les principaux cranciers multilatraux qu'avec des cranciers commerciaux et avec les cranciers du Club de Paris. Nanmoins, la RDC n'a pu honorer ses obligations au titre du service de la dette envers certains cranciers depuis juillet 2006.

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2.3 Le cadre juridique est institutionnel de la gestion des finances publiques


Le cadre juridique Le cadre juridique de la gestion des finances publiques est relativement ancien, hormis la Constitution, qui ne propose, en la matire, que des orientations gnrales. La loi financire et le Rglement gnral sur la comptabilit publique sont anciens et, pour ce dernier, peu connu et peu appliqu. Un certain nombre de textes plus rcents couvre une partie du domaine des finances publiques. La Constitution La Constitution de la Rpublique du Congo, en date du 18 fvrier 2006, institue les principales institutions de l'Etat et de la dcentralisation. Elle contient un certain nombre de dispositions fondamentales en matire de finances publiques, en particulier : - les conditions du vote de la loi de finances ; - la partage de la fiscalit entre l'Etat et les provinces ; - les missions de la Cour des comptes. L'encadr La constitution fournit plus de prcisions quant aux dispositions du texte qui ont trait aux finances publiques. Plus de dtails concernant les finances publiques dcentralises dans la Constitution seront proposs plus loin.
La Constitution
L'assemble nationale et le Snat tiennent de plein droit, chaque anne, deux sessions ordinaires : 1. la premire s'ouvre le 15 mars et se clture le 15 juin ; 2. la deuxime s'ouvre le 15 septembre et se clture le 15 dcembre. L'Assemble nationale et le Snat votent les projets de lois de finances dans les conditions prvues par la loi organique. Le projet de loi de finances de l'anne est dpos par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemble nationale au plus tard le quinze septembre de chaque anne. Les crations et transformations d'emplois publics ne peuvent tre opres hors les prvisions des lois de finances. Si le projet de loi de finances, dpos dans les dlais constitutionnels, n'est pas vot avant l'ouverture du nouvel exercice, il est mis en vigueur par le Prsident de la Rpublique, sur proposition du Gouvernement dlibre en Conseil des ministres compte tenu des amendements vots par chacune des deux chambres. Si le projet de loi de finances n'a pas t dpos en temps utile pour tre promulgu avant le dbut de l'exercice, le Gouvernement demande l'Assemble nationale et au Snat l'ouverture de crdits provisoires. Si quinze jours avant la fin de la session budgtaire, le Gouvernement n'a pas dpos son projet de budget, il est rput dmissionnaire. Dans le cas o l'Assemble nationale ou le Snat ne se prononcent pas dans les quinze jou rs sur l'ouverture des crdits provisoires, les dispositions du projet prvoyant ces crdits sont mises en vigueur par le Prsident de la Rpublique sur proposition du Gouvernement dlibre en Conseil des ministres. Si compte tenu de la procdure ci-dessus prvue, la loi de finances de l'anne n'a pu tre mise en vigueur au premier jour du mois de fvrier de l'exercice budgtaire, le Prsident de la Rpublique, sur proposition du Gouvernement dlibre en Conseil des ministres, met en excution le projet de loi de finances, compte tenu des amendements vots par chacune des deux Chambres. Les amendements au projet de loi de finances ne sont pas recevables lorsque leur adoption a pour consquence soit une diminution des recettes, soit un accroissement des dpenses, moins qu'ils ne soient assortis de propositions compensatoires. Le compte gnral de la Rpublique est soumis chaque anne au Parlement par la Cour des comptes avec ses observations. Le budget des recettes et des dpenses de l'Etat, savoir celui du pouvoir central et des provinces, est arrt chaque anne par une loi. La part des recettes caractre national alloues aux provinces est tablie 40%. Elle est retenue la source. La Banque centrale du Congo a pour mission : la garde des fonds publics, La Cour des comptes relve de l'Assemble nationale. Le Cour des comptes contrle, dans les conditions fixes par la loi, la gestion des finances de l'Etat, des biens publics ainsi que les comptes des provinces, des entits territoriales dcentralises ainsi que les organismes publics. Elle publie, chaque anne, un rapport remis au Prsident de la Rpublique, au Parlement et au Gouvernement.

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La loi financire La loi financire (loi financire 83/003 du 23 fvrier 1983 modifie par l'Ordonnanceloi 87/004 du 10 janvier 1987) dfinit les rgles d'laboration et d'excution du budget de l'Etat et des Entits administratives dcentralises (EAD). A ct de dispositions classiques en la matire, on y trouve la liste des recettes des EAD ainsi que l'obligation d'tablir chaque anne un compte consolid de l'Etat et des EAD. L'encadr La Loi financire fournit plus de prcisions. La loi financire est aujourd'hui largement dpasse. Plusieurs projets de nouvelle loi financire ont t proposs, mais la discussion de ces projets est bloque, sans doute jusqu'au vote de la loi de dcentralisation.
La loi financire
Le budget de l'Etat comprend : le budget gnral, les budgets annexes, les budgets pour ordre. Les budgets annexes sont ceux des organismes auxiliaires de l'Etat et des entreprises publiques caractre administratif, social ou culturel, scientifique et technique dont l'quilibre est assur selon le cas par un versement ou une subvention du budget gnral. Le budget pour ordre est essentiellement de nature comptable ; il n'ouvre aucun crdit mais numre les oprations effectuer pour compte de tiers ou les fonds spciaux, en dpenses et en recettes, en dehors des oprations budgtaires. Le budget pour ordre comprend notamment : - les fonds constitus par les dpts des tiers dans les caisses du Trsor et devant tre restitus : consignations judicaires, douanires, fiscales et autres ; - les fonds spciaux des comptes aliments par des ressources devant tre affectes des dpenses dtermines. Les entits administratives dcentralises ne sont autorises emprunter que sur le march financier local et uniquement pour financer des projets d'investissement approuvs par le Commissaire d'Etat l'Administration du Territoire et le Commissaire d'Etat au Plan. Le projet de loi budgtaire est accompagn d'un rapport qui analyse les conditions dans lesquelles a t excut le budget de l'exercice antrieur. Les amnagements et rectifications du budget font l'objet d'une loi ou d'une dcision budgtaire prsente dans les mmes formes que la loi ou dcision budgtaire annuelle. Tout virement de crdit du budget des dpenses courantes au budget des dpenses en capital et inversement doit tre effectu par le Conseil lgislatif, l'Assemble rgionale ou les Conseils des autres entits administratives dcentralises. Le Prsident de la Rpublique peut, sur proposition du Commissaire d'Etat au budget, effectuer des virements parmi les crdits de fonctionnement disponibles mis la disposition des services centraux, des rgions et des sous-rgions. Les ressources des entits administratives dcentralises proviennent notamment : - des taxes sur les matires premires locales non imposes par l'Etat ; - des recettes administratives rattaches aux actes gnrateurs dont la dcision relve de leur comptence ; - des produits des contributions relles sur les vhicules et la contribution foncire ; - de la contribution personnelle minimum ; - des subventions de l'Etat correspondant aux dpenses administratives d'intrt gnral charge du pouvoir central ; - du fonds de prquation. Il est institu un fonds de prquation destin financer les projets d'investissement des entits administratives les moins nanties. Ce fonds est aliment par : - les EAD dont les recettes excdent le revenu moyen national ; - les subventions annuelles inscrites au budget de l'Etat. Le Commissaire de l'Etat aux finances et les responsables des EAD tablissent annuellement la consolidation des comptes de l'Etat et des EAD qui donne la situation gnrale du Trsor Public et de la trsorerie des EAD au 31 dcembre. Chaque anne, une loi ou une dcision arrte le compte gnral et rgle dfinitivement le budget du dernier exercice clos. Toutes les recettes et les dpenses de l'Etat et des entits administratives dcentralises doivent tre portes dans des comptes qui reprennent les mmes rubriques que le budget et fournissent les dtails de l'excution des recettes et des dpenses. Outre les comptes d'excution du budget prvus l'article prcdent, le Commissaire d'Etat aux Finances et les responsables d'entits administratives dcentralises tablissent annuellement la consolidation des comptes de l'Etat et des entits administratives dcentralises qui donnent la situation du Trsor Public et de la trsorerie des entits administratives dcentralises, au 31 dcembre.

La loi de dcentralisation La dcentralisation est aujourd'hui rgie par la Constitution et par le Dcret-loi n081 du 2 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la RDC tel que modifi et complt par le Dcret-loi 018/2001 du 28 septembre 2001.

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A ce texte sera prochainement substitu une loi sur la dcentralisation, dans le cadre d'un vaste mouvement de dcentralisation, dont un certain nombre de principes sont poss dans la Constitution. Plus de dtails en matire de dcentralisation sont fournis dans le cadre de l'indicateur PI-8. Les textes comptables Le Rglement de la comptabilit publique, ordonnance 34/242 du 10 juillet 1952, est trop ancien pour tre vritablement une base efficace de la mise en uvre des procdures comptables. Il n'en existe d'ailleurs plus que quelques exemplaires. Il a t complt par l'Ordonnance 73/235 du 18 aot 1973 portant cration du cadre des comptables publics. La vraie rfrence en matire de comptabilit publique est la Circulaire contenant les instructions d'excution du budget de l'Etat, diffuse chaque anne aprs le vote de la loi de finances. Les textes relatifs aux corps de contrle Les textes qui instituent la Cour des comptes et l'Inspection gnrale des finances datent de l'anne 1987. Ils ne prsentent pas les mmes impratifs de rvision que la Loi financire et le Rglement gnral sur la comptabilit publique. L'Ordonnance-loi n68-201 du 10 mai 1968 cre le Corps des Contrleurs des dpenses engages au sein du Ministre des finances. Actuellement, les fonctions des Contrleurs des dpenses engages sont exerces par les Contrleurs budgtaires affects dpendant du Ministre du budget. Les codes Leurs contenus seront prciss l'occasion de l'analyse des indicateurs concerns. Le code des investissements, le code forestier et le code minier sont rcents. Les ordonnances sur les marchs publics datent de 1969 et sont dpasses. Le code des investissements. Il date de l'anne 2002. Il confre aux investisseurs des exonrations, essentiellement de taxes l'importation et l'exportation. Le code forestier. Il date de l'anne 2002. Il pose le principe de l'attribution des concessions forestires et prcise la nature des diffrentes taxes perues sur les exploitants ainsi que les entits bnficiaires de ces taxes. Le code minier. Il pose le principe de l'attribution des droits miniers et dfinit l'ensemble de la fiscalit du secteur. Le code des impts. En date de l'anne 2003, il n'a pas t mis jour officiellement, mais il existe une mise jour ralise titre personnel par un cadre de la Direction gnrale des impts. Le code des douanes. Un projet en date de 2002 est en attente d'examen par le Parlement. Le code des marchs publics. Il est achev ; il sera prochainement soumis au vote du Parlement.

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Les textes relatifs au mode de paiement des dettes envers l'Etat Ce sont des textes importants car ils organisent une particularit de l'excution des recettes de l'Etat en RDC, l'obligation du versement en banque commerciale de toute recette (et non entre les mains du comptable) :
- Dcret 007 du 2 fvrier 2002 relatif au mode de paiement des dettes envers l'Etat ; - Arrt ministriel 076/CAB/MIN/ECO-FIN & BUD/2002 du 11 fvrier 2002 portant mesures d'application du dcret 007/2002 du 2 fvrier 2002 relatif au mode de paiement des dettes envers l'Etat ; - Circulaire ministrielle 002/CAB/MIN-ECO-FIN & BUD/2002 du 11 fvrier 2002 relative au mode de paiement des dettes envers l'Etat.

Les textes relatifs aux entreprises et tablissements publics Les entreprises publiques sont rgies par un texte ancien, la Loi n78/002 du 6 janvier 1978 portant dispositions gnrales applicables aux entreprises publiques. Ce texte prsente le dfaut de traiter uniformment des entreprises publiques et, sans les nommer, des tablissements publics. Il est en cours de rvision. Le cadre institutionnel Le cadre institutionnel des finances publiques en RDC est marqu par : - la coexistence de trois ministres en charge du pilotage des finances publiques, le Ministre des finances, le Ministre du budget, et le Ministre du plan ; - des degrs d'autonomie trs divers des structures administratives ; - le rle de la Banque centrale en tant que caissier, mais aussi d'une certaine faon comptable de l'Etat ; - l'organisation de la dconcentration et de la dcentralisation (indissociables l'une de l'autre) des administrations. Les Ministres en charge des finances publiques Ce sont principalement le Ministre des finances et le Ministre du budget. Le Ministre du plan participe l'laboration du budget pour ce qui est de l'investissement. Le Ministre du portefeuille est en charge de la tutelle et du suivi entreprises publiques (y compris les tablissements publics) (concurremment avec le ministre technique concern). Le Ministre de l'conomie est en charge des prvisions macroconomiques, qui sont galement ralises par la Banque centrale. Le Ministre du budget est en charge de l'laboration du budget et du suivi de son excution. La chane de la dpense est partage entre le Ministre du budget et le Ministre des finances qui intervient en fin de chane au niveau de l'ordonnancement et du paiement. Le Ministre de budget tablit les tats d'excution du budget. Le Ministre des finances tablit les comptes de l'Etat. L'encadr Organigramme des ministres des finances, du budget et de l'conomie propose l'organigramme des trois ministres, y compris les commissions et comits. Une particularit de l'organisation des finances publiques congolaises est la runion dans la mme direction, la Direction du Trsor et de l'ordonnancement (DTO), de la fonction d'ordonnateur et de celle de Trsor public. Une autre particularit est la prsence au sein des ministres techniques d'un agent du Ministre du budget, le sous gestionnaire des crdits, en charge de l'assistance la prparation et l'excution du budget (en dehors du Contrleur financier).

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Le Comit technique de Suivi des Rformes Economiques (CTR) joue un rle particulier, de premier plan dans le domaine du suivi et de la mise en uvre des rformes en matire de finances publiques.
ORGANIGRAMME DES MINISTERE DES FINANCES, DU BUDGET ET DE L'ECONOMIE
MINISTERE DES FINANCES Cabinet Inspection gnrale des finances I SERVICES DE L'ADMINISTRTION CENTRALE Secrtariat gnral aux finances Direction des services gnraux Direction de la comptabilit publique Direction du Trsor et de l'ordonnancement Direction de l'informatique Direction des tudes et de la planification Direction de la reddition gnrale des comptes Ecole nationale des finances II SERVICES GENERATEURS DES RECETTES Direction gnrale des impts, DGI Office des douanes et accises, OFIDA Direction gnrale des recettes administratives, domaniales et des participations, DGRAD MINISTERE DU BUDGET Secrtariat gnral au budget MINISTERE DES FINANCES Structures, Commission et Comits internes La Commission interministrielle charge du suivi des programmes conclus avec les institutions financires, CISPI La Commission de la dette publique intrieure, CDPI Le Comit technique de suivi des rformes conomiques, CTR Le Groupe sectoriel de travail des finances, GSTF La Cellule d'Appui l'Ordonnateur national du FED, COFED Le Comit d'valuation et de mobilisation des recettes Le Comit d'valuation et de suivi du plan de trsorerie La Commission charge de la reddition des comptes La Cellule fiscale des marchs publics financement extrieur Le Comit de suivi des redevances perues l'exportation des produits miniers La Commission tarifaire Le Comit de suivi du contrat BIVAC-OFIDA-OCC Le Comit de coordination de la mise en place de la cellule nationale des renseignements financiers, CENAREF La Commission de rconciliation des chiffres du service de la dette Conseil permanent de la comptabilit au Congo Structures, Commission et Comits ponctuels La Commission d'arbitrage du dossier BCC-IGF La Commission d'examen des dispositions fiscales des conventions minires La Commission de supervision du contrle de destination des exonrations ou allgement accords dans le cadre du Code des investissements, du Code minier ou des ONG La Commission d'examen de la question des contributions de la RDC aux organisations sous-rgionales, rgionales ou internationales Structures, Commission et Comits externes auxquels participe le Ministre des finances Le Conseil de promotion et d'agrment de l'ANAPI La Commission d'examen des demandes des facilits administratives et fiscales des ONG La Commission d'examen des listes des biens importer sous le rgime privilgi du Code minier Le Conseil d'administration de la Gecamines Le Conseil d'administration du Fonds social La Commission budgtaire La Commission budgtaire des entits territoriales dcentralises Le Comit de suivi de la structure des prix des produits ptroliers La Commission de conciliation des chiffres de la DTO avec la province de Kinshasa La Commission relative la police industrielle

Direction des services gnraux

Direction des tudes et de la planification Direction de la paie Direction des marchs publics Direction du contrle budgtaire Direction de l'intendance gnrale et des crdits centraliss Direction de la prparation et du suivi du budget Conseil des adjuducations MINISTERE DE L'ECONOMIE Secrtariat gnral l'conomie Direction des tudes conomiques et industrielles Direction des approvisionnements et de la concurrence Direction de l'identification des oprateurs conomiques Direction de la normalisation et de la mtrologie Direction de la proprit industrielle Direction de l'industrie Direction de l'inspection conomique industrielle

Les degrs d'autonomie des structures de l'administration Les structures de l'administration comporte plus de diffrents degrs d'autonomie que les administrations de type francophone franais (qui, souvent, ne bnficient que de deux degrs d'autonomie : service non personnalis et tablissement public), et se rapprochent ainsi 39

des administrations de type francophone belge (dont les services non personnaliss peuvent bnficier d'une assez large autonomie). Il est ainsi possible de distinguer cinq catgories de structure administrative. 1. Les directions traditionnelles de l'administration qui ne bnfice pas d'autonomie, que ce soit au plan financier, ou celui de l'excution des missions. 2. Les services de l'Etat qui ont reu une assez grande autonomie dans l'excution de leurs missions, mais restent financirement trs lis leur ministre de tutelle ; leur budget apparat dtaill par nature au sein du budget de leur ministre, comme celui d'une direction classique. Exemple : Ministre des finances, Comit technique des rformes. 3. Les organismes auxiliaires bnficient en principe de plus d'autonomie que les services de la catgorie prcdente. Ils figurent aux budgets annexes et, ce titre, reoivent une subvention qu'ils peuvent utiliser leur convenance. Ils disposent galement de ressources propres. Exemple : Les organismes auxiliaires du Ministre de l'enseignement suprieur et universitaire sont, pour l'essentiel, des tablissements d'enseignement, ceux du Ministre des affaires sociales et de la solidarit nationale, des organismes d'assistance diverses catgories de bnficiaires. Les organismes auxiliaires sont de statuts varis. Certains n'ont pas la personnalit morale. Certains sont des ONG (qui ont le statut d'association), d'autres, plus rarement, sont des entreprises publiques (qui ont la nature d'tablissement publics). Parmi les organismes auxiliaires figurent les EX-BPO (ex budget pour ordre) qui, en principe se financent intgralement sur ressources propres. Ils reversent leurs recettes au Trsor et se voit attribuer par l'Etat une subvention d'un montant quivalent. 4. Les tablissements publics, qui, pour l'heure, en attendant une proche rforme ont le statut d'entreprise publique. A la diffrence des organismes auxiliaires, ils ont la personnalit juridique, ce qui devrait leur attribuer une grande autonomie. Exemple : on trouve des tablissements publics "classiques" tel que l'Institut national de scurit sociale, mais aussi les Rgies financires. 5. Les commissions, conseils, comits, cellules, groupes sont des structures qui se superposent une ou plusieurs directions, n'ont pas d'autonomie particulire et sont en charge d'une mission, souvent permanente, que leur confie le ministre. Ces commissions sont constitues de fonctionnaires d'une ou plusieurs directions. Leur existence peut tre justifie par la ncessit de faire travailler plusieurs directions ou plusieurs administrations, ou par celle d'assurer aux fonctionnaires des indemnits pour un supplment de travail. L'organisation du travail en commission est, au degr o elle se rencontre en RDC, une particularit de l'organisation administrative du pays. L'encadr Commissions, conseils, comits, cellules et groupes prsente la plupart des structures actives au sein des ministres qui margent au budget de l'Etat 2007, ainsi que leur dotations budgtaires, dont le poste le plus important est gnralement celui des primes, gratifications et indemnits non permanentes. On trouve galement dans ce tableau un petit nombre de structure du type 2 (en gris dans l'encadr). Le budget moyen de ces structures est plusieurs fois celui d'une direction classique. La Banque centrale du Congo La Banque centrale du Congo (BCC) joue un rle fondamental dans les finances publiques. Elle est le teneur de compte de l'Etat, au niveau central, et au niveau dconcentr par le biais de ses succursales. C'est l un rle traditionnel de toute banque centrale. 40

Elle tient la comptabilit de l'Etat, ou plus prcisment des encaissements et dcaissements de l'Etat, supplant ainsi la dficience du rseau des comptables en RDC. Cet tat de fait pose le problme de la rconciliation entre les chiffres de la Banque centrale et ceux des services d'assiette ou de dpenses ; ce point sera analys l'occasion des indicateurs concerns.
COMMISSIONS, CONSEILS, COMITES, CELLULES ET GROUPES
MINISTERES INTERIEUR, DECENTRALISATION ET SECURITE Conseil de protection civile Commission des rfugis ECONOMIE Commission de suivi des structures de prix Commission des rformes de la lgislation conomique et commerciale Cadre permanent de concertation conomique FINANCES Commission des redditions gnrales des comptes Comit technique des rformes Commission interministrielle charge du suivi des programmes avec les institutions Commission de la dette publique intrieure Comit de la comptabilit en partie double Cellule liaison DTO BCC Comit Tableau d'opration financire Comit d'laboration du plan de trsorerie Cellule fiscale des marchs publics Cellule OD du FED Campagne fiscale Mandataire BCMI Conciliation dette extrieure Cellule de la lutte contre le blanchiment de l'argent Cellule de la rforme administrative BUDGET Conseil des adjudications Commission de rforme des marchs publics Plan d'engagement budgtaire Comit consultatif de suivi des dpenses de lutte contre la pauvret (PPTE) Cellule Etats de suivi budgtaire Chane de la dpense Cellule de la rforme administrative Commission d'tudes sur EX-BPO et BA Cellule Internet PLAN Comit de conjoncture Conseil national de planification Comit d'ajustement structurel Comit interministriel de pilotage du PMURR Unit de pilotage du processus DSRP Cellule rforme administrative Comit permanent de cadrage macroconomique Dclaration de Paris sur l'efficacit de l'aide en RDC ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROFESSIONNEL Commission nationale de rforme AGRICULTURE Cellule de rforme administrative TRANSPORTS ET VOIES DE COMMUNICATION Conseil suprieur de l'aviation civile DROITS HUMAINS Comit technique d'laboration des rapports FONCTION PUBLIQUE Groupe projet fonction publique Commission de discipline de la fonction publique INTEGRATION REGIONALE Comit prparatoire national de la conf. internati. sur la paix dans la rgion des grands lacs Budget 2007 (FC) 2 640 279 38 845 355 2 116 209 2 914 489 8 177 275 752 209 131 532 608 204 241 692 509 228 834 505 82 046 640 39 571 246 83 873 438 169 051 191 11 675 200 100 400 904 172 890 311 10 527 147 45 357 397 60 240 521 110 000 000 125 696 744 9 088 650 66 732 759 23 238 057 352 718 096 132 611 410 56 161 607 36 186 225 69 181 188 2 711 891 2 947 516 1 001 214 38 095 822 27 531 938 110 000 000 43 669 724 32 752 293 511 362 110 000 000 1 206 031 4 700 000 120 098 382 93 172 299 68 987 708

Note : dpenses de fonctionnement hors quipements classs en fonctionnement.


Unit autonome permanente disposant de bureaux et de personnels

La dconcentration et de la dcentralisation des administrations Ce point est report l'indicateur PI-8. 41

3. Evaluation des systmes, des processus et des institutions de gestion des finances publiques
Les valuations des indicateurs sont prsentes les unes aprs les autres. Ainsi que le veut la mthodologie PEFA, on a cherch, pour chaque indicateur, tayer l'analyse pralable la notation par des faits concrets et par des informations aussi prcises que possible. Il en rsulte parfois une relative lourdeur du texte que l'on a cherch pallier par la mise en encadr d'informations importantes pour la comprhension des finances publiques, mais qui peuvent tre omises par un lecteur disposant de peu de temps. Chaque note est brivement justifie dans son cartouche de prsentation, pour une lecture minima du document. A l'issue de l'analyse des 31 indicateurs rpartis dans les sections 1 7 une dernire section propose un tableau rcapitulatif de la notation.

42

3.1 Crdibilit du budget


PI-1. Dpenses relles totales par rapport au budget initialement approuv
Les calculs du taux d'excution du budget et l'analyse de ces taux sont successivement prsents. Les taux d'excution du budget La comparaison entre les dpenses prvues par la loi de finances et les dpenses excutes est difficile du fait que les Etats de suivi budgtaire (ESB) et la Loi de finances ne prsentent pas les dpenses selon la mme nomenclature ds lors que la sparation entre ressources propres et ressources extrieures est souhaite. La Loi de finances propose une nomenclature des dpenses par rubrique environ 10 rubriques, dcomposes en environ 40 sous rubriques (le nombre de rubriques peut varier d'une anne l'autre). Les ESB proposent une nomenclature par nature 8 natures de dpenses. Or les ESB ne gardent pas trace du budget initial, mais seulement du budget amnag. La comparaison ESB prvision/ESB excution n'est donc pas possible si l'on souhaite respecter les exigences de l'indicateur. La comparaison Loi de finances prvision/ESB excution n'tant pas non plus pertinente, compte tenu de ce qui vient d'tre dit, une solution a t retenue qui consiste comparer, en nomenclature loi de finances : - Le budget en 10 rubriques de la Loi de finances initiale ; - L'excution du budget en 10 rubriques de la Documentation budgtaire Document n1 voir l'indicateur PI-6. Sous des hypothses faibles, il est possible, dans ces deux documents, d'oprer la sparation ressources propres / ressources extrieures projets. L'encadr Mthodologie de calcul de l'indicateur PI-1 justifie ce choix. Le tableau 1.1 propose une prsentation de l'ensemble des calculs. Les budgets hors aide projet et dette sont excuts au taux de - 2004 : 70,0% ; - 2005 : 120,9% ; - 2006 : 116,1%. Notes. 1. Le Ministre du budget tient compte, dans l'tablissement de ses prvisions budgtaires, de l'inflation prvue par le cadrage macroconomique. Un cart de ralisation peut donc provenir non seulement d'une excution non conforme, mais aussi d'une inflation non prvue. 2. La plupart des annes (ceci n'a pas t le cas de l'exercice 2005), le Ministre du budget prpare et le Parlement vote un budget amnag. Il s'agit en fait du budget d'une deuxime loi de finances relative au mme exercice et qui tient compte des vnements survenus depuis le vote du budget initial. La mthodologie PEFA impose de recourir au budget initial et non au budget amnag, ce qui est logique. Il convient cependant, pour tre complet, de prciser que, dans la procdure budgtaire en RDC, l'laboration et le vote du budget initial s'inscrivent dans une optique qui suppose qu'il y aura plus tard au cours de l'exercice un budget amnag pour tenir compte d'vnements nouveaux. Ainsi, les nouvelles institutions mises en place au deuxime semestre 2003 conduisaient presque ncessairement revoir le budget de l'exercice 2004. L'incertitude quant aux apports de l'aide extrieure est un autre facteur de la rvision du budget.

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Mthodologie de calcul de l'indicateur PI-1


Les dpenses par nature des ESB peuvent tre spares en ressources propres, ressources extrieures et ressources PPTE. La distinction aide projet/aide hors projet n'est pas disponible. Par ailleurs, une partie des dpenses sur ressources PPTE est comptabilise dans les dpenses sur ressources propres, sans que l'on connaisse les critres qui ont prsid la rpartition des ressources PPTE entre dpenses PPTE et dpenses sur ressources propres. Enfin, les ESB ne gardent pas trace du budget initial, mais seulement du budget amnag. Les ESB n'ont donc pas t utiliss. Les dpenses par rubrique de la Loi de finances sont proposes selon la nomenclature : - Dpenses courantes - Dette publique et frais financiers - Dpenses PPTE - Dpenses d'investissement sur ressources propres - Dpenses d'investissements sur ressources extrieures - Dpenses exceptionnelles sur ressources propres - Dpenses exceptionnelles sur ressources extrieures Cette prsentation pose deux problmes qui tiennent au contenu exact de la rubrique Dpenses PPTE et celui de la rubrique Dpense courantes, qui est la seule ne pas tre rparties en ressources propres et ressources extrieures. La rubrique Dpenses PPTE. Les dpenses PPTE apparaissent en trois endroits dans les prsentations dtailles du budget, par exemple dans le budget 2005: - deux fois en dpense : - les dpenses PPTE "pures" pour 17,5 milliards de FC ; - les dpenses d'investissement sur ressources PPTE, pour 13,1 milliards ; - une fois en recette : - les ressources PPTE, pour 88,0 milliards. La prsentation synthtique par rubrique dont il est question ici ne retient la rubrique Dpenses PPTE que la somme des Dpenses PPTE "pures" et des Dpenses PPTE "investissement", soit 17,5 + 13,1 = 30,6. Au niveau dtaill, les dpenses PPTE investissement sont classes par ministre et par projet ; il s'agit d'aide projet. Les dpenses PPTE "pures" sont classes par ministre et par entit bnficiaire : entits dconcentres (hopitaux, ), organismes divers, par exemple ONG ; on peut penser qu'il s'agit de ressources dont les bailleurs de fonds ont demand une affectation prcise, donc de l'aide projet au sens de la mthodologie PEFA. Les ressources PPTE qui ne sont pas classes en PPTE "pures" ou en PPTE "investissement" peuvent tre considres comme de l'aide budgtaire et, par consquent non incluses dans les calculs de l'indicateur. Les Dpenses courantes. Elles regroupe les trois sous-rubriques : rmunrations, biens matriels et prestations, et transferts et subventions. Elles sont en partie finances par des ressources extrieures, en particulier des ressources PPTE. L'hypothse est faite qu'il n'y a pas d'aide projet qui finances les dpenses courantes. Ce qui signifie qu'il n'y a pas d'autres aide projet que celle que l'on trouve dans les trois rubriques : - Dpenses PPTE (= PPTE "pure" + PPTE " investissement" ; n'inclut pas les dpenses PPTE-hors projet) - Dpenses d'investissements sur ressources extrieures - Dpenses exceptionnelles sur ressources extrieures Les dpenses sur ressources propres hors dette et hors aide projet sont donc la somme des rubriques : - Dpenses courantes - Dpenses d'investissement sur ressources propres - Dpenses exceptionnelles sur ressources propres Il existe peut tre, et c'est l le degr d'approximation du calcul des taux d'excution retenu, des dpenses finances par de l'aide projet dans les dpenses courantes. Si l'on fait ce choix de mthode, il est alors possible de trouver l'excution du budget non pas dans les ESB ni dans la Loi de finances, mais dans la Documentation budgtaire qui est transmise au Parlement en accompagnement du projet de Loi de finances (voir l'indicateur PI-6). La comparaison qui est effectue est donc entre : - Le budget en 10 rubriques de la Loi de finances initiale ; - L'excution du budget en 10 rubriques de la Documentation budgtaire Document n1. Pour l'exercice 2004, il n'a pas t possible d'appliquer une mthode cohrente. En excution, les dpenses sur ressources propres retenues sont celles des ESB y compris PPTE et hors toutes ressources extrieures. En prvision, les dpenses retenues sont toutes les rubriques sauf les investissements sur ressources extrieures.

44

Analyse des rsultats Les rsultats peuvent tre analyss aprs avoir t dsagrgs par ministre ou par nature. La premire dsagrgation fait l'objet de l'indicateur suivant. Une dsagrgation partielle par nature est celle du tableau 1.1. La lecture de ce tableau fait apparatre qu'un taux de surexcution global cache de fortes disparits selon la nature de la dpense. Les dpenses de personnel sont peu prs excutes conformment aux prvisions. Les dpenses en biens, matriels et prestations (c'est--dire les dpenses de fonctionnement) sont celles qui, en 2005 et 2006, conduisent la surexcution, associes aux rtrocessions aux Rgies financires et aux EAD (entits administratives dcentralises) ; cette deuxime surexcution sera analyse plus loin. L'exercice 2004 a t, contrairement aux exercices prcdents, fortement sous-excut. Il faut cependant noter qu'il y a l, pour une part un artefact statistique dans la mesure o, pour des raisons expliques dans l'encadr, il n'a pas t possible de sparer dans les ressources PPTE les parts projets et hors-projets. Or les ressources PPTE ont t trs peu excutes, 4,3 milliards de FC contre 44,3 prvus. Cependant, mme en admettant que toutes les ressources PPTE soient "projet", le taux d'excution du budget passerai de 70% 78% seulement. Il y donc une vritable sous-excution en 2004.

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Tableau 1.1 Taux d'excution du budget (milliards de FC)


Budget 2005 Budget 2006 Budget 2007

Taux exzc.amn.

Taux exc. initiale

Excution

Excution

Prv. init.

Prv. init.

Prvision

Prv. amnag

Taux ex.

%PIB

%PIB

DEPENSES COURANTES Rmunrations Biens, Matriels et Prestations Insitutions Ministres Services dconcentrs Dpenses communes Transferts et subventions Rtrocessions aux Rgies financires Rtrocessions aux Provinces et ETD Interventions conomiques Organismes auxiliaires Dficit BCC DETTE PUBLIQUE ET FRAIS FINANCIERS Dette publique Dette intrieure Dette extrieure Frais financiers Intrieurs Extrieurs DEPENSES PPTE DEPENSES D'INVESTISSEMENTS Investissements sur ressources propres Projets PPTE Autres projets PUAA Contrepartie des projets Appui aux Provinces et aux ETD Investisssements sur ress. extrieures DEPENSES EXCEPTIONNELLE Ressources propres Mise la retraite Financement des rformes Structure militaire d'intgration (SMI) Commission lect. nationale indpendante Intgration de la police CONADE Bourses d'tudes Appui aux nouvelles institutions Ressources extrieures DEPENSES TOTALES DEPENSES HORS AIDE PROJ. HORS DET.

262.6 137.4 84.4 19.6 39.1 3.0 22.8 40.7 14.6 9.4 1.0 1.7 14.0 171.4 107.0 19.4 87.6 64.4

30.6 320.1 13.5 11.5 2.0

342.6 144.2 150.6 44.1 75.4 0.7 30.3 47.9 22.0 17.9 1.0 1.0 5.9 127.1 90.0 19.9 70.1 37.1 2.1 35.0 33.3 99.6 17.1 16.3 0.7

130.5% 104.9% 178.3% 225.1% 193.0% 23.7% 133.3% 117.5% 151.0% 189.5% 97.2% 61.1% 42.3% 74.1% 84.2% 102.8% 80.0% 57.5%

108.7% 31.1% 126.0% 141.7% 35.3%

10.18% 4.28% 4.47% 1.31% 2.24% 0.02% 0.90% 1.42% 0.65% 0.53% 0.03% 0.03% 0.18% 3.78% 2.68% 0.59% 2.08% 1.10% 0.06% 1.04% 0.99% 2.96% 0.51% 0.49% 0.02%

354.6 180.0 121.2 21.9 69.5 5.6 24.2 53.4 20.3 16.7 3.6 2.7 10.0 255.1 155.8

99.3

38.9 253.2 24.8

360.9 180.1 120.3 23.5 65.6 5.6 25.6 60.4 20.4 17.0 3.6 9.4 10.0 225.0 120.5 13.5 107.0 104.5 11.1 93.4 34.2 240.6 19.6 16.6 2.0 1.0 221.0 178.8 45.9 22.7 10.8 6.4 6.0

439.9 189.5 152.4 33.2 92.1 0.2 26.8 98.0 30.3 34.3 0.9 12.7 19.8 93.9 64.4 13.3 51.1 29.5 23.5 6.0 31.7 91.2 13.7 13.2 0.6

124.0% 105.3% 125.7% 151.6% 132.5% 4.5% 110.7% 183.6% 149.4% 204.7% 24.0% 465.6% 198.2% 36.8% 41.3%

29.7%

81.6% 36.0% 55.5%

121.9% 105.2% 126.6% 141.4% 140.3% 4.5% 104.6% 162.2% 148.5% 201.9% 24.0% 134.8% 198.2% 41.7% 53.4% 98.3% 47.7% 28.2% 211.0% 6.5% 93.0% 37.9% 70.1% 79.3% 29.2% 0.0% 35.0% 20.5% 79.9% 3.8% 137.4% 154.2% 184.8%

10.99% 4.74% 3.81% 0.83% 2.30% 0.01% 0.67% 2.45% 0.76% 0.86% 0.02% 0.32% 0.50% 2.35% 1.61% 0.33% 1.28% 0.74% 0.59% 0.15% 0.79% 2.28% 0.34% 0.33% 0.01%

501.8 274.3 139.2 29.5 92.9 5.6 11.2 88.3 30.0 40.1 2.7 10.5 5.0 376.4 229.8 27.7 202.1 146.6 25.1 121.5 247.3 45.0 7.1 23.0 2.0 10.9 2.0 202.3 71.4 31.4 5.2 8.5 4.0 4.5 0.0 1.5 5.4 2.4 40.1
1 197.0

2.0

29.2%

306.6 21.4 21.4 21.4

82.6 0.0 0.0

26.9% 0.0% 0.0% 0.0%

2.45% 0.00% 0.00% 0.00%

228.5 187.5 43.0

77.4 36.7 36.7 0.9 14.9 9.9 11.1

33.9% 19.5% 85.2%

1.94% 0.92% 0.92% 0.02% 0.37% 0.25% 0.28%

806.2 297.5

602.6 359.7

74.8% 120.9%

0.00% 17.90%

144.5
1 089.4

133.0
1 039.6

422.4

426.4

693.3 490.3

0.0% 63.6% 116.1%

0.0% 66.7% 115.0%

0.00% 17.33%

10.06% 5.50% 2.79% 0.59% 1.86% 0.11% 0.22% 1.77% 0.60% 0.81% 0.05% 0.21% 0.10% 7.55% 4.61% 0.55% 4.05% 2.94% 0.50% 2.44% 0.00% 4.96% 0.90% 0.14% 0.46% 0.04% 0.22% 0.04% 4.06% 1.43% 0.63% 0.10% 0.17% 0.08% 0.09% 0.00% 0.03% 0.11% 0.05% 0.80% 24.01%

578.2

Source : diverses lois de finances, diverses documentations budgtaires.

%PIB

Note

Critres minima (Mthode de notation M1)

Justification

Note globale : D
i) Au cours des trois derniers exercices, les dpenses effectives ont pendant deux ou toutes les trois dernires annes enregistr un cart correspondant un montant quivalent plus de 15 % des dpenses prvues au budget. Au cours des trois dernires annes, les taux d'excution du budget sur ressources propres hors dette et frais financiers sont : 2004 : 70,0% 2005 : 120,9% 2006 : 116,1%

PI-2. Composition des dpenses relles par rapport au budget initialement approuv
L'analyse de la composition des dpenses par ministre ou institution pose plusieurs problmes. Le premier est celui des donnes disponibles, c'est le plus important. Le second est celui des charges communes, qui ne sont pas rparties par ministre. Les rsultats du calcul de l'indicateur sont prsents accompagns d'un rappel de la mthode de calcul. Leur analyse est ensuite propose, ainsi qu'une analyse complmentaire un niveau plus fin base sur les donnes de la reddition des comptes. Les donnes Les prvisions de la Loi de finances ne sont pas disponibles dans le croisement ministre x source de financement qui permettrait de ne retenir que la source de financement Ressources propres (cette dcomposition n'est disponible que depuis la loi de finances 2007). Les ESB fournissent ce croisement en excution et en prvision, mais seulement pour les budgets amnags et non pour les budgets initiaux. Le budget de l'exercice 2005 n'a pas t amnag. Aussi, la mthode de calculs propose est la suivante : dans le calcul du taux :
Taux dexcution des dpenses par ministre = Dpenses par ministre sur ressources propres dette et frais financiers /Crdits par ministre sur ressources propres dettes et frais financiers

On a considr que :
Dpenses sur ressources propres = Dpenses totales Dpenses dinvestissement sur ressources extrieures Dpenses exceptionnelles sur ressources extrieures Crdits sur ressources propres = Crdits totaux Crdits dinvestissement sur ressources extrieures Crdits pour dpenses exceptionnelles sur ressources extrieures.

Par ailleurs, tant donn que la prparation des budgets initiaux sinscrit toujours dans le cadre dun budget amnag (voir indicateur PI-1), un calcul complmentaire a t fait sur la base des crdits amnags en 2004 et 2006. Les dpenses communes Les dpenses communes sont du ressort de la Direction de l'intendance gnrale et des crdits centraliss du Ministre du budget (DIGCC). Elle a aujourd'hui pour mission de grer les dpenses qui ne sont pas imputes un ministre particulier. Le primtre des dpenses communes tend se rduire afin de mieux responsabiliser les ministres. Aujourd'hui, dans le projet de budget 2007, n'apparaissent plus que trois types de dpenses communes, pour un montant total de 11,2 milliards de FC. Sont galement qualifies de dpenses communes des dpenses qui n'apparaissent pas dans le budget au titre des dpenses communes, mais dans le budget de ministres spcifis, bien que bnficiant l'ensemble des ministres ; la DIGCC n'intervient alors que par sa participation aux prvisions des ministres ou seulement par la centralisation des prvisions des ministres. L'encadr Les dpenses communes fait l'tat des deux catgories de dpenses communes. Lors de l'laboration du budget 2007, la suite de la mise en place d'une rforme concernant les dpenses communes, les prvisions budgtaires des dpenses communes auraient du tre labores par chaque service concern et envoyes la Direction de la Prparation et du Suivi du Budget, via la DIGCC pour centralisation, comme indiqu ci-

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dessus. Dans les faits, la DIGCC a continu raliser les prvisions. La rforme actuelle ne sera oprationnelle que dans le cadre du budget 2008. Aux fins de calculer les rsultats demands dans le cadre de l'indicateur PI-2, les dpenses communes ont t considres comme une catgorie supplmentaire, qui vient s'ajouter aux ministres et institutions.
Les dpenses communes
- Frais mdicaux et pharmaceutiques, dont la gestion revient au Ministre de la Sant. - Frais funraires grs par le Ministre des Affaires Sociales. - Carburants grs par le Ministre des Travaux Publics et Infrastructures, en collaboration avec la Direction de lIntendance Gnrale du Ministre du Budget. - Postes, tlcommunications et satellites : les prvisions sont labores par le Ministre des PTT, en collaboration avec la Direction de lIntendance Gnrale du Ministre du Budget. - Eau : ltablissement des prvisions relatives leau est de la responsabilit de la Direction de lIntendance Gnrale du Ministre du Budget. - lectricit : llaboration des prvisions relatives llectricit est de la responsabilit de la Direction de lIntendance Gnrale du Ministre du Budget. - Locations immobilires. - Imprims de valeur : les prvisions y relatives seront transmises par le Ministre des Finances et values au regard des besoins des rgies et autres services publics. - Entretien et rparation de vhicules dAdministration Gnrale : ces prvisions sont labores par le Ministre des Travaux Publics et Infrastructures, en collaboration avec la Direction de lIntendance Gnrale du Ministre du Budget.

Les rsultats Les rsultats du calcul de l'indicateur PI-2 conduisent au tableau 2.1. Tableau 2.1 Dviation par rapport aux prvisions budgtaires (somme des valeurs absolues)
Dviation par rapport aux prvisions budget sur ressources propres (somme des valeurs absolues) Annes Crdits initiaux Tous ministres et institutions Groupe 1 Groupe 2 Tous ministres et institutions Groupe 1 Groupe 2 2004 70% 296% 15% 48% 241% 12% 2005 41% 264% 20% 2006 58% 377% 23% 66% 232% 27%

Crdits amnags

Dviation par rapport aux prvisions budget sur ressources propres (somme des valeurs absolues) en cart par rapport la dviation de l'indicateur PI-1 Annes Crdits initiaux Crdits amnags Tous ministres et institutions Tous ministres et institutions 2004 40% 18% 2005 20% 2006 42% 51%

Le rsultat du calcul de l'indicateur indiquent une trs forte dispersion selon les ministres ou institutions des sur ou sous-excution, ainsi que l'on peut le constater la lecture du tableau 2.1. Au-del du simple constant du rsultat du calcul de l'indicateur PI-2, il est instructif de reprer les lieux ministriels des sur ou sous-excution. Pour ce faire, les Ministres et Institutions ont t regroups en deux groupes : - Groupe 1 : les 10 Ministres et Institutions qui ont t le plus sur-excuts ; - Groupe 2 : les 10 Ministres et Institutions qui ont t le plus sous-excuts.

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Les rsultats concernant les taux de sur ou sous-excution sont prsents en valeur moyenne dans le tableau 2.1 et par ministre ou institution dans le tableau 2.2. Les Ministres les plus concerns dans la lutte contre la pauvret (Education et Sant) sont systmatiquement mentionns en bas du tableau 2.2 tant donn que la priode analyse, 2004-2006, correspond la mise en uvre de la stratgie intrimaire de lutte contre la pauvret (DSRP-I). Tableau 2.2 Taux de sur ou sous-excution par ministre ou institution
CREDITS INITIAUX GROUPE 1
2004 SECRTAR. DU GOUV. ADMINISTRATION DE L'ASSEM. NATIONALE FONCTION PUBLIQUE VICE-PRESIDENCE / COMMISION ECOFIN AFFAIRES ETRANGERES PRSIDENCE DE LA REPUBLIQUE ADMINISTR. DU SENAT COOPRATION RGIONALE VICE-PRESIDENCE / COMMISSION POLITIQUE VICE-PRESID. COMMIS. SOCIO-CULTURELLE TAUX 518,1% 354,8% 328,8% 320,9% 311,1% 255,2% 228,1% 227,4% 214,3% 201,8% 2005 DELEGA. DE LA MONUC CHANCELLERIE DES ORDRES NATIONAUX VICE-PRESIDENCE / COMMISION ECOFIN AFFAIRES ETRANGERES ANCIENS COMBAT. SECRTARIAT DU GOUVERNEMENT PLAN DEFENSE ADMIN. DU SENAT PRESID. DE LA REPUB. TAUX 566,2% 424,0% 312,1% 219,9% 219,5% 210,6% 195,2% 168,9% 164,1% 159,4% 2006 MINES VICE-PRESID. / COMMIS. ECOFIN VICE-PRESID. / COMMIS. POLITIQUE VICE-PRESID. / COMMIS. RECONSTRUCTION VICE-PRESID. COMMIS. SOCIO-CULTURELLE POSTES, TELEPHONES ET TELECOMMUNICATIONS RECONSTRUCTION SPORTS ET LOISIRS / ADMINISTRATION TOURISME FINANCES TAUX 890,4% 494,8% 379,1% 345,6% 319,7% 319,1% 281,0% 254,6% 246,7% 241,8%

GROUPE 2
AFFAIRES SOCIALES CONDITION FMININE ET FAMILLE ENERGIE URBANISME ET HABITAT DEVELOPPEMENT RURAL COMMIS. NATION. POUR l'UNESCO / ADMINITR. ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROFESSIONNEL SERVICE NATIONAL PREVOYANCE SOCIALE / ADMINISTRATION AGRICULTURE, ELEVAGE ET PCHE ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROFESSIONNEL SANTE PUBLIQUE 17,5% 17,4% 16,5% 16,3% 16,2% 16,1% INDUSTRIE/PME SERVICE NATIONAL TRAVAIL CONDITION FEMININE ET FAMILLE AFFAIRES SOCIALES DEVELOPPEMENT RURAL 31,4% 28,7% 28,4% 26,0% 24,5% 19,9% TRANSPORTS ADMINISTRATION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE SANTE PUBLIQUE AGRICULTURE, ELEVAGE ET PCHE ENERGIE CONDITION FMININE ET FAMILLE 35,3% 34,8% 32,4% 31,1% 28,8% 27,8%

14,2% 14,1% 13,5% 13,2%

ENERGIE AGRIC., ELEV. ET PECHE RELATIONS AVEC LES PARTIS POLIT./ADM. URBANISME ET HABITAT ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROFESSIONNEL SANTE PUBLIQUE

18,7% 13,1% 7,6% 4,8%

SERVICE NATIONAL COOPRATION RGIONALE DEVELOPPEMENT RURAL URBANISME ET HABITAT ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROFESSIONNEL SANTE PUBLIQUE

16,5% 11,9% 9,1% 6,4%

14,2% 21,1%

52,6% 38,4%

57,1% 32,4%

CREDITS AMENAGES GROUPE 1


2004 SECRTARIAT DU GOUVERNEMENT VICE-PRESIDENCE / COMMISION ECOFIN FONCTION PUBLIQUE PRSIDENCE DE LA REPUBLIQUE VICE-PRESIDENCE / COMMISSION POLITIQUE TAUX 2006 TAUX 377,1% 289,6% 229,6% 222,1% 221,4%

518,1% FINANCES 320,9% RECONSTRUCTION 296,8% VICE-PRESIDENCE / COMMISION ECOFIN 217,8% VICE-PRESIDENCE / COMMISSION RECONSTRUCTION 214,3% TOURISME

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VICE-PRESIDENCE COMMISSION SOCIO-CUL VICE-PRESIDENCE / COMMISSION RECONS ADMINISTRATION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE ADMINISTRATION DU SENAT SPORTS ET LOISIRS / ADMINISTRATION

201,8% VICE-PRESIDENCE / COMMISSION POLITIQUE 188,6% VICE-PRESIDENCE COMMISSION SOCIO-CULTURELLE 164,6% POSTES, TELEPHONES ET TELECOMMUNICATIONS 155,3% RELATIONS AVEC LE PARLEMENT / ADMINISTRATION 130,0% POLICE NATIONALE

218,9% 210,6% 198,9% 178,5% 173,2%

GROUPE 2
COMMISSION NATIONALE POUR l'UNESCO URBANISME ET HABITAT ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE, SECONDAIRE PROF ENVIRONNEMENT MINES PREVOYANCE SOCIALE / ADMINISTRATION PORTEFEUILLE DEVELOPPEMENT RURAL ENERGIE COMMISSION ELECTORALE INDEPENDANTE ENSEIGNEMENTS PRIM., SECOND. ET PROF. SANTE PUBLIQUE 16,4% TRAVAIL 16,3% ENERGIE 15,1% DELEGATION GENERALE A LA FRANCOPHONIE 14,8% AGRICULTURE, ELEVAGE ET PCHE 13,7% CONDITION FMININE ET FAMILLE 13,6% SOLIDARIT ET AFFAIRES HUMANITAIRES 13,4% SERVICE NATIONAL 9,8% COOPRATION RGIONALE 3,2% DEVELOPPEMENT RURAL 2,2% URBANISME ET HABITAT 15,1% ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROF. 38,4% SANTE PUBLIQUE 39,5% 38,6% 38,0% 34,4% 33,4% 31,0% 18,2% 15,8% 11,2% 10,8% 60,5% 41,9%

Mthode de calcul de l'indicateur PI-2


Lindicateur vise dcrire la mesure dans laquelle les raffectations entre les lignes budgtaires administratives ont contribu la variation des dpenses au-del de la variation conscutive aux modifications du niveau global des dpenses (mesure par l'indicateur PI-1) Le critre utilis est la variation de la composition des dpenses par rapport lcart global des dpenses primaires. La variation de la composition des dpenses est value pour les 19 principaux ministres ou institutions (on y a ajout les charges communes), tous les autres tant rassembls dans un vingtime poste unique (les 19 principaux varient d'une anne sur l'autre. Lindicateur utilis est la somme des carts en valeur absolue entre les prvisions de la loi de finances initiale et lexcution du budget de ces 20 entits, rapporte aux dpenses totale, le rapport ainsi obtenu tant diminu de la valeur calcule l'indicateur PI-1. Lindicateur permet ainsi dobtenir les calculs annuels de la variance des dpenses pour chaque anne.

Analyse des rsultats Le tableau 2.2 prsente la tendance des sur-excutions et des sous-excutions de la priode danalyse, sur la base des regroupements en deux groupes. La tendance la surexcution est en augmentation. Il sagit essentiellement des Institutions politiques avec une moyenne dexcution de 264% (Prsidence, Assemble Nationale voir tableau 2.2) et quelques ministres stratgiques tels que les Finances, la Dfense et la Scurit). Lon observe galement que les crdits des ministres concerns par la lutte contre la pauvret (Sant et Education) sont sous-excuts. Le tableau 2.3 complte le tableau 2.2 pour les dpenses de fonctionnement. Les sur-excutions ne sont pas incompatibles avec les limitations incluses dans la chane informatique de la dpense, un certain nombre de procdures de dpense en dehors de la procdure normale impliquant de passer outre, si ncessaire, au verrouillage de la chane. Analyse des tats de la Reddition des comptes L'analyse des donnes de la Reddition des comptes permet d'aller plus finement dans l'analyse. A lintrieur des Ministres, on observe que : - Les budgets des cabinets du Ministre et ceux du Secrtariat gnral sont, dans la plupart des ministres mais non dans tous, excuts (et mme sur-excuts) alors que certaines directions ne reoivent rien ; il s'agit surtout des frais de missions, primes et indemnits.

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Les budgets de fonctionnement des services parallles ladministration classique (Commissions, Comits, Cellules) sont mieux excuts (souvent en dpassement pour les rubriques telles que les primes) alors que la plupart des directions sont trs sousexcutes. Les lignes budgtaires les plus excutes par ordre dimportance sont (i) les primes et gratifications, (ii) les missions lintrieur et lextrieur (titres de voyage et frais de mission), et (iii) les fournitures de bureau.

Concernant les subventions aux services dconcentrs (qui sont le prolongement de ladministration centrale en province), on observe : - De faibles taux dexcution (avec une moyenne du 24% en 2005 hors la province du Katanga) ; - Lessentiel des subventions vont aux responsables des Institutions en provinces (Cour dAppel, Cour Militaires, Parquet Gnraux, Tribunaux) pour lachat des fournitures et du petit matriel de bureau ; - Les services dconcentrs des administrations classiques ne reoivent rien pour leur fonctionnement. Tableau 2.3 Excution du budget de fonctionnement des institutions
INSTITUTIONS PRESIDENCE DE LA REP Vice Prs. Comm. Politique Vice Prs. Comm. Ecofin Vice Prs. Comm.SocioCult Vice Prs. Comm. Recons Taux 238,07% 462,81% 487,44% 196,90% 145,77% INSTITUTIONS Assemble Nationale Cour Suprme de Justice Secrtariat du Gouvernement Commission Electorale Indp Cours de Compte Taux 259,29% 206,91% 341,09% 241,35% 67,58%

Notation La notation repose sur le seul critre synthtique prescrit par le PEFA. Pendant les trois priodes ; lindicateur prend une valeur de loin suprieure au seuil fix pour la notation D de 10%.
Note Critres minima (Mthode de notation M1) Justification

Note globale : C
D i) Au cours des trois dernires annes, la variation La variation de la composition (en cart au de la composition des dpenses a t pendant au rsultat de l'indicateur PI-1) a t de 40%, moins deux anne suprieure de 10% lcart 20% et 42% en 2004, 2005 et 2006. global des dpenses primaires.

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PI-3. Recettes relles totales par rapport au budget initialement approuv


Le tableau 3.1 propose les recettes prvues et ralises pour les trois exercices 2004, 2005 et 2006, ainsi que les taux d'excution qui en rsultent. Il fait apparatre que, si les ressources extrieures sont toujours prvues environ deux fois la ralit future, les ressources intrieures sont surexcutes de l'ordre de 10%. Tableau 3.1 Recettes (milliards de FC)
2004 Prvis. Ralis. Ta. ex. RECETTES COURANTES Recettes fiscales Recettes des douanes et accises Recettes des impts Recettes des producteurs ptroliers Recettes non fiscales Recettes administratives Recettes judiciaires Recettes domaniales Recettes des participations Recettes diverses Recettes des producteurs ptroliers RECETTES EXCEPTIONNELLES Dons projets Dons budgtaires Prts projets Prts budgtaires Ressources PPTE Appuis budgtaires RECETTES TOTALES 482.5 392.5 81.3% 806.1 690.5 85.7% 1011.3 784.6 77.6% 80.5 66.8 44.3 25.8 60.7 41.4 32.1% 90.8% 93.3% 88.0 75.9 86.2% 121.1 104.6 86.4% 255.4 63.8 148.7 20.8 58.2% 32.6% 227.1 183.7 108.6 75.1 243.8 107.4% 191.7 104.3% 104.0 95.8% 87.7 116.7% 337.7 255.2 139.7 90.4 25.1 43.3 14.7 0.4 25.6 2.7 52.1 120.2% 9.0 0.1 61.5% 38.9% 82.5 23.1 1.5 19.0 1.3 37.7 468.5 174.3 2.7 203.4 2005 Prvis. Ralis. Ta. ex. 388.9 299.9 145.4 111.4 43.2 89.0 20.9 0.2 12.1 0.8 55.0 301.6 63.7 115.4 115.2% 117.5% 104.1% 123.2% 171.9% 107.9% 90.7% 16.6% 63.5% 65.6% 145.8% 64.4% 36.5% 56.7% 495.7 365.3 169.8 141.0 54.6 130.3 37.1 1.3 20.8 1.7 69.5 515.6 205.8 40.5 148.2 2006 Prvis. Ralis. Ta. ex. 534.4 107.8% 411.8 112.7% 195.5 115.2% 157.6 111.7% 58.8 107.7% 122.6 26.2 0.2 20.2 1.2 94.1% 70.6% 15.7% 96.9% 71.3%

40.2 157.1% 2.7 100.4%

74.9 107.7% 250.2 38.2 38.2 69.2 48.5% 18.5% 94.3% 46.7%

46.7 1722.1%

Source : diverses lois de finances et documentations budgtaires. Note : les recettes des ptroliers producteurs en 2004 ne sont pas isoles au sein des recettes fiscales et des recettes non fiscales.

Analyse de la surexcution des recettes Il faut noter que, en 2004 et 2005, la surexcution des recettes est entirement due la sous-valuation des recettes en provenance des ptroliers producteurs, qui ont contribu aux recettes de l'Etat pour 33,6 milliards de FC au lieu de 20,3 prvu en 2004 et 98,2 au lieu de 62,8 en 2005. En 2006, la sur excution s'explique par les bonnes performances de l'OFIDA et de la DGI. En principe, l'inflation et l'volution du change prvues par le cadrage macroconomique sont intgres aux prvisions de recettes, comme elles le sont aux prvisions de dpenses, de sorte que l'inflation ne devrait pas tre un facteur de surexcution des recettes (le prix la consommation a augment en 2004, 2005 et 2006 de respectivement 4,0%, 21,4% et 13,2%).

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Enfin, le mcanisme des rtrocessions aux rgies peut les inciter une sous-estimation des recettes dans la mesure o les rgies peroivent une rtrocession de 5% des recettes recouvres, pourcentage qui monte 20% (le bonus) sur les recouvrements au-del des prvisions. Les mthodes de prvision des recettes Les prvisions de recettes sont le fait la fois de la DPSB et des rgies. La DPSB ralise une premire prvision politique inchange partir : - des ralisations du premier semestre ; - des tendances probables compte tenu des volutions observes lors des exercices antrieurs ; - du cadrage macroconomique (inflation, taux de change, croissance). Une deuxime prvision est ralise compte tenu des mesures nouvelles envisages. Enfin, vient s'ajouter l'effort des services (10% ou 15%). Les Rgies ralisent de leur ct des prvisions de recettes. Les mthodes de prvision leur sont proposes dans la circulaire Instructions relatives l'laboration du budget de l'Etat transmise chaque anne au dbut de la procdure budgtaire (voir l'indicateur PI-11). Les prvisions de la DPSB et des Rgies sont confrontes. Les rgies ont tendance raliser des prvisions prudentes. Un compromis est trouv et une note de synthse rdige. Enfin, le parlement, l'Assemble nationale tout particulirement, tend demander, son tour, un effort supplmentaire aux rgies par le vote d'amendements augmentant les recettes. Les montants correspondants sont gnralement limits sauf en 2007 ou des recettes supplmentaires sont demandes l'OFIDA (8,7 milliards de FC), la DGI (26,9), aux ptroliers producteurs (53,5), la DGRAD (146,6).
Note Critres minima (Mthode M1) Justifications Au cours des trois dernires annes, les recettes internes relles ont toujours t suprieures aux prvisions du budget initial.

Note globale : A
A i) Au cours des trois dernires annes, les recettes internes relles nont t quune seule anne infrieures 97 % des recettes internes prvues au budget initial.

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PI-4. Stock et suivi des arrirs de paiement sur les dpenses


Les questions du PEFA : 1. Le montant du stock darrirs (% des dpenses totales) selon les pratiques locales dvaluation. 2. La disponibilit des donnes pour le suivi du stock. Les arrirs au sens de l'indicateur ne concernent pas le non paiement des amortissements des prts (dette contractuelle). Sont donc analyser : les arrirs vis--vis des fournisseurs, les arrirs de salaires et de cotisations sociales, les arrirs d'intrt de la dette publique extrieure et les arrirs de la totalit de la dette intrieure (intrts et principal), celle-ci n'tant pas contractuelle. Deux institutions grent la dette publique de la RDC, l'Office de Gestion de la Dette Publique (OGEDEP) et la Commission de la dette publique intrieure (CDPI). L'OGEDEP ne dtient quune partie de l'information sur les arrirs. Une autre partie est suivie par la CDPI. Les autres sources qui peuvent tre utilises sont des rapports d'audit ou les tats financiers de diverses administrations, en particulier du Ministre des finances et du Ministre du budget. Plan L'OGEDEP Les arrirs intrieurs Avant 2001 Aprs 2001 Conclusion L'OGEDEP LOffice de Gestion de la Dette Publique a t trs largement dessaisie du suivi et du traitement des arrirs intrieurs. Ne suivant que la dette extrieure, elle ne peut rendre compte que de laccumulation des arrirs de paiement des intrts de la dette extrieure. L'Office joue cependant un rle, mineur, dans la gestion de la dette intrieure. Dette extrieure A la date d'octobre 2007, seules les chances dues aux cranciers du Club de Paris (22 millions de dollars par trimestre) navaient pas t honores pour le 2me semestre 2006 et le premier semestre 2007. Au 30 juin 2007, le montant des intrts dus slve 231,8 millions de dollars reprsentant les intrts chus sur : - les cranciers du Club de Kinshasa, 149,0 millions de dollars, qui regroupe des cranciers privs non garantis, des prts bancaires, des prts de gouvernements non membre du Club de Paris ; - les cranciers du Club Paris pour 76,4 millions de dollars ; - la dette due aux anciens propritaires expropris lors des oprations de zairianisation et de radicalisation pour 4,9 millions de dollars ; - les cranciers multilatraux pour 1,5 millions de dollars.

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La Division des crances intrieures de l'OGEDEP suit galement la situation des crances rtrocdes, la situation des arrirs se prsente comme retrace par le tableau 4.1. Tableau 4.1 Situation des sommes dues par les bnficiaires des prts rtrocds au 31/12/06 en USD
Entreprises REGIDESO OKIMO RVM RVF OCPT SINELAC SOCOBE SNCC GECAMINES SNEL STUC ONATRA TOTAL intrts 12 610 234 14 919 747 8 107 064 5 235 252 6 985 461 33 676 272 636 309 170 550 875 8 121 001 16 394 195 162 337 78 948 880 356 347 632 Primes de gestion 2 905 903 200 718 416 937 278 138 454 556 830 047 2 716 5 421 588 2 537 050 44 273 4 957 575 18 049 506 Total 15 516 138 15 120 465 8 524 002 5 513 390 7 815 509 34 506 320 639 026 175 972 463 8 121 001 18 931 245 206 611 83 906 455 374 397 138

Note : les primes de gestion sont dues l'OGEDEP.

Dette intrieure En dehors du suivi de la dette extrieure, lactivit de lOffice se rsume la certification de dettes de ltat prsentes spontanment par les cranciers eux mmes ou parfois sur la requte du Ministre du Budget, et leur inscription sur le grand livre de la dette publique, aprs avoir procder au contrle du non paiement. Tableau 4.2 Crances certifies pour la priode allant de 2002 2006
Catgorie I II III IV V VI TOTAL Nature Dette financire Charges sociales Travaux publics et gnie civil Loyers et autres services Condamnations judiciaires et indemnisations Marchs de fournitures Nb. de crances 5 13 19 102 49 53 239 montant 898 521,00 3 912 393,00 6 177 540,86 56 660 860,87 117 962 224,44 26 528 135,97 212 139 656,14

Les arrirs intrieurs Il convient de distinguer l'avant 2001 de l'aprs 2001. Avant 2001 La dette intrieure antrieure 2001, engendre par des annes dimpasses budgtaires annuelles importantes et la suspension de laide extrieure, a t ramene, aprs laudit de Pricewaterhouse (publie le 28 juillet 2004 au journal officiel voir l'encadr Rapport d'audit de la dette publique intrieure au 30 juin 1997) 1,159 milliards d'USD (691,9 millions dUSD pour la priode antrieure au 30 juin 1997 et 467,5 pour la priode du 1er juillet 1997 au 31 dcembre 2001). Les recours valids ont port la dette finale 1,276 milliards dUSD. Cette dette a t rduite aprs des ngociations avec les cranciers privs conduites par le cabinet Sterling Merchant Finance, bases sur une stratgie dcide par le gouvernement, et sanctionnes par un rapport en mars 2005 (891 cranciers reprsentant 365,63 millions dUSD

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ont particip la ngociation et sign des protocoles daccord avec le gouvernement pour un montant global de 97 millions dUSD, soit un effacement de la dette de lordre de 268,63 millions dUSD). Ce chiffre sera augment des dettes recenses par laudit du cabinet KPMG qui couvre les zones non recenses (pour cause de guerre) par Pricewaterhouse. Cet audit est actuellement bloqu la suite de la validation de 1200 dossiers (termes du contrat avec le cabinet de consultants) sur 2700 recenss. Ces dossiers analyss reprsentent un total de 12,183 milliards dUSD. Le cabinet aurait propos le rejet de plus de 11 milliards dUSD.
Rapport d'audit de la dette publique intrieure au 30 juin 1997
Price Waterhouse Coopers a audit l'encours de la dette intrieure publique arrte au 30 juin 1997 qui, selon le rapport de l'OGEDEP sur la certification, comprenait 4 432 dossiers dont 2 139 certifis et 2 293 rejets au moment des travaux de certification. La mission complmentaire de l'auditeur consistait en la certification de la dette intrieure de l'Etat portant sur le complment de 4 064 dossiers. Il n'a obtenu physiquement pour examen que 2 710 dossiers. L'auditeur fait tat d'un certain nombre de difficults, en particulier : - L'OGEDEP ne dispose pas de registre dans lequel seraient consigns tous les dossiers reus des diffrents services de l'Etat et/ou des particuliers. L'absence d'un tel registre ne permet pas de s'assurer que les dossiers transmis l'OGEDEP nous ont t intgralement transmis pour l'audit. - Nos travaux ont t limits par l'indisponibilit de certaines informations essentielles particulirement celles relatives aux paiements ventuels. En effet, les situations des ordres de virement reues la Direction du Trsor et de l'Ordonnancement ne reprennent pas suffisamment de dtails sur les rfrences des dossiers pays pour permettre le rapprochement avec l'encours de la crance au 30 juin 1997. Nos dmarches auprs de la Banque centrale en vue de la confirmation des paiements intervenus avant et aprs le 30 juin 1997 n'ont pas reu de rponse satisfaisante. Rcapitulatif (en milliers de dollars) Dettes financires Dettes sociales Dettes marchs de fournitures Dettes travaux pub. et gnie civil Dettes condamnations judiciaires Dettes loyers et autres services TOTAL Entreprises publiques 37 163 3 570 13 414 4 885 1 597 60 629 Entreprises prives 10 747 25 125 877 123 781 137 239 57 941 455 610 Particulier 693 50 099 Total 48 603 53 694 139 291 128 666 242 539 79 107 691 900

105 300 19 569 175 661

La commission de la dette publique intrieure (CDPI) (voir l'encadr Dcret prsidentiel n 04/016 du 26 janvier 2004 portant cration et organisation de la Commission de la dette publique intrieure) a gr un crdit de 42,5 millions de dollars, octroy par la banque Mondiale pour le rglement de la dette commerciale ayant fait lobjet de conventions avec lEtat (dcote allant jusqu 90%, talement). Les rglements nont bnfici qu la catgorie des entreprises commerciales du secteur priv (dette initiale : 365 millions dUSD, aprs dcote ramene 97 millions dUSD voir plus haut). Cette opration a fait lobjet dun audit des oprations de paiement ; le rapport de lauditeur AUDITEX sur les rponses ses rserves et observations contenues dans son rapport daudit final de fvrier 2007 est en cours de rdaction depuis le 29 aot 2007. Pour une prvision budgtaire de 29,4 millions dUSD dchances en 2006, seuls 6 millions dUSD ont pu tre pays sur le budget de lEtat. Aucun paiement na t excut en 2007 pour une prvision budgtaire de 24,7 millions dUSD. Un financement attendu de 50 millions dUSD est attendu de la Banque Mondiale, il devrait permettre de solder cette catgorie de cranciers. Les rglements se font dans les conditions dcrites dans l'encadr Paiement des arrirs intrieurs.

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Dcret prsidentiel n 04/016 du 26 janvier 2004 portant cration et organisation de la Commission de la dette publique intrieure
Article 2 : elle assiste le gouvernement dans la dfinition des modalits pratiques pour assurer le service de la dette, en proposant : des mesures de restructuration, des stratgies de rsorption et en assurant lvaluation du rglement de la dette intrieure. Article 3 : elle est compose du Ministre des Finances, prsident, Ministre du Plan, Vice Prsident, Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration internationale, Ministre du Budget, Ministre de lEconomie, Ministre de lIndustrie et des PME, Ministre des Mines, Ministre du portefeuille, Ministre des Infrastructures et des Travaux publics, le Conseiller principal au Collge conomique et financier du Chef de lEtat, le Gouverneur de la Banque centrale, lADG de lOGEDEP, le DG de lANAPI, trois dlgus de la FEC, un dlgu de la COPEMECO, un dlgu de la FENAPEC. Article 5 : elle se runit deux fois par mois (non respect). Article 6 : une cellule technique, dont les membres sont nomms par le Ministre des Finances, assiste la commission. Article 7 : la cellule est compose de dlgus des membres de la commission et de deux consultants de la Banque mondiale. Article 9 : le financement de la commission est assur par budget de ltat. Article 10 : la commission est mise en place pour trois ans. Le mandat de la commission a t prorog jusquau 24 janvier 2009 par le dcret prsidentiel n 07/05 du 9 juin 2007.

Paiement des arrirs intrieurs (circulaire d'excution budgtaire 2007)


Cette part de la dette intrieure reprsente le solde non honor de lexercice 2006 et de lchance 2007 de la dette commerciale prive et corrige de la dcote convenue, que la banque Mondiale a accept de financer. Il sagit galement de la tranche de la dette sociale ainsi que celle issue des condamnations judiciaires. Le paiement de ces dpenses seffectue par bon dengagement appuy des pices justificatives suivantes : - Liste exhaustive des cranciers de lEtat telle qutablie par le ngociateur STERLIG MERCHANT FINANCE ; - Extrait du rapport daudit PRICE WATERHOUSE tel que publi au journal officiel du 28 juin 2004 ; - Protocole daccord entre lEtat congolais et le crancier ; - Liste des bnficiaires ligibles au paiement dans lanne dexcution de la dpense ; - Liste des cranciers programms pour la priode. La CDPI prpare un tat exhaustif des chances payer et le transmet au Ministre des Finances. Au dbut de chaque trimestre, la CDPI communique les chances de la priode au cabinet du ministre des finances. Sur cette base, le sous-gestionnaire des crdits tablit le bon dengagement quil soumet la signature du Ministre des Finances pour engagement de la dpense. La coordination entre la CDPI est l'OGEDEP semble insuffisante, en particulier en matire de suivi des paiements des arrirs.

Aprs 2001 Depuis 2001 la situation est beaucoup plus confuse, il est raisonnable de considrer deux priodes distinctes : Pour les annes 2002 et 2003. Laccumulation annuel du stock nest pas mesurable : absence de chane de la dpense, guerre lintrieur du pays Nanmoins la Direction du contrle budgtaire a produit un relev des titres de paiement de lexercice 2003 retraiter , qui ne comporte que 20 dpenses pour un total de 248,51 millions de FC. Cest au sein de ces titres et de ces exercices que lon devrait trouver la majorit des crances certifies par lOGEDEP. Depuis 2004. La chane informatise de la dpense devrait permettre de dterminer de manire exhaustive et dtaille laccumulation des arrirs intrieurs. Il nen est rien pour plusieurs raisons analyses ci-aprs. Les dossiers retourns . A la suite de la mise en place de la Chane informatise de la dpense publique, laccumulation annuelle darrirs pourrait tre mesure sur la base des dossiers retourns en fin dexercice aux gestionnaires de crdits afin dtre rengags au titre de lexercice suivant sur des crdits ouverts cet effet. Ces dossiers, selon les informations recueillies lors de la mission, pourraient correspondre des montants trs importants (jusqu 80% de retour pour les dpenses hors frais de personnel dans certains ministres). L'encadr Circulaire N2270/CAB/MIN/BUDGET/Paul/MI/2008 prcise la procdure de retour des dossiers.

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Tous les dossiers non rgls ont vocation tre retourns, y compris ceux ayant donn lieu lmission du titre de paiement (ordre de paiement informatis OPI voir l'indicateur PI-20). Dans la pratique un nombre rduit de titres font lobjet dune rimputation par la Direction du contrle budgtaire (DCB) et la Direction du Trsor et de l'ordonnancement (DTO) et sont ainsi pays sur lexercice suivant, sans tre retourns aux gestionnaires de crdit. Si le paiement peut, en cas de recherche, tre rattach lengagement dorigine, un nouvel engagement au titre du nouvel exercice est nanmoins entr dans la chane de la dpense. Les dossiers sont transmis la DCB par la DTO qui produit des tats dtaills. Mais aucun tat na t produit pour lexercice 2004. Il est impossible de reconstituer le montant des impays de cet exercice et de connatre le dtail des titres retourns aux gestionnaires de crdits et encore moins ceux qui ont fait lobjet dun rengagement lors des annes suivantes. Des estimations sur la base des Etats de suivi budgtaire (ESB) ou des chiffres fournis par la Commission informatique interministrielle (CII) ne seraient pas crdibles. Pour lexercice 2005, la DCB a produit un tat Relev des dossiers des dpenses de 2005 avec service fait retraiter en 2006 de 28 pages dtaillant 126 dpenses en diffrentes monnaies pour un montant de 14,15 milliards de FC. On peut penser que ces titres nont pas fait lobjet dun rengagement en 2006. Ce montant est galement trs loin des estimations de restes payer que lon pourrait faire partir des ESB ou des chiffres fournis par la CII. Pour lexercice 2006 la DCB a labor deux documents : 1) Une Liste de dpenses 2006 liquides sans service fait et non payes ; 2) Une Situation initiale des dpenses 2006 liquides avec service fait et non payes au 31 janvier 2007 actualises avec la liste additive provenant de la Direction du Trsor et de lOrdonnancement. La liste additive est relative quelques dossiers en cours de traitement au niveau des cabinets des Ministres des Finances et du Budget la clture de lexercice. Le premier tat slve 15,08 milliards de FC et le second 21,51, soit un total de 36,59 milliards de FC. Ce dernier chiffre est rapprocher de celui des ESB qui fait apparatre des restes payer (hors dette en capital, frais financier et dpenses de personnel) de 65,3 milliards de FC (voir plus loin). Ces tats on t tablis sur la base des seuls dossiers retourns par la Direction du Trsor. Le retour des dossiers dtenus par la DCB vers les gestionnaires de crdits se ferait au compte goutte, aucun crdit ntant prvu dans la budget 2007 pour couvrir des paiements sur les arrirs intrieurs. Les services doivent prlever ces rengagements sur leurs crdits 2007 qui sont dj insuffisants pour les besoins de lanne en cours. Le rapprochement des tats de la DCB avec les Etats de suivi budgtaire. Les ESB (tableau 4.3) dtaillent les tapes de la chane de la dpense. Le montant des restes payer calculs sur la base des ESB ne correspond pas, et de trs loin, celui des restes payer des tats de la Direction du contrle budgtaire. Le tableau 4.4, tabli sur la base des informations extraites de la chane de la dpense par la CII ne permet pas lui non plus de suivre les arrirs accumuls en fin dexercice. Les montants liquids pour les exercices 2004 et 2005 non pas t communiqus, de mme que les dpenses retournes aux gestionnaires de crdits aux fins de rengagement. NB : on peut sinterroger sur la fiabilit de ces chiffres car, bien quextraits en thorie de la mme base de donnes, seuls ceux relatifs aux paiements effectus sont conformes aux ESB. Ce sont, en fait, les seuls chiffres aisment vrifiables, car disponibles auprs de la Banque centrale du Congo.

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Tableau 4.3 Les tapes de la chane de la dpense (source ESB)


Ordonnancements- paiements
13.5 2.1 40.5 10.9 0.9 18.0 0.9 0.5 87.3 12.0 3.7 5.2 6.0 1.1 6.5 1.1 2.7 38.4

Paiements/ Ordonnancements

Paiements/ Engagements

Paiements/ Liquidations

ETAPE DE LA DEPENSE

NATURE DE LA DEPENSE

BUDGET 2004 (milliards de FC) DETTE PUBLIQUE EN CAPITAL FRAIS FINANCIERS DEPENSES DE PERSONNEL BIENS ET MATERIELS DEPENSES DE PRESTATIONS TRANSF. ET INTERV. DE L'ETAT EQUIPEMENTS CONSTRUCTION TOTAL BUDGET 2005 (milliards de FC) DETTE PUBLIQUE EN CAPITAL FRAIS FINANCIERS DEPENSES DE PERSONNEL BIENS ET MATERIELS DEPENSES DE PRESTATIONS TRANSF. ET INTERV. DE L'ETAT EQUIPEMENTS CONSTRUCTION TOTAL BUDGET 2006 (milliards de FC) DETTE PUBLIQUE EN CAPITAL FRAIS FINANCIERS DEPENSES DE PERSONNEL BIENS ET MATERIELS DEPENSES DE PRESTATIONS TRANSF. ET INTERV. DE L'ETAT EQUIPEMENTS CONSTRUCTION TOTAL 75.9 18.9 92.3 45.5 31.4 120.7 95.6 48.1 528.3 47.6 42.9 217.7 91.5 53.7 100.1 32.6 30.5 616.6 47.5 42.9 217.7 91.0 53.6 99.7 32.5 30.5 615.6 45.0 40.6 214.5 86.9 51.3 97.2 32.1 29.0 596.7 41.1 39.0 102.3 45.0 37.0 75.4 31.2 28.4 399.4 54.2% 206.3% 110.9% 99.1% 117.7% 62.5% 32.7% 58.9% 75.6% 86.3% 90.9% 47.0% 49.2% 68.8% 75.3% 96.0% 93.0% 64.8% 86.4% 90.9% 47.0% 49.5% 69.0% 75.5% 96.0% 93.0% 64.9% 91.3% 3.9 6.4 96.2% 1.5 3.9 47.7% 112.2 115.4 51.8% 41.9 46.0 72.1% 14.3 16.6 77.5% 21.9 24.4 97.2% 0.9 1.3 97.9% 0.6 2.1 66.9% 197.3 216.2

107.0 64.5 143.5 33.1 41.0 191.8 93.1 132.2 806.2

103.6 39.3 193.6 84.6 57.0 111.2 71.5 62.7 723.5

113.7 38.6 173.1 68.9 54.0 100.7 63.4 59.2 671.6

103.6 39.3 191.1 80.3 53.2 102.3 61.8 58.3 689.9

90.0 37.2 150.7 69.4 52.3 84.3 60.8 57.8 602.6

84.2% 57.7% 105.0% 209.8% 127.6% 44.0% 65.3% 43.7% 74.8%

87.0% 94.6% 77.8% 82.1% 91.8% 75.8% 85.1% 92.2% 83.3%

79.2% 96.4% 87.0%


100.7%

96.8% 83.8% 95.9% 97.7% 89.7%

87.0% 94.6% 78.8% 86.4% 98.4% 82.4% 98.5% 99.2% 87.3%

23.7 1.4 22.5 -0.5 1.7 16.3 2.6 1.3 69.0

120.5 109.6 191.5 30.4 45.7 282.5 116.9 142.5


1039.6

81.9 34.1 202.2 70.7 41.3 205.5 61.7 100.1 797.5

77.5 34.1 202.1 70.4 40.7 205.1 59.5 97.7 787.1

76.9 34.1 200.5 63.9 36.3 191.3 46.3 87.8 737.1

64.9 30.4 195.3 57.9 35.2 184.8 45.2 85.1 698.8

53.9% 27.7% 102.0% 190.2% 77.0% 65.4% 38.6% 59.7% 67.2%

79.3% 89.0% 96.6% 81.8% 85.2% 89.9% 73.2% 85.1% 87.6%

83.8% 89.0% 96.6% 82.3% 86.4% 90.1% 75.9% 87.1% 88.8%

84.4% 89.0% 97.4% 90.6% 96.9% 96.6% 97.6% 96.9% 94.8%

12.6 3.7 6.8 12.5 5.5 20.3 14.3 12.6 88.4

Note : ordonnancements de 2004 pays en 2005 : 18,4 milliards de FC.

Tableau 4.4 Les tapes de la chane de la dpense (source CII) - en milliards de FC


Anne 2004 2005 2006 Dpenses engages 543,29 798,56 808,78 Dpenses liquides ND ND 748,41 Dpenses ordonnances 509,73 762,31 740,24 Dpenses payes 399,42 602,62 698,76 Dpenses retournes ND ND ND

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Liquidations- paiements

Paiements/ Crdits

Ordonnancements

Engagements

Crdits vots

Liquidation

Paiements

Utilisation des tableaux ESB et CII. Les informations de ces tableaux, pour indispensables qu'elles soient une meilleure connaissance des arrirs, sont cependant d'interprtation dlicate pour plusieurs raisons : o Un reste payer dun exercice peut, comme on la vu, tre rengag lanne suivante, voire plusieurs annes de suite avant dtre rgl, il se retrouve ainsi plusieurs fois dans les dossiers retourns ; un mme reste payer peut donc tre constat plusieurs annes de suite. o La plupart des dpenses sont liquides et ordonnances avant la constatation du service fait. C'est la raison pour laquelle une commission est mise en place par la DTO pour effectuer les contrles. o Un dossier peut donc tre retourn et ne pas faire lobjet dun rengagement. o Dimportantes dpenses sur les charges communes sont payes sous la forme dun forfait mensuel (Depuis 2005, pour llectricit 500 000$ la SNEL, et pour leau 450 000 $ la REGIDESO). La dette relle de lEtat lgard de ces fournisseurs nest pas retrace dans les comptes publics. Il est probable que malgr le paiement (irrgulier) de ces forfaits, ltat accumule de nouveaux arrirs lgard de ces entreprises publiques. o Les chiffres des paiements incluent, selon la DTO, des paiements relatifs des dpenses hors chane . Elles ne sont pas toutes rgularises au cours de lexercice ou elle ont t ralises (le sont-elles par la suite ?). La diffrence entre les montants liquids et les paiements ne correspond donc pas aux restes payer en fin dexercice dans aucun des deux tableaux qui ne sont identiques que sur le niveau des paiements. NB : les chiffres produits par la Division de la Comptabilit de la DTO sont inutilisables aux fins de mesure des arrirs, la comptabilit nenregistrant les oprations qu'aprs la validation finale de lordonnancement et lmission du titre de paiement. Nanmoins la balance des comptes au 31 dcembre 2006 fait apparatre une dgradation denviron 5 milliards de FC des comptes de la classe 4 (ouverts uniquement pour les cranciers) hors organismes et pays trangers . De laveu mme des autorits la comptabilit, en partie double, du Trsor est encore exprimentale .
Circulaire N2270/CAB/MIN/BUDGET/Paul/MI/2008 Les dossiers engags au titre de l'exercice 2007 mais non liquids par le Ministre du budget au 31 dcembre 2007 sont annuls. Ils doivent tre transmis aux services gestionnaires par la Direction du Contrle budgtaire. Les dossiers liquids mais non ordonnancs la date du 31 dcembre 2007 subissent selon le cas, les traitements suivants : - 1. Les dossiers sans contrepartie ou sans service fait sont annuls. - 2. Les dossiers avec service fait doivent tre retourns par la Direction du Trsor et de l'ordonnancement la Direction du Contrle budgtaire, qui les transmettra aux services gestionnaires pour rengagement au titre de l'exercice 2008. Les dossiers liquids, ordonnancs mais non pays au 31 dcembre 2007 subissent, selon le cas, les traitements suivants : - 1. Idem. - 2. Idem. - 3. Les dossiers de l'exercice 2007, en instance de paiement la Banque Centrale du Congo ce jour sont annuls et doivent tre retourns la Direction du Trsor et de l'ordonnancement, pour y subir le traitem ent indiqu ci-dessus

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Conclusion Les difficults valuer laccumulation des arrirs, exposes ci-dessus, rendent impossible le suivi du stock en cours et en fin danne. LOGEDEP, juridiquement en charge de cette fonction, ne peut lexercer. Seule la CDPI, et pour la seule dette commerciale antrieure 2001 (recense, valide et ngocie), serait en mesure de communiquer des informations. Elle seule dispose de linformation relative aux paiements effectus sur cette partie de la dette intrieure. Les services du Ministre des finances et du Ministre du budget ne disposent que de donnes incompltes et parfois incohrentes sur les arrirs gnrs par lexcution de la dpense publique.
Note Critres minima (Mthode de notation M1) Justifications

Note globale : D
D i) Le stock darrirs dpasse 10 % des dpenses totales. i) Le stock des arrirs est impossible a dterminer prcisment mais il dpasse trs largement les 10% des dpenses annuelles totales. ii) Il nexiste aucune donne fiable sur ii) Les donnes sur laccumulation des arrirs sur les le stock darrirs pour les deux deux derniers exercices ne sont pas fiables. derniers exercices.

62

3.2 Exhaustivit et transparence


PI-5. Classification du budget
Les recettes et les dpenses sont prsentes, en prvision, dans la documentation budgtaire, analyse plus en dtail dans le cadre de l'indicateur PI-6, et, en excution, dans les Etats de suivi budgtaire (ESB), prsents dans les commentaires de l'indicateur PI-24. Recettes Les recettes intrieures du budget sont prsentes dans le Document n1 de la nomenclature budgtaire (voir l'indicateur PI-6 pour une prsentation de la Documentation budgtaire) par rgies financires et, l'intrieur de chaque rgie, par nature de recette de sorte que l'ensemble est une nomenclature quivalente la nomenclature des deux premiers niveaux du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI. Les recettes intrieures sont prsentes un niveau beaucoup plus fin par rgie et par service administratif dans le Document n5. Une nomenclature des recettes strictement conforme au manuel du FMI a t labore et un guide d'utilisation est en prparation. Dpenses En prvision Les dpenses sont prsentes, dans le Document n1 selon plusieurs nomenclatures : - par nature, au niveau de la classe et de l'article ; - par ministre et institution ; - par fonction et sous-fonction. Les dpenses de lutte contre la pauvret et les dpenses PPTE sont isoles et prsentes chacune selon les nomenclatures ci-dessus. D'autres documents de la documentation budgtaire prsentent les dpenses par ministre ou institution, par direction et par nature un niveau relativement fin de dtail. La nomenclature par fonction et sous-fonction est rigoureusement identique la nomenclature GOFOG du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI. En excution Les fonctions et sous-fonctions sont renseignes par le sous-gestionnaire des crdits (voir plus loin) sur le bon d'engagement sur lequel est codifi en 26 positions l'ensemble des informations suivantes :
Source de fin.

Grandes fonctions de l'Etat

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

Localisation
25

Spcificit

Exercice

Chapitre

NProjet

Section

Littera

Article

26

63

Une table de passage a t tablie, qui fait la transition de la codification des section, chapitre, article et littera celle des fonctions et sous-fonctions. Les dpenses totales excutes sont prsentes dans les ESB par fonction et sousfonction. Les dpenses de lutte contre la pauvret et les dpenses PPTE sont prsentes selon la mme nomenclature.

Note

Critres minima (Mthode de Justification notation M1) i) La prparation et lexcution du i) La loi de finances et les tats budget reposent sur la classification d'excution budgtaire (ESB) administrative, conomique et sous prsentent les recettes en une fonctionnelle, en utilisant les normes nomenclature proche de celle du GFS/COFOG ou une norme Manuel de statistiques de finances susceptible de fournir une publiques ; ils prsentent les dpenses documentation cohrente avec ces par fonction et sous-fonction de la normes. (La classification nomenclature GOFOG. programmatique peut se substituer Le passage de la nomenclature une classification sous fonctionnelle, budgtaire la nomenclature GOFOG si elle est applique avec un niveau de a fait l'objet de travaux d'laboration dtail correspondant au moins celui d'une table de passage. de la classification sous fonctionnelle.)

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PI-6. Exhaustivit des informations contenues dans la documentation budgtaire


La documentation budgtaire transmise aux dputs et aux snateurs comporte treize documents. Si elle peut paratre volumineuse, le Document n1 en fournit une synthse qui permet au lecteur press ou peu averti d'acqurir une connaissance rapide du budget. Si la stratgie de l'Etat et les politiques publiques sont pratiquement inexistantes dans cet ensemble de documents o les informations chiffres sont prdominantes, il n'en est pas moins trs complet en matire de recettes et de dpenses ainsi que de mthodologie de prvision des recettes. D'autres documents sont prsents au cours des sous-commissions des commissions ECOFIN du Parlement, qui prcisent tel ou tel point insuffisamment dvelopp dans la documentation budgtaire. L'encadr Contenu de la documentation budgtaire prcise le contenu de la documentation budgtaire et le tableau 6-1 en propose une valuation. Tableau 6-1 Evaluation de la documentation budgtaire
Document demand 1. les hypothses macro-conomiques, comprenant au moins les estimations de croissance totale, et les taux dinflation et de change 2. le dficit budgtaire, dfini selon les normes GFS ou toute autre norme internationalement reconnue 3. le financement du dficit, y inclus la description de la composition prvue 4. le stock de la dette, y compris des informations dtailles au moins pour le dbut de lexercice en cours 5. les avoirs financiers, y compris des informations dtailles au moins pour le dbut de lanne en cours 6. ltat dexcution du budget au titre de lexercice prcdent, prsent selon le mme format que la proposition de budget 7. le budget de lexercice en cours (soit la loi de finances rectificatives ou le rsultat estim), prsent sous le mme format que la proposition de budget 8. le rsum des donnes sur le budget pour les recettes publiques et les dpenses selon les principales rubriques des classifications utilises (se reporter lindicateur PI-5), y compris des donnes pour lexercice en cours et lexercice prcdent 9. lexplication des consquences des nouvelles initiatives des pouvoirs publics sur le budget, assorties des estimations de limpact budgtaire des principales modifications de la politique fiscale et douanire et/ou de certaines modifications majeures des programmes de dpense X= prsent X X X Commentaires Document n1. Document n1. La composition du dficit est prcise par grande masse dans le document n1 et par projet dans le document n12.

X (voir ci-aprs) X

Pas de mention des avoirs financiers, qui sont trs faibles. Les documents n1, 3, 4, 5 font apparatre le budget 2005 en prvision, mais non en excution. Les documents n1, 3, 4, 5 et 13 font apparatre le budget amnag 2006, ainsi que son excution. Document n1 pour le budget 2005, le budget amnag 2006 et le budget prvisionnel 2005. Les modifications de la politique fiscale et douanire sont incluses dans la mthodologie de prvisions des recettes des documents 3 et 4.

X pour partie

La documentation budgtaire de l'exercice 2007 inclut l'excution budgtaire 2006 et non celle de 2005 (ltat dexcution du budget au titre de lexercice prcdent) demand par la mthodologie. Dans la mesure o le vote du budget 2007 a t trs tardif (juillet 2007), il tait sans doute prfrable de procder ainsi. On a donc considr que la documentation incluait le document demand n 6 ; le retard d'adoption de la loi de finances est valu par ailleurs. La documentation budgtaire 2008 est rassemble en seulement quatre documents (Doc. 1 : Expos gnral du projet du budget de l'Etat pour l'exercice 2008 ; Doc. 2 : Expos des motifs et projet de loi contenant le budget de l'Etat pour l'exercice 2008 ; Doc. 3 : Recettes budget 2008 ; Doc. 65

4 : Dpenses budget 2008) sans vritable gain de facilit de lecture dans la mesure o la rpartition en plusieurs volumes palliait l'absence de table des matires des plus gros volumes de la nouvelle prsentation.
CONTENU DE LA DOCUMENTATION BUDGETAIRE 2007 Document n1 : Expos gnral du projet de budget de l'Etat - la situation conomique pour l'anne en cours et les perspectives pour l'exercice budgtaire venir ; - le cadrage macroconomique ; - les recettes courantes dtailles par rgies et par nature, avec le taux de ralisation de l'anne coule ; - l'excution des crdits provisoires par grandes rubriques ; - les dpenses par nature un niveau fin ; par ministre ; par fonction et sous-fonction - les dpenses croises par fonction, nature ( un niveau agrg) et ministre ; - les dpenses de lutte contre la pauvret par nature un niveau fin ; par ministre ; par fonction et sous-fonction ; - les dpenses PPTE par nature un niveau fin ; par ministre ; par fonction et sous-fonction. Document n2 : Expos des motifs et projet de loi contenant le budget de l'Etat Ce bref document n'apporte pas d'informations supplmentaires par rapport au Document n1, dont il prsente les grandes masses budgtaires sous forme d'article de loi. Document n3 : Recettes des douanes et accises - Mthodologie de prvision dtaille par type de recette. Document n4 : Recettes des impts - Mthodologie de prvision dtaille par type de recette. Documnet n5 : Canevas des recettes - Recettes par nature et par organisme gnrateur (Rgies financires et services administratifs gnrateurs de recettes). Document n6 : Dpenses de rmunrations - Rmunrations par ministre ou institution et par direction. Document n7 : Dpenses de fonctionnement des institutions - Dpenses de fonctionnement des institutions par direction et par nature un niveau moyennement dtaill. Document n8 : Dpenses de fonctionnement des ministres - Dpenses de fonctionnement des ministres par direction et par nature un niveau moyennement dtaill. Document n9 : Subventions aux services dconcentrs et rtrocession aux provinces et ETD - Subventions et rtrocessions aux Provinces. - Subventions aux services dconcentrs par province, district et ville. Document n10 : Autres dpenses courantes - Dpenses communes. - Rtrocessions aux Rgies financires. - Interventions conomiques par ministre ou institution et par direction. - Subvention du dficit BCC. - Subvention aux organismes auxiliaires par ministre ou institution et par direction. - Subventions aux ex-BPO par ministre ou institution et par direction. - Dette publique dette intrieure par catgorie de crancier ; dette extrieure. - Frais financiers dette extrieure ; Banque centrale du Congo. Document n11 : Investissements et dpenses exceptionnelles sur ressources propres - Projets sur ressources PPTE par ministre, direction et nature. - Projets sur ressources internes par ministre, direction et nature du projet. - Projets du programme d'urgence d'autosuffisance alimentaire (PUAA) par direction du ministre de l'agriculture et par nature. - Contrepartie des projets par ministres, direction et nature du projet. - Projets d'appui aux Provinces et ETD, par province. - Dpenses exceptionnelles sur ressources propres. Document n12 : Investissements et dpenses exceptionnelles sur ressources extrieures - Investissements par ministre et direction ou organisme auxiliaire ou agence d'excution. - Dpenses exceptionnelles sur ressources extrieures par ministre et direction. Document n13 : Fiches synthtiques des dpenses par rubriques - Dpenses par ministre ou institution et par nature en grandes catgories avec des justifications brves. Document n14 : Mesures d'accompagnement du projet de budget - Diverses mesures dans le domaine des finances publiques, relatives aux recettes, aux dpenses, aux programmes d'investissement du gouvernement, et aux entits administratives dcentralises.

Note B

Critres minima (Mthode de notation M1)

Note globale : B
i) Les documents rcents du budget satisfont 5 6 des 9 critres dinformation.

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PI-7. Importance des oprations non rapportes de ladministration centrale


L'indicateur s'intresse aux dpenses extrabudgtaires (autres que les projets financs par les bailleurs de fonds) et aux informations sur les recettes et dpenses lies aux projets financs par les bailleurs de fonds. Les dpenses extrabudgtaires L'indicateur s'intresse deux catgories d'oprations (qui relvent des entits de l'administration centrale au sens du PEFA) : les oprations extrabudgtaires, c'est--dire non incluses dans la loi de finances ; les oprations inscrites au budget mais gres en dehors du systme de gestion et de comptabilit budgtaire de l'administration, qui comprennent principalement des projets financs par les bailleurs de fonds, mais qui peuvent galement inclure des dpenses de l'Etat excutes en dehors des procdures de contrle de la dpense budgtaire. L'indicateur ne note pas l'importance des oprations extrabudgtaires mais l'importance de celles qui sont non rapportes dans les tats financiers de fin d'exercice ou, de faon plus large, dans les rapports budgtaires. La notation relative l'importance des oprations extrabudgtaires est centre sur les dpenses extrabudgtaires. Cependant, s'il y a dpenses extrabudgtaires, c'est souvent parce qu'il y a recettes extrabudgtaires pour financer ces dpenses extrabudgtaires, de sorte qu'une analyse de ces recettes extrabudgtaires est indispensable l'valuation des dpenses extrabudgtaires. Sans prjudice de ce que les dpenses extrabudgtaires peuvent, compte tenu de la fongibilit des ressources, tre finances par des ressources budgtaires. Plusieurs catgories d'entits ou d'oprations peuvent, en RDC, donner lieu des dpenses et des recettes hors budget, ou hors des rgles d'excution budgtaire : - les organismes auxiliaires (autre appellation des budgets annexes et fonds spciaux) ; - les entits hors budget charges d'une politique publique ; - les services publics financs par les usagers ; - la parafiscalit ; - les non reversements des Rgies ou des services d'assiette ; - les comptes des administrations en banque commerciale. Les organismes auxiliaires La loi financire prvoit que : - Les budgets annexes sont ceux des organismes auxiliaires de l'Etat et des entreprises publiques caractre administratif, social ou culturel, scientifique et technique dont l'quilibre est assur selon le cas par un versement ou une subvention du budget gnral. - Le budget pour ordre est essentiellement de nature comptable ; il n'ouvre aucun crdit mais numre les oprations effectuer pour compte de tiers ou les fonds spciaux, en dpenses et en recettes, en dehors des oprations budgtaires. Dans les faits, les budgets pour ordre ne correspondaient pas la dfinition de la loi financire et recevaient une subvention de l'Etat, en contradiction avec le texte de la loi. Les deux catgories budget annexe et budget pour ordre (BPO) ont t fondues en une seule : les organismes auxiliaires. La Loi de finance isole cependant les ex-BPO parmi les organismes auxiliaires. 67

Ces organismes auxiliaires sont nombreux ainsi qu'on peut le constater l'examen du tableau 7.1, qui fait apparatre, pour chaque ministre, le nombre d'organismes auxiliaires sous sa tutelle (Nbre.). Tableau 7.1 Nombre d'organismes auxiliaires par ministre de tutelle
Ministre ou institution Prsidence de la Rpublique Finances Budget Plan Justice Sant publique Enseignement suprieur et universitaire Recherche scientifique Infrastructures, Travaux publics et Reconstruction Dveloppement rural Industrie Mines Energie Transports et voies de communication Nbre. 4 2 1 2 3 4 81 16 6 1 3 5 1 5 Postes, tlphones et tlcommunications Information, presse et communication nationale Affaires foncires Environnement Culture et arts Sports et loisirs/administration Fonction publique Travail Prvoyance sociale/administration Affaires sociales et solidarit nationale Condition fminine et famille Portefeuille Petites et moyennes entreprises Nbre. 3 5 1 5 11 2 3 3 1 28 3 2 1

Les organismes auxiliaires du Ministre de l'enseignement suprieur et universitaire sont, pour l'essentiel, des tablissements d'enseignement, ceux du Ministre des affaires sociales et de la solidarit nationale, des organismes d'assistance diverses catgories de bnficiaires. Le cas des organismes auxiliaires du Ministre de l'enseignement suprieur est trait dans le cadre du paragraphe Les services au public financs par les usagers. Les organismes auxiliaires sont de statuts varis. Certains n'ont pas la personnalit morale. Certains sont des ONG (qui ont le statut d'association), d'autres sont des entreprises publiques (ayant la nature d'tablissement public). Ils n'ont pas de comptable public ; l'Etat est reprsent au Conseil d'administration lorsqu'il en existe. La plus grande partie de ces organismes auxiliaires reoivent des subventions modestes en prvision, entre deux et quatre millions pour ceux qui dpendent du Ministre de l'enseignement suprieur et universitaire, entre un et deux millions pour ceux qui dpendent du Ministre des affaires sociales et de la solidarit nationale. La plupart du temps, ces prvisions modestes ne sont pas excutes. La liste des organismes auxiliaires qui reoivent plus de 10 millions de FC est fournie par le tableau 7.2. Ces organismes reprsentent 95% des subventions aux organismes auxiliaires (y compris ex-BPO) budgtises en 2007 (9,9/milliards de FC). Les gros consommateurs de subventions sont les anciens Budgets pour ordre (ex-BPO) qui n'apparaissaient dans le budget que pour ordre, c'est--dire la fois, et pour les mmes montants, en recettes et en dpenses. L'autonomie de ces organismes tait telle qu'ils ne rendaient pas compte de l'excution de leurs budgets. Depuis 2006, ces ex-BPO sont tenus de reverser leurs recettes au Trsor (par le biais de la DGRAD), ce qu'ils ne faisaient pas auparavant ; en contrepartie, le budget leur accorde une subvention, qui peut tre importante. Celle-ci leur est paye hors chane de la dpense (voir indicateur PI-20) sur la base d'un ordre permanent la Banque centrale, mensuellement, pour 1/12 de l'autorisation budgtaire ; le gouvernement vient cependant de prendre une dcision de suspension de cet ordre permanent. Jusqu' l'exercice 2005, ces ex-BPO (qui taient alors des BPO) ne transmettaient aucun rapport au Ministre du budget. Depuis 2006, ils sont tenus de le faire. Ils n'ont cependant pas encore eu l'occasion de le faire.

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Tableau 7.2 Liste des organismes auxiliaires recevant plus de 10 millions de FC


Ministre ou institution Prsidence de la Rpublique Organisme auxiliaire Rserves stratgiques gnrales Journal officiel Autorit de rgulation des postes Conseil permanent des comptabilits au Congo RENAPI Institut national des statistiques Palais du peuple Bureau technique de contrle Office des voiries et drainage Office des routes Direction de l'hygine aux frontires Secrtariat gnral Cellule technique de coord. et de planif.minire Cadastre minier Service d'assis. et d'encad. du Small Scale Mining Communaut de base Commission nationale pour l'nergie Secrtariat gnral Office congolais des postes et tlcom. (OCPT) Rgie nationale des tlcom. par satellites Programme national d'assainissement Fonds de reconstitution du capital forestier Secrtariat gnral Office national du tourisme Conseil suprieur du portefeuille Office de promotion des PME Subvention - FC 80 000 000 75 845 256 1 403 772 192 45 525 534 25 000 000 12 025 000 23 000 000 10 490 000 16 470 000 16 470 000 75 880 757 212 201 930 175 070 176 4 785 260 760 504 903 016 307 539 804 25 000 000 203 451 906 701 886 096 300 276 154 10 500 000 140 643 625 50 612 723 677 026 029 25 918 228 10 460 000

Finances Budget Plan Infrastructures, Trav. pub. et Reconstr.

Sant publique Mines

Energie Poste, tlphones et tlcom. Information, presse et com. nationale Environnement Tourisme Portefeuille Petites et moyennes entreprises

Les subventions aux organismes auxiliaires reprsentent prs de deux fois le total des subventions aux services dconcentrs dans le budget 2007 (10,5 contre 5,6 milliards de FC). Les subventions aux organismes auxiliaires ont t excutes, en 2006, hauteur de 134,8%, les subventions aux services dconcentrs hauteur de 4,5% ; soit, en milliards de FC, 0,25 pour les services dconcentrs contre 12,7 pour les organismes auxiliaires.
Les organismes auxiliaires et le PEFA
Les organismes auxiliaires peuvent relever de l'indicateur un double titre : ils bnficient de ressources extrabudgtaires, en dehors de la subvention de l'Etat ; leurs dpenses ne respectent pas les rgles de la comptabilit publique. Ces fonds, qui combinent subventions publiques et fonds privs peuvent tre utiles et il peut tre souhaitable de les dvelopper. La justification de la qualit d'extrabudgtaire un organisme auxiliaire ne repose pas sur le principe gnral d'tablissement des organismes auxiliaires, mais sur sa nature exacte. Si l'organisme auxiliaire a t cr pour une mission difficilement ralisable dans le cadre des rgles de fonctionnement des services de l'administration et des rgles de la comptabilit publique, son existence est justifie. Toutefois, ces organismes auxiliaires peuvent aussi tre un moyen de tourner les rgles de la dpense publique ; ils sont alors de purs dmembrements de l'administration. C'est donc au cas par cas que l'on peut considrer qu'un organisme auxiliaire doit tre qualifi d'extrabudgtaire ou ne pas l'tre. S'il ne satisfait pas des rgles minimales de reporting, et quelle que soit la justification de sa cration, il rentre dans le cadre de l'indicateur.

Les organismes auxiliaires apparaissent au budget de l'Etat pour la subvention qu'ils reoivent. Il sont nanmoins hors budget plusieurs titres. 1. Les ressources propres des organismes auxiliaires, et donc les dpenses correspondantes, n'apparaissent pas dans le budget. Ceci est irrgulier lorsqu'il n'y a pas de

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justifications suffisantes la cration de l'organisme auxiliaire (voir l'encadr Les organismes auxiliaires et le PEFA). Ceci peut tre galement jug irrgulier lorsque l'organisme auxiliaire n'a pas la personnalit morale (publique ou prive). 2. Les dpenses et recettes de ces organismes, non seulement n'apparaissent pas dans le budget, mais sont dcaisses ou encaisses en dehors des rgles de la comptabilit publique. 3. Il n'existe pas de reporting de ces organismes qui donne lieu une consolidation. Ceci est particulirement vrai des ex-BPO qui, pourtant, participent l'excution des politiques publiques. Les entits hors budget qui excutent une politique publique Plusieurs organismes personnaliss, sans aucun lien financier avec l'Etat, excutent une politique publique, en particulier prlvent une taxe parafiscale sous couvert de prestation d'un service, le recours laquelle est rendu obligatoire par un texte rglementaire. Il s'agit en particulier de : - l'Office de contrle congolais (OCC) ; - l'Office de Gestion du Fret Maritime (OGEFREM). Ces deux organismes bnficient du statut d'entreprise publique. Ils prlvent des rmunrations pour un service rendu obligatoire par les textes. L'OCC est rmunr pour le contrle de la qualit des produits imports. L'OGEFREM assure la tutelle des entreprises de transport maritimes. Les services au public sont largement hors budget On cherche ici valuer la faon dont se rpartissent les recettes et les dpenses des services au public entre le budget et le hors budget, c'est--dire les usagers. Le fonctionnement des services tourns vers la satisfaction directe des besoins de la population, on peut les appeler les services au public, ne peut, s'ils sont financs par le budget, tre inscrit que dans l'une ou l'autre de trois catgories : - les subventions aux budgets annexes ; - les dpenses de fonctionnement des ministres ; - les subventions aux services dconcentrs ; - les rmunrations. Les services au public qui figurent dans les budgets annexes sont principalement les instituts d'enseignement suprieur. Les instituts d'enseignement suprieur Les universits et autres instituts d'enseignement suprieur ne reoivent pas la subvention inscrite au budget leur intention. La recevraient-t-ils que cela ne changerait pas grand-chose leur situation, vu la modicit des sommes en jeu. Les frais pays par les tudiants financent, pour une moindre part le fonctionnement des universits et, pour une part plus grande une partie des salaires des enseignants, la motivation.

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Les dpenses de fonctionnement des ministres destines aux services au public La lecture du budget permet de constater la modicit de sa contribution au fonctionnement des services au public. Les dpenses de Biens, matriels et prestations sont, dans les tableaux de la documentation budgtaire, prsentes par ministre ou institution et service. Elles incluent les dpenses au profit des units de prestations de service non personnaliss telles que les tablissements d'enseignants secondaires ou primaires, les tablissements de sant, de l'hpital au plus petit centre de sant (la plupart des hpitaux sont non personnaliss ; seuls deux hpitaux, personnaliss, reoivent une subvention trs modeste au titre d'organisme auxiliaire). Les dpenses de fonctionnement inscrites au budget sont, vu l'intitul de la dpense et la modicit des montants, destins au fonctionnement des services centraux, l'exception de quelques dpenses qui, bien qu'imputes des services centraux sont, vu l'importance des montants, manifestement destins aux units de prestations de service. Ces cas sont rares. Dans le cas des deux ministres parmi les plus concerns par les prestations de service la population, on trouve (budget 2007 hors PPTE) :
MINISTERE Sant publique SERVICE Service gnraux et ressources humaines LIGNE BUDGETAIRE Fournitures et outils mdicaux Frais mdicaux et pharmaceutiques Matriel ducatif, rcratif, culturel et sportif Impression, Reproduction, reliure, conservation MONTANT (FC) 1 000 000 000 2 700 000 000 1 553 994 391 1 333 252 630

Enseignements primaire, secondaire et professionnel

Service de contrle de la paie des enseignants (SECOPE)

Il faut noter que les frais mdicaux et pharmaceutiques incluent, en dehors de dpenses propres au Ministre de la sant publique, des dpenses communes l'ensemble des ministres (voir charges communes indicateur PI-2). Le budget des dpenses PPTE 2007 fait apparatre trs peu de dpenses de fonctionnement, mais pratiquement uniquement des dpenses d'quipements ou de rhabilitation de btiments. Les subventions aux services dconcentrs Les Services dconcentrs apparaissent dans le budget au titre des subventions qu'ils reoivent et qui, dans la documentation budgtaire, sont dtaills par Province et, l'intrieur de chaque province en chef-lieu de province, districts et villes. A chacun de ces niveaux est attribu un montant global, entre 100 et 300 millions de FC pour les chefs-lieux, entre 20 et 80 millions pour les districts et les villes. Kinshasa reoit de l'ordre de 400 millions de FC. La comparaison prvision excution fait apparatre que les crdits allous aux services dconcentrs ne sont pratiquement pas excuts : moins de 5% en 2006. Il faut reconnatre que la Plan de trsorerie arrt par le Gouvernement et envoy au FMI n'accorde pas des crdits importants par rapport aux crdits vots pour ces services. Il rsulte de cette situation que les EAD peuvent tre amenes se substituer l'Etat, dans une mesure cependant limite par leur peu de ressources. Ce sont cependant essentiellement les usagers qui sont amens assurer le fonctionnement des services publics. Ainsi l'Etat ne participe plus aux frais de fonctionnement des coles et des centres de sant hors, dans une faible mesure, les mdicaments.

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Les rmunrations Les rmunrations verses par l'Etat aux agents des services au public ne reprsentent qu'une petite partie des revenus de ces derniers (ce point sera dvelopp dans le cadre de l'indicateur PI-18). Les coles publiques et les coles agres reprsentent peu prs la moiti de l'ensemble des coles prsentes dans le pays. Seuls de l'ordre de 40% des enseignants de ces coles sont immatriculs. Les versements de salaires par l'Etat sont souvent rpartis par le Directeur d'cole entre l'ensemble des enseignants, immatriculs, donc reconnus par l'Etat, et non immatriculs. La motivation verse par les parents d'lves reprsente de l'ordre de 70% du revenu de l'enseignant, le salaire comptant pour environ 30%. Les hpitaux et centres de sant facturent leurs prestations au-del des tarifs prvus dans les barmes. Le salaire vers par l'Etat aux mdecins ne reprsente qu'une partie trs minoritaire de leurs revenus. La plupart des centres de sant du pays sont appuys par des bailleurs qui versent des primes reprsentant de l'ordre de 80% du total salaire de l'Etat + prime du bailleur. Les brigades de la police des routes n'incluent souvent qu'une minorit d'agents immatriculs. La modicit des salaires verss par l'Etat, aggrave par un distribution frquente entre immatriculs et non immatriculs, fait que la vritable motivation de la prsence de l'agent son poste de travail n'est pas son salaire officiel, mais l'ensemble des avantages annexes, motivation et autres, qu'il peut en retirer. Conclusion de l'analyse du budget L'analyse du budget fait apparatre que les units de prestations de services sont pratiquement sans financement du fonctionnement. 1. Elles n'apparaissent pas dans le budget de fonctionnement des ministres ( l'exception de quelques dpenses bien identifies). 2. Les services dconcentrs ne peuvent mme pas, compte tenu des 248 millions reu en 2006 pour l'ensemble du territoire, assurer le financement du fonctionnement des divisions dconcentres. 3. La plupart des entits de prestations de services n'apparaissent pas au titre des organismes auxiliaires, l'exception notable des tablissements d'enseignement suprieur. Au budget du Ministre de la sant publique, n'apparat qu'un centre de sant et deux hpitaux, qui reoivent entre 2 et 3 millions de FC. Les units de prestations de services, soit qu'elles ne figurent pas au budget, soit qu'elles se voient allouer des montants faibles qui seront peu excuts, ne reoivent pratiquement pas de fonctionnement de l'Etat. Elles sont alors contraintes de mettre sur pied un systme hors budget de recettes et de dpenses, les bnficiaires assurant le fonctionnement de ces units. Paiement des soins et des mdicaments par les patients. Paiement du fonctionnement des coles par les parents d'lves, etc. (Voir les analyses de l'indicateur PI-23). Ces recettes et dpenses ne sont pas inscrites au budget et, de plus, sont excuts hors des procdures rgulires de recettes et de dpenses, et sont non rapportes. Il convient de noter que dans l'laboration de ses prvisions budgtaires, le Ministre de la sant tient plus compte des mdicaments et quipements de son secteur que de ceux des centres de sant, des Hpitaux de rfrence et les Bureaux de Zones de sant.

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La parafiscalit non connue Il existe dans les provinces toute une parafiscalit non connue des services centraux et non reverse au Trsor. Celle-ci s'est dveloppe durant la priode de guerre, durant laquelle les autorits des provinces qui n'taient plus sous l'autorit du pouvoir central ont dict des rglementations ; devenues illgales, de nombreux lments de ces rglementations perdurent. Les gouverneurs de province tablissent parfois de leur propre initiative des taxes, ou augmentent les taux des taxes d'Etat, par exemple sur les produits ptroliers ou sur l'eau. Par ailleurs, de nombreux services collectent leur profit toutes sortes de taxes ; ainsi la police peroit des pages sur les routes d'accs aux marchs, Les non reversements des Rgies ou des services d'assiette Les recettes des Rgies peuvent tre collectes par remises d'espces auprs d'un comptable public ou par versement en banque. Elles sont, thoriquement, obligatoirement collectes par versement auprs des banques commerciales, sauf lorsqu'il n'existe pas d'agence bancaire dans la localit. Il semble cependant que des versements en espces auprs du comptable soient oprs mme en prsence d'agence bancaire. Quoi qu'il en soit, les encaissements en espces donnent lieu un partage non rgulier entre ce qui est conserv par la reprsentation locale de la Rgie, ce qui va divers destinataires, et ce qui reste pour Kinshasa. La DGRAD est en charge du recouvrement des recettes administratives des services d'assiette des ministres. Cependant, beaucoup de ministres continuent collecter des recettes hors de la DGRAD ; ainsi les services en province du ministre de la justice (les tribunaux) collectent des frais de justice sans que les versements ne parviennent ni au ministre central, ni la DGRAD. Le cas du non reversement au Trsor des recettes dues par les exploitations minires et forestires est particulirement important, compte tenu de l'importance des ressources que l'Etat pourrait tirer des richesses du sol et du sous-sol du pays. Il est fait tat de nombreux cas de non acheminement des recettes vers le budget de l'Etat. Ce point est dvelopp dans le paragraphe 3.8 Gestion des recettes dans un pays dot d'importantes ressources naturelles. Les comptes dans les banques commerciales Les comptes ouverts par des administrations auprs de banques commerciales sont nombreux ainsi qu'on peut le constater la lecture de l'tat des comptes non ferms la fin de 2006 (voir indicateur PI-17). Ces comptes sont ouverts sans autorisation du Ministre des Finances et les justificatifs dutilisation des fonds ne sont pas communiqus au Trsor. La circulaire 004/CAB/MIN/FIN/2005 portant procdure d'ouverture et de fonctionnement des comptes de l'Etat dans les tablissements de crdit en Rpublique dmocratique du Congo a pour objet de mettre de l'ordre dans cet ensemble de comptes opaques. En 2003, un inventaire des comptes de lEtat dans les banques commerciales a relev lexistence de plus de 700 comptes, dont beaucoup prsentaient des soldes anormaux. Aujourd'hui, le nombre de ces comptes a diminu, mais dpasse la centaine (budgets annexes et comptes de projet exclus). Une enqute est en cours la Direction du Trsor et de l'ordonnancement. Elle se heurte la mauvaise volont des banques qui, de leur ct, ne savent pas ncessairement qu'un compte ouvert est un compte d'une entit de l'Etat.

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Par ailleurs, l'enqute ne concerne que les comptes Kinshasa. Des entits de l'Etat ont ferm des comptes dans les agences de Kinshasa pour en ouvrir d'autres dans d'autres villes du pays. La Banque centrale a des difficults connatre l'ensemble de ces comptes car, souvent, l'intitul du compte ne renseigne pas sur le titulaire du compte. Les informations sur les recettes et dpenses lies aux projets financs par les bailleurs de fonds Les informations relatives l'aide extrieure sont utiles au moment de leur prvision et celui de leur excution. Les prvisions d'aide extrieure Le Ministre des affaires trangres signe les conventions d'aide extrieure avec les bailleurs bilatraux, le Ministre des finances avec les bailleurs multilatraux. Il n'existe pas un tat de l'ensemble des conventions en cours. Le Ministre du budget ne dispose, pour ses prvisions budgtaires, que des informations en provenances des trois principales agences d'excution (BCECO, UCOP, BCMI) ; ce point est dvelopp dans le cadre des indicateurs D1 D3. L'excution de l'aide extrieure. Les tirages sur les crdits ne sont pas tous connus de l'OGEDEP (Office de gestion de la dette publique), ou le sont avec retard, certains projets effectuant des tirages sans en informer l' OGEDEP. Le Ministre du plan est assez largement tenu l'cart du circuit de l'aide extrieure. Les directions sectorielles ne sont que trs rarement convies aux discussions avec les bailleurs de fonds. Le suivi des projets et programmes, physique ou financier, sur place ou sur pices n'est plus assur depuis quatre ans. La Direction de la coordination des ressources extrieures est en charge du Rapport annuel sur le dcaissement des aides extrieures. Le dernier rapport disponible est celui de l'anne 2005. Les sources d'information sont les bailleurs et leurs agences d'excution. Les Etats de suivi budgtaire (ESB) incluent l'aide extrieure, pour la seule partie communique par les principales agences d'excution. Ces informations sont entres dans la chane de la dpense chaque mois (simultanment en engagement, liquidation, ordonnancement et paiement). La Direction du Trsor et de l'ordonnancement, en charge du suivi des agences, ne reoit en pratique que des informations de l'UCOP, du BCECO et du BCMI, pour lesquelles elle exerce galement sa fonction de suivi des comptes bancaires publics (voir encadr Le suivi des comptes bancaires des agences d'excution par la DTO).
Le suivi des comptes bancaires des agences d'excution par la DTO
L'UCOP ne dispose, en 2006, que d'un compte en banque associ au don IDA H064. Le BCECO gre, en 2006, de l'ordre de 30 lignes de financement pour lesquelles la DTO ne recense que partiellement les comptes bancaires correspondants. Les financeurs sont principalement la Banque mondiale, la Bad, l'Agence franaise de dveloppement et la RDC pour les fonds de contrepartie. Le BCMI ne dispose, en 2006, que d'un compte en banque associ au crdit 3703 DRC.

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La mauvaise volont des agences d'excution rendre des comptes au Ministre des finances et au Ministre du budget est problmatique dans la mesure o il s'agit d'entits publiques de l'Etat de la RDC. Perspectives Une base de donnes de l'aide-projet est en cours de ralisation au Ministre du plan. Ses informations proviendront des agences d'excution. La base sera alimente par les Directeur des tudes et de la planification (DEP). Vient d'tre cr un Secrtariat du suivi des ressources extrieures charg d'accompagner le Ministre du plan dans cette tche. Par la suite, il intgrera ventuellement la Direction de la coordination des ressources extrieures.

Note

Critres minima (Mthode de notation M1)

Justification

Note globale : D
D i) Le niveau des dpenses i) Le niveau des dpenses extrabudgtaires non extrabudgtaires non rapportes rapportes est, par dfinition, difficile estimer. (autres que les projets financs par Une estimation a minima des lments analyss ciles bailleurs de fonds) constitue plus dessus conduit une estimation qui ne saurait tre de 10 % des dpenses totales. infrieure 10%. ii) Les informations incluses dans ii) Il n'existe pas de reporting priodique de les rapports budgtaires sur les l'excution de l'aide extrieure. Le ESB n'incluent projets financs par les bailleurs de que ce que les agences d'excution lui ont fourni. fonds laissent srieusement dsirer et ne couvrent mme pas toutes les oprations finances grce des emprunts.

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PI-8. Transparence des relations budgtaires intergouvernementales


La dcentralisation est en cours de rforme. La Constitution fixe un certain nombre de rgles fondamentales de la dcentralisation, qui engagent largement les finances publiques. D'autres textes sont en attente d'tre pris, en particulier la loi sur la dcentralisation. L'tat actuel de la dcentralisation est cependant relativement loign de l'objectif de la loi. Il l'est galement, en matire de finances publiques, des principes qui rgissent la rtrocession des ressources de l'Etat aux provinces (Constitution ou instructions du Ministre du budget). Dconcentration et dcentralisation sont fortement imbriques. Le Gouverneur de la Province est la fois chef de l'excutif dcentralis et le reprsentant de l'Etat. Les provinces sont obliges de financer pour partie le fonctionnement des services dconcentrs de l'Etat, compte tenu de la modicit des subventions verses ces derniers par l'Etat. Aussi traitera-ton ici principalement de dcentralisation, mais, accessoirement, de dconcentration.
Plan Les textes en matire de dcentralisation Le dcret-loi 081 La Constitution L'tat actuel de la dcentralisation Les recettes des EAD L'laboration du budget des EAD L'excution du budget des EAD Les innovations du budget 2008 Le projet de rforme de la dcentralisation

LES TEXTES EN MATIERE DE DECENTRALISATION Pour l'heure, la Constitution est le texte de rfrence en matire de dcentralisation. Une loi de dcentralisation sera dpose au Parlement. Elle tiendra compte des conclusions du Forum sur la dcentralisation, qui a runi des reprsentants du gouvernement, des entits administratives dcentralises (EAD), de la socit civile et du Parlement. Cependant, en attente de cette loi, reste en vigueur le Dcret-loi 081 du 2 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la RDC tel que modifi et complt par le Dcret-loi 018/2001 du 28 septembre 2001. Pour bien diffrencier les trois textes successifs, Dcret-loi 081 du 2 juillet 1998, Constitution, et loi en projet, il peut tre utile de se rfrer au graphique 8.1 qui figure la structure de la dcentralisation et de la dconcentration prvue par le projet de loi sur la dcentralisation. Le Dcret-Loi 081 du 2 juillet 1998 Il tablit une subdivision du pays trs proche de celle du projet de loi. La diffrence principale est la prsence dans le Dcret-loi du District entre la Province et les territoires ; celui-ci disparat dans le projet de loi comme dans la Constitution, les Districts tant transforms en Province. En dehors de cet chelon supplmentaire, le reste n'est que diffrence de vocabulaire, les Communes urbaines de la nouvelle loi sont appeles Communes dans le Dcret-loi et les Commune rurales sont appeles Cits. Cependant le partage dcentralis/dconcentr est diffrent de celui de la nouvelle loi.

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Les entits dcentralises sont en nombre beaucoup plus rduit que dans le projet de loi : ce sont, dans le Dcret-loi : - La Province ; - La Ville ; - Le Territoire ; - Les Communes de Kinshasa ; - Kinshasa. Le Dcret-loi ne parle pas de dconcentration : toutes les autres entits sont des entits administratives non dcentralises. Le Gouverneur de la Province est la fois le reprsentant du Gouvernement et autorit provinciale. La Constitution La dcentralisation est prvue par la Constitution. Les dispositions constitutionnelles sont rappeles dans l'encadr La Constitution : dispositions en matire de dcentralisation. Les entits dcentralises prvues par la Constitution sont celles qui apparaissent en gris sur le graphique 8.1, donc celles du projet de loi, ceci prs que la Constitution ne distingue pas les communes entre communes urbaines et communes rurales. Par rapport au Dcret-loi de 1998, le territoire n'est plus dcentralis, toutes les communes le deviennent (et pas seulement celles de Kinshasa), ainsi que le secteur et la chefferie. La Constitution ne traite pas des entits dconcentres. Le vocable entit administrative dcentralise (EAD) dsigne toutes les entits dcentralises, y compris la Province, tandis que entit territoriale dcentralise (ETD) dsigne les niveaux infrieurs celui de la Province. Le statut d'EAD donn la Province est contest par ceux qui considrent qu'il s'agit d'une entit autonome. La Constitution implique un trs fort transfert de ressources de l'Etat vers les provinces puisque 40% des recettes caractre national sont retenues la source au profit des provinces. Il n'est pas crit dans la Constitution que chaque province reoit 40% des recettes collectes sur son territoire, mme si le principe de la retenue la source pourrait appuyer cette interprtation. La rpartition que chaque province peut faire entre l'ensemble des EAD qui la composent n'est pas prvue par la Constitution mais du domaine de la loi de dcentralisation venir. La Constitution prvoit galement un fonds de prquation entre EAD, hauteur de 10% des recettes caractre national revenant l'Etat. Ce taux de 10% est comparer au taux moyen par province rsultant de l'application de la rgle des 40%, soit, pour 26 provinces, 40%/26 = 1,5%. Le fonds de prquation ne permettrait donc de pallier de faon significative la faiblesse des rtrocessions aux provinces pauvres que si celles-ci taient en nombre limit. La Constitution rpartit les comptences entre le pouvoir central et les provinces en dfinissant les matires qui sont de la comptence exclusive du pouvoir central, de la comptence concurrente du pouvoir central et des provinces, et de la comptence exclusive des provinces. La rpartition des comptences ne permet pas clairement d'obtenir une rpartition des dpenses. Aux provinces sont souvent attribues des missions d'organisation (organisation des services de la mdecine curative, organisation et promotion des soins de sant primaires,

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organisation des campagnes de vaccination) sans que l'on sache la charge quel niveau de gouvernement sont imputs l'excution et le financement de telle ou telle politique publique (par exception, il est prcis que sont de la comptence des provinces l'laboration des programmes agricoles et forestiers et leur excution). La Constitution entretient une certaine ambigut en matire de finances publiques quant aux statuts de l'Etat et des Provinces, l'article 175 unifiant les budgets du pouvoir central et des provinces au sein d'une seule loi de finances, et l'article 171 posant le principe de la sparation des finances du pouvoir central et des finances des provinces.
La Constitution : dispositions en matire de dcentralisation Article 2. La RDC est compose de la Ville de Kinshasa et de 25 provinces. Article 3. Les provinces et les entits territoriales dcentralises de la RDC sont dotes de la personnalit juridique et sont gres par les organes locaux. Ces entits territoriales dcentralises sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie. La composition, l'organisation, le fonctionnement de ces entits territoriales dcentralises ainsi que leurs rapports avec l'Etat et les provinces sont fixs par une loi organique. Article 171. Les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes. Article 175. Le budget des recettes et des dpenses de l'Etat, savoir celui du pouvoir central et des provinces, est arrt chaque anne par une loi. La part des recettes caractre national alloues aux provinces est tablie 40%. Elle est retenue la source. La loi fixe la nomenclature des autres recettes locales et la modalit de leur rpartition. Article 181. Il est institu une Caisse nationale de prquation. La Caisse nationale de prquation a pour mission de financer des projets et programmes d'investissement public en vue d'assurer la solidarit nationale et de corriger le dsquilibre de dveloppement entre les provinces et entre les autres entits territoriales dcentralises. Elle dispose d'un budget aliment par le Trsor public concurrence de dix pour cent de la totalit des recettes caractre national revenant l'Etat chaque anne. Article 195. Les institutions provinciales sont l'Assemble provinciale et le Gouvernement provincial. Article 196. Les subdivisions territoriales l'intrieur des provinces sont fixes par une loi organique. Article 197. Le Gouvernement provincial est compose d'un Gouverneur, d'un Vice-Gouverneur et des ministres provinciaux. Le Gouverneur et le Vice-Gouverneur sont lus par les dputs provinciaux. Les ministres provinciaux sont dsigns par le Gouverneur.

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Graphique 8.1 Structure de la dcentralisation et de la dconcentration projet de loi


Rpublique

* *
Communes rurales Secteurs

Provinces

* *
Villes

Kinshasa

Territoires

Communes urbaines

Chefferie

Communes urbaines

Chefferie

Groupements

Quartiers

Groupements incorpors

Quartiers

Groupements incorpors

Villages * : Dcentralis du dcret-loi

Autonome

Dcentralis

Dconcentres

Sans statut

L'ETAT ACTUEL DE LA DECENTRALISATION Aujourd'hui, la structure de la dcentralisation prvue par la Constitution n'est pas encore effective. L'ancienne organisation est encore en place qui subdivise le pays en 11 provinces, 25 districts, 20 villes, 97 communes et 145 territoires. Les chelons dconcentrs et dcentraliss de la Province sont les Districts (le district est dconcentr mais non dcentralis), les Villes et les Territoires. La commune, chelon infrieur la ville, n'a pas d'autonomie, part dans le cas des communes de Kinshasa. Les conseils consultatifs des EAD prvus par le dcret-loi 081 de 1998 n'ont jamais t nomms. Les excutifs sont nomms par le Prsident de la Rpublique sauf les chefs traditionnels, dsigns selon la coutume. Le tableau qui suit propose la correspondance entre les entits dcentralises ou dconcentres et les excutifs correspondants.
Entit
Province District Ville Commune Territoire Chefferie Secteur

Excutif
Gouverneur et vice-gouverneur Commissaire et commissaire-adjoint Maire et maire adjoint Bourgmestre et bourgmestre-adjoint Administrateur et administrateur assistant Chef de chefferie Chef de secteur

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Seront successivement examines : - les recettes des EAD ; - l'laboration du budget des EAD ; - l'excution du budget des EAD. Les recettes des entits administratives dcentralises Les EAD bnficient de trois types de ressources : - les impts dont l'Etat leur a cd le bnfice, mais dont il continue assurer le recouvrement ; - les taxes et redevances perues directement par les EAD, selon une liste fixe par l'Etat ; - la rtrocession d'une partie des recettes caractre national. Les impts cds Les EAD bnficient des impts qui leur ont t cds par l'Etat. Prvus par le dcret-loi de 1998, leur primtre a t prcis par l'arrt interministriel n002/CABMIN/AFF.INTER.&FIN/99 du 20 mai 1999 portant modalits de perception et de rpartition des recettes d'intrt commun et des impts cds aux EAD. Ces impts sont recouvrs par la DGI ou par la DGRAD. Les provinces ne disposant pas des rles d'imposition sont dans l'incapacit de contrler les montants verss sur leurs comptes par la DGI. Les agents des impts sont peu motivs recouvrer les impts cds ; la rtrocession (voir l'indicateur PI-15) dont ils bnficient est un taux plus faible que celle des impts de l'Etat (3% au lieu de 5%) et sans bonus. Ainsi, les provinces sont restes plusieurs annes sans imprims de vignettes. Pour amliorer la collecte des impts cds, un protocole d'accord a t sign entre les provinces et la DGI aux termes duquel les provinces devaient mettre leurs agents disposition de la DGI. Ce protocole a t peu appliqu. Les impts cds sont, en particulier :
- l'impt foncier ; en pratique uniquement dans certaines communes de Kinshasa et quelques grandes villes ; l'impt foncier des grandes entreprises, collect par le Direction des grandes entreprises, n'est pas revers aux EAD ; - la contribution sur les revenus locatifs des personnes physiques non commerantes ; - l'impt sur les vhicules (vignette) et la taxe spciale de circulation routire ; - la taxe de consommation sur la bire et le tabac ; cette taxe reprsente des montants importants ; elle est perue par la DGRAD et intgralement verse au budget des EAD dans lesquelles sont situes les usines ; - la taxe sur les ventes d'or et de diamant d'exploitation artisanale.

Ces recettes sont thoriquement rparties entre les niveaux d'EAD selon la clef de rpartition suivante : 40% pour la province, 20% pour la ville et 40% pour les territoires. En ce qui concerne la ville de Kinshasa, la rpartition s'effectue raison de 40% pour la ville et 60% pour les communes. Dans la pratique, l'application de ces textes est faite sur la base de diverses interprtations des besoins des EAD. Selon les textes, les recettes fiscales des impts cds sont perues par les Rgies, verses dans le compte du Trsor, puis reverses aux EAD. Dans les faits, ainsi que le note la revue Flash-Impt n24 du 20 janvier au 3 fvrier 2006, on constate, en pratique, que ces recettes ne sont plus, comme telles rtrocdes, mais elles passent directement dans les comptes des EAD. L'htel de ville de Kinshasa ne lsine pas

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sur les moyens ce sujet : il indique la banque de son choix, qu'il charge de recueillir les recettes. La mme revue pose la question de savoir si l'impt sur les concessions minires et d'hydrocarbures ont t cdes. Elles pourraient l'tre en tant que "droit rel"et tre incluses dans la catgorie "impt foncier". Quoi qu'il en soit, la revue note que dans l'hypothse o l'on considrerait que les recettes de cet impt n'ont pas t cdes, elles devraient logiquement apparatre dans les statistiques de la DGI. Ce qui n'est pas le cas actuellement. Les taxes et redevances perues directement par les EAD Tableau 8.1 Taxes et redevances perues par les EAD
Taxes et redevances perues par les EAD TAXES REMUNERATOIRES Frais de fonctionnement des jardins d'enfants Taxe sur poste de quarantaine Produit de vente des publications de l'As. provinc. Taxe exposition foraine Frais de certificat de non contagiosit Frais de certificat de bonne sant Taxe page pont de Matadi Frais de carte d'abonnement une bibliothque publ. Frais de PV de destruction des denres alim. avaries TAXES FISCALES Taxe sur permis d'exportation des prod. viv. de pr. nec. Taxe sur permis d'exploitation de Rauwolfia Taxe sur l'autor. de btir des im. autres qu'en tage Pourcentage sur vente imm. non enregistrs TAXES REMUNERATOIRES Taxe sur location choppe au march central Taxe sur autorisation d'abattage btails Taxe sur utilisation d'installations sanitaires publiques Taxe sur actes notaris Revenus de location et d'utilisation des compl. sportifs Taxe sur talage diamant et autres minerais d'ex. artis. Taxe sur demande d'avis pour racc. d'lec. et d'eau Taxe de stationnement au parking public TAXES FISCALES Taxe sur attestation d'autorisation pour org. de spect. Taxe pollution Amendes transactionnelles sur l'hygine Taxes sur les casinos TAXES REMUNERATOIRES Taxe sur attestation de succession Taxe sur actes d'Etat civil Taxe sur entretien des btes prises en divagation Taxe sur certificat d'aptitude physique Taxe sur enregistrement de parcelle Taxe journalire d'talage aux marchs publics Taxe licence de vente des bois. alc. de fab. artis. Taxe sur autorisation d'abattage d'arbres Patente TAXES FISCALES Impt personnel minimum Taxe sur vente plaque vlo et chariot Taxe unique d'tablissement TAXES REMUNERATOIRES Frais de justice et de proc. devant les tr. coutumiers TAXES FISCALES Taxe sur autorisation d'abattage palmier Amendes et confisc. prononces par les trib. coutum. Taxe sur pirogue Taxe sur carte des planteurs et leveurs Taxe sur carte de pche artisanale Taxe sur prod. artisanale des huiles de palme Province Villes Communes Secteurs et chefferies

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Elles sont nombreuses et diffrent selon le niveau de dcentralisation. Le tableau 8.1 propose un tat de l'ensemble de ces taxes. Dans les faits, les EAD ne considrent pas cette liste comme tant limitative et prlvent de leur propre initiative de nombreuses autres taxes. Les journaux s'en font rgulirement l'cho. Ainsi dans l'observateur du 8 octobre 2007 : La province de l'Equateur bnficiera dsormais d'une nouvelle taxe d'vacuation du bois. Un protocole d'accord a t sign dans ce sens vendredi dernier entre le gouvernement provincial et les exploitants forestiers de la place. Selon Norbert Endoto, ministre de l'Environnement provincial et les exploitants forestiers de la place, cette taxe entrera en vigueur partir du 1er octobre 2007. Elle sera impose tant sur les grumes que sur le bois sci. Les rtrocessions et les subventions aux services dconcentrs Ce paragraphe traite la fois des rtrocessions et des subventions aux services dconcentrs, qui sont prsentes de faon parallle dans le budget. Plusieurs niveaux de redistribution sont prendre en compte : - entre l'Etat et les provinces ; - entre les provinces ; - entre les EAD d'une mme province. Ces rpartitions ne sont pas prsentes de la mme faon ni au mme niveau de dtail dans les lois de finances 2006 et 2007.
La loi de finances 2006 rpartit la rtrocession aux EAD : - Volume II : - par province, pour les 5 % ; - par province pour les 15 % ; - par province, district et ville pour le total 20 %. - Volume III : par province, district, ville et territoire pour les 5%, accompagn de la justification dmographique. La loi de finances 2007 rpartit la rtrocession aux EAD : - Documentation budgtaire : par province, sparment pour les 5% et les 15% ; - Volume II : - par province, pour les 5 % ; - par province pour les 15 % ; - Volume III : - par province uniquement pour le total des 20%.

La loi de finances 2007 ne propose donc pas de rpartition aux niveaux infrieurs la province. Pour chacun de ces niveaux, il convient de distinguer les principes de la ralit. Entre l'Etat et les provinces Les principes Le principe inscrit dans la Constitution (voir plus haut, article 175) est celui d'une rtrocession des ressources caractre national au taux de 40% + 10%. Son application est pour l'instant suspendue. Les provinces reoivent des rtrocessions de recettes assises sur les recettes assignes aux Rgies financires, aux taux de 20% seulement. La circulaire budgtaire est le seul texte traiter de cette matire. Le mode de paiement de ces 20% est en principe le suivant : - 15% sont retenus la source selon la procdure suivante : chaque semaine, les dlgus des Rgies en provinces et les agences de la Banque centrale en provinces arrtent le montant mobilis et rtrocdent les 15% ; c'est la part automatique de la rtrocession. - 5% est pay par la chane de la dpense aprs prquation : c'est la part variable. Elle est thoriquement rpartie en fonction du poids dmographique des provinces, sans chercher corriger les ingalits qui pourraient rsulter de la rpartition des 15%. 82

Les recettes rtrocdes sont celles des trois rgies financires, l'exclusion des recettes sur les produits ptroliers ainsi que des recouvrements de la DGE. Pour ces derniers jusqu'en 2007 ; partir de l'exercice 2008, la rtrocession inclue les recettes de la DGE. Pour les redevances minires et forestires, en principe, 40% sont rtrocder hauteur de 25% pour la province et 15% pour l'entit o est situe l'exploitation. Dans les faits, il n'en est rien et les arrts du Ministre des finances et du Ministre du budget sont toujours attendus. La ralit Dans les faits, les provinces reoivent beaucoup moins que prvu par la rgle des 20%. En effet, en 2006, le total des rtrocessions toutes provinces confondues reprsente 8,6% du total des recettes des rgies (voir plus loin le tableau 8.3). En effet, la rgle des 20% et le mode de paiement thorique prsents plus haut n'ont pas t appliqus. Jusqu'en mai 2006, les provinces recevaient une rtrocession de 10%. A partir de juin 2006, le taux de la rtrocession a t port 15% dont 10% ont t vers rgulirement et 5% irrgulirement. Depuis octobre 2006, en lien avec le tarissement de l'appui budgtaire, les provinces reoivent un forfait nettement infrieur la rtrocession antrieure, et des versements complmentaires quand la situation de trsorerie le permet. Le forfait et les versements complmentaires ont t plus ou moins lis au 20% thorique de sorte que les ralisations sont beaucoup plus ingalitaires que les prvisions (voir plus loin). La ralit est donc loigne du principe de rtrocession au taux de 20%, a fortiori au taux de 40%. Le Ministre du budget reconnat que la rgle des 40% est inapplicable pour plusieurs raisons : - son application conduirait la disparition des ressources de certaines provinces ; - la rgle elle-mme pose des problmes ; comment, par exemple, affecter des droits d'entre telle ou telle province : la province d'entre, la province de consommation ? - l'application de la rgle ne laisserait plus assez de ressources l'Etat pour financer les missions de sa comptence et qui sont, dans la Constitution, plus lourdes financirement que celles qui sont de la comptence des provinces (le seul service de la dette consomme de l'ordre de 50% des ressources propres de l'Etat). Entre les provinces (rtrocessions et subventions aux services dconcentrs) Prvision Les provinces reoivent, en prvision, au titre de la rtrocession, un montant global, qui n'a pas t discut avec celles-ci. Ce montant ne correspond pas la rgle des 20%, qui aurait conduit une situation beaucoup plus ingalitaire que celle qui apparat la lecture du tableau 8.2 qui fournit les prvisions budgtaires de l'exercice 2007 des rtrocessions aux provinces ainsi que les subventions aux services dconcentrs de l'Etat. La part des provinces volue selon les provinces entre 6,3% et 11,3% du total des rtrocessions et subventions aux services dconcentrs toutes provinces confondues. La dernire colonne du tableau permet de constater que le financement dconcentr, en part du total des financements dconcentr et dcentralis, est relativement peu dispers d'une province l'autre (de 9,4% 14,7%). Excution

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En excution, les choses sont trs diffrentes. Indpendamment du fait que les provinces reoivent beaucoup moins que prvu par la rgle des 20% (voir plus haut), les rtrocessions aux provinces sont trs disperses, de 0,8% 45,5%, ainsi que la lecture du tableau 8.3 permet de le constater. Tableau 8.2 Prvisions budgtaires 2007 des rtrocessions aux EAD et des subventions aux services dconcentrs (en millions de FC)
Provinces Subvention Rtroces. Total Subv./Total aux serv. dconc. % % % 403,0 7,2% 2 493,2 6,2% 2 896,2 6,3% 13,9% 458,3 8,2% 4 424,3 11,0% 4 882,6 10,7% 9,4% 595,7 10,7% 4 054,2 10,1% 4 649,9 10,2% 12,8% 722,4 12,9% 4 220,7 10,5% 4 943,1 10,8% 14,6% 631,4 11,3% 4 165,3 10,4% 4 796,7 10,5% 13,2% 405,8 7,3% 3 050,2 7,6% 3 456,0 7,6% 11,7% 279,6 5,0% 2 599,7 6,5% 2 879,3 6,3% 9,7% 291,8 5,2% 2 601,3 6,5% 2 893,1 6,3% 10,1% 758,2 13,6% 4 415,4 11,0% 5 173,6 11,3% 14,7% 481,7 8,6% 3 974,4 9,9% 4 456,1 9,7% 10,8% 557,1 10,0% 4 143,2 10,3% 4 700,3 10,3% 11,9% 5 585,0 100,0% 40 141,9 100,0% 45 726,9 100,0% 12,2%

Kinshasa Bas-Congo Bandoundu Equateur Prov. Orient. Nord-Kivu Maniema Sud-Kivu Katanga Kasai Occid. Kasai Orient. TOTAL

Source : Document budgtaire n9

Tableau 8.3 Ralisations budgtaires 2006 des rtrocessions aux EAD et des recettes des rgies (en millions de FC)
Automat. 13 052 7 216 76 141 48 996 1 260 397 4 867 231 541 28 825 Rtrocessions % Variable % 45,3% 2 339 46,5% 25,0% 355 7,0% 0,3% 215 4,3% 0,5% 178 3,5% 0,2% 235 4,7% 3,5% 249 4,9% 4,4% 268 5,3% 1,4% 16,9% 0,8% 1,9% 100,0% 176 487 205 326 5 033 3,5% 9,7% 4,1% 6,5% 100,0% Recettes des rgies Total 15 391 7 570 292 319 283 1 245 1 528 573 5 354 435 867 33 857 % 45,5% 22,4% 0,9% 0,9% 0,8% 3,7% 4,5% 1,7% 15,8% 1,3% 2,6% 100,0% OFIDA DGI DGRAD TOTAL 195 474 157 910 42 262 395 646

Kinshasa Bas-Congo Bandoundu Equateur Maniema Sud-Kivu Nord-Kivu Prov. Orient. Katanga Kasai Occid. Kasai Orient. TOTAL

Source : DTO

L'explication de l'cart entre les prvisions budgtaires et les ralisations tient ce qu'il n'y a gure de rapport entre les mthodes de calcul des unes et des autres. Le calcul des prvisions budgtaires des ressources des EAD diffre de celui du calcul des ralisations. La DPSB doit disposer de prvisions de recettes des rgies par province, si elle veut effectuer des prvisions de rtrocession. 84

La DPSB dispose des ralisations et des prvisions de recettes de la DGI et de l'OFIDA par centre de perception, ce qui permet une agrgation par province. La DGRAD fournit la DPSB une clef de rpartition. Plusieurs problmes se posent, par exemple : 1. La rpartition par province des recettes de la Direction des grandes entreprises (DGE) qui reprsentent 90% des recettes fiscales ; en fonction du sige sociale, du lieu de production, La DGE a tent une rpartition par province qu'elle communique la DPSB. 2. La rpartition des recettes de la DGRAD par province est plus complexe que dans le cas des deux autres rgies pour deux raisons : - l'tat du systme comptable de la DGRAD ; - la nature mme de l'organisation de l'excution des recettes administratives, domaniales et judiciaires ; une recette peut tre ordonnance Kinshasa et paye en province. Entre les EAD d'une mme province (rtrocessions et subventions aux services dconcentrs) Subvention aux services dconcentrs La subvention pour fonctionnement des services dconcentrs est rpartie l'intrieur des provinces entre les districts et les villes ainsi qu'entre les ministres volume III de la loi de finances aprs le vote de la loi de finance qui ne se prononce que sur des montants globaux par province. Concrtement, le Parlement vote sur la documentation budgtaire, qui n'inclut pas le dtail du volume III de la loi de finances. Le tableau 8.4 fournit un exemple de cette rpartition. L'encadr La rpartition des ressources entre les entits territoriales dcentralises prcise l'excution de la rpartition. En excution, la lecture de l'arrt des comptes (Direction de la reddition des comptes) permet de constater que les paiements correspondant aux subventions aux services dconcentres sont, plus de 90%, zro. Les exceptions concernent principalement les cabinets des Gouverneurs et ceux des Commissaires de district ou urbains. Rtrocessions Les principes La clef de rpartition entre les EAD d'une mme province diffre selon l'anne. Elle est donne par la loi de finances et par la circulaire d'excution budgtaire. Loi de finances. Le Volume III de la loi de finances traite, outre de la rpartition de la subvention pour services dconcentrs, de la rpartition de la rtrocession de 20% accorde aux EAD. On y lit que : - 15% sont accords par nivellement automatique en provinces ; - 5% sont dcaisss par prquation sur base des OV du Ministre des finances. Les 5% sont rpartis par la loi de finances au niveau des entits dcentralises qui prvalent aujourd'hui : provinces (chef-lieu), territoires et villes. Le tableau 8.5 en donne un exemple. L'Etat rpartit (il serait prfrable de dire propose aux gouverneurs une rpartition) les 15% uniquement jusqu'au niveau district/ville (mais non territoire voir plus haut).

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Tableau 8.4 Exemple de rpartition de la subvention pour le fonctionnement des services dconcentrs Loi portant budget de l'Etat pour l'exercice 2006 (en millions de FC).
PROVINCE DE L'EQUATEUR
DISTRICT CHEF LIEU Intrieur Cabinet du Gouverneur Direction de province Division provinciale de l'intrieur 9 Bureaux (par bureau) Dfense Division provinciale 3 bureaux (par bureau) Anciens combattants Division provinciale 5 bureaux (par bureau) Economie Division provinciale 5 bureaux (par bureau) Finances Division provinciale Bureau provincial des services gnraux Bureau provincial de la comptabilit Bureau provincial de l'ordonnancement Bureau provi. de la brigade de vrif. des comptab. Bureau provincial de taxation Bureau provincial de reddition des comptes Budget Division provinciale Bureau provinciale des services gnraux Bureau provincial de prparation et suivi du budget Bureau provincial de la paye Bureau provincial des marchs Bureau provincial du contrle budgtaire Bureau provincial de l'intendance Bureau provincial de l'informatique Plan Division provinciale 5 bureaux (par bureau) Reconstruction Division provinciale 3 bureaux (par bureau) Justice et garde des sceaux Division provinciale 3 bureaux (par bureau M) Sant publique Division provinciale 5 bureaux (par bureau M) 288.7 56.1 17.4 14.6 5.1 0.5 5.1 3.0 0.7 6.6 3.0 0.7 7.2 3.6 0.7 11.0 6.0 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 13.0 7.2 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 7.2 3.6 0.7 3.1 1.9 0.4 7.1 3.6 1.2 10.7 5.4 1.1 EPSP Division provinciale 6 bureaux (par bureau) Enseignement sup. et univ. Division acadmique provinciale 4 bureaux (par bureau) DISTRICT DE L'EQUATEUR Intrieur Cabinet du Commissaire de District ou Urbain Division intrieure de District Bureau population de district Bureau tat-civil de district Bureau de l'Administrateur Bureau population du territoire Finances Bureau de la comptabilit ou du district de ville Bureau ordonnancement de District ou Ville Bureau de la comptab. du Territoire ou Commune Bureau de l'ordonnanc. du Territoire ou Commune Budget Bureau du contrle de District ou Ville Bureau du contrle de Territoire ou Commune Plan Bureau Inspecteur de District DISTRICT DE TSHUPAHA DISTRICT DE MONGALA DISTRICT DE SUD-UBANGI DISTRICT DE NORD-UBANGI VILLE DE MBANDAKA Finances Bureau de la comptabilit ou du district de ville Bureau ordonnancement de District ou Ville Bureau de la comptab. du Territoire ou Com. Bureau de l'ordon. du Territoire ou Commune Budget Bureau du contrle de District ou Ville Bureau du contrle de Territoire ou Commune VILLE DE ZONGO VILLE DE GBADOLITE TOTAL PROVINCE 9.8 4.8 0.8 7.5 4.2 0.8 97.8 13.7 4.2 2.5 1.1 1.1 2.5 2.2 5.5 1.7 0.8 1.5 1.5 3.7 2.0 1.7 1.8 1.8 83.6 41.9 55.9 55.9 27.9 1.4 0.4 0.2 0.4 0.4 0.9 0.5 0.4 27.9 41.9 721.6

Source : loi de finances, volume III. Note : (par bureau) : la subvention est identique quel que soit le bureau ; (par bureau M) : la subvention est variable selon le bureau, le montant indiqu est une moyenne.

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Circulaire d'excution budgtaire exercice 2006 : Le Ministre de lIntrieur devra fixer la cl de rpartition de la rtrocession entre les EAD dune mme Province. Aussi, en vue de permettre au Ministre du Budget dassurer le suivi rgulier de cette catgorie de dpense, les Rgies financires en particulier sont tenues imprativement de dposer leurs prvisions 2006, appuyes par des fiches justificatives claires et exhaustives. Circulaire d'excution budgtaire exercice 2007 : Sagissant de la rpartition de la rtrocession entre les E.A.D. dune mme province, elle se fera au prorata du nombre d'habitants. cet effet, les responsables des E.A.D. (Province, ville, territoire et commune) sont tenus de procder rgulirement au recensement de la population relevant de leur juridiction et de transmettre les rsultats au Ministre de lIntrieur, Dcentralisation et Scurit. Aussi, en vue de permettre au Ministre du Budget dassurer le suivi rgulier de cette catgorie de dpenses, les Rgies financires sont tenues de dposer leurs prvisions 2007, appuyes des fiches justificatives claires et exhaustives. Les responsables des Directions Provinciales des Rgies financires devront, avec le concours des Divisions Provinciales du Budget, transmettre au Ministre du Budget (Direction de la Prparation et Suivi du Budget) les statistiques des recettes dues au Trsor Public par nature et par bureau ou ressort fiscal par province et entit. La rpartition entre les niveaux sub-provinciaux est, en 2006, la discrtion du Ministre de l'intrieur, au prorata de la population en 2007. Dans les fait, c'est, en 2006 comme en 2007 la rpartition sur base dmographique qui s'applique (voir plus loin). Le recensement de la population qui est demand dans la circulaire 2007 est totalement hors de porte des administrations. Par ailleurs, si, dans la circulaire 2007, le principe de la rpartition entre les EAD d'une province est clair (sans prjudice de la faisabilit de sa mise en uvre), celui de la rpartition entre la Province et les EAD n'est pas pos. La ralit La ralit est relativement loigne des principes. Les provinces ne rtrocdent pas la rtrocession qu'elles reoivent, bien que la circulaire d'excution du budget les invite le faire, rien ne permettant de dire que la proposition de rpartition qu'elle contient (en fonction de la dmographie voir plus haut) ne s'applique qu'au 5%. Ainsi, dans le cas de la Province du BasCongo, le rapport entre le taux d'excution de la rtrocession du chef lieu et celui des districts ou des villes est de l'ordre de 80, ainsi que le tableau 8.6 en rend compte. L'encadr La rpartition des ressources entre les entits territoriales dcentralises prcise l'excution de la rpartition.
La rpartition des ressources entre les entits territoriales dcentralises
La subvention des services dconcentrs. La subvention reue par le service dconcentr de la province est rpartie par l'Ordonnateur dlgu (OD) de la province selon la rpartition par service indique par le Ministre du budget Kinshasa. Le Gouverneur peut modifier la rpartition ; il reoit par ailleurs une partie de la subvention. L'ambigut du statut du Gouverneur apparat alors : la fois reprsentant de l'Etat et chef de l'excutif dcentralis. L'Ordonnateur dlgu du district reoit des fonds indpendamment de l'OD de la province. Il les rpartit entre les territoires selon les instructions de Kinshasa. L encore, l'autorit du district, le Commissaire de district peut intervenir. Les subventions aux services dconcentrs ne descendent pas en dessous du territoire. La rtrocession. Le transfert de la rtrocession aux EAD suit le mme circuit que les subventions aux services dconcentrs. L'Ordonnateur dlgu du district est charg de la rpartition entre les territoires selon les instructions de Kinshasa. Le district n'tant pas une entit dconcentr, il est hors de la rpartition, mais reoit une rmunration de 2 3%. L'Ordonnateur dlgu de la ville rpartit entre la ville et les communes, toujours selon les instructions de Kinshasa.

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Tableau 8.5 Exemple de rpartition de 5% de la rtrocession aux EAD Loi portant budget de l'Etat pour l'exercice 2006 (en millions de FC population en milliers d'habitants).
PROVINCE DE L'EQUATEUR
ENTITE CHEF LIEU EQUATEUR TERRITOIRES ET VILLES District de l'EQUATEUR Terr. de BASANKUSU Terr. de BIKORO Terr. de BOLOMBA Terr. de BOMONGO Terr. d'INGENDE Terr. de LOKOLELA Terr. de MAKANZA District de TSUAPA Terr. de BEFALE Terr. de BOENDE Terr. de BOKUNGU Terr. de DJOLU Terr. d'IKELA Terr. de MONKOTO STAT. DEMO. 6 363.3 1 004.2 229.8 244.7 180.4 53.9 143.0 101.4 51.0 979.6 87.3 244.2 184.4 189.2 221.6 52.9 COEF. 40% 60% 15.8% 3.6% 3.8% 2.8% 0.8% 2.2% 1.6% 0.8% 15.4% 1.4% 3.8% 2.9% 3.0% 3.5% 0.8% MONT. 176.0 264.1 41.7 9.5 10.2 7.5 2.2 5.9 4.2 2.1 40.7 3.6 10.1 7.7 7.9 9.2 2.2 District de MONGALA Terr. de BONGANDANGA Terr. de BUMBA Terr. de LISALA District du SUD-UBANGI Terr. de BUDJALA Terr. de GEMENA Terr. de KUNGU Terr. de LIBENGE District du NORD-UBANGI Terr. de BOSOBOLO Terr. de BUSINGA Terr. de MOBAI-MBONGO Terr. de YAKOMA Ville de MBANDAKA Ville de ZONGO Ville de GBADOLITE TOTAL PROVINCE STAT. COEF. MONT. DEMO. 1 211.3 19.0% 50.3 261.8 4.1% 10.9 575.5 9.0% 23.9 374.0 5.9% 15.5 1 903.0 29.9% 79.0 345.8 5.4% 14.4 936.9 14.7% 38.9 342.3 5.4% 14.2 278.0 4.4% 11.5 862.3 13.6% 35.8 217.7 3.4% 9.0 373.1 5.9% 15.5 61.6 1.0% 2.6 209.9 3.3% 8.7 307.7 4.8% 12.8 26.2 0.4% 1.1 69.0 1.1% 2.9 6 363.3 100.0% 440.1

Source : loi de finances, volume III.

Tableau 8.6 Exemple d'excution de la rtrocession de 20% aux niveaux infrieurs Province du Bas-Congo Exercice 2005 FC
DISTRICT/VILLE CHEF LIEU MATADI DISTRICK BAS FLEUVE DISTRICK DE CATARACTES DISTRICK DE LUKAYA VILLE DE MATADI VILLE DE BOMA TOTAL RETROCESSION DE 20% PREVUES RECUES 322 386 233 5 378 541 258 147 098 750 28 170 515 147 098 750 63 000 389 115 895 986 22 880 544 80 235 688 15 845 915 80 235 688 15 845 915 892 951 095 5 524 284 536 TAUX 1668% 19% 43% 20% 20% 20% 619%

Source : Reddition des comptes

Au total, trs peu des fonds publics la disposition des provinces ou des districts, que ce soit de l'Etat ou des recettes hors Etat, sont dirig vers les niveaux infrieurs. Les territoires sont ainsi laisss pratiquement sans ressources officielles. L'Etat est d'ailleurs relativement peu prsent ce niveau. L'Administrateur du territoire, qui reprsente l'Etat, mais qui est aussi, de fait, une autorit dcentralise, ne dispose souvent qu'un d'un petit bureau, parfois son domicile. Les seuls services de l'Etat peu prs installs au niveau du territoire le sont dans les locaux oprationnels tels que centres de sant ou cole. L'laboration du budget Sont successivement examines la procdure budgtaire et les prvisions de recettes.

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La procdure budgtaire Jusqu' l'exercice 2006, l'laboration du budget des provinces tait la charge du Gouverneur est soumis l'approbation du Ministre de l'intrieur, en charge de la tutelle des EAD. Une commission runissant des reprsentants de l'Etat et des provinces examinait les budgets des provinces. Depuis l'exercice 2007, trs peu de provinces continuent d'envoyer leur budget au ministre de l'intrieur (trois seulement) ; la Constitution, du reste, rompu le lien entre les provinces et le Ministre de l'intrieur. La circulaire d'laboration du budget 2007 invite les EAD laborer leurs prvisions budgtaires en mme temps que les Services centraux et les faire parvenir au Ministre du budget pour qu'ils puissent tre joints au budget de l'Etat. Dans les faits, cette jonction n'est pas ralise. Le Ministre du budget n'a reu que peu de budgets des provinces pour l'exercice 2007. La circulaire d'laboration du budget 2008 (voir l'encadr Instructions relatives l'laboration du budget de l'Etat 2008) invite les seuls ETD (c'est--dire les EAD moins les provinces) suivre le mme chemin, laissant entendre que les provinces sont libres d'organiser l'laboration de leur budget. Cependant, un autre alina de la circulaire impose aux provinces de transmettre leurs budgets au Ministre du budget au plus tard le 1er septembre 2007 pour centralisation avant dpt unique avec le budget du pouvoir central au Parlement. Presque toutes les provinces ont envoy des esquisses de leur budget. La procdure de vote du budget est prcise dans le rglement intrieur des assembles. La plupart des Assembles provinciales ont tabli leurs Rglements intrieurs en janvier 2007. On y trouve dans presque tous des dispositions relatives la discussion et au vote de l'dit de Finances proches de celles de la Loi financire nationale, mais trs limites (une page). L'encadr Un exemple des dispositions financires des Rglements intrieurs des provinces propose un extrait du Rglement intrieur de la Province de Lumumbashi. Aucune disposition relative l'excution de la dpense n'y figure, pas plus que relative aux relations financires avec les Entits dcentralises de niveau infrieur. Rien n'empche les Assembles provinciales de voter des textes portant sur ces matires dans l'avenir.
Un exemple des dispositions financires des Rglements intrieurs des provinces Article 137 Les dits de finances dterminent les ressources et les charges de la Province. L'Assemble provinciale vote les projets d'dits de finances dans les conditions prvues pour l'adoption des lois organiques vises l'article 123 de la Constitution. Le projet d'dit des finances de l'anne, qui comprend notamment le budget, ests dpos par le gouvernement provincial sur le Bureau de l'Assemble provinciale au plus tard le 15 septembre de chaque anne. Les crations et les transformations d'emplois publics provinciaux ne peuvent tre opres hors des prvisions des dits de finances. Si le projet d'dit de finances n'a pas t dpos en temps utile pour tre promulgu avant le dbut de l'exercice, le Gouvernement demande l'Assemble provinciale l'ouverture de crdits provisoires. Article 198 La Commission conomique et financire recueille trimestriellement les documents et les renseignements relatifs l'excution du budget en vue de permettre un contrle efficace de l'excution du budget de la Province.

La plupart des provinces disposent d'une nomenclature budgtaire simplifie, telle que par exemple, celle de la Province du Nord-Kivu propose dans l'encadr Canevas du budget consolid 2008 de la Province du Nord-Kivu.

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Les autres niveaux d'EAD, ville, territoire et les communes de Kinshasa laborent un budget. Les communes autres que celles qui composent Kinshasa ne le font pas car elles ne sont pas autonomes. Les budgets des autres niveaux d'EAD sont valids par le gouverneur de la province. Un assez grand nombre d'articles de la Loi financire s'appliquent aux EAD. La loi financire tant muette sur la nomenclature budgtaire si ce n'est un niveau trs agrg, les budgets des EAD ne sont pas prsents selon la nomenclature du budget de l'Etat.
Canevas du budget consolid 2008 de la Province du Nord-Kivu
A. BUDGET DE LA PROVINCE I. BUDGET GENERAL 1. Recettes 1.1. Recettes courantes 1) Recettes caractre national alloues aux provinces 2) Recettes d'intrt commun 3) Recettes spcifiques la province 1.2. Produits de la Caisse nationale de prquation 1.3. Recettes exceptionnelles 1) Emprunts intrieurs 2) Dons et legs

2. Dpenses 1) Dette intrieure 2) Frais financiers 3) Dpenses de personnel 4) Biens et matriels 5) Dpenses de prestations 6) Transferts et interventions (rtroces., subv., donat., ) 7) Dpenses d'quipement 8) Constructions, rfection, rhabilitation

II. BUDGETS ANNEXES III. BUDGETS POUR ORDRE IV. DEPENSES ADMINISTRATIVES D'INTERET GENERAL A CHARGE DU POUVOIR CENTRAL ET EN RECETTES, LES SUBVENTIONS DE L'ETAT CORRESPONDANT A CES DEPENSES (Article 3, alina 2 de la Loi financire)

Le calendrier budgtaire est un problme rel pour les provinces. Le budget de l'Etat est adopt trop tardivement pour que les provinces puissent inscrire dans leur budget les ressources prvues dans le budget de l'Etat leur intention. Certaines souhaiteraient tablir un budget amnag la suite de la promulgation du budget de l'Etat. Les prvisions de recettes Il convient de sparer les recettes sur les ressources de l'Etat des recettes propres. Les recettes sur ressources de l'Etat Les EAD ne disposent pas d'informations suffisantes sur les ressources de l'Etat qui seront leur disposition avant le vote de leur budget. De plus, le projet de budget de l'Etat, disponible trop tardivement, ne fait apparatre, en 2007, en rtrocessions aux EAD, que le montant global affect chaque province, alors qu'une rpartition entre niveaux infrieurs serait ncessaire la prparation des budgets de ces niveaux. Les recettes propres Les provinces ralisent des prvisions des taxes et redevances perues leur profit. Il semble que ces prvisions soient mal assures et trs optimistes. A titre d'exemple, on peut constater la lecture du tableau 8.7, relatif aux prvisions de recettes de la Province du NordKivu, que de nombreuses prvisions pour 2008, n'ont pas bnfici, au milieu de 2007, d'un commencement de ralisation.

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L'excution du budget L'excution du budget des EAD n'est pas contrle par le pouvoir central. Jusqu' l'exercice 2005, les provinces envoyaient un rapport d'excution de leurs budgets au Ministre de l'intrieur. Ces rapports ne donnaient pas lieu consolidation des donnes d'excution budgtaire. Pour l'exercice 2006, plusieurs provinces n'ont pas envoy l'excution de leurs budgets sur la base de l'autonomie nouvelle que leur confre la Constitution. Presque aucun rapport d'excution n'est transmis aux provinces par les EAD de niveau infrieur. Tableau 8.7 Prvisions et ralisations des taxes et redevances Nord Kivu (milliers FC)
LIBELLE Impt sur la superficie des proprits foncires non bties Impt sur la superficie des proprits foncires bties Impt sur les vhicules Taxe spciale sur la circulation routire Pnalits sur les impts rels Impt sur les revenus locatifs Taxe sur la consommation de la bire Taxe sur la consommation du tabac Taxe sur les boissons importes Taxe sur le tabac import Carte d'identification des cambistes Taxe sur tissus imprim Taxe sur friperie Taxe provinciale sur produits ptroliers Taxe sur le produit de transaction de l'or et du diamant Redevance minire sur la production industrielle Autorisation de transfert des minerais vers d'autres provinces Quote part taxe rmunratoire SAESCAM Amendes transactionnelles sur les oprations minires Taxe sur le produit de transaction des autres substances que l'or et le diamant Taxe sur permis d'exportation des produits vivriers de prem. ncessit Taxe sur exportation du bois Taxe provinciale sur import-export en dclaration simplifie Taxe sur exposition foraine Taxe sur poste quarantaine Permis de pche artisanale Licence d'achat des produits Frais de PV de destruction des denres alimentaires avaries Taxe sur la commercialisation du bois Taxe sur la commercialisation du charbon de bois Taxe sur transport par taxi Taxe sur le transport des produits Taxe sur import-export des produits ptroliers informels Taxe sur les btiments construits sur le littoral du lac Kivu Frais de certificat de bonne sant Frais de certificat de non contagiosit Quotit sur la redevance concession forestire de superficie concde Taxe sur autorisation de btir des immeubles autres qu'en tages Pourcentage sur vente d'immeubles non enregistrs Quotit sur les recettes des rencontres sportives OFIDA Rtrocession 40% DGRAD Rtrocession 40% DGI Rtrocession 40% DGI/DGE Intervention fonds social de la Rpublique DONS ET LEGS/AUTRES RECETTES TOTAL GENERAL PREVU 2008 3780 37711 105249 70166 5000 10750 147257 18750 15000 5000 14000 35000 8000 1620 3700 262500 2000 148630 59281 17246 100000 2512 7695 4480 20496 40 19631 11200 109632 432000 4800 22250 12472 650 36 17973 1250 240 6894149 590217 940140 1104779 3672000 22500 14916791 REALISATIONS FIN JUILLET 2007 0 9916 60 0 0 2407 66671 7884 0 0 0 0 0 0 913 0 0 0 0 81502 22680 17528 0 0 2325 0 834 0 10242 300 14427 165943 0 0 0 0 0 4394 47 63 4021586 272318 578856 0 0 0 5280905

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Deux chanes de la dpense coexistent en province : - les dpenses prvues et ralises sur le budget vot par lAssemble Nationale et comprenant tous les services dconcentrs ; - les dpenses prvues et excutes sur le budget vot par lAssemble Provinciale. La chane de la dpense des provinces est calque sur celle du niveau central. A titre d'exemple, l'encadr Circulaire N01/426/CAB/GP-NK/07 du 11 juillet 2007 contenant l'instruction provisoire relative au circuit financier de l'excutif provincial du Nord-Kivu rsume le dispositif adopt par la Province du Nord-Kivu. Cependant, la crdibilit des provinces en tant quacheteur et leur capacit honorer les crances a t rduite au mme point que celle de l'Etat de sorte que les dpenses qui sont excutes correspondent des engagements qui nont pas t excuts par le contractant.
Circulaire N01/426/CAB/GP-NK/07 du 11 juillet 2007 contenant l'instruction provisoire relative au circuit financier de l'excutif provincial du Nord-Kivu
L'engagement et la liquidation Le Ministre provincial du budget : - gre les crdits de la Province ; - tient la comptabilit des dpenses engages ; - assure le suivi de l'excution du budget (recettes et dpenses). Le Sous-Gestionnaire des crdits et le Mandataire du budget attachs au cabinet du Gouverneur de Province sont mis la diposition du Ministre du Budget et ont comme attribution : a) Sous-Gestionnaire des crdits : - Il prpare divers documents d'engagement la signature du Ministre provincial du budget ; - Il rassemble tous documents prcits dment enregistrs et les oriente chez le Mandataire du budget pour le visa ; - Il participe l'laboration des prvisions budgtaires de la Province. b) Mandataire du budget : - Toutes les propositions d'engagement des dpenses, doivent tre soumises son visa ; L'ordonnancement : est fait par le Gouverneur de la Province. Il est l'ordonnateur principal du budget. Il est assist par le Ministre provincial des finances qui cet effet : - Etablit le Plan de trsorerie soumettre l'approbation pralable de l'Ordonnateur principal du budget ; - Etablit le mandat de paiement ; L'Ordonnateur-Dlgu commis au cabinet du Gouverneur est mis la disposition du Ministre des finances et assure son secrtariat en cette matire. Le paiement : Cette opration est effectue par le Comptable public principal

Cela signifie que les contrles fondamentaux du service fait, de son adquation avec le contrat et du montant d, ne sont pas des lments de contrle de la dpense. La dpense enregistre dans la comptabilit de la Province nest donc que le dbours enregistr par le Comptable Public. Lengagement et la liquidation sont des tapes redondantes, pour lesquelles les contrles sont identiques, lorsquils sont pratiqus. En province, les personnes rencontres ont clairement indiqu quelles nappliquent pas de contrle de disponibilit budgtaire mais se borne vrifier la conformit de la dpense sachant que le budget nest pas bien planifi, pas suffisant et surtout quil nest pas excut plus de 60%. Dailleurs, la note Circuit financier au cabinet du Gouverneur de Province du Nord Kivu et la Circulaire prcite rappellent les rles de chaque poste dans la chane de la dpense mais ne prcisent aucun moment que la disponibilit budgtaire tant dans le budget que dans le plan de Trsorerie doit tre vrifie avant dautoriser un engagement. A Goma, cette absence rsulte dans une liste des crances fin 2006 dont le total des montants slve plus de 5 millions de dollars. Les

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crances en souffrance ne sont payes que lorsque cela est possible, souvent introduite durant lanne fiscale N+1 lorsque de nouvelles liquidits sont perues. Pour l'heure, une partie du personnel de la Province en tant qu'entit dcentralise est prise en charge par l'Etat. Ainsi, dans la Province du Nord-Kivu, sur un effectif de fonctionnaires "locaux" de 144, 42 sont pays par l'Etat et 39 sont sous contrat avec la Province.

LES INOVATIONS DU BUDGET 2008 Le budget 2008 prsente deux innovations importantes en matire de dcentralisation, relatives la rpartition de la retenue la source et aux transferts de charges. Il inclut par ailleurs, de faon trs rudimentaire, le budget des provinces sur ressources propres. La rpartition de la retenue la source La documentation budgtaire remise au Parlement, dans le volume relatif aux recettes, rpartit la retenue la source de 40% en fonction de deux critres : le poids dmographique et la capacit de mobilisation (des ressources fiscales, douanires et administratives). Le tableau 8.8 rend compte de cette rpartition. De faon significative, le gouvernement a choisi de privilgier le poids dmographique par rapport la capacit de mobilisation puisque 80% des recettes retenues la source sont rparties selon la dmographie, 20% selon la capacit de mobilisation. Tableau 8.8 Synthse de la rpartition de la retenue de 40% en faveur des provinces et ETD (millions d'habitants millions de FC)
Recettes douanires, accisiennes et DGE Recettes DGI (hors DGE) et DGRAD Poids dmographique et capacit de mobilisation Total

PROVINCES

Poids dmographique 7 184 3 387 7 638 6 365 6 733 3 398 1 515 3 292 6 231 5 327 5 875 56 945

Montant

Capacit de Montant mobilisation (%) 31 23 0 1 1 3 0 2 38 1 1 100 17 578 13 206 165 298 764 1 539 133 1 002 21 304 347 352 56 686

KINSHASA BAS-CONGO BANDUNDU EQUATEUR PRO. ORIE. NORD KIVU MANIEMA SUD KIVU KATANGA KASAI OC. KASAI OR. TOTAL

31 259 14 739 33 233 27 695 29 295 14 786 6 594 14 323 27 111 23 178 25 563 247 775

48 837 27 945 33 398 27 992 30 059 16 325 6 727 15 325 48 415 23 525 25 915 304 461

Les transferts de charges La documentation budgtaire relative aux dpenses fait apparatre un certain nombre de charges transfres aux provinces, pour un montant gal aux recettes retenues la source. Le tableau 8.9 en rend compte.

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Tableau 8.9 Charges transfres aux provinces et aux ETD (millions de FC)
CHARGES DES REMUNERATIONS TRANSFEREES AUX PROVINCES Transferts et interventions ETD Autres dpenses des Provinces TOTAL GENERAL

Fonction Person. Person. Pesrson. Institutions Total publique 1 EPSP Sant Agricult. provinciales Rmunr. 857 113 800 30 867 7 123 14 574 167 222 A comparer au total des dpenses de personnel du ministre concern 120 519 47 842 8 381

64 370

72 870

304 462

Note : 1 : Autorits coutumires.

Le budget des provinces sur ressources propres La documentation budgtaire dans son Expos gnral du projet de budget de l'Etat pour l'exercice 2008, prcise que En vue d'tre conforme aux dispositions constitutionnelles qui stipulent que le Budget gnral doit contenir le Budget du Pouvoir central et celui des provinces, un montant de 106 993 858 544 FC a t retenu dans le projet de Budget au titre des "recettes propres des provinces". Un mme montant est bien sr inscrit en dpenses des provinces. Pour rudimentaire qu'elle soit, cette information, jointe au transfert de 40% des recettes caractre national, qui bien sr figure au budget, conduit disposer d'un budget consolid du gouvernement gnral (gouvernement central + entits dcentralises), aux ETD prs (entits dcentralises de niveau sous-provincial).

LE PROJET DE REFORME DE LA DECENTRALISATION Le projet de loi organique portant dcentralisation territoriale, administrative et politique de la Rpublique dmocratique du Congo est la base du dbat qui s'est tenu dans le cadre du Forum sur la dcentralisation, du 3 au 5 octobre 2007, puis d'une runion du Parlement en congrs partir du 9 octobre 2007. Le projet de loi sur la dcentralisation Les fondements juridiques du projet de loi sont l'article 3 alina 3 et l'article 196 de la Constitution (voir plus haut). Le projet de loi dfinit les diffrents niveaux de dcentralisation et de dconcentration. L'encadr Projet de loi portant dcentralisation territoriale, administrative et politique de la Rpublique dmocratique du Congo les mentionne. Les entits dcentralises et dconcentres sont, selon la loi, distinctes (voir le graphique 8.1). Cependant, les services de l'Etat continueront d'tre prsents au sein des units dcentralises de sorte que le partage dcentralis/dconcentr mriterait d'tre prcis. Les dispositions de finances publiques sont celles de la troisime partie du texte, que l'on trouvera dans l'encadr prcit. Elles confirment l'attribution aux Provinces de 40% des ressources caractre national par le rappel de l'article 175 alina 2 de la Constitution et prvoient une rpartition des recettes perues par les provinces raison de 40% aux Provinces et 60% aux Entits territoriales dcentralises.

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La Caisse de prquation est cite, mais aucune prcision supplmentaire n'est apporte.
Projet de loi portant dcentralisation territoriale, administrative et politique de la Rpublique dmocratique du Congo
Article 7 : La Province est subdivise en Villes et Territoires ; La Ville en Communes urbaines. La Commune urbaine en quartiers et ou en Groupements incorpors. Le Territoire en Communes rurales et en Secteurs ou Chefferies. La Commune Rurale en quartiers et ou en Groupements incorpors. Le Secteur ou Chefferie en Groupements. Le Groupement en Villages. La Ville, la Commune urbaine et rurale, le Secteur et la Chefferie sont des entits territoriales dcentralises. Le Territoire, le Groupement et le Quartier sont des Entits Territoriales Dconcentres. TROISIEME PARTIE : DE LA REPARTITION DES RESSOURCES FINANCIERES Article 155: La rpartition des ressources financires entre le pouvoir central, les Provinces et les Entits Territoriales Dcentralises se fait conformment aux dispositions des articles 175, 181, 202, 203 et 204 de la Constitution. Ces ressources comprennent : Les ressources propres, Les ressources rtrocdes, Les ressources de la caisse de prquation, Les ressources gnres par le Partenariat Public Priv, Les dons et legs. Article 156 : Le transfert des ressources financires inhrentes aux comptences exclusives et /ou concurrentes des provinces et des Entits Territoriales Dcentralises saccompagne automatiquement du transfert des charges correspondantes. Article 157 : Les recettes perues par la Province conformment lalina 2 de larticle 175 de la Constitution sont rparties raison de : 40 % aux Provinces ; 60 % aux Entits Territoriales Dcentralises. Article 158 : Les budgets des Provinces et des ETD doivent tre labors conformment la loi financire en quilibre en recettes et en dpenses.

Le budget de l'Etat est celui du pouvoir central et des provinces (art. 175 de la Constitution). Les budgets prvisionnels et excuts de l'Etat central et des provinces seront donc consolids. La question n'a pas t rsolue de la consolidation du budget de la province et des budgets des entits territoriales dcentralises qui la composent. Le partage des comptences entre l'Etat et les provinces et ETD n'est pas sans ambigut. Par ailleurs, le partage des cots qui rsulterait de ce partage des comptences n'a pas t estim de sorte que la cohrence financire entre le partage des recettes et le partage des charges n'est pas assur. Enfin, l'appellation EAD (qui regroupait les provinces et les ETD) n'est plus mentionne. Il convient donc d'utiliser les termes provinces et ETD. Le Forum sur la dcentralisation Les travaux du Forum taient organiss en quatre commissions. La Commission sur la dcentralisation financire a arrt un certain nombre de principes directeurs rsums dans l'encadr Les principes directeurs arrts par la Commission sur la dcentralisation financire. Il apparat que la rpartition des ressources entre les provinces sera moins ingalitaire que ce que l'on pouvait craindre, mme si les recettes non douanires lies aux mines et la fort semblent affectes aux provinces qui bnficient de ces richesses du sol.

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La disparition du vocable EAD pour dsigner tant les provinces que les ETD est consacr par la proposition de la Commission de clarification des comptences et rle de l'Etat central, des provinces et des ETD qui prcise que : les Provinces sont des Etats rgionaliss et non des Etats fdrs ni des ETD.
Les principes directeurs arrts par la Commission sur la dcentralisation financire (rsum)
S'agissant de la rpartition des recettes caractre national entre l'Etat et les provinces - Les 40 % des recettes caractre national ne peuvent faire l'objet d'aucun dbat sous peine de violer les prescrits de la Constitution. - Le principe de solidarit s'impose dans la rpartition des recettes ; ses mcanismes seront dtermins par une commission d'experts du pouvoir central et des provinces. Dans cet ordre d'ides : - les recettes des ptroliers producteurs ne feront pas partie de l'enveloppe rpartir, car devant servir notamment l'amortissement de la dette de l'Etat ; - les recettes douanires et accisiennes seront rparties entre toutes les provinces suivant une cl de rpartition qui sera propose par les experts (reprsentant du pouvoir central et provinces) ; - les recettes de la DGI et de la DGRAD pouvant tre rattaches leur lieu de collecte, reviendront de plein droit aux provinces respectives au sein desquelles elles auront t collectes ; - les impts collects par la Direction des Grandes Entreprises (DGE), assortis de mcanismes compensatoires en faveur des provinces gnratrices, seront rpartis entre toutes les provinces. Quant la rpartition entre les provinces et les ETD des recettes caractre national Une quotit des recettes caractre national alloues aux provinces sera verse au ETD. Celle-ci devra, d'une part tenir compte des besoins de leur fonctionnement et investissements et, d'autre part, s'inscrire dans un contexte volutif quant au transfert des comptences et des charges. En ce qui concerne la caisse de prquation - Les fonds de cette caisse bnficient toutes les provinces et les ETD. - Les projets ligibles auprs de cette caisse devront s'inscrire dans une dmarche qui tienne compte du plan d'amnagement des provinces. - Les provinces accusant un retard de dveloppement doivent bnficier de plus de moyens que les autres.

Le Congrs du Parlement Le Parlement s'est runi en Congrs pour valuer les recommandations du Forum. Il ne s'est pour l'instant pench que sur les aspects de clarification et de transfert des comptences aux ETD, mais pas sur les aspects financiers de la dcentralisation, ce qui n'est pas tonnant compte tenu du non-chiffrement du cot des transferts de comptence.

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Composante

Critres minima de notation de la composante. Mthode de notation M2

Justification

Note globale : D
i) Transparence et objectivit dans la rpartition horizontale des affectations entre les administrations dcentralises Note = D : Aucune partie ou presque L'affectation horizontale des transferts aux EAD de laffectation horizontale de souffre de plusieurs carences. transferts provenant de ladministration 1. La rgle des 20%, si elle tait applique, ne centrale est dtermine par des conduirait pas une trs bonne prvision des mcanismes transparents et bass sur rtrocessions aux EAD dans la mesure o les prvisions des rgles. de recettes des rgies par province sont peu fiables. 2. La rgle des 20% n'est pas respecte et le degr de non-respect est tout fait imprvisible pour les provinces. Les rsultats de l'excution du budget 2006 montre que la rpartition excute est sans rapport avec la rpartition thorique. ii) Communication Note = D : Des estimations fiables sur Les informations sur les rgles de transferts thoriques en temps voulu les transferts sont communiques aprs sont incluses dans la circulaire budgtaire. Elles sont dinformations que les budgets des administrations donc disponibles assez tt. Cependant, il faut attendre fiables aux dcentralises ont t finaliss ou les les prvisions de recettes des rgies par province pour administrations estimations publies auparavant ne pouvoir calculer les transferts thoriques aux provinces. dcentralises sur sont pas fiables. Or les prvisions de recettes ne sont disponibles que leurs allocations tardivement. iii) Degr de Note = D : Des informations Les rapports budgtaires des provinces ne remontent consolidation des budgtaires (au moins ex-post) pas tous au niveau central. Ils ne sont pas consolids, ni donnes budgtaires concordant avec les rapports entre eux, ni avec le budget de l'Etat. de ladministration budgtaires de ladministration gnrale selon les centrale sont collectes et consolides catgories pour moins de 60 % (en valeur) des sectorielles dpenses des administrations dcentralises OU si ces informations portent sur une proportion plus importante de dpenses, leur consolidation sous forme de rapports annuels est retarde de plus de 24 mois, pour peu quelle seffectue.

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PI-9. Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits du secteur public
Les entits du secteur public autres que l'Etat sont : les tablissements publics ; les entreprises publiques ; les socits d'conomie mixte ; les entits administratives dcentralises. Le cadre juridique de la RDC est caractris par l'absence de distinction juridique entre entreprise publique et tablissement public. Le texte en la matire est ancien, la loi n78002 du 6 janvier 1978 portant dispositions gnrales applicables aux entreprises publiques. Elle dispose en son article 2 :
Par Entreprise Publique, il faut entendre tout tablissement qui, quelle que soit sa nature, 1) est cr et contrl par les Pouvoirs Publics pour remplir une tche d'intrt gnral ; 2) est cr pour l'exploitation en commun d'un service ou d'une activit donne l'initiative : - des Pouvoirs Publics entre eux ; - des personnes morales de droit public entre elles ; - des Pouvoirs Publics en association avec les personnes morales de droit public.

Le 1) ci-dessus se rfre aux tablissements publics, le 2), aux entreprises publiques. Les entreprises publiques Il existe en RDC un assez grand nombre d'entreprises publiques, dont certaines ont (voir ci-dessus) la nature d'un tablissement public, et le deviendront dans le cadre des nouvelles lois (voir le paragraphe rformes). Le suivi des entreprises publiques est assur par leur ministre de tutelle, le Ministre du portefeuille, et par le Centre permanent de la comptabilit au Congo (CPCC). Les diffrentes entreprises publiques La diversit des entreprises publiques est assez grande, d'autant qu'elles incluent des entits ayant la nature d'tablissement public. Le Ministre du portefeuille tient la liste de ces entreprises. La plupart d'entre elles apparaissent au budget des titres divers (voir ci-aprs). Le tableau 9.1 propose la liste du Ministre du portefeuille ainsi que celle du budget. Les entreprises ayant vocation devenir tablissement public (voir le paragraphe sur les rformes) sont repres par un intitul en gris.

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Tableau 9.1 Liste des entreprises publiques


A. LISTE DU MINISTERE DU PORTEFEUILLE

I. CATEGORIE A
N ENTREPRISES Au budget 1 REGIDESO 2 Socit nationale d'lectricit (SNEL) 3 Socit nationale des chemins de fer congolais (SNCC) Interventions 4 Office national de transport (ONATRA) Interventions 5 GECAMINES 6 OFIDA Interventions + rtrocessions 7 Rgies des voies ariennes (RVA)

II. CATEGORIE B
N ENTREPRISES Au budget 1 Office congolais de contrle (OCC) 2 Socit nationale d'assurance (SONAS) 3 Institue national de scurit sociale INSS 4 Centre d'val., d'expertise et de certif. des mat. prc. et semi prc. CEEC 5 Congolaise des hydrocarbures COHYDRO Interventions 6 Rgie des voies maritimes (RVM)

III. CATEGORIE C
N 1 2 3 ENTREPRISES Au budget Office de gestion des frets maritimes (OGEFREM) Rgie des voies fluviales (RVF) Interventions Fonds de promotion pour l'industrie FPI

V. CATEGORIE E
N ENTREPRISES Au budget 1 Agence congolaise de presse (ACP) OA 2 Rgie nationale des tlcommunications par satellite (RENATELSAT) OA + interventions 3 Radio tlvision nationale congolaise (RTNC) OA + interventions 4 CACAOCO 5 COTONGO 6 CSCO 7 CSN 8 Office national de l'levage (ONDE) 9 PALMECO 10 RSG 11 Chemin de fer de l'UELE (CFU) Interventions 12 Entreprise minire de Kinsenge manganse (EMKMN) 13 ICCN 14 IJZBC 15 Institut des muses nationaux du Congo IMNC OA 16 Institut national d'tudes & de recherches agronomiques (INERA) OA 17 Institut national des statistiques (INS) OA+ interventions 18 Mtorologie et communication par satellite (METELSAT) OA 19 Office de promotion des petites et moyennes entreprises (OPEC) OA 20 Rgie nationale d'approvisionnement et d'imprimerie RENAPI OA 21 Office des voiries et drainages (OVD) OA+ interventions 22 OFFICE DES ROUTES (OR) Subvention

IV. CATEGORIE D
N ENTREPRISES Au budget 1 Ligne arienne congolaise (LAC) 2 CITY-TRAIN 3 AFRIDEX 4 Office national du caf (ONC) 5 Foire internationale de Kinshasa (FIKIN) 6 Office des biens mal acquis (OBMA) OA 7 HOTEL KARAVIA 8 Institut nationale de prparation professionnelle (INPP) 9 Office national de Kilo-Moto (OKIMO) 10 SOSIDER 11 SODIMICO 12 OGEDEP Subvention 13 Office congolais des postes et tlcom. (OCPT) EX-BPO + interventions 14 Compagnie maritime du Congo CMDC 15 Caisse d'pargne du Congo (CADECO) Interventions 16 Office national du tourisme (ONT)

Nature d'un tablissement public

Dividendes

B. AU BUDGET HORS LISTE DU MINISTERE DU PORTEFEUILLE SOCIETE MINIERE DE BAKWANGA (MIBA) Entreprises publiques ayant vocation devenir tablissements publics AGENCE NATIONALE POUR LA PROMOTION DES INVESTISSEMENTS (ANAPI) BANQUE CENTRALE DU CONGO (BCC)

Note : La colonne Au budget indique la faon dont l'entreprise publique concerne apparat dans le budget. OA = organisme auxiliaire. Catgories : A = chiffre d'affaires mensuel (CAM) suprieur 3,5 millions de $ ; B = CAM compris entre 1 et 3,5 millions de $ ; C = CAM compris entre 300 000 $ et 1 million de $ ; D: non retenu dans les catgories prcdentes et n'marge pas au budget de l'Etat ; E = activit en veilleuse.

Les entreprises publiques peuvent apparatre au budget divers titres (mentionns dans la colonne au budget du tableau 9.1).

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- Recettes de l'Etat Ministre du portefeuille Entreprises publiques Dividendes ; c'est le cas le plus courant, les entreprises publiques tant tenues de verser des dividendes l'Etat, mme en l'absence de tout bnfice. Ce cas est repr en gris dans la colonne Au budget du tableau 9.1. - Organismes auxiliaires ou ex-BPO. L'entreprise publique reoit alors des subventions aux organismes auxiliaires. - Diverses autres catgories de dpenses, notamment subventions et interventions. - Rtrocessions s'agissant des rgies financires.

Elles peuvent galement apparatre au titre des rmunrations, en particulier s'agissant d'entreprises publiques ayant la nature d'tablissement public. Ce point n'a pas t repris sur le tableau 9.1. Lorsque la colonne au budget est vide (ni gris, ni inscription) l'entreprise est liste par le Ministre du portefeuille, mais n'apparat pas dans le budget. Note : les rgies financires bnficient de deux statuts. L'OFIDA est une entreprise publique (ayant la nature d'un tablissement public). La DGRAD et la DGI ont le statut de service public dot de l'autonomie administrative et financire). Le Conseil permanent de la comptabilit au Congo Le Conseil permanent de la comptabilit au Congo (CPCC) a t cre par l'ordonnance 75/024 du 3 fvrier 1975 portant cration d'un conseil permanent de la comptabilit au Zare et organis par l'ordonnance 78/164 du 21 avril 1978 portant organisation et fonctionnement du Conseil permanent de la comptabilit au Zare. Initialement, ses missions taient :
- 1 la conception et la gestion du systme comptable congolais ; - 2 l'organisation et le fonctionnement de la centrale nationale des bilans ; - 3 la diffusion exclusive des imprims du Plan comptable gnral congolais. Depuis lors, d'autres missions lui ont t assignes : - 1 la certification des comptes des entreprises publiques (loi 78/002) ; - 2 l'avis sur tout texte juridique touchant directement ou indirectement la matire comptable en RDC ; - 3 la ralisation du plan comptable de l'Etat.

Dans le cadre de sa mission de certification, le CPCC exerce les fonctions de commissaire aux comptes auprs des entreprises publiques, parit avec l'Inspection gnrale des finances. Dans les faits, la plupart des entreprises publiques n'envoient pas leurs comptes annuels ou avec beaucoup de retard et le CPCC ne certifie qu'une dizaine de comptes d'entreprises publiques. Note : toutes les entreprises, ainsi que les ONG, sont tenues, pour peu qu'elles soient soumises l'obligation de tenir une comptabilit, de dposer leurs comptes auprs du CPCC, dans le cadre de sa mission de gestion de la centrale nationale des bilans. Le Ministre du portefeuille Le Ministre du portefeuille tient la liste des entreprises publiques avec, pour chaque entreprise, la part dtenue par l'Etat et le texte de base qui tablit cette participation. Il tient galement un tat des recettes de participations, c'est--dire, des avances sur dividendes des entreprises publiques. Le taux de ralisation des assignations est de 41% pour

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2006. Beaucoup d'entreprises ne sont pas en tat de payer des dividendes, pas plus que des avances sur dividendes, du simple fait qu'elles ne sont pas bnficiaires. Les entreprises publiques sont en effet trs mal gres. A titre d'exemple, la Congolaise des hydrocarbures, COHYDRO, emploie cinq fois l'effectif de l'ensemble du secteur alors qu'elle ne dtient que 3% de la part du march. On admet que les trois quarts des entreprises publiques sont quasiment en tat de cessation de paiement. Le Ministre du portefeuille assure la tutelle des entreprises publiques. Il leur assigne des avances de dividendes. Celles-ci, cependant, ne lui communiquent pas toutes leurs comptes et souvent avec un grand retard. Le Ministre du portefeuille ne peut alors tablir un tat consolid des entreprises publiques. La seule information chiffre sur la situation d'endettement des entreprises publiques concerne leur solde dbiteur vis--vis de la Direction des grandes entreprises de la DGI. Au 9 octobre 2007, 28 entreprises publiques taient dbitrices vis--vis du fisc pour un montant total de 270,6 millions de FC. Les plus gros dbiteurs tant :
ENTREPRISES GECAMINES MINIERE DE BAKUNGA SOCIETE NATIONALE D'ELEC. DETTE FISC. 65,8 46,1 22,0 ENTREPRISES REGIDESO REGIES DES VOIES AERIENNES DETTE FISC. 85,6 19,9

Rforme Quatre projets de lois sont en prparation sur la modernisation du cadre juridique et institutionnel rgissant les entreprises publiques (et les tablissements publics). Ces projets introduisent la sparation entre entreprise publique et tablissement public, organisent la privatisation des entreprises publiques, traitent des matires relatives aux tablissements publics, et organisent la tutelle des entreprises publiques qui subsisteront aprs le dsengagement (partiel) de l'Etat. L'encadr Les projets de loi sur la modernisation du cadre juridique et institutionnel rgissant les entreprises publiques prcise l'ensemble du dispositif.
Les projets de loi sur la modernisation du cadre juridique et institutionnel rgissant les entreprises publiques
Quatre projets de loi sont en prparation sur la modernisation du cadre juridique et institutionnel rgissant les entreprises publiques. 1. Projet de loi portant transformation des entreprises publiques. Le projet de loi introduit la distinction entre : - Entreprise publique : toute structure mise sur pied pour produire des biens et rendre des services, constitue suivant les dispositions de la Loi 78/002 du 6 janvier 1978. - Etablissement public : toute structure dote de la personnalit juridique ainsi que de l'autonomie de gestion, cre par l'Etat ou par une entit administrative dcentralise en vue de remplir une mission de service public. - Service public : toute organisation ou activit administrative, relevant de l'administration publique et non dote d'une autonomie de gestion et de fonctionnement. Le projet propose de transformer les entreprises publiques du secteur marchand (c'est--dire, en fait, les entreprises publiques qui n'ont pas la nature d'tablissement public) en socits commerciales, et de transformer en tablissements publics les entreprises publiques dont les activits sont, soit non lucratives et non concurrentielles, soit dans le prolongement de celles de l'Administration publique, soit ayant un caractre de rgulation, ou bnficiant d'une parafiscalit . 2. Projet de loi portant modalits relatives au dsengagement de l'Etat des entreprises du portefeuille . Le projet de loi organise le dsengagement de l'Etat de la gestion ou du capital d'une entreprise du Portefeuille, c'est--dire de toute socit dans laquelle l'Etat, une entit territoriale dcentralise ou toute personne morale de droit public dtient une participation.

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La gestion du dsengagement de l'Etat est assure par le Comit de Pilotage de la Rforme des Entreprises Publiques (COPIREP), institu par le Dcret n136/2002 du 30 octobre 2002 tel que modifi et complt ce jour. Le projet de loi prcise les tches du COPIREP. 3. Projet de loi portant dispositions gnrales applicables aux Etablissements publics . Le projet de loi remdie au dfaut de la loi n78/002 qui assujettissait les Etablissements publics (plus prcisment les Entreprises publiques ayant, du fait de leur mission, la nature d'Etablissement public) aux mmes contraintes que les structures oprant dans le secteur marchand. Le projet de loi traite de : la dfinition et les caractres gnraux de l'Etablissement public, ses structures organisationnelles, sa tutelle, son personnel, et le mode de sa dissolution. 4. Projet de loi portant organisation et gestion du portefeuille de l'Etat . Le projet a pour objet de rgler l'organisation et la gestion des entreprises et participations du Portefeuille de l'Etat que celui-ci pourrait conserver au terme du processus de dsengagement. Le Ministre ayant le Portefeuille dans ses attributions se voit confier le rle de dfinition et d'excution de la politique de l'Etat en matire du Portefeuille.

Les socits d'conomie mixte Les listes des socits d'conomie mixte peuvent, comme celles des entreprises publiques, tre trouves au Ministre du portefeuille. Elles sont suivies par le Ministre du portefeuille. Les diffrentes socits d'conomie mixte Tableau 9.2 Liste des socits d'conomie mixte
Socits d'conomie mixte de la liste du Ministre du portefeuille N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 SOCIETES MIXTES FINA-CONGO SHELL/RDC SOCIR COBIL SONANGOL SEP-CONGO CINAT CILU CHANIMETAL Sucrire de KWILU-NGONGO Sucrerie de Kiliba MIDEMA GRELKA Pastor. du haut Lomami KIABUKWA SOCOPE SODEFOR Plantat. et Huilerie Lever du Congo Au budget N 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 SOCIETES MIXTES Banque commerciale du Congo (BCDC) Socit nationale de loterie (SONAL) SOFIDE Socit Gn. de Gestion Immobilire STUC AMICONGO Congo Korea Tlcom Congo Chine Tlcom (CCT) Grand Htel de Kinshasa MIBA Socit Minire de Goma SOMIKIVU SOMICO CONGO ETAIN LIREX Groupe on shore PERENCO-REP Tour Htel Au budget

Socits d'conomie mixte au budget et non dans la liste du Ministre du portefeuille TEIKOKU SOCOREP SOREPCO SOTEXKI MWANDA OIL COMPANY (EX GROUPE OFF SHORE CHEVRON) Union des banques congolaises (UBC)

Note : les socits d'conomie mixte peuvent apparatre au budget au titre Recettes de l'Etat Ministre du portefeuille Entreprises publiques Dividendes ; elles sont alors en gris dans la colonne "Au budget".

La liste des socits d'conomie mixte peut tre trouve en deux endroits : - au Ministre du portefeuille ; - la lecture du budget qui fournit une liste diffrente. 102

Le tableau 9.2 propose les deux listes. Le Ministre du portefeuille L encore, le Ministre du portefeuille suit les dividendes assigns aux socits d'conomie mixte et les dividendes qu'elles versent. Il n'y a pas de suivi des comptes ni de consolidation. Les socits d'conomie mixte sont en bien meilleur tat financier que les socits publiques. Elles versent l'Etat 5,6 milliards de FC tandis que les entreprises publiques versent 0,84 milliards de FC. Les entits administratives dcentralises Le risque pour l'Etat de la gestion des entits administratives dcentralises peut tre valu sous trois angles, celui du suivi de la situation budgtaire, celui des emprunts de ces entits et celui de leurs arrirs de paiement. Suivi de la situation budgtaire Voir indicateur PI-8 Emprunts La loi financire dispose en son article 9 que les EAD ne sont autorises emprunter que sur le march financier local et uniquement pour financer des projets d'investissement approuvs par le Ministre de l'intrieur, de la dcentralisation et de la scurit et le Ministre du plan ; l'autorisation d'emprunt est soumise l'approbation du Ministre des Finances et du Ministre du Budget. Aujourd'hui, aucune EAD n'a emprunt, plus par refus des banques devant le risque encouru que par le fait des garde-fous de la loi financire. Le projet de loi de dcentralisation dfinit les comptences des EAD d'une part au niveau de la dfinition de leur comptence, par type d'EAD, d'autre part celui des comptences exclusives des EAD, avec une trs forte redondance. En matire d'emprunt, les deux parties du texte incluent :
COMPETENCE DES EAD
Province Ville Commune urbaine Pas de mention des emprunts. - la dette publique urbaine dans le respect de la procdure nationale en la matire. - la dette publique municipale ; - les emprunts intrieurs pour les besoins municipaux (dans le respect de la procdure nationale et provinciale en la matire). - aucune disposition. - la dette publique locale dans le respect de la procdure nationale ; - les emprunts intrieurs pour les besoins locaux dans le respect de la lgislation nationale et provinciale en la matire.

Commune rurale Secteur et chefferie

COMPETENCE EXCLUSIVE DES EAD

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Provinces Entits territoriales dcentralises

- la dette publique provinciale ; - les emprunts intrieurs pour les besoins des provinces. - la dette publique locale dans le respect de la procdure provinciale et nationale en la matire - les emprunts publics locaux dans le respect de la procdure provinciale et nationale en la matire.

Par respect de la procdure nationale, il faut sans doute entendre celui des dispositions de la loi financire applicable aux emprunts de l'Etat, ce qui constitue un garde-fou substantiel. Par contre, il apparat que les emprunts des provinces ne sont soumis aucune autorisation du Gouvernement central. Le risque alors est significatif que des provinces empruntent des bailleurs de fonds la marge des comportements des bailleurs de fonds multilatraux ou bilatraux traditionnels, surtout si ces emprunts sont associs l'accs des ressources minires ou forestires. Arrirs Il y aurait des arrirs des provinces, estims 10% des dpenses courantes provinciales dans le rapport Assistance technique sur la dcentralisation fiscale, FMI/RDC Juillet 2004. Les principales causes de la survenue des arrirs voques dans le rapport sont : - la surestimation des rtrocessions par les autorits locales ; - le non paiement des subventions aux services dconcentrs ; - des dpenses programmes excessives. Une autre catgorie d'arrirs concerne les dpenses des provinces la charge de l'Etat : hbergement des troupes, accueil des officiels en mission,
Note Critres minima (Mthode de notation M1) Justifications

Note globale : D
i) Les agences publiques autonomes et les entreprises publiques ne font pas lobjet dun suivi annuel ou le suivi assur est largement incomplet. ii) La situation budgtaire des administrations dcentralises ne fait lobjet daucun suivi annuel ou le suivi assur est largement incomplet. ii) La situation budgtaire des administrations dcentralises ne fait lobjet daucun suivi annuel ou le suivi assur est largement incomplet. i) Les entreprises publiques (qui, en RDC, incluent les tablissements publics) font l'objet d'un suivi trs incomplet (trs peu de comptes disponibles au Conseil permanent de la comptabilit au Congo ou au Ministre du portefeuille, disponibles avec un grand retard et non consolids).

ii) Depuis l'exercice 2007, les provinces n'envoient pratiquement plus leur budget au gouvernement central bien que sa prsentation conjointe avec celui de ce dernier soit prvue par les textes. La mme chose vaut pour les tats d'excution. La nouvelle loi de dcentralisation permettra aux provinces d'emprunter sans contrle de l'Etat.

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PI-10. Accs du public aux principales informations budgtaires


Critre

Commentaires i) Les documents de budget annuel ne sont pas disponibles au public sur le site internet du Ministre du budget au moment de leur prsentation au Parlement. Il existe nanmoins une documentation budgtaire, plutt destine au Parlement, dont on a dit (voir l'indicateur PI-6) qu'elle tait complte et de qualit. ii) Les tats de suivi budgtaire sont analyss dans le cadre de l'indicateur PI-24. Il pose des problmes de cohrence avec la loi de finances, qui ont t exposs dans le cadre de l'indicateur PI-1, mais leur principal dfaut, du point de vue du critre ii), est celui du dlai de mise disposition, trois mois au lieu d'un. iii) Les tats financiers de fin d'exercice, en admettant qu'il s'agisse de l'arrt des comptes, sont achevs dans un dlai lgrement infrieur une anne. Ils ne sont pas communiqus au public, mais la Cour des comptes (voir l'indicateur PI-25). iv) Les rapports de vrification externe, en dehors des rapports sur l'excution du budget, sont peu nombreux et publis avec grand retard. La dernire et unique publication est celle du journal officiel du 21 juin 2005 qui contient deux rapports de 1996 et deux rfrs de 2003. Les rapports d'excution budgtaire sont publis dans des dlais aprs l'achvement de la vrification suprieurs six mois (les rapports sur les redditions des comptes 2003 et 2004 ont t publis respectivement au Journal officiel des 24 juin 2005 et dcembre 2005). v) L'attribution des marchs ne fait pas l'objet de publication. (voir l'indicateur PI-19).

Satisf. du crit. =X

i) Les documents de budget annuel : le public peut obtenir un jeu complet de documents par des moyens appropris au moment de leur prsentation au Parlement ;

ii) Les rapports intra-annuels sur lexcution du budget : les rapports sont rgulirement mis la disposition du public par des moyens appropris dans un dlai dun mois aprs leur finalisation ; iii) Les tats financiers de fin dexercice : les tats financiers sont mis la disposition du public par des moyens appropris dans les six mois qui suivent lachvement de la vrification des comptes ; iv) Les rapports de vrification externe : tous les rapports sur les oprations consolides de lEtat sont mis la disposition du public par des moyens appropris dans les six mois qui suivent lachvement de la vrification ;

v) Lattribution des marchs : lattribution de tous les marchs dune valeur suprieure lquivalent de 100 000 dollars environ fait lobjet de publication au moins tous les trimestres par des moyens appropris ; vi) Les ressources mises la disposition des units charges de la prestation des services de base : les informations sont rendues publiques par des moyens appropris au moins tous les ans ou fournies sur demande, en ce qui concerne les units charges de la prestation des services essentiels ayant une couverture nationale dans au moins deux secteurs (comme les coles primaires ou les centres de sant primaire).

vi) Il n'existe pas d'informations satisfaisantes non publiques et encore moins publiques sur les ressources mises la disposition des units de prestations des services de base (voir l'indicateur PI-23).

Note D

Critres minima (Mthode de notation M1)

Note globale : D
i) Ladministration ne met la disposition du public aucun des 6 lments dinformation cits.

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3.3 Budgtisation fonde sur des politiques nationales


PI-11. Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation du budget
La prparation du budget est sous la responsabilit du Ministre du budget et, dans une moindre mesure, du Ministre du plan. La procdure budgtaire est mise en uvre par la Direction de la prparation et du suivi du budget (DPSB) du Ministre du budget. La procdure budgtaire (de nouveau suivie depuis 2001) dbute par l'laboration du cadrage macroconomique. Elle se poursuit par la diffusion de la circulaire budgtaire, qui inclut le calendrier budgtaire. Elle se poursuit par l'laboration d'une prfiguration du budget, la charge du Ministre du budget, dont, certaines annes, sont dduits des plafonds indicatifs. Les Ministres laborent alors leurs budgets sous ou hors contrainte des plafonds. Le Ministre du budget intervient nouveau pour traiter les projets de budget en provenance des ministres et organiser, des degrs variables selon les annes, des confrences budgtaires l'issue desquelles les plafonds dfinitifs sont arrts. Aprs le vote de la loi de finances, les ministres reoivent des instructions d'excution ainsi que la rpartition des crdits un niveau fin par nature. A ct du Ministre du budget, le Ministre du plan intervient dans l'laboration du budget d'investissement.
Plan La circulaire budgtaire Le calendrier budgtaire La prfiguration du budget La communication des plafonds indicatifs La procdure budgtaire l'intrieur des ministres Le travail de la Direction de l'laboration et du suivi du budget La fixation des enveloppes dfinitives L'adoption du projet de budget par le gouvernement Aprs le vote de la loi de finances Le Ministre du plan

La circulaire budgtaire La circulaire du Ministre du budget Instructions relatives l'laboration du budget de l'Etat est un document relativement dtaill, qui traite des objectifs de la politique conomique, du cadrage macroconomique, de l'valuation des recettes par rgie, de l'valuation des dpenses par catgorie de dpense, du budget des administrations centrales, des budgets des services auxiliaires, des budgets des services dconcentrs. La circulaire propose une liste relativement dtaille des politiques publiques mettre en uvre au cours de l'anne venir, sans qu'il s'agisse d'un plan d'action. Elle propose galement des mthodes de prvision des recettes et des dpenses, par catgorie. La circulaire budgtaire est plus prcise sur les mthodes de prvision de recettes que de dpenses. Les dpenses bnficient plus d'un rappel de leur contenu que de conseils de prvision. On peut cependant considrer que la prvision des dpenses par les ministres

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souffre plus de l'absence de plans d'action sectoriels dcoulant du DSCRP que d'une ventuelle insuffisance de la circulaire budgtaire. La circulaire est insuffisamment diffuse dans toutes les directions, parfois par manque de moyens de reproduction. L'encadr Instructions relatives l'laboration du budget de l'Etat fournit quelques extraits de la circulaire relative l'exercice 2008. Celle-ci prsente, par rapports celles relatives aux exercices prcdents, la particularit d'tre la premire tre contrainte de traiter des finances publiques de la dcentralisation, dans la mesure o les provinces disposent d'Assembles provinciales en charge de voter les budgets provinciaux. Ces questions ont t analyses dans le cadre de l'indicateur PI-8.
Instructions relatives l'laboration du budget de l'Etat 2008 (avec rappel de certains
lments de la circulaire 2007) 1. Objectifs de la politique conomique et budgtaire en 2008 Le budget de l'Etat pour l'exercice 2008 s'inscrit dans le cadre de la poursuite de la mise en uvre du DSCRP dont les principaux piliers sont excuts travers le programme de stabilisation macroconomique moyen terme ainsi que les programmes et projets sectoriels, rsums particulirement pour 2008 dans le Programme d'Actions Prioritaires (PAP), en attendant la finalisation du plan d'action triennal de mise en application du DSCRP. 2. Directives d'ordre gnral Conformit au DSCRP, au programme du Gouvernement et aux 5 chantiers du chef de l'Etat Cadrage macroconomique et budgtaire pour 2008 Calendrier d'laboration du Budget 2008 Le budget de l'Etat tant compos du budget du pouvoir central et de celui des provinces, celles-ci devront rajuster les calendriers de prparation des budgets des Provinces et ETD et de vote par les assem bles provinciales pour permettre la prsentation de la loi de finances en temps utile, en respect du principe d'unicit budgtaire prconis par le lgislateur. Approbation des prvisions budgtaires 2008 Les prvisions budgtaires doivent tre approuves par lAutorit comptente de lInstitution ou du Ministre pour les services centraux, et par le Gouverneur de Province pour les services dconcentrs. Circulaire 2007. Les Entits Administratives Dcentralises (E.A.D.) sont invites laborer leurs prvisions budgtaires en mme temps que les Services Centraux. Aprs leur adoption par les organes dlibrants comptents, les Budgets des E.A.D. seront transmis au Ministre du Budget pour tre joints au Budget de ltat. Circulaire 2008. Les Entits Territoriales Dcentralises (E.T.D.) sont invites laborer leurs prvisions budgtaires en mme temps que les Services Centraux. Aprs leur adoption par les organes dlibrants comptents, celles-ci seront transmises au Ministre du Budget pour tre jointes au Budget du pouvoir central, avant la prsentation simultane de deux volets de budget de l'Etat au Parlement. Application de la nomenclature des recettes et des dpenses Encadrement des services gestionnaires Prsentation des prvisions budgtaires 3. Directives d'ordre spcifiques Directives concernant l'valuation des recettes En vue dobtenir des prvisions ralistes, les recettes doivent tre values sur base des rsultats enregistrs au cours des trois derniers exercices clos (2004, 2005, 2006), des rsultats enregistrs au 1er semestre 2007 ainsi que des incidences du cadre macroconomique. La circulaire dcrit ensuite les mthodes de prvision de recettes applicables aux trois Rgies financires. Elle impose des prvisions dsagrges par nature, par province et par centre de perception pour les douanes et les impts. Directives relatives l'laboration des dpenses

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Les mthodes d'laboration des dpenses sont prcises par catgories de dpense. On retient ici celles qui posent des problmes particuliers. Transferts et interventions de l'Etat. Subventions. En application des recommandations de la Commission de Surveillance des Budgets des Organismes Auxiliaires, loctroi des crdits en faveur desdits Organismes devra tenir compte des documents juridiques qui les crent (ordonnance, dcret, dcision) ainsi que des tats financiers des trois dernires annes, pour mieux estimer et cibler les subventions de ltat. Ces tats financiers devront faire ressortir imprativement le niveau des recettes propres ainsi que les actes gnrateurs y affrents. Transferts et interventions de l'Etat. Dpenses des provinces et ETD. Les prvisions des dpenses des provinces et ETD, autrefois comptabilises aux transferts en faveur des services dconcentrs et la rtrocession des ETD doivent tre values par chaque Division provinciale et Entit, dfendue la Commission budgtaire prside par le Ministre provincial du budget, centralises au niveau du Gouvernorat, dfendues et votes l'Assemble provinciale au mois d'aot 2007. Ces budgets provinciaux doivent parvenir au Ministre du budget au plus tard le 1 er septembre 2007 pour lui permettre d'effectuer les oprations de centralisation et d'harmonisation du cadre macroconomique avant leur dpt unique, ensemble avec le budget du pouvoir central, au Parlement. S'agissant de la rpartition de la rtrocession entre les EAD d'une mme province, celle-ci tiendra compte des statistiques dmographiques. Circulaire 2007. Transferts et interventions de l'Etat. Rtrocessions. Cette rubrique comprend les rtrocessions aux Rgies financires et aux Entits Administratives Dcentralises. La rtrocession aux Rgies financires est fixe en fonction du niveau des recettes assignes ces dernires, soit 5% pour lOFIDA, 5% pour la D.G.I. et 10% pour la DGRAD, dont 5% reviennent aux Services gnrateurs des recettes et aux Services ex-BPO. Elle est destine couvrir les besoins des services raison de 40% pour la motivation et de 60% pour le fonctionnement. La rtrocession aux E.A.D. est value sur base de 20% des recettes assignes aux Rgies financires (OFIDA, D.G.I. et DGRAD) en Provinces. Les Services bnficiaires de la rtrocession sont tenus de justifier rgulirement les fonds publics mis leur disposition, en prsentant les tats dexcution des dpenses des trois derniers exercices clos. Sagissant de la rpartition de la rtrocession entre les E.A.D. dune mme province, elle se fera au prorata du nombre dhabitants. Circulaire 2008. Transferts et interventions de l'Etat. Rtrocessions. Cette rubrique va comprendre en 2008 uniquement les rtrocessions aux Rgies financires. Sur ce thme, mme contenu que celui de la circulaire de 2007. Dpenses communes. Les prvisions budgtaires des dpenses communes transfres au fonctionnement des Institutions et Ministres doivent tre labores par chaque service concern et envoyes la Direction de la Prparation et du Suivi du Budget, aprs leur analyse par la Direction de l'Intendance Gnrale et des Crdits Centraliss du Ministre du budget. En outre, les prvisions budgtaires des charges communes devront se conformer l'Arrt ministriel N003/CAB/MIN/BUDGET/2007 du 6 avril 2007, dterminant les critres d'ligibilit aux charges communes de l'Etat supportes par le Trsor public. Sous cette rubrique, sont loges actuellement les natures ci-aprs : l'eau, l'lectricit, et les postes et correspondances. Circulaire 2007. Directives concernant llaboration des Budgets des Services Dconcentrs. Les Gouverneurs de Provinces adressent les prvisions budgtaires des services territoriaux ou dconcentrs au Ministre du Budget, pour les inscrire dans le budget du pouvoir central, au titre de subventions destines au fonctionnement desdits services. N'apparat plus dans la circulaire 2008.

Le calendrier budgtaire Le calendrier de la procdure est contenu dans la circulaire budgtaire. L'encadr Calendriers budgtaires thoriques et effectifs fournit les calendriers thoriques et rels pour les trois exercices 2005, 2006 et 2007.

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Calendriers budgtaires thoriques et effectifs


Exercice 2006
N

COMPLETER PAR LES PERIODES EFFECTIVES


TCHES - Tenue des ateliers de validation des travaux du Groupe technique sur le cadrage macroconomique et budgtaire (Budget prfigur) ; - Signature de la Circulaire sur llaboration du Budget 2006. - Impression des brochures de la Circulaire. - Transmission de la Circulaire aux Gestionnaires de crdits. - laboration des prvisions budgtaires par les Services. - Mission de vulgarisation des instructions et de Collecte des donnes Kinshasa et en Provinces. - Dpt des prvisions budgtaires. ACTEURS - Experts (Cabinet du Budget et DPSB, Finances, Plan, BCC, INS, Unit DSRP) - Ministre du Budget - Imprimerie locale. - Ministre du Budget - DPSB - Diffrents Ministres et Institutions de ltat - DPSB PRIODE EFFECTIVE

PRIODE THEORIQUE 01 Du 8 au 25 juin

02 Du 11 au 12 juillet 03 Du 13 au 19 juillet 04 Du 20 au 21 juillet 05 Du 22 juillet au 6 aot 06 Du 22 juillet au 6 aot 07 Du 8 au 9 aot 08 09 10 11 12 13 14 15 16

- Diffrents Ministres et Institutions de ltat Du 10 au 25 aot - Confrences budgtaires : analyse et dfense des - DPSB et Services concerns prvisions. Du 26 au 27 aot - Communication des enveloppes budgtaires aux - Ministre du Budget - DPSB Gestionnaires de crdits. Du 29 aot au 3 - Ventilation de crdits par les Institutions et - Diffrents Ministres et sept. Ministres et renvoi la DPSB. Institutions de ltat. Du 5 au 10 sept. - Finalisation et mise en forme de lavant-projet du - DPSB Budget dposer au Gouvernement. Du 13 sept. au 15 - Examen et adoption du projet du Budget par le - ECOFIN octobre Gouvernement. - Gouvernement Du 17 au 31 octobre - Finalisation et impression des documents - DPSB + Imprimerie budgtaires 2006. 1er Le novembre - Dpt officiel du projet du Budget 2006 - Ministre du Budget. lAssemble Nationale et au Snat. Novembre - Examen et adoption du Budget 2006. - Assemble Nationale et Snat. Dcembre - Promulgation de la Loi Budgtaire 2006. - Prsident de la Rpublique.

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Exercice 2007
N 01

COMPLETER PAR LES PERIODES EFFECTIVES


TACHES ACTEURS PRIODE EFFECTIVE - Rdaction de la Circulaire sur llaboration du - DPSB ; Budget 2007. - Tenue, du 15 au 25 mai 2006, des Ateliers de - Cabinet du Budget. validation des travaux du Groupe technique sur le - Commission du Cadrage cadrage macroconomique Macroconomique. - Adoption et signature de la Circulaire sur llaboration du Budget 2007. - Impression des brochures de la Circulaire. - Transmission de la Circulaire aux Gestionnaires de crdits. - Tenue des Ateliers de Prfiguration du Budget 2007. - Prparation de plafonds indicatifs des dpenses. - Cabinet du Budget ; - Ministre du Budget. - RENAPI. - Ministre du Budget ; - DPSB. - Ministres sectoriels ; - OrganismesAuxiliaires. - DPSB ; - Cabinet du Budget. - Ministre du Budget.

PRIODE THEORIQUE Du 2 au 31 mai

02 03 04 05 06 07 08

Du 1er au 17 juin Du 18 au 20 juin Du 20 au 21 juin Du 22 juin au 7 juillet Du 10 au 20 juillet Du 21 au 22 juillet Du 24 juillet au 6 aot

09 10

Du 8 au 9 aot Du 10 au 25 aot

11 12 13 14 15 16 17 18

Du 26 au 31 aot Du 1 au 5 sept. Du 6 au 10 sept. Du 12 au 19 sept. Du 20 au 27 sept. Le 3 octobre Octobre Novembre Dcembre


er

- Communication de plafonds indicatifs des dpenses aux Ministres. - laboration des postes des dpenses dans le - Diffrents Ministres et respect de leurs plafonds. Institutions de ltat - Mission de vulgarisation des instructions et de - DPSB. Collecte des donnes Kinshasa et en Provinces. - Dpt des prvisions budgtaires au Ministre - Diffrents Ministres et du Budget (DPSB). Institutions de ltat. - Confrences budgtaires (du 1 au 20 aot) : - DPSB et services concerns analyse et dfense des prvisions des recettes et ; des dpenses. - Cabinet du budget me -2 itration (du 21 au 25 aot) : rapport synthse des confrences. - Communication des enveloppes budgtaires aux - DPSB gestionnaires de crdits. - Ministre du budget - Ventilation ajuste de crdits par les institutions - Diffrents Ministres et et ministres et renvoi la DPSB. Institutions de l'Etat - Finalisation et mise en forme de l'avant-projet du - DPSB budget dposer au Gouvernement - Examen et adoption du projet du budget par le - Gouvernement Gouvernement - Finalisation et impression des documents - DPSB + Imprimerie budgtaires 2007 - Dpt officiel du projet du budget l'Assemble - Gouvernement nationale et au Snat - Examen et adoption du budget 2007 - Assemble nationale et Snat - Promulgation de la loi budgtaire - Prsident de la Rpublique

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Exercice 2008
N 01 02

COMPLETER PAR LES PERIODES EFFECTIVES


TACHES - Rdaction de la Circulaire sur llaboration du Budget 2008. - Tenue des Ateliers de validation des travaux du Groupe technique sur le cadrage macroconomique ACTEURS - DPSB ; - Cabinet du Budget - Commission du Cadrage Macroconomique. - Ministre du Budget. - Imprimerie. - Ministre du Budget ; - DPSB. - Ministres sectoriels ; - OrganismesAuxiliaires. - DPSB ; - Cabinet du Budget. - Ministre du Budget. PRIODE EFFECTIVE

PRIODE THEORIQUE er Du 1 au 13 juil. Du 9 au 13 juil.

03 04 05 06 07

Le 30 juillet Du 30 juil. au 2 Le 5 aot 2007 Du 2 au 4 aot Du 6 au 7 aot

- Adoption et signature de la Circulaire sur llaboration du Budget 2008. aot - Impression des brochures de la Circulaire. - Transmission de la Circulaire aux Gestionnaires de crdits. - Tenue des Ateliers de Prfiguration du Budget 2008. - Prparation de plafonds indicatifs des dpenses.

08

09 10

11

12 13 14 15 16

- Communication de plafonds indicatifs des dpenses aux Ministres. Du 8 au 20 aot - laboration des postes des dpenses dans le - Diffrents Ministres et respect de leurs plafonds. Institutions de ltat - Mission de vulgarisation des instructions - DPSB. relatives l'laboration des budgets du pouvoir central et des provinces pour l'exercice 2008 et Collecte des donnes Kinshasa et en Provinces. - Mission de vulgarisation de la technique de l'laboration des budgets et de la projection des dpenses et des recettes aux nouvelles institutions provinciales. - Encadrement techniques des services dconcentrs et des provinces dans les travaux d'laboration du budget. Du 21 au 22 aot - Dpt des prvisions budgtaires au Ministre - Diffrents Ministres et du Budget (DPSB). Institutions de ltat. Du 23 au 31 aot - Confrences budgtaires (du 1 au 20 aot) : - DPSB et services concerns analyse et dfense des prvisions des recettes et ; des dpenses. - Cabinet du budget er me Du 1 au 3 sept. -2 itration : rapport synthse des confrences. Du 4 au 8 sept. - Communication des enveloppes budgtaires aux - DPSB gestionnaires de crdits. - Ministre du budget - Ventilation ajuste de crdits par les institutions - Diffrents Ministres et et ministres et renvoi la DPSB. Institutions de l'Etat - Finalisation et mise en forme de l'avant-projet du - DPSB budget dposer au Gouvernement - Transmission des budgets adopts par les - Assemble provinciales ; Assembles provinciales au Ministre du budget - Ministre de l'intrieur. par le biais du Ministre de l'intrieur Du 10 au 20 sept. - Examen et adoption du projet du budget par le - Gouvernement Gouvernement Du 21 au 28 sept. - Finalisation et impression des documents - DPSB + Imprimerie budgtaires 2008 Le 29 septembre - Dpt officiel du projet du budget 2008 - Gouvernement l'Assemble nationale et au Snat er Du 1 Octobre au - Examen et adoption du budget 2008 - Assemble nationale et 20 novembre Snat Du 21 novembre au - Promulgation de la loi budgtaire 2008 - Prsident de la Rpublique 31 dcembre

Le calendrier n'est pas respect. La loi de finances n'est jamais vote avant le mois de janvier. Le Parlement ne dispose jamais du dlai d'examen de la loi prvu par la Constitution (voir l'indicateur PI-27). Une partie de l'explication, mais une partie seulement, tient au programme avec le FMI, dont l'assemble gnrale se tient au mois d'octobre alors que le budget doit tre prsent au Parlement la session de septembre.

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La prfiguration du budget Avant toutes propositions des ministres sectoriels, la DPSB tablit une prfiguration du budget sur la base :
- de l'excution du premier semestre ; - du cadrage macroconomique ; - du programme du gouvernement ; - des lments nouveaux ; - des prvisions de recettes.

La prfiguration du budget peut faire l'objet d'une validation par un atelier (ceci a t le cas des exercices 2005 et 2006, mais non 2007). La prfiguration inclut des prvisions des financements extrieurs, sur la base des informations fournies par les agences d'excution. La DPSB rencontre cependant de grandes difficults obtenir ces informations. L'UCOP et le BCMI font systmatiquement parvenir leurs prvisions, le BCECO ne le fait plus depuis l'exercice 2005. Une ou deux autres agences font parvenir des prvisions de faon irrgulire. Le Ministre du plan fait galement parvenir la DPSB une prvision des financements extrieurs, mais qui s'est toujours rvle trs surestime, de sorte que la DPSB prfre malgr tout recourir aux prvisions d'un nombre incomplet d'agences. Compte tenu de l'incompltude des informations issues des agences, la DPSB fonde galement ses prvisions sur les financements extrieurs raliss au cours de l'exercice prcdent. L'encadr Le budget prfigur propose quelques informations supplmentaires. Il y a souvent, aprs l'tablissement du budget prfigur, une runion du gouvernement ou des principaux ministres pour en discuter les orientations.
Le budget prfigur
Le budget prfigur est un budget agrg selon la nomenclature ci-aprs.

DEPENSES
I. DEPENSES COURANTES Rmunrations Fonction publique actifs Fonction publique retraits Institutions Arme Police Diplomates Services de scurit Fonctionnement Institutions Ministres Subventions aux services dconc. Dpenses communes Rtrocession Rtrocession au Rgies financires Rtrocession aux EAD Interv. co., soc. & cult. (BA inclus) Interventions conomiques Org. auxiliaires (y compris ex-BPO) Dficit BCC II. DETTE PUB. ET FRAIS FIN. Dette publique Dette intrieure Dette extrieure (principal) Frais financiers Intrieurs Extrieurs III. DEPENSES PPTE IV. DEPENSES D'INVESTISSEMENT Invest. sur ress. propres (+PUAA) Invest. sur ressources extrieures V. DEPENSES EXCEPTIONNELLES Ressources propres Ressources extrieures DEPENSES TOTALES

RECETTES
Recettes courantes Recettes des douanes et accises Recettes des impts Recettes non fiscales Ptroliers producteurs DGI DGRAD Recettes exceptionnelles Dons projets Dons budgtaires Dons initiative PPTE Prts projets Prts budgtaires TOTAL Financement rechercher TOTAL GENERAL

Les recettes sont prvues politique inchange puis compte tenu des mesures nouvelles envisages. Les dpenses de rmunration tiennent compte des mesures nouvelles. Les dpenses de fonctionnement sont bases sur les taux d'excution des deux exercices prcdents et d'hypothses d'augmentation ou de diminution. Les rtrocessions aux provinces tiennent compte, dans la prfiguration du budget 2008, de la monte en puissance de la dcentralisation ; un taux d'accroissement de plus de 130% est prvu.

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La prparation du projet de budget 2008 pose des problmes particuliers lis la monte en puissance de la dcentralisation. La DPSB a ralis plusieurs scnarios de rtrocessions et de transferts de charges aux provinces, en particulier celui construit sur la base d'une rtrocession de 40% et d'un transfert des rmunrations des secteurs EPSP, sant, agriculture et Fonction publique (au sens des tats liquidatifs de la paye, c'est--dire les services dconcentrs). La communication des plafonds indicatifs Les plafonds indicatifs sont, en principe, communiqus par lettre du Ministre du budget. Ils dcoulent de la prfiguration du budget. Dans la pratique, les ministres, soit qu'ils n'aient pas reu les lettres plafonds, soit qu'ils n'en aient pas tenu compte, laborent des budgets sans contrainte, sur la base de leurs besoins, ou, en tout cas, bien au-del des plafonds. Les plafonds budgtaires n'ont t communiqus aux ministres que tardivement pour l'exercice 2006, l'issue des confrences budgtaires ; il en est de mme pour l'exercice 2008. Pour l'exercice 2007, par contre, des enveloppes indicatives ont t communiques aux ministres avant la tenue des confrences budgtaires, mais aprs la diffusion de la circulaire budgtaire. Mme dans le cas o les ministres disposent des plafonds indicatifs, ils ont tendance les dpasser. La procdure budgtaire l'intrieur des ministres Les ministres attendent la circulaire budgtaire avant d'entreprendre la prparation du budget. Aux fins de prparation du budget, le Ministre sectoriel cre une commission qui inclut le Secrtaire gnral, quelques directeurs importants, en particulier le Directeur des services gnraux, le Directeur des tudes et de la planification (DEP), le Conseiller financier du cabinet, le Contrleur budgtaire affect et le Sous-gestionnaire des crdits. Le Sous-gestionnaire des crdits est le reprsentant du Ministre du budget auprs des ministres sectoriels ; voir l'encadr Le Sous-gestionnaire des crdits. La ralisation concrte des prvisions budgtaires repose sur la Direction des services gnraux, et en son sein la Division des finances. La Direction des services gnraux implique le Sous-gestionnaire, le Conseiller financier, les intendants qui sont en place dans les principales directions, et le DEP, en charge des dpenses d'investissement et souvent des dpenses d'interventions et des dpenses PPTE. (Les intendants des directions sont parfois appels sous-sous-gestionnaires, mais, contrairement aux Sous-gestionnaires, ils ne dpendent pas du Ministre du budget). Les ministres n'ont aucune matrise du budget du personnel. Les difficults de communication l'intrieur du pays conduisent les ministres y envoyer des missions de collectes d'informations. Le temps qui leur est consacr peut paratre trop important, et ce dautant plus que ceux sont les mmes qui vont en mission et qui doivent animer les travaux au niveau central. Par ailleurs, ces missions de collecte des donnes ne conduisent pas une vritable remonte des propositions des services dconcentrs. Les services dconcentrs n'laborent pas un budget qui constituerait une information pertinente dans le cadre de la collecte des donnes. Les ministres sectoriels disent attacher peu d'importance l'laboration du budget compte tenu d'une part de la part prpondrante tenue par le Ministre du budget dans l'laboration des prvisions retenues in fine et, d'autre part, de la difficult d'excuter le budget comme prvu. 113

De plus, ils ne disposent pas, dans bien des cas, de l'organisation et des ressources humaines ncessaires la prparation du budget. Il n'existe pas dans les ministres de direction des affaires financires, mais uniquement une Direction des services gnraux et, en son sein, une Division financire. Les ministres ne disposent donc pas d'un vritable service charg de la prparation du budget, tel qu'une direction financire par exemple ; sont en charge de cette tche plusieurs cadres du Ministre, dont l'un, le Sous-gestionnaire, est un fonctionnaire du Ministre du budget. Il y a dans les principales directions un intendant qui fait l'interface avec le sousgestionnaire. Il en rsulte ainsi un certain miettement de la prparation du budget, qui pourrait expliquer le trop peu d'importance que les ministres attachent cette tche. La coordination de l'ensemble de la prparation du budget varie selon les ministres : Direction des services gnraux ou Secrtaire gnral ou cabinet. La circulation de l'information budgtaire semble insuffisante au sein des ministres techniques. Le budget est souvent prpar sans que soit recherche une cohrence entre les dpenses sur financements extrieurs et les dpenses sur ressources propres. Souvent, les financements extrieurs ne sont connus que du cabinet.
Le Sous-gestionnaire des crdits
Le corps des sous-gestionnaires des crdits a t cr en 1992 et n'est devenu oprationnel qu'en 1996. L'article 3 de l'arrt de cration (Arrt ministriel 0303/CAB/BDGET/92 portant cration du corps des sousgestionnaires des crdits) leur attribue la charge : - de l'laboration des prvisions budgtaires de leurs ministres respectifs ; - de l'engagement et de la liquidation des dpenses ncessaires au fonctionnement de leurs ministres ; - du suivi de tout dossier de paiement auprs des ministres du budget des finances et du plan ; - de l'tablissement des rapports mensuels sur l'excution du budget . L'article 2 de l'arrt dispose que Le corps des sous-gestionnaires de crdit est plac sous l'autorit directe du Ministre du budget. Dans les faits, le sous-gestionnaire prpare les dossiers d'engagement des dpenses plus qu'il ne les engage, le gestionnaire de crdit (Ministre ou chef d'institution) tant responsable de l'engagement. Il joue un rle trs important dans la prparation du budget. Lors de l'excution du budget, le sous-gestionnaire des crdits traite directement avec le Ministre ou son Conseiller financier. Le Sous-gestionnaire des crdits est seul, il ne dispose pas d'un service d'appui.

Le travail de la Direction de l'laboration et du suivi du budget La DPSB reoit les propositions de budget des ministres, qui, dans un certain nombre de cas, sont suprieures aux plafonds indicatifs. Elle tablit un rapport, mais n'a pas le pouvoir de corriger les propositions des ministres sectoriels. La DPSB labore les budgets des services dconcentrs de tous les ministres. Elle se dplace pour se faire auprs des Divisions provinciales du Ministre du budget. La DPSB labore des prvisions pour chaque division de ministre sectoriel, mais seul la prvision globale, tous ministres confondus et par province figure au projet de budget ; la rpartition dtaille figure dans le volume III de la loi de finances. Les missions de collecte de l'information relative aux services dconcentrs dans les provinces semblent faire double emploi avec celles des ministres sectoriels. In fine, ce sont les informations et les prvisions de la DPSB qui prvalent. La DPSB rassemble l'information disponible sur les financements extrieurs. Les difficults inhrentes cette tche ont t voques plus haut propos de l'laboration du budget configur. Dans le budget 2007, la rubrique Investissements sur ressources extrieures n'apparaissent, quelques exceptions prs, que trois agences, UCOP, BCECO, et BCMI, plus quelques projets isols non excuts par des agences.

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Les confrences budgtaires Chaque ministre est reprsent aux confrences budgtaires par le Directeur des services gnraux, le Conseiller financier et le Sous-gestionnaire des crdits, rarement par le Ministre. La Direction du contrle budgtaire n'est pas associe aux confrences budgtaires organises par la DPSB. L'absence de lien entre des stratgies de politique publique et le budget, et la difficult pour les ministres sectoriels de faire prvaloir leurs prvisions budgtaires font que les confrences budgtaires ne sont pas un vritable lieu de discussion des priorits. S'ajoute cela le fait que beaucoup de ministres sont peu motivs par une discussion autour d'un projet de budget qui ne sera accord par le Ministre du budget que trs partiellement, puis excut plus partiellement encore. Le budget de la RDC est un budget de moyens. Il ne se rfre pas des objectifs qui seraient traduits en programmes susceptibles d'tre valus sur leurs rsultats, ce qui contribue amoindrir le rle des confrences budgtaires. La discussion lors des confrences budgtaires porte surtout sur l'utilisation des crdits l'anne passe, le chiffrement des demandes, la cohrence entre les demandes et les fonctions de chaque direction, mais non sur la stratgie du ministre. Le calendrier de la procdure budgtaire souffre de dlais qui psent sur la prparation du budget tant par les ministres sectoriels que par le Ministre du budget ; il en rsulte une diminution de la qualit des dbats au sein des confrences budgtaires. La qualit des confrences budgtaires varie beaucoup d'une anne l'autre. Les confrences budgtaires de l'exercice 2005 se sont tenues dans de bonnes conditions, avec souvent la participation du Ministre du budget et des ministres sectoriels. Les confrences de l'exercice 2007 n'ont pu se tenir, celles de l'exercice 2006 ont t contraintes par le temps de sorte que tous les ministres n'ont pas t convoqus mais seulement les plus importants ; de plus, l'implication des ministres a t moindre. A l'issue des confrences budgtaires, il y a souvent des contacts informels entre le Ministre du budget et tel ou tel Ministre sectoriel qui juge ses dotations par trop insuffisantes. A l'issue des confrences budgtaires, un rapport est tabli par la DPSB. La fixation des enveloppes dfinitives Aprs communication des enveloppes dfinitives aux ministres, il revient ceux-ci de rduire leur projet de budget initial, service par service en tenant compte des besoins prioritaires. Dans les faits, l'envoi de deux lettres plafonds, l'une pour les plafonds indicatifs, l'autre pour les plafonds dfinitifs, n'a eu lieu que pour l'exercice 2006. Il semble que le choix de fixer deux plafonds (l'un indicatif, l'autre dfinitif) pose des problmes, en comparaison du systme qui prvalait antrieurement d'un plafond unique. L'adoption du projet de budget par le gouvernement Jusqu' l'exercice 2006, la Commission conomique et financire du gouvernement (ECOFIN) se prononait sur le projet de budget. La Commission tait compose du Ministre du budget, du Ministre des finances, du Ministre de l'conomie, du Ministre du plan, du Ministre du commerce extrieur, du Ministre de l'industrie et, titre consultatif, de la Banque centrale.

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La Commission ECOFIN n'existe plus. Elle est remplace par un groupe informel dont le contour n'est pas prdtermin, mais qui comprend peu prs les mmes autorits que l'ancienne commission ECOFIN. Le projet de budget de l'exercice 2007 a t prsent ce groupe avant qu'il ne soit examin par le Gouvernement en Conseil des ministres, et adopt. Aprs le vote de la loi de finances Les ministres reoivent, aprs le vote de la Loi de finances, outre le texte de la loi, trois documents. - La circulaire contenant les instructions relatives l'excution du budget de l'Etat ; une partie de la circulaire est analyse dans le cadre de l'indicateur PI-20 ; la circulaire tient aujourd'hui lieu de rglement de comptabilit publique. - La circulaire du Ministre du budget qui donne la rpartition des crdits ralise par le Ministre du budget par une opration de "mcanisation". - La rpartition des crdits dconcentrs par province/ministre/nature. Le Parlement n'a pas connaissance de cette rpartition avant le vote de la loi. Le Ministre du plan A la suite de la diffusion de la circulaire budgtaire par le Ministre du budget, le Ministre du plan fait parvenir aux ministres sectoriels ses instructions. Les ministres sectoriels rpondent par l'envoi de leurs projets de budget, dans lequel les investissements prvus sont rpartis selon le financement (ressources propres ou financement extrieur), selon que le projet est nouveau ou en cours, La procdure budgtaire concerne essentiellement l'investissement sur ressources propres. La Direction de la programmation et de la budgtisation a labor la configuration budgtaire qui rpartit le budget des dpenses en capital par grandes masses, sous la contrainte de l'enveloppe donne par le Ministre du budget. Les ministres sectoriels ne travaillent pas sous contrainte d'enveloppe. La Direction de la programmation et de la budgtisation et les Directions sectorielles analysent les projets de budget reus. La Sous-commission budgtaire des dpenses en capital inclut la Direction de la programmation et de la budgtisation, les Directions sectorielles, ainsi que des reprsentants du Ministre du budget. Les Directeurs des tudes et de la planification (DEP) des ministres sectoriels viennent dfendre leurs projets de budget devant la Sous-commission. L'cart entre les demandes de crdits par les ministres sectoriels et les crdits allous est trs important. Pour l'exercice 2007, les crdits allous reprsentent 26% des crdits demands. La Sous-commision examine les demandes sur la base de critres qui se veulent le plus objectifs possibles. La priorit est donne aux projets financement extrieur. La souscommission examine la substituabilit entre diffrents projets prsents par un mme ministre ou par des ministres diffrents. Le projet de budget des dpenses en capital est envoy au Ministre du budget qui le consolide avec le reste du projet de budget. Le cadrage macro-conomique sur lequel s'est fond le Ministre du plan pour laborer le budget 2007 est celui du DSCRP (juillet 2006), donc un peu ancien.

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Les clefs de rpartition entre les ministres utilises afin d'obtenir la configuration budgtaire sont celle du tableau Rpartition des dpenses primaires par administration, 20062008 du mme document. Les discussions budgtaires au sein de la Sous-commission entre les ministres sectoriels et le Ministre du plan revtent un caractre relativement formel compte tenu de la place des projets sur financements extrieurs, qui sont des acquis de la procdure budgtaire, et compte tenu de la quasi non-excution du budget d'investissement sur ressources propres.
Composante Critres minima de notation de cette composante. Mthode de notation M2 Justification

Note finale : D+
i) Existence dun calendrier budgtaire fixe et respect du calendrier Note = D : Aucun calendrier budgtaire nest Il existe un calendrier budgtaire tabli OU lorsquil existe, il nest clairement dfini, mais celui-ci n'est pas gnralement pas respect OU le dlai suivi. Les retards qu'il subit laissent trop accord aux MDA pour tablir leur budget peu de temps aux ministres pour est manifestement insuffisant pour quils prparer leurs projets de budget dans de puissent prparer des propositions adquates. bonnes conditions. ii) Directives Note = C : Une circulaire budgtaire est La circulaire budgtaire est de qualit ; concernant la mise lintention des ministres, elle est suivie de la communication des prparation des dpartements et agences, qui fixe notamment plafonds un mois plus tard, mais pas propositions des plafonds applicables chaque unit toutes les annes. budgtaires administrative ou domaine fonctionnel. Les L'approbation par le Conseil des estimations budgtaires ne sont examines et ministres intervient la fin de la approuves par le Conseil des ministres procdure, juste avant le dpt du projet quaprs que les MDA en ont de loi au Parlement. Il n'y a pas rigoureusement examin tous les dtails, ce d'approbation des plafonds par le Conseil qui limite srieusement la capacit du des ministres. Note : malgr la non intgration systmatique des Conseil des ministres dy apporter des plafonds dans la circulaire budgtaire, la note D n'a ajustements.
pas t retenue, qui suppose que "Aucune circulaire budgtaire n'est mise l'intention des ministres, ou la qualit de la circulaire laisse gravement dsirer".

iii) Approbation Note = C : Pendant deux des trois derniers Le vote de la loi de finances a eu lieu du budget par exercices, les autorits lgislatives ont en : les autorits approuv le budget dans les deux mois qui ont - exercice 2006 : fvrier 2007 ; lgislatives dans suivi le dbut de lexercice budgtaire. - exercice 2007 : juillet 2007 ; les dlais prvus - exercice 2008 : dcembre 2007.

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PI-12. Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et de la politique des dpenses publiques
L'indicateur recouvre quatre champs. Prparation des prvisions budgtaires pluriannuelles Il n'existe pas de prvisions budgtaires pluriannuelles. Analyse de la soutenabilit de la dette Pour l'heure, l'Office de gestion de la dette (OGEDEP) ne ralise pas d'analyse de soutenabilit de la dette. Son intention est de le faire dans des dlais bref, et plusieurs de ses cadres ont dj reu une formation cet effet. Stratgies sectorielles Peu de secteurs ont labor des documents de stratgie sectorielle ; ceux qui existent ne contiennent pas d'tats des cots, n'incluent pas une estimation des charges rcurrentes et ne sont pas en cohrence avec les prvisions budgtaires. Les documents de stratgie sectorielle disponibles n'ont pas donn lieu l'tablissement d'un chiffrement des cots et d'un plan d'action, lments qui permettraient le lien avec un Cadre de dpenses moyen terme (CDMT) et un budget. Ainsi, le Ministre de la sant dispose d'une Stratgie de Renforcement du Systme de Sant (SRSS) adopte en 2006, juge de qualit par toutes les parties prenantes, mais qui, pour l'instant, est plus une vision de moyen-long terme qu'un document oprationnel. Les travaux pour permettre une budgtisation de la stratgie ont dbut ; ainsi un document de normes a t tabli, qui donnera lieu un chiffrement de cots. Le Ministre de la sant est le ministre le plus avanc en matire de stratgie sectorielle. Les Directions des tudes et de la planification (DEP) n'ont pas aujourd'hui les capacits d'laborer des stratgies sectorielles et de les traduire en prvisions budgtaires ; elles sont d'ailleurs trs peu partie prenante la prparation du budget. Lien entre les budgets d'investissement et les prvisions de dpenses moyen terme La Direction de la programmation et de la budgtisation du Ministre du plan est en charge du Programme d'investissements publics (PIP). Elle n'en tablit en fait que la premire anne qui tient lieu de budget d'investissement, l'issue de la Sous-commission budgtaire des dpenses en capital. Rformes Un Comit de Pilotage du Cadre de dpenses moyen terme (CDMT) vient d'tre cr au Ministre du budget.

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Composante

Critres minima de notation de cette composante. Mthode de notation M2

Justification

Note globale : D
i) Prvisions budgtaires et allocations fonctionnelles pluriannuelles ii) Porte et frquence de lanalyse de soutenabilit de la dette iii) Existence de stratgies sectorielles assorties dtats de cot Note = D : Aucune prvision budgtaire globale pluriannuelle nest tablie. i) Le Gouvernement n'tablit pas de prvision budgtaire pluriannuelle.

Note = D : Aucune analyse de ii) L'analyse de la soutenabilit de la soutenabilit na t effectue au cours dette est un projet (bien avanc). des trois dernires annes.

Note = D : Des stratgies sectorielles iii) Les stratgies sectorielles n'existent ont peut-tre t prpares pour que pour quelques ministres mais certains secteurs, mais aucune delles n'incluent pas un plan d'action chiffr en ntablit un tat suffisamment prcis investissement et fonctionnement. des cots lis aux investissements et aux dpenses de fonctionnement. iv) Relations entre les Note = D : La budgtisation des iv) La budgtisation des dpenses budgets dpenses dinvestissement et de d'investissement et de fonctionnement est dinvestissement et les fonctionnement sont des processus le fait du Ministre du plan pour les unes estimations de distincts et ne donnent pas lieu et du Ministre du budget pour les autres. dpenses moyen lchange des estimations relatives aux Les charges rcurrentes ne sont pas prises terme charges rcurrentes. en compte.

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3.4 Prvisibilit et contrle de l'excution du budget


PI-13. Transparence de lassujettissement et des obligations des contribuables
Les questions du PEFA : 1. Caractre clair et exhaustif des obligations fiscales et douanires. 2. Accs des contribuables aux informations. 3. Existence et fonctionnement des mcanismes de recours. Il convient dexaminer successivement les trois Rgies financires de la RDC, la Direction gnrale des impts (DGI), l'Office des douanes (OFIDA) et la Direction gnrale des Recettes Administratives et Domaniales (DGRAD), avant de tirer quelques conclusions de l'ensemble du systme de perception des recettes publiques. Les rgies financires bnficient de deux statuts. L'OFIDA est une entreprise publique (ayant la nature d'un tablissement public). La DGRAD et la DGI ont le statut de service dot d'une autonomie administrative et financire, plac sous l'autorit directe du Ministre ayant les finances dans ses attributions. DGI Les obligations fiscales. Un code des Impts mis jour la date de septembre 2003 est disponible. La mthodologie suivie a distingu les rgles de fond et celles de procdures, eu gard au souci du Lgislateur d'unifier toutes les procdures dans un texte unique, appel constituer "le livre des procdures fiscales". Voir l'encadr Avertissement de la DGI Code des impts mis jour au 30 septembre 2003. L'information du public. Les textes lgaux et rglementaires en matire fiscale sont publis au Journal Officiel, parfois sous forme de numros spciaux (numros des 15 janvier 2005 et 15 mars 2006) ; les circulaires du Ministre des finances apportent plutt des prcisions, le cas chant, sur la porte desdits textes. La Direction des Etudes, de la Lgislation et du Contentieux a la charge de l'laboration et de la coordination de la politique et des stratgies de communication. A cet effet, elle organise et ralise des actions de vulgarisation de la lgislation fiscale, notamment les "matines fiscales" lintention des oprateurs conomiques et de leurs organisations reprsentatives (Fdration des entreprises du Congo FEC, PME/PMI, ) ; elle prpare les campagnes d'information et de sensibilisation des contribuables, labore les documents d'information de la DGI au public (charte du contribuable, dpliants, calendrier fiscal, ). Il existe galement des missions tlvises, mais pas en langue nationale. Quant aux services oprationnels (DGE, CDI et CIS), ils sont dots des structures "d'informations et liaisons" ou "d'accueil et vulgarisation" avec pour tche premire d'apporter la bonne information aux contribuables, voire de les assister dans l'accomplissement de leur obligations fiscales. La DGE, comme la DGI, ne dispose pas dun site Internet, mais elle utilise sa bote mail pour faire passer des messages aux entreprises. Il existe par ailleurs une charte des contribuables pour les entreprises qui relvent de la DGE.

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Avertissement de la DGI Code des Impts mis jour au 30 septembre 2003


Pour rendre aise lutilisation du nouveau code des impts la DGI juge utile de situer la prsente mise jour dans son contexte et den prciser la mthodologie et les options. En effet, la lgislation fiscale nationale se fonde essentiellement sur les Ordonnances lois N 69/006, 69/007 et 69/009 du 10 fvrier 1969 relatives, respectivement limpt rel, limpt exceptionnel sur les rmunrations verses par les employeurs leur personnel expatri, aux impts cdulaires sur les revenus et limpt sur le chiffre daffaires. Avec le temps, ces quatre textes fondamentaux ont connu de nombreuses modifications en ce qui concerne lassiette, les taux ainsi que les rgles de procdures. A la suite de cette volution de la lgislation fiscale et face lintensification de lactivit normative partir de lanne 1997 ainsi qua la multiplicit de textes qui en dcoulait, il sest avr non seulement imprieux mais aussi urgent de procder une mise jour du Code. Cette dernire sinscrit dans le cadre des efforts fournis par ladministration pour promouvoir le civisme fiscal en RDC. Pour sa ralisation, la mthodologie suivante a consist : - Recenser de manire exhaustive tous les textes lgaux et rglementaires ; - Dterminer la structure du code en distinguant les rgles de fonds de celles de procdure, eu gard au souci du lgislateur dunifier toutes les procdures dans un texte unique, appel constituer le livre des procdures fiscales ; - Structurer les rgles de fonds en recherchant une cohrences entre les textes repris dans la mise jour de 1989 et ceux omis ou pris ultrieurement ; slectionner les textes incorporer dans le code, aprs dtermination des modalits dinsertion des modifications ; - Lire, article par article, le projet de nouveau code en le rapprochant de la mise jour de 1989 ainsi que des textes de bases et des modifications intervenues ; - Actualiser la dnomination du pays et la terminologie matire dorganisation territoriale et administrative ; Au regard de cette mthodologie, les options suivantes ont t leves : - Ecarter du code les textes non fiscaux, les textes modificatifs compltement abrogs et les textes rglementaires irrguliers intervenus dans le domaine de la Loi ; - Reprendre dans le code, en italique, les dispositions rglementaires prise en vertu dune habilitation lgale ; - Respecter la lettre des textes de base publis au Journal Officiel, sauf pour les erreurs matrielles, et mettre entre crochets les bouts de phrase ou des mot ne figurant pas dans les textes originels.

Les recours. La loi n004/2003 du 13 mars 2003 portant rforme des procdures fiscales, telle que modifie et complte par la loi n06/003 du 27 fvrier 2006, prvoit des recours administratif et juridictionnel. S'agissant du recours administratif, les redevables peuvent se pourvoir par crit en rclamation contre le montant de leur imposition auprs du Directeur ou du Chef de centre comptent, selon le cas, sans justifier du paiement de l'impt. Aussi l'information n'est-elle disponible qu'auprs des services l'origine des impositions contestes. Il en rsulte que la Division en charge du contentieux de la Direction des tudes, de la lgislation et du contentieux ne suit aucun dossier et que, de ce fait, la Direction gnrale na aucune vision densemble des recours et ce malgr une loi de 2006 qui fixe les pouvoirs des diffrents chelons de la hirarchie en matire de dgrvement (au del de 500 000 USD, la dcision relve du seul Directeur gnral). Quant aux recours juridictionnels, la dcision de rejet total ou partiel de la rclamation peut faire l'objet d'un recours devant la Cour d'Appel, dont les arrts sont susceptibles de pourvoi en cassation. Cependant, la Direction en charge du contentieux na aucune information sur les recours juridictionnels poss devant les Cours dappel. Lavocat de lEtat suivrait un petit nombre de dossiers. Cest la DGE quil faut chercher linformation. Les recours juridictionnels ont connu un vritable boum en 2006-2007, plus de quarante sont en cours. Dix seulement porteraient sur des problmes dassiette et une trentaine sont relatifs aux procdures de recouvrement forc. Selon le Directeur, ces procdures auraient toutes pour but de suspendre lexcution davis tiers dtenteur (procdure exorbitante du droit commun qui vaut saisie arrt valide) sur des comptes bancaires. Les contribuables bnficient du caractre suspensif de leur recours et rcupre ainsi la jouissance de leurs comptes. Les recours administratifs contentieux sont enregistrs aprs lmission de lavis de mise en recouvrement (AMR). Il reste actuellement 87 dossiers pendants la DGE. Le sursis de paiement est conditionn par le rglement dun 1/5 des sommes contestes, il est impossible pour les imputation doffice.

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Les rformes en cours. Le programme de rforme et de modernisation de la Direction gnrale des impts, amorc en 2003 en collaboration avec le FMI et d'autres partenaires (coopration belge notamment), fait partie intgrante du Programme Economique du Gouvernement et concerne aussi bien les structures que la lgislation. La rforme des structures vise la rorganisation des services de l'Administration fiscale, d'une part, en Services stratgiques chargs des tches de conception, de pilotage et d'animation (Administration centrale et sige des Directions urbaines et provinciales) et d'autre part, en services oprationnels chargs de la gestion quotidienne de l'impt. S'agissant particulirement de ces derniers, il s'agit de mettre en place un systme de gestion des contribuables par enjeux fiscaux bas sur le principe d'unicit d'interlocuteur fiscal. Ainsi, les gros contribuables sont grs par la Direction des grandes entreprises (DGE) qui peut disposer des antennes dans les provinces, les moyennes entreprises par les Centres des impts (CDI) qui doivent tre implants dans chaque chef-lieu de province, dans les grands centres urbains et dans les localits fort potentiel fiscal et enfin, les petites entreprises par les Centres d'impts synthtiques (CIS) en remplacement des anciens ressorts fiscaux aprs leur reconfiguration gographique. La DGE a t cre lorigine pour les socits dont le chiffre daffaires tait suprieur 400 000 dollars ; le seuil vient dtre port par une note de service 1 million de dollars. Le FMI a demand le retrait de cette mesure et le retour lancien seuil. Il existe des antennes de la DGE dans certaines provinces ; il est prvu d'en mettre en place dans d'autres provinces. Un CDI pour les PME-PMI est oprationnel depuis 2004 Kinshasa. Des CDI sont en cours de cration lintrieur du pays (Lumumbashi en mars 2008, puis Goma et Matadi). La rforme de la Lgislation porte sur les procdures fiscales, le rgime d'imposition des PME et la fiscalit indirecte. En ce qui concerne la rforme des procdures fiscales, elle a t introduite par la loi n004/2003 telle que modifie et complte ce jour, qui a ralis la simplification et l'unification de toutes les procdures fiscales dans un texte unique, facilitant ainsi l'accomplissement des obligations fiscales par les contribuables. S'agissant de la rforme du rgime d'imposition des PME, elle a t consacre par la loi n06/004 du 27 fvrier 2006 qui, par souci de simplification pour les contribuables et de gestion plus efficiente pour l'Administration des impts, a ramen les catgories de quatre deux. Des efforts sont mens pour l'largissement du nombre de contribuables disposant du numro d'identification fiscale Numro Impts rforme pour laquelle il faudra lever les nombreuses rsistances exposes lindicateur PI-14. Un contrat est en cours de ngociation avec une socit canadienne pour linformatisation complte de la DGI. Les recettes se sont amliores constamment depuis 2003. En 2006 pour 140 milliards de prvisions (budget amnag), la DGI a ralis 156 milliards de FC. En 2007, 250 milliards de recettes assignes, rythme dencaissement 20 milliards par mois contre 13 lanne prcdente. Quant la rforme de la fiscalit indirecte, elle vise le remplacement de l'impt sur le chiffre d'affaires, actuellement en vigueur, par la Taxe sur la valeur ajoute. Un projet de texte relative a lintroduction de la TVA est en cours de discussion, pour une introduction de la TVA au 1er janvier 2009 (projet de loi disponible, groupe dtude et comit de suivi en place) 122

NB : le dmarrage de la TVA serait conditionn par la mise en place des Centres des impts (CDI). OFIDA LOFIDA est une entreprise publique depuis 1980. Il est dirig par un Conseil dadministration de 9 membres, un comit de gestion de cinq membres (Administrateur Dlgu Gnral, Administrateur Dlgu Gnral Adjoint, Administrateur Dlgu Directeur Technique, Administrateur Dlgu Directeur Financier et un reprsentant du personnel) qui sont nomms par dcret prsidentiel, et un collge de quatre commissaires aux comptes. Loffice est compos de 16 divisions centrales, de deux reprsentations ltranger (Monbasa au Kenya et lOrganisation mondiale des douanes) de trois directions provinciales Kinshasa (Kin-est, Kin-aero, Brigade douanire), et de 9 directions provinciales (provinces douanires). Leffectif est de 4 800 agents. Le douanier est pay comme un fonctionnaire mais 1300 agents ne sont pas titulaires de la fonction publique et sont donc pays sur les rtrocessions, qui reprsentent un milliard de FC par mois. Elles permettent de payer aux agents une prime dhbergement (de 50 500 $, mais 4 grades seulement sur onze la peroivent en totalit) et des primes de motivation. LOffice a propos un nouveau barme de rmunration harmonis avec celui des grandes entreprises publiques (il rendrait vains les rtrocessions et les bonus 20% sur le dpassement des recettes totales assignes trimestriellement). La douane a galement quelques ressources propres : vente dimprims et une partie de la taxe dexportation des produits miniers (1%, rpartition : OFIDA 56%, OCC 34%, OGEFREM 1%, IGF 4%, comit de suivi 5%). La subvention budgtaire prvue dans le fonds dintervention conomique nest jamais verse. Pour 169,8 milliards de FC de prvisions en 2006, loffice a ralis 195,4 milliards. En 2007 les recettes assignes slvent 273,7 milliards (les prvisions de la douane taient de 265 milliards). Les recettes de 2007 sont sur un rythme mensuel de 26 milliards, lexception du mois de juillet (22 milliards avec 10 jours de grve). La BIVAC (Bureau of Inspection, Valuation, Assesment, and Control). Le contrat entre lOFIDA, lOCC et BIVAC a t sign le 30/11/2005 et mis en application en fvrier 2006 suite des difficults de reprise avec lancienne socit de services. Bivac effectue une inspection avant embarquement, sanctionne par une ADV (attestation de vrification) qui dtaille les quantits relles et les valeurs des marchandises. LADV est annexe la dclaration, les douanes doivent obligatoirement utiliser la valeur BIVAC comme base minimale pour la taxation. Un fichier de la valeur est en cours de mis disposition auprs des bureaux des douanes, mais la socit na pas encore obtenu de lOFIDA une liste des bureaux destinataires du fichier. BIVAC ninspectait que de 8 10% des marchandises en avril 2006, la proportion est monte environ 30% en septembre 2007. On est encore trs loin des 70 80% de marchandises contrles en moyenne dans les pays africains bnficiant du mme type de contrat. La multiplicit des prlvements la porte. Paralllement la Douane, un grand nombre d'organismes public ou parapublics oprent des prlvements. L'encadr Les prlvements la porte en rend compte. La douane affirme ne percevoir que 20% des produits et taxes perues la porte. Les textes qui limitent les services prsents la frontire quatre (OFIDA , OCC, DGM et services dhygine) ne sont pas respects. 123

Les prlvements la porte Les prlvements dits officiels ( tort puisque seuls quatre organismes sont, par les textes, autoriss prlever) le sont par : - L'ONATRA (Office national des transports) qui gre le port de Matadi prlve 32 $ par tonne conventionnelle et 34 $ par tonne de conteneur, alors que les transitaires effectuent la plupart des oprations. Le dchargement d'un conteneur Matadi supporte un dlai de deux trois semaines si le circuit formel est suivi par le transitaire, beaucoup moins s'il suit un circuit "informel". - L'OCC (Office congolais de contrle) prlve 0,75% au profit de la BIVAC et 3,5% de la valeur CIF son profit alors que les textes limite son taux 1,5%. Peu d'importateurs ont la capacit d'exiger le taux lgal. L'OCC applique aux marchandises importes des valeurs souvent suprieures aux valeurs en douane. - L'ONATRA prlve galement la TALI (contrle de pesage) au taux de 5,9$ par tonne. - L'OCC prlve galement l'ICA (impt sur le chiffre d'affaires) dont il est redevable l'Etat, au taux de 18% de son prlvement pour compte propre. Son rle est de contrler la qualit des marchandises importes, mais aucun des oprateurs rencontrs n'a fait tat d'un contrle effectif. L'OCC est considr par les oprateurs comme une douane "bis". - L'OGEFREM (Office de gestion du fret maritime) prlve 0,59% de la valeur CIF. Son rle est de veiller la concurrence dans le fret. - Le FPI (Fonds de promotion industrielle) prlve 2% du total valeur CIF + droits d'entre. - Le prcompte BIC (bnfices industriels est commerciaux) est prlev au taux de 1% par l'OFIDA pour le compte de la DGI. - Un taux de quarantaine est prlev sur certaines marchandises. - La taxe sur le commerce extrieur, au taux de 1% de la valeur CIF, est prleve en cas d'absence de licence d'importation par l'OFIDA. - La taxe DGRAD sur le commerce extrieur est de 50$ par licence d'importation. - Les services d'hygine. - La DGM (Direction gnrale des migrations). Les prlvements officieux le sont par : - L'ANR (Agence nationale de renseignement), omniprsente. - La DEMIAP (Dtection militaire des activits anti Patrie). - L'Etat-major, l'entre du port. - La police. - Le parquet qui arrte parfois les conteneurs 5 kilomtres du port. - La SONAS (Socit nationale des assurances).

La lgislation douanire. La lgislation actuelle est fort ancienne et parse, elle date pour lessentiel davant lindpendance (texte de 1949) et ne rpond plus aux conditions du commerce international, notamment pour les rgles relatives aux rgimes suspensifs ou dexception et aux mesures de facilitation (guichet unique). Un Code des Douanes a donc t labor partir de 2003. Adopt par lAssemble Nationale en juin 2005, il est en attente dexamen par le Snat et de promulgation par le Chef de lEtat. Les services de la Douane applique un tarif inspir de celui de la COMESA (dans lattente dune adhsion de la RDC un ventuel TEC tarif extrieur commun), quatre taux (0, 5, 10 et 20%). Malgr le travail fait par la Commission tarifaire en novembre 2006, le Systme Harmonis de 2005 nest toujours pas intgr dans le tarif. Linformation du public. Lanciennet des textes appliqus, labsence de code, de centre de documentation, de site Internet rendent incertain laccs des oprateurs et des citoyens la lgislation douanire et permet, selon les interlocuteurs du secteur priv rencontrs, une grande libert dinterprtation de la part des douaniers. Par ailleurs, la multiplicit des prlvements analyse plus haut fait qu'une information purement douanire serait trs incomplte en matire de prlvements la porte. Les recours. La lgislation en vigueur prvoit un mcanisme de recours contre les dcisions de ladministration douanire auprs dun Conseil dAppel. Ce mcanisme na jamais t organis. Seul le systme du recours administratif fonctionne actuellement (commission de classement, commission de la valeur). LAdministrateur dlgu gnral (ADG) met en place ces commissions en tant que de besoin, cest dire trs peu souvent, les recours tant rares. 124

A noter que les ventuels carts entre les valeurs certifies par la socit de services BIVAC et celles retenues par la Douane ne font pas lobjet de rconciliations. Les rformes en cours. Depuis 2003 lOffice est engag dans un programme de rforme avec le soutien de lOrganisation mondiale des douanes (OMD) et du FMI : - Simplification et facilitation du trafic ; - Rorganisation des services ; - Renforcement du dispositif de lutte contre la fraude ; - Motivation des personnels ; - Installation de guichets uniques 2 Kinshasa (Kin-Est et Kin-aro) , 1 Matadi (depuis 2003) et 1 en cours au Katanga. Dautres sont en projet dans les grands bureaux de lintrieur. Leur efficacit est conteste par les principaux commissionnaires en douane (la dure de traitement dun dossier est pass Kin-est de 48 heures trois semaines). Un contrat a t sign avec une socit sud africaine pour linstallation de scanners gants (contrat sign le 15/09/06 et en vigueur depuis le 4/06/07). Des pourparlers sont en cours avec une socit britannique en vue dun partenariat pour la gestion des grands bureaux (cette socit intervient en Angola, au Mozambique et Madagascar). Une carte douanire est en cours d'laboration (7 pays frontaliers) afin de dboucher sur un nouveau cadre organique (matrise du territoire et des effectifs). Le personnel de l'OFIDA bnficie de sessions de formation douanire de base et de sessions de recyclage. LOMD vient deffectuer un audit du fonctionnement de la Douane (diagnostic, laboration dun plan daction, mise en uvre et suivi). En mai 2007, le FMI a effectu une mission dassistance technique Conduite de la modernisation et priorits des rformes. Son bilan peut tre rsum par lextrait de son aide mmoire en encadr.
Extrait de l'aide mmoire de la mission d'assistance technique du FMI : conduite de la modernisation et priorits des rformes
Bilan des rformes -- Une dmarche positive, des avances, mais peu de rsultats tangibles sur le terrain : Ces dernires annes, des avances ont t ralises. Parmi celles-ci, la rdaction dun nouveau code des douanes et la conception informatique dun guichet unique partir de passerelles entre le systme SYDONIA et les systmes informatiques des diffrents intervenants aux frontires. Le point commun de ces avances est quelles ne se sont pas traduites par des progrs significatifs sur le terrain. Le nouveau code des douanes achev en 2004 nest pas encore promulgu. Le guichet unique Matadi a t contourn et les procdures douanires sont toujours pesantes. Lunicit de la facturation et du paiement est remise en cause par lOCC. Certains projets tardent, le passage la version ++ de SYDONIA, par exemple. Dautres sont abandonns, en particulier la production de tableaux de bord. La communication de lOFIDA est insuffisante. Les oprateurs privs, qui confirment les constatations de la mission, sont insatisfaits.

DGRAD De 30 40% avant lindpendance, les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations taient tombes moins de 2%. Ce rsultat a conduit la cration de la DGRAD en 1995. Les rapports avec les services poseurs dacte , lorigine de la recette, sont parfois difficiles. Avec labsence de dploiement sur lensemble du pays, cest la principale raison qui empche la mobilisation dun potentiel qui serait norme selon les responsables de la Direction.

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Les secteurs les plus importants sont : les PTT, les mines, les hydrocarbures, les forts et les participations. Le dtail figure dans la nomenclature des actes gnrateurs (JO du 18 aot 2006). Il existe plus d'un millier d'actes. La DGRAD a amlior considrablement ses performances, passant de 29 milliards de FC en 2005 47 en 2006 et 47,5 au 31 aot 2007 (pour 295 milliards de FC de recettes assignes en 2007 chiffre sans doute irraliste voir l'indicateur PI-27). Dans le mme temps, les recettes des ptroliers producteurs passaient de 62 milliards de FC en 2005 78,4 en 2006 et 50,8 au 31 aot 2007. La lgislation. La diversit des recettes collectes repose sur une multitude de rglements comme en tmoigne la nomenclature des actes gnrateurs publie au Journal Officiel du 18 aot 2006. De nombreuses interrogations ont t exprimes par les interlocuteurs de la mission : existence de faux formulaires (lie en partie l'insuffisance de formulaires scuriss), encaissements directs (en numraire) par les services metteurs, cration de taxes illgales, comtes bancaires ouverts au nom des administrations dans les banques primaires et la Banque Centrale Linformation du public. La multiplicit des textes relatifs aux faits gnrateurs des recettes rend cette information difficile. Les recours. Elle utilise les moyens de droit mis la disposition de ladministration fiscale (code des impts) pour assurer le recouvrement des sommes qui lui sont confies. Il existe peu de recours administratifs. Ils sont reus par la Direction des tudes et du contentieux. Dventuels recours pourraient tre dposs auprs des services dassiette. Certains assujettis saisissent la justice pour contester les sommes mises leur charge et la DGRAD est reprsente par un avocat dfendant les intrts de la Rpublique. Rformes en cours. Informatisation, dploiement, amlioration des imprims de valeur, cadre organique actualis, laboration dun code de procdures, dun code dvaluation et dun code des domaines, formalisation de la mise en uvre des droits constats et liquids par linstitution dun Bon de Constatation et dun nouveau Carnet de note de perception, dcentralisation des fonctions de taxation au niveau des services dassiette entre les Secrtariats gnraux et leurs divisions provinciales, instauration de la fonction dordonnateur des recettes dans les missions diplomatiques, redynamisation du bureau des relations diplomatiques.
Principales recommandations des Etats gnraux de la DGRAD .
Arrter les engagements (au sens de recrutements) en tenant compte de la politique du gouvernement visant matriser les effectifs de la fonction publique ; Uniformisation des primes et avantages pour tout le personnel ; Etablissement dun plan de formation des personnels ; Strict respect des rgles de promotion des Directeurs ; Mise en place de cadres organiques ; Cration dune direction charge des imprims de valeur, mise en place dune imprimerie la DGRAD et reconnaissance de son monopole ; Instituer le bon de constatation comme point de dpart de la chane de la recette ; Rappel lattention des SG et des responsables des services gnrateurs de recettes de linterdiction de les collecter ; Organiser la concertation avec les corporations professionnelles (FEC, COPEMECO .) ; Mettre fin la minoration des valeurs vnales des immeubles vendus ou cds ; Mise en place dune structure charge des rformes la DGRAD.

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Ainsi, rcemment, des agents de la DGRAD ont t placs auprs de la Police nationale. La Direction a anim des Etats gnraux de la DGRAD du 26 juin au 4 juillet 2007, les dbats ont dbouchs sur une srie de recommandations (voir encadr Les principales recommandations des Etats gnraux de la DGRAD). Conclusions gnrales La transparence de lassujettissement et des obligations des contribuables doit tre apprcie au regard des ventuels abus du pouvoir discrtionnaire de ladministration fiscale et douanire et des tracasseries que ces abus peuvent entraner. De l'avis gnral, aussi bien des oprateurs conomiques rencontrs individuellement, des associations reprsentatives des oprateurs, de la presse, et des parlementaires, les tracasseries sont un sport national des rgies financires. Il est vrai que beaucoup de dclarations des contribuables manquent de sincrit. Les redressements massifs et sans justification sont monnaie courante, mme l'encontre de socits ayant pignon sur rue (telle que la socit Air France qui sest vu taxer, tort, de plusieurs dizaine de milliers dUSD sur le non versement de la retenue la source sur les loyers quelle paie lhtel Memling ; il a fallu la menace dannuler les vols pour obtenir lannulation de cette mission). Les PME ont plus de difficult lutter contre ces actions (ainsi, un bureau dtude qui sest vu notifier un redressement de 63 000 USD en province a du prendre en charge les frais de voyage et de mission (pour plus de 3 000 USD) des cadres de la DGI de Kinshasa pour aller vrifier sur place lirrgularit de cette mission, qui a fini par tre dgreve en totalit). Quand la douane, les oprateurs conomiques rencontrs lors de la mission sont unanimes pour constater lexistence dune douane double vitesse : trs lente pour les transitaires et leurs clients respectueux de la rglementation et ultrarapide pour ceux qui, relevant de linformel, peuvent utiliser des moyens peu orthodoxes de facilitation . Quand aux bureaux des douanes de province, ils sont pratiquement autogrs , les droits pays ntant que le fruit des ngociations entre loprateur, la Douane et les diffrents services prsents aux frontires. Sur les tracasseries , dans son discours douverture de la session ordinaire le Prsident de lAssemble Nationale a dclar : les oprateurs conomiques nationaux et trangers sont au bord du dcouragement cause des tracasseries de tous ordres dont ils sont lobjet de la part des services de ltat . La Fdration des entreprises congolaises (FEC), dans son Etat des lieux de lconomie congolaise, publi en Mars 2007, dnonce (voir l'encadr Etats des lieux de l'conomie congolaise FEC mars 2007) :
La multiplicit des contrles et des tracasseries administratives ; Les redressements fantaisistes de la part de plusieurs services (DGI, DGE, DGRAD, OFIDA) ; La crativit fiscale et douanire dans certaines provinces et la multiplicit des taxes.

Et leurs consquences :
Les pertes de temps, dnergie et dargent ; Les actions juridiques fantaisistes et coteuses ; La pnalisation et les discriminations des socits ; Labsence de mesure entre les taxes payes et les services rendus ; de plus, le niveau des taxes peut sensiblement augmenter dune anne sur lautre sans justification.

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La presse quotidienne fait trs souvent ses titres sur les multiples tracasseries que rencontrent les oprateurs conomiques dans leur activit de tous les jours en province et Kinshasa. Enfin, les oprateurs rencontrs lors de la mission ont parl de vritable harclement de la part des fonctionnaires des rgies financires et des autres services de ltat, des provinces et des ETDs.
Note : les textes, appliqus, permettraient de combattre les abus de pouvoir de l'administration. La loi n004/2003 sus-voque limite en effet les pouvoirs de l'Administration, plus particulirement en matire de contrle fiscal, travers diverses garanties de droits des contribuables, notamment : - la dtermination libre des montants des droits dus au Trsor et le paiement au moment du dpt de la dclaration ; - la limitation de l'exercice du contrle l'agent de l'Administration des impts ainsi que l'exigence d'un ordre de vrification et, au moins huit jours avant la premire intervention, d'un avis de vrification spcifiant notamment la nature des impts et la priode contrler ; - le droit de se faire assister d'un conseil de son choix ; - le droulement du contrle au sige de l'entreprise sauf si le contribuable sollicite qu'il se passe dans les locaux de son conseil ou de l'Administration ; - l'impossibilit de vrifier nouveau un impt ou une priode dj contrle ; - le caractre contradictoire de la procdure de redressement ; - les recours administratif et juridictionnel susvoqus contre les impositions contestes.

Etat des lieux de lconomie congolaise. FEC. Mars 2007


Dans le cadre de lassainissement de lenvironnement institutionnel et rglementaire la FEC affirme la ncessit de : - Mettre jour les diffrents textes qui rglemente lactivit conomique (droit des socits, code des investissements, code du travail ). - Assurer une plus grande protection de la proprit prive. - Supprimer les monopoles. - Ladhsion lOrganisation pour lHarmonisation du Droit des Affaires en Afrique (OHADA). - Lutter contre limpunit en faisant correctement dire le droit par la justice. - Encourager le fonctionnement effectif des juridictions spcialises (tribunaux de commerce, tribunaux de travail ). - Poursuivre le processus de rforme de ladministration publique. - Mettre en application la chartre de bonne conduite du fonctionnaire . - Crer un point daccs unique sous forme de centre de formalits administratives. Cadre judiciaire. La justice congolaise et son personnel souffrent dun manque de crdibilit aux yeux de la population et des investisseurs tant nationaux qutrangers. Ce constat est aussi partag par les autorits congolaises ellesmmes qui ne cessent de dnoncer larbitraire, la corruption, le tribalisme, le npotisme, la solidarit ngative entre les membres de la magistrature La justice congolaise nest plus un service public qui dit la sanction du droit. Ny accde que ceux qui en ont les moyens et nen sont satisfaits que ceux qui en retirent un profit. Le systme judiciaire ne rgle plus, et encore dans la plus grande prcarit (lenteur, non prvisibilit, incomptence, indiscipline...) que les cas qui ne peuvent se passer dune dcision juridictionnelle Ce naufrage a conduit une vnalit de chacune des fonctions et ce, tous les chelons le monde des affaires tant peru comme le seul pouvant apporter des revenus aux magistrats, ce sont les oprateurs conomiques qui sont devenue la cible de tous les magistrats Le droit n'est plus dit, il est achet ceci explique en partie les nombreux dysfonctionnements constats : arrestations et dtentions arbitraires et monnayes, garde vue illgales Cadre administratif et rglementaire. Les services de ltat fonctionnent avec un personnel vieux et plthorique. Le cadre administratif actuel est dsuet et les pratiques administratives lourdes et corrompues. Nombreux sont les textes lgaux et rglementaires prtant quivoque et donc diverses interprtations. Les oprateurs conomiques font face une administration qui appartient en grande partie au domaine du non droit. En effet, les fonctionnaire, mal pays, multiplient les formalits, rendent les procdures complexes crant ainsi des opportunits de rmunrations parallles et de corruption Les donnes... contenues dans ldition 2007 de DOING BUSINESS de la Banque mondiale renseigne que les oprateurs conomiques de la RDC, toutes catgories et secteurs confondus, paient en moyenne 34 taxes et impts. Les diffrents contacts et dmarches lis ces paiements prennent 312 heures soit 39 jours de travail par anne la RDC occupe toujours le me dernier rang (175 sur 175 pays) du classement des pays en matire de facilit pour les affaires. Transparence dans la gestion de ltat. La corruption, la fraude fiscale et douanire constituent aujourdhui des maux qui gangrnent ladministration de lEtat. Elle sont nourries par la lourde et asphyxiante pression fiscale et parafiscale, les tracasseries administratives et policires, les contrles intempestifs sur les seuls 20% de lconomie formelle, et ont pour effet de pousser plusieurs entreprises se rfugier dans linformel rduisant ainsi les recettes publiques... les diffrentes rformes et structures jadis mises en place nont pas russi endiguer ces maux. Mme linstitution de la Commission dEthique et de Lutte contre la Corruption naura pas eu limpact souhait, faute de moyens humains, matriels et de vritable autonomie vis--vis des politiques .

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Composante

Critres minima de notation de cette composante. Mthode de notation M2

Justifications

Note globale : D+
i) Caractre clair et exhaustif des obligations fiscales et douanires La lgislation est ancienne et parfois obsolte (Douane), pas (Douane) ou mal codifie (Impts). Elle peut permettre des interprtations par les agents des rgies financires, lorigine des multiples tracasseries subies par les contribuables. La lgislation douanire en vigueur prvoit un certain nombre de procdures en ce qui concerne les droits de douanes et autres impositions collectes par la douane. Elle dcrit galement les pouvoirs de l'administration douanire en cette matire. Nanmoins, cette lgislation date de 1949 ; elle ne correspond plus l'volution du commerce international. Certains principes reconnus par les accords internationaux n'y figurent pas. La douane a rsolu de rviser cette lgislation pour doter le pays d'une lgislation plus moderne. Le projet qui se trouve en examen au Parlement a l'avantage de combler ce vide ; il renforce galement les pouvoirs de l'administration douanire, mais prvoit en contrepartie certaines mesures de lutte contre la corruption. ii) Accs des Note = C : Les contribuables Les rgies de recettes ne disposent pas de site Internet, de contribuables aux ont accs certaines centres de documentation jour, exhaustive et accessible. La informations relatives informations sur les note C peut se justifier par les efforts dinformation des aux obligations fiscalesobligations fiscales et oprateurs conomiques faits notamment par le Direction des et douanires, et aux douanires et les procdures Grandes Entreprises. procdures administratives affrentes, Il n'existe pas proprement parler un service de administratives y mais lutilit des communication a sein de l'administration des douanes, charg affrentes informations est limite car de fournir au public les informations ncessaires sur les elles ne couvrent quun obligations douanires. Cet axe de rforme est inscrit dans le nombre limit dimpts, de programme de rforme et de modernisation de la douane. taxes et de droits de douane, Nanmoins, les instructions et notes de service labores par sont incompltes et/ou ne l'administration douanire en application des textes lgaux et sont pas jour. rglementaires sont communiques pour information aux milieux professionnels. En attendant la mise en place du service de communication, les informations sont donnes directement par les services touchs par les requrants. iii) Existence et Note = D : Aucun Les recours ne concernent que les procdures de recouvrement fonctionnement dun mcanisme fonctionnel de forc. Le contentieux gracieux nexiste pas en matire fiscale. mcanisme de recours recours lencontre des La lgislation en vigueur prvoit un mcanisme de recours lencontre des dcisions des administrations contre les dcisions de l'administration douanire (conseil dcisions des fiscales et douanires na td'appel), mais ce mcanisme n'a jamais t organis. administrations fiscale tabli. Seul le systme de recours administratif fonctionne ce jour et douanire. (commission de classement, commission de la valeur, ). Le projet du code des douanes en examen au Parlement a prvu une procdure plus labore de recours contre les dcisions de l'administration. Note = D : La lgislation et les procdures relatives certaines des principales catgories dimpts, de taxes et de droits de douane sont exhaustives et claires en ce qui concerne les principaux domaines de la fiscalit et/ou donnent un pouvoir discrtionnaire tendu aux administrations responsables de la fixation des dettes fiscales et douanires.

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PI-14. Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de lvaluation de limpt, des taxes et des droits de douane
Les questions du PEFA : 1. Le systme d'immatriculation des contribuables est exhaustif et reli. 2. Le systme prvu de pnalits est appliqu et efficace. 3. Le contrle fiscal est planifi sur la base de critres clairs dvaluation des risques. L'immatriculation des contribuables L'immatriculation des contribuables pose trois questions : la nature du processus, les liens entre le fichier des immatriculs et les administrations hors de la DGI, l'affectation des contribuables une Direction de la DGI. Le processus de l'immatriculation Limmatriculation des contribuables au nouvel identifiant fiscal est de la seule responsabilit de la Direction de la taxation et de la documentation de la Direction gnrale des Impts. Elle a rencontr de nombreuses difficults depuis plusieurs annes (en tmoignent les rapports de lassistance technique du FMI). Engags en 2003, les oprations ont effectivement dbut le 1er fvrier 2007 sur la ville de Kinshasa. Un bureau dimmatriculation est prvu terme dans chaque service oprationnel, mais seul celui de la Direction provinciale du Bas-Congo est actuellement en activit. Il n'y a que l que l'on peut directement immatriculer un contribuable, les autres centres doivent transmettre les fiches la Direction de la taxation, qui attribue les numros. Il semble que les difficults proviennent essentiellement des dfaillances du logiciel dattribution du Numro Impt (NI), appellation officielle mais que lon trouve galement sous les termes de Nouvel Identifiant Unique (NIU) ou de Numro dIdentification Fiscal (NIF). Des contraintes financires seraient lorigine de ses difficults de ce logiciel dvelopp localement. Il ne donne pas encore satisfaction : lenteur dexcution et absence de dtection des doublons. Il existe un projet dcriture dun logiciel sous oracle et de mise en place dun rseau sur lensemble du territoire. Le Numro Impt prsente les caractristiques dun identifiant moderne. Il est compos de 9 caractres : le premier est une lettre de srie (de A Z) ; les deux suivants constituent le millsime ; les cinq autres reprsentent le numro chronologique et le dernier est une lettre reprsentant la cl de contrle. A ce jour environ 10 000 contribuables ont t immatriculs. Si la procdure est directe Kinshasa, pour les provinces, lexception de Matadi, il faut passer par lenvoi de formulaires aux services oprationnels (les Centre des impts et les Centre d'impts synthtiques), qui les retournent aprs les avoir fait complter par les contribuables. Deux pools de traitement informatique de l'opration d'attribution du Numro Impt sont dj oprationnels au niveau de la Ville de Kinshasa, savoir : le Pool de l'Administration centrale et le Pool de la Direction urbaine de Kinshasa. Il est noter que les deux structures sont en interconnexion. Un troisime Pool, celui de Matadi, ne fonctionne pas suite l'installation d'un matriel inadapt. Il aurait permis la connexion satellitaire entre Kinshasa et Matadi. A noter quun rapport du FMI davril 2006 notait que : le travail ralis dans 10 provinces a permis de recenser 14 773 entreprises actives sur un total de plus de 48 000

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immatriculations attribues ; ce dernier chiffre semble trs surestim par rapport ce qui est annonc par la DGI, savoir 13 700 numros impts attribus fin dcembre 2007. Les travaux de mise jour du fichier des services de Kinshasa devraient tre achevs avant fin avril 2006 . Il semble bien que les oprations dimmatriculation se droulent de manire trs peu satisfaisante. La direction de la taxation affectant les contribuables immatriculs aux services oprationnels cest le dveloppement de lassiette qui est compromis. Durant cette priode les anciens numros (il y en aurait plus de 33 000 avec les provinces) continuent tre utiliss. Leur suppression nest pas programme . Enfin il ne semble pas que la procdure de mise jour partir dune fiche navette servie par les services oprationnels (DGE, Centre des impts, Centre d'impts synthtiques) soit oprationnelle. NB : Un numro, ncessaire toute activit conomique, est attribu galement par le Ministre de lEconomie Direction de lidentification nationale. Son utilit na pu tre vrifie. Le lien entre le fichier des immatriculs et les administrations La DGI met chaque matin, par une liaison informatique, un fichier de consultation la disposition de lOFIDA, il est disponible dans les bureaux des Douanes de Kin-est et de Matadi. Les services de la Douane sont en infraction avec le Dcret n03/012 du 18 juillet 2003 portant institution dun numro impt qui stipule en son article 3 : le numro impt est obligatoire pour toutes les oprations entre les contribuables et lEtat, y compris les Entits Administratives Dcentralises. A cet effet, il doit tre port sur tous les documents mis par les contribuables et destins ces services. Il doit galement tre signal sur les factures, reus et autres documents en tenant lieu dlivrs par les contribuables. En effet le Numro Impt n'est pas exig par les services douaniers. Le bureau de Kin-est transmet chaque mois un Relev des paiements effectus au guichet unique de lOFIDA Kin-est pour le compte de la DGI sur lequel la colonne Numro Impts nest remplie que de croix. Les services du Budget, de la Comptabilit Publique, du Trsor et des Marchs publics ne sont pas relis au fichier des contribuables. Ce malgr le fait que selon la CII, une antenne a t installe et teste pour relier la DGI la chane de la dpense, afin de vrifier le respect des rgles dutilisation par les fournisseurs du NI et labsence darrirs fiscaux. La non utilisation du numro impt par les autres services de l'Etat pourrait tenir au retard enregistr dans leur interconnexion la DGI, pour des raisons lies au financement de cette opration. L'affectation des contribuables une direction de la DGI Il existe des seuils d'ligibilit des contribuables aux diffrents services oprationnels (note de service n01/070/DGI/DG/MM/2007 du 10 octobre 2007) :
DGE : chiffre d'affaires, capital investi ou valeur des actifs suprieur 400 000 $. CDI : chiffre d'affaires, valeur des actifs ou masse salariale variant entre 50 001 et 400 000 $. CIS : chiffre d'affaires, valeur des actifs ou masse salariale infrieur ou gal 50 000 $.

L'affectation des contribuables un service oprationnel est le fait de la Direction de la taxation et de la documentation (conformment l'article 14 du dcret n017/2003 du 02 mars 2003 portant cration de la DGI et la Note de service n01/073/DGI/DG/IS/FM/2005 du 27 juillet 2005 relative la dlgation des comptences au profit des services centraux).

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S'il est normal que les services oprationnels ne puissent, de leur propre initiative, capturer des contribuables, cette affectation, nanmoins, ne semble pas rpondre un souci d'efficacit fiscale. Ainsi, la Direction des grandes entreprises, qui reoit de l'OFIDA des informations sur les montants imports par les entreprises et de la DTO des informations sur les montants pays aux fournisseurs, constate que des entreprises qui, en une seule opration, ralisent un chiffre suprieur au montant annuel qui impliquerait un rattachement la DGE, ne sont pas dans son fichier. Des pressions politiques viennent, dans certaines provinces, interfrer dans l'orientation des contribuables. L'application stricte des textes conduirait cependant une affectation rigoureuse suivant des critres de slection dsormais fixs par la loi n06/004 du 27 fvrier 2006 portant rgime fiscal applicable aux PME en matire d'impt sur les revenus professionnels et d'impt sur le chiffre d'affaires l'intrieur. Au regard de l'article 13 de cette loi, le changement de catgorie et, partant, de structure de gestion, peut intervenir lorsque le chiffre d'affaires vient dpasser, au cours de deux annes successives, la limite fixe. Les pnalits Les pnalits sont celles prvues larticle 5 de larrt ministriel n 092/CAB/MIN/FIN/2004 du 13 janvier 2004 qui stipule : le numro impt est attribu doffice tout contribuable dfaillant dcouvert par la Direction Gnrale des Impts dans lexercice de ses missions. Dans ce cas, lattribution du numro impts est assortie dune amende de 1 000 Ff (franc fiscal) pour les personnes morales, de 100 Ff pour les personnes physiques exerant le commerce ou une profession librale et de 50 Ff pour les personnes physiques bnficiaires de revenus locatifs. (Note : le Franc fiscal vaut aujourd'hui un dollar). Ces pnalits, exprimes en dollars US, sont peu appliques bien que, en application de l'article 4 alina 1er et 2 du dcret susvis, la DGI bnficie de 40% de pnalits recouvres pour la motivation de son personnel et de 10% pour les dpenses d'investissement.. Le systme fiscal congolais repose sur la dclaration auto liquidative. Les taux de dfaillance dclarative ont pu tre mesurs la Direction des grandes entreprises. Pour lexercice 2006 ils stablissent de la faon suivante :
Nature de l'impt P/BIC IPR/IER ICA/I Nombre dassujettis 369 398 264 Nombre de dclarants 343 380 250 Dfaillants 26 18 14 Taux de dfaillances 7,05% 4,52% 5,30%

Note : P/BIC : Prcompte/Bnfice industriel et commercial, IPR : Impt professionnel sur les rmunrations, IER : Impt exceptionnel sur les rmunrations du personnel expatri, ICA/I : Impt sur le chiffre d'affaires l'intrieur.

Le taux de dfaillance dclarative ne concerne bien sr que les entreprises connues de la DGE ; sa signification est donc restreinte. Le taux de dfaillance dclarative la date dchance est faible. Il sagit dans la plupart des cas dentreprises publiques qui connaissent dimportants problmes de trsorerie (LAC, CAMI, FIKIN ,ONC, SNCC, OCPT, ARTPC). Le dtail des souscriptions hors dlai ou aprs mise en demeure est le suivant (en FC) :

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Nature de l'impt IPR/IER ICA/I P/BIC Totaux

Souscriptions hors dlais Nombre Montant dclar 79 39 109 227 356.204.127 67.603.723 162.320.712 586.128.562

Souscription suite une mise en demeure Nombre Montant dclar 38 46 76 160 215.193.255 167.474.846 116.346.332 284.036.371

Le dtail des dclarations nant est le suivant :


Nature dimpts Nombre IPR/IER 92 ICA/I 749 P/BIC 1 943

Il sagit principalement des entreprises minires exonres (Twangiza Mining Sarl, Banro Congo Mining, Lugushwa Mining Sarl et Namoya Mining Sarl) des socits textiles exonres, des entreprises publiques et des socits sans activit. La relance automatique des dfaillants nest plus oprationnelle avec le logiciel DGE 2000. Le contrle fiscal Le suivi des contrles fiscaux effectus par les services oprationnels est exerc la DGI par la Direction du contrle fiscal et par l'Inspection des services. La Direction du contrle fiscal La Direction du contrle fiscal, dont les missions sont fixes par le dcret n017/2003 portant cration de la Direction gnrale des Impts, ne remplit concrtement que les obligations suivantes : 1. Gestion dune banque de donnes. Elle est ralise une chelle trs rduite puisquelle ne comprend que les licences dimportation dlivres par les banques. Sur cette base sont tablis manuellement des bulletins de recoupement destins la DGE et aux CDI. La connexion avec lOFIDA est effective. A noter : les donnes disponibles dans les bureaux de recherches de la DGE et des CDIs ne sont pas transmises la Direction du contrle fiscal. 2. Elaboration doutils de travail. La direction a mis la disposition des services, depuis dcembre 2006, un guide du contrle sur pices et un guide du contrle sur place. Elle fait des efforts afin de vulgariser ces documents et dimposer un contrle sur pice obligatoire avant tout contrle sur place. 3. Evaluation des services. La Direction a rdig deux notes de services le 17 avril 2006 relatives au suivi des oprations de contrle fiscal et lorganisation de la programmation des missions de contrle fiscal . Elles ne sont pas respectes par les services oprationnels. Ni la DGE, ni les CDI ne communiquent la direction les informations relatives aux contrle fiscaux raliss (nombre de contrle, nombre de redressement, pourcentage de recouvrement, procdures contentieuses ) et ce, malgr plusieurs lettres de rappel signes du Directeur Gnral. Aucune donne agrge sur le contrle fiscal nest disponible et la Direction du contrle fiscal na pas pu faire de rapport dactivit depuis trois ans. Selon le Directeur de la fiscalit des grandes entreprises, les contrles fiscaux sont faits uniquement sur place et

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l'initiative des gestionnaires des "portefeuilles des contribuables". Il n'y a pas de planification des contrles fiscaux. L'inspection des services Linspection des services est charg dexcuter trois missions : audit des services, suivi et encadrement des services, enqutes et contre-vrification. Cest ce titre quelle intervient dans le contrle fiscal. Son intervention est conditionne par une dnonciation qui peut provenir de tout citoyen congolais. Si cette dnonciation porte sur un contrle fiscal lInspection des services peut tre charg deffectuer une contre-vrification sur ordre de mission du Directeur gnral. En 2006, sur 26 avis denqute seuls 8 ordres de mission ont dbouch sur des contre-vrifications. En 2007, 18 avis denqute ont donn lieu 5 contrevrifications. Malgr le fait que les inspecteurs aient obtenu le statut dOfficier de Police Judiciaire, aucune na permis de sanctionner soit le contribuable par des poursuites pnales, soit les vrificateurs par des poursuites disciplinaires. Cette immunit de fait peut conforter les entreprises et fonctionnaires indlicats persvrer dans leur comportement. Au regard de l'article 45 de la loi n003 pr-rappele, l'Inspection des services peut galement intervenir dans les cas d'agissements frauduleux rvls dans le cadre d'une instance sanctionne par une dcision judiciaire. La planification du contrle fiscal L'orientation prise dans le cadre de la rforme est de rduire au strict ncessaire le contrle sur place et de limiter les oprations de contre-vrification aux seuls cas prvus par la loi. La mise en place de la banque de donnes informatises permettra de privilgier le contrle sur pices. En attendant, la Direction du contrle fiscal a produit deux guides relatifs respectivement au contrle sur pices et au contrle sur place. Le contrle douanier La douane effectue des contrles pralables pour les cas dagrment des oprateurs (concessionnaires dentrept, transport routier sous douane, exploitants des boutiques hors taxes, ...). Des contrles a posteriori sont galement effectus pour les oprateurs qui bnficient de certaines facilits (franchises temporaires ou dfinitives, enlvements durgence, paiements chelonns). La Brigade douanire est freine dans son activit par des interventions un plus haut niveau. Conclusion gnrale sur le contrle Labsence de chane intgre de la recette a permis/permet beaucoup de dperditions chaque tape : constatation, liquidation, mission (le terme ordonnancement est utilis en RDC) et recouvrement. Faux documents (note de perception des rgies et bordereau de versement de la BCC ou des banques commerciales), dtournement de la rglementation et/ou de fonds Note : ceci concerne plus particulirement les recettes relevant de la DGRAD.

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Composante

Critres minima de notation de cette composante. Mthode de notation M2

Justifications

Note globale : D
i) Contrle du systme dimmatriculation des contribuables. La campagne dimmatriculation dmarre en 2003, nest parvenue qu recenser 10 000 contribuables ce jour. Les services de lEtat (OFIDA, Direction des marchs publics, DTO) nappliquent pas le dcret relatif au Numro Impts ii) Efficacit des pnalits Note = D : Les pnalits pour les Aucune sanction nest applique en cas de prvues pour les cas de cas de contraventions sont non respect de lobligation lgale non respect des gnralement inexistantes ou dimmatriculation. obligations inefficaces (cest--dire quelles La relance automatique des dfaillants n'est dimmatriculation et de sont tablies un niveau trop plus effectue depuis plusieurs annes. dclaration fiscale faible pour avoir un impact ou elles sont rarement appliques). iii) Planification et suivi Note = D : Les contrles fiscaux Il nexiste aucune politique cohrente du des programmes de. et les enqutes sur les fraudes sont contrle fiscal. Les directives de la contrle fiscal effectus de manire peu Direction Gnrale ne sont pas respectes systmatique, voire pas du tout. par les services oprationnels. Des contrles a posteriori sont effectus par la douane pour les oprateurs qui bnficient de certaines facilits (facilits temporaires ou dfinitives, enlvements d'urgence, paiements chelonns, ), mais ces contrles sont effectus de manire peu systmatique de sorte que les facilits douanires demeurent un moyen d'vasion pour les redevables. Note = D : Limmatriculation des contribuables ne fait pas lobjet dun contrle effectif ou nest pas assorti dun dispositif de sanctions.

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PI-15. Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires


Les questions du PEFA : 1. 2. 3. Mesurer le taux de recouvrement, ou le montant des restes payer. Evaluer lefficacit du transfert des recettes sur le compte du Trsor. Apprcier la frquence des rapprochements des chiffres des rgies avec le compte du Trsor.

Recouvrement DGI Aux termes de l'article 57 de la loi n004/2003 sus-mentionne, les impts et autres droits tablis par les redevables dans leurs dclarations doivent tre pays au moment du dpt de celles-ci. Etant donn que, de plus, le systme dinformation comptable de la DGI ne prvoit pas de comptabilit des droits constats, il ny a donc pas de prise en charge comptable des rles et des redressements mis en recouvrement. Toutefois, les rles subsistent en province en vertu de l'article 111 alina 2 de cette mme loi qui, par drogation l'alina prcdent qui les abroge, maintient les procdures fiscales antrieures dans certains services de l'Administration des impts, jusqu' l'implantation effective des Centres des impts et des Centre d'impts synthtiques. Cependant, les restes recouvrer sur ces rles ne sont pas comptabiliss, pas plus que ne le sont les avis de mise en recouvrement. Seuls la DGE et les CDIs sont soumis au systme dauto-dclaration. Les autres centres oprationnels Centres des impts synthtiques et centres traditionnels qui subsistent (multi-impts et multi-contribuables), Direction urbaine de Kinshasa pratiqueraient encore le systme de lenrlement, sans que cela engendre de nouveaux restes recouvrer. Par ailleurs, le systme de la dclaration auto liquidative limite la possibilit d'existence de restes recouvrer. Il est donc impossible de calculer un taux de recouvrement, la plus grande partie de limpt tant paye spontanment et auto liquide par les contribuables. Lefficacit de ladministration est donc mesure par son taux de ralisation des assignations budgtaires votes par le Parlement. La motivation est grande, car le dpassement de lobjectif fix est rcompens par loctroi dun bonus reprsentant 20% du surplus au bnfice de la rgie concerne (le bonus accord en cas de dpassement de l'objectif fix repose sur l'article 22 alina 3 du dcret n018/2003 du 02 mars 2003 portant rglement d'administration relatif au personnel de la DGI ; la quotit de 20% est reprise au point 3.4 du procs-verbal de la runion mixte "Ministre des finances Intersyndicale DGI/DGRAD du 13 au 16 dcembre 2004. Le systme de la dclaration autoliquidative qui aurait d permettre de limiter la possibilit de l'existence de restes recouvrer a nanmoins engendr un stock important d'arrirs devenus presque irrecouvrables tant la DGE qu' la DGI. Ces arrirs sont constitus notamment de : - redressements des services extrieurs la DGI (IGF, Parquets, ) ;

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- souscriptions des dclarations mensuelles des entreprises publiques non suivies de paiements (impts collects pour le compte de la DGI par les redevables lgaux tant consomms la source) ; - paiements des ptroliers producteurs non apurs par la DGE. A ce jour, la mission de l'Inspection gnrale des finances, commise la clarification de ces arrirs par le Ministre des finances depuis le dbut du deuxime semestre 2007, n'a pas encore dpos les conclusions de ses travaux. Ils concernent les restes recouvrer de la DGE et devraient tre largis ceux du CDI de Kinshasa. Aprs cette opration, moins de 25% du total devraient tre confirm par lIGF en cotes recouvrables. Labsence de contentieux gracieux en RDC ne facilite pas llimination des cotes irrcouvrables des tats de restes recouvrer (l'article 105 ter de la loi n004/2003 sus-rfrence, telle que modifie et complte ce jour, ne reconnat le recours gracieux qu'en cas d'indigence ou de gne). Une partie de ces arrirs ne sont pas de vritables arrirs mais des dettes croises, voire des arrirs fictifs (exemples : la SNCC Socit nationale des chemins de fer congolais dclare chaque mois des salaires quelle ne verse pas ses employs, ptroliers producteurs qui crditent directement le compte du Trsor et qui, par ailleurs, avancent l'argument des dettes croises, ). La gestion des restes recouvrer la DGI tait juge calamiteuse par les experts du FMI en 2005. La situation tait critique ceux ci atteignaient 150 milliards de FC, 50 contribuables reprsentant prs de 96% du total. Le rapport dnonait linefficacit des poursuites et notamment labsence de lutilisation de la saisie conservatoire. A ce jour la situation des restes recouvrer se prsente de la faon suivante (DGE et autres centres de perception) : Tableau 15.1 Soldes dbiteurs (source : Directeur du recouvrement de la DGI) FC
I. DGE Solde Gnral AMR en contentieux Bnfices Ptroliers Prod. Reste payer Entr. Publ. AMR des Entr. Publ. Total Solde Recouvrable 2 003 28 587 477 1 786 645 2 353 618 3 463 863 2 266 877 9 871 003 18 716 474 2 004 52 219 730 7 201 619 19 694 699 7 901 183 8 153 797 42 951 298 9 268 432 2 006 32 099 719 30 294 821 1 462 720 31 757 541 342 178 2 006 25 725 643 3 466 643 16 813 457 3 133 872 23 413 972 2 311 671 2 005 137 633 613 9 630 247 35 445 994 10 960 488 58 028 810 114 065 539 23 568 074 2 006 103 160 422 21 593 039 48 168 911 20 113 445 7 554 438 97 429 833 5 730 589 2 007 29 806 240 728 108 3 190 403 3 177 777 7 096 288 22 709 952 CUMUL 351 407 482 40 939 658 105 663 222 45 629 382 79 181 699 271 413 961 79 993 521 2 006 84 842 13 408 58 640 72 048 12 794

II. DPI KASAI ORIENTAL (en Ff) Solde Dbiteur Gnral fin 2006 Solde en contentieux Solde difficilement recouvrable Total Solde Recouvrable IV. DPI MANIEMA (en Fc) Solde Dbiteur Gnral fin 2006 Solde en contentieux Solde difficilement recouvrable Solde apurer Total Solde Recouvrable

III. DPI KASAI OCCIDENTAL (en Fc) Solde fin 2006 Solde en contentieux Solde difficilement recouvrable Total Solde Recouvrable V. DPI PROVINCE ORIENTALE (en Ff) Solde Dbiteur Gnral fin 2006 Part des entreprises DGE Solde difficilement recouvrable Montant en contentieux Montant en double emploi Entreprises fermes Total Solde Recouvrable VII. DPI BANDUNDU (en Fc) Solde Dbiteur chu 2006 Solde difficilement recouvrable

000 000 000 000 000

2 006 9 280 395 5 088 557 2 466 037 20 777 160 997 153 147 7 889 515 1 390 880 2 006 16 752 998 1 175 235

VI. CDI KINSHASA (en Fc) Solde Dbiteur Gnral fin 2006 Solde en contentieux Solde difficilement recouvrable Total Solde Recouvrable

2 006 3 098 366 040 1 071 670 600 902 637 450 1 974 308 050 1 124 057 990

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Le solde actuel des restes recouvrer la DGE denviron 356 millions dUSD serait compos notamment de 160 millions dUSD pour les ptroliers producteurs et de 80 millions dUSD pour les entreprises publiques OFIDA Les droits et taxes dus lOFIDA limportation et lexportation sont pays au comptant au moment de laccomplissement des formalits de ddouanement. Aucune crance ne lui est due ce titre. Le recouvrement par la Douane mrite cependant d'tre analys trois titres : les droits d'accises et la fiscalit ptrolire, le contentieux et les rgimes d'exception. Les droits d'accises et la fiscalit ptrolire Les droits daccises, sur les productions locales et la fiscalit ptrolire, sont acquitts suivant le rgime de crdit de produits (dcadaire, mensuel et bimensuel) accords conformment aux disposition de linstruction n 014 du 30 dcembre 2003 relative la production et aux modalits de perception de droits et taxes sur le produits ptroliers imports et de lordonnance loi n 68/010 du 6 janvier 1968 telle que modifie et complte ce jour, relative aux droits de consommation et aux rgime des boissons alcooliques (production locale). Les tableaux 15.2 et 15.3 font l'tat des taux de recouvrement de ces droits. Tableau 15.2 Recouvrement des droits d'accises (en FC)
Anne 2006 2007 Recettes attendues 24 417 238 031 21 847 265 689 Droits pays 24 417 075 378 21 847 209 413 Ecarts 162 653 56 276 Taux de recouvrement 99,99% 99,99%

Source : OFIDA

Tableau 15.3 Recouvrement des droits dus sur les produits ptroliers (en FC)
Anne 2006 2007 Recettes attendues 42 249 354 713 40 232 737 953 Droits pays 34 718 683 655 35 784 466 262 Ecarts 11 530 671 051 4 448 271 690 Taux de recouvrement 82,17% 88,94%

Source : OFIDA

Il y a lieu de distinguer deux cas en matire de recouvrement de la fiscalit ptrolire : 1. La situation courante constitue des droits constats sur les sorties de produits ptroliers mis en consommation au courant dun exercice donn, dont les recouvrements se font en fonction des chances rglementaires. 2. La situation antrieure constitue des cas particuliers qui relvent des litiges et dont le recouvrement est soumis une procdure spciale (croisement de crances entre lEtat et les socits redevables et/ou restitution de droits). Ces cas peuvent tre illustrs par celui de COHYDRO, dont la dette slve 4,66 milliards de FC, qui devrait faire lobjet dune compensation avec les crances que la socit dtient sur lEtat, et le cas de Shell RDC, dont le dette qui slve 1,3 milliards de FC doit faire lobjet de restitution. De mme, le produit des droits de sortie sur lnergie lectrique exporte par la SNEL est diffr, conformment une instruction du DG en date du 4 mars 2005. La dette actuelle de la SNEL slverait 812 413 USD selon une lettre de la SNEL du 23 avril 2007 et 231,5 millions de FC, soit 472 000 USD, selon un tableau fourni par lOFIDA de Kin-Est.

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Le contentieux La Division du contentieux gre deux types de contentieux. Le contentieux administratif. A ce titre elle participe au Comit dAgrment des commissionnaires en Douane prsid par le Secrtaire gnral du Ministre des Finances et qui regroupe des reprsentants des oprateurs conomiques. Ils sont actuellement plus de cent mais quatre vingt cinq seulement seraient oprationnels. La division contrle leur activit sur la base de rapports mensuels et de contrles sur place. Ils peroivent des frais de commission qui slve thoriquement 5%, mais, du fait de la concurrence, ils peroivent en pratique beaucoup moins. La division est galement en charge du contrle des entrepts sous douanes. Les entrepts concds doivent faire lobjet de rapports dactivit et de contrles sur place. Le contentieux rpressif. La division doit thoriquement faire une contre-vrification de tous les dossiers de ddouanement. En fait, elle se contente de contrles cibls dans le cadre dune stratgie de gestion des risques. Labsence dans les dossiers des pices annexes et les retards dans la transmission des dossiers par les bureaux de douane nuisent la qualit des contrles. Cas cit : le guichet unique de Matadi nenvoie que des photocopies illisibles des documents douaniers. Le constat dune anomalie dans la procdure de ddouanement dclenche le contentieux rpressif. Les commissionnaires et les oprateurs conomiques concerns sont convoqus trois reprises. Ils ne rpondent que rarement rendant cette phase contradictoire peu oprante. Le dossier est alors transmis lADG qui prend une dcision transactionnelle . Les oprateurs ont un dlai de contestation de trente jours, lui aussi peu utilis dans la pratique. A son expiration les contrevenants ont un dlai de 15 jours pour effectuer le rglement, dfaut la douane utilise tous les moyens de droits pour assurer le recouvrement forc (fermeture, retrait dagrment, saisies) envers le commissionnaire en douane et loprateur conomique, solidairement responsables. Les statistiques pour lanne 2006 sont les suivantes (en FC) : Tableau 15.4 Contentieux douaniers en 2006 (en FC)
Nombre de dossiers Contentieux pays en 2006 17 dossiers Contentieux non pays en 2006 36 dossiers Droits luds 44 970 419 127 894 269 Amendes 60% 8 692 743 NC Amendes 40% 15 157 269 NC Amendes totales 23 850 269 125 702 193

Source : OFIDA

Les rgimes d'exception Les exonrations sont suivies par la Division des douanes. Elles perdre prs de 30% des recettes potentielles. Elles sont, pour une part gale un peu plus de 10%, accordes sur interventions plus haut places. Par ailleurs, les codes en dehors du code des douanes accordent des exonrations dont le principe peut se discuter. Ainsi, le code minier exonre les entreprises minires des droits sur les importations de carburant. La loi de finances 2008 cherche remdier en partie cet tat de fait. La documentation budgtaire, dans son Expos gnral du projet de budget de l'Etat pour l'exercice 2008, prvoit : - Suppression des exonrations sur les quipements, les matriels prvus par le Code des
Investissements, le Code Minier et autres conventions particulires. - Suppression des exonrations l'importation des produits ptroliers destins aux bnficiaires des avantages du Code Minier, du Code des Investissements et autres textes particuliers. - Limitation des exonrations accordes aux Administrations sans but lucratif aux biens imports uniquement dans le cadre humanitaire.

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Cest cette division qui suit galement les rgimes dexception (enlvements durgence, entrepts fictifs des particuliers et des entreprises) en exerant un contrle des destinations et des mises la consommation. Il est de notorit publique en RDC quune grande quantit des rgimes de faveur ne sont pas apurs correctement. Cest une des formes les plus importantes de la fraude limportation. Les enlvements durgence ne seraient pas soldes en totalit et entraneraient une perte de 30% de recettes. Total des pertes estim en 2005 : 900 millions de dollars. NB : La Division des douanes a galement pour fonction de reprsenter lOFIDA dans les commissions dagrment (Code des Investissements, Code Minier). DGRAD La DGRAD rencontre des difficults en matire de recouvrement car : - Des assujettis personnes morales ou ONG bnficiant d'avantages fiscaux (exonrations, facilits administratives) ne se sentent pas tenus de dclarer les oprations y relatives. - Des assujettis dont n'apparat pas clairement l'adresse physique sur la note de perception sont introuvables. - La perception par une banque de sommes infrieures au montant apparaissant sur la note de perception amenuise les ralisations. - Le nombre rduit des huissiers de la DGRAD et d'inspecteurs qualifis ne permet pas la vrification en peu de temps de la rgularit des paiements. - La saisine de la justice par des assujettis suspend le recouvrement contraint jusqu' l'aboutissement de l'affaire. - Dans le secteur minier, des difficults de recouvrement proviennent du dficit de communication entre le cadastre minier et la DGRAD, le premier tendant rgulirement violer les dispositions lgales et rglementaires en recouvrant lui-mme (cas des comptes ouverts la Raw Bank en 2007). Transferts au Trsor Depuis 2002 (Voir l'encadr Textes relatifs au mode de paiement des dettes envers l'Etat), la totalit des droits et taxes est verse directement par les redevables auprs du systme bancaire et port au crdit dun compte du Trsor. La procdure de paiement des impts est la suivante : 1) Le contribuable prsente sa dclaration fiscale en deux exemplaires auprs du bureau de liaison, situ dans le centre des impts (au sens large, CDI, DGE, centre d'impts synthtiques, ), qui assure un contrle formel, appose un cachet sur la dclaration et mentionne la date de dpt ; 2) Le contribuable se prsente au guichet pour remettre sa dclaration ; 3) Le guichet lui dlivre un rcpiss et procde la saisie des donnes relatives au paiement 4) Si le paiement est effectu en espces, le contribuable se prsente la caisse pour sacquitter de limpt d (cette procdure st rserve aux centre des impts situs dans une zone non pourvue dagence bancaire) ; si le paiement est fait par virement, le contribuable doit se prsenter sa banque muni du rcpiss de dclaration ou dune note de perception ; 5) La banque lui dlivre un bordereau de versement (attestation de virement) et annote le rcpiss pour constater le paiement ; 6) La recette dlivrera la quittance au contribuable lorsquelle aura connaissance du transfert de fonds effectif dans le compte de la BCC. La quittance nest dlivre immdiatement que dans le cas de paiement en espces. 140

La consolidation de ces recettes se fait de la faon suivante : Depuis lintroduction de Navision, le Compte gnral du trsor est directement crdit. Il tait prcdemment divis en sous comptes ouverts au nom des rgies et permettant le rattachement des recettes la rgie concerne dans un but statistique et galement afin de permettre le paiement des rtrocessions. Le compte gnral est aliment, par les recettes des rgies financires au jour le jour pour Kinshasa et sous 48 h pour les provinces (grce, depuis le mois de juin 2007, au logiciel Navision) dans une chane regroupant des agences mandataires (banques primaires remplissant pour le compte de la BCC le rle de la BCC l ou elle nest pas reprsente), 6 agences autonomes, les directions rgionales et le sige central de la BCC. Textes relatifs au mode de paiement des dettes envers l'Etat
Dcret 007 du 2 fvrier 2002 relatif au mode de paiement des dettes envers l'Etat Les rglements des dettes envers l'Etat, notamment les impts, sont obligatoirement effectus au compte du receveur de la Rgie financire ou de l'EAD auprs des banques ou de la Caisse gnrale d'pargne du Congo (CADECO), ou, exceptionnellement, auprs des comptables publics des recettes ou receveurs affects aux Rgies financires et aux EAD dans les localits ou les banques ne sont pas prsentes. Arrt ministriel 076/CAB/MIN/ECO-FIN & BUD/2002 du 11 fvrier 2002 portant mesures d'application du dcret 007/2002 du 2 fvrier 2002 relatif au mode de paiement des dettes envers l'Etat Les banques tablissent journellement au profit du compte centralisateur transitoire de chaque Rgie financire ou EAD un chque accompagn du relev journalier des perceptions. Elles reversent le montant total des recettes des Rgies financires au compte du Trsor public ouvert dans les livres de la BCC, de ses agences ou correspondants dans les 48 heures de leur encaissement, dans les villes et localits o la BCC est implante ou reprsente. Dans les autres localits, le reversement se fait au moins une fois par mois au moyen des bordereaux d'envoi de fonds. Circulaire ministrielle 002/CAB/MIN-ECO-FIN & BUD/2002 du 11 fvrier 2002 relative au mode de paiement des dettes envers l'Etat Le contribuable ou tout autre dbiteur se prsente auprs des Rgies financires ou EAD pour obtenir la note de perception ou de versement dterminant le montant des droits payer. La banque marge la note de perception ou de versement . La comptabilisation des recettes par les comptables publics des recettes et les receveurs des douanes a lieu sur la base des relevs journaliers provenant des banques ainsi que des documents prsents par les contribuables et dbiteurs, en particulier la note de perception ou de versement marge par la banque. Obligation est faite aux Rgies financires d'mettre l'intention des services du Ministre des finances (Inspection gnrale des finances, Direction du Trsor et de l'ordonnancement, Direction de la comptabilit publique) et de la Banque Centrale du Congo, des bordereaux gnraux de perception confectionns sur la base des diffrentes adresses bancaires portes sur les notes de perception ou de versement remises aux contribuables et dbiteurs. Le chque est dpos pour endossement au profit du compte centralisateur transitoire de la Rgie financire, accompagn du relev journalier de perceptions, par la banque auprs de l'antenne Rgie/BCC Kinshasa ou auprs du receveur de la Rgie en province. La Rgie expdie les relevs journaliers des banques chaque centre d'ordonnancement (Bureau de Recettes) pour la constatation du paiement, l'apurement de la dclaration et la comptabilisation.

Les recettes de lOFIDA sont verses directement au Trsor public au plus tard 48 h aprs leur encaissement par les intermdiaires financiers (banques commerciales). Dans les localits dpourvues dinfrastructures bancaires, le receveur des douanes peroit les droits et taxes et les verse lagence de la Banque centrale du Congo (ou du mandataire de celle-ci) situe dans la localit la plus proche. Il n'y a pas proprement parler nivellement du compte du Trsor la Banque centrale partir des comptes du Trsor dans les agences mandataires ou les agences de la Banque centrale dans la mesure o toutes ces entits sont relies en temps rel par Navision. Une remise d'espces un guichet d'une agence est donc crdite au compte du Trsor la Banque

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centrale ds que la remise d'espces donne lieu un mouvement dans les comptes de l'agence, dans les dlais maximum indiqus ci-dessus. Rapprochement Il n'y a pas proprement parler de rapprochement entre les chiffres des rgies et ceux du Trsor, mais entre les chiffres des rgies et ceux de la Banque centrale. On a admis que ce dernier rapprochement correspondait aux exigences de la mthodologie PEFA, dans la mesure o la Banque centrale tient le compte des encaissements du Trsor. Les divergences sur les chiffres de recettes entre les rgies et la BCC taient trs frquentes avant la mise en place du logiciel Navision (voir titre d'exemple l'encadr La Direction des recettes de l'OFIDA). Nanmoins, au-del des procdures formelles mise en place (chambre de conciliation des recettes, rdaction du PV mensuel de rconciliation), ctait en dfinitive la Banque Centrale qui imposait ses chiffres, y compris ceux relatifs aux recettes effectues en province. Tous les intervenants dans les oprations de recettes affirment que les carts de chiffres nexistent plus. Labsence de rel systme dinformation comptable au sein des rgies de recettes rend toute contestation des chiffres de la BCC impossible. Elles ne disposent que dinformations parcellaires en provenance des provinces. Si le rseau de lOFIDA semble plus performant, il est certain que cette Rgie ne matrise pas toutes les recettes effectues par les services de province. Les rgies peuvent nanmoins rapprocher les relevs des banques commerciales des chques mis leur profit et les relevs de la Banque centrale. Une conciliation des chiffres a lieu une fois par semaine entre la DGRAD et la BCC. A l'issue des sances, il s'avre que les chiffres prsents par la BCC sont difficilement contests tant donn notamment que : - Ils manent des versements effectus par les banques commerciales en principe dans les 48 heures suivant leur encaissement. - Le nouveau systme informatique mis en place, Navision, n'a pas mis fin aux recettes ventiler dont la rgularisation intervient parfois jusqu' dix jours aprs la fin du mois.
La Direction des recettes de l'OFIDA
Cest la Direction de la recette qui centralise les recettes des provinces douanires (chiffres communiqus par tlphone quotidiennement). Ces recettes taient souvent suprieures aux chiffres donnes par la BCC. Le nouveau logiciel de la BCC, NAVISION, en place depuis juin 2007, a amlior les rapprochements, les diffrences ayant pratiquement disparu. Les receveurs de lOFIDA devraient transmettre les pices mensuellement, en fait elles ne parviennent la direction quavec beaucoup de retard. La BCC ne fournit pas le dtail des recettes par nature (elle ne produit quun tat des encaissements par bureaux), cette information ne peut provenir que des services de la douane.

Des rapprochements plus efficaces pourraient intervenir dans l'avenir en mettant profit les nouvelles possibilits offertes par les tats dtaills de recettes que la BCC est en mesure de produire la demande (pour l'heure, les rgies ne les demandent pas ; elles se contentent des relevs dencaissements). Voir L'encadr Les tats de recettes disponibles la Banque centrale. A moyen terme Navision devrait tre reli aux rgies de recettes, ce qui permettrait de transmettre linformation en temps rel.
Les tats de recettes disponibles la Banque centrale
Autres recettes par agence et mode de recouvrement : recette de l'Etat autres que celles des rgies financires par agence Dtail par compte de l'chelle des intrts dbiteurs sur Recettes des rgies financires par agence et mode de recouvrement Recette des rgies financires par province-agence et

142

les comptes du Trsor Echelle des intrts dbiteurs sur les comptes du Trsor Encaissement hebdomadaire de l'Etat par rgie financire : par agence de l'opration et par mode de recouvrement Etat des dcaissements des comptes sous gestion des ordonnateurs dlgus : il s'agit des paiements effectus sur un compte gr par un ordonnateur dlgu Etat des encaissements des comptes sous gestion des ordonnateurs dlgus Journal des oprations de l'Etat : il s'agit des oprations sur les comptes de l'Etat au cours d'une priode donne Journal des oprations des comptes sous gestion des CDS Paiements effectus sur les comptes sous gestion des ordonnateurs dlgus

mode de recouvrement Recettes dtailles des rgies financires Recettes dtailles des rgies financires par service de recouvrement Recettes globales des rgies financires par priode

Tableau journalier des paiements : il s'agit des paiements sur les comptes de l'Etat pour une date donne et dans une agence donne Tableau synoptique des paiements de l'Etat :: il s'agit des dcaissements sur les comptes de l'Etat par nature de dpenses et pour une priode donne Tableau synoptique des paiements de l'Etat groups par compte courant : il s'agit des dcaissements sur les comptes de l'Etat slectionns par nature

143

Note

Critres minima (Mthode de notation : M1)

Justifications

Note globale : D+
i) Le taux de recouvrement i) Le solde des restes recouvrer, essentiellement auprs de des crances au titre de la grandes entreprises, est de l'ordre de 400 millions de USD, toute dernire anne tait essentiellement du ct de la DGE. Si l'on admet qu'il n'y en a que infrieur 60 % et le le quart de recouvrable effectivement, l'estimation tombe 100 montant total des arrirs millions de USD, soit de l'ordre de l'ordre de 12% des recettes dimpt est important (plus fiscales en 2006. Ces restes recouvrer le sont trs difficilement, de 2 % des recouvrements un taux infrieur 60%. annuels). ii) Les recouvres sont ii) Les recettes fiscales sont verses par les redevables dans une reverses au Trsor au banque commerciale ou la Banque centrale. Ces fonds moins toutes les semaines. parviennent dans le compte du Trsor la Banque centrale dans un dlai rduit, qui peut tre la journe si le versement eu lieu auprs d'une agence de la Banque centrale, quelques jours dans le cas de l'intervention d'une banque commerciale. Le dlai annonc de transfert des oprations entre les banques commerciales et la BCC est de 48 heures, il semble que certaines banques soient relies Navision ou un systme de compensation avec la BCC. Dans certaines provinces, le dlai d'un mois pourrait tre encore en vigueur. Sans prjudice des recettes collectes par les administrations sans reversement au Trsor, qui sont hors du champ de l'indicateur. iii) Le rapprochement iii) Le rapprochement entre les recouvrements et les transferts au complet des valuations de Trsor est automatique puisque le recouvrement consiste en un limpt, des versement sur le compte du Trsor la Banque centrale, aprs un recouvrements, des arrirs bref passage ventuel par une banque commerciale. Il faut et des transferts au Trsor cependant ajouter qu'il n'y a pas de rapprochement avec une se fait au moins tous les valuation de l'impt qui rsulterait par exemple d'mission de mois dans le mois suivant rle, compte tenu de la nature auto dclarative de l'impt. la fin de la priode.

144

PI-16. Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses


Les questions du PEFA : 1. Mesurer le degr de prvisibilit et de suivi des flux de trsorerie. 2. Mesurer la frquence et la fiabilit des informations sur les plafonds de dpenses fournies aux ministres. 3. Mesurer la frquence et la transparence des ajustements des dotations budgtaires.

Suivi de la trsorerie Les services se rfrent au plan de trsorerie annuel ngoci avec le FMI, clat par trimestre ; il est mis jour en fonction des ralisations. Il figure en annexe du Programme Suivi par les Services du FMI (PSSF). Le Plan de trsorerie est la charge du Comit dlaboration du plan de trsorerie qui regroupent des reprsentants des cabinets des Ministres des Finances et du Budget, de la DTO et de la BCC. Le bureau tudes et statistiques de la Division de la trsorerie au sein de la DTO en assure le secrtariat. Le Plan de trsorerie est publi sur le site interne du Ministre des Finances dans la nomenclature du TOFE (voir indicateur PI-24). Il sagit dun plan trimestriel glissant et rvisable le 25 de chaque mois. Les recettes attendues sont tablies sur la base des prvisions dexcution des recettes par les rgies. Les dpenses sont classes par ordre prioritaire : dpenses obligatoires (salaires, dette extrieure, fonctionnement des institutions, charges rcurrentes) puis les autres (frais de mission, transport, festivit). Le plan, approuv par les ministres, est transmis la Direction du contrle budgtaire (DCB) aux fins de mise jour du plan dengagement. Ces modifications sont portes la connaissance des gestionnaires de crdit par lintermdiaire des contrleurs budgtaires affects et/ou des sous gestionnaires de crdit. Lexcution du plan de trsorerie ne fait plus lobjet dun rapport mensuel. Un tat d'excution est labor et transmis aux services du FMI. Compte tenu de limportance des dpenses urgentes , directement excutes par la Banque Centrale sur instruction ministrielle, et des autres procdures dexception utilises, sans rfrence au plan de trsorerie, on peut srieusement douter de son utilit. Informations sur les plafonds de dpense Le budget de lanne 2007 a t adopt par le Parlement au cours du mois de juillet 2007. La circulaire dexcution du Ministre du budget transmise aux ministres et date du 28 juillet 2007, na t disponible qu compter du 10 aot. Lexcution budgtaire sest donc faite tout au long du premier semestre sur la base des douzimes provisoires. La circulaire budgtaire prvoit : o Llaboration et le respect dun plan dengagement tabli par service sur une base mensuelle pour une priode glissante de trois mois, en conformit avec les allocations budgtaires dune part et le Plan de trsorerie dautre part. 145

o Le plan dengagement budgtaire est intgr systmatiquement dans la chane informatise de la dpense par les informaticiens de la CII. o Il est rvis sans priodicit rgulire, pour limiter les dpenses (y compris celles relatives au service de la dette extrieure) aux recettes mensuelles et viter tout recours au financement bancaire. Le plan dengagement pour les mois de juillet septembre a fait lobjet dune lettre de transmission aux gestionnaires de crdits en date du 30 juillet 2007. Le plan dengagement est tabli par la Direction du contrle budgtaire dans une relative concertation avec les ministres dpensiers qui communiquent leurs besoins . La DCB dit tenir compte des requtes exprimes par les ministres, dans la mesure des enveloppes disponibles. La concertation a galement lieu avec le Comit d'laboration du plan de trsorerie. Le projet du Plan d'Engagement Budgtaire est transmis au Cabinet du Ministre du budget pour approbation. Une fois approuv, la Direction du contrle budgtaire dite les dtails par rubrique et les transmet aux services par la lettre signe par le Ministre du budget. A ce niveau, la CII mcanise dans la base des donnes la tranche retenue par le Plan d'engagement budgtaire pour chaque rubrique. Le Plan d'engagement budgtaire tient compte des priorits des services. La lettre de transmission du Ministre du budget leur exige l'envoi rgulier de leurs besoins la Direction du contrle budgtaire (rf. Lettre n1309/CAB/MIN/BUDGET/DCB/2007 du 30 juillet 2007. Le plan dengagement nest pas utilis comme instrument de gestion budgtaire. Selon les ministres sectoriels, la diffusion du plan l'intrieur du ministre est insuffisante de sorte que les directions ne reoivent pas le plan d'engagement et les intendants ou sous-sousgestionnaires de crdits au sein des directions engagent les crdits en dehors du cadre fix. Les plans d'engagement ne conduisent pas des rductions significatives des crdits disponibles pour tre engags. C'est sans doute cet irralisme qui les conduit tre peu utiliss car peu crdibles. Le tableau 16.1 propose la comparaison PEB (plan d'engagement budgtaire)/crdits disponibles en dbut de priode pour l'exercice 2007. Elle fait apparatre des PEB relativement gnreux. Tableau 16.1 Plan d'engagement budgtaire et crdits disponibles
PLAN D'ENGAGEMENT BUDGETAIRE (milliards de FC) Crdits Engag. Disponibles provisoires dbut de dbut de au 30 juin priode priode PERIODE DU 01/06/2007 AU 30/06/2007 342.8 66.2 PERIODE DU 01/04/2007 AU 31/05/2007 285.6 158.6 127.1 PERIODE DU 01/01/2007 AU 31/03/2007 171.4 0.0 171.4 PEB priode PEB/disp. dbut de priode 76.3% 81.3% 95.9% Excution Ecart/PEB

50.5 103.3 164.3

62.6

-12.1

Le manque de crdibilit des plans d'engagement auprs des ministres est accentu par le constat qui peut tre fait d'une excution sans lien apparent avec les prvisions, comme on peut le constater la lecture du tableau 16.2.

146

Tableau 16.2 Excution du plan d'engagement budgtaire par administration


Hors dpenses finances sur ressources extrieures, priode du 01/07/2007 au 30/09/2007 millions de FC MINISTERE OU INSTITUTION DEPENSES COMMUNES PRESIDENCE DE LA REPUBL. PRIMATURE SERVICE NATIONAL CHANCEL. DES ORDRES NAT. ASSEMBLEE NATIONALE SENAT POUVOIR JUDICIAIRE SECRETARIAT DU GOUVERN. AFFAIRES ETRANGERES COOPERATION INTERNAT. INTERIEUR, DECEN. ET SEC. RELAT. AVEC LES PAR.S POL. DEFENSE NATIONALE ANCIEN COMBATTANTS ECONOMIE NATIONALE FINANCES BUDGET PLAN RECONSTRUCTION JUSTICE REFORMES INSTITUTION. RELATIONS AVEC LE PARLEM. SANTE PUBLIQUE ENSEIG. PR., SEC., ET PROF. COM. NAT. POUR L'UNESCO ENSEIGN. SUP. ET UNIVERS. RECHERCHE SCIENTIFIQUE INFRASTR., T. P. ET RECON. URBANISME ET HABITAT AGRICULTURE DEVELOPPEMENT RURAL INDUSTRIE COMMERCE EXTERIEUR MINES PLAN 1 591.0 3 155.7 402.3 958.8 47.3 6 685.7 3 055.4 1 050.6 480.2 1 841.6 26.2 14 853.9 38.9 40 090.2 144.1 134.7 32 978.3 3 288.6 884.4 46.4 648.6 33.4 37.3 6 826.0 17 482.0 34.4 6 089.9 719.6 7 158.4 113.4 3 338.0 468.1 215.5 117.9 2 391.4 EXEC. TAUX MINISTERE OU INSTITUTION PLAN 69.5 532.6 2 684.5 555.6 996.2 75.6 168.3 494.6 411.7 871.3 149.8 460.5 2 928.0 430.4 129.0 2 400.6 116.8 175.7 130.1 118.5 142.7 275.2 91.1 1 192.8 94.4 15.3 21.6 7 402.4 624.2 2 628.8 1 013.8 194.6 136.0 364.8 EXEC. TAUX

453.5 28.5% HDROCARBURES 8 582.2 272.0% ENERGIE 1 065.4 264.8% TRANSP. ET VOIES DE COM. 373.3 38.9% POSTES, TELEP. ET TELEC. 87.5 185.0% INFO., PRES. ET COM. NAT. 8 765.8 131.1% DROITS HUMAINS 2 209.1 72.3% AFFAIRES FONCIERES 2 632.0 250.5% ENVIRONNEMENT 1 329.0 276.8% TOURISME 2 210.1 120.0% CULTURE ET ARTS 22.4 85.5% JEUNESSE 7 772.7 52.3% SPORTS ET LOISIRS 3.3 8.5% FONCTION PUBLIQUE 32 382.5 80.8% TRAVAIL 118.0 81.9% PREVOYANCE SOCIALE 124.8 92.7% AFF SOC. ET SOL. NAT. 35 889.9 108.8% CONDITION FEM. ET FAM. 3 058.5 93.0% ADMIN. DE L'ASSEMB. NAT. 462.4 52.3% ADMINISTRATION DU SENAT 23.6 50.8% INTEGRATION REGIONALE 710.8 109.6% AFFAIRES HUMANITAIRES 26.4 79.0% PORTEFEUILLE 24.3 65.1% COUR DES COMPTES 17 851.3 261.5% COM. ELECT. NAT. INDEP. 31 748.7 181.6% HAUTE AUTO. DES MEDIAS 18.9 54.9% DELEG. GEN. A LA FRANC. 7 156.5 117.5% DELAGATION A LA MONUC 656.4 91.2% POLICE NATIONALE 3 924.4 54.8% DIRECTION GEN. DE MIGR. 1 273.1 1122.7% AGENCE NAT. DES RENS. 3 051.0 91.4% INSPECTION GEN. DES FIN. 641.9 137.1% BASE LOGISTI. CENTRALE 265.6 123.2% PETITES ET MOY. ENTREPR. 116.6 98.9% INSP. GEN. DE L'ENS. PRIM. 914.0 38.2% TOTAL

66.9 96.3% 135.7 25.5% 1 645.5 61.3% 376.7 67.8% 1 087.5 109.2% 43.4 57.4% 175.0 104.0% 477.5 96.5% 199.5 48.5% 329.6 37.8% 205.9 137.4% 694.3 150.8% 4 894.5 167.2% 325.9 75.7% 94.3 73.1% 3 264.7 136.0% 39.0 33.4% 132.8 75.6% 37.0 28.4% 84.5 71.3% 1 616.0 1132.4% 395.2 143.6% 240.0 263.4% 1 059.6 88.8% 67.0 71.0% 20.1 131.4% 17.6 81.5% 8 620.7 116.5% 308.9 49.5% 557.8 21.2% 604.4 59.6% 145.9 75.0% 104.6 76.9% 1 131.2 310.1%
110.6%

185 525.2 205 145.1

Ajustements budgtaires Les autorisations de crdits vots par le Parlement peuvent tre modifies de plusieurs faons. Les budgets amnags Ils sont vots par le Parlement, en conformit avec l'article 29 de la loi financire qui dispose : Les amnagements et rectifications du budget font lobjet dune loi ou dune dcision budgtaire prsente dans les mmes formes que la Loi ou dcision budgtaire. En cas durgence et moyennant un amnagement correspondant des recettes, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par ordonnance du Prsident de la rpublique ou par dcision de lautorit hirarchique. Un projet de loi portant ratification de cette modification du budget est dpos immdiatement au Conseil Lgislatif ou louverture de la prochaine session. Les virements et transferts de crdit Les virements sont des mouvements de crdit entre deux lignes budgtaires d'un mme ministre ou d'une mme institution, tandis que les transferts le sont entre deux ministres ou institutions. 147

Les transferts sont, dans la pratique, inexistants. Les virements sont des mouvements entre deux articles, l'article tant le niveau de spcialit budgtaire, c'est--dire le niveau de dpense auquel l'autorisation parlementaire contraint le gestionnaire (les mouvements de fonds entre literas sont donc autoriss). Les virements de crdits sont rgis par les articles 31 et 32 de la loi financire. Le Parlement a linitiative des virements de crdits entre dpenses courantes et dpenses en capital. Le Prsident de la rpublique, sur proposition du Ministre du Budget (et dans la pratique le Ministre du budget), peut effectuer des virements de crdits l'intrieur des crdits de fonctionnement. Dans la pratique de trs rares virements de crdits (un seul en 2006) sont effectus par arrt du ministre du budget. La circulaire dexcution budgtaire dcrit nanmoins la procdure suivante : 1. Toute demande de virements de crdits darticle article par le gestionnaire de crdits doit tre adresse la DPSB pour examen. 2. A la lumire des dispositions lgales en la matire, il importe de respecter les dispositions techniques suivantes : o Sassurer que toute demande de virement des crdits en cours de traitement induit une rservation de crdits sur la ligne budgtaire en diminution ; o Sassurer de lquilibre entre les crdits en diminution et celle des crdits en augmentation ; o Vrifier la disposition des crdits par lmission dun tat de consommation des crdits la DCB ; o Sassurer de lexistence des lignes de crdits pour lesquelles les augmentations sont sollicites ; o Imputer et libeller correctement les lignes de crdit faisant lobjet du virement. Le virement est autoris aprs avis conjoint de la DCB et de la DPSB. La saisie de la demande est effectue la DPSB. Elle produit un projet darrt vis par les deux directeurs, soumis la signature du ministre accompagn dun tat de consommation des crdits. NB : les lignes de crdits relatives aux rmunrations, aux primes permanentes, la dette publique, au fonds spcial dintervention, aux dpenses exceptionnelles et dinvestissement sur ressources extrieures, ne peuvent faire lobjet de virement de crdits.
Note Critres minima (Mthode de notation : M1) Justifications

Note globale : D
D i) La planification et le suivi de flux de trsorerie ne sont i) Limportance des dpenses hors pas effectus ou laissent substantiellement dsirer. chane standard rend inoprant le plan de trsorerie. ii) Les MDA disposent dinformations sur les plafonds ii) Le plan dengagement est peu dengagement de dpenses pour moins dun mois OU ne connu des directions des ministres disposent daucune indication fiable sur la disponibilit et nest aucunement respect. effective de ressources pour lengagement des dpenses. iii) Les ajustements budgtaires significatifs en cours iii) Les dpassements budgtaires dexercice sont frquents et effectus de manire non sont nombreux et peu rgulariss. transparente.

148

PI-17. Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties


Les questions du PEFA : 1. Qualit des donnes et des rapports sur la dette. 2. Etat de consolidation des soldes de trsorerie. 3. Mcanismes de contraction des emprunts et des octrois de garanties. Donnes et rapports sur la dette La qualit des donnes sur la dette intrieure a t dcrite lindicateur PI-4. Elles sont de trs mauvaise qualit, le mcanisme retenu de retour des dossiers des dpenses non payes aux gestionnaires de crdit en fin dexercice ne permet ni de connatre le stock rel des arrirs intrieurs ni de connatre les oprations sur ce stock. Le suivi de la dette extrieure est du domaine exclusif de lOGEDEP. Le stock est valu la fin de chaque trimestre en collaboration avec les services du FMI et de la Banque Mondiale. Ltat du stock (voir le tableau 17.1) est transmis au ministre des Finances. Il fait lobjet dune diffusion auprs de la DPSB, de la DTO et de la BCC. Tableau 17.1 Stock de la dette extrieure de la RDC au 30 juin 2007 (en USD)
Encours sans arrirs Cranciers Club de Kinshasa Club de Londres Club de Paris Anc. Propit. Multilatraux Total (A) 233 073 048 28 570 000 5 216 355 705 0 3 343 818 906 8 821 817 659 Stock darrirs Stock darrirs en principal dintrts (B) 214 387 558 0 149 928 181 140 330 000 7 816 300 512 462 040 (C) 148 991 673 0 76 443 248 4 86 000 1 550 000 231 844 921 Total des arrirs (B+C) 363 379 232 0 226 371 429 145 190 000 9 466 300 744 306 962 596 452 280 28 570 000 5 442 727 134 145 190 000 3 353 185 206 9 566 124 621 Encours (A+B+C)

Loffice labore un tableau damortissement annuel dans le cadre de la prparation du budget. Il labore un tat des chances trimestrielles qui bnficie de la mme diffusion que l'tat du stock. Cest sur la base de se document que les chances sont engages 15 jours avant la fin du trimestre prcdent. Lordonnancement et lmission dun titre de paiement sont toujours antrieurs la date dchance. Les bons d'engagement sont mis par chance, par bailleur et spars pour la partie capital et pour la partie intrts. Loffice assure la surveillance du paiement des chances en participant aux sances de la Commission de conciliation des comptes. La dette extrieure est suivie depuis avril 2005 grce au logiciel SYGADE, mis disposition par le PNUD, qui maintient un appui technique lOffice. LOGEDEP ne produit pas de rapport annuel dactivit. Consolidation des soldes de trsorerie Pour analyser le problme de la consolidation des soldes de trsorerie, il peut tre utile, dans un premier temps, d'en faire, autant que possible, le recensement. Il est ensuite 149

ncessaire de rendre compte de la rforme du Compte gnral du Trsor et de ses souscomptes, mene en 2007 par la BCC. Il faut enfin analyser le primtre de la consolidation. Les comptes des organismes publics la Banque centrale et dans les banques commerciales Les comptes des organismes publics soit la Banque centrale, soit dans les banques commerciales sont trs nombreux (ce point a dj t voqu dans le cadre de l'indicateur PI7, d'un autre point de vue). Le tableau 17.2 en donne une vision synthtique. L'encadr Les comptes bancaires publics dans les banques commerciales propose quelques informations supplmentaires. Tableau 17.2 Comptes bancaires non ferms en 2006 par banque et par organisme
Organisme Banque Banque Centrale du Congo BCDC BIAC BIC CADECO CITYGROUP CONGOLAISE RAWBANK STANBIC UBC 7 12 8 Ministres Institutions publiques 43 5 6 42 8 15 1 Budgets annexes 2 21 32 1 1 1 3 2 17 7 10 11 1 19 10 18 12 6 14 16 5 Rgies financires Comptes de projets Entreprises publiques

24 3 27

7 6 3

Source : DTO Note : les comptes des institutions publiques la Banque centrale incluent ceux du Trsor

La Banque centrale du Congo joue un rle particulier, qui est celui de caissier de l'Etat (Loi N005/2002 du 7 Mai 2002 relative la constitution, lorganisation et au fonctionnement de la Banque Centrale du Congo Convention de caissier de lEtat signe entre la BCC et lEtat le 20 janvier 2004). La BCC tient le Compte Gnral du Trsor (CGT), compte unique du Trsor qui, jusqu' une date rcente, centralisait toutes les oprations enregistres dans des sous-comptes du Trsor, systme remplac aujourd'hui par celui des axes d'analyse (voir plus loin). Le tableau 17.3 propose un extrait de la liste des comptes de l'Etat la Banque centrale, qui est celle des comptes qui sont agrgs dans la position nette du gouvernement (PNG). La liste complte contient 251 comptes d'entits publiques. Il n'existe plus, depuis 2007 que quatre comptes du Trsor, trois sont en gris dans le tableau 17.3. Le quatrime, le compte PPTE, n'apparat pas dans la liste. Il existe cependant des comptes suspens antrieurs qui restent rgulariser :
- avis de dbit comptes courants en monnaie nationale ; -avis de dbit Direction des services trangers ; - dpenses urgentes de l'Etat en monnaie nationale ; - dpenses urgentes de l'Etat en monnaies trangres.

La mission a travaill sur trois listes de comptes : Un tat obtenu la DTO intitul : Comptes non ferms en 2005 et en 2006 par banque et par organisme (tableau 17.2) sur lequel apparat 52 comptes ouverts la Banque Centrale. Un tat des comptes grs au sige de la BCC, remis par le service des comptes courants sur lequel figure 81 comptes dont une cinquantaine semble correspondre des comptes des administrations (non repris ici).

150

Une liste remis par le mme service et comportant 251 comptes (tableau 17.3), liste qui semble tre non exhaustive puisque le compte PPTE ny figure pas (voir plus loin). Tableau 17.3 Extraits de la liste des comptes de l'Etat la Banque centrale
OD DISTRICT DE SANKURU Assemble provinciale/Kinshasa COMPTE GENERAL TRESOR PUBLIC OD VILLE DE KINSHASA PRESIDENCE TRAVAUX REFECTIONS & VOIRIE AGENCE NATIONALE DES RENSEIGNEMENT ANR DEP AGRICULTURE ET DEVELOPPEMENT RURAL MINISTERE EPSP CPTE SP EX. ETAT MINI. DEFENSE EFFORT DE GUERRE COUR DES COMPTES FONDS DE CONTREPARTIE GENERALE FONDS DE CONTREPARTIE PPTE DPT FIN VILLE DE KINSHASA CPTE DEP URG TRESOR PUB MONNAIE NATIONALE CPTE DEP URG TRESOR PUBL MONNAIE ETRANGERE GOUVERNORAT/MANIEMA DIVISION PROVINCIALE DU PLAN INSPECTEUR GENERAL EPSP/CELLULE DIVISION PROVINCIALE EPSP/BDD 1 PROVINCE BANDUDU COMPTE CABINET OD DISTRICT MADOMBE COMPTE OD PROVINCE BAS CONGO COMPTE OD VILLE FIDA CPTE FONCTIONNEMENT GOUV. PROV. TAXES RETROCEDEES HTEL DE VILLE RETROCESSION TAXES GOUV. PROV. V/C CONTRIB. CEDEES COMMUNE MAKISO COMMUNE TSHOPO ZONE D'IRUMU ZONE DE MAMBASA CITE DE BUNIA COMPTE OD VILLE DE L'ISHI INSPECTION PROVINCIALE DE L'AGRICULTURE LABO VETERINAIRE PARAFISCALITE PETROLIERE/GOUV ECONOMATS DES MAGISTRATS ZONE DE SANTE DE KAMINA DISTRICT MEDICAL DU HAUT LOMANI TERRITOIRE DE KAMINA TERRITOIRE DE KABONGO DIV. PROV. IMPTS V/C FONCT ASSEMBLEE PROVINCIALE NORD KIVU COLLECTIVITE DE BASWAGHA COLLECTIVITE DE BAPERE

Source : BCC
Comptes du Trsor

Les comptes bancaires publics dans les banques commerciales Un grand nombre de comptes sont dtenus par des administrations auprs de banques commerciales. Ce nombre serait aujourd'hui restreint par rapport au pass (voir le tableau 17.2 en 2003, un inventaire des comptes de lEtat dans les banques commerciales a relev lexistence de plus de 700 comptes), rsultat des efforts effectus dans le cadre dune mission dactualisation de linventaire des comptes de lEtat et de dtermination de leurs soldes 2006 suivant un ordre de mission collectif du ministre des finances du 5 juin 2006. La circulaire n 004/CAB/MIN/FIN/2005 du 12 avril 2005 du Ministre des Finances portant procdure douverture et de fonctionnement des comptes de ltat dans les tablissements de crdits de RDC a pour objet de mettre de l'ordre dans cet ensemble de comptes. Elle prcise notamment les conditions douverture (autorisation pralable du Ministre), les comptes autoriss (condition des bailleurs, comptes des budgets annexes), les conditions de leur fonctionnement (solde dbiteur interdit, relevs de compte transmis la DTO, justification des oprations, conditions de reporting pour bnficier des crdits du Trsor).

La rforme du Compte gnral du Trsor en 2007 L'information qui, jusqu' une date rcente, tait rendue disponible par la multiplicit des sous-comptes du Trsor, l'est aujourd'hui par le renseignement extra comptables des axes d'analyse associs au Compte gnral du Trsor. Ces axes d'analyse sont relativement nombreux comme on peut le constater la lecture du tableau 17.4 et constitueront un outil performant s'il est mis profit dans l'avenir.

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Tableau 17.4 Axes d'analyse du Compte gnral du Trsor la Banque centrale


TYPE DEPENSE, RECETTES ETAT Approvisionnement du compte PPTE OPI en attente d'excution Autres frais financiers Autres paiements sur ressources PPTE Dpenses autres que celles du Trsor Dpenses effectues sur les comptes autres que celles des OD Diverses commissions percues BCC/ops Trsor Dettes extrieures (principal) Dettes intrieures Annulation des crdits accords indment au Trsor Frais de fonctionnement Intrts sur avances en compte courant Trsor Intrts sur la dette extrieure Intervention co Salaires autres agents et fonctionnaires de l'Etat Soldes de l'arme Soldes de la police Dpenses en capital/ress ext Dpenses en capital sur ressources PPTE Dpenses en capital sur ressources propres Rtrocessions aux budgets annexes Rtrocessions recettes Rgies financires aux Gouvernorats Rtrocessions recettes Rgies financires aux Rgies financires Subventions accordes la BCC par le Trsor Subventions EAD, BPO & autres Recettes sur les comptes autres que les OD Autres financements externes Recettes autres que celles du Trsor Autres recettes internes Recettes DGI sans celles des ptroliers Recettes de la DGRAD Don projets Prise en recettes dpense porte au dbit du Trsor Recettes de l'OFIDA Recettes des ptroliers producteurs DGI et DGRAD Prts projets Versement de reliquat de la paie Alimentation compte gnral Trsor par compte PPTE FAMILLE COMPTES COURANTS ETAT EAD Comptes des entreprises publiques et semi-publiques Fonds de contrepartie Autres fonds de contrepartie Famille comptable pouvoir public Famille comptable trsor Ordonnateur dlgu Famille comptable trsor public SERVICE RECOUVREMENT DGI/Recettes des centres impts DGI/Recettes de la DGE DGI/Recettes Direction urbaine imp. ptr. prod. DGI/Recettes des provinces DGI/Recettes Province Bas Congo DGI/Recettes Province DGI/Recettes Province Sud-Kivu DGRAD/Recettes Administration centrale DGRAD/Recettes de Kin Est DGRAD/Recettes de Kin Ouest DGRAD/Recettes des ptroliers producteurs DGRAD/Recettes des provinces DGRAD/Recettes Province Bas Congo DGRAD/Recettes DGRAD/Recettes Sud Kivu OFIDA/Recettes de la DG OFIDA/Recettes Aero de Kin OFIDA/Recettes de Kin Est OFIDA/Recettes des provinces OFIDA/Recettes Province Bas Congo OFIDA/Recettes OFIDA/Recettes Sud Kivu REGIES FINANCIERES DGI DGRAD OFIDA

Source : BCC

La consolidation des comptes Les sous-comptes du Trsor la Banque centrale ne reprsentent donc qu'une petite partie des comptes publics ouverts dans ses comptes. Seuls les sous-comptes du Trsor sont automatiquement consolids. Les comptes des ordonnateurs dlgus nous ont t prsents tantt comme des sous comptes du Trsor, donc consolids, tantt comme des comptes indpendants. Les comptes des Ministres et Institutions sont intgrs afin de dterminer la Position Nette du Gouvernement (PNG) lors de llaboration du TOFE. Ils sont galement consolids au sens financier du terme, ce qui signifie que les intrts dbiteurs sont calculs sur le solde global de l'ensemble des comptes. Les sous comptes du Trsor sont nivels au jour le jour pour Kinshasa et sous 48 h pour les provinces (grce, depuis le mois de juin 2007, au logiciel Navision) dans une chane regroupant des agences mandataires (banques primaires remplissant le rle de la BCC l ou elle nest pas reprsente), 6 agences autonomes, 11 directions rgionales et le sige central. Aux termes de la convention de caissier, la BCC est tenue de transmettre :

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- quotidiennement : au Ministre des finances : les soldes du Compte gnral du Trsor et de ses sous-comptes aprs la clture de la journe ; -mensuellement, un tat des entres et sorties des fonds dans ces comptes. Mcanismes de contraction des emprunts et des octrois de garanties La loi financire dispose en son article 9 que les oprations financires de l'Etat, sous forme notamment d'emprunts, de prts, de garanties, de subventions ou de prises de participations ne peuvent tre conclues que si une loi les autorise et sur avis conjoint pralable des Ministres des Finances et du Budget. Le montant prvisionnel des emprunts de l'Etat figure dans la loi de finances, ce qui peut tre considr comme l'autorisation requise par le PEFA. Les montants inscrits dans les lois de finances de ces dernires annes ayant toujours t sous-excuts, les dispositions de la loi financire ont t respectes. LOGEDEP dtient une copie de toutes les conventions de financement. Tous ces contrats sont revtus de la signature du Ministre des finances ou dun de ses reprsentants dment habilits. Le suivi des garanties accordes par lEtat est assur par lOffice. Loctroi de cette garantie serait devenu rare (deux trois dossiers par anne). Les avis de lOffice en matire doctroi sont systmatiquement suivis par le Ministre des Finances. Aucun tat des garanties accordes na t produit pendant la mission.
Composante Critres minima de notation de cette composante. Mthode de notation M2 Justifications

Note globale : C+
i) Qualit de lenregistrement des donnes sur la dette et des rapports affrents ii) Degr de consolidation des soldes de trsorerie de ladministration centrale. Note = D : Les fichiers sur la dette Si les donnes sur la dette extrieure sont dans une large mesure incompletspeuvent tre considres comme compltes et peu fiables. et fiables, celles relatives la dette intrieure sont inexistantes depuis 2001. Note = B : La majeure partie des soldes de trsorerie sont calculs et consolids au moins toutes les semaines, mais des fonds extrabudgtaires chappent ces procdures.

Depuis lintroduction de Navision, la consolidation est journalire sur le Compte gnral du Trsor de toutes les oprations de recettes et de dpenses intgrant les oprations ralises sur les sous comptes, ainsi que des oprations ralises sur les comptes des ministres et institutions qui concourent la PNG. Cependant, les comptes des autres organismes publics ne sont pas consolids avec ceux de l'Etat. iii) Mcanisme de Note = B : Ladministration centrale La note B est propose bien qu'il n'ait pas contraction des prts contracte des emprunts et met des t possible d'obtenir des statistiques sur les et doctroi des garanties sur la base de plafonds fixs garanties octroyes ; celles-ci sont garanties. pour le total de la dette et des cependant peu nombreuses. garanties. Lapprobation est toujours donne par une seule entit comptente de ladministration centrale.

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PI-18. Efficacit des contrles des tats de paie


Les questions du PEFA : 1. Les tats de paie et le fichier nominatif sont directement relis pour assurer la concordance des donnes et le rapprochement mensuel. 2. La qualit des modifications apportes au fichier nominatif et aux tats de paie. 3. Le contrle interne de ces modifications. 4. L'existence et efficacit dun systme de vrification des tats de paie. La paye en RDC est morcele en plusieurs secteurs qui, chacun, font appel une procdure diffrente : - les militaires et les policiers ; - les rgime spciaux de la fonction publique : enseignants, personnel de sant et personnel des institutions ; - le rgime gnral de la fonction publique : le reste. Ce qui suit traite, dans un premier temps du rgime gnral de la fonction publique, des quatre points de vue adopt par le PEFA. Dans un deuxime temps, titre d'exemple, il a t choisi de traiter l'un des deux rgimes spciaux, celui des enseignants. Etats de paye et fichier nominatif Deux institutions tiennent des fichiers de personnel, la Fonction publique et la Direction de la paie du Ministre du budget. Dans chacune de ces deux institutions coexistent pour l'instant deux fichiers, un ancien d'avant le recensement et un nouveau d'aprs le recensement. La Fonction publique La Fonction publique, qui ne gre ni les militaires, ni les policiers, ni les institutions, ni les enseignants, ni les personnels de sant en vertu de statuts particuliers, est en charge du fichier nominatif des autres fonctionnaires. Ce fichier est trs fortement dgrad, ce qui a amen les autorits lancer une opration de recensement de toute la fonction publique (les recensements des effectifs de la police et de l'arme sont effectus selon des mthodologies diffrentes), le but tant de rduire la masse salariale. Cette opration s'est droule en deux phase : une identification puis une de prise dempreintes digitales destines tre numrises. Ces deux phases sont acheves sur Kinshasa. Les chiffres annoncs sont les suivants : 120 000 recenss, 94 497 retenus et plus de 11 000 cas litigieux. Le rsultat attendu devrait tre voisin des 100 000 agents dont prs de 27 000 devraient tre mis la retraite. Les oprations en province sont arrtes faute de financement, aprs l'achvement de la premire phase (identification) qui a concerne 281 168 agents (retraitables inclus). Le recensement identifie les nouvelles units (NU), prs de 135 000 agents non matriculs ayant fait lobjet de dcision locales de recrutement ; le recensement de l'agent repose alors sur un arrt local d'affectation, ce qui pose le problme de lauthenticit des documents prsents ( la Fonction publique on estime le nombre de fraudeurs 10%). Ne sont cependant inclus dans le fichier de la paie (voir plus loin) que les seuls agents matriculs Le recensement n'a pas concern les retraits inactifs, mais seulement ceux qui continuent travailler. Le recensement peut alors permettre d'identifier les agents en activit qui devraient tre mis la retraite.

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NB. L'appellation nouvelle unit ne doit pas tre mal interprte ; certaines nouvelles units travaillent dans l'administration depuis plusieurs dizaines d'annes. Ce recensement, assur par une socit sud africaine, nest pas termin et appelle de nombreuses critiques. Voir l'encadr L'opration de recensement en cours. Le nouveau fichier de la fonction publique, mis jour en fonction des travaux de recensement comporte donc environ 375 000 fonctionnaires civils (rgime gnral et spcifiques). Note : La fonction publique ne gre pas les rgimes spcifiques, mais tient un fichier nominatif (ventuellement partiel) de certains rgimes spcifiques ; c'est le cas des enseignants et du personnel de sant. La Direction de la paie Il est ncessaire de distinguer la situation jusqu' la paie de janvier 2008 de la nouvelle situation partir de la paie de fvrier 2008. Jusqu'en janvier 2008 Les fichiers de la Direction de la paie, fichiers "paie", ne concernent que les seuls agents de Kinshasa grs par la fonction publique. Le nouveau fichier paie ou fichier PTS est mouvement par la Direction de la Paie, sur la base dinformations transmises par la Fonction Publique. Il se prsente comme une base de donnes, sous Access, la Division Informatique place sous la responsabilit du Secrtaire gnral. Ce fichier comporte 47 581 agents qui sont actuellement traits dans la nouvelle application PTS (Procdure Transitoire Simplifie Voir l'encadr Le projet PTS). Ce chiffre reprsente les agents recenss Kinshasa et qui figuraient sur la paie du mois de mars 2005. Ils figurent galement sur les listes de la Fonction publique transmises mensuellement la direction de la paie et qui comporte 65 167 noms. Ils demeurent dans lancien fichier pour le paiement des primes. La diffrence entre les listes transmises par la Fonction publique (65 167 noms) et les agents retenus par la Direction de la paie (47 581 agents) s'explique par le fait que la Direction de la paie n'a retenu que les agents qui figuraient sur la paie du mois de mars 2005. Comparaison entre les fichiers Fonction publique et "paie". Les anciens fichiers Fonction publique et "paie" avaient volu de faon spare et n'avaient jamais fait l'objet de rapprochement. La Direction de la paie transmet chaque mois la Fonction publique les donnes dtaills de lexcution de la solde sans aucun retour depuis plusieurs annes. Les nouveaux fichiers Fonction publique et "PTS" sont tous deux issus du recensement. Ils sont cependant trs diffrents dans la mesure o le nouveau fichier "paie" ne contient qu'environ 15% du nouveau fichier Fonction publique. Utilisation des fichiers pour la paie La Direction de la paie continue d'utiliser l'ancien Fichier et le nouveau fichier PTS . Depuis le mois d'aot la paie est effectue selon la procdure PTS pour ce qui est du salaire de base, mais l'ancien fichier de la Direction de la paie continue d'tre utilise pour les indemnits ainsi que pour les retraits. Rien ne permet de garantir que, retraits mis part, ce sont exactement les mmes agents qui sont rmunrs par le nouveau et par l'ancien fichier (le premier pour le salaire de base et le second pour les primes). Il n'y a en effet pas d'interface entre les deux fichiers de

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sorte que, mme en l'absence de toute manipulation volontaire, il n'y a sans doute pas de possibilit de garantir techniquement qu'il en est bien ainsi. NB. Il existe trois numros matricule diffrents : - le matricule fonction publique pour les personnels sous statut : peu fiable, doublons etc. - le numro de recensement, qui comporte 18 chiffres est un simple numro dordre. - le nouvel identifiant PTS, gal au numro d'ordre d'arrive de l'agent dans le fichier, qui se veut unique , ne facilite pas les rapprochements. A partir de fvrier 2008 La fonction publique a transmis, depuis le mois d'octobre 2007, pour tre intgre la paye de fvrier, une liste de 375 664 noms (hors police, arme est institutions) destine effectuer une paye nominative. Cette liste contient de l'ordre de 94 000 noms pour Kinshasa, le reste, environ 281 000 noms, concerne les provinces. Cette liste rsulte d'un achvement du recensement sur la base d'une mthode simplifie dans laquelle chaque agent rempli une fiche. Les nouvelles units ont galement rempli une fiche, le principe tant de recenser tous ceux qui travaillent. De l'ordre de 120 000 nouvelles units ont ainsi t recenses et, pour l'instant, laiss de ct. La rapidit de cette opration de "recensement simplifi" permet de s'interroger sur sa qualit et sur la prennit de la nouvelle liste de 375 664 noms, quand on sait que le SECOPE, malgr sa proximit avec le monde des enseignants, n'est pas parvenu depuis presque dix ans une mise jour de ses listes (voir plus loin). Il existe donc aujourd'hui la Direction de la paie trois fichiers, par ordre chronologique d'apparition : - l'ancien fichier paie ; - le fichier PTS (47 581 noms) ; - le fichier "fvrier 2008" (375 664 noms). Le fichier "fvrier 2008" stocke les informations exactement selon le format de l'ancien fichier paie, auquel il devrait se substituer. Son contenu est destin tre converti au format PTS au cours du premier semestre 2008. A partir du mois de fvrier 2008, l'actuel fichier PTS, qui avait fait l'objet d'un dbut d'utilisation d'aot 2007 janvier 2008, ne sera plus utilis, mais dlaiss au profit du fichier "fvrier 2008" en attendant d'tre, en principe, le futur fichier de la paie. Il n'y aura donc plus, en principe (sauf arme police et institutions), de paiement des salaires par enveloppe, mais une paie totalement nominative. Il faut cependant s'attendre d'importants problmes lis ce que la nouvelle liste de 375 664 noms ne peut, compte tenu de la rapidit et des conditions de son tablissement, tre totalement cohrente avec la ralit des effectifs sur le terrain. Note : 1. La paie des nouvelles units n'est pas budgte pour l'exercice 2008. Le choix semble nanmoins avoir t fait de les matriculer dans l'avenir. 2. La paie Police + Arme + Institutions, jusqu' prsente liquide par le Cabinet du Ministre du budget, devrait l'tre, dans l'avenir, par la Direction de la paie.

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Les modifications apportes au fichier nominatif et aux tats de paye Le fichier nominatif Le fichier de la fonction publique a t totalement remani aprs les oprations didentification de la premire phase du recensement. Il est modifi en fonction des sanctions opres sur les dossiers litigieux et sur des validations des recours des agents omis . Le nouveau fichier de la Direction de la paie (fichier PTS) est modifi par les informaticiens de la cellule PTS sur la base dtats fournis par la Fonction publique et aprs rapprochement avec les tats de la paie de mars 2005. Les tats de paye (ou listes de paye) La Direction de la Paie est charge de centraliser tous les travaux concernant la liquidation des dpenses de personnel des fonctionnaires et agents de ltat (sauf statuts particuliers). A ce titre elle est destinataire de toutes les modifications inities par les dpartements employeurs, vises par la Fonction publique et le Ministre du Budget. Le dossier est examin par une des six divisions de liquidation, il peut faire lobjet dun rejet. Sa prise en compte dfinitive est conditionne par une validation du Directeur de la Paie et une autorisation du Ministre du Budget. Depuis que la Direction de la paie n'utilise plus que le fichier PTS (sauf, officiellement pour les primes et les retraites), la procdure de modification du fichier solde du Ministre du budget n'a pas t modifie. Cependant, dans le cadre de PTS, les dossiers administratifs des agents seront disponibles la Direction de la paie, ce qui devrait rendre le contrle plus performant. Aucun dcs de fonctionnaire nest signal la Direction de la Paie avant la clture du dossier, qui peut prendre de nombreux mois. La Directrice de la paie n'a le pouvoir, en cas d'information de dcs, que d'obtenir larrt du paiement des primes, mais pas d'empcher les ayant droits de bnficier encore du salaire dactif du dfunt. Le contrle des modifications des tats ou listes de paye La Division du contrle au sein de la Direction de la paie assure un contrle permanent sur les mouvements des lments de liquidation de la paie oprs par les divisions de liquidation. Cest le seul contrle interne sur la solde, il devrait tre complt par des missions de contrle de la paie en vue de prserver lintgrit de la solde telle que liquide par cette direction. Depuis le basculement de la solde des agents de Kinshasa dans la procdure PTS, aucune modification (mis part lintroduction de fonctionnaires omis na t introduite dans le fichier. Les modifications devraient tre introduites linitiative des services gestionnaires des personnels et valides par la Directrice de la Paie aprs un passage du dossier physique entre les mains des contrleurs de la Direction. Les pices justificatives de ces modifications seront conserves la Direction de la Paie. Note : dans PTS, les listes de paye sont issues automatiquement du fichier nominatif, de sorte qu'il est quivalent de parler de liste nominative ou de liste de paye.

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La vrification des tats de paye Il faut distinguer les tats de paye (ou listes de paye) et les tats liquidatifs. L'tat liquidatif L'tat liquidatif est l'tat sign par le Ministre du budget et vaut liquidation de la paye. Il s'agit d'un document d'une centaine de pages o ne figure aucune liste nominative mais uniquement des montants par service. Il traite de l'ensemble de la fonction publique (hors arme et police). Le tableau 18.1 en propose un extrait pour la province du Bas-Congo. Les tats de paye Les tats de paye sont des listes nominatives ; chaque nom sont associs plusieurs montants payer (salaire de base, diverses indemnits). Les tats de paye sont donc un dveloppement nominatif de l'tat de liquidation. Cependant, il n'existe d'tat de paye que pour les agents identifis par la Direction de la paye (et qui sont maintenant dans le nouveau ficher "paie" PTS). En particulier, il n'existe pas d'tats de paie pour le paiement des salaires en province. Ceci signifie que le tableau 18.1 est le seul document d'excution de la paie dans une province. Les provinces reoivent ainsi des enveloppes sans liste nominative, rparties par service comme dans le tableau 18.1. Les autorits locales sont alors libres de la rpartition nominative. Les provinces ne respectent mme pas la rpartition par service de l'tat liquidatif. Les tats de paye que les autorits locales sont susceptibles d'tablir ne parviennent la Direction de la paie, malgr plusieurs relances, qu'en trs petit nombre. Ceux qui parviennent des provinces, comme d'ailleurs ceux qui parviennent de Kinshasa sont toujours excuts 100% (les tats dmargement sont signs manifestement par une mme personne pour plusieurs bnficiaires). De faon gnrale, les comptables assignataires de la paye, sauf rares exceptions, ne rendent pas compte de leurs oprations la Direction de la Paie. Seul un contrle a posteriori et purement formel des pices justificatives de dpenses (tats dmargements) est effectu par la Division des apurements de la Direction de la Comptabilit publique, sur les comptabilits dposes. Un encadrement des oprations de paie, assur pendant trois mois par une quipe de Contrleurs des finances, en 2003, sest traduit par un reversement dans les caisses du Trsor de 82 millions de FC. Les comptables qui dposent leurs comptabilits la Direction de la comptabilit publique sont des comptables principaux, ils retracent dans cette comptabilit les oprations effectues, pour leur compte, par les comptables subordonns, dans la mesure o ils en disposent. Rien ne permet d'affirmer que les agents pays (les listes d'margement sont toujours marges 100% ou un taux voisin de 100%) sont rellement en activit. Aucun contrle n'est exerc sur les comptables de la paye que sont les billeteurs. Par ailleurs, les agents se plaignent des retards dans les paiements et de ne pas recevoir la totalit de leur paye, en particulier dans les provinces.

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Tableau 18.1 Etat liquidatif d'une province


ETAT LIQUIDATIF DE LA PAIE - SEPTEMBRE 2007 PROVINCE DU BAS-CONGO
Administration centrale publique FINANCES RETRO FINANCES BAS-CONGO DGI/MATADI DGRAD/MATADI OFIDA/MATADI BUDGET RETRO BUDGET/BAS-CONGO RENAPI/MATADI PLAN INSS/MATADI FONCTION PUBLIQUE FONCTON PUBLIQUE ACTIFS/MATADI FONCTON PULIQUE/RECLASSES DGI/MATADI Ordre et scurit publique POUVOIR JUDICIAIRE MAGISTRATS CIVILS/MATADI PRIME MAGISTRATS CIVILS/MATADI INTERIEUR ET DECENTRALISATION AUTORITES COUTUMIERES - BOURGMESTRES/MATADI COM. DE DISTRICT (CDD), MAIRES, CDD ADJOINT, CHEF DE CITES/MATADI CHEF DE SECTEUR ET CHEFFERIE/MATADI CHEF DE GROUPEMENT/MATADI DIRECTION GENERALE DES MIGRATIONS DGM/MATADI Affaires conomiques INFRASTRUCTURES ET TRAVAUX PUBLICS OFFICE DES ROUTES/MATADI AGRICULTURE PROFESSIONNELS DE L'AGRICULTURE/MATADI SERVICE NATIONAL DES SEMENCES/MBANZA-NGUNGU SERVICE NATIONAL DE VULGARISATION AGRICOLE/MATADI PROGRAMME NATIONAL RIZ/MBANZA-NGUNGU SERVICE NATIONAL DE MECANISATION AGRICOLE/INKISI SERVICE NATIONAL DE MECANISATION AGRICOLE/MBANZA-NGUNGU SERVICE NATIONAL DE MECANISATION AGRICOLE/MATADI DEVELOPPEMENT RURAL PROGRAMME NATIONAL D'ACQUACULTURE/MBANZA-NGUNGU CENTRE NATIONAL DE DEV. RURAL INTEGRE/BOMA CENTRE NATIONAL DE DEV. RURAL INTEGRE/MBANZA-NGUNGU CENTRE NATIONAL DE DEV. RURAL INTEGRE/MATADI SERVICE NATIONAL HYDRAULIQUE RURAL/MATADI DIRECTION DES VOIES ET DESSERTES AGRICOLES/MBANZA-NGUNGU ENERGIE COMMISSION RURALE DE L'ENERGIE/MATADI TRANSPORTS ET VOIES DE COMMUNICATION CENTRE DE PREVENTION ROUTIERE/MATADI METEOROLOGIE ET TELECOMMUNICATIONS PAR SATELLITE/MATADI METEOROLOGIE ET TELECOMMUNICATIONS PAR SATELLITE/BOMA METEOROLOGIE ET TELECOMMUNICATIONS PAR SATELLITE/MOANDA INFORMATION PRESSE ET COMMUNICATION REGIE NATIONALE DES TELECOMMUNICATIONS PAR SATELLITE/MATADI AFFAIRES SOCIALES ET SOLIDARITE INSTITUT NATIONAL POUR AVEUGLES/BOMA Protection de l'environnement, de la faune et de INFRASTRUCTURES, TRAVAUX PUBLICS OFFICE DES VOIRIES ET DRAINAGES/MATADI ENVIRONNEMENT INSTITUT DES JARDINS ZOOLOGIQUES ET BOTANIQUES/INKISI Sant SANTE PUBLIQUE PROFESSIONNELS DE SANTE CIVIL/MATADI PROFESSIONNELS DE SANTE ARMEE DU SALUT/LUKAYA PROFESSIONNELS DE SANTE MILIT. 50 BRIGADE ALPHA/MATADI PROFESSIONNELS DE SANTE MILIT./POLICE NAT./MATADI PROFESSIONNELS DE SANTE MILIT/FARDC/GARNISAON MBANZA-NGUNGU DCMP/MATADI PROFESSIONNELS DE SANTE MILIT./50 BRIGADE/KITONA PROF. DE SANTE MILIT./50 BRIGADE BRAVO/MBANZA-NGUNGU PROF. DE SANTE MILIT./15 BRIGADE/INF.SPEC.G.S.S.P/MBANZA-NGUNGU CENTRE DE SANTE KONZO KIBAMBI/LUKALA EFFECTIFS 50 526 11 017 1 233 0 287 308 638 7 0 7 14 14 9 763 9 676 87 1 157 220 220 0 498 12 79 55 352 439 439 854 142 142 620 538 38 4 23 5 7 5 29 2 1 3 2 15 6 14 14 36 24 7 3 2 13 13 0 0 133 44 44 89 89 4 660 4 660 3 373 28 119 238 293 8 266 150 113 68 NET A PAYER 1 385 857 783 251 302 155 32 238 983 7 820 000 6 532 673 6 816 586 11 069 724 2 603 045 2 480 000 123 045 261 093 261 093 216 199 034 214 328 052 1 870 982 104 994 213 83 448 363 25 110 837 58 337 526 12 285 879 332 141 2 119 760 1 397 242 8 436 736 9 259 971 9 259 971 29 927 684 9 313 707 9 313 707 16 708 299 15 489 881 593 950 9 098 351 784 77 850 109 005 76 731 471 721 31 471 16 725 49 564 33 469 228 614 111 878 2 532 069 2 532 069 582 269 114 812 287 986 105 708 73 763 319 619 319 619 0 0 3 201 260 1 782 602 1 782 602 1 418 658 1 418 658 74 783 721 74 783 721 32 239 272 226 538 3 377 418 2 464 538 3 601 941 130 764 3 607 803 3 601 941 3 020 716 1 642 943

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DCMP/LUKALA PRIMES MEDECINS MATADI PRIMES RISQUES PHARMACIENS/MATADI PRIMES RISQUES CHIRURGIENS DENTISTES /B C SERVICE NATIONAL DE VULGARISATION AGRICOLE/MATADI Religions, culture, sports et loisirs INFORMATION, PRESSE ET COMMUNICATIONS RADIO TELEVISION NATIONALE CONGOLAISE/MATADI AGENCE CONGOLAISE DE PRESSE/MBANZA-NGUNGU AGENCE CONGOLAISE DE PRESSE/MATADI AGENCE CONGOLAISE DE PRESSE/BOMA CULTURE ET ARTS ARCHIVES NATIONALES/MATADI ARCHIVES NATIOALES/BOMA BIBLIOTHEQUE NATIONALE/MATADI SOCIETE NATIONALE DES EDITEURS, COMPOSIT., ET ARTISTES/MATADI Enseignement ENSEIGNEMENT PRIMAIRE, SECONDAIRE SECOPE/BOMA SECOPE/TSHELA SECOPE/MBANZA-NGUNGU SECOPE/INKISI SECOPE/MATADI ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET UNIVERSITAIRE ISDR KINZAU-MVUETE ISP BOMA CIDEP/MATADI ISEA/TSHELA ISAM/KIDIMA ISP/MBANZA-NGUNGU ISTM/KISANTU ISP/KANGU ISTM/TSHELA ISC/MATADI ISDR/LUOZI ISTM/KIMPENSE ISNP/MOANDA RECHERCHE SCIENTIFIQUE IGC/MATADI IGC/BOMA INERA/MVUAZI INERA/NGIMBI INERA/KHONDO INERA/LUKI JEUNESSE CENTRE DE FORMATION ET DE PRODUCTION DES JEUNES/MATADI TRAVAIL INSTITUT NATIONAL DE PREPARATION PROFESSIONNELLE/BOMA AFFAIRES SOCIALES ET SOLIDARITE INSTITUT NATIONAL POUR AVEUGLES/BOMA CENTRE DE PROMOTION SOCIALE/MATADI Promotion sociale, affaires sociales FONCTION PUBLIQUE PERSONNELS CIVILS/MATADI AFFAIRES SOCIALES ET SOLIDARITE SERVICE NATIONAL DES GESTIONS DES HOMES DES VIEILLARDS/BOMA CONSEIL REGIONAL DE PROMOTION SOCIALE/MATADI

4 0 0 0 0 122 111 97 1 8 5 11 1 1 6 3 25 635 24 092 6 419 277 8 814 3 460 5 122 937 62 74 14 74 38 303 107 64 26 63 26 39 47 430 18 22 267 8 24 91 0 0 60 60 116 14 102 6 948 6 922 6 922 26 8 18

62 469 17 658 182 2 189 037 956 159 4 000 3 464 299 3 266 018 2 854 587 33 448 237 861 140 122 198 281 19 447 16 096 107 508 55 230 906 010 321 843 230 859 213 823 941 9 113 076 323 007 270 114 719 742 182 566 830 48 268 897 2 816 324 3 364 956 499 662 2 854 068 1 807 028 18 717 384 3 523 293 4 416 173 1 163 993 2 987 574 1 313 557 2 221 401 2 583 484 9 549 141 447 414 494 711 6 245 303 115 503 335 865 1 910 345 1 801 840 1 801 840 1 010 339 1 010 339 2 149 245 241 507 1 907 738 12 174 130 11 708 348 11 708 348 465 782 132 120 333 662

Note : Le tableau 18.1 reproduit la totalit de l'tat liquidatif de la paye de la province du Bas -Congo du mois de septembre 2007. Il n'est accompagn d'aucun document complmentaire, en particulier de listes nominatives. Il s'agit donc d'enveloppes, qui peuvent tre trs vastes. En effet, les Divisions provinciales des ministres sont regroupes sous l'intitul FONCTION PUBLIQUE, soit prs de 10 000 agents. La rpartition de cette enveloppe est la discrtion des autorits provinciales, qui ne rendent pas compte. Les services techniques des ministres, contrairement aux Divisions provinciales, qui sont des services "administratifs", sont isols dans l'tat de paye sauf dans un certain nombre de cas trs significatifs en nombre d'agents, en particulier les professionnels de sant civils (plus de 3000 agents pour la ville de Matadi), les professionnels de l'agriculture (plus de 500 agents pour la ville de Matadi), les enseignants (plus de 6000 agents pour la ville de Boma). Les retraits sont classs sous l'intitul FONCTION PUBLIQUE (prs de 7000) ; il n'existe pas au niveau central de liste nominative correspondant l'tat de paye.

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L'opration de recensement en cours


La fonction publique Lapproche, qui est celle dun simple recensement avec remise de carte professionnelle dans une perspective de matrise de la masse salariale par le contrle des effectifs, est rductrice et restreinte. Le recensement qui ne concernait que l'administration centrale a t tendu aux provinces. Il est bas sur un contrle des pices (arrt de nomination) remis par les agents ; il ne comporte pas de contrle sur place. La non attribution dun nouveau matricule des fonctionnaires est cet gard symptomatique, alors que le recensement est en voie dachvement et que le peu de fiabilit de lactuel matricule tait lune des motivations de lopration. La collecte de 10 empreintes digitales ne semble pas prsenter d'avantages par rapport la collecte de deux empreintes et ncessite de grosses capacits de stockages onreuses. Enfin lensemble du travail, bien queffectu avec le ministre de la Fonction Publique, reste fortement tributaire du fournisseur de logiciel : lentreprise Face Technology. La dfense nationale Les effectifs sont d'environ 150 000 militaires plus 77 500 inactifs. Les brigades brasses sont engages dans une scurisation de la chane de paiement et dune sparation de celle-ci de la chane de commandement. Dimportants rsultats ont t obtenus. Notamment dans la connaissance quantitative des militaires ; depuis plusieurs mois la solde du militaire de base a pu tre multiplie par deux budget personnel constant. Cependant, il convient de dpasser le stade du seul paiement de la solde pour une approche de gestion des ressources humaines. Les FARDC sont en train de faire la collecte des informations complmentaires au recensement avec lappui dEUSEC (European Union advisory and assistance mission for security reform in the Democratic Republic of Congo). La Police (103 000 lments) Dbut 2006, la socit sud africaine Face technology a men sur Kinshasa un recensement des policiers avec collecte dinformations biomtriques. Intressante par son volet biomtrie, cette exprience limite au seul comptage des effectifs apparat comme un double chec : - Du point de vue de la prennit et de lappropriation : conue par Face Technology et le ministre de lIntrieur sans association de la Direction des ressources humaines de la Police Nationale, des problmes contractuels font que ni le Ministre ni la Police ne disposent rellement des matriels, des logiciels et mme des rsultats et de la base de donnes. - Du point de vue de louverture vers une vraie gestion des ressources humaines que ne permet ni les informations collectes, ni leur codification. - Lobjectif tait un simple comptage des effectifs, aucune programmation spcifique na t faite, aucune table dveloppe, laissant ainsi libre cours aux oprateurs de saisies. Enfin, depuis leur collecte, aucune information na t mise jour.

Le projet PTS
Le fichier repris dans le PTS concerne environ 47 000 (sur environ 125 000 potentiels) fonctionnaires civils (hors institutions qui sont gres par le Cabinet) de Kinshasa (fonctionnaires des administrations centrales dont le Ministre de l'enseignement primaire, secondaire et professionnel (EPSP) lexception des enseignants et le Ministre de la sant l'exception des personnels de sant). Il est le produit du transfert du fichier de la solde de mars 2005 (dans laquelle 62 000 fonctionnaires avaient t pays) et des modifications effectues partir des oprations de recensement effectues par le cabinet sud africain recensement termin sur Kinshasa il a dur deux ans. 2688 agents supplmentaires ont t rintgrs dans le fichier sur la base de simples listes produites par la Fonction publique, aprs vrification de leur prsence sur la solde de mars 2005. A moyen terme la mise en uvre effective de PTS devrait entraner dimportante modifications au systme actuel : - Modifications saisies par les administrations dorigine. - Contrles exercs par le Contrleur Budgtaire du ministre du budget. - Contrles informatiques des donnes par des contrleurs (8) ddis au systme PTS. - Validation informatique par la Directrice de la Paie. - Emission des tats liquidatifs et des tats de paie par la cellule PTS. La solde du mois de juillet 2007 a t traite par la cellule PTS aprs transfert du fichier de la Division de linformatique du ministre du Budget. Ce transfert, vu la qualit des donnes (inexistence, incohrence ) a entraner un important travail dassainissement. Le fichier PTS n'est donc pas proprement parler un "nouveau fichier", mais le rsultat du transfert de l'ancien fichier corrig par des oprations d'assainissement (visant par exemple liminer les doublons) et bnficiant de l'attribution du numro PTS. L'ancien fichier demeure, malgr les dfauts qu'il prsente et qui ont conduit aux oprations d'assainissement, utilis pour effectuer le paiements

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des primes et des retraites, celles- ci ntant pas encore intgres dans le logiciel PTS. Un nouveau contrat de 9 mois, sur financement du budget national, devrait permettre lexpert de raliser cette opration dintgration et de parfaire le transfert de comptence. La cellule des contrleurs nest pas oprationnelle. Le visa informatique des modifications, qui sont la date de la mission du seul fait des informaticiens de la cellule PTS, nest pas oprationnel.

La paie en province (Astrid de Valon, district de lIturi, janvier 2006)


Il existe deux types de fonctionnaires, ceux sous statut ayant obtenus un numro matricule de la fonction publique Kinshasa et ceux travaillant sous-contrat autrement appels contractuels ou bien nouvelles units , qui sont en attente dun numro matricule, parfois depuis plus de dix ans. La paye ne concerne que les fonctionnaires matriculs. Au niveau du district Bunia, sur 676 fonctionnaires recenss, on compte 395 matricules, soit 58 % et 282 contractuels, soit 42% de nouvelles units, qui ne sont tous simplement pas pays, sauf si les enveloppes reues de Kinshasa sont partages entre matriculs et non matriculs. La paye des fonctionnaires matriculs de lEtat est assure depuis 2004 de manire assez rgulire. Mais les salaires verss sont drisoires. Une moyenne de 7 USD par mois, en contradiction avec le salaire minimum lgal de 68 USD par mois, selon les accords de Mbudi de 2003. Le systme de la paye, non informatis, est complexe : Le ministre des finances Kinshasa libre mensuellement sur le compte de lordonnateur dlgu la Banque Centrale du Congo Bunia la somme totale en FC correspondant la paye des fonctionnaires de lensemble du district, territoires compris. Cette somme ne prend pas en compte lvolution des ressources humaines, savoir, dcs, mutations, ventuelles nouvelles immatriculations. Les changements dans le nombre des fonctionnaires font l'objet de notifications posteriori. D'aprs les personnes rencontres : chaque bureau transmet la fonction publique la liste dactylographie de ses agents matriculs en 7 exemplaires, plus les 7 listes provenant de chacun des 5 territoires, ce qui prend beaucoup de temps. La fonction publique est cense contrler ces listes. Mais on se demande quel type de contrle peut tre fait alors quaucun rpertoire des fonctionnaires nest jour la fonction publique, et que personne na t en mesure de dire combien de contractuels / et de matriculs travaillaient au niveau du district. La fonction publique garde pour chaque service 2 exemplaires des listes (pour archivage) et transmet les autres au service budgtaire. Ce dernier devrait recalculer la main tous les montants par service et apposer son tampon sur les 1400 listes envoyes par mois. La ralit la plus probable : Il parat tonnant que ces deux tours de force, des bureaux et du service budgtaire soit rellement accomplis dans un dlai record dune semaine, lorsque lon voit quen parallle la plupart des services narrivent pas rpondre aux 2 lettres qui leur arrivent par jour. Une copie des listes non signe est conserve au niveau du budget, les 4 autres passent la commission de la paye. Cette dernire, regroupant un mandataire du budget, un agent de la paye, des membres de la fonction publique active et passive et lordonnateur dlgu valide de nouveaux lensemble des listes et autorise la paye. Lordonnateur signe un bordereau pour librer les fonds la banque puis un comptable public principal donne lagent payeur dsign dans chaque service la somme totale pour son service au niveau de Bunia. Celui ci paye chaque matricul de son service Bunia et transmet ensuite les 4 exemplaires des listes signes : 1 copie reste Bunia dans les mains du comptable principal, deux copies partent Kisangani, et 1 Kinshasa, mais il ne semble clair a personne quoi elles vont servir. Pour les territoires, le comptable public principal transmet largent chaque comptable public subordonn des territoires, qui retient sur la somme les frais occasionns par son prilleux voyage sans moyen logistique, avant de rentrer tous les mois dans son territoire payer les fonctionnaires puis ramener les listes signes Bunia. Lon comprend rapidement que le processus de la paye, bien que prestement ralis par les services chaque mois est extrmement lourd au niveau papiers traiter, et reprsente lactivit majeure de lensemble des fonctionnaires du service de la fonction publique active et du service des finances. Ce processus se veut contrl, pourtant cette multiplication dinformation fait que tout contrle devient quasiment impossible : nombreux sont les cas de fonctionnaires pays Bunia et qui pourtant ny travaillent plus depuis plusieurs annes, de fonctionnaires dcds mais toujours pays Bunia chaque mois, ou de fonctionnaires muts de Kinshasa Bunia depuis longtemps mais dont la paye narrive jamais Bunia. On voit aussi le cas de fonctionnaires ayant chang de service Bunia, pays non pas dans leur service actuel mais dans leur ancien service. Ce systme ne permet pas Kinshasa de connatre la situation exacte du nombre de fonctionnaires pour un mois, et cela handicape le calcul de lenveloppe ncessaire pour la paye.

La paye des enseignants Il existe quatre catgories d'coles. 1. Les coles directement sous le contrle de l'Etat. 2. Les coles des rseaux, gnralement confessionnels, en convention avec l'Etat. 3. Les coles prives agres par l'Etat. 4. Les coles prives non agres par l'Etat.

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Les coles des catgories 1 et 2 sont qualifies d'coles publiques. Ce sont les seules pour lesquelles l'Etat verse les salaires. D'autres contributions compltent le revenu des enseignants (voir les indicateurs PI-7 et PI-23). Actuellement, environ un enseignant sur deux nest pas mcanis, cest dire quil nest pas pay par ltat. Le SECOPE (Service du Contrle et de la Paie des Enseignants) a pour mission de matriser les effectifs, de contrler et de payer les enseignants et le personnel administratif des coles (Ministre de lEnseignement Primaire, Secondaire et Professionnel EPSP). Le SECOPE maintient deux bases de donnes : celles des enseignants dans lensemble du pays et celles des postes (et par consquent des coles) autoriss. La prparation de la solde commence par la gnration de la liste de paie par le SECOPE national. Cette liste inclut les enseignants des coles publiques, mais n'est pas mise jour depuis presque dix ans. Un peu plus de 20 000 enseignants ont t ajouts la suite d'une ngociation avec les syndicats. Les changements de postes et daffectation nont plus t enregistrs depuis de nombreuses annes. Les agents de la SECOPE servent des imprims papiers qui sont ensuite incorpors dans danciens listings, dans lattente dun ventuelle prise en compte dans la base de donnes. Cette liste de paie ou "listings" est transmise par le Ministre de l'EPSP la Direction de la Paie. En principe ces listings son galement transmis chaque SECOPE provincial et aux gestionnaires des coles. A Kinshasa le listing est directement rcupr par le comptable public en charge dune zone au sein de la Direction de la paie. La direction de la paie intgre dans ltat liquidatif de la paie celle des 248 000 enseignants figurant sur les listings du SECOPE. Soumis la signature du Ministre du budget, il est transmis au Ministre des finances et suit le circuit de la Chane de la dpense jusqu lOPI transmis la BCC qui est rparti par Directions provinciales de la banque Centrale (dites galement Caisses Congo ou Caiscongo) ou par comptable public principal de dpenses pour Kinshasa. La BCC envoie, via Internet, un Ordre de Virement ses succursales de province. En province des Commissions de la Paie (bien que lgalement supprimes il semble quelles subsistent officiellement dans certaines provinces et de faon informelle dans les autres) imposent au SECOPE provincial un contrle et des modifications des listes. Ces modifications constituent une atteinte lintgrit de la solde telle qulabore par le SECOPE, mais il peut difficilement en tre autrement, tant donn l'anciennet des listes du SECOPE. Des listes manuelles intgrant des coles non autorises (non mcanises) ont t constitues et ont servi de base pour le paiement des salaires, lsant ncessairement des coles et des enseignants exerant dans le cadre autoris par lEPSP. Lanalyse des tats de paie et des listes tablies par les gestionnaires indiquant les effectifs rels et leurs noms et limportance des reliquats dgags chaque mois indiquent un dcalage pouvant reprsenter plus de 50% de la base de donnes. Les responsables du SECOPE parlent dun cart beaucoup plus important (prs de 100%), mais peut tre intgrentils les rpercussions des agrments dtablissements (avec leurs effectifs thoriques) non encore pris en compte. Note : reliquats = fonctionnaires absents, muts, dcds, Les listings margs devraient normalement tre retourns aux comptables et aux SECOPE provinciaux pour quils tablissent leurs rapports de paie. Le manque de listings implique que cela nest pas toujours le cas. Les rapports de paie ne sont pas toujours prpars et transmis. Les listings margs ne sont pas ncessairement contrls par les comptables mais empils dans les bureaux. 163

La Commission de la paie peut aussi intervenir ce niveau pour contrler la ventilation. On constate ici que le relais par le niveau provincial engendre une rptition de contrles dj raliss au niveau central, sans pour cela amliorer la gestion de la paie des enseignants. Voir l'encadr Les irrgularits constates dans la paye des enseignants. La solde de lEPSP conduit dplacer en liquide, selon le budget 2007, un volume pouvant reprsenter prs de 3000 m3 soit 300 camions ou 1000 containers au travers de la RDC chaque anne.
Les irrgularits constates dans la paye des enseignants (source Revue de dpense publique)
Au niveau du SECOPE provincial : Retenues plus au moins importantes (jusqu 7 000 FC par cole) pour frais de mission, transport et photocopies sans remise de quittance. Au Bandundu, la justification avance tait la solidarit avec les coles non mcanises. Faux en critures proposs aux directeurs des coles bnficiaires pour camoufler ces retenues (On nous demande de crer un libell fictif). Remise dune partie des fonds et conditionnement du prochain dcaissement la justification de lutilisation de la premire tranche (Maniema). Cas de dtournement par le Chef de Cellule (34 737 500 FC soit environ 80 000 $) et par le Chef dantenne (701 280 FC soit environ 1 600 $) (Goma, Nord-Kivu). Au niveau des gestionnaires : Contribution ponctuelle aux frais de fonctionnement des bureaux des gestionnaires. Le rseau catholique de Mbandaka (Equateur) impose une contribution aux factures des photocopies (5 000 FC par cole) et la Coordination diocsaine de Kipushi (Katanga) a prlev 7 000 FC par cole. Au niveau de lcole : Absence dun Comit de Gestion fonctionnel (suivant les instructions de la convention d'agrment) ne permettant un contrle des dpenses. Utilisation des fonds pour des dpenses non autorises : salaires des enseignants non mcaniss, sentinelles, achat dun tlphone portable pour un directeur, prise en charge de repas pour les enseignants, paiement de la part des frais de fonctionnement verss par les parents dlve et revenant aux coordinations (36 800 FC au gestionnaire provincial de Masisi). En milieu rural, prdominance de dcharges manuscrites en lieu et place de pices justificatives : cet tat de fait est partiellement d labsence de facturiers chez les vendeurs mais constitue galement un procd simple pour justifier les sorties de caisse. Ceci rend le Comit de Gestion, notamment compos de parents dlves, dautant plus important. Au niveau central : Dtournement par une quipe de contrleurs (en mission depuis Kinshasa) des fonds disposition dans les caisses dau moins 15 coles de Kananga (montant estim plus de 265 500 CF soit 6 200 $). Passations dcriture dans les livres pour dissimuler les sorties de caisse en dpenses.

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Note

Critres minima (Mthode de notation : M1)

Justifications

Note globale : D
i) Lintgrit des tats de paie est fortement compromise par labsence de fichiers de personnel et dune base de donnes complte sur le personnel ou par le manque de rapprochement entre les trois listes. i) Il nexiste aucun fichier exhaustif des personnels civils et militaires de lEtat. Le fichier en cours de constitution la fonction publique ne comporte ni les militaires ni les policiers. Il est tabli sur la base des agents qui se sont prsents au recensement et non sur la base des effectifs en ralit en activit dans l'administration. Les divers fichiers (fichier solde de la Direction de la paie, fichier PTS, fichier SECOPE et autres fichiers catgoriels) servant de base au paiement des salaires nont que peu de rapport avec la ralit des effectifs en activit (en nombre et en dtail). Les tats nominatifs de paie, l'exception de ceux issus de PTS, ne correspondent pas aux agents pays. ii) Les retards accuss dans le ii) Les modifications du nouveau fichier nominatif de la traitement des modifications Fonction publique concernent les validations des agents apportes aux tats de paie et "omis" lors du recensement et qui se prsentent aux tats nominatifs excdent spontanment. souvent plus de trois mois et Les modifications du fichier des enseignants au SECOPE sont donnent lieu dimportants arrtes depuis 10 ans. ajustements rtroactifs. Les rsultats du recensement, inclus dans le fichier PTS ne concernent que 15% du fichier de la Fonction publique. Ce fichier est abond aprs rapprochement avec les tats de paie de mars 2005. iii) Les mesures de contrle des iii) Les mesures de contrle des modifications sont modifications apportes aux inoprantes pour les personnels pays par enveloppe fichiers sont peu efficaces et (ducation, sant, personnel non spcifique hors Kinshasa). favorisent des erreurs de Les modifications, qui se limitent des rajouts, du nouveau paiement. fichier de la paie PTS se font sur la base de listes envoyes par la Fonction publique, sans possibilit de contrle. iv) Aucune vrification des iv) Aucun reporting des oprations de paiement ne parvient tats de paie na t effectue la direction de la solde du ministre du Budget. au cours des trois dernires annes.

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PI-19. Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrles de la passation des marchs publics
Les questions du PEFA : 1. Donnes prcises sur les mthodes de passation des marchs, pourcentage des marchs passs par appel doffre ouvert pour des dpenses dun montant suprieur au seuil prvu par les textes ; 2. Utilisation dautres mthodes moins concurrentielles justifies par des mesures rglementaires claires ; 3. Existence et fonctionnement dun mcanisme denregistrement et de traitement des rclamations. Les mthodes de passation des marchs Le systme de passation des marchs publics est essentiellement rgi par lOrdonnance - loi 69/054 et lOrdonnance 69/279 du 5 dcembre 1969. Ces textes sont obsoltes et ne permettent pas la transparence, lconomie et lefficacit qui caractrisent les systmes modernes de passation des marchs publics. Les modifications apportes par le Manuel de procdures du circuit de la dpense publique ne sinscrivent pas dans une action globale de modernisation du cadre juridique. Cest le ministre sectoriel qui dmarre la procdure, les dossiers relatifs aux marchs publics prpars sont transmis au Secrtariat permanent du Conseil des adjudications qui lance lappel doffre (publicit par lintermdiaire de lACP Agence Congolaise de presse et deux ou trois quotidiens nationaux). Les plis sont ouverts (en prsence des soumissionnaires) par une commission (qui comporte des reprsentants du ministre concern et le sous-gestionnaire des crdits) prside par le Directeur des marchs (Ministre des finances). Les offres acceptes (en pratique elles le sont toutes) vont au bureau dvaluation qui dpend du Secrtariat permanent et qui en fait une valuation technique et financire. Son rapport est prsent au Conseil des adjudications (compos de 8 membres : SG du ministre du Budget Prsident, SG du ministre de la Justice vice prsident, SG du ministre des Finances, SG du ministre du Plan, SG ministre de lEconomie, SG du ministre des infrastructures et des travaux publics, le Directeur des Marchs et le Secrtaire Permanent du Conseil dAdjudication) qui attribue le march. Cest le Ministre du budget qui notifie la dcision du Conseil des adjudications au ministre concern ; celui-ci informe lattributaire par une lettre de march. Les soumissionnaires non retenus ne sont pas informs, mais connaissent le rsultat par le bouche-oreille. La Direction des Marchs Publics na aucune information sur les dpenses payes hors marchs et na aucune liaison avec le fichier des fournisseurs de la DTO. Les informations contenues dans ce fichier pourraient permettre un contrle du respect des seuils et ventuellement lexistence et limportance des marchs durgence et des marchs secrets. Dans les faits, le fournisseur choisi est presque toujours celui qui a t dsign par le ministre sectoriel, quel que soit le prix propos. Contrairement aux textes en vigueur, le dossier nest jamais transmis la Cour des Comptes.

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L'encadr Extraits du CPAR propose quelques apprciations complmentaires.


Extraits du CPAR
Le manque dindpendance dans la prise des dcisions a favoris la concentration de tous les pouvoirs en une seule instance : lAutorit Adjudicatrice, aussi bien pour les ministres que pour les entits administratives dcentralises, les entreprises publiques et tout autre organisme public. Les marchs sont conclu le plus souvent de gr gr. La faiblesse des mcanismes de contrle interne et externe ne permet pas de constater les infractions et dappliquer les sanctions l ou elles sont prvues. Enfin il nexiste pas de mcanismes de recours indpendants. Capacit en matire de marchs : Des pans entiers de lAdministration semblent ne pas tre familiarises avec les procdures internationalement reconnues. Le personnel charg des marchs publics souffre dun dficit de formation et dencadrement. Secteur priv : Les entreprises ne sont pas familiarises avec les rgles de passation des marchs et sont dcourages de participer aux appels doffre. Les oprateurs conomiques se trouvent confronts aux difficults suivantes : difficults daccs au crdit, pratiques non transparentes bien ancres, systme judiciaire inefficient et retard dans les paiements de lEtat.

Le contrle posteriori est effectu par lInspection Gnrale des Finances (IGF), la Cour des Comptes et le Conseil Suprieur du Portefeuille (pour les marchs conclu par les entreprises publiques). Tous ces organes souffrent du manque de motivation de leur personnel et de labsence de moyens logistiques. Les conclusions de leurs rapports ne sont que rarement suivies deffet. Lors de laudit relatif aux dpenses sur ressource PPTE un contrle sur un chantillon de dossiers (33 au titre de lanne 2004 et 17 pour 2005) a donn les rsultas suivants : 24 dossiers taient conformes aux dispositions lgales et 26 taient non conformes (absence du mode dattribution sans motif valable, march de gr gr pour des montants suprieurs au seuil lgal et ne rentant ni dans les cas durgence ni dans les cas exigant la discrtion, absence de justification pour la procdure de ladjudication restreinte). Ce rapport confirme lopinion des responsables rencontrs selon laquelle les marchs publics sont attribus selon la volont (en fait, le fruit de la ngociation) des gestionnaires de crdit, le Conseil des Adjudication ne faisant quavaliser ces dcisions. Tableau 19.1 Marchs publics (source Direction des marchs publics)
Priode 2000/2001 2002 2003 2004 nombre 39 52 26 282 Montant (FC) NC 250 736 030 1 018 000 394 11 016 838 766 Priode 2005 2006 2007(de janvier aot) nombre 490 323 145 Montant (FC) 10 302 286 834 2 850 860 483 5 902 337 691

Les mthodes moins concurrentielles Les seuils ncessitant la passation dun march publics de 2 4 millions de FC : appel doffre restreint, au del : appel doffre ouvert rendent dventuelles autres formes de mise en concurrence (pour des dpenses infrieures 400 dollars) superflues. En dessous de 2 millions de FC, il est obligatoire de disposer de trois factures pro forma, mais, dans les faits, cette obligation n'est pas respecte. Les rclamations Bien que prvue par les textes en vigueur, les soumissionnaires n'ont jamais eu une possibilit de recours car lorgane charg de les examiner le Conseil suprieur des

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Adjudications na jamais t mis en place. Face aux difficults de faire aboutir un dossier en justice, les soumissionnaires et les titulaires de marchs se sont rsigns ne jamais faire de rclamation. Il n'y a jamais de recours devant les tribunaux. La rforme en cours Un plan dactions a t adopt par le gouvernement le 6 septembre 2004, il porte sur les annes 2005 2008 et prvoit les actions suivantes : 1. Cration et mise en place dune structure administrative charge du suivi de la rforme. La COREMAP (Commission de rforme des marchs publics). Elle a t cre par dcret n 04/090 du 13 octobre 2004. 2. Elaboration des projets de textes lgaux et rglementaires dfinissant la rforme du cadre lgal, rglementaire est institutionnel : code des marchs publics (Loi et textes dapplication). Les textes sont disponibles voir encadr Principales innovations du nouveau code des marchs publics et en cours dapprobation par le gouvernement depuis le 13 avril 2007. 3. Dveloppement dun programme de renforcement des capacits humaines et techniques. 4. Recrutement dune firme charge dassister la COREMAP dans la mise en uvre de la rforme et lexcution du programme de formation et de renforcement des capacits.
Principales innovations du nouveau code des marchs publics
Livre I : Principes gnraux, champ dapplication, dfinition et types de marchs publics : Elargissement du champ dapplication aux marchs de services et de prestations intellectuelles. Rglementation de certains marchs comportant des clauses secrtes lies la scurit et aux intrts stratgiques de ltat. Dfinition des principes applicables quelque soit le montant du march. Rglementation de la prparation et de la programmation des marchs publics. Livre II : Organe de passation et contrle des marchs publics : Sparation des fonctions de gestion, contrle et rgulation. Dconcentration de le fonction de gestion et renforcement de la responsabilits des autorits contractantes (chaque cellule de gestion des marchs publics CGMP- est responsable de ses marchs de leur prparation leur rception. Cration dune autorit indpendante de rgulation dote de mcanismes darbitrage des litiges et habilite sanctionner les infractions spcifiques aux marchs publics. Livre III : Passation et excution des marchs publics : Sur la passation des marchs : Obligation de la publicit et de la mise en concurrence des candidats et des soumissionnaires. Appel doffres comme mode principal, le gr gr rglement comme un mode exceptionnel. Utilisation de supports technologiques modernes. Sur lexcution des marchs : Promotion des PME/PMI locales par lencouragement de la sous-traitance jusqu hauteur de 30% du montant du march. Prfrence nationale par un abattement hauteur de 15% de loffre. Allgement de la forme de garantie de bonne excution (retenue et caution bancaire). Sur le contrle des marchs : Contrle priori systmatique sur la base de seuils lgaux. Contrle posteriori par lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) dote de prrogatives rpressives. Possibilit de recours juridictionnels.

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Composante

Critres minima de notation de la composante. Mthode de notation M2

Justifications

Note globale : D
i) Utilisation dune Note = D : Peu de donnes existent i) Aucune donne ne permet dvaluer la mthode comptitive pour permettre dvaluer la procdure procdure utilise pour passer les marchs pour la passation des utilise pour passer les marchs publics. Le recours lappel doffre est marchs publics dont publics OU il ressort des donnes rarement utilis au profit de la conclusion le montant excde le disponibles que le recours au systme de marchs de gr gr. seuil national tabli dappel doffres ouvert est limit. pour les achats de faible valeur ii) Etendue de la Note = D : Les exigences ii) La rglementation est obsolte et non justification du rglementaires ntablissent pas respecte. La rglementation permet de recours des modes de clairement la procdure dappel contourner la procdure des marchs passation moins doffres ouvert comme mode (secret, urgence) et un large recours aux concurrentiels privilgi de passation des marchs. marchs de gr gr. iii) Existence et Note = D : Aucun mcanisme nest iii) Lorgane charg de lexamen des fonctionnement dun prvu qui permette lenregistrement recours na jamais t mis en place. mcanisme et le traitement des rclamations lies denregistrement et de au processus de passation des traitement des marchs. rclamations

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PI-20. Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales


Les questions du PEFA : 1. Mesurer lefficacit des mesures de contrle des engagements. 2. Vrifier lexistence dautres procdures de contrle (ordonnancement, comptables). 3. Degr de respect des rgles (mesure des procdures dexception).
Plan La chane informatique de la dpense La procdure normale de la dpense Les procdures d'exception Les procdures dues la nature de certaines dpenses Les procdures d'urgence La paie des agents de l'Etat Les dpenses sur ressources extrieures Le paiement de la dette extrieure Les charges communes Les dpenses totalement hors chane Les mises disposition Commentaires gnraux sur les procdures exceptionnelles Les contrles en aval de l'engagement La liquidation et l'ordonnancement Le paiement Le suivi de l'excution des marchs Les dpenses sur ressources PPTE

La chane de la dpense est informatise. Elle est, classiquement, constitue de la suite des quatre phases engagement, liquidation, ordonnancement et paiement. Le Manuel de procdure de la dpense publique de 2003 dcrit les modalits d'excution. Plusieurs procdures coexistent, la procdure normale et les procdures par exception. Les contrles de la dpense interviennent au niveau de l'engagement et, diffrentes tapes en aval de l'engagement.

La chane informatique de la dpense Depuis lexercice 2003 une chane informatique de la dpense publique a t mise en place. Elle devait tre llment dterminant pour la rhabilitation des quatre phases de la dpense : lengagement, la liquidation, lordonnancement, le paiement. L'organisation informatique de la dpense est dcrite dans l'encadr L'organisation informatique de la chane de la dpense. Elle est illustre par le graphique 20.1.

La procdure normale de la dpense La chane de la dpense est dtaille dans la circulaire dexcution budgtaire. Lencadr La chane de la dpense na pas repris les dures figurant dans la circulaire. Dures moyennes ou maximales, temps dexcution pour une tche ou temps de prsence du dossier dans le service ? La dure total de traitement dun dossier 68 heures, semble bien indicative .

170

Le schma 20.2 visualise le circuit d'un dossier de dpenses entre directions et ministres. Il omet les circulations, nombreuses, l'intrieur des directions. Lexcution des dpenses diffre selon que les dpenses sont finances sur ressources propres ou sur ressources extrieures. Les dpenses sur ressources extrieures sont excutes par des agences qui sont des ordonnateurs dlgus (des bailleurs et/ou des ministres de tutelle) et des payeurs, telles que les trois principales (voir les indicateurs D1, D2, D3) : - Bureau central de coordination (BCECO) ; - Bureau de coordination des marchs d'infrastructures (BCMI) ; - Unit de coordination des projets (UCOP) ; - Les dpenses sur ressources extrieures sont intgres aprs excution dans la base de donnes informatise de la chane de la dpense.
L'organisation informatique de la chane de la dpense
La Coordination informatique interministrielle (CII) est en charge de la chane de la dpense y compris la paye dont l'excution, avant d'intgrer la chane de la dpense, fait appel une application particulire, partiellement remplace depuis le mois de juillet 2007 par la nouvelle application PTS (voir l'indicateur PI-18). La CII est en rseau avec : - la Direction du contrle budgtaire ; - la Direction du Trsor et de l'ordonnancement ; - le Cabinet du Ministre des finances ; - le Cabinet du Ministre du budget ; - la Banque centrale ; - la Direction de la prparation et du suivi du budget ; - la Primature ; - l'OFIDA ; - la DGI. La Primature n'utilise pas le rseau. Les liens avec l'OFIDA et la DGI sont destins recevoir de ces deux institutions des informations sur les fournisseurs, mais ces liens ne sont pas encore utiliss. A l'intrieur de chacune des institutions listes ci-dessus, il existe un sous-rseau qui dessert un certain nombre d'intervenants. Le schma 20.1 les fait apparatre. Un switch principal dessert les institutions. A l'intrieur de chaque institution, un switch de deuxime niveau dessert les intervenants de l'institution. Seul l'ordonnateur dlgu est directement reli au switch principal. Les liaisons sont par cble ou par antenne (repre sur le schma 20.1 par des tirets). Tous les intervenants n'ont bien sr pas les mmes droits, certains sont limits la consultation.

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Schma 20.1. L'organisation informatique de la chane de la dpense


Direction du contrle budgtaire Ordonnancement/Trsor

Directeur du contrle budgtaire

Pool de saisie

Ordonnateur dlgu

Contrle de l'ordonnancement

Chef de la comptabilit des engagements

Contrleurs budgtaires

Secrtariat de l'Ordonnateur dlgu

Dir. du Trsor et de l'ord.

Stations Trsor Switch Switch Coordination informatique interministrielle CII Switch

Cabinet Ministre du budget

Cabinet Ministre des finances

Direction de la prparation et du suivi du budget

Banque centrale Switch Stations

Switch Ministre Vice-Ministre Conseillers Secrtaire gnral

Switch Ministre Vice-Ministre Conseillers

Switch Directeur Stations

OFIDA

DGI

Primature

Antennes btiment OFIDA 2 vers CII 2 vers Min. = antenne

Switch Une station

Switch Directeur

Switch Vice-prsident

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La chane de la dpense
N 1 2 Points de passage Gestionnaire des crdits Sous-gestionnaire des crdits Gestionnaire des crdits Sous-gestionnaire des crdits Contrleur Budgtaire Affect (CBA) Tches Donne les directives pour la constitution du dossier. Constitue le dossier. Etablit le bon dengagement (BDE). Transmet le dossier au gestionnaire des crdits. Rceptionne le dossier. Signe le BDE (autorisation de la dpense). Etablit la fiche de circuit. La transmet au Contrleur Budgtaire Affect (CBA). Signe la fiche de circuit. Vrifie : la disponibilit des crdits, la conformit de limputation, la lgalit, la rgularit et lopportunit de la dpense. Vrifie les lments arithmtiques. Certifie le choix du fournisseur. Vise (signature du BDE) ou rejette. Tient obligatoirement la fiche de mouvement des crdits. Transfre le dossier au pool de saisi de la Direction du Contrle Budgtaire (DCB). Vrifie le dossier rceptionn. Procde la saisie informatique des lments du dossier. Emet un accus de rception portant un numro unique de dossier conforme (qui responsabilise la DCB et dcharge le CBA) ou ; Ne procde pas la saisie dun dossier mal constitu et le retourne au CBA. Visualise les dossiers en attente dattribution et les attribue aux contrleurs du Pool. Contrle physiquement et informatiquement le dossier (la disponibilit des crdits, la vraisemblance et la conformit de limputation). Conserve le dossier physique. Edite des listings dacceptation provisoire ou de rejet des engagements. Transmet les listings au Directeur de la DCB. Annote les deux listings (accord provisoire et rejet provisoire). Confirme le rejet pour indisponibilit de crdits. Adresse la lettre de rejet au gestionnaire des crdits. Transmet les listings des engagements provisoires au Ministre du Budget avant et aprs midi. Examine les listings des engagements provisoires (accord et rejet). Annote et signe les listings. Transmet les fichiers la DCB. Consulte les fichiers annots par le ministre du Budget. Les transmet au pool de contrle. Excute les annulations du Ministre du Budget. Edite les vignettes des engagements valids. Dpt la cellule de liaison. Rceptionne les vignettes dengagement dfinitif. Transmet les BDE vignets avec contrepartie chez le CBA. Transmet les vignettes sans contrepartie la cellule de liquidation. Retire la vignette avec contrepartie la cellule de liaison. Rceptionne la copie du BDE vignet. Etablit la lettre ou le bon de commande. Transmet la lettre ou le bon de commande au fournisseur pour excution. Rceptionne les articles avec les factures dfinitives. Etablit le PV de rception conforme avec la commission ad hoc de ladministration. Dpose le dossier au pool de saisie de la cellule de liquidation (DCB). Reoit le dossier comportant : le BDE vignet, la lettre de commande, la facture dfinitive, le PV de rception. Vrifie la ralit du service fait, lexactitude du montant et la bonne imputation.

3 4 5

Direction du Contrle Budgtaire (pool de saisie)

Direction du Contrle Budgtaire (pool de contrle) Pool de contrle

10

Coordination Informatique Interministriel (CII) Directeur du Contrle Budgtaire Cellule de liaison Direction du Contrle Budgtaire Ministre du Budget Cabinet Directeur du Contrle Budgtaire Pool de contrle

11

12

13 14

15

Cellule de liaison

16 17

Contrleur Budgtaire Affect (CBA) Gestionnaire de crdits

18 19

Sous-gestionnaire des crdits Cellule de liquidation (DCB)

173

20

Ministre du Budget

21

Directeur du Contrle Budgtaire Cellule de liquidation (DCB) Cellule de liaison (DCB) Pool de contrle de lOrdonnateur Dlgu

22 23 24

Aprs saisie des lments de liquidation, le dossier est soumis au DCB qui le transmet au Ministre du Budget pour validation. Imprime les listings de liquidation provisoire ou de rejet. Examine les listings de liquidation (accord ou rejet). Rectifie et annule. Annote et signe. Retourne les listings la DCB pour transmission la DTO. Consulte les fichiers annots par le ministre du Budget. Imprime les vignettes de liquidation ou rejette selon le cas. Transmet les dossiers la cellule de liquidation. Edite les vignettes de liquidation ou les lettres de rejet. Rceptionne les vignettes de liquidation et les dpose la DTO. Appel du dossier lcran. Retire le dossier physique de liquidation la DCB. Vrifie la rgularit. Vrifie la liquidation effective avec le service fait. Valide le dossier. Transmet les listings des ordonnancements et des rejets provisoires lOrdonnateur Dlgu. Vrifie le dossier physique. Edite les listings des ordonnancements accepts et rejets. Transmet les deux listings la division de la trsorerie (DT0). Rceptionne les listings des ordonnancements et des rejets provisoires. Transmet les listings ordonnancement et rejet avec ltat de priorisation au Ministre des Finances avant et aprs midi. Elabore ltat de priorisation des titres en concert avec le cabinet du Ministre des Finances. Examine les listings des ordonnancements provisoires. Annote et signe les listings. Transmet les listings la DTO. Consulte les listings annots par le Ministre des Finances. Codifie les ordonnancements accepts par le Ministre. Etablit les Certificats de transfert des OPI (Ordre de paiement informatis). Transmission des OPI la BCC pour paiement (informatiquement). Accuse rception du dossier. Vrifie le code secret. Dbloque les fonds. Edite les avis de dbit et les transmet la Division trsorerie comptabilit de la DTO et la CII. Retire les fonds la BCC. Procde la remise des fonds aux ayant droits. Passe les critures y affrentes. Rceptionne les avis de dbit. Met jour les listings de paiement et les listings des restes payer. Rceptionnent les avis de dbit de la BCC.

25

Ordonnateur Dlgu

26

Directeur du Trsor et de lordonnancement

27

Ministre des Finances

28

Directeur du Trsor et de lordonnancement

29

Banque Centrale du Congo (BCC)

30

Comptable public principal Directeur du Trsor et de lordonnancement Direction du Trsor et CII

31 32

174

Schma 20.2 Le circuit d'un dossier de dpense en procdure normale

Ministre sectoriel

Ministre du budget

Ministre des finances et Banque centrale

Gestionnaire Sous-gestionnaire Gestionnaire Sous-gestionnaire CBA DCB Ministre du budget CBA Gestionnaire Sous-gestionnaire CBA DCB Ministre du budget DCB OD DTO Ministre des fin. DTO Banque centrale DCB

Le contrle des engagements dans la procdure standard, dcrite ci dessus appelle les commentaires suivants : 1. A la mise en place de la chane de la dpense, la procdure durgence tait la rgle, le Ministre du budget mettait directement un bon dengagement. En 2007, la majorit des dpenses courantes chappent la procdure standard voir plus loin. Plus grave, celles qui respectent la procdure normale ont peu de chance de faire l'objet dun paiement. A la date du mois d'octobre 2007, prs de 40 milliards de FC de dpenses engages selon la procdure standard taient en instance de paiement la DTO, alors que prs de 10% des dpenses mensuelles sont effectues en procdure durgence (sur simple lettre la BCC) contribuant ainsi, compte tenu des retards dans les rgularisations, lexplosion des comptes suspens qui atteindraient un solde de prs de 54 milliards de FC. 175

Le rle du Contrle budgtaire est alors limit, lors de la rgularisation, constater que la dpense a t autorise par le Ministre du budget et le Ministre des finances. Rien n'empche, dans ces conditions, de dpasser une ligne de crdit budgtaire. Lintroduction dans la procdure du systme des ESO et des ELDP, initis par les cabinets et signs par les ministres a, au mieux, sanctionn par un document une pratique ancienne, ou au pire rallong la chane de la dpense. L'ELDP Etat de liquidation de la dpense publique est un document manuel tabli par le cabinet du Ministre du budget pour valider l'acception d'engagement dans le cas dun traitement des dossiers de dpenses au Cabinet du Ministre du budget. L'ESO Etat des sommes ordonnancer est tabli par le cabinet du Ministre des finances pour les dpenses en procdure d'urgence et les salaires. 2. Les sous-gestionnaires des crdits et les contrleurs budgtaires affects (CBA) sont des agents du ministre du Budget placs auprs des gestionnaires de crdit. Au del du rle de conseil du premier et du visa priori du second, ils devraient assurer, en respectant les plans dengagement labors par le Budget et les Finances, le premier stade de rgulation de lexcution budgtaire. 3. La sanction du contrle (visa ou rejet par le Contrleur budgtaire affect) nest pas dfinitive. Elle doit tre valide par le Directeur du Contrle budgtaire. 4. La Direction du contrle budgtaire, tout en sadaptant aux instructions de lactuel Ministre du Budget qui ne veut plus voir les dossiers rejets, continue demander lautorisation de liquidation pour des dossiers sensibles ayant fait lobjet dune proposition de rejet par les contrleurs. 5. Dans tous les cas cest le Ministre du budget et lui seul qui valide les engagements. 6. Le contrle du service fait avant engagement relve, au-del des contrles normalement effectus par les services bnficiaires des ministres concerns, essentiellement des agents du ministre du budget : Sous-gestionnaire des crdits, Contrleur budgtaire affect, Directeur des marchs (les trois doivent participer aux commissions de rception). Malgr cela, la clture de lexercice 2006, 15 milliards de dpenses taient engages et liquides sans service fait, selon ltat dress par la DCB en mai 2007. Cet tat ne reprsente bien sr pas la totalit des dpenses liquides sans service fait, mais seulement celles qui demeurent non payes. 7. Les rares contrles effectus posteriori par la Division des enqutes budgtaires de la DCB (qui ne peut intervenir quavec un ordre de mission du Ministre ou un ordre de service du Secrtaire gnral) confirment lexistence de paiements de dpense sans service fait. 8. A aucune tape du contrle des engagements (sous-gestionnaire, CBA, contrleurs de la Division du contrle des engagements de la DCB), il na t relev de systme de prvention et de dtection des risques de malversation. 9. Les statiques de rejet sont, normalement, un des lments permettant de mesurer lefficacit des oprations de contrles. Le tableau 20.1 fait tat des chiffres communiqus, quelle que soit la source. Ils paraissent "invraisemblables" si on les rapproche du nombre doprations de dpenses de lanne. 10. La mission a demand procder lexamen des pices de dpenses. Elle a slectionn dix neuf dossiers extraits des ordres de paiement informatiss transmis la Banque Centrale au cours du mois de juin 2007. Le tableau 20.2 fait l'tat de ces dossiers.

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Tableau 20.1 Rejets effectus par la Direction du contrle budgtaire Source DCB
Annes Motifs de rejet Fournisseurs non en rgle Crdits non disponibles Crdits insuffisants Numro de BDE hors srie Dossier original mal construit et remplacer Autres A PRECISER TOTAL 2004 191 173 69 46 25 57 561 2005 3 486 7 051 500 954 282 8239 20 492 2006 27 2 237 52 3 4 50 2 373

Source CII
Annes Motifs de rejet Fournisseurs non en rgle Crdits non disponibles Crdits insuffisants Numro de BDE hors srie Dossier original mal construit et remplacer Autres A PRECISER TOTAL 2004 77 214 34 30 29 14 857 15 280 2005 85 862 158 99 48 26 986 28 238 2006 NC NC NC NC NC NC

Tableau 20.2 Dossiers examins


Date 4 N OPI 94732 N Libell Dossier 113138 Dblocage de fonds (caisse de secours du ministre des Finances) 112935 Visite de travail de Mr Antipa 112973 Achat acide 112808 Matriel chirurgical 113810 Soins mdicaux ltranger 103286 Deux mois de loyers 107992 Fourniture de bureau (services techniques prsidentiels) 101154 Collation pour travaux intensifs 113830 Manuels scolaires 108716 Rapatriement de snateurs 113291 Atelier DSCRP 108126 Frais secrets 108601 Crance polyclinique 114156 Fourn. de bureau (FARDC) 118460 Frais mdicaux Vve X 114492 Rtrocession (Min. Tourisme) 114462 Primes experts cab. Budget 118593 Cartes prpayes (forum 40%) 118570 Aides et secours (session AN) Montant Monnaie 200 000 USD Montant en FC Observations 100 085 760 Dossier n11

6 7 7 8 9 11 12 12 14 15 20 20 21 27 28 28 29 29

94837 94869 94871 94916 94924 94982 95011 95099 95139 95278 95305 95306 95365 98996 99058 99076 99142 99155

11 712 500 000 2 245 785 43 915 12 364 000 16 803 068 34 628 080 793 761 450 42 710 129 852 800 35 000 000 54 708 850,00 868 412 25 000 28 684 491 14 164 600 3 600 000 20 000 000

EUR USD USD EUR FC FC FC FC USD FC FC FC FC USD FC FC FC FC

7 878 077 250 214 400 1 123 855 602 29 385 287

Non produit Non produit Dossier n14 Dossier n1 Non produit Non produit

Dossier n 7 Dossier n 8 21 160 246 Dossier n 2 Dossier n 9 Dossier n 6 Dossier n10 Non produit 12 355 975 Dossier n13 Dossier n12 Dossier n 5 Dossier n 4 Dossier n 3

Commentaire gnral : Les dossiers contiennent souvent un document non mentionn dans la chane de la dpense : il sagit dune note de synthse de lOrdonnateur dlgu qui peut regrouper plusieurs dpenses de nature et dorigine diffrentes et plusieurs OPI. Les listes des ordonnancements provisoires qui figurent dans les dossiers ne sont pas souvent annotes des dcisions du ministre.

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Le seul document obligatoire , que lon retrouve dans tous les dossiers est le CTOPI (certificat de transfert de lOPI). Les diffrentes vignettes, listings, les ESO et les ELDP sont parfois absents des dossiers. La quasi totalit des dpenses seffectue en dpassement des crdits du Plan dengagement et mme parfois des crdits annuels. Les visas des Contrleurs Budgtaires Affects (CBA) sont trs rares. Aucune facture ne contient de Numro Impt. Les versements au profit des comptables se font au guichet de la banque indique sur le CTOPI et parfois celui de la Banque Centrale. Le dtail des observations est dcrit dans l'encadr Dtail des dossiers examins.
Dtail des dossiers examins
Dossier n1 : soins mdicaux pour un Colonel, 43 915 euros. Imputation : Charges communes, Ministre du Budget. Pices justificatives : requte du Colonel, lettre dun hpital franais, lettre du Directeur de cabinet de la Prsidence de la Rpublique en date du 16 juillet 2006. Procdure : MAD. Le bnficiaire qui figure sur le CTOPI est un mdecin alors que le colonel est celui figurant sur la vignette de liquidation, sur lESO et lELDP. Le montant de la dpense passe de 51 272 euros 43 915 sans explication. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 565 millions de FC. Dossier n2 : rapatriement des snateurs, 61 billets davion pour 42 710 USD. Pices justificatives : Note du Snat, listes des snateurs concerns avec les vols prendre en charge, facture de la compagnie arienne du 25/01/07. Paiement par virement bancaire, compte figurant sur le CTOPI. Procdure standard. Pas de certification du service fait et absence de visa du CBA. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 31 millions de FC. Dossier n3 : frais de session extraordinaire de lAssemble nationale, 700 millions de FC. Paiement par virement au profit du comptable du Parlement. Procdure : MAD. Pices justificatives : budget de la session extraordinaire non vis par le CBA, requte du Prsident de lAssemble nationale pour un montant de 1,164 milliard de FC. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 770 millions de FC. Dossier n4 : cartes de tlphone Forum finances locales 40% , 3,6 millions de FC. Paiement au comptable du cabinet du Ministre de lIntrieur. Procdure : MAD. Pices justificatives : Budget du forum non vis par le CBA, lettre du Ministre de lIntrieur en date du 20/06/07. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 6,4 millions de FC. Dossier n5 : prime spciale des membres du cabinet du Budget, 14,164 millions de FC. Paiement au comptable du cabinet, guichet Banque centrale. Procdure : MAD. Trois pices seulement : vignette dengagement et de liquidation et le CTOPI. Pas de rfrence une dcision, pas dtat nominatif. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 28 millions de FC. Dossier n6 : Frais secret Prsidence/tat-major particulier 35 millions de FC. Paiement : ordre de virement BCC/guichet. Procdure : MAD. Pices justificatives : tat de sommes liquider, sign par le Chef dEtat Major Particulier, vis par le CBA. Dtail : diffrentes oprations relevant des services secrets sont dtailles. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 12 millions de FC. Dossier n7 : collation pour travaux intensifs (site Internet du Ministre du Budget) 34,628 millions de FC. Bnficiaire figurant sur le CTOPI : mission de rencontre locale, comptable du cabinet. Pices jointes : tat de sommes payer en date du 15/2/07 et deux tats de paie des arrirs allouer aux cadres et agents du Ministre Budget de mai dcembre 2006 . Le premier comporte 37 noms du Directeur de cabinet l'Agent technique de me bureau de 2 classe plus autres membres, et le second 13 noms du Directeur de cabinet au chefs de bureau plus autres membres. Le total cumuls atteint 1,845 millions pour le Directeur de cabinet et le SG du Ministre et 407 000 pour lagent de base. Ces tats ne sont pas viss par le CBA. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 163 millions de FC. Dossier n8 : manuels scolaires, 793 761 450 FC. Paiement par virement, sur un compte diffrent de celui figurant sur la facture, au profit de la socit LEYDA (Socit agricole pour l'indpendance totale) par dbit du compte PPTE.

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Pices justificatives : dcision n 066/CA/07 du Conseil des Adjudications du 5 mai 2006 (march de reconduction). Facture : 400 000 exemplaires 10,30 dollars US, non vise. Lettre de march du Ministre EPSP du 11/3/2006. Certificat dinscription au registre du commerce de la socit. Attestation de gestion par la DGE en date du 1/2/06. Numro didentification (sous un autre nom) de la socit par le Ministre de lEconomie en date du 7/7/00. Dclaration de versement de cotisation lINSS en date du 8/6/2005. dcision de grance en date du 15/5/04. Une notification du PV de rception dfinitive du 10 octobre 2006. Observations : des documents anciens, parfois inutiles. Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 2,881 milliards de FC. Dossier n9 : Atelier DSCRP, 129 852 800 FC. Bnficiaire : sur la vignette de liquidation UPPE, seul dossier sans CTOPI. Procdure : MAD. Pices justificatives : dcision de dblocage des fonds n10/07 du Ministre du Plan sur crdits disponibles au budget amnag des dpenses dinvestissement 2006 pour couvrir les frais dorganisation de latelier dadoption du programme de mise en uvre du DSCRP ainsi que la gestion du processus (loyers dus et rmunrations des personnels de lUPPE) . Note du Coordonnateur National Adjoint de lUPPE demandant le dblocage des fonds, vise par le CBA. Observation : comment ces crdits de 2006 ont t reconduits en 2007 ? Aprs cette opration le dpassement de crdits atteint 63,7 millions de FC. Dossier n 10 : soins des agents des Finances et du Budget 54 708 850 FC. La liste des ordonnancements provisoires est signe par le Ministre des finances. Bnficiaire : fournisseur imposable, polyclinique AKHENATON. Paiement par virement bancaire. Pices justificatives : une note du 17/11/06 sign par le Directeur de cabinet adjoint demandant le versement dun acompte mensuel de 50 000 USD. Une lettre de la polyclinique du 12/2/05 relative ses arrirs de facture. Il ny a donc aucune facture, pas de certification du service fait, pas de visa du CBA. Dossier n 11 : caisse de secours du ministre des Finances. Procdure : MAD. Mode de paiement : espces en devise au guichet de la BCC. Comptable : prciser . Pice justificative : une lettre du 15 mai 2007 du ministre des Finances (signe par le vice-ministre pour le ministre en mission) au gouverneur de la BCC dans les termes suivants : devant faire face aux multiples dpenses urgentes du gouvernement, je vous demande de mettre, ce jour, la disposition du comptable principal n 536 respectivement la somme de 200 000 USD et 50 millions de FC. Il va sans dire que ce dcaissement fera lobjet dune rgularisation conformment la procdure de la chane de la dpense . Quelle est la date rel du paiement ? Dossier n 12 : rtrocession office du Tourisme 28 684 491 FC. Procdure : MAD. Bnficiaire : DGRAD. Paiement : virement sur un compte bancaire la RAW. Le dossier se rduit au CTOPI et aux vignettes dengagement et de liquidation, aucune pice justificative. Dossier n 13 : prise en charge des soins mdicaux de la veuve d'un ancien haut dirigeant 25 000 USD. Procdure : MAD. Comptable : Comptable de la prsidence de la rpublique. Paiement : BCC Kinshasa. Pice justificative : une lettre du 25 mai 2007 du Directeur de cabinet du prsident de la Rpublique. Dossier n 14 : matriel chirurgical et pharmaceutique 2 245 785,22 USD. Paiement par virement. Accord du ministre sur la liste des engagements provisoires. Pices justificatives : facture pro-forma (vise par le CBA) pour 4 491 570,45 USD du 17 avril 2007 sans autre indication quun numro de tlphone et une adresse Internet. Lettre du Ministre de la Dfense de commande de produits pharmaceutiques du 21 avril 2007 (montant du march correspondant celui de la facture et paiement de 50% la commande, le solde la livraison). Dcision de non-recours ladjudication publique du 21/4/07 : article 1 : le jeu normal de la concurrence est entrav par le caractre secret et urgent du march . Attestation fiscale du chef de centre des impts synthtiques de la Gombe du 24/4/07. Certificat denregistrement au rpertoire des importateurs/exportateurs (ministre du commerce, non date). Certificat daffiliation lINSS en date du 27/4/07. Demande de n didentifiant national auprs du ministre de lconomie du 3/5/07. Observations : aucune garantie exige, march conclu avec une socit cartable (dont le sige social se rduit un simple porte document et parfois un tlphone portable) pour plus de 2 millions de dollars verss.

Les procdures d'exception Les procdures exceptionnelles dexcution de la dpense rserves des dpenses de nature particulire ou de financement particulier induisent une contraction des trois premires

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phases de la dpense. Le recours ces procdures devrait tre limit et justifi par des circonstances particulires. Il existe plusieurs types de procdures en dehors de la procdure normale : - Procdure due la nature de certaines dpenses ; - Procdure d'urgence ; - Paie des agents de l'Etat ; - Dpenses sur ressources extrieures ; - Paiement de la dette extrieure ; - Charges communes ; - Dpenses totalement hors-chane ; - Mise disposition (MAD). Pour chacune de ces dpenses, la rgle est rappele avant que quelques commentaires ne soient proposs. Les procdures dues la nature de certaines dpenses Les procdures lies la nature sensible de certaines dpenses sont inities directement par les cabinets des ministres des Finances et du Budget, lordonnancement peut tre demand directement la DTO. Mais la majorit de ces dpenses est excute Hors Chane , par le simple dpt la BCC dune correspondance du Ministre des finances. Ces dpenses simputent sur des comptes davance de la BCC au Trsor. Elles doivent faire lobjet de lmission dun OPI de rgularisation. Les soldes figurant sur les comptes davance correspondraient danciennes oprations. La BCC communique rgulirement les oprations effectues sur les comptes davance la DTO. Commentaires. Pour les dpenses dites sensibles , excutes sur simple lettre la BCC, il est vident quil y a absence totale de contrle, tant prcis que certaines de ces dpenses ne sont jamais rgularises dans la chane informatise, tout en tant prises en compte au niveau des paiements. Les procdures d'urgence La procdure durgence peut tre dclenche par le gestionnaire de crdit ou par les Ministres des Finances ou du Budget. Dans les deux cas ltablissement dun bon dengagement DPE dpenses par procdure dexception est obligatoire. Aprs saisie, il est transmis (sans pices justificatives) personnellement lOrdonnateur dlgu qui lexcute sans contrle et sans possibilit de rejet. Le circuit d'un dossier de dpense en procdure d'urgence est illustr par le schma 20.3. Commentaires. La procdure durgence court-circuite le contrleur budgtaire affect, alors que cest llment du contrle de la dpense le plus mme de vrifier le service fait . Tous les ministres dpensiers ont dclar que, dans les faits, seul ce type de procdure peut conduire une excution relle de la dpense. Les dpenses de fonctionnement dont l'engagement est demand par les services selon la procdure normale ne parviennent pratiquement jamais au stade du paiement (plusieurs visites dans les locaux de ministres sectoriels, mme de ministres importants rendaient d'ailleurs ces affirmations superflues). La procdure d'urgence est largement utilise pour les frais de transport et les missions, les soins mdicaux, Elle montre ses limites travers deux constats : 180

- le nombre trs important de ces dpenses impayes en fin danne pour cause dannulation de la mission concerne. La production des pices justificatives, dans un dlai de 48h aprs paiement nest jamais effectue. - la captation des crdits de fonctionnement par les cabinets des ministres aux fins de dpenses du type de celles qui viennent d'tre voques, ce qui explique la sur-excution des budgets de fonctionnement de certains ministres (voir l'indicateur PI-1) simultanment au peu de fonctionnement, voire au zro fonctionnement qui arrive dans les ministres. Schma 20.3 Le circuit d'un dossier de dpense en procdure d'urgence

Ministre sectoriel

Ministre du budget
BE BE

Ministre des finances et Banque centrale


Ministre des fin. ELDP DTO DCB ESO

Gestionnaire

Ministre du budget

La procdure exceptionnelle peut tre initie l'un des trois niveaux BE = bon d'engagement ELDP = tat de liquidation de la dpense publique ESO = tat des sommes ordonnancer

OD DTO Banque centrale

Note : la procdure d'urgence a rcemment fait l'objet de prcisions quant aux procdures suivre pour l'excution des dpenses concernes et quant aux natures de dpenses concernes (arrt interministriel N 074/CAB/MIN/FINANCES/2007 et N013/CAB/MIN/BUDGET /2007 du 07 dcembre 2007 portant cration, organisation et fonctionnement d'un Comit charg de l'excution des dpenses en urgence). Un comit est cr charg de l'excution des dpenses urgentes et de la rgularisation des suspens la Banque centrale. Il est plac sous l'autorit des Ministres des finances et du budget ainsi que du Gouverneur de la Banque centrale. Le Comit se runit autant que de besoin sur convocation conjointe des deux Ministres prcits ou de leurs Directeurs de cabinet. Les dpenses urgentes sont dfinies (article 8) comme ncessitant un dcaissement immdiat des ressources, tel que le voyage soudain du Chef de l'Etat et des autres membres des Institutions de l'Etat, une catastrophe naturelle, un accident ou une crise (agression extrieure, conflits arms, ou autres de nature ponctuelle). L'arrt dcrit la procdure, peu prs telle qu'elle figure sur le graphique 20.3, pour les seules dpenses qui relvent des crdits des ministres autres que le Ministre des finances et le Ministre du budget. Pour ces deux derniers ministres, l'arrt est trs laconique puisqu'il prcise uniquement (article 9) : Les procdures de ces dpenses sont directement engages soit par le Cabinet du Ministre des finances, soit par celui du Budget selon qu'ils sont gestionnaires de crdits y relatifs.

181

Par ailleurs, le rle du Comit n'est pas clair quant son intervention avant la dpense puisque l'article 6 dispose que Le Comit rend compte de ses travaux respectivement aux Ministres des finances et celui du budget, et l'article 7, Sur la base des conclusions des travaux, le Ministre des finances et celui du budget instruisent le Comit sur le sort rserver chaque dossier de demande des dpenses en urgence. On voit mal la compatibilit entre l'urgence de la dpense et la runion ex ante du Comit (qui est compos de 11 personnes de haut niveau). Le rle du Comit est plus clair, ex post ; l'article 11 dispose en effet que Le Comit a l'obligation, une fois la dpense paye, de demander aux services bnficiaires des ressources ayant suivi la procdure d'urgence de communiquer dans les meilleurs dlais la Direction ayant en charge la comptabilit, les pices justificatives des dpenses effectues. Quoi qu'il en soit, le simple respect de l'article 8, relatif la nature des dpenses urgentes, devrait conduire une forte rduction de celles-ci. Pour ce qui de la rgularisation des comptes suspens (il s'agit des quatre comptes mentionns l'indicateur PI-17), il semble que la rgularisation se limite tablir des titres de rgularisation et les transmettre la Banque centrale dont le rle sera de crditer un compte suspens par le dbit du compte gnral du Trsor. La paie des agents de l'Etat Ltat liquidatif de la solde, mis par la Direction de la Paie du ministre du budget, est valid par le Ministre des finances, validation donnant ordre de paiement auprs de lOrdonnateur dlgu, qui transmet la Banque centrale les instructions de mise disposition des fonds. Commentaires. Lintgration des oprations de paiement des salaires dans la chane ne permet gure ladministration des Finances quun contrle des volutions mensuelles. Les oprations dtailles lindicateur PI-18 montrent les faiblesses du contrle du Ministre du Budget sur la solde. Les dpenses sur ressources extrieures Lintgration des dpenses sur ressources extrieures seffectue sur la base des informations reues par certaines agences dexcution (BCECO, BCMI, UCOP essentiellement), qui ne couvrent qu'une partie du champ. Commentaires. Les oprations relatives lengagement, la liquidation, lordonnancement et le paiement des dpenses sur ressources extrieures soprent selon les procdures propres chaque agence dexcution spcialise. Le paiement de la dette extrieure L'OGEDEP transmet au Ministre des finances, 15 jours avant le trimestre de paiement, la situation des paiements de la dette extrieure. Le Sous Gestionnaire met mensuellement, 15 jours avant le mois d'chance, les bons d'engagement relatifs la dette extrieure. Ces bons d'engagement sont soumis au Contrleur budgtaire affect et sont valids par le Ministre des finances. Aprs cette date, le paiement est introduit dans la chane de la dpense. Il a t institu par le Ministre des finances une commission de rconciliation des chiffres de paiement de la dette extrieure qui regroupe en son sein les experts de l'OGEDEP, des Ministres des finances (Trsor), du budget (Direction du contrle budgtaire, Direction de la prparation et du suivi du budget), de la Banque centrale.

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La commission a pour objectif d'assurer la vracit et le contrle des montants mis et pays au titre de la dette extrieure. Commentaires. Le suivi des chances de la dette extrieure relve de la responsabilit de lOGEDEP, les Ministres des Finances et du Budget ne sont pas en mesure de vrifier lexactitude des oprations gnres par lOffice. Les charges communes Le principe des charges communes a t prsent dans le cadre de l'indicateur PI-2. Les crdits allous aux charges communes font l'objet de dpassements importants lis au non respect des procdures ordinaires de la dpense. L'encadr les dpassements de crdits des charges communes illustre ce point.
Les dpassements de crdits des charges communes
Produits ptroliers Exercice 2006 : crdit budgtaire : FC 12 milliards. Liquidation par la Direction de l'intendance gnrale et des crdits centraliss (DIGCC) : FC 11,4 milliards. Dpenses totales en produits ptroliers : FC 15,2 milliards, soit un dpassement de FC 3,2 milliards reprsentant 27% du crdit budgtaire. Exercice 2007, janvier mai : liquidation par le DIGCC : FC 5,0 milliards. Dpenses totales : FC 6,2 milliards, soit un dpassement de FC 1,2 milliards. Dans les deux cas, les dpassements rsultent du non respect de la procdure de passation et d'excution des commandes de produits ptroliers, telle que dfinie dans la Lettre N918/CAB/MIN/BUDGET/VK/dj/2007 du 21 mai 2007 du Ministre du budget. Pour une part, l'accroissement des commandes hors DIGCC, appeles commandes spciales, vient des retards constats dans l'excution des commandes ordinaires aprs liquidation par la DIGCC et approbation par le Ministre du budget. Certains services cherchent ainsi contourner la lenteur de l'excution des commandes ordinaires. Les commandes spciales sont autorises par le Ministre du budget en cas d'urgence, qui saisit directement les socits ptrolires. Les oprations doivent tre rgularises aussitt, suivant la procdure de passation et d'excution des commandes de produits ptroliers. Cette rgularisation, qui conduirait la DIGCC tablir un titre de paiement, n'intervient pas. Il en rsulte qu'il n'y a pas de possibilit de contrler qu'une dpense en produits ptroliers reste bien l'intrieur de l'enveloppe budgtaire. Locations immobilires Exercice 2007, janvier mai : crdits budgtaires de l'exercice : FC 1,31 milliards, soit pour cinq mois FC 0,54 milliards. Montant liquids : FC 1,08 milliards dont FC 0,51 "invits du gouvernement et autres dignitaires".

L'ligibilit aux charges communes est dtermine par l'Arrt Ministriel 003/CAB/MIN/BUDGET/2006 du 6 avril 2006 dterminant les critres dligibilit aux charges communes supportes par le Trsor public et la Circulaire N354/SG/BUDGET/2006 du 26 juin 2006 prcisant les termes de l'arrt. L'arrt reprend la liste des rubriques de nature de dpense mentionnes dans le cadre de l'indicateur PI-2 l'exception des imprims de valeur et de l'entretien des vhicules. L'arrt prcise la nature des ayants droits qui sont (selon la nature de la dpense) toutes les administrations, tous les fonctionnaires, tous les difices publics, certains fonctionnaires pour leur logement, certaines structures pour l'alimentation. Par toutes les administrations, il faut entendre y compris les coles et les centres de sant qui bnficient des forfaits eau et lectricit. Le tlphone est rarement en fonctionnement dans ces units. La procdure relative aux dpenses des charges communes est en pleine volution. En 2007 seuls les dpenses deau, dlectricit, et les frais dhbergement (des htes de lEtat) sont, en principe, gres directement par la Direction de lIntendance Gnrale et des Crdits 183

Centraliss (DIGCC). La ralit est un peu diffrente. L'encadr L'excution des dpenses de charges communes propose quelques dveloppements.
L'excution des dpenses de charges communes
Il convient de distinguer l'excution du budget 2007 et les principes qui devraient s'appliquer dans le futur, en particulier pour le budget 2008. L'excution du budget 2007 Pour lexcution 2007 la direction aurait souhait jouer le rle de la DCB (elle attend laffectation dun contrleur budgtaire en son sein). Dans les faits, le retard de l'adoption du budget a conduit une situation de blocage. En effet, jusqu'en juillet la DIGCC a excut l'ensemble des dpenses communes, au sens des dix rubriques (voir l'indicateur PI-2) comme par le pass, dans le cadre des crdits provisoires. Aprs le vote du budget, il est apparu que les dpenses autrefois communes, mais aujourd'hui "dcentralises" (au sens de "imputes aux ministres sectoriels") inscrites au budget au titre des ministres sectoriels (les dix rubriques moins les trois qui restent "centralises") taient, pour certaines d'entre elles, par exemple les carburants, insuffisamment dotes, les crdits tant, dans la plupart des cas, dj consomms dans le cadres des crdits provisoires de 1/12 de l'exercice prcdent. Certains ministres consommateurs de dpenses communes ne disposent mme pas de ligne budgtaire correspondante, par exemples le Premier ministre pour les carburants. Les engagements de juillet restent alors impays. Le Ministre du budget ne signe plus les engagements de la DIGCC, sauf les frais d'hbergement du Grand Htel, ce qui ouvre la voie la procdure des commandes spciales. Un amnagement du budget pourrait tre la seule solution ce problme La circulaire d'excution du budget 2007 contredit la Lettre N918/CAB/MIN/BUDGET/VK/dj/2007 du 21 mai 2007 du Ministre du budget qui raffirme le rle de la DIGCC sur la base des anciennes procdures d'excution des dpenses centralises. Les bons dengagement, provenant des gestionnaires de crdits seront regroups par fournisseur. La chane de la dpense dcrite dans la circulaire dexcution du Budget 2007, n'inclut pas de dispositions relatives la DIGCC. Elles sont en revanche dtailles dans le corps du texte ( le carburant, la location immobilire dont la gestion est dcentralise, restent cependant suivis par la DIGCC ) NB : Les derniers prix encadrs en RDC concernent les carburants, leau et llectricit. Le budget 2008 en prparation et les budgets ultrieurs Il convient de distinguer les trois rubriques qui restent centralises, de celles qui sont devenues dcentralises en 2007. Les anciennes dpenses communes aujourd'hui dcentralises En 2008, ce seront les ministres qui feront les prvisions budgtaires, mais elles transiteront par la DIGCC (qui rdigera un rapport) avant leur examen en confrence budgtaire. La dcentralisation des dpenses communes pose des problmes de savoir-faire aux ministres sectoriels, ainsi que des problmes d'conomies lies au groupement des achats. Il ne s'agit pas d'ailleurs, dans bien des cas, d'une vritable dcentralisation, mais de la mise la charge d'un ministre autre que le ministre du budget de dpenses qui demeurent communes plusieurs ministres, par exemple l'hbergement des invits du gouvernement, gr dsormais par le Ministre du tourisme. Il n'est donc pas certain que la solution choisie depuis 2007 soit reconduite, d'autant que les textes fondamentaux (l'arrt de 2006 mentionn plus haut et sa circulaire d'application) restent en vigueur. Les dpenses communes qui restent centralises Elles concernent les trois rubriques Poste et correspondance, Eau, et Electricit. La question du maintien d'une gestion centralise de ces dpenses se pose dans la mesure o, dans le cas de l'eau et de l'lectricit, des compteurs sont mis en place pour passer du systme du forfait celui d'une facturation de la consommation relle, qui pourrait tre la charge de chaque ministre. L'eau et l'lectricit sont achemins vers l'administration jusqu' de l'ordre de 4000 points d'alimentation. Le cabinet KPMG a ralis une base des ayants droits et rdig un guide de l'utilisateur, mais la DIGCC ne dispose pas encore du serveur pour utiliser la base et, sans doute pas non plus de la formation pralable ncessaire.

Les dpenses totalement hors chane Lurgence, on a vu plus haut les drives actuelles dans lutilisation de cette procdure, peut conduire des dpenses totalement hors chane ; le Ministre des Finances tablit un ordonnancement manuel et un transfert de lordre de paiement la BCC galement manuel. Commentaires. Les engagements manuels , en fait une correspondance du Ministre la Banque Centrale, ne font lobjet daucun contrle. Ces dpenses doivent ensuite entrer dans la chane par rgularisation. Il semble que la majorit de ces dpenses fassent l'objet d'une intgration dans la chane de la dpense, cependant certaines ne sont pas rgularises et sont toujours en "suspens" la Banque centrale.

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Les mises dispositions Les dpenses de fonctionnement courant de certaines entits, Budgets Annexes, Provinces, Cabinets de Ministres, et institutions politiques sont finances par le biais de la procdure de la Mise Disposition des Fonds (MAD). La MAD est une procdure d'octroi d'avance de fonds permettant aux services de faire face des dpenses de fonctionnement dont la nature et l'imputation budgtaire sont bien connues. Commentaires. Le renouvellement d'une MAD ne peut se faire que sur envoi posteriori la DCB des justificatifs (factures certifies) du contenu de la MAD prcdente. Dans la pratique courante, les fonds octroys conformment cette procdure ne sont pas ventils par nature de dpenses. Le contrle, la rception des pices justificatives, des crdits disponibles notamment na plus aucun sens. Se pose galement le problme de la comptabilisation budgtaire des oprations ; la nature des dpenses n'est pas dtaille correctement dans la demande de MAD et elle ne correspond jamais la ralit des dpenses effectues. Commentaires gnraux sur les procdures exceptionnelles Les procdures de dpenses exceptionnelles contenues dans le manuel de procdure de dpenses sont dfinies relativement prcisment. Ce n'est pas le cas de ses conditions d'utilisation, ce qui donne une marge importante pour une utilisation excessive de la procdure des dpenses drogatoires. La chane informatique est neutre sur les procdures utilises (on peut indpendamment de leur nature "choisir" n'importe qu'elle procdure pour excuter une dpense, par exemple la MAD pour le paiement de la dette exrieure). Le tableau 20.3 propose la rpartition de la dpense publique par type de procdure (en nombre et en montant). Le tableau fait apparatre clairement la faible part des dpenses payes dans la cadre de la procdure standard, elle est passe, en montant, de 0,1% en 2004 10,7% en 2005 pour retomber 4,1% en 2006 et 4,5% en 2007. Dans le mme temps les dpenses excutes en procdure durgence reprsentaient 30,5% en 2004, 37,4% en 2005, 43,6% en 2006 et 42,5% en 2007. Les raisons avoues de cette dviation aux procdures standard dexcution des dpenses seraient lies : (i) Aux tentatives de dpassement de crdits rendus plus difficiles aprs les rejets massifs de 2005 et les nouvelles directives du Ministre du Budget en 2007 (voir l'encadr L'instruction relative au renforcement de la procdure de traitement des dossiers de dpense); (ii) A la lenteur des travaux danalyse et dapprobation des dossiers inscrire au plan de trsorerie par le Comit de Trsorerie ; (iii) A la lenteur dans le traitement des dpenses sur marchs publiques. Cette lenteur est lorigine de lide selon laquelle la dsignation dune dpense comme tant durgence est le seul moyen de garantir son excution et ce, dans un dlai acceptable.

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Tableau 20.3 Rpartition de la dpense publique par type de dossier (millions de FC)
2004
TypeDossier Standard March Urgent Charge commune Dette Extrieure Paie Rgularisation Total TypeDossier Standard March Urgent Dette Extrieure Charge commune Paie Rgularisation Total Engagem. Nombre 180 4 9 417 6 8 1 5 470 15 086 Engagem. Montant 1 489 13 175 864 46 550 1 276 688 454 650 Liquid. Nombre 98 4 8 871 6 8 1 5 466 14 454 Liquid. Montant 1 354 13 166 239 46 550 1 276 651 444 852 Liquid. /engag. 54.4% 100.0% 94.2% 100.0% 100.0% 100.0% 99.9% 95.8% Liquid. /engag. 90.9% 100.0% 94.5% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 97.8% Ordon. Nombre 70 4 8 478 6 6 1 5 466 14 031 Ordon. Montant 1 110 13 156 669 46 129 1 276 651 434 618 Ordon. /liquid. 71.4% 100.0% 95.6% 100.0% 75.0% 100.0% 100.0% 97.1% Ordon. /liquid. 82.0% 100.0% 94.2% 100.0% 23.4% 100.0% 100.0% 97.7% Paiement Paiement Paiement Nombre /ordon. /engag. 56 4 6 370 6 0 1 5 466 11 903 80.0% 100.0% 75.1% 100.0% 0.0% 100.0% 100.0% 84.8% 31.1% 100.0% 67.6% 100.0% 0.0% 100.0% 99.9% 78.9% Paiement % type. 0.5% 0.0% 53.5% 0.1% 0.0% 0.0% 45.9% 100.0% Paiement % type. 0.1% 0.0% 30.5% 0.0% 0.0% 0.0% 69.4% 100.0%

Paiement Paiement Paiement Montant /ordon. /engag. 326 13 121 896 0 46 1 277 145 399 426 29.4% 100.0% 77.8% 0.0% 35.4% 100.0% 100.2% 91.9% 21.9% 100.0% 69.3% 0.0% 8.3% 100.0% 100.2% 87.9%

2005
TypeDossier Standard March Urgent Charge commune Dette Extrieure Paie MAD Rgularisation Total TypeDossier Standard March Urgent Charge commune Dette Extrieure Paie MAD Rgularisation Total Engagem. Nombre 2 389 14 10 609 84 23 1 352 355 10 664 25 490 Engagem. Montant 67 219 496 243 238 2 545 3 256 10 423 4 880 309 670 641 726 Liquid. Nombre 2 316 14 10 560 84 23 1 352 355 10 663 25 367 Liquid. Montant 66 353 496 241 876 2 545 3 256 10 423 4 880 309 669 639 496 Liquid. /engag. 96.9% 100.0% 99.5% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 99.5% Liquid. /engag. 98.7% 100.0% 99.4% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 99.7% Ordon. Nombre 2 190 11 9 872 79 23 1 228 222 10 662 24 287 Ordon. Montant 64 022 455 232 571 2 498 3 256 10 423 4 593 309 636 627 455 Ordon. /liquid. 94.6% 78.6% 93.5% 94.0% 100.0% 90.8% 62.5% 100.0% 95.7% Ordon. /liquid. 96.5% 91.9% 96.2% 98.2% 100.0% 100.0% 94.1% 100.0% 98.1% Paiement Paiement Paiement Nombre /ordon. /engag. 1 952 11 8 283 79 23 1 227 212 10 622 22 409 89.1% 100.0% 83.9% 100.0% 100.0% 99.9% 95.5% 99.6% 92.3% 81.7% 78.6% 78.1% 94.0% 100.0% 90.8% 59.7% 99.6% 87.9% Paiement % type. 8.7% 0.0% 37.0% 0.4% 0.1% 5.5% 0.9% 47.4% 100.0% Paiement % type. 10.7% 0.1% 37.4% 0.4% 0.5% 1.6% 0.9% 48.3% 100.0%

Paiement Paiement Paiement Montant /ordon. /engag. 66 095 718 231 713 2 477 3 257 10 180 5 753 298 837 619 029 103.2% 157.6% 99.6% 99.1% 100.0% 97.7% 125.3% 96.5% 98.7% 98.3% 144.8% 95.3% 97.3% 100.0% 97.7% 117.9% 96.5% 96.5%

2006
TypeDossier Standard March Urgent Charge commune Dette Extrieure Paie MAD Rgularisation Total TypeDossier Standard March Urgent Charge commune Dette Extrieure Paie MAD Rgularisation Total Engagem. Nombre 588 1 11 014 57 67 16 489 552 3 086 31 854 Engagem. Montant 33 774 0 376 115 1 206 26 965 139 534 3 125 194 202 774 922 Liquid. Nombre 560 1 10 724 57 67 16 489 549 3 086 31 533 Liquid. Montant 33 514 0 373 094 1 206 26 965 139 535 3 125 194 202 771 642 Liquid. /engag. 95.2% 100.0% 97.4% 100.0% 100.0% 100.0% 99.5% 100.0% 99.0% Liquid. /engag. 99.2% 100.0% 99.2% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 99.6% Ordon. Nombre 360 0 7 396 55 67 15 382 349 3 086 26 695 Ordon. Montant 29 616 0 327 830 1 197 26 965 139 534 2 931 194 202 722 276 Ordon. /liquid. 64.3% 0.0% 69.0% 96.5% 100.0% 93.3% 63.6% 100.0% 84.7% Ordon. /liquid. 88.4% 0.0% 87.9% 99.3% 100.0% 100.0% 93.8% 100.0% 93.6% Paiement Paiement Paiement Nombre /ordon. /engag. 340 0 7 215 53 58 15 252 347 3 086 26 351 94.4% #DIV/0! 97.6% 96.4% 86.6% 99.2% 99.4% 100.0% 98.7% 57.8% 0.0% 65.5% 93.0% 86.6% 92.5% 62.9% 100.0% 82.7% Paiement % type. 1.3% 0.0% 27.4% 0.2% 0.2% 57.9% 1.3% 11.7% 100.0% Paiement % type. 4.1% 0.0% 43.6% 0.2% 3.7% 19.9% 0.4% 28.1% 100.0%

Paiement Paiement Paiement Montant /ordon. /engag. 28 939 0 304 341 1 164 25 622 139 080 2 932 196 703 698 780 97.7% #DIV/0! 92.8% 97.2% 95.0% 99.7% 100.0% 101.3% 96.7% 85.7% 0.0% 80.9% 96.5% 95.0% 99.7% 93.8% 101.3% 90.2%

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2007
TypeDossier Standard March Urgent Charge commune Dette Extrieure Paie MAD Rgularisation Total TypeDossier Standard March Urgent Charge commune Dette Extrieure Paie MAD Rgularisation Total Engagem. Nombre 944 58 5 835 89 163 23 318 1 600 831 32 838 Engagem. Montant 31 603 12 243 258 721 2 067 13 706 126 665 41 761 96 589 583 354 Liquid. Nombre 818 53 5 676 75 163 23 318 1 487 830 32 420 Liquid. Montant 31 230 12 143 256 907 2 067 13 706 126 665 41 686 96 568 580 972 Liquid. /engag. 86.7% 91.4% 97.3% 84.3% 100.0% 100.0% 92.9% 99.9% 98.7% Liquid. /engag. 98.8% 99.2% 99.3% 100.0% 100.0% 100.0% 99.8% 100.0% 99.6% Ordon. Nombre 370 31 4 098 54 162 21 894 800 829 28 238 Ordon. Montant 26 773 10 948 228 381 1 601 13 666 126 656 40 952 96 544 545 521 Ordon. /liquid. 45.2% 58.5% 72.2% 72.0% 99.4% 93.9% 53.8% 99.9% 87.1% Ordon. /liquid. 85.7% 90.2% 88.9% 77.4% 99.7% 100.0% 98.2% 100.0% 93.9% Paiement Paiement Paiement Nombre /ordon. /engag. 298 24 3 558 52 112 16 916 639 828 22 427 80.5% 77.4% 86.8% 96.3% 69.1% 77.3% 79.9% 99.9% 79.4% 31.6% 41.4% 61.0% 58.4% 68.7% 72.5% 39.9% 99.6% 68.3% Paiement % type. 1.3% 0.1% 15.9% 0.2% 0.5% 75.4% 2.8% 3.7% 100.0% Paiement % type. 4.5% 1.2% 42.5% 0.3% 2.6% 20.1% 6.2% 22.5% 100.0%

Paiement Paiement Paiement Montant /ordon. /engag. 19 025 5 314 181 572 1 162 11 320 86 056 26 688 96 376 427 512 71.1% 48.5% 79.5% 72.6% 82.8% 67.9% 65.2% 99.8% 78.4% 60.2% 43.4% 70.2% 56.2% 82.6% 67.9% 63.9% 99.8% 73.3%

Les ministres sectoriels ont la forte impression que seule lintgration dune dpense dans le Plan de Trsorerie travers la procdure de dpense durgence est une garantie dexcution de la dpense. Les diffrents ministres rencontrs ont tous confirm cette apprciation. Dans la procdure standard, le rejet provisoire de la DCB est relativement respect, tandis que dans celle durgence, traite au cabinet du Ministre du budget, ltape du rejet pour irrgularit nexiste pas et le dossier est approuv sans aucun contrle.
Instruction n001/CAB/MIN/BUDGET/2007 relative au renforcement de la procdure de traitement des dossiers de dpenses (extraits)
Tout dossier de dpense devra avoir comme support le bon dengagement. Les dossiers de dpense introduits dans la chane de la dpense et revtus de la mention rejet pour indisponibilit de crdits devront tre retourns aux Gestionnaires de Crdits concerns, linitiative du Directeur Chef de Service du Contrle Budgtaire. Ce dernier agit par dlgation du Ministre du Budget, pour confirmer dfinitivement les dits rejets. Le recours la procdure exceptionnelle, prvue dans le manuel du circuit rationalis de la dpense, est limit aux seuls dpenses urgentes de souverainet, telles que dfinies dans linstruction du 5 juin 2004, relative lexcution des dpenses urgentes de souverainet. Les demandes de paiement y relatives doivent tre prsentes par bon dengagement, accompagn des pices justificatives prescrites par le vade-mecum des pices justificatives des dpenses de lEtat. Les dossiers se rapportant la procdure exceptionnelle ne sont valids par le Ministre du Budget que si les crdits correspondant sont disponibles. Les Gestionnaires de crdits, dont les dossiers ont t rejets pour insuffisance de crdits, peuvent initier une proposition adquate de virement de crdits, conformment aux dispositions pertinentes de la Loi Financire. Les demandes de paiement non couvertes par un bon dengagement seront retournes aux Gestionnaires de crdits qui les ont inities, en vue de se conformer cette procdure. Les services intervenants dans le circuit de la dpense sont tenus de traiter avec diligence les dossiers rgulirement engags et valids, en vue de garantir la fluidit de la chane de la dpense.

Les contrles en aval de l'engagement Les contrles internes effectus en aval de lengagement sont ceux lis la liquidation, lordonnancement et au paiement des dpenses. Les marchs et les dpenses sur ressources PPTE mritent un examen particulier.

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La liquidation et l'ordonnancement Le contrle des liquidations et des ordonnancements dans la procdure standard, dcrite plus haut, appelle les commentaires suivants : 1) La chane de la dpense indique clairement que des engagements peuvent tre valids par le Ministre du Budget sans la prsence dans le dossier des pices justificatives prvues notamment par le vade-mecum. Alors que la chane prvoit lobligation de passer par la procdure de lengagement provisoire , qui est en fait une autorisation donne par le Ministre du Budget dengager une dpense. Ces dossiers, approuvs doivent tre complts des lments ncessaires la liquidation produits par le Sous-gestionnaire (factures dfinitive pour les paiements sur simple facture, ordre de service et demande de paiement de lavance pour les marchs publics) avant leur transfert a la cellule de liquidation de la DCB. Sauf en de rares cas, le contrle du service fait soit ne figure pas dans le dossier, soit est fictif, pratiquement aucun fournisseur n'acceptant de livrer des marchandises sans avoir t pay. Cest le cas notamment des vendeurs dautomobiles et des titulaires des marchs de travaux qui ne ralisent ceux ci qu hauteur des acomptes verss. 2) Les contrles effectus la cellule de liquidation lors de la saisie des lments de liquidations sont identiques ceux effectus lors de lengagement par le CBA et par la DCB. 3) Le dossier subit une fois de plus les mmes contrles au pool de contrle de la division de lordonnancement de la DTO. Cette division tient un fichier manuel des fournisseurs. Il est bien tenu et trs peu utilis. Les seules et rares consultations voques proviennent de la Direction des Marchs (dans le but dengager des procdures de rgularisation de marchs). Aucun service gestionnaire de crdits ne consulte ce fichier. La Direction Gnrale des Impts a dans ce fichier les lments ncessaires pour augmenter le nombre dentreprises suivies par la Direction des Grandes Entreprises en intgrant toutes celles qui bnficient de commandes publiques pour plus de 400 000 USD dans une seule anne (voir l'indicateur PI-14). 4) lOrdonnateur Dlgu est le seul ne pas apprcier le dossier physique qui est conserv au pool de contrle bien qu'il soit prvu (encadr "La chane de la dpense") qu'il le vrifie. Conclusion. Les contrles postrieurs lengagement napportent aucune garantie supplmentaire pour les dpenses traites dans la chane informatise de la dpense publique. Les dpenses payes dans le cadre des procdures exceptionnelles, qui devraient tre contrles posteriori, ne subissent aucun contrle. Le paiement Dans un systme de finances publiques bas sur la sparation des fonctions dordonnateur et de comptable, lultime contrle de la dpense publique est exerc par le comptable lors du paiement. On distingue deux phases dans ce contrle qui correspondent aux fonctions de payeur et de caissier. Le payeur sassure de la rgularit de la dpense (sans pouvoir juger de son opportunit) et le caissier sassure du caractre libratoire du paiement. En RDC, la fonction de payeur nest pas remplie, en raison de labsence dun vritable rseau de comptables publics et dun Comptable Principal de lEtat, dun plan Comptable Gnral de lEtat, dun Rglement Gnrale de la Comptabilit Publique jour. Le systme comptable mis en place la DTO est analys dans le cadre de l'indicateur PI-22. La fonction de caissier est exerce par la Banque centrale du Congo (BCC). Cest la DTO qui reoit les avis de dbit de la BCC quil appartient de vrifier le caractre libratoire des dcaissements effectus. Le paiement est parfois effectu au profit d'un compte bancaire

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dont le titulaire est une administration. Cette possibilit est prvue par la circulaire 004/CAB/MIN/FIN/2005 du 12 avril 2005 du Ministre des Finances portant procdure douverture et de fonctionnement des comptes de ltat dans les tablissements de crdit en RDC. Ces comptes sont rservs thoriquement des organismes margeant aux budgets annexes et sont destins recevoir les subventions dquilibre et les subsides. Le suivi de l'excution des marchs Le Bureau technique de contrle (BTC) du Ministre des travaux publics et infrastructures est en charge du contrle de l'excution des marchs du ressort du ministre. Il dispose de 78 agents. Pour chaque march un fonctionnaire dirigeant est dsign, en charge du suivi non permanent des travaux. Il est choisi au sein de la direction technique concerne. Un dlgu pied d'uvre est thoriquement en permanence au chantier. Enfin, le BTC dsigne un contrleur charg du contrle sur place. Le fonctionnaire dirigeant vise les tats de situation et, en pratique, bien que non prvu, les factures. En province, les divisions des travaux publics jouent le rle de fonctionnaire dirigeant, mais le ministre n'a pas les moyens de dpcher des contrleurs du BTC. Le BTC tabli chaque anne un tat de l'excution des marchs du ressort du ministre des travaux publics et infrastructures, par division (division des tudes, division des btiments, division des ponts, ouvrages d'art, bacs et lutte anti-rosive, division des voiries et des routes). Chaque tat recense en fin de l'anne, pour chaque division : les dossiers termins, les dossiers actifs, les dossiers en attente de financement, les dossiers en suspens et les dossiers annuls. A titre d'exemple, le tableau 20.4 prsente sous une forme synthtique l'tat de suivi des marchs de btiments actifs au 31 dcembre 2006. A cet tat, dont le total des montants s'lve 71,8 milliards de $ peut tre joint l'tat des dossiers en attente de financement pas de dbut d'excution pour un montant de 22,3 milliards de $. On peut constater l'examen du tableau qu'une minorit de marchs sont classs comme travaux en cours (en gris sur le tableau dans la colonne observations). La plupart des travaux sont arrts, les entrepreneurs attendant d'tre pays pour poursuivre les travaux. Seuls trois marchs prsentent les deux caractristiques suivantes (en gris dans les colonnes excution financire et excution physique) : - excution physique suprieure l'excution financire (en %) ; - travaux en cours d'excution. Ces trois marchs sont les seuls qui correspondent au respect de la rgle du paiement aprs service fait.

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Tableau 20.4 Etat de suivi des marchs de btiments actifs au 31 dcembre 2006
EXECUTION FINANCIERE % DELAI (MOIS) EXECUTION PHYSIQUE %
6 0 112 38 26 74 45 123 95 52 28 90 95 3 3 3 15 88 66 70 93 140 87 30 15 20 46 48 49 50 50 38 72 48 88 84 11 30

DATE LETTRE COMMANDE

MONTANT $

1 2 3/1 3/2 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38/1 38/2 38/3 38/4 38/5 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

15/11/04 13/06/06 03/08/05 04/05/06 31/12/04 08/11/06 15/12/06 04/11/04 29/01/05 10/02/05 03/10/05 09/11/05 20/09/06 20/09/06 05/11/04 20/07/06 29/12/05 31/12/04 15/06/06 10/02/05 05/03/05 01/09/04 10/02/06 04/11/04 14/07/03 06/03/06 06/03/06 03/04/06 03/04/06 11/11/05 12/08/02 14/04/06 20/09/06 20/06/06 20/06/06 03/04/06 04/04/06 04/04/06 05/04/06 06/04/06 27/02/06 05/04/06 27/06/05 03/02/99 27/06/05 06/08/05 04/04/06 04/04/05 02/08/05 TOTAL

2 762 199 193 776 91 289 47 579 457 370 236 016 169 981 3 221 984 497 708 1 379 137 1 146 945 452 071 92 244 455 331 435 029 733 705 402 004 418 827 106 124 30 592 669 163 190 254 103 860 32 106 60 255 7 859 560 232 904 370 653 372 231 249 704 97 892 194 824 48 685 1 525 837 20 072 372 1 054 917 989 269 8 120 752 5 095 181 2 791 619 1 950 792 1 892 375 188 394 261 029 89 519 129 311 29 771 91 337 2 420 094 484 594 289 303 405 806 139 045
71 833 319

5 1 3 5 1 3 3 AC 3 5 4 13 3 AC AC AC 6 5 2 3 4 3 1 2 3 AC AC AC AC AC 3 2 18 AC 3 3 4 4 4 4 4 3 4 3 3 AC 3 3 3 -

6 100 100 70 100 42 5 100 78 48 50 41 46 48 44 76 50 58 50 48 -

OBSERVATIONS TRAVAUX ARRETE DEPUIS 8/04 TRAVAUX NON DEMARRES EN ATTENTE DE MATERIEL IMPORTE RECEPTION DES TRAVAUX LE 10/02/2006 ARRET DES TRAVAUX EN ATTENTE DE FINANCEMENT EN ATTENTE PAIEMENT POUR POURSUITE DES TRAVAUX TRAVAUX EN COURS TRAVAUX EN COURS TRAVAUX EN COURS RELANCE DES TRAVAUX SUITE A AVENANT LE 13/02/2006 TRAVAUX EN COURS TRAVAUX EN COURS TRAVAUX EN COURS TRAVAUX REPRIS DEPUIS LE 12/12/2006 MAIGRE PREFINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT MAIGRE PREFINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT MAIGRE PREFINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT TRAVAUX EN COURS TRAVAUX SUSPENDU PAR LE BTC EN ATTENTE DE FINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT TRAVAUX ARRETES TRAVAUX EN COURS REPRISE IMMINENTE TRAVAUX ARRETES DEPUIS LE 09/05/06 EN ATTENTE DE PAIEMENT TRAVAUX EN COURS 29 VILLAS SEULEMENT SUR LES 50 PREVUS EN COURS D'EXEC. TRAVAUX PREFINANCES PAR L'ENTREPRISE TRAVAUX PREFINANCES PAR L'ENTREPRISE TRAVAUX PREFINANCES PAR L'ENTREPRISE STOCKAGE MATERIAUX MARCHE A REGULARISER ARRET DES TRAVAUX DEPUIS LE 15/09/06 EN ATTENTE DE FINANC. TRAVAUX EN COURS PREFINANCEMENT DES ETUDES PAR LA DGRAD MARCHE A REGULARISER EN ATTENTE DE FINANCEMENT ARRET DES TRAVAUX EN ATTENTE DE FINANCEMENT ARRET DES TRAVAUX EN ATTENTE DE FINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT TRAVAUX ARRETES EN ATTENTE DE FINANCEMENT EN ATTENTE DE FINANCEMENT TRAVAUX EN COURS TRAVAUX EN COURS TRAVAUX ARRETES TRAVAUX ARRETES DEPUIS LE 05/03/05 TRAVAUX ARRETES TRAVAUX ARRETES TRAVAUX ARRETES TRAVAUX EN COURS EN ATTENTE DE FINANCEMENT TRAVAUX EN COURS TRAVAUX EN COURS

AC = A CONVENIR

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Les dpenses sur ressources PPTE Ltude de lutilisation des ressources PPTE ralise par un cabinet de consultants (Cauditec, Mai 2007) a port sur les annes 2003-2004-2005. La nature des dpenses ligibles a t fixe par une lettre du Ministre du budget au FMI en 2003. La liste a t actualise en 2006. Le consultant a constitu un chantillon de dpenses partir de celles payes par la BCC. Pour 2004, 47 dossiers reprsentant 97% des dpenses : aucun dossiers physique retrouv. Pour 2005 sur 284 dossiers reprsentants plus de 78% des dpenses seuls 93, soit 33%, ont t produits. Parmi eux, 38 taient complets, 37 incomplets et 18 sans fonds de dossiers. Devant cette carence un second chantillon de 240 dossiers a t constitu, qui na permis quun examen sur pices de 9,17% des dossiers de l'chantillon, reprsentant 0,05% de la dpense totale sur ressources PPTE en 2005. A nouveau aucun dossier de 2004 na pu tre prsent. Les auditeurs dnoncent la non collaboration des fonctionnaires responsables, le non fonctionnement du Comit Consultatif de Suivi des Dpenses de Lutte contre la pauvret , linexistence darchives qui na pas permis datteindre un seuil acceptable de vrification, le flou de la dfinition des dpenses ligibles, des faiblesse dans la chane informatise de la dpense publique, le non respect des procdures en matire de marchs publics, la gestion conflictuelle des budgets PPTE entre les Secrtaires Gnraux et les cabinets ministriels, labsence de contrle interne et indpendant sur la gestion des fonds. Lexamen des dpenses a dcel de trs nombreux cas ou lobjet de la dpense navait que peu ou pas de rapport avec la rduction durable de la pauvret (exemple cit : des frais de banquets loccasion de divers colloques ). Le Ministre du budget a publi les principales conclusions et recommandations du rapport sur son site internet, ainsi que ses propres commentaires. On peut y constater, en gnral, un accord du Ministre avec les conclusions du consultant.
Note Critres minima (Mthode de notation : M1) Justifications i) Limportance des procdures exceptionnelles rend le contrle des engagements tout fait inoprant. ii) Le contrle du service fait est pratiquement inexistant. iii) Les dpenses payes selon les procdures durgence, de MAD, et de rgularisation reprsentent 70% des dpenses en 2007.

Note globale : D
D i) Les systmes de contrle des engagements font gnralement dfaut OU font lobjet de violations courantes. ii) Des rgles et procdures de contrle claires et exhaustives font dfaut dans dautres domaines importants. iii) La srie des rgles de base nest pas observe de manire systmatique et gnrale, tant donn linobservation flagrante des rgles ou le recours systmatique injustifi aux procdures simplifies et durgence.

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PI-21. Efficacit du systme de vrification interne


Il existe, dans le domaine des finances publiques, principalement deux corps d'inspection, celui de l'Inspection gnrale des finances et celui des Contrleurs des finances de la Division des services extrieurs de contrle de la Direction de la comptabilit publique. L'Inspection gnrale des finances L'Inspection gnrale des finances (IGF) a plusieurs fois chang de tutelle. Elle est, par le Dcret 04/018 du 19 fvrier 2004 modifiant et compltant l'ordonnance 87-323 du 15 septembre 1987 portant cration de l'Inspection Gnrale des Finances, place sous l'autorit directe du Ministre des finances aprs l'avoir t, depuis le 18 mars 2003, sous celle du Prsident de la Rpublique. L'Inspection gnrale dispose d'un droit trs large de contrle de tous les organismes publics et de tout organisme recevant des fonds publics. Elle prsente la particularit de pouvoir procder toute mission de contre-vrification, au second degr, de toutes les situations douanires, fiscales ou parafiscales des contribuables ou redevables d'impts, droits, taxes ou redevances, soit en cas de dcouverte d'une fraude lors de l'excution normale d'une mission de contrle ou de vrification, soit sur rquisition des autorits politiques et administratives, soit sur rquisition des autorits judiciaires, soit, enfin, sur dnonciation des tiers. Les effectifs de l'IGF sont de 75 inspecteurs des finances plus le personnel d'appui. Les missions de l'IGF peuvent tre diligentes par l'Inspecteur gnral chef de service, ventuellement sur l'initiative d'une autorit publique. Le tableau 21.1 propose la rpartition des missions de l'anne 2006, par autorit l'origine de l'ordre de mission et par secteur d'intervention. Tableau 21.1 Nombre d'ordres de mission anne 2006
Autorit l'origine de l'ordre de mission Dnomination du secteur d'intervention Bureaux comptables Formation, stage et information Organismes publics Dpenses publiques Recettes publiques DGI DGRAD OFIDA Mixtes (dont contrevrification) TOTAL Inspecteur gnral chef de service 4 10 27 21 16 9 12 2 101 DGI Ministre des finances Ministre du portefeuille INSS

2 1 1 1 1 1 5

L'IGF dite : - Le programme d'action annuel ; - Le rapport d'activits annuel ; - Les rapports d'activits trimestriels. Les rapports annuels et trimestriels prsentent, sous forme rsume, les rsultats des missions effectues au cours de l'anne ou du trimestre. 192

Les missions de l'IGF ont t orientes, au cours de l'anne 2006, pour plus de la moiti, vers le contrle de la dpense et des Rgies de recettes, ce qui traduit une orientation vers les aspects systmiques des finances publiques de la RDC. Cette orientation intervient aprs que des critiques aient t mises l'encontre d'un programme de contrle trop orient vers les entreprises publiques. Le programme d'actions de l'anne 2007 est relativement structur et dtaill, l encore en rponse des critiques qui avaient t formules. Le suivi des recommandations de l'Inspection gnrale des finances n'est pas effectif. La qualit du Ministre des finances, ordonnateur de la plupart des dpenses, est susceptible de crer une situation de conflit d'intrt.
Quelques constatations de l'Inspection gnrale des finances
Recettes recouvres infrieures aux recettes renseignes par les services d'assiette. Manque de sincrit de documents comptables prsents l'quipe de contrle. Forte carence en imprims de valeur. Agents ne recevant pas leurs salaires. Salaires retenus en partie au niveau hirarchique suprieur ou par le comptable. Autant de services d'assiette que de directions. Pas de registre des recettes constates, ordonnances dans les services d'assiette. Immixtion du Gouverneur dans la perception des recettes du Trsor public. Dtournements des salaires des fonctionnaires en activit et retraits dans huit bureaux comptables. Dtournements des recettes publiques par Gouverneur de province. Dficit de caisse dans 11 bureaux comptables, parfois de plusieurs dizaines de millions de FC. Enlvements d'urgence non rgulariss. Minorations des valeurs en douane. Exonrations non justifies. Crdits d'impt illgaux. Non reversement d'impts perus. Non comptabilisation des fonds retirs par chque. Souscription des dclarations et paiement des impts en espces. Difficult pour retracer les adresses physiques des bnficiaires de surfacturation manifeste. Arrive des dossiers de dpense la DTO avec les signatures des deux Minstres, des finances et du budget. Les dossiers payer sont soumis au contrle budgtaire aprs la signature du Ministre du budget sur l'Etat de liquidation de la dpense publique. Cadastre minier : absence de transparence dans la gestion des fonds rtrocds aux services du Ministre des mines du fait de leur versement dans un compte dont la gestion relve du seul Ministre des mines. Ressources PPTE : dpassements des dpenses de l'ordre de 49 milliards de FC en 2005 ; violation systmatique des lois sur les marchs publics par l'octroi des marchs de gr gr et surfacturation. Consommation des recettes la source par les services gnrateurs. Circulation de formulaires de recettes non-conformes. Factures d'achats de fourniture en quantit disproportionne aux besoins du service.

La Division des services extrieurs de contrle La Division des services extrieurs de contrle de la Direction de la comptabilit publique regroupe les Contrleurs des finances dont la mission, dfinie par l'article 52 du Rglement gnral de la comptabilit publique, est de vrifier l'excution et la ralisation de toutes les oprations de recettes et de dpenses effectues par les comptables. Les contrleurs financiers contrlent sur place les postes comptables. Ils se dplacent sur la base d'un ordre de mission sign du Ministre des finances ou d'un ordre de service sign du Secrtaire gnral du Ministre des finances. Depuis l'anne 2006, les ordres de mission sollicits n'ont pas t obtenus et les Contrleurs financiers sont rests inactifs. La Division comporte 55 Contrleurs financiers. Compte tenu des collaborateurs qui les appuient, l'effectif prvu de la Division est de l'ordre de 80 personnes. Dans les faits il est de 250 personnes, la Division ayant reu un grand nombre de personnels non demands.

193

Note

Critres minima (Mthode de notation : M1) Justification Note globale : D+ i) La vrification interne est oprationnelle pour lai) L'IGF ne contrle pas un certain nombre plupart des entits de ladministration centrale d'entits publiques. Ainsi, les (mesure par la valeur des recettes/dpenses), et tablissements d'enseignement suprieur gnralement conforme aux normes et les hpitaux. Par ailleurs, pour des professionnelles. Elle est axe sur les aspects raisons politiques, certains ministres lui systmiques (au moins 50 % du temps de travail sont d'accs difficiles. du personnel). ii) Des rapports sont rgulirement tablis pour la ii) La transmission des rapports de l'IGF majorit des entits de ladministration centrale, au Ministre des finances est soumise au mais pas adresss au Ministre des Finances et jugement de l'Inspecteur gnral chef de linstitution suprieure de contrle. service. iii) Les recommandations de la vrification interne sont gnralement ignores ( quelques exceptions prs). iii) Le suivi des recommandations de l'IGF est trs limit.

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3.5 Comptabilit, enregistrement des informations et rapports financiers


PI-22. Rgularit et respect des dlais pour les oprations de rapprochement des comptes
Les questions du PEFA : 1. Mesurer la rgularit des rapprochements bancaires. 2. Mesurer la rgularit de lajustement des comptes davance et dattente. Les rapprochements bancaires Par rapprochement bancaire, il faut entendre rapprochement, effectu par le client de la banque, entre ses relevs bancaires et ses livres de comptes. Le rapprochement ne fait donc pas, en principe, intervenir la banque, contrairement la conciliation, qui suppose une mise en commun de l'information disponible des deux cts. La Banque Centrale est le caissier de ltat. A ce titre elle tient le compte gnral du Trsor et ses sous-comptes. Elle tient galement les comptes de divers organismes publics (voir l'indicateur PI-17). Si rapprochement il devait y avoir, ce pourrait tre avec les comptes de l'Etat, tenus par la Division de la Comptabilit Centrale de la Direction du Trsor et de l'ordonnancement. Reste alors le problme des comptes des autres organismes publics. Les comptes de l'Etat La Comptabilit Gnrale de lEtat est tenue par la Division de la Comptabilit Centrale du Trsor. De cration rcente (2005), elle est en pleine volution. Le service est dot dune nomenclature comptable (trs simplifie) et dun manuel de procdure. La division devrait tre capable de produire dans l'avenir des balances gnrales des comptes, des tats de soldes et de rapprochement. Tenue en partie double, cette comptabilit ne retrace les dettes de lEtat quaprs leur ordonnancement et au moment du transfert de lOPI la Banque Centrale. Une relle comptabilit des droits constats devrait comptabiliser les dpenses engages au moment de leur liquidation. En effet la saisie dune information comptable au moment du transfert de l'OPI est de peu dintrt dans la mesure o les OPI la Banque centrale sont, aujourd'hui, pays bref dlai, dans les 48h, les dpenses tant excuts sur une base caisse. Elle retrace, sur la base des avis de dbits, les dcaissements effectus par la BCC, les dbits doffice (dette extrieure, frais financiers, intrts dbiteurs...) qui font lobjet dun engagement doffice. Pour les recettes, les comptes de tiers dbiteurs ne sont pas ouverts dans lattente dune tenue exhaustive de comptabilits auxiliaires par les comptables des rgies financires. Il appartient chaque rgie de recettes deffectuer au sein de la Chambre de Conciliation des recettes les rapprochements entre les montants ports sur le compte gnral du trsor et ceux centraliss par leurs services. Les comptes financiers de la nomenclature se rsume au compte 56 banques , subdivis en compte 560 compte gnral du trsor (BCC), 561 compte spcial PPTE et 563 crdit dappui budgtaire . 195

Le rapprochement entre les comptes du Trsor la Banque centrale et les comptes de l'Etat est donc assur pour la simple raison que les comptes de l'Etat sont, en l'tat actuel du systme comptable, par construction identiques au compte du Trsor la Banque centrale. La qualit du rapprochement est lie la faiblesse de la tenue des comptes au Trsor, qui s'appuie sur les informations en provenance de la Banque centrale. Les autres organismes publics Les diffrents comptes ouverts la BCC au nom des administrations ne font lobjet daucun rapprochement par les services des ministres du budget et des finances. Leur agrgation dans la PNG (Position Nette du Gouvernement) lors de ltablissement du TOFE se fait sur la base des informations communiques par la Banque Centrale. Les nombreux comptes ouverts par des organismes publics dans les banques commerciales ne font lobjet daucun rapprochement.

La rgularit de l'ajustement des comptes d'avance et d'attente De nombreuses oprations sont effectues sur les sous comptes des dpenses urgentes, qualifi de comptes suspens .Ces comptes sont destins comptabiliser les paiements avant rception d'un titre appropri permettant une classification exacte. Le solde de ces comptes est communiqu rgulirement la DTO par la Banque centrale et slverait 34 milliards dbut octobre 2007. La Banque centrale est la seule pouvoir donner un montant prcis ; il n'y a en effet pas de rapprochement du ct du Ministre des finances. Ces oprations de dpenses restent pendantes , c'est--dire non comptabilises (dpenses des FARDC, exemple cit) la Division de la Comptabilit Centrale, le plan comptable simplifi en vigueur aujourd'hui nayant pas prvu de compte dimputation provisoire et de rgularisation.
Composante Critres minima pour la note de la composante. Mthode de notation M2 Justifications

Note globale : C
i) Rgularit du Note = B : Le rapprochement rapprochement des de tous les comptes bancaires comptes bancaires grs par le Trsor se fait au moins tous les mois, gnralement dans les 4 semaines suivant la fin du mois. i) Le rapprochement entre les comptes du Trsor la Banque centrale et les comptes de l'Etat est assur pour la simple raison que les comptes de l'Etat sont, en l'tat actuel du systme comptable, par construction identiques au compte du Trsor la Banque centrale. Les diffrents comptes ouverts la BCC ou en banque commerciale au nom des administrations ne font lobjet daucun rapprochement avec les services des ministres du budget et des finances. ii) Rgularit du Note = D : Le rapprochement ii) Il n'y a pas de rapprochement des comptes rapprochement et deet lajustement des comptes d'attente et d'avance. lajustement des dattente et davances se font comptes dattente et tous les ans, avec plus de deux davances mois de retard, OU moins souvent.

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PI-23. Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units de prestation de services primaires
La question du PEFA : 1. Preuve de la rception (en espces et en nature) par les units de base (coles primaires et centre de sant primaire). Les coles primaires Les coles primaires sont finances essentiellement par les parents (voir les analyses de l'indicateur PI-7). Le fonctionnement financier du systme scolaire ne peut se comprendre que si l'on analyse l'ensemble des ressources des coles, qu'elles soient hors budget de l'Etat ou dans le budget de l'Etat, mme si l'indicateur ne s'intresse directement qu'aux seules ressources en provenance du budget de l'Etat. La convention entre l'Etat et les coles Les rapports entre ltat d'une part, les rseaux ducatifs et leurs coles d'autre part, sont rgis par une convention. Elle stipule que lEtat assure la prise en charge des salaires des enseignants et des frais de fonctionnement des tablissements. Il apparat quaujourdhui, seuls les salaires des enseignants / directeurs dcole et des gestionnaires sont pays (de la faon dcrite dans le cadre de l'indicateur PI-18, c'est--dire avant divers complments). La Convention ne prcise pas que les rseaux peuvent rclamer les paiements des frais de fonctionnement, des frais de scolarit et des primes de motivation auprs des parents dlves. Les montants de certaines contributions sont lgaliss par une ngociation annuelle entre le Ministre de l'enseignement primaire, secondaire et professionnel (EPSP) et les rseaux mais les contributions supplmentaires ne sont pas encadres. Non seulement la Convention est obsolte sur ce point mais aucun guide nexiste pour encadrer ce mode de financement, a priori reconnu et autoris par lEtat. La lettre n 001/2007/MINEPSP/CABMIN du 21 juin 2007 relative aux frais de scolarit pour lexercice 2007-2008 rsoud en partie le problme en dfinissant les frais supports par les parents dlves, elle prohibe le paiement de certains frais et principalement les frais de motivation des enseignants. La ralit est trs loigne des injonctions ministrielles. Aucun article de la Convention, de mme que la lettre cite plus haut, ne prvoit les modes de comptabilit et de reporting que les rseaux et leurs coles doivent tenir. Aucune modalit nest dfinie pour la gestion du soutien apport par lEtat en argent liquide. Les versements des parents d'lves Les parents dlves versent aux coles, selon le barme tabli par lEPSP, des cotisations permettant de couvrir les frais dassurance, de fonctionnement de lcole. Les primes de motivation des enseignants, reprsentent une forte proportion de la participation des parents. Un pourcentage des frais de fonctionnement doit revenir la coordination du rseau, lEPSP et au SECOPE. Certains rseaux rclament de la part des parents des cotisations supplmentaires aux montants ngocis avec lEtat. Ces montants sont trs variables et semblent tre peu justifis, leur utilisation nest pas contrle. La tenue de la comptabilit des coles et des rseaux est soit faible soit inexistante.

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Par ailleurs, des abus ont t constats notamment par les gestionnaires qui dtournent des fins privs les fonds collects. La contribution de l'Etat La contribution de l'Etat au fonctionnement des coles, pour faible qu'elle soit, donne lieu de nombreux abus. Ainsi, il a t constat que larrive des frais de fonctionnement dans les coles est galement loccasion pour les autorits de multiplier les visites dans les coles. Ainsi, les livres de caisse rvlent de nombreux libells intituls transport inspecteur, accueil conseiller du ministre, contribution sjour SECOPE National etc, pouvant reprsenter jusqu 40% du montant reu. La contribution de ltat au fonctionnement sest concrtise en 2006 par deux ou trois versements (selon les provinces) sur les fonds PPTE. Le montant de la participation est forfaitaire : 86 660 FC par cole et par trimestre. Pour le prochain trimestre il sera tenu compte de la taille des tablissements et des options enseignes pour parvenir une modulation de 130 000 500 000 FC. La Banque Mondiale s'est oppos au transfert de ces fonds par les comptables publics, compte tenu de la faible fiabilit de ce rseau, ce sont les 109 antennes en province du SECOPE qui sont en charge du paiement direct aprs des chefs dtablissement. Le SECOPE et le Directeur dcole doivent signer une dcharge attestant que le directeur a reu les fonds. Ces documents nont pas pu tre systmatiquement prsents lors dune enqute rcente. Les Directeurs dcoles sont censs tenir un livre de caisse pour enregistrer les revenus et les frais dbourss et doivent conserver les pices justificatives. Les livres de caisse ne sont pas toujours tenus et certains livres de caisse ne permettent pas de retracer les revenus et les dpenses. Quoi qu'il en soit, ces livres de caisse ne remontent pas un niveau suprieur et a fortiori au niveau central. Le paiement des frais de fonctionnement a donn lieu nombre de pratiques frauduleuses et des malversations. Ces faits ont t relevs lors de visites dans les coles ralises lors denqute sur le terrain. Le nombre de paiements liquids et le nombre de paiements dclars pays par le SECOPE et par les coles ne sont pas cohrents. Il est possible que des montants liquids naient pas t ordonnancs. En fait, seul le fonctionnement du ministre et quelques paiements isols pour les frais de fonctionnement des coles font lobjet dengagement et de paiement. Lanalyse des grandes masses des budgets 2006 et 2007 de lEPSP indique bien un effort pour soutenir les investissements et la solde mais la part du budget de lEPSP ne progresse pas. Les budgets ne comportent pas de lignes rserves au fonctionnement des coles primaires. Les crdits affects au titre des Directions de ladministration centrale ne sont pas de nature (mme dans lhypothse dune excution 100%) leur assurer un fonctionnement normal. En 2006, les coles n'ont pas reu de fonctionnement de l'Etat. La lecture du budget du Ministre de l'EPSP (exercice 2007) permet de constater que seules deux lignes sont susceptibles de recevoir des crdits qui pourraient tre destines aux coles, Matriel ducatif, rcratif, culturel et sportif et Impression, Reproduction, reliure, conservation du Service de contrle de la paie des enseignants (SECOPE) (voir indicateur PI7). Ces lignes incluent les dpenses PPTE hors projet. Ces dernires sont trs peu destines au fonctionnement. Le tableau ci-dessous fournit les informations chiffres.

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MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROFESSIONNEL


SERVICE OU PPTE Service de contr. de la paie des enseignants LIGNE BUDGETAIRE Matriel ducatif, rcratif, cult. et sportif Impression, Repro., reliure, conservation Fonctionnement Investissement MONTANT (FC) 1 553 994 391 1 333 252 630 75 536 800 807 011 349

Projets sur ressources PPTE

Le reporting des coles est aussi inexistant en matire de contribution de l'Etat qu'il l'est dans le cas des versements des parents d'lves. Autrefois, des questionnaires taient envoys par le Ministre aux coles, mais les directeurs, dans bien des cas, refusaient de rpondre ou fournissaient des rponses eronnes. Conclusion La forte contribution des parents dlves pour payer lensemble des charges des structures et mme une partie des enseignants est donc indispensable. On estime que le secteur, reposant sur des contributions prives, laisse pour compte entre 3,7 et 4,7 millions denfants scolarisables. Lenseignement, comme la sant, est aujourdhui un service payant mais qui ne garantit pas la qualit vu la crise qui perdure dans le secteur depuis des dcennies (enseignants non qualifis, infrastructures dlabres, outils pdagogiques quasi-inexistants), le manque de transparence dans la gestion, et le peu de capacit des parents dlves demander des comptes. Les dpenses de sant : Malgr une stratgie du secteur de la Sant, labore dans la logique du DSRP et se dclinant sur trois niveaux : central (un secrtariat gnral et 11 directions), intermdiaire (11 inspections provinciales de sant) et priphrique (515 zones de sant concernant environ 100 000 habitants, environ 10 000 centres de sant primaires de 20 25 par zone de sant) le budget du Dpartement ninclut pas distinctement les charges de fonctionnement des units de base. La lecture du budget du Ministre de la sant (exercice 2007) permet de constater que, seules deux lignes sont susceptibles de recevoir des crdits qui pourraient tre destines aux centres de sant, Fourniture et outils mdicaux et Frais mdicaux et pharmaceutiques de la Direction des services gnraux et des ressources humaines (voir indicateur PI-7). Ces biens, lorsqu'ils arrivent dans les centres de sant, sont vendus aux malades. Ces lignes incluent les dpenses PPTE hors projet. Ces dernires sont trs peu destines au fonctionnement. Le tableau ci-dessous fournit les informations chiffres.
MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE
SERVICE OU PPTE Service gnraux et ressources humaines LIGNE BUDGETAIRE Fournitures et outils mdicaux Frais mdicaux et pharmaceutiques Fonctionnement Investissement MONTANT (FC) 1 000 000 000 2 700 000 000 59 000 000 819 958 000

Projets sur ressources PPTE

NB : Lassemble nationale a abond le budget de la sant pour la rhabilitation de 234 centres de sant raison dune enveloppe de 19,167 millions de FC par centre, sur le budget 2007, par rapport au projet du gouvernement. Ces dpenses n'ont pas t excutes.

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La dotation thorique par centre de sant primaire nest pas fixe. Ces dpenses sont intgres dans les plans dengagement, mises disposition sur la base de plafonds trimestriels. Elles ne concernent que les fournitures, il nest pas prvu de financement des charges de fonctionnement des units de base avec transfert de disponibilits. Les dotations au profit des zones de sant primaire napparaissent dans le budget 2006 que dans les dpenses finances au titre de linitiative PPTE. Elles n'apparaissent pas dans le budget 2007. En excution, les zones de sant n'ont rien reu de l'Etat en 2007. Dans le cadre de cette initiative, les engagements de crdit affectes des units expressment rpertories, et qui figure en annexe des dpenses PPTE dans le budget, se font globalement et correspondent des procdures de marchs publics de fournitures. Les difficults de communication empche une dlgation en province, ladministration procderait donc des achats groups pour le compte de toutes les entits du ministre. Les mdicaments et autres fournitures mdicales sont stocks dans lentrept central du ministre situ au sein de lHpital Gnral. Ils sont distribus en tant que de besoin et compte tenu des possibilits d'acheminement. Les exemples de sorties de fournitures cits (remise des dputs retournant dans leur circonscription, prlvement pour rpondre lurgence de la catastrophe ferroviaire, ) incitent penser que peu, et de faon totalement ingalitaire, parvient aux units de base. En fait ces units vivent sur des ressources propres, prleves sur les usagers (vente de mdicaments, facturation des soins etc).

Note

Critres minima (Mthode de notation M1)

Justification

Note globale : D
i) Aucune collecte exhaustive de donnes sur les ressources perues par les units de prestation de services dans un quelconque secteur majeur na t effectue et traite au cours des 3 dernires annes. i) Les directeurs d'cole ne tiennent que trs imparfaitement leurs livres de caisse, qui, par ailleurs, ne remontent pas au niveau suprieur, a fortiori au niveau central. Les centres de sant ne reoivent pas de crdits de fonctionnement. Les fournitures (mdicaments, vaccins) qui leur parviennent ne font l'objet ni d'une budgtisation (au del dune montant indicatif au niveau des Zones de sant) ni d'un suivi de leur rpartition.

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PI-24. Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits en cours danne
Plan Les rapports des ministres Les tats de suivi budgtaires (ESB) Le TOFE Le suivi des recettes Les rapports des ministres Les ministres ntablissent pas en temps opportun de rapports sur lexcution de la dpense de leurs services, notamment sur la situation des engagements, des ordonnancements et des paiements, et pour les principales rubriques et catgories de dpense du budget. Les tats de suivi budgtaire (ESB) Les tats de suivi budgtaire (crs en 2003) sont dits par l'informatique de la chane de la dpense. Les donnes prsentes dans la base de donnes de la chane sont soit celles qui y sont entres lors d'oprations de dpense, aux diffrents stades de la dpense (engagement, liquidation, ordonnancement et paiement), soit les dpenses qui n'ont pas t excutes selon la procdure habituelle de la chane de la dpense et qui sont : 1. Les dpenses sur ressources propres qui suivent des procdures exceptionnelles et sont rgularises ex post sur la chane. 2. Les dpenses sur financement extrieur qui sont introduites dans la chane aux fins de reporting. Sont prises en compte les dpenses communiques par les agences d'excution, principalement UCOP, BCMI et BCECO. Encore, le BCECO n'envoie-t-il plus d'informations depuis le mois de septembre 2006. L'informatique de la chane de la dpense est donc la fois une application de gestion de la dpense et une application de base de donnes destine des ditions d'tats d'excution budgtaire. Les ESB peuvent tre dits tout moment ; les retards concernent les donnes intgres aux fins de rgularisation ou de reporting. Contenu des ESB La chane de la dpense permet des ditions selon toutes sortes de format. A ct des ESB disponibles, d'autres formes d'tat d'excution sont donc possibles. Le contenu des ESB, tels qu'ils sont aujourd'hui dits, est prcis dans l'encadr Contenu d'un ESB standard (ELOP signifie que le tableau fournit les quatre phases de la dpense engagement, liquidation, ordonnancement, paiement). La prsentation standard des ESB souffre d'une incohrence avec la prsentation de la loi de finances quant la nomenclature par nature en 8 catgories, qui est celle des ESB, et la nomenclature par nature (rubriques) de la loi de finances voir indicateur PI-1 et l'encadr Nomenclature par nature de la Loi de finances et des ESB. De plus les crdits vots qui figurent dans les ESB ne sparent pas le financement sur ressources propres du financement sur ressources extrieures. Ces deux particularits des ESB disponibles font qu'il est trs difficile de suivre l'excution du budget autrement qu' un niveau trs global.

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Cependant, les ESB pourraient tre dits dans la nomenclature de la loi de finances ; le systme informatique de traitement de l'information de la base de donnes de la chane de la dpense permet de rpondre toutes sortes de requtes.
Contenu d'un Etat de suivi budgtaire standard
- dpenses par nature au niveau le plus fin (ELOP) ; - dpenses par fonction et sous-fonction (ELOP) ; - dpenses par ministre et institution (ELOP) ; - dpenses croises par nature au niveau des 8 grandes catgories de dpense et par source de financement ; - dpenses croises par ministre ou institution et par nature en 8 catgories ; - dpenses croises par fonction, sous-fonction et par nature en 8 catgories ; - dpenses de lutte contre la pauvret par nature au niveau le plus fin (ELOP) ; - dpenses de lutte contre la pauvret par fonction et nature, dans une nomenclature par nature non cohrente avec le reste du document (ELOP) ; - dpenses de lutte contre la pauvret par ministre et institution (ELOP) ; - dpenses de lutte contre la pauvret croises par nature en 8 catgories et par source de financement ; - dpenses PPTE par nature au niveau le plus fin (ELOP) ; - dpenses PPTE par fonction et nature, dans une nomenclature par nature non cohrente avec le reste du document (ELOP) ; - dpenses de lutte contre la pauvret par ministre et institution (ELOP).

Nomenclatures par nature de la Loi de finances et des ESB


Nomenclature agrge de la Loi de finances Investissements sur ressources propres Investissements sur ressources extrieures Programme d'autosuffisance alimentaire Dpenses exceptionnelles sur ressources propres Dpenses exceptionnelles sur ressources extrieures PPTE Rmunrations Dette publique Frais financiers Dpenses de fonctionnement des institutions Dpenses de fonctionnement des ministres Dpenses communes Interventions conomiques Rtrocessions aux rgies financires Subventions aux provinces Rtrocession aux EAD Dpenses des organismes auxiliaires Dficit BCC Nomenclature par nature des ESB standard 1. Dette publique en capital 2. Frais financiers 3. Dpenses de personnel 4. Biens et matriels 5. Dpenses de prestations 6. Transferts et interventions de l'Etat 7. Equipements 8. Construction, rfection

La diffusion des ESB Les ESB ne sont pas diffuss spontanment sous format papier. Ils sont disponibles sur demande dans un dlai de trois mois, li aux retards impliqus par la prise en compte dans la base de donne de la chane de la dpense des dpenses sur financement extrieur et des dpenses sur financement propre, qui ncessitent une rgularisation, telles que les dpenses en procdure d'urgence, dont on a vu l'importance en termes de montant (voir l'indiateur PI-20). Les procdures d'urgence, les procdures totalement hors chane et les MAD impliquent un retour des pices justificatives la chane de la dpense pour imputation budgtaire ; or, on l'a vu l'occasion de l'analyse de l'indicateur PI-20 ce retour est lent ou inexistant. Pour ce qui concerne les dpenses sur fonds propres qui ne ncessitent pas de rgularisation, l'dition des ESB peut se faire au jour le jour.

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Contenu d'un Etat de suivi budgtaire disponible sur internet


- dpenses par nature au niveau des 8 grandes catgories (ELOP) + crdits vots et crdits aprs virements ; - idem dpenses de lutte contre la pauvret ; - idem dpenses PPTE ; - dpenses par ministre et institution (ELOP) + crdits vots et crdits aprs virements ; - idem dpenses de lutte contre la pauvret ; - idem dpenses PPTE ; - dpenses croises par nature au niveau des 8 grandes catgories de dpenses et par source de financement ; - idem dpenses de lutte contre la pauvret ; - idem dpenses PPTE ;

Ils sont disponibles sur internet dans des prsentations plus simples que le contenu standard, dans un dlai de trois mois. L'encadr Contenu d'un ESB disponible sur internet apporte les prcisions ncessaires. Le TOFE Le tableau des oprations financires de lEtat (TOFE) est la charge de la Direction du Trsor et Ordonnancement du Ministre des finances. La Commission de Dveloppement du TOFE est en charge du pilotage de l'laboration du TOFE. Le TOFE est tabli sur une base caisse partir de diverses informations. 1. Les relevs comptables des oprations du Trsor transmis par la BCC. Ces tats concernent les recettes et les dpenses. Depuis la mise en place du logiciel NAVISION la Banque centrale, la centralisation des mouvements de fonds publics dans les agences de la Banque centrale (y compris par l'intermdiaire des banques commerciales mandataires) ne dpasse pas 48 heures. Les relevs de la Banque centrale sont transmis la DTO par clef USB. La rpartition des dpenses par nature se fait sur la base des relevs de la Banque centrale, l'Ordre de paiement informatis (OPI) reprenant la nature de la dpense. Les recettes sont rparties par rgie. Elle ne peuvent tre rparties par nature que tardivement lorsque les provinces font leur rapport aux rgies. De plus, si les comptables de la DGRAD et de l'OFIDA ont une bonne connaissance des encaissements, il n'en est pas de mme de la DGI. Le TOFE incluant la rpartition des recettes par nature est donc disponible plus tardivement que le TOFE incluant la rpartition des recettes par rgie ; la rpartition par nature est entache par la difficile rconciliation entre les recettes de la DGI dans les relevs de la Banque centrale et celles qui sont disponibles auprs des comptables de la DGI. Ces informations sont disponibles auprs de la Direction du recouvrement de la DGI. 2. Les encaissements et dcaissements des agences d'excution sont limits aux trois agences principales BCECO, BCMI, UCOP. 3. La position nette du gouvernement (PNG). 4. Les financements extrieurs transmis par la Banque centrale. Le TOFE n'est pas produit partir de la base de donnes du systme informatis de la chane de la dpense. Les relevs des dcaissements de la BCC sont plus complets que les tats de dpense de la chane, compte tenu des oprations de dpenses qui ne sont pas inities dans la chane mais qui n'y rentrent que plus tardivement pour rgularisation. Le TOFE provisoire est disponible environ une semaine aprs la fin du mois. Le TOFE est publi sur le site du Ministre des finances ainsi que sa projection pour deux mois, sous l'appellation Plan de trsorerie du secteur public. En fait, il ne s'agit pas d'un

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plan de trsorerie, mais d'un TOFE en base caisse, qui, pour les deux mois prvisionnels, peut tre considr comme un plan de trsorerie. Le suivi des recettes Le suivi des recettes est ralis par la DPSB. La Banque centrale tient la comptabilit des encaissements. Les Rgies proposent des chiffres gnralement suprieurs ceux de la Banque centrale. La Commission de conciliation, forme de reprsentants des Rgies et de la Banque centrale, parvient un accord sur les chiffres. L'incertitude sur les recettes est accrue par le fait qu'il existe galement des divergences entre les chiffres des services d'assiette et la DGRAD. Un tat de suivi des recettes est disponible la DPSB dans un dlai d'un mois, sur la base des conciliations BCC/Rgies. La DGI et l'OFIDA fournissent des tats par nature dans un dlai de trois mois. La DGRAD n'a pas la capacit de fournir un tat par nature compte tenu du grand nombre de taxes qu'elle recouvre de l'ordre de 1000 et de l'absence d'informatisation du traitement des donnes. Elle peut fournir un tat par ministre dans un dlai de 15 jours.
Note Critres minima (Mthode de notation M1) Justifications

Note globale C+
i) La classification des donnes permet i) La classification des donnes permet une une comparaison directe avec le budgetcomparaison directe avec le budget initial, initial. Linformation porte sur tous les sinon sous la forme des ESB papier postes des prvisions budgtaires. Les standard, du moins la demande adresse dpenses sont couvertes aux phases de la CII. lengagement et du paiement. ii) Les rapports sont prpars tous les ii) Les rapports sont disponibles dans un trimestres (probablement pas pour le dlai de 8 semaines, bien que la chane premier trimestre), et mis dans les 8 informatique stocke une grande partie de semaines suivant la fin du trimestre. l'information en tant rel. Le dlai est d l'intgration des oprations de rgularisation des dpenses hors chane et des dpenses sur financement extrieur. iii) Des proccupations existent quant iii) Des proccupations existent quant lexactitude des donnes, mais les l'exactitude des donnes (voir indicateurs PIproblmes sont gnralement 4 et PI-20), mais ne compromettent pas leur mentionns dans les rapports et ne utilit. compromettent pas leur utilit.

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PI-25. Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels


La Constitution dispose en son article 173 que Le Compte Gnral de la Rpublique est soumis chaque anne l'Assemble Nationale par la Cour des comptes avec ses observations. Le Compte Gnral de la Rpublique est arrt par la Loi. Une circulaire du Ministre des finances contient, chaque anne, les instructions relatives la reddition des comptes. L'Arrt des comptes est labor par la Direction de la reddition gnrale des comptes (DRGC) du Ministre des finances. Pour les exercices 2002, 2003 et 2004, il a t transmis la Cour des comptes dans un dlai d'environ une anne. L'Arrt des comptes est une opration trs lourde, pour laquelle, chaque anne, une dcision du Ministre des finances tablit une Commission des travaux de la reddition des comptes et des Sous-commissions charges des diffrents domaines des finances publiques, recettes, dpenses, Un Comit de suivi sige chaque mois, qui regroupes les diffrents services pourvoyeurs de donnes. La DRGC est confronte aux insuffisances du rseau comptable. Elle collecte des informations auprs d'un grand nombre de services, ainsi qu'il est prcis dans l'encadr Les sources d'information de la reddition des comptes. Il ne lui est pas possible de s'appuyer sur les seules comptabilits des comptables, incompltes, souvent non communiques, incohrentes avec les donnes de caisse de la Banque centrale. Aussi, l'Arrt des comptes estil une combinaison de donnes comptables et de donnes statistiques, entache par l'incertitude qui nat de la rconciliation de chiffres souvent assez diffrents (tels que ceux des Rgies et les encaissements correspondants la Banque centrale). Malgr ces difficults, et malgr des moyens matriels limits, la DRGC (306 agents, 23 locaux) rend le compte de l'Etat dans le dlai lgal. Le niveau de dtail est celui de la nomenclature budgtaire au niveau le plus dtaill, parfois plus. En particulier, les rtrocessions aux EAD, qui ne sont pas dtailles par nature dans la Loi de finances, le sont dans l'Arrt des comptes de la Direction de la reddition gnrale des comptes. Le calendrier des travaux de la reddition des comptes est le suivant :
Avril juin - Mission de collecte des donnes manquantes travers le territoire national - Reddition des comptes des EAD - Travaux en commission de la reddition des comptes - Rapprochement des comptes de trsorerie - Etablissement des comptes de gestion de l'exercice clos sous traitement - Rdaction du rapport gnral sur la reddition des comptes, du projet d'expos des motifs et du projet de loi d'arrt des comptes - Soumission des rsultats l'apprciation du Ministre des finances - Examen des rsultats par la Cour des comptes - Dpt la Cour des comptes de la documentation - Impression, reliure et brochage - Dpt du projet de loi au Parlement pour examen et adoption

Mi-mai mi juin

Fin juin Juillet

Pour l'exercice 2006, il a t respect deux mois prs. Le retard n'est pas ncessairement imputable la DRGC, mais au retard avec lequel les tats financiers lui sont transmis. Malgr les critiques mises par la Cour des comptes l'encontre de la DRGC (voir l'indicateur PI-26), celle-ci effectue un gros travail dans un minimum de temps et fournit des 205

informations prcieuses sur l'excution du budget un niveau fin. Les critiques de la Cour sont autant destination de la DRGC que du systme d'information comptable public en RDC.
Les sources d'information de la reddition des comptes
La DRGC collecte, pour raliser l'Arrt des comptes, un grand nombre d'informations auprs de divers services : 1. Les agences d'excution : - BCECO Bureau central de coordination - BCMI Bureau de coordination des marchs d'infrastructure - UCOP Unit de coordination des projets de runification conomique et sociale - COPIREP Comit de pilotage et de rforme des entreprises du portefeuille - PNMLS Programme national multisectoriel de lutte contre le sida - CONADER Comit national de dmobilisation et de rinsertion - FNS Fonds national social - CCRE Comit de coordination des ressources extrieures - PUAA Programme d'urgence pour l'autosuffisance alimentaire - CCP Cellule de coordination du programme de rhabilitation du secteur agricole et rural - CEI Commission lectorale indpendante La prsence des agences dans le Comit de suivi facilite la transmission de l'information des agences. L'information sur l'aide extrieure n'est cependant pas complte. Elle inclut principalement les informations transmises par le BCECO, le BCMI et l'UCOP. 2. Les Organismes auxiliaires. La circulaire mentionne ci-dessus prcise l'ensemble des documents que ces organismes devraient faire parvenir la Direction de la reddition gnrale des comptes, en particulier leurs recettes propres et leurs dpenses. Dans les faits, ces Organismes ne rendent pas de tels comptes et les informations sont recherches pour la seule subvention verse par l'Etat ces organismes auprs de la DPSB. 3. Les comptes hors budget. La circulaire prvoit la prise en compte de toutes les recettes et dpenses de l'exercice y compris hors budget, sans que celui-ci ne soit dfini. Il faut comprendre par l les recettes et dpenses collectes par des entits autonomes de la sphre publique, telles que hpitaux, universits, Seule est saisi la subvention verse par l'Etat. 4. Les EAD auxquelles la circulaire demande des comptes sur leurs recettes propres, les rtrocessions et les dpenses. La DRGC a recours aux rapports des EAD au Ministre de l'intrieur et se dplace sur le terrain, en particulier pour suivre l'usage des rtrocessions. 5. Le Ministre des affaires trangres et de la coopration internationale auquel il est demand les extraits de livre de caisse de la comptabilit des ambassades et consulats. Dans les faits, beaucoup d'ambassades et consulats l'tranger n'envoient pas de comptes ; il n'y a du reste souvent pas de comptables auprs des reprsentations diplomatiques. 6. Le Ministre de l'agriculture. Il lui est demand des statistiques sur l'affectation des ressources PUAA. 7. La DPSB. Les ESB sont un lment important qui contribue la ralisation de l'Arrt des comptes. 8. La Direction du Contrle budgtaire. 9. Le Ministre de l'enseignement primaire, secondaire et professionnel, le Ministre de l'enseignement suprieur et universitaire. Il est demand ces deux ministres de faire parvenir les montants totaux recouvrs des frais de minerval et acadmiques, ainsi que les preuves de versement de la quotit revenant au Trsor public. Le minerval est de l'ordre de 200 FC par lve et par trimestre dont 50 FC pour l'Etat. Il n'est pas matriellement possible de contrler le versement de ces fonds au Trsor public, compte tenu du faible dploiement du rseau comptable dans les provinces. 10. La Direction de la comptabilit publique. Les comptables publics principaux (ainsi que les receveurs des douanes) doivent envoyer la DRGC leurs extraits des livres de caisse. Les insuffisances du rseau comptable rendent quasiment impossible la rconciliation de ces donnes avec celles des encaissements et dcaissements de la Banque centrale. 11. La Direction du Trsor et de l'ordonnancement (DTO). Le rapprochement mentionn ci-dessus est bas sur les tats mensuels d'encaissements et de dcaissements de la Banque centrale communiqus par la DTO. Les copies des attestations de paiement tablies par l'OD doivent tre aussi transmises la DRGC. 12. Les Rgies financires. Il leur est demand les extraits des livres de caisse de leurs comptables ainsi que les relevs mensuels des droits constats, des droits ordonnancs et des droits recouvrs. L encore, les divergences entre les donnes fournies par les comptables des Rgies et les tats d'encaissement de la Banque centrale rendent difficile tout rapprochement. 13. L'OGEDEP communique la comptabilit de dettes contractes et rembourses ainsi que la situation du compte PPTE. 14. Les Comptables publics principaux et les Receveurs des douanes qui doivent envoyer des extraits de livre de caisse la DRGC.

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Rforme La Direction de la reddition gnrale des comptes souhaite que soit adopt un calendrier plus contraignant :
Du mois d'avril au mois de juin : collecte des donnes, reddition des comptes des provinces et ETD, rapprochement des comptes de trsorerie, travaux en Commission de le Reddition des comptes, tablissement des comptes de gestion. De la fin mai la mi-juin : rdaction du rapport, soumission l'apprciation du Ministre des finances et dition pour la Cour des comptes. Le 30 juin au plus tard : dpt la Cour des comptes de l'ensemble de la documentation. Du dbut la fin juillet : impression et dpt du projet de loi au Parlement.

Note

Critres minima (Mthode de notation : M1)

Justifications

Note globale : C+
i) Un tat consolid de ladministration i) La note B n'a pas t attribue compte centrale est prpar chaque anne. Les tenu de l'absence d'information sur les actifs informations sur les recettes, les dpenses et et passifs financiers. les soldes bancaires peuvent ne pas toujours tre compltes, mais les omissions ne sont pas significatives. ii) Ltat consolid de ladministration ii) L'arrt des comptes prsente l'excution centrale est prsent la vrification externe du budget dans la mme nomenclature que dans les 10 mois qui suivent la fin de sa prsentation en prvision. Pour l'exercice lexercice. 2006, il a t transmis la Cour des comptes dans un dlai de 8 mois (12 mois pour les deux exercices prcdents). iii) Les normes IPSAS ou des normes iii) Les normes nationales sont appliques. nationales sont appliques.

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3.6 Surveillance et vrification externe


PI-26. Etendue, nature et suivi de la vrification externe
La comptence de la Cour des comptes est fixe par la Constitution qui dispose que : La Cour des comptes relve de l'Assemble nationale. Le Cour des comptes contrle, dans les conditions fixes par la loi, la gestion des finances de l'Etat, des biens publics ainsi que les comptes des provinces, des entits territoriales dcentralises ainsi que les organismes publics. Elle publie, chaque anne, un rapport remis au Prsident de la Rpublique, au Parlement et au Gouvernement. Il n'existe pas encore une loi prcisant la Constitution dans ce domaine, de sorte que sont toujours en vigueur - l'Ordonnance-loi 87/005 du 6 fvrier 1987 fixant la composition et le fonctionnement de la Cour des comptes ; - l'Ordonnance-loi 87/031 du 22 juillet 1987 relative la procdure devant la Cour des comptes. La Cour souhaite le vote d'une loi modificatrice de ces ordonnances. La Cour des comptes dispose de 21 magistrats, 16 auditeurs et 27 vrificateurs ( la suite de recrutements en janvier 2008, il n'y avait jusqu' cette date que 4 vrificateurs) (personnel en activit). Il n'y a pas eu de recrutement de magistrats depuis 1988. La Cour comporte trois sections (la section des comptes de l'Etat et des EAD, la section des entreprises publiques, et la section de discipline budgtaire charge du contrle juridictionnel des comptables). La Cour souhaite l'clatement de la section des comptes de l'Etat et des EAD en deux sections). La Cour dpend du Ministre du budget pour son budget et pour le financement de ses missions. Si le Prsident de la Cour est libre de dcider des ordres de missions qu'il tablit l'intention des auditeurs, ceux-ci ne permettent une mission effective (surtout dans les provinces) que s'ils sont valids par le Ministre du budget qui, seul, peut assurer le financement des missions. Dans plusieurs cas, un blocage ce niveau a t constat. Les missions de la Cour peuvent tre rparties en : - le contrle administratif de l'excution du budget ; - le contrle juridictionnel des comptables ; - le contrle des organismes publics autres que l'Etat ; - le rapport sur l'excution du budget ; - les rapports particuliers de la Cour des comptes ; - les contrles la demande du gouvernement. Enfin, la Cour, depuis cette anne, tablit un programme annuel de travail. Le contrle administratif de l'excution du budget L'Ordonnance-loi 87/031 du 22 juillet 1987 relative la procdure devant la Cour des comptes prcise la priodicit fixe pour l'envoi des divers documents comptables et de gestion la Cour par les responsables concerns. Elle dispose en particulier que : Dans le dernier mois de chaque trimestre, les Ordonnateurs-dlgus font parvenir la Cour des comptes les situations des dpenses engages, revtues du visa du Contrleur des dpenses engages. Elles indiquent, par imputation budgtaire : 208

- le montant des crdits ouverts ; - le montant des ordonnancements ; - les crdits restant disponibles ou les dpassements en mentionnant l'acte qui les a autoriss. Les autres pices qui ont servi la prparation et la ralisation de l'engagement et de la liquidation de la dpense sont conserves par l'Ordonnateur-dlgu et tenue la disposition de la Cour des comptes. La Cour des comptes reoit des Rgies financires et de la DTO, chaque trimestre : - Recettes : le suivi des recettes des Rgies financires (dans un dlai de un deux mois). - Dpenses : le suivi du rythme des consommations des crdits au niveau de l'Ordonnateur dlgu. En cas de dsajustement entre le rythme des recettes et celui des dpenses, la Cour peut faire des observations par lettre adresse au Ministre des finances. Le contrle juridictionnel des comptables Le nombre des comptables principaux se dcompose comme suit : - 519 bureaux comptables en RDC ; - 21 bureaux comptables dans les ambassades, crs par arrt ministriel ; - 39 bureaux comptables dans les ambassades, crs spontanment par celles-ci, en attente de rgularisation au cabinet du Ministre. Les comptables publics principaux (justiciables de la Cour) en activit (en recettes et en dpenses) devraient envoyer chaque mois leurs comptes la Division de l'apurement. La Division de l'apurement ne reoit, Kinshasa, que les comptes des comptables de Kinshasa. Les Brigades de vrification des comptabilits dans les Provinces devraient recevoir les comptes des comptables des provinces ; il semble que ce ne soit pas le cas. La Division de l'apurement n'a pas les moyens d'apurer les comptes, qu'elle se contente de conserver. La Cour des comptes est destinataire d'une partie des comptes des comptables publics principaux et des originaux des pices, bien qu'elle devrait les recevoir tous. Elle en reoit (souvent originaux, mais aussi copies), mais ces envois sont loin d'tre exhaustifs. Les comptables sont tenus d'envoyer les mmes documents la Division de l'apurement. L encore, les envois ne sont pas exhaustifs, mais il semble que le taux de couverture soit plus lev la Division de l'apurement qu'il ne l'est la Cour des comptes. L'envoi des comptabilits par les comptables, que ce soit la Cour des comptes ou la Division de l'apurement, est limite la fois par l'absence d'un vritable rseau comptable, mais galement par celle des moyens de transmission ainsi que par le manque de moyens de fonctionnement des comptables, ne serait-ce que des moyens de photocopie. La Cour est comptente pour contrler les comptables publics principaux (aux 540 mentionns prcdemment viennent s'ajouter les 60 comptables des reprsentations diplomatiques). Dans les fait, compte tenu de transmission partielle des pices par les comptables et de l'insuffisance de ses ressources humaines, elle n'exerce pas le contrle juridictionnel. Il n'y a donc pas de mise en dbets, ni amendes, ni sanctions pour gestion de fait. Les EAD ne disposent pas encore d'un comptable. On y trouve que des comptables du gouvernement central (au niveau des Provinces, pas en dessous sauf Kinshasa).

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Dans le cas des entreprises publiques, le justiciable devant la Cour des comptes est le gestionnaire et non pas le comptable. Il est prvu que la Cour soit destinataire des comptes des entreprises publiques, mais elle ne les reoit pas. Les comptables sont en principes responsables personnellement et pcuniairement ; dans les fait, cette responsabilit n'est jamais mise en jeu. La Cour est comptente pour juger les fautes de gestion des comptables et de tous les agents de l'Etat, les tribunaux judiciaires, pour juger les dtournements. Le contrle des organismes publics autre que l'Etat La Cour des comptes n'a pas les moyens de contrler les entits territoriales dcentralises (au nombre de 854). Elle a contrl, ou dbut le contrle, de 16 entreprises publiques en 2006. Le contrle a couvert les champs ci-aprs : gestion technique et commerciale, gestion comptable, financire et budgtaire, gestion administrative. A titre d'exemple, on trouvera quelques extraits d'un rapport de la Cour dans l'encadr Contrle de l'OGEFREM par la Cour des comptes.
Contrle de lOGEFREM par la Cour des Comptes
Les principales observations du contrle effectu lOffice de Gestion du Fret Maritime (OGEFREM) sont : Sur la gestion technique : o Insuffisance dun personnel qualifi et expriment ; o Insuffisance et vtust des quipements ; o Insuffisance des missions techniques. Sur la gestion commerciale : o Utilisation dun systme de taux des commissions non transparent ; o Faible utilisation de loutil informatique ; o Insuffisance dun personnel qualifi et expriment ; o Non respect des procdures ; o Interfrences entre les services ; Sur la gestion comptable : o Divergences des chiffres dans les documents comptables (tats financiers, budget ralis, comptabilit et fiscalit). Ex. Contribution de lOGEFREM au Budget de lEtat en FC ANNEE 2004 2003 o ETATS FINANCIERS 791.819 1.036.818 BUDGET REALISE 843.777 1.092.015 COMPTABILITE /FISCALITE 703.482 954.567

Non respect des procdures et instructions relatives la tenue de la comptabilit ( retards dans lenregistrement des oprations dans le livre de caisse, absence de pices justificatives, clture tardive des tats financiers et leur non certification, absence des rapports journaliers et mensuels de caisse) ; Sur la gestion financire : o Depuis 2003, lOGEFREM connat des problmes de dficit dans lexploitation, la solvabilit et la trsorerie ; SOLDE EXPLOITATION - 102.982.400 - 22.452.030 - 25.746.643 o o o RATIO DE SOLVABILITE 0,64 0,58 0,44 RATIO DE TRESORERIE 14% 15% 14%

ANNEE 2003 2004 2003

Non respect des procdures en matire dengagement et de paiement des dpenses ; Multiplicit de collations et primes (souvent sans acquis de vrais bnficiaires) ; Runions couteuses du Conseil dAdministration. Le paiement de jetons de prsence est de 15 000$ par mois en moyenne ; o Accumulation darrirs fiscaux depuis 2004 et redressements fiscaux chaque anne ; o Non reversement des cotisations lINSS et lINPP ; o Organisation de nombreuses missions de service souvent sans rapport avec lactivit de lOGEFREM ; o Achats et travaux effectus sans devis, sans bon de commande, sans bon de livraison, sans bon de rception ; Sur la gestion budgtaire : o Manque de ralisme des budgets et manque de rigueur dans leur excution (sur-excution de certaines rubriques budgtaires et sous-excution pour dautres). o Recours au gr--gr systmatique dans la passation des marchs ; o Sous valuation des recettes. Sur la gestion administrative

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Gestion irrationnelle des effectifs (trop de cadres, engagements, promotions et mises en dtachement irrguliers).

Le rapport sur l'excution du budget L'Ordonnance-loi 87/005 dispose que Le projet de loi portant arrt des comptes pour l'exercice budgtaire coul est accompagn des observations et recommandations de la Cour des comptes. L'Ordonnance-loi 87/031 fixe au 30 juin la date limite de la transmission par le Gouvernement du projet de loi de rglement. La production des rapports d'excution du budget, ou, plus prcisment des Observations de la Cour des comptes relatives au projet de loi portant Arrt des comptes et Rglement dfinitif du Budget de l'Etat, a t interrompue entre 1989 et 2000. A la date de dbut janvier 2008, le dernier rapport sur l'excution du budget concerne l'exercice 2006. Le projet de loi de rglement 2005 a t reu la fin dcembre 2006. Le projet de loi de rglement de 2006 a t reu en aot 2007 ; il aurait d l'tre au 30 juin 2007. Tableau 26.1 Dates de transmission des projets de loi de rglement la Cour des comptes
Exercice 2001 2002 2003 Transmission la Cour des comptes 30 mai 2003 8 novembre 2003 19 novembre 2004 Exercice 2004 2005 2006 Transmission la Cour des comptes 1 dcembre 2005 dcembre 2006 25 aot 2007

Les documents qui sont remis par le Gouvernement la Cour des comptes pralablement au vote de la Loi de rglement sont prsents en encadr :
Documents transmis par le Gouvernement la Cour des comptes pralablement au vote de la loi de rglement
- Loi de finances - Projet de loi de rglement - DGI : - Suivi des recettes perues par la DGI par rapport aux prvisions budgtaires - Suivi de la situation des rtrocessions au cours de l'exercice aussi bien au profit de la DGI que des services d'assiette. - Rsultat des recettes au niveau de la Chambre de Conciliation des comptes. - DGRAD : idem. - OFIDA : idem. - Suivi de la situation des ordonnancements des dpenses. - Tableau d'excution du plan de trsorerie. - Suivi des mouvements ayant affect le Compte gnral du Trsor : - Etat des versements des recettes par les Rgies financires. - Situations des rtrocessions par les Rgies financires.

Les rapports d'excution du budget comportent des observations pertinentes et mettent bien en vidence un certain nombre de disfonctionnement de la gestion des finances publiques en RDC. A titre d'exemple, on trouvera ci-aprs en encadr des extraits des rapporst d'excution du budget 2003 et 2004. Jusqu' prsent, le Parlement n'a pas vot de Loi de rglement au sens strict du terme, mais une Loi relative l'arrt des comptes et rglement dfinitif du budget de l'Etat, sans avoir reu les observations de la Cour. Ainsi, l'exercice 2003 a donn lieu un vote en novembre 2004.

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En dehors du rapport d'excution du budget, la Cour propose des analyses rapides des arrts des comptes. Ainsi, en septembre 2007, la Cour a-t-elle mis la disposition du Parlement (avec copie au Ministre du budget et au Ministre des finances) une note :
Reddition des comptes 1/ Arrt des comptes et reddition du compte de l'Etat pour l'exercice 2005. 2/ Arrt des comptes et reddition du compte de l'Etat pour l'exercice 2006. 3/ Rapport intermdiaire sur l'excution du budget de l'Etat pour l'exercice 2007 au 30 juin 2007.

Y apparat des inquitudes quant aux divergences entre les chiffres de la reddition des comptes et les chiffres d'excution budgtaire.
Rapport d'excution budgtaire de l'exercice 2003
Douanes L'examen des livres comptables de l'OFIDA fait ressortir des recettes ralises hauteur de FC 78,0 milliards, mais les tats de versements au Compte gnral du Trsor pour l'exercice budgtaire 2003 dgagent un montant de FC 72,6 milliards. Il est donc tabli que certaines recettes du Trsor ne sont pas comptabilises au Compte gnral du Trsor parce que non verses du fait de la consommation la source ou du fait de non recouvrement. Impts Ralisations : DGI : Reddition des comptes : Ecart : FC 49,7 milliards FC 58,6 milliards FC 8,9 milliards

Recettes des participations entreprises publiques Ralisations : DGRAD : FC 873,0 millions Reddition des comptes : FC 977,0 millions Ecart : FC 103,3 millions Recettes des participations entreprises d'conomie mixte Ralisations : DGRAD : FC 129,4 millions Reddition des comptes : FC 149,6 millions Ecart : FC 20,1 millions L'cart entre les chiffres de la DGRAD et ceux de la Reddition des comptes tient l'omission dans les chiffres de la DGRAD de SHELL CONGO, SONAL et SUCRIERE DE KWILU-NGONGO. Toutes les recettes mobilises au titre des dividendes provenant des socits d'conomie mixte ne sont pas enregistres du fait de l'omission des dividendes verss par les socits ptrolires de production telles que PERENCO et LIREX (qui n'apparaissent ni dans les chiffres de la DGRAD, ni dans ceux de la Reddition des comptes). Procdures prvues par la loi financire et le rglement gnral sur la comptabilit publique L'Ordonnance-loi 87/031 du 22 juillet 1987 : Dans le premier semestre de chaque anne et au plus tard le 30 juin, les Ordonnateurs-dlgus transmettent en outre la Cour des comptes la situation gnrale des dpenses engages et ordonnances durant l'anne prcdente, revtue du visa du Contrleur des dpenses engages. Comme en 2001 et 2002, la demande faite par la Cour des comptes ce sujet au Ministre des finances est reste sans rponse. Il est donc clair que ce relev n'est pas tabli. Il faut cependant signaler que la Direction du Trsor et de l'Ordonnancement a produit la Cour des comptes un tableau renseignant sur le total des dcaissements du Compte gnral du Trsor selon la nature des titres : Nature des titres % Titres provenant de l'ordonnancement 32,5 Titres mis pour rgularisation 57,5 Paiements sans titres 10,0 Total 100,0 Il convient de soustraire des montants relatifs aux titres mis pour rgularisation les paiements relevant des ordres permanents logs auprs de la Banque centrale (relatifs aux paiements de la dette extrieure, aux frais financiers, et aux rtrocessions aux Provinces). Le pourcentage des paiements n'ayant pas, de faon formelle, fait l'objet d'ordonnancement diminue alors 41%. Comme en 2001 et 2002, cet tat de chose dmontre une fois de plus que l'existence de plusieurs centres d'ordonnancement continue persister en violation de la loi financire qui n'institue qu'un seul centre d'ordonnancement savoir le Ministre des finances. Il est relev, au niveau des dpenses courantes, un volume fort lev des crdits rests disponibles et annuls, 42,0% du total des dpenses, d'une part et d'autre part l'ampleur de l'excution des dpenses non prvues au budget ainsi que des consommations des crdits en dpassement, 41,6%, sans qu'aucune modification ou rectification n'ait t apporte la loi budgtaire. Des crdits de paiement de FC 9,6 milliards puiser sur des ressources propres avaient t prvus pour tre investis dans 398 projets approuvs ; aucun de ceux-ci n'a t financ alors qu'un montant de FC 17,5 milliards provenant de ces mmes ressources a servi financer trois projets qui n'avaient pas t retenus au budget d'investissement de l'exercice 2003.

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Rapport d'excution budgtaire de l'exercice 2004


Observations relatives aux recettes Douanes et accises Ralisations : OFIDA : Reddition des comptes : Ecart : FC 104,9 milliards FC 101,4 milliards FC 2,6 milliards

En dehors des exonrations accordes en 2004 qui s'lvent FC 32,9 milliards, il faut noter des mesures qui ont contribu la minoration des recettes des douanes et accises dont la liste ci-aprs n'est pas limitative : a) la rduction 60% des droits d'entre sur les bouchons couronne imports par Bracongo pour une dure indtermine ; b) l'exonration des droits et taxes d'entre en faveur des socits textiles ; c) les enlvements d'urgence dont le nombre passe de 282 en 2003 586 en 2004 ; l'OFIDA ne sait pas estimer le manque gagner qu'occasionnent ces enlvements d'urgence, quand bien mme les documents relatifs aux marchandises concernes transitent par ses bureaux ; d) les autorisations de compensation qui ont occasionn en 2004 un manque gagner de FC 3,9 milliards ; e) les crdits d'impts qui ont atteint le montant de 22,5 millions de $. Le "crdits d'impt" est un mode d'extinction des dettes utilis par l'OFIDA vis--vis de ses cranciers. A tous ces facteurs, il faut ajouter la fraude multiforme que connat l'OFIDA. Impts Ralisations : DGI : Reddition des comptes : Ecart : FC 87,7 milliards FC 89,9 milliards FC -2,2 milliards

Aprs la dcouverte au dernier trimestre de l'exercice 2005 de l'existence de crdits d'impts fictifs de prs de 30 millions de $ au sein de l'Administration fiscale, on peut affirmer que la DGI est loin d'atteindre sa capacit optimale de mobilisation des recettes. Recettes non fiscales Ralisations : DGRAD : Reddition des comptes : Ecart : FC 52,2 milliards FC 49,7 milliards FC 2,5 milliards

Le sommaire dress par le receveur principal de la DGRAD renseigne dans sa compilation annuelle de l'exercice 2004 FC 18,1 milliards des recettes des provinces et FC 14,6 milliards des recettes des services centraux, soit au total FC 32,7 milliards de recettes non fiscales hors Ptroliers producteurs. Les relevs mensuels des revenus des Ptroliers producteurs tablis sur base des rfrences bancaires en possession de la DGRAD renseignent des ralisations de FC 34,6 milliards de recettes. La Direction du Trsor a, quant elle, communiqu les recettes des Producteurs ptroliers values FC 52,1 milliards enregistres dans son compte, sur la base des versements effectus la Banque Centrale par les socits productrices partir de la City Bank/New York et confirms dans le tableau concili de la situation financire de l'Etat du 15 fvrier 2005. Nous pouvons considrer que les recettes non fiscales de l'exercice 2004 peuvent tre fixes FC 84,8 milliards (32,7 + 52,1) comparer aux chiffres de la Reddition des comptes, FC 49,7 milliards. Pour l'ensemble de l'exercice 2004, les recettes ordonnances par la DGRAD ont t estimes FC 74,4 milliards. L'cart entre les recettes ordonnances et les ralisations contenues dans la Reddition des comptes est de FC 24,7 milliards, cart qui, logiquement reprsenterait les recettes enrler. Or, il apparat du rle communiqu la Cour des comptes par la DGRAD que l'enrlement n'a t effectu qu' concurrence de FC 5,8 milliards des recettes non recouvres. Il manquerait donc au rle FC 19,6 milliards que l'Etat serait sur le point de perdre dfinitivement. Recettes des participations entreprises publiques Ralisations : DGRAD : Reddition des comptes : Ecart : FC 948,8 millions FC 881,2 millions FC 67,5 millions

Le tableau ci-aprs donne le relev des avances sur dividendes verses par les entreprises publiques durant l'exercice budgtaire 2004 (non reproduit ici, le tableau compare les chiffres Reddition des comptes, les chiffres des entreprises et les chiffres DGRAD). Le premier constat est que les donnes de la Direction de la Reddition des comptes ne mritent pas d'tre prises en considration. Il se dgage le mme constat que celui fait en 2003, savoir l'existence de discordances entre les chiffres de la DGRAD et ceux communiqus par chaque entreprise publique. Recettes des participations entreprises d'conomie mixte Ralisations : DGRAD : Reddition des comptes : FC 2 010,0 millions FC 3,5 millions

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Ecart :

FC 2006,4 millions

L'examen du tableau ci-dessus confirme le laxisme qui caractrise la tenue par la Direction de la Reddition des comptes des statistiques relatives aux dividendes revenant l'Etat. Observations relatives aux dpenses courantes Rtrocessions la DGRAD Source Reddition des comptes DGRAD BCC Recettes totales 49,7 12,1 18,6 Rtrocessions dues (10%) 4,97 1,21 1,86 Rtrocessions payes 3,80 1,37 1,98 Ecart -1,17 0,17 0,13

Les donnes des rtrocessions perues par la DGRAD diffrent selon les sources. A l'tat actuel, la fiabilit des montants livrs par la Direction de la Reddition des comptes est remise en cause. Rtrocessions l'OFIDA Il sied de signaler que l'OFIDA renseigne, au titre des rtrocessions perues en 2004, deux montants diffrents : - FC 5,11 milliards selon le rapport financier de l'OFIDA ; - FC 5,04 milliards selon les livres de caisses et banques de l'OFIDA ; - FC 4,10 selon les investigations de la Cour des comptes la Banque centrale du Congo. Ces discordances dans les montants des rtrocessions perues soulvent une fois de plus la question de la fiabilit des donnes de l'OFIDA. Observations relatives aux dpenses en capital Des investissements publics sur ressources propres - 452 projets ont t inscrits au budget 2004 pour tre financs au moyen de ressources propres. - Sur ces 452 projets retenus, 399 n'ont bnfici d'aucun financement. - 11 projets ont t illgalement ajouts et financs. - 32 autres projets ont galement t financs de faon irrgulire, c'est--dire au-del des montants des crdits vots. Du Programme d'Urgence d'Autosuffisance Alimentaire (PUAA) Le montant des crdits ouverts couvrait le financement de 258 projets. Aucun de ces projets n'ayant bnfici d'un financement au cours de cet exercice budgtaire, tous les crdits ouverts ont t reports. Il sied de noter que, pour l'exercice 2003, aucun des 175 projets retenus n'a t financ. Des dpenses relatives aux dons et initiative PPTE - Des crdits avaient t ouverts pour financer 1214 projets auprs de douze ministres. - Comme en 2003, aucun des projets n'a bnfici d'un paiement au cours de l'exercice. Observations relatives aux procdures prvues par la loi financire et le rglement gnral sur la comptabilit publique Tableau synthse des titres de paiements dposs la BCC au 31/12/2004 (en milliards de FC) Chane Nombre 7 578 Montant 163,7 Hors chane Nombre 1 947 Montant 92,0 Nombre 9 523 Total Montant 255,7

Si l'on exclut des paiements hors chane le montant de FC 49,1 milliards reprsentant des paiements effectus suite aux ordres permanents dposs la Banque Centrale, les paiements n'ayant pas, de faon formelle, respect la procdure d'engagement de la dpense publique sont de l'ordre de FC 44,2 milliards, soit 17,28% de FC 255,7 milliards des sorties de fonds du Compte Gnral du Trsor en 2004. Au vu de ce rsultat, il y a lieu de conclure une amlioration du mcanisme de respect de la chane de la dpense pour ce qui est des paiements passs par le Compte Gnral du Trsor. Il est relev, au niveau des dpenses courantes d'une part, un montant fort lev des crdits rests disponibles et annuls (FC 65,1 milliards) et d'autre part, l'ampleur de l'excution des dpenses non prvues au budget ainsi que des consommations des crdits en dpassement (FC 93,2 milliards).

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Les rapports particuliers de la Cour des comptes La Cour produit des rapports particuliers, souvent la suite de l'examen du projet de loi de rglement et des documents annexes transmis par le Gouvernement. Ces rapports sont peu nombreux. Le journal officiel du 21 juin 2005 a publi quatre rapports particuliers produits par la Cour :
Intitul du rapport Rapport sur les oprations ayant affect le Compte gnral du Trsor durant l'exercice budgtaire 1994 Rapport sur le fonctionnement du Compte GH300/3695 intitul "Rpublique du Zare Ministre des finances Provisions rpartir" en les livres de la Banque centrale Rfr 03/2003 relatif aux paiements des contributions spciales et avances sur dividendes par l'Institut national de scurit sociale (INSS) Rfr 04/2003 relatif au systme de paiement des avances sur dividendes par les entreprises publiques Date 16 mai 1996 1996 9 septembre 2003 8 dcembre 2003

Les contrles la demande du gouvernement Le gouvernement confie la Cour, une ou deux fois par an, une mission de contrle. Ainsi, en 2007, le Gouvernement a demand la Cour d'excuter deux missions : - l'audit des dpenses publiques effectues durant la priode du 1er dcembre 2006 au 28 fvrier 2007 et dterminer les biens et services effectivement fournis et les restes payer en 2007 ; - l'audit de la gestion des fonds PPTE du dbut 2003 avril 2007. On trouvera dans les encadrs ci-aprs quelques extraits des rapports de ces audits.
Audit des dpenses publiques priode du 1 dcembre 2006 au 28 fvrier 2007.
Plusieurs cas de double excution des dpenses, des paiements pour lesquels le numro de dossier, celui de l'OPI, le libell et le montant taient repris deux dates proches. Exemple : Dossier 96 564 96 564 OPI 77418 77418 Libell Etrennes/FARDC Etrennes/FARDC Montant 395 809 446 395 809 446 Paiement 29/12/2006 03/01/2007
er

La Cour a examin tous les dossiers relatifs aux marchs publics passs durant la priode concern par l'audit (d'une valeur de FC 38 421 008 224). L'quipe de contrle n'a malheureusement pas pu examiner une partie significative de ces marchs. L'agent commis la mise des dossiers la disposition de l'quipe a, chaque demande, prouv des difficults pour les retrouver, tandis que d'autres sont sans trace. Sur les 84 dossiers physiques rclams dans un premier temps la DTO, cette dernire n'a pu en fournir, dans un dlai de dix jours, que 20. Peu de dossiers sont apparus sans irrgularit. 1. Dossier n92 878. Fonds de roulement sur frais de stage. 2. Dossier n92 931. Travaux de lutte antirosive. Acompte de 50%. Absence de fa cture proforma, de facture dfinitive, de tableau comparatif des prix, de PV de rception, 3. Dossier n93 128. Travaux de lutte antirosive. Acompte de 50%. Inexistence de preuve de dbut des travaux. 4. Dossier n95 387. Entretien de vhicules Jeeps don chinois. La facture ne dtaille pas la quantit de vhicule ou de pices faisant l'objet de la transaction. 5. Dossier n98 363. Entretien de vhicules Jeeps don chinois. La facture ne dtaille pas la quantit de vhicule ou de pices faisant l'objet de la transaction. 6. Dossier n96 570. Approvisionnement de 10 centrales thermiques SNEL en produits ptroliers. Intervenant dans l'opration : Prsidence de la Rpublique (Commission stratgique) et SNEL. Factures des fournisseurs inexistantes. Absence de PV de rception. 7. Dossier n96 651. Achat de mdicaments pour le Ministre de la dfense. Absence dans le dossier de facture dfinitive, de bon de livraison, de PV de rception, Le march est-t-il de gr gr ? Pas de dcision de non-recours l'adjudication. 8. Dossier n96 705. Acquisition de galons pour les FARDC pour USD 462 919. Le montant du march est trop lev pour tre excut de gr gr. Le march a t actualis partir de commandes datant de 1999, produisant ainsi des intrts de l'ordre de 24,49% du fait de non paiement de la part du gouvernement. 9. Dossier n96 759. Affrtement avion KATANA AIRWAYS. La Cour relve l'inadquation entre le montant pay et le montant factur.

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13. Dossier n98 481. Rhabilitation de l'avenue EZOR KASANGULU. FC 669 397 520. March de gr gr. Attestation fiscale : nant. Facture proforma ou tableau comparatif des prix : nant. PV de rception des travaux : non annex. 14. Dossier n98 612. Impression de 35 000 permis de conduire. USD 1 410 388. March de gr gr. 15. Dossier n98 620. Achat de 30 camions Western. March de gr gr. Mode de paiement non prcis. Pas de trace du dlai d'excution. Pas de bon de livraison ni de PV de rception. 16. Dossier n98 622. Achat et livraison de mdicaments aux zones de sant de Buta et Bumba. Dpense budgtaire de 2005 paye en janvier 2007.

Audit de la gestion des Fonds PPTE priode de 2003 avril 2007


Les investigations de la Cour ont t rduites aux ministres des Finances et du Budget et la BCC. Beaucoup de documents nont pu tre consults : documents comptables de la DTO, dossiers de dpenses introuvables la DTO, rapports des comits de suivi et de pilotage, Bilan de 2003 avril 2007 : Ressources : Dpenses : Solde : 247 730 704 893 FC 151 126 031 606 FC 96 604 673 287 FC (soit 38,99%)

Les rgles dalimentation du sous compte PPTE la Banque Centrale (1/12 me par mois de la prvision budgtaire) ne sont jamais respectes. Les ralisations sont trs loignes des prvisions. Exemple en 2005 : 30,6 milliards de FC verss sur le compte pour 134 milliards de prvisions. Marchs publics La cour a examin les marchs passs en excution des dpenses PPTE. Ses principales observations sont : - Le non respect des proportions par grande fonction cohrentes avec les priorit des dpenses de lutte contre la pauvret. - Une insuffisance de projets approuvs pouvant donner lieu passation dun march. - Des insuffisances des paiements (malgr les disponibilits figurant sur le sous-compte). - De nombreux dpassements des crdits ouverts par certains ministres. Exemple en 2005 ministre de lenvironnement : prvision 320 millions, ralisation 540 ministre de la Recherche Scientifique : prvu 228 millions et 1 milliard de ralisation. - De nombreuses dpenses sur simple commande au lieu et place dun march. - Les marchs de gr gr qui devraient tre lexception sont devenus la rgle. En 2005 FC 15, 5 milliards de gr gr contre 9,8 par adjudication restreinte. - Les marchs sont de plus souvent conclus en devises trangres : 96,94% en 2005. - En 2006 113 marchs sur 117 ont t passs en violation des rgles de seuil (Rappel : moins de FC 2 110 000, paiement sur simple facture, jusqu 4 260 000 adjudication restreinte et au del appel doffre ouvert). - De nombreux marchs ont t conclu sans que le financement soit assur. - De nombreux marchs nont fait lobjet daucun paiement ou de paiements partiels. Devant cette situation la Cour a sollicit un ordre de mission afin de vrifier leffectivit des ralisations sur le terrain. Analyse des dpenses La Cour a examin un certain nombre de dpenses. Ses principales observations sont : En 2004 : - De nombreux dtournements de lobjet de la dpense. Exemple : un crdit ouvert pour la fourniture de produits pharmaceutiques qui est utilis pour le fonctionnement du cabinet du ministre de la sant et pour payer des frais de dner. - Des doubles paiements dOPI sous le mme numro deux jours dintervalle. - Une sous-consommation des crdits disponibles. En 2005 : - Des sous et des sur-consommations des crdits. - Des carts entre les chiffres issus de la chane de la dpense et ceux fournis par la DPSB sur les dpenses engages ( FC 54 et 65,5 milliards) et sur les paiements (55 et 52 milliards). - Des marchs approuvs pour un montant suprieur celui des autorisations budgtaires. - Des paiements sur simple facture pour des montants trs importants. Exemple : un milliard de FC de dpenses pour le ministre de la Recherche Scientifique. En 2006 : - Un faible taux des dpenses dinvestissement, environ 30%. - De nombreuse dpenses non ligibles , exemple : 58 voiture (dont 45 4x4) pour le secrtariat gnral du ministre des travaux publics et des Infrastructures. - De nombreuses discordances dans les chiffres. - La cour dnonce galement le manque de planification, le saupoudrage sauvage . elle exprime de srieux doutes sur les bnficiaires finaux et les conditions dexcutions des dpenses PPTE.

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Programme annuel de travail La Cour a commenc tablir un programme de travail partir de l'anne 2007. Ce dernier, tabli en juillet 2007, regroupe les actions 2006 finaliser et les actions nouvelles. La Cour prvoit, dans son programme de travail 2007 la production de quatre rapports, ventuellement regroups : - Rapport de la Cour des comptes sur la reddition des comptes pour l'exercice 2006. - Rapport de la Cour des comptes sur les Etablissements publics contrls. - Rapport public de la Cour des comptes pour l'exercice 2007. - Rapport d'activit de la Cour des comptes pour l'exercice 2007. Jusqu' prsent, seul le premier rapport a t produit.

Note

Critres minima (Mthode de notation : M1)

Justifications

Note globale : D+
ii) Les rapports de vrification ii) Les Observations de la Cour des comptes relatives au sont prsents au parlement dansprojet de loi portant Arrt des comptes et Rglement dfinitif les 8 mois suivant la fin de la du Budget de l'Etat sont prsentes au Parlement dans les 8 priode sous revue ; les rapports mois suivant la rception des comptes de l'Etat par la Cour de vrification concernant les des comptes. tats financiers sont presentes au parlement dans les 8 mois suivant leur rception par linstitution de vrification externe. i) Les vrifications portent sur les i) La Cour des comptes n'a pas les moyens de contrler plus de entits de ladministration 50% des dpenses totales. Elle est contrainte de se limiter centrale reprsentant moins de 50 quelques catgories de dpenses. Ainsi, en 2007, la Cour a % des dpenses totales ou les contrl les marchs publics sur une priode de trois mois, et les vrifications ont une plus dpenses PPTE sur une priode de quatre ans et demi. Elle a couverture plus importante mais galement contrl un certain nombre d'entreprises publiques. ne mettent pas en vidence les La Cour n'a pas les moyens d'exercer le contrle questions dimportance majeure. juridictionnel des comptables, ce qui serait un moyen de contrler une grande partie de la dpense. Il convient de noter que les contrles effectus par la Cour, bien qu'en de des 50% de la dpense mentionns dans la description de l'indicateur, n'en reprsentent pas moins, au regard de ses moyens, un rsultat tout fait significatif. iii) Peu de preuves existent quant iii) Les rapports de la Cour ne font pas l'objet de la part du une rponse donne ou un suivi. Gouvernement ni de rponse, ni de suivi. On peut constater, la lecture des Observations de la Cour des comptes relatives au projet de loi portant Arrt des comptes et Rglement dfinitif du Budget de l'Etat pour les exercices successifs, que la Cour dplore ce manque de suivi, ainsi que d'tre oblige de recenser chaque anne les mmes irrgularits.

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PI-27. Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif


Selon la Constitution, le projet de loi de finances de l'anne est dpos par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemble nationale au plus tard le quinze septembre de chaque anne. Dans la mesure o, par ailleurs, la Constitution dispose que la deuxime session s'ouvre le 15 septembre et se clture le 15 dcembre, les dputs disposent dun dlai de quatre vingt dix jours pour lexamen du projet de loi de finances. Celui-ci doit tre prcd du vote de la loi de rglement de la gestion prcdente. Ces dernires annes, les dlais de dpt du projet de loi de finances n'ont pas t respects et les discussions se sont droules en sance extraordinaire. Tableau 27.1 Calendrier de la procdure budgtaire au Parlement
Exercice Dpt du projet de loi Vote du projet de loi 2005 COMPLETER Mars 2005 2006 COMPLETER Mars 2006 2007 COMPLETER Juillet 2007 2008 Novembre 2007 Dcembre 2008

De faon classique en finances publiques, la Constitution dispose que Les amendements au projet de loi de finances ne sont pas recevables lorsque leur adoption a pour consquence soit une diminution des recettes, soit un accroissement des dpenses, moins qu'ils ne soient assortis de propositions compensatoires. La loi de finances est souvent qualifie de loi budgtaire dans la mesure o elle ne traite que du budget. Les autres dispositions de nature financire (notamment la fiscalit) font l'objet de lois spares. Le projet de loi de finances est dpos sur le bureau du Parlement et la documentation budgtaire (voir indicateur PI-6) est remise aux dputs et aux snateurs. A partir de l, les procdures d'examen et d'adoption de la loi diffrent selon la chambre. Plan La procdure d'examen et d'adoption de la loi de finances l'Assemble nationale La procdure d'examen et d'adoption de la loi de finances au Snat La procdure budgtaire au Parlement en cas de non respect des dlais Les modifications du budget en cours d'excution La procdure d'examen et d'adoption de la loi de finances l'Assemble nationale La procdure budgtaire l'Assemble nationale donne lieu deux votes, le vote de recevabilit du projet de budget et le vote d'adoption de la loi. Entre ces deux votes intervient la Commission conomie et finances (ECOFIN). L'Assemble la possibilit de suivre l'excution du budget. La recevabilit du budget Les dputs, aprs rception de la documentation budgtaire, disposent de deux semaines environ pour l'examiner. Le Premier Ministre fait alors un expos de prsentation gnrale du budget. Les dputs lui posent des questions. Le Gouvernement dispose de 48 heures, au plus de quelques jours, pour y rpondre (rgle d'usage et non rsultant d'une obligation lgale).

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Dans les quelques jours qui suivent, l'Assemble nationale vote sur la recevabilit du budget (fondement juridique : rglement intrieur de l'Assemble). La recevabilit du budget n'est pas fonde sur un examen dtaill du budget, mais sur des considrations qui tiennent : - la cohrence entre le budget et la stratgie affiche par le gouvernement (programme du Gouvernement sur 5 ans) ; - la cohrence entre les dpenses, les recettes et le cadrage macroconomique ; - la cohrence entre les allocations entre les ministres et les stratgies de rduction de la pauvret. Au vu des rponses du gouvernement aux questions poses au Premier Ministre, les dputs votent la recevabilit du projet de budget tout en attirant l'attention de la Commission Economie et Finances sur les aspects insatisfaisants du projet de budget. Jusqu'ici, la recevabilit n'a jamais t refuse au Gouvernement. L'examen du projet de budget par la Commission Economie et Finances La Commission Economie et Finances examine le projet de budget et rdige un rapport. L'examen du projet de loi de finances Pour les exercices 2005 et 2006, elle a dispos d'environ deux semaines, huit jours seulement pour l'exercice 2007. La Commission est organise en deux groupes et huit sous-groupes :
- groupe recettes : - sous-groupe douanes ; - sous-groupe DGI ; - sous-groupe DGRAD ; - sous-groupe recettes ptrolires et minires ; - groupe dpenses : - sous-groupe rmunrations ; - sous-groupe fonctionnement ; - sous-groupe dpenses en capital ; - sous-groupe comptes de l'Etat la Banque centrale.

La Commission plnire, les groupes et les sous-groupes auditionnent les Ministres et les directeurs. Les proccupations de la Commission sont, entre autres, celles qui sont apparues l'occasion du dbat de recevabilit, la qualit de la dpense, et le dveloppement des recettes. La Commission formule des amendements destins tre prsents l'assemble plnire. Pour l'exercice 2007, elle a propos des augmentations de recettes de l'ordre de 400 millions de $. Les destinations de ces revenus supplmentaires sont dtailles dans l'encadr Affectations des recettes additionnelles. Le rapport de la commission Le Rapport de la Commission conomique et financire relatif l'examen et l'adoption du projet de loi portant budget de l'Etat pour l'exercice 2007 contient la fois des remarques pertinentes sur la gestion des finances publiques et des propositions de modifications du budget. Les premires sont exploites en d'autres endroits du rapport. Les modifications du budget proposes sont importantes.

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Les recettes sont augmentes de 35,2%. Les dpenses sont redployes et globalement accrues de 15,6%. Le gap de financement est ainsi rduit zro. Le tableau 27.2 illustre les modifications globales. Tableau 27.2 Amendements du budget 2007 par l'Assemble nationale (milliards de FC)
Libell Recettes courantes Recettes exceptionnelles Total recettes Total dpenses Gap Prvisions du Gouvernement 670,7 476,3 1 147,1 1 197,0 - 49,9 Prvisions de l'Assemble nationale 906,8 476,3 1 383,1 1 383,1 0,0

A un niveau plus dtaill, les modifications de dpenses portent sur les rmunrations (79,7 milliards de FC), le fonctionnement (35,0), les investissements (64,0) et les interventions conomiques (7,4) ; les recettes supplmentaires sont demandes l'OFIDA (8,7), la DGI (26,9), aux ptroliers producteurs (53,5), la DGRAD (146,6).
Affectations des recettes additionnelles
Le tableau 27.3 dtaille les affectations des recettes additionnelles. 67% des recettes additionnelles des rmunrations et du fonctionnement sont destines l'Assemble nationale, au Snat, la Dfense nationale, aux Rtrocessions aux Rgies, et la Banque centrale.

Tableau 27.3 Affectation des recettes additionnelles du budget 2007 (milliards de FC)
REMUNERATION Assemble nationale Snat Dfense nationale Anciens combattants Police nationale Magistrats Mdecins Enseignants Fonction publique Arrirs dputs CPI DGM Rtrocessions Rgies Pers. ex BPO ANR SOUS-TOTAL 20.7 4.5 11.7 0.3 2.5 0.6 0.6 0.4 13.5 1.7 0.3 0.3 16.4 FONCTIONNEMENT Assemble nationale Snat Banque centrale Ministres Cours et tribunaux Cour des comptes/IGF Universits et instituts DGM Rserves stratgiques Service national OGEDEP Affaires trangres SOUS-TOTAL 11.7 6.3 5.0 7.1 0.3 0.3 1.1 0.1 0.3 0.3 0.3 2.2 35.0 INVESTISSEMENT Snat Affaires foncires Jeunesse et sports Affaires sociales Dveloppement rural Office des Routes Voirie Ministre PTT Agriculture Recherche scientifique Instituts suprieurs EPSP Sant Humanitaires DGRAD OFIDA DGI Aroport KAVUMU Barrage KATENDE SOUS-TOTAL 0.7 0.6 0.3 0.8 1.7 8.3 4.2 4.5 6.7 0.8 3.0 6.2 6.2 1.5 13.4 5.0 2.8 0.6 1.1 68.2 INTERV. ECON. RVF ONATRA SNEL OCPT Sucrerie KILIBIA Institut nat. des stat. Cotis. Org. internat. Com. lect. indp. Ciment. de LUBUDI CPCG SOUS-TOTAL 1.1 1.3 1.0 1.1 0.3 0.3 1.1 0.6 0.3 0.3 7.4

TOTAL

190.4
2.0 4.4 79.8

L'examen du projet de loi et le vote de la loi par l'Assemble nationale Les conclusions des travaux de la Commission sont prsentes par son prsident l'assemble plnire. Un dbat public (tlvis) se tient alors, qui dure un ou deux jours. Il est suivi du vote. Le suivi de l'excution du budget par l'Assemble nationale

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Jusqu'ici, l'Assemble nationale n'tait pas associe au suivi du budget. Le rglement intrieur de l'Assemble nationale a t modifi en 2007 et prvoit que, chaque trimestre, le Gouvernement transmet l'Assemble nationale un rapport d'excution du budget. Bien qu'une disposition du rglement intrieur n'engage pas le Gouvernement, celui-ci a approuv le principe. Pour l'instant, ces rapports n'ont pas t produits. L'Assemble nationale n'est pas destinataire des ESB (elle pourrait, bien sr, les demander). La procdure d'examen et d'adoption de la loi de finances au Snat La Commission conomique, financire et de bonne gouvernance, ECOFIN du Snat, examine le projet de budget et rdige un rapport. L'examen du projet de loi de finances Le Snat n'intervient, en matire de loi de finances, qu'en deuxime lecture, par exception la disposition de la Constitution qui dispose que les projets de loi sont dposs sur le Bureau de l'une ou l'autre des Chambres. Toutefois, s'agissant de la loi de finances, le projet est imprativement dpos sur le Bureau de l'Assemble nationale. Le Premier Ministre vient, comme il l'a fait devant l'Assemble nationale, prsenter devant le Snat le projet de loi de finances. Le Snat reoit de l'Assemble nationale le rapport de la Commission ECOFIN de l'Assemble et le projet de loi de finances tel qu'amend par l'Assemble. La Commission ECOFIN du Snat se runit et auditionne, comme celle de l'Assemble nationale, ministres et directeurs. Elle dispose cependant de moins de temps que cette dernire. En effet, les 90 jours qui sont thoriquement la disposition du Parlement pour examiner et voter la loi de finances sont rpartis en 45 pour l'Assemble nationale et 15 pour le Snat, selon un usage et non un texte. Aussi, pour l'exercice 2007, la Commission ECOFIN du Snat a-t-elle centr ses investigations sur les services d'assiette des recettes administratives (auditions des responsables des services et des ministres des secteurs o existent des services d'assiette). Les dbats en plnire sont, comme dans le cas de l'Assemble nationale, publics (tlviss). En cas de dsaccord entre le Snat et l'Assemble nationale sur les amendements apporter au projet de loi, une Commission mixte paritaire se runit. Comme le prvoit la Constitution, si la Commission mixte paritaire ne parvient pas l'adoption d'un texte unique ou si ce texte n'est pas adopt par les deux chambres, l'Assemble nationale statue dfinitivement. Le rapport de la commission Le Rapport de la Commission conomique, financire et de la bonne gouvernance relatif l'examen et l'adoption de la loi contenant le budget de l'Etat pour l'exercice 2007 fait apparatre le dsaccord du Ministre des finances quant l'augmentation des recettes proposes par l'Assembl nationale et l'opinion du Ministre du budget pour qui l'augmentation des recettes entre les deux budgets 2006 et 2007, soit 35,3% (avant amendement) manifeste dj la forte volont du Gouvernement de mobiliser davantage les ressources intrieures. Le Ministre du budget fait savoir que le Gouvernement ne s'oppose pas la rtrocession de 40% des recettes caractre national aux provinces dans le budget 2007 ni l'application des dispositions constitutionnelles concernant la retenue de 40% des recettes en faveur des provinces. Cependant, la mise en uvre de cette dcentralisation ncessite que les

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textes d'application soient arrts et harmoniss pour garantir la russite de l'application de cette mesure constitutionnelle. La procdure budgtaire au Parlement en cas de non respect des dlais D'aprs la Constitution, si le projet de loi de finances n'a pas t dpos en temps utile pour tre promulgu avant le dbut de l'exercice, le Gouvernement demande l'Assemble nationale et au Snat l'ouverture de crdits provisoires. Dans le cas o l'Assemble nationale ou le Snat ne se prononcent pas dans les quinze jours sur l'ouverture des crdits provisoires, les dispositions du projet prvoyant ces crdits sont mises en vigueur par le Prsident de la Rpublique sur proposition du Gouvernement dlibr en Conseil des ministres. Depuis 2001, la loi de finances n'a jamais t promulgue avant le dbut de l'exercice de sorte que le gouvernement a toujours eu recours aux crdits provisoires. Sauf en 2007 (pour l'exercice 2007), une loi de crdits provisoires toujours t dpose par le Gouvernement et vote dans les quinze jours. La simplicit de la loi en question, qui autorise le Gouvernement dpenser chaque mois un douzime du budget de l'anne prcdente, fait que le Parlement vote la loi sans dlai et pratiquement sans dbat. En 2007, compte tenu des circonstances exceptionnelles, le Gouvernement n'a pas sollicit l'autorisation parlementaire et le Prsident de la Rpublique a autoris le Gouvernement excuter le budget par douzime. La mise en place du Snat au mois de mars 2007 aurait rendu lgalement contestable un vote de la loi des crdits provisoires par la seule Assemble nationale. Les modifications du budget en cours d'excution Les autorisations de crdits votes par le Parlement peuvent tre modifies de plusieurs faons. Budget amnag Le budget amnag est autoris par une loi de finances rectificative sur la base de nouvelles prvisions de recettes et de dpenses, ainsi que du choix d'un nouveau solde budgtaire. Il y a eu des budgets amnags en 2004 et 2006, pas en 2005. Transferts et virements Les transferts et virements sont autoriss par arrt du Ministre du budget. Virements : entre chapitres ou articles budgtaires l'intrieur d'un mme ministre (article 31 et 32 de la Loi financire). Transferts : entre chapitres budgtaires de deux ministres diffrents (ne semble prvu par aucun texte). Virements. Le ministre concern demande au Ministre du Budget le virement des crdits entre articles. Aprs lautorisation, l'opration est enregistre dans la base de donnes budgtaires. Une procdure informatique a t mise en place par laquelle le gestionnaire, en cas de dpassement de la ligne budgtaire concerne, dite une demande de virement. Celle-ci est transmise au Ministre. La procdure est brve en cas de disponibilit du Ministre. Si le virement est "plausible", c'est--dire si les crdits de la ligne budgtaire diminue par le virement sont disponibles, il y a rgularisation a posteriori. Transferts. Dans les faits, ils sont inexistants. 222

L'examen de l'excution budgtaire 2006 par nature au niveau le plus fin (littera) ne fait apparatre que deux virements :
Crdits vots Indemnits kilomtriques Fourniture et petit matriel de bureau 213 967 372 4 902 294 867 Crdits aprs virements 219 379 372 4 896 882 867 Ecart + 5 412 000 - 5 412 000

Or, les virements devraient tre relativement nombreux car l'autorisation budgtaire s'impose aux gestionnaires de crdit au niveau de l'article, c'est--dire un niveau de nomenclature relativement fin (le niveau immdiatement suprieur au niveau le plus fin qui et le littera). La raison de cet tat de choses est que les dpenses passent par le Ministre du budget avant d'entrer dans la chane de la dpense.
Note Critres minima (Mthode de notation : M1) Justification

Note globale : C+
B i) Le contrle parlementaire porte i) La note est B et non A car le contrle parlementaire sur les politiques budgtaires et les ne porte pas sur des priorits moyen terme, le agrgats pour lanne venir ainsi Gouvernement n'ayant pas la capacit de proposer un que les estimations dtailles des plan d'action moyen terme dont le budget serait dpenses et des recettes. l'excution annuelle (voir indicateur PI-12). ii) Des procdures simples existent ii) La note est B et non A car les dispositions internes pour lexamen du budget par le n'incluent pas de procdures de ngociation. parlement et sont respectes. iii) Le parlement dispose dau moins iii) Le Parlement reoit le projet de loi de finances un mois pour examiner les projets deavec retard, mais se donne au moins un mois pour budget. l'examiner. iv) Des rgles claires existent, mais iv) Des rgles claires existent (budget amnag et ne sont pas toujours observes OU virement de crdit) mais ne sont pas toujours elles autorisent des rallocations observes : administratives trs importantes - pas de loi de budget amnag en 2005 ; ainsi quune augmentation du total - fortes sur-excutions des dpenses de certains des dpenses. ministres ; - transferts de crdits de ligne ligne sans suivre la procdure des virements de crdits.

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PI-28. Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif


D'aprs la Constitution : La Cour des comptes relve de l'Assemble nationale. Elle publie, chaque anne, un rapport remis au Prsident de la Rpublique, au Parlement et au Gouvernement. L'Assemble nationale est destinataire de tous les rapports de la Cour des comptes, et en particulier du rapport d'excution du budget. Le rapport d'excution du budget (observations de la Cour des comptes relatives au projet de loi portant Arrt des comptes et Rglement dfinitif du budget de l'Etat) L'Assemble nationale et le Snat reoivent du Ministre du budget le projet de loi de rglement, et de la Cour des comptes les observations sur ce projet, souvent appeles rapport d'excution du budget. A la date d'aujourd'hui, le Parlement n'a pas encore vot de loi de rglement, en partie parce que la mise en place du Snat n'a eu lieu que rcemment. Le Parlement dispose de la loi de rglement des exercices 2003 et 2004, ainsi que des observations de la Cour des comptes. Cependant, si le Parlement n'a pas vot de loi de rglement au sens strict du terme, il a vot une loi relative l'arrt des comptes et rglement dfinitif du budget de l'Etat, sans avoir reu les observations de la Cour. Ainsi, l'exercice 2003 a donn lieu un vote en novembre 2004. Les autres rapports de la Cour des comptes Le Parlement examine peu les rapports de la Cour des comptes, si ce n'est, en 2004, le rapport de la Commission BAKANDJA, du nom du prsident de la commission, tabli la suite d'une mission mixte Inspection gnrale des finances et Cour des comptes, relative une entreprise publique. A la suite des recommandations de la Cour des comptes, de l'Inspection gnrale des finances et de l'Assemble nationale, des sanctions contre les dirigeants ont t prises.
Note Critres minima (Mthode de notation M1) Justification

Note globale : D
D i) Lexamen des rapports de i) Le Parlement n'a encore vot aucune loi de rglement. vrification par le parlement ne se fait pas ou ncessite gnralement plus de 12 mois. ii) Le parlement ne conduit ii) Le Parlement n'a organis qu'un seul dbat sur un rapport aucune audition approfondie. parlementaire, relatif une entreprise publique (ce qui n'est pas exactement ii) Le parlement ne conduit aucune audition approfondie, mais ne peut conduire la note C qui implique ii) Des auditions approfondies sur les principales conclusions se tiennent occasionnellement, mais ne concernent que quelques entits ayant fait lobjet de la vrification ou des responsables du ministre des Finances uniquement). iii) Le parlement ne formule iii) Le Parlement ne formule pas de recommandation l'issue aucune recommandation. de l'examen des rapports de vrifications externes, lesquels examens n'ont pas encore eu lieu.

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3.7 Pratique des bailleurs de fonds


GENERALITES SUR LES INDICATEURS D-1, D-2 ET D-3 Une analyse prliminaire de l'aide extrieure est propose avant le traitement spar des indicateurs. L'aide internationale est en effet excute, en RDC plus qu'ailleurs, par le biais d'agences d'excution qui, si elles sont finances par les bailleurs, sont juridiquement des entits de l'administration. La question est alors de savoir si, en cas de dfaillance de communication de la part de ces agences (que ce soit au moment de la prparation du budget ou celui de son excution), la responsabilit est du ct du bailleur ou du ct du gouvernement. La conclusion laquelle on parviendra est qu'il n'est pas possible, en RDC, de sparer les deux responsabilits ventuelles. La notation des indicateurs concerne alors plus le systme de gestion conjointe de l'aide que l'une ou l'autre des deux parties.
Plan Les statistiques de l'aide extrieure L'histoire rcente de l'aide internationale L'organisation de l'aide internationale Les problmes poss par les agences en matire de mesure des indicateurs D-1, D-2 et D-3 Projets de rforme

Les statistiques de l'aide extrieure Les statistiques de l'aide extrieure sont tablies par le Comit de coordination des ressources extrieures (CCRE) du Ministre du plan, qui a repris, avec l'appui technique et financier du PNUD, une activit que ce dernier assurait auparavant. Le CCRE publie, dans le Bulletin statistique sur les aides extrieures, diverses informations sur les dcaissements, assortis de nombreux croisement entre bailleur de fonds, type d'aide, nature de l'aide, secteur et sous-secteur, catgories de bnficiaires, et localisation gographique des projets financs. Ce document, trs complet, prsente le dfaut d'tre un peu tardif, puisque ne sont disponibles aujourd'hui que les donnes de 2005. Tableau D123.1 Statistiques des dcaissements des bailleurs de fonds (millions $)
BAILLEURS DE FONDS I. MULTILATERAUX 1.1. Agences du SNU 1. PNUD 2. PAM 3. UNICEF 4. HCR 5. FAO 6. OMS 7. OIT 8. UNFA 9. UNAIDS 10. OCHA 11. UNCDH 12. UNESCO 13. UNIFEM 1.2. Autres multilatraux 1. BANQUE MONDIALE 2. FMI 3. UNION EUROPENNE 4. BAD 5. ACBF 2005 2228.5 495.9 222.7 142.7 69.6 30.8 12.2 9.7 0.0 5.0 0.0 3.1 0.03 0.08 0.00 1732.56 969.0 39.7 688.8 34.6 0.5 Cumul en % 2000-2005 72.7 16.1 4.3 4.8 3.4 1.5 0.6 1.1 0.0 0.2 0.0 0.1 0.09 0.01 0.01 56.65 23.8 10.7 19.2 2.9 0.02 BAILLEURS DE FONDS II. BILATERAUX 1. Belgique 2. Italie 3. Sude 4. Pays-bas 5. Espagne 6. France 7. Grande Bretagne 8. Allemagne 9. Etats-Unis 10. Chine 11. Canada 12. Japon 13. Suisse 14. Afrique du Sud TOTAL GENERAL 2005 650.2 71.1 9.5 11.5 96.8 5.2 21.7 159.3 12.2 167.4 9.9 36.9 30.6 5.1 13.0 2878.7 Cumul en % 2000-2005 27.3 2.8 0.5 0.9 3.8 0.2 0.7 3.4 0.6 9.3 0.5 2.6 0.8 0.4 0.8 100.0

Source : CCR

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Au vu du tableau D123.1, les cinq premiers bailleurs de fonds sont les Nations Unies, la Banque mondiale, l'Union europenne, le FMI et les Etats-Unis, qui comptent pour 79,1% des dcaissements sur la priode 200-2005. L'histoire rcente de l'aide internationale en RDC L'aide extrieure la RDC s'est totalement arrte en 1993. L'Union europenne a t la premire revenir. Les difficults que rencontraient alors l'administration ont fait que l'ordonnateur national du FED (le Ministre des finances) a donn dlgation l'ordonnateur principal du FED (le chef de dlgation de l'Union europenne) de signer pour son compte. Ceci n'est plus le cas actuellement. En 2001, tous les bailleurs de fonds reviennent et la Banque mondiale fait le choix de faire excuter ses programmes par des agences d'excution, principalement le BCECO et le BCMI rattachs au Ministre des finances et l'UCOP rattach au Ministre du plan (voir plus loin une analyse des agences). Beaucoup de bailleurs de fonds ont suivi ce choix de l'excution par des agences d'excution, plus dveloppe en RDC que dans d'autres pays. Les raisons d'un tel choix sont rechercher dans la faiblesse de l'administration nationale, la mauvaise gestion des finances publiques, labsence de reprsentation des bailleurs dans un pays trs vaste, la volont de disposer d'une capacit d'intervention directe auprs des bnficiaires. Les agences d'excution ont t cres par l'Etat et certains bailleurs de fonds. Elles sont juridiquement sous la tutelle d'un ministre, mme si, pour l'excution des programmes financs par les bailleurs, elles obissent aux procdures de ces derniers. La mise en uvre des programmes est en principe sanctionne par le ministre de tutelle. Les investissements des agences sont dicts par des Comits de Pilotage qui runissent les ministres concerns. Les agences dexcution ont pris une dimension particulire ds lors quelles ont trait des programmes multisectoriels sans laisser la matrise duvre aux ministres techniques mais en contractant des organismes privs. Ces agences ont par ailleurs contract entre elles pour assurer certaines fonctions, notamment la passation des marchs. Les agences ont t inities largement par la Banque Mondiale qui a jou un rle prpondrant en acheminant des sommes importantes la RDC dans lintention de soutenir le processus de paix et de reconstruction. Par ailleurs, ces agences, bien qu'elles aient le statut d'entit d'un ministre, fonctionnent largement en parallle au systme national. La gestion de laide demeure fragmente au-del de la substitution des agences dexcution aux ministres. La matrise duvre est confie en gnral des oprateurs privs et des ONG ce qui rsulte en une multitude de pratiques sur le terrain. Ce cas est particulirement vident dans le secteur de la Sant o les bailleurs, leurs projets et les ONG partenaires sont rpartis par zones de sant (plus de 300 zones existent, une partie ne bnficiant daucune aide) et suivent des logiques diffrentes tant sur le plan du financement de la sant et de laccs aux soins que du renforcement des capacits. Les problmes poss par les agences sont alors apparus au grand jour. Les agences, peut-tre parce qu'elles sont considres comme des entits de l'administration, sont mal suivies par les bailleurs de fonds. Ainsi, la Banque mondiale suit bien la passation des marchs, mais moins bien l'excution des marchs. L sont apparus de gros problmes, en particulier avec le BCECO qui l'excution des projets d'infrastructure t en grande partie retire au profit du BCMI (voir plus loin). Lanalyse de la gestion de laide extrieure en RDC pour les indicateurs D-1 D-3 a donc retenu cette structure, bailleurs agences dexcution, pour lanalyse et lobtention des

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donnes. Ces donnes ont t difficiles collecter, ce qui reprsente en soi, un premier constat qui indique les difficults de gestion de linformation, ncessaire la gestion de laide et la coordination des interventions. Le cas particulier de la Chine La Chine risque de devenir le principal partenaire de la RDC. Elle opre de deux faons, troc et prts. Le projet de troc est de grande ampleur, 6,5 milliards de $, une premire tranche de 3 milliards de $ immdiatement. L'change est exploitation minire contre ralisation d'infrastructure. L'valuation de l'opration doit faire intervenir le fait que, aujourd'hui, le Trsor ne tire presque aucune ressource des mines. Les prts, dont les montants ne sont pas connus, sont consentis la RDC par la China development bank (CDB) au taux de 1%. Le Vice-gouverneur de la CDB a affirm, contre toute vidence, que les prts consentis par sa banque ne donneront lieu aucun accroissement de l'endettement de la RDC. L'encadr Le partenariat Chine-RDC fournit quelques prcisions.
Le partenariat Chine-RDC
Le partenariat entre la Chine et la RDC doit dboucher sur un financement de 5 milliards de dollars pour les infrastructures et les mines. Trois milliards de dollars seront consacrs la construction de plus de 3 000 kilomtres de voies de chemin de fer entre Sakania (Katanga, Sud-Est) et Matadi (Bas-Congo, Ouest), la rhabilitation d'une route reliant Kisangani (Province orientale, Nord-Est) et Kasumbalesa (Katanga), distantes de 3 400 km. Cet accord prvoit galement la ralisation en 36 mois d'une autoroute entre Lubumbashi (capitale du Katanga) et Kasumbalesa, un important poste douanier la frontire avec la Zambie, ainsi que la construction de 31 hpitaux, 145 centres de sant, 2 grandes universits et 5 000 logements sociaux. Des contrats qui feront, bien entendu, appel aux entreprises de l'empire du Milieu. En change, les Chinois font une entre en force dans l'exploitation des mines, dans le cadre de partenariats entre les entreprises publiques des deux pays. Pkin mettra 2 milliards pour rhabiliter les infrastructures minires et se paiera sur la production et le commerce des minerais. Des experts des socits minires chinoises sont actuellement en visite d'tude dans les concessions publiques de RDC, notamment celles de la Gcamines, pour dterminer la teneur des gisements ainsi que les cots de rhabilitation et d'exploitation. Les plus grandes compagnies internationales sont prsentes, dont le premier groupe minier mondial BHP Billiton, Rio Tinto, le gant de l'or sud-africain Anglogold Ashanti et l'amricain Phelps Dodge. Les oprateurs privs ne voient pas d'un trs bon il l'OPA chinoise. Ils craignent une rengociation des accords tablis , explique un diplomate europen, alors que l'audit d'une soixantaine de joint-ventures a t lanc en juin dernier. Victor Kasongo, ministre des Mines, se veut rassurant et prcise que le partenariat sino-congolais ne remet pas en cause les contrats existants.

L'organisation de l'aide internationale en RDC Les bailleurs de fonds (et les ONG il y a plus d'un millier d'ONG en RDC) peuvent excuter leur aide (aprs ventuellement regroupement des aides de plusieurs bailleurs en basket fund) par le biais d'agences d'excution (y compris les agences des Nations-Unies) ou par excution directe. Par excution directe on entend celle pour laquelle les bailleurs de fonds font appel : - un oprateur priv ou par une ONG ; - un ministre qui son tour recours un oprateur priv ou une ONG (mais pas une agence). A leur tour, ces oprateurs primaires ou matres d'ouvrage peuvent dlguer l'excution de tout ou partie de l'excution leur charge des oprateurs secondaires ou matres d'ouvrage dlgus. Le tableau D123.2 illustre les diffrents modes d'organisation de l'aide (hors aide budgtaire).

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Tableau D123.2 Organisation de l'excution de l'aide internationale


Bailleurs de fonds Bailleurs multilatraux Bailleurs bilatraux Basket Fund ONG Oprateurs primaires Agences des Nations-Unies Agences d'excution Ministre ONG Oprateurs privs Oprateurs secondaires Agences d'excution Ministre ONG Oprateurs privs

Le cas de la RDC est caractris par le poids prpondrant de quelques grosses agences d'excution. Le tableau D123.3 fournit la liste des principales agences d'excution. Tableau D123.3 Principales agences d'excution de l'aide
AGENCES MAITRE D'OUVRAGE
BCECO Bureau central de coordination (Fin.) BCMI Bureau de coordination des marchs d'infrastructures (Fin.) UCOP Union de coordination du projet d'urgence de soutien au processus de runification conomique et sociale (Plan)

PRINCIPAUX PROJETS OU PROGRAMMES EXECUTES


PMURR Volet B et C PMURR Volet A PUSPRES Programme d'urgence de soutien au processus de runification conomique et sociale de la partie Est PUAACV Projet d'Urgence d'Appui l'Amlioration des Conditions de Vie PURUS Programme dUrgence pour la Rhabilitation Urbaine et Sociale Comptitivit du secteur priv et rforme des entreprises publiques PNDDDR Programme national de dsarmement, dmobilisation et rinsertion PNMLS Programme national multisectoriel de lutte contre le sida Fonds social de la Rpublique Projet BAD d'appui au APNURC Suivi de la gestion des projets de l'Union europenne)

COPIREP Comit de pilotage de la rforme des entreprises publiques (Portefeuille) CONADER Coordination nationale de la dmobilisation et de la rinsertion (Dfense) PNMLS Programme national multisectoriel de lutte contre le sida (Sant) FNS Fonds national social (Prsidence) SENAREC Secrtariat national pour le renforcement des capacits (Plan) COFED Cellule d'appui l'ordonnateur du FED (Fin.) CCP Cellule de coordination du programme de rhabilitation du secteur agricole et rural (Agriculture ?) CCI Cellule de coordination des infrastructures (Infr.)

PROROUTE

Note : entre parenthses le ministre de tutelle.

Ces agences d'excution peuvent intervenir comme oprateur primaire ou secondaire. Le tableau D123.4 propose une vision partielle de la sous-dlgation entre agences. Le tableau D123.5 propose une vision des modes d'intervention selon les bailleurs.

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Tableau D123.4 Principales dlgation de l'excution de l'aide


AGENCES MAITRES D'OUVRAGE
UCOP

AGENCES OU OPERATEURS DELEGUES

BCECO (responsable de la passation des marchs) MODRU (Matre d'ouvrage dlgu pour la rnovation urbaine) entreprise prive MODAC (Matre d'ouvrage dlgu pour l'aide au communauts ) entreprise prive BCECO (responsable de la passation des marchs) SGRU Socit de gestion et de rhabilitation urbaine MODRU

UCP PNMLS COPIREP

BCECO BCECO BCECO

Tableau D123.5 Modalits d'excution de l'aide


Agences du SNU
Agences

Exec. directe

CONADER

BCECO

PNMLS

Bailleurs

SENAREC

COPIREP

UCOP

UPPE

BCMI

UCP

Infrastructur e

Portefeuille

Prsidence

I. MULTILATERAUX 1. BANQUE MONDIALE 2. FMI 3. UNION EUROPENNE 4. BAD 5. ACBF 6. SNU II. BILATERAUX 1. Belgique 2. Italie 3. Sude 4. Pays-bas 5. Espagne 6. France 7. Royaume-Uni 8. Allemagne 9. Etats-Unis 10. Chine 11. Canada 12. Japon 13. Suisse 14. Afrique du Sud 15. Koweit

Avant 2004, tous les bailleurs excutaient en direct. Depuis la tendance a t de la part des bailleurs de fonds limiter l'excution directe qui devient peu rpandue en RDC. Elle est plus le fait de quelques bailleurs bilatraux pour quelques projets que des bailleurs 229

Plan

Ministre de rattachement

Agriculture

Finances

Finances

CCP

FNS

CCI

multilatraux. La Chine est une exception notable, compte tenu des volumes mis en uvre, encore qu'il ne soit pas vident que ses actions soient classer comme de l'aide, mais plutt comme du troc.

Les problmes poss par les agences en matire de mesure des indicateurs D1, D-2 et D-3 Les agences d'excution, bien que finances essentiellement par les bailleurs, sont, juridiquement, des entits du Ministre auprs duquel elles sont places. Les bailleurs qui ont initi ces agences ou ceux qui recourent leurs services peuvent tre fonds penser que la communication d'information relative l'aide en direction des ministres, et en particulier le Ministre du budget, est la charge des agences, d'autant qu'elles sont plus que sous la tutelle d'un ministre, mais, en thorie, un service du ministre. Lorsque l'agence est monosectorielle, et donc place sous la tutelle d'un ministre sectoriel, par exemple la Cellule de coordination des infrastructures (CCI), la question ne se pose pas, les cadres de la cellule sont en contact presque journalier avec l'administration du ministre (ce qui n'implique pas une bonne communication avec le Ministre du budget voir plus loin). Lorsque l'agence est multisectorielle, comme c'est le cas du BCECO et de l'UCOP, elle n'est gnralement pas place sous la tutelle d'un ministre sectoriel, mais sous celle du Ministre des finances ou du Ministre du plan. Par ailleurs, certaines agences sectorielles ne sont pas places sous la tutelle du ministre technique concern, mais sous celle d'un ministre non sectoriel ou de la Prsidence de la Rpublique. Les choses sont alors plus complexes car l'agence n'est pas en contact permanent avec son ministre de rattachement. C'est ainsi qu'il n'y a pas de contact permanent entre le BCECO et le Ministre des finances, et a fortiori le Ministre du budget. La DPSB du Ministre du budget et la DTO du Ministre des finances se plaignent de ne pas recevoir dans des dlais raisonnables les prvisions et les tats d'excution des agences. En ce qui concerne les agences en dehors de l'UCOP, du BCMI et du BCECO, ces deux directions ne reoivent rien. Compte tenu de l'importance des financements des agences par les bailleurs de fonds, et compte tenu de la petite ampleur de la tche de communication de prvision et de reporting budgtaire, on peut penser que la responsabilit de la non communication n'est pas imputable aux bailleurs, mais aux agences, parties intgrantes de l'administration. Cet argument peut tre confort par le fait que le Ministre du budget est prsent dans tous les ministres par le biais du sous-gestionnaire des crdits, en charge, entre autres, de la prparation du budget. Ainsi, pour reprendre l'exemple de la CCI, le Ministre des infrastructures et des travaux publics est parfaitement inform des projets excuts par la CCI, aussi bien en prvision qu'en excution. Il semble que la transmission interne avec le sousgestionnaire des crdits, ne soit pas aussi fluide que ce que l'on pourrait souhaiter ; il s'agit alors d'un dysfonctionnement interne l'administration et non d'un problme li au bailleur. Le choix a t fait de ne pas prendre parti dans ce problme d'attribution de responsabilit et de considrer que les notes des indicateurs D1 D3 concernent le systme conjoint de gestion de l'aide, par les bailleurs et par le gouvernement. Pour valuer les indicateurs D-1 D-3 on a donc cherch agrger : - les principales agences ; - les principaux bailleurs excution directe.

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Pour des raisons de faisabilit et afin d'viter les doubles-emplois, un bailleur qui intervient principalement par le biais d'agences d'excution ne peut figurer galement dans la catgorie des bailleurs excution directe. Les encadrs Les agences d'excution et Les bailleurs excution directe regroupent quelques informations sur les principales entits qui composent ces deux groupes. Le tableau D123.6 fournit quelques informations sur leurs poids en terme de montant de l'aide. Tableau D123.6 Les principales agences et les principaux bailleurs excution directe
2005 BCECO (millions $) Financement Engagement Dcaissement BCM I (millions $) Financement Engagement Dcaissement UNION EUROPENNE (millions euros) Dcaissement ON pour compte ON TOTAL PNUD (millions $) Prvue Ralise 954,6 340,5 293,4 2006 816,2 304,4 298,2 ??30/6/0 7 418,0 400,0 245,8 UCOP (millions $) Financement Engagement Dcaissement COPIREP (millions $) Financement Engagement Dcaissement ALLEMAGNE (millions euros) Prvue Ralise ROYAUME-UNI (millions ) Prvue Ralise FRANCE (millions euros) Aide budgtaire Prvue Ralise Aide projet/programme Prvue Ralise 34,4 27,9 12,7 29,1 2005 2006 ??30/6/07 296,0 248,6 175,7

82,1 442,5 524,6 14,5 14,5

68,6 55,7 121,3 14,5 13,3

28,0 28,0 56,2 58,4

28,0 28,0 58,5 74,9

5 5 7,8 7,1 5,1 5,0

Note : sauf mention du contraire, il s'agit d'aide projet ou programme (et non d'aide budgtaire)

Les agences d'excution


Le Bureau de coordination central (BCECO) Le BCECO a t cr en 2001 par dcret prsidentiel (N39) et est rattach au Ministre des Finances. Il a pour mission de contribuer au processus de reconstruction et de dveloppement de la RDC. Il assure la mise en uvre des programmes durgences de la Banque Mondiale et dautres bailleurs (BAD, Japanese Inernational Cooperation Agency JICA, Union Europenne, Agence franaise de dveloppement, Canada, Pays Bas, Belgique), ainsi que, dans une beaucoup moindre mesure, de la RDC sur ressources propres. Le BCECO a gr et gre plusieurs programmes en tant que matre douvrage dlgu. Il a par ailleurs t contract par dautres agences dexcution pour excuter pour leur compte. Le prambule du rapport annuel 2006 indique que le BCECO se considre comme une agence du gouvernement dont la charge est de suppler aux dficiences de ladministration nationale. Lorsque la BAD est revenu, elle a, comme la Banque mondiale, appuy le BCECO. Le BCECO, principalement sur financement de la Banque mondiale et de la BAD, s'est vu confi trois programmes supplmentaires. Le BCECO a assur jusquen 2005 la gestion financire et la passation des marchs pour le compte du COPIREP et la passation de marchs pour le compte de lUCOP, de lUCP (Ministre de la sant) et du PNMLS. Le BCECO est donc devenu une agence de passation de march qui agit rgulirement pour le compte du gouvernement. Il semble que le BCECO propose dailleurs dtre restructur comme agence gouvernementale

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ayant des comptences en gestion de projet, passation de march et conseil au montage des projets. Une telle agence jouerait donc le rle de bureau dtude public, devant terme tre en comptition avec le secteur priv. Le BCECO est sous la supervision dun Comit de Pilotage, constitu de reprsentants de la Prsidence, du Ministre des Finances et du Ministre du Plan. Le Comit peut inviter dautres institutions pour assister lors de lexamen des orientations. Le BCECO gre les demandes de dpenses des projets et des partenaires, participant activement aux dcisions sur la mise en uvre des programmes. Les procdures appliques par le BCECO sont celles de la Banque Mondiale en terme de passation de march ou d'autres procdures requises par les bailleurs et des procdures spcifiques au BCECO pour la gestion. A noter que la nomenclature comptable utilise ne permet pas un lien direct et simple avec la nomenclature budgtaire. Un exercice de mapping a bien t suggr par des rapports de la Banque Mondiale mais jamais ralis. Cela aurait permit que les rapports dexcution du BCECO soient utilisables par le Ministre du Budget. L'Unit de coordination des projets (UCOP) L'UCOP a t mise en place conformment aux dispositions contenues dans le dcret prsidentiel n03/023 en date du 10 septembre 2003 (qui concerne le programme Projet d'Urgence et de Soutien au Processus de Runification Economique et Sociale PUSPRES) et le dcret n005/30 du 12 mai 2005 (qui concerne le programme Projet d'Urgence d'Appui l'Amlioration des Conditions de Vie PUAACV). Plac sous l'autorit du Ministre du plan, l'UCOP est le matre d'ouvrage des programmes mentionns ci-dessus. Elle est en charge de la coordination des activits des programmes et des relations entre le gouvernement et la Banque mondiale. Ces deux programmes ont t mis en place pour assurer une action gouvernementale dans les anciennes zones occupes et faciliter la reconstruction conomique du pays. Un nouveau projet, le PURUS Programme dUrgence pour la Rhabilitation Urbaine et Sociale a t approuv le 06 Juillet 2007. LUCOP assure la matrise douvrage pour le compte du Ministre du Plan et dlgue cette matrise douvrage des oprateurs privs par composante. La matrise duvre est assure par des oprateurs privs. LUCOP nassure que la gestion des programmes mentionns financs par la Banque Mondiale. Son personnel est recrut sur les fonds du projet. Le pilotage des programmes est assur par un Comit Interministriel de Suivi, fonctionnel depuis Septembre 2003 et sige tous les mois lexception de la priode lectorale. Il regroupe les ministres du Plan, des Finances et du Budget, les ministres techniques concerns, ainsi que des reprsentations des villes et des provinces concernes. Les procdures appliques sont dfinies dans le Manuel de Procdure de chaque projet et font rfrence aux procdures de passation de marchs et de reporting de la Banque Mondiale. Par exemple, la prparation de Rapport de Suivi Financier RSF aux normes de la Banque Mondiale. LUCOP prpare aussi des rapports soumis au Ministre du Plan. Aucun rapport annuel na t prpar. La passation des marchs est dlgue au BCECO, rmunr pour cette activit. Cest le BCECO qui assure le respect des rgles de la Banque mondiale et lobtention de sa non-objection pour les programmes PUAACV et PURSPRES ; le protocole daccord est pass entre lUCOP et le BCECO et valid par la Banque Mondiale. Pour le nouveau programme PURUS, la passation des marchs sera assure par l'United Nations Operations Service UNOPS, ce changement est d la surcharge de travail du BCECO qui engendre des retards. Le bureau de coordination des marchs d'infrastructures (BCMI) Mme si le BCECO s'est rvle au dbut tre une structure efficace et si de nombreuses ralisations ont t constates, vu l'ampleur des projets raliser, et compte tenu d'un certain nombre de critiques mises l'encontre du BCECO, d'autres agences ont t cres, en particulier le BCMI (qui fait appel au bureau d'tudes Louis Berger) cr pour rpondre un besoin prcis : grer le Projet Multisectoriel d'Urgence de Rhabilitation et de Reconstruction PMURR. Le BCMI nest pas cr par un arrt. Cest une structure qui existe de par le bureau dtude recrut pour assurer la coordination, Louis Berger, et le mandataire du Ministre des Finances. Le PMURR est un programme denviron $1,7 milliards repartis en deux volets (infrastructures et appui aux secteurs sociaux et la production). Le BCMI ne gre que le Volet A et le Don Additionnel. Le BCECO gre le volet social et appui la production. Le BCMI est pilot par un Comit regroupant le Ministre des Finances et le Ministre du Plan et 17 autres ministres techniques. Le Comit de Pilotage identifie les investissements raliser, court-circuitant les structures de dcision comptentes. Le BCMI est le matre douvrage dlgu et recrute des matres duvre du secteur priv. Ainsi, lOffice des Routes, entit publique, nassure pas la matrise duvre. Le Ministre des infrastructures et des travaux publics, qui doit assurer la cohrence du plan dinvestissement moyen terme et qui devra assurer la charge de lentretien du rseau, nest quun membre du Comit de Pilotage. La Cellule Infrastructure a formul des recommandations pour le rattachement institutionnel du BCMI au Ministre des infrastructures et des travaux publics afin davoir une action unifie, de soutenir le ministre et de rduire les cots de transaction. La non implication du Ministre des infrastructures et des travaux publics a pos des problmes. Les contrats sont signs par le Ministre des finances, qui n'est pas le ministre technique concern. Trois ans aprs la signature du contrat avec Louis Berger, sur les 140 millions de $ d'infrastructures prvus, le taux d'excution est infrieur 2% alors qu'il s'agit d'un programme d'urgence. Dans le domaine de l'nergie, le taux est de 0%.

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Le volet du PNMURR la charge du BCECO a avanc un peu plus vite, sans atteindre des taux de ralisation significatifs. La non implication du ministre technique et la lenteur des procdures de la Banque mondiale sont parmi les facteurs explicatifs de ces faibles taux d'excution. Comit de pilotage de la rforme des entreprises publiques (COPIREP) Le Comit de Pilotage de la Rforme des Entreprises Publiques a t cr par dcret prsidentiel du 30 Octobre 2002. Ses missions concernent la modernisation du cadre lgal et rglementaire, lappui aux institutions publiques et le traitement de arrirs et des sureffectifs. Il sagit donc d'une mission difficile et recouvrant de nombreux secteurs dactivit en RDC. Le dcret dote le COPIREP dune autonomie administrative et financire et le place sous la supervision du Ministre du Portefeuille. Le Conseil technique, organe de conception, dorientation et de suivi de la rforme, guide les travaux du COPIREP linstar des comits de pilotage des autres agences et propose des orientations de la rforme, de ses priorits, ... et assiste le Gouvernement dans la dfinition et la mise en uvre de la politique des entreprises publiques. Le Conseil comprend le Ministre du Budget, le Ministre du Plan, le Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration Internationale. Ce Conseil technique na jamais fonctionn. Cest le COPIREP qui assure ces travaux. Le COPIREP excute ses activits selon un manuel de procdures tabli en conformit avec les rgles de la Banque Mondiale. Le BCECO a assur la gestion financire et la passation des marchs pour son compte jusquen 2005. Le COPIREP assure la matrise douvrage dlgue, la matrise duvre tant assure par des socits prives. Les Rapports de Suivi Financier, modle rpondant aux normes de la Banque Mondiale pour les besoins du reporting sur lutilisation des fonds, sont transmis aux Ministre du Plan et au Ministre du Portefeuille trimestriellement. PNMLS Le PNMLS est rattach la Prsidence de la Rpublique. Il sagit dun programme multisectoriel financ par plusieurs bailleurs de fonds et gr selon des procdures agres avec la Banque Mondiale. La Commission nationale de dmobilisation et de rintgration (CONADER) La CONADER a assur la gestion dun trust fund selon les procdures de la Banque Mondiale ; elle est finance par plusieurs autres bailleurs de fonds. Cette gestion a t interrompue en raison de problmes avrs de corruption et $12 ,5 million ont t rembourss par la RDC. Un nouveau trustfund a t cr. La Cellule de coordination des infrastructures (CCI) L'Union europenne continue d'excuter ses projets directement, mais souhaite que le gouvernement s'implique de plus en plus dans leur excution. Aussi a-t-elle t l'initiative de la cration de la CCI, Cellule de coordination des infrastructures, rattache au Ministre des infrastructures et des travaux publics. Cre par un arrt ministriel l'initiative de l'Union europenne et, dans une moindre mesure de la Banque mondiale, de la Belgique et du Royaume-Uni, la CCI est une entit du Ministre des infrastructures et des travaux publics. La Cellule est en fonction depuis 2003. La cellule assure deux types de fonctions : - agence de matrise d'ouvrage dlgue, le Ministre tant le matre d'ouvrage ; - conseil auprs du ministre (montage de nouveaux projets notamment). Avant la cration de cette unit, les financements des infrastructures de communication nimpliquaient pas le Ministre des Travaux Publics et de la Reconstruction. La cellule gre 200 million de projets. Un nouveau financement devrait augmenter de 100 million ce montant. La cellule a assur un rle de conseil pour les partenariats public priv que lEtat, par le biais de la Gecamines, a pass avec les investisseurs chinois. La matrise d'uvre des matrises d'ouvrage de la Cellule est assure par lOffice des Routes. Ce schma permet de maintenir ladministration dans son rle et de la soutenir effectivement. En effet, la Banque mondiale, et d'autres bailleurs de fonds, sont revenu des projets sectoriels, tel que le projet PROROUTE, financ par la Banque Mondiale, DFID et lUnion europenne, confi la CCI qui en est le matre d'ouvrage dlgu ; le matre d'uvre est l'Office des routes qui excute en partie en rgie (avec ses propres matriels et personnels) et par le biais de PME congolaises ou d'entreprises internationales. La Cellule assume ainsi un rle de canal de financement du secteur en assurant un guichet unique pour les fonds des bailleurs (ceux qui lacceptent), rduisant ainsi les cots de transaction et permettant de soutenir un programme dinvestissement unique.

Les bailleurs de fonds excution directe (majoritaire)


L'Union europenne LUnion Europenne met disposition de la RDC une aide humanitaire et une aide au dveloppement par le biais dECHO European Commission Humanitarian Office et du FED Fond Europen de Dveloppement. Jusqu' une date rcente, le chef de la dlgation avait reu pouvoir de l'Ordonnateur national

233

(le Ministre des finances) pour ordonnancer sa place. Aujourd'hui ce n'est plus le cas et les nouveaux programmes sont cogrs par l'Ordonnateur national et l'Union europenne. Les anciens programmes, grs par dlgation de l'Ordonnateur national, le restent. Comme indiqu dans le tableau D3.1 (voir l'indicateur D3), le principe de co-gestion, bien quil ne permette pas lapplication des procdures nationales, implique nanmoins ladministration chaque tape de la dpenses. La programmation des programmes est conjointe. Les rapports annuels sont conjointement prpars par lOrdonnateur national et la Dlgation de l'Union europenne. Tous les rapports des programmes, les valuations et les audits sont conjointement lancs et approuvs. Il appartient lOrdonnateur national de sassurer de leur diffusion aux entits concernes. Le Department for international development DFID Le DFID na pas de programme de soutien budgtaire en RDC. Laide accorde par DFID est entirement gre selon des procdures spcifiques. Un Memorandum of Understanding est labor annuellement, selon la priode fiscale du Royaume Uni, qui s'tend du 1er Avril au 31 Mars. Ce memorandum contient les prvisions globales de lappui non reparties par secteur. Le Ministre du Budget a dj inform le DFID des difficults que cela pose. Les rapports sont gnralement internes et ne sont pas partags avec ladministration. Les programmes financs par DFID sont excuts par des agences des Nations Unies ou d'autres agences dexcution. Les rapports sont gnralement internes et ne sont pas partags avec lAdministration. La Rpublique fdrale d'Allemagne La Rpublique Fdrale dAllemagne soutient la RDC par le biais de la GTZ, coopration technique allemande et la KFW qui finance des programmes. Aucun appui budgtaire na t concd. Le Fond pour la Reconstruction, d'un montant de 50 millions d'euros pour 2,5 annes partir de 2008, doit faire lobjet dune programmation commune. Les ngociations tenues dans le cadre de la prparation du DSCRP sont les premires depuis 1988. Normalement, le principe de coopration de lAllemagne implique la tenue dune commission mixte tous les deux ans. Les programmes financs par la KFW sont excuts par des projets grs soit par des assistants techniques de la GTZ soit par des oprateur privs ou ONG recruts cet effet. Les procdures utilises sont celles de la KFW, bien que lassistance technique, place au sein des ministres techniques, assure une interface avec le ministre qui participe la mise en uvre, dans le mme esprit que la Cellule Infrastructure et la COFED. Les rapports sont partags avec lAdministration. La Belgique La Belgique a une coopration de longue date avec la RDC. Toutefois, les orientations taient entirement dcides par la Belgique durant la priode 2004-2006. La coopration structurelle a repris en 2007. Cela veut dire que la programmation est maintenant conjointe et que les programmes sont initis par les ministres techniques. Les allocations sont dcides par la Belgique, le Ministre du Plan et le Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration Internationale. Un programme indicatif de coopration a t sign. Il prvoit un engagement de 65 millions d'euros chaque anne. Les propositions pour les engagements 2008 ont t ngocies dbut octobre 2007. Les procdures de gestion de laide sont et demeureront des rgies, c'est --dire des projets grs selon les rgles de la coopration belge.

Les projets de rforme 1. Le Comit de coordination des ressources extrieures bnficie d'une forte assistance technique aux fins d'une meilleure collecte de l'information relative aux prvisions et l'excution de l'aide. Le principe est de s'appuyer sur les Directions des tudes et de la planification (DEP) des ministres sectoriels. 2. La Banque mondiale a l'intention de rationaliser les agences la cration desquelles elle a contribue, en particulier en les remplaant par des agences plus petites et rattaches des ministres sectoriels. Cette action sera mene de pair avec le renforcement des DEP.

234

D-1. Prvisibilit de lappui budgtaire direct


Il n'y a pas d'appui budgtaire (non cibl) en RDC en 2006 et 2007. Il y a eu trs peu d'aide budgtaire en 2004 et 2005 (la France pour 5 millions d'euros chaque anne). On a donc prfr ne pas noter l'indicateur.

235

D-2. Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgtisation de laide-projet et laide-programme et tablissement des rapports y affrents
Les budgets annuels ne donnent pas une reprsentation fidle des programmes dactivits des ministres techniques. Le reporting nest pas assur, dans la plupart des cas, vers le Ministre du Budget et, lorsquil est assur, ne reprend pas la nomenclature budgtaire, lexception du BCMI. Enfin, les diffrents rattachements institutionnels des agences engendrent des difficults supplmentaires dans la collecte des informations et la gestion rationnelle de laide par secteur (PI-12 et PI-16). Les plans d'investissement des agences, ainsi que ceux des bailleurs excution directe ne sont pas reflts dans les budgets annuels. Le Ministre du budget ne tient compte, lors de la prparation du budget, que des informations communiques par l'UCOP, le BCMI et le BCECO. Les autres agences ne communiquent pas l'information demande et le Ministre du budget ne cherche pas contacter les bailleurs excution directe. L'absence de communication entre les ministres techniques et le Ministre du budget est un lment important de la non diffusion de l'information. A titre d'exemple, les prvisions du Ministre des infrastructures et des travaux publics, labores conjointement avec la Cellule de coordination des infrastructures (CCI), ne sont pas refltes dans les budgets annuels. Le rle du Ministre du Budget dans la formulation et la prparation budgtaire et de son reprsentant au sein du Ministre technique est remis en question. A noter que le programme dinvestissement 2007-2011 est celui retenu lors des discussions avec les bailleurs de fonds. Au niveau du reporting, le Ministre du budget n'obtient des informations de faon rgulire que de l'UCOP et du BCMI, le BCECO ne rpondant plus aux demandes du ministre depuis l'anne 2007. Il faut cependant noter que les donnes de prvision budgtaire ont t fournies par les bailleurs lors d'un exercice coordonn par le PNUD en 2007.
Note Critres minima (mthode de notation : M1)

Note globale : D+
i) Au moins 50 % des bailleurs de fonds (y i) Les trois principales agences d'excution compris les cinq majeurs) fournissent des (UCOP, BCECO et BCMI), reprsentant 55% estimations de dcaissement compltes de des dcaissements des bailleurs fournissent au laide-projet pour lexercice budgtaire venir Ministre du budget des estimations au moins de ladministration, au moins trois mois avant le trois mois avant le dmarrage de l'exercice dans dmarrage de lexercice. Les prvisions une nomenclature non directement conforme sarticulent autour de la classification du la classification budgtaire. bailleur de fonds et ne sont pas conformes la classification budgtaire de ladministration centrale. ii) Les bailleurs de fonds ne fournissent pas de ii) Seuls l'UCOP et le BCMI transmettent rapports trimestriels portant sur les rgulirement des rapports trimestriels au dcaissements effectus pour au moins 50 % Ministre du budget, soit de l'ordre de 30% des des prvisions de financement extrieurs des dcaissements des bailleurs. projets inscrites au budget dans les deux mois qui suivent la fin de la priode.

236

D-3. Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales


Les agences d'excution ainsi que les bailleurs excution directe n'ont pas recours aux procdures nationales lors de l'excution de l'aide. Le tableau D3-1 rend compte de cette situation. Il faut cependant noter que la partie congolaise reconnat largement les faiblesses de son systme de gestion des finances publiques. Dailleurs, cest lapproche indique certains bailleurs de fonds par lequel la RDC souhaite dvelopper ses capacits mais reconnat que lutilisation des systmes nationaux ne sera pas possible pour longtemps encore.
Note D Critres minima (Mthode de notation M1)

Note globale : D
i) Moins de 50 % des fonds verss ladministration centrale au titre de laide sont grs conformment aux procdures nationales.

237

Tableau D3.1 Recours aux procdures nationales par les agences et les bailleurs
Slection (AO) (1)

AGENCES
Etapes

CELLULE DE COORDINATION DES INFRASTRUCTURES (CCI) Participation Administration Utilisation des procd. nationales BUREAU DE COORDINATION CENTRAL (BCECO) Participation Administration Utilisation des procd. nationales BUREAU DE COORDINATION DES MARCHES D'INFRASTRUCTURES (BCMI) Participation Administration Utilisation des procd. nationales UNITE DE COORDINATION DES PROJETS (UCOP) Participation Administration Utilisation des procd. nationales COMITE DE PILOTAGE DE LA REFORME DES ENTREPRISES PUBLIQUES (COPIREP) Participation Administration Utilisation des procd. nationales PROGRAMME NATIONAL MULTISECTORIEL DE LUTTE CONTRE LE SIDA - PNMLS Utilisation des procd. nationales COMMISSION NATIONALE DE DEMOBILISATION ET REINTEGRATION (CONADER) Utilisation des procd. nationales

Oui Oui

Oui Non

Oui Oui

Oui Non

Non Non

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Non

Non

Non

Non

UNION EUROPEENNE Participation Administration Ordonnateur national Dlgation pour compte ON Utilisation des procd. nationales DEPARTEMENT FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT Royaume Uni Utilisation des procd. nationales ALLEMAGNE Utilisation des procd. nationales BELGIQUE Utilisation des procd. nationales

Oui Non

Oui Non

Oui Oui

Oui Oui

Oui Non

Non Non

Non Non

Non Non

Non Non

Non Non

Non Non

Non Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Note : les tapes numrotes 1 4 sont celles prvues par la mthodologie PEFA.

Rapports Excution Conjoints (4)


Oui Non Non Non Non

Signature Paiement (2)

Certification Service Fait

Etapes

Slection (AO) (1)

BAILLEURS
Initiation

Signature Contrat

Audit (3)

Rapports Excution Conjoints (4)


Oui Non Non Non Non Non Non Non Non Non Non Non

Signature Paiement (2)

Certification Service Fait

Signature Contrat

Initiation

Audit (3)

238

3.8 Gestion des recettes dans un pays dots dimportantes recettes naturelles
La RDC possde en grande quantit deux ressources naturelles, les mines et la fort. Le secteur minier Dans les annes 1980 le secteur des mines reprsentaient 25% du PIB et des recettes fiscale et les trois quarts des exportations de la RDC. Selon un rapport de lONG Global Witness de mars 2007 le secteur ne reprsentait en 2004 que :
RECETTES Taxes lexportion Dont diamant artisanal Taxes limportation Royalties Recettes administratives TOTAL En millions de $ 10,1 9,2 2,5 2,0 0,8 15,4 En % DES RECETTES 2,5 % DU PIB 0,24 %

Le rapport affirme que le pillage des ressources naturelles a servi a alimenter les conflits qui ont dstabilis la RDC pendant de nombreuses annes et que des milices continuent svir dans les zones riches en ressources. La corruption est gnralise tous les niveaux. La mise en place de joint ventures ou dautres formes de transaction permettent dnormes bnfices pour des politiciens et pour leur entourage. Les dtournements de fonds de socits gres par ltat sont massifs et vont des directions et des chelons moins levs de la hirarchie. Lextorsion de fonds systmatique au dtriment des creuseurs et des ngociants est de rgle. De 2003 2006 le gouvernement de transition a conclu des transactions avec des socits minires industrielles qui en ont tir des profits considrables, nombre de ces contrats concernent lexploration et lexploitation dimportantes mines de cuivre et de cobalt au Katanga. La socit minire semi-publique, la GECAMINES, qui connaissait dj de graves problmes financiers, a pour ainsi dire t dpouille de ses actifs pendant cette priode ; en 2004 et 2005, le gouvernement de transition a liquid la majeure partie des mines et installations qui auraient pu permettre la socit de devenir commercialement viable. Le secteur ne produit aucune valeur ajoute, les installations de traitement des minerais ayant t dtruites. Les systmes fiscaux en vigueur, notamment le dispositif dacheminement des recettes vers le budget de lEtat, sont gnralement opaques une opacit qui a favoris la corruption. Un expert estime quun dixime des taxes du secteur parvient dans les caisses de lEtat, il dcrit trois procds de fraude : - Loprateur ngocie avec les services dassiette et/ou de recouvrement les droits la baisse ; - Loprateur sarrange la banque et ne paie quune partie des droits tout en obtenant la preuve dun paiement rgulier ; ce trafic a t reconnu, pour le combattre, dans un avis au public du Gouverneur de la BCC en date du 14 juin 2007. - Les banques commerciales ne reversent pas sur le compte du Trsor les encaissements reus. Pour mesurer lampleur des fraudes il cite le Katanga ou, en deux mois, de nouveaux responsables ont pu collecter 30 millions de dollars alors que les anciennes autorits navaient

239

collect que 28 millions dollars pour toute lanne prcdente. Autre exemple cit : pour 29 millions de dollars de prvisions (sur la base des concessions attribues) de recettes sur les taxes de superficie, il y a seulement 2 millions encaisss. Ladministration des mines ne dispose daucunes donnes sur la production. La moiti des concessions relvent du secteur para-public (Gecamines, Okimo, Sakima, ). Ce dernier, en faillite, a conclu plusieurs dizaines de contrats (60 pour la Gcamines dont quatre fonctionnent rellement et assure la survie paiement des salaires de la socit 100% nationale) pendant la priode de transition. Ces contrats sont lgaux mme si les ONG les jugent souvent scandaleux. En 2005, la RDC a adhr linitiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), en vue damliorer la gouvernance aux moyens de la publication et de la vrification exhaustive des paiements des entreprises et des recettes gouvernementales De mme, la participation de la RDC au systme de certification prvu par le processus de Kimberley en faveur du commerce lgitime de diamants bruts a jou un rle positif dans la hausse des exportations officielles. Cependant, les contrles internes restent insuffisants et la contrebande vers et en provenance de la RDC se poursuit. Le code minier est repris en encadr
Le code minier
La procdure d'attribution des droits miniers (ou de carrires) par appel d'offres est, selon le code minier, exceptionnel, et suppose que ces droits sont considrs comme un actif d'une valeur importante connue. En dehors de ce cas, les demandes des droits miniers sont inscrites dans l'ordre chronologique de leur dpt. Les importations sont soumis au taux unique de 5% (3% pour les carburants). Les exportations sont exonres de droits de sortie. Les titulaires de droits miniers sont soumis un certain nombre d'imposition de droit commun (contribution foncire, contribution sur les vhicules, taxe spciale de circulation routire, contribution professionnelle sur les rmunrations, contribution cdulaire sur les revenus locatifs, contribution mobilire, contribution professionnelle sur les bnfices). Ils sont soumis des contributions spcifiques l'activit minire. - La contribution sur la superficie des concessions minires. - La redevance minire, assise sur les ventes. - La contribution exceptionnelle sur les rmunrations des expatris (au taux de 10%). La redevance minire est rpartie par le Trsor public entre le Gouvernement central (60%), un compte dsign par la province (25%), un compte dsign par la Ville ou le Territoire (15%). Le titulaire de droits miniers qui exporte les produits des mines le droit et l'obligation de : - ouvrir un compte en devises appel "compte principal" auprs d'une banque trangre de rputation internationale ; - y verser les recettes d'exportation qu'il est autoris tenir en dehors du Territoire National ; - ouvrir un compte en devises auprs d'une banque en RDC, appel "compte national principal" ; Le titulaire de droits miniers est autoris garder dans son compte principal et ses comptes de service de la dette trangre 60% des recettes d'exportation. Il est tenu de rapatrier les 40% restant dans son compte national principal.

Le secteur forestier Les forts de la RDC couvrent une superficie de 145 millions dhectares (la moiti des forts tropicales dAfrique). Au cours de la priode de transition, les zones forestires, qui taient restes largement inexploites, ont t ouvertes lexploitation, surtout dans la Province Orientale et dans la Province de lEquateur. Malgr la promulgation dun moratoire sur toutes les nouvelles concessions forestires en 2002, ritre par un dcret prsidentiel en octobre 2005, 15 millions dhectares auraient t changs ou re-localiss illgalement, ce qui aurait entran une hausse de la superficie des concessions forestires de 2,4 millions dhectares. Dans lindustrie du bois, les paiements financiers et en nature sont des phnomnes courant en change tant de loctroi illgal de permis dexploitation forestire par

240

les autorits locales que la collaboration dautorits civiles et militaires la facilitation de la contrebande et des exportations illicites. En octobre 2007, le Gouverneur de la Province de lEquateur a pu conclure un accord financier avec les socits forestires sans en rfrer au pouvoir central (aprs avoir bloqu toutes les sorties de bois de son territoire). Un expert forestier a dcrit le secteur forestier comme un secteur essentiellement compos dexploitations industrielles sur 20 millions dhectare de fort. 156 titres sont toujours en cours de conversion depuis ladoption du code forestier en 2002 ; celui-ci prvoyait une anne pour raliser cette opration. La procdure est interminable, il reste 42 permis faire visiter par des ONG locales, des populations riveraines consulter, des reprsentants des populations autochtones dsigner . Nanmoins lexploitation continue, dans les conditions que lon a dcrites. La redevance de superficie vient de passer de 0,5 1,1/1,2 dollars lhectare par un arrt interministriel du 8 Mai 2007. Cette redevance aurait du rapporter 10 millions de dollars en 2006. Lexpert ne connat pas les droits de sortie mais il sait que la Commission nationale des mercuriales (ces valeurs servant de base de taxation) ne sest plus runie depuis cinq ans. Le code forestier pose le principe de l'adjudication de l'attribution des concessions forestires et prcise la nature des diffrentes taxes perues sur les exploitants ainsi que les entits bnficiaires de ces taxes. L'encadr Le code forestier fournit quelques prcisions.
Le code forestier
La responsabilit de la gestion, de l'administration, de la conservation et de la surveillance et la police des forts incombe au ministre ayant les forts dans ses attributions. L'attribution des concessions forestires se fait par voie d'adjudication. A titre exceptionnel, elle peut l'tre de gr gr. La mise en adjudication publique d'une fort est soumise la dcision du ministre suivant une procdure particulire fixe par dcret du Prsident de la Rpublique. L'attribution d'une fort de gr gr doit tre motive et autorise par le ministre. Les forts de production permanente peuvent tre exploites soit : 1. en rgie par l'administration forestire ou les entits administratives dcentralises ; 2. par un organisme public cr cette fin ; 3. par des exploitants forestiers privs en vertu d'une autorisation approprie. Les taux des taxes et des redevances prvues par la prsente loi sont fixs par arrt conjoint des ministres ayant respectivement les forts et les finances dans leurs attributions suivant les modalits ci-aprs : 1 redevance de superficie concde : le taux plancher fix par l'administration est augment de l'offre supplmentaire propose par le concessionnaire au moment de l'adjudication ; 2 taxe d'abattage : le taux varie selon les classes des essences forestires et les zones de prlvement ; 3 taxes l'exportation : les taux de taxes l'exportation des produits bruts sont suprieurs ceux des taxes l'exportation des produits transforms ; 4 taxe de dboisement : le taux correspond au cot du reboisement l'hectare ; 5 taxe de reboisement : le taux correspond 10% du cot de reboisement l'hectare. Les produits des taxes et des redevances forestires sont verss au compte du Trs or Public et rpartis comme suit : 1 redevance de superficie concde : 40 % aux Entits administratives dcentralises de provenance des bois ou des produits forestiers (25% la province et 15% l'entit dcentralise concerne verss dans un compte respectif de l'administration de la province et de la ville ou du territoire dans le ressort duquel s'opre l'exploitation) et 60 % au Trsor Public ; 2 taxe d'abattage : 50% au Fonds forestier national et 50 % au Trsor Public ; 3 taxes l'exportation : 100% au Trsor Public ; 4 taxes de dboisement : 50% au Trsor Public et 50% au Fonds forestier national ; 5 taxes de reboisement : 100% au Fonds Forestier National.

241

3.9 Synthse des notes


Note
PI-1 PI-2 PI-3 PI-4 D D A D

A. RESULTATS DU SYSTME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES : Crdibilit du budget


Dpenses relles totales par rapport au budget initialement approuv Composition des dpenses relles par rapport au budget initialement approuv Recettes relles totales par rapport au budget initialement approuv Stock et suivi des arrirs de paiement sur les dpenses

B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence


PI-5 PI-6 PI-7 PI-8 PI-9 PI-10 A B D D D D Classification du budget Exhaustivit des informations contenues dans la documentation budgtaire Importance des oprations non rapportes de ladministration centrale Transparence des relations budgtaires intergouvernementales Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits du secteur public Accs du public aux principales informations budgtaires

C. CYCLE BUDGTAIRE C(i) Budgtisation base sur les politiques publiques


PI-11 PI-12 PI-13 PI-14 PI-15 PI-16 PI-17 PI-18 PI-19 PI-20 PI-21 PI-22 PI-23 PI-24 PI-25 PI-26 PI-27 PI-28 D-1 D-2 D-3 D+ D D+ D D+ D D+ D C+ D D D D+ C D C+ C+ D+ C+ D Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation du budget Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et de la politique des dpenses publiques

C(ii) Prvisibilit et contrle de lexcution du budget


Transparence de lassujetissement et des obligations des contribuables Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de lvaluation de limpt, des taxes et des droits de douane Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties Efficacit des contrles des tats de paie Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrles de la passation des marchs publics Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales Efficacit du systme de vrification interne

C(iii) Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers


Rgularit et respect des dlais pour les oprations de rapprochement des comptes Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units de prestation de services primaires Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits en cours danne Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels

C(iv) Surveillance et vrification externes


Etendue, nature et suivi de la vrification externe Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS Prvisibilit de lappui budgtaire direct Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgtisation de laide-projet et laide-programme et tablissement des rapports y affrents Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales

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4. Le processus gouvernemental de rformes


4.1 Description des rformes rcentes ou en cours
Les rformes en cours dans le domaine des finances publiques sinscrivent dans trois documents : - Le Document de la Stratgie de Croissance et de Rduction de la Pauvret (DSCRP) Juillet 2006 ; - Le Programme Suivi par les Services du FMI (PSSF) Mai 2007 ; - Le Programme dAction Prioritaire du Gouvernement (PAP) Juin 2007. DSCRP : Dans ce document, le gouvernement sengage poursuivre les rformes des finances publiques amorces en 2002 dans le cadre du Programme Economique du Gouvernement(PEG) visant : - Amliorer les capacits de mobilisation des recettes travers la modernisation des instruments fiscaux ainsi que des administrations fiscales ; - Amliorer la composition des dpenses ; - Renforcer la gestion de la masse salariale et de la fonction publique ; - Rehausser la transparence des oprations de lEtat. PSSF : Elabor avec les services du FMI, ce programme sarticule autour des points suivants : - La lutte contre la fraude fiscale et lacclration de la mise en uvre des rformes des rgies financires ; - Lachvement du recensement des effectifs de la fonction publique (y compris larme et la police), un programme de mise la retraite et lapplication de la Procdure Transitoire Simplifie (PTS) ; - La promulgation dune ordonnance pour dterminer la compositions des cabinets des institutions et ministres et rgissant leur rgime indemnitaire ; - Lobligation de mettre fin aux pratiques de dpassement des dotations budgtaires et de limiter le recours aux mises disposition de fonds (MAD) aux cas prvus par la rglementation ; - La mise en uvre, de faon prudente, de la dcentralisation prvue par la constitution. Les mesures structurelles suivantes seront mises en uvre : - Aprs la publication du rapport d'audit financier des dpenses PPTE, un plan daction pour la mise en uvre de ses recommandations sera mis en place ; - Sur la base du rapport de la Cour des Comptes relatif aux dpenses effectues entre er le 1 dcembre 2006 et le 31 janvier 2007, il conviendra de dterminer les restes payer de lexercice 2006 qui seront payer en 2007 ; - Le gouvernement sengage faire publier les contrats de partenariat signs entre les entreprises publiques et les entreprises prives. Cette mesure, qui entre dans le contexte de la mise en uvre du contrat de gouvernance approuv par lAssemble Nationale, permettra terme de mieux mesurer limpact de ces contrats sur lemploi, lactivit conomique et les recettes de lEtat ; - A la suite de ladhsion linitiative pour la transparence des industries extractives, mettre en place un plan daction.

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PAP Le programme dactions prioritaires couvre la priode juillet 2007 dcembre 2008. Un de ses objectifs est lamlioration de la transparence et de lefficacit dans la gestion des finances publiques. Afin daugmenter le revenus et damliorer la procdure budgtaire les actions suivantes seront excutes : - Un plan daction triennal pour amliorer la prparation, lexcution et le contrle du budget en 2008 ; - Le fichier global des salaires de la fonction publique sera fonctionnel en 2008 ; - Le cycle budgtaire sera respect ; - Le code des douanes sera promulgu. Afin damliorer le contrle des dpenses publique, le PAP prvoit les actions suivantes : - Une revue des dpenses publiques sera ralise dans des secteurs clefs en complment des revues des secteurs sant et ducation dj effectues en 2007 ; - Un plan triennal de rforme des finances publiques sera labor et proposera : des mcanismes de travail entre les ministres sectoriels et les ministres des Finances, du Budget et du Plan ; une valuation des besoins en renforcement des capacits des principales institutions de contrle, des capacits de supervision du Parlement, des capacits des organismes extrieurs de surveillance (secteur priv et socit civile) ; - Lamlioration de la chane de la dpense et des systmes de reporting ; - La diffusion des rapports suivants : audit de la BCC, tude de la cour des Comptes sur lexcution budgtaire ; - Les rapports trimestriels sur lexcution du budget seront soumis au parlement ; - Le systme pour le contrle des affaires de corruption sera oprationnel, ses conclusions et recommandations seront publies en 2008. - Une commission anti-blanchiment sera mise en place en 2008 ; - Les services provinciaux impliqus dans llaboration, lexcution et le suivi du budget seront renforcs en 2008 ; - La loi relative la passation des marchs publics sera adopte en 2008.

4.2 Facteurs institutionnels contribuant la planification et la mise en uvre des rformes


Dans le cadre de son programme approuv par lAssemble Nationale en fvrier 2007, le gouvernement a institu un Comit de Pilotage du Programme du Gouvernement (CPPG) prsid par le Premier Ministre. Les travaux et dcisions de ce Comit sont appuys, pour le volet conomique et financier du programme du gouvernement, par une Commission Interministrielle charge du suivi des programmes conclus avec les Institutions Financires Internationales, prside par le Ministre des Finances, et une Commission Economique et Financire restreinte comprenant le Ministre du Plan, le Ministre du Budget, et le Gouverneur de la Banque centrale du Congo. Cette commission est assiste par le Comit Technique de Suivi des Rformes (CTR).

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Documents consults
Lois Loi 78/002 du 6 janvier 1978 portant cadre juridique et rglementaire des entreprises publiques et parapubliques Loi financire 83/003 du 23 fvrier 1983 modifie par l'Ordonnance-loi 87/004 du 10 janvier 1987 Loi 005/2002 du 7 mai 2002 relative la constitution, l'organisation et au fonctionnement de la Banque Centrale du Congo Loi N 3/04 du 13 mars 2003 portant rforme des procdures fiscales Loi N 3/05 du 13 mars 2003 portant restauration du terme Impt Loi N 3/06 du 13 mars 2003 fixant les modalits de calcul et de perception des acomptes et des prcomptes de limpt sur les bnfices et profits Loi N008/03 du 18 mars 2003 portant modification de l'ordonnance-loi N69-058 du 05 dcembre 1969 relative l'impt sur le chiffre d'affaires Loi 04/015 du 16 juillet 2004 fixant la nomenclature des actes gnrateurs des recettes administratives, judiciaires, domaniales et des participations ainsi que leurs modalits de perception telle que modifie et complte par la loi N 05/08 du 31 mars 2005 Loi N06/002 du 27 fvrier 2006 modifiant et compltant certaines dispositions de la loi N04/013 du 15 juillet 2004 relative l'impt sur le chiffre d'affaire (ICA) Loi N06/003 du 27 fvrier 2006 modifiant et compltant certaines dispositions de la loi N04/2003 du 13 mars 2003 portant rforme des procdures fiscale Loi N06/004 du 27 fvrier 2006 portant rgime fiscal applicable aux petites et moyennes entreprises en matire d'impt sur les revenus professionnels et d'impt sur les revenus professionnels et d'impt sur le chiffre d'affaires l'intrieur Loi N06/005 du 27 fvrier 2006 modifiant et compltant certaines dispositions de la loi N006/2003 du 13 mars 2003 fixant les modalits de calcul et de perception des acomptes et des prcomptes de limpt sur les bnfices et profits Projets de loi Projet de loi organique portant dcentralisation territoriale, administrative et politique de la RDC Projet de loi portant transformation des entreprises publiques Projet de loi portant modalits relatives au dsengagement de l'Etat des entreprises du portefeuille Projet de loi portant dispositions gnrales applicables aux tablissements publics Projet de loi portant organisation et gestion du portefeuille de l'Etat Ordonnances Rglement gnral de la comptabilit publique, ordonnance 34/242 du 10 juillet 1952 Ordonnance-Loi N 69/054 du 5 dcembre 1969 relative aux marchs publics Ordonnance N 69/279 du 5 dcembre 1969 relative aux marchs publics de travaux, de fournitures, de transports et de prestations Annexe lOrdonnance 69/279 du 5 dcembre 1969 portant conditions contractuelles gnrales Ordonnance 73/235 du 18 aot 1973 portant cration du cadre des comptables publics Ordonnance 75/024 du 3 fvrier 1975 portant cration d'un conseil permanent de la comptabilit au Zare Ordonnance 78/164 du 21 avril 1978 portant organisation et fonctionnement du Conseil permanent de la comptabilit au Zare Ordonnance-loi 87/005 du 6 fvrier 1987 fixant la composition et le fonctionnement de la Cour des comptes. Ordonnance-loi 87/031 du 22 juillet 1987 relative la procdure devant la Cour des comptes Ordonnance 87/323 du 15 septembre 1987 portant cration de l'Inspection Gnrale des Finances Ordonnance 07/018 du 16 mai 2007 fixant les attributions des ministres Dcrets

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Dcret 0058 du 27 dcembre 1995 portant cration, organisation et fonctionnement de la DGRAD Dcret-Loi 081 du 2 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la RDC tel que modifi et complt par le Dcret-loi 018/2001 du 28 septembre 2001 Dcret-Loi 082 du 2 juillet 1998 portant statut des autorits charges de l'administration des circonscriptions territoriales Dcret-Loi n 089 du 10 juillet 1998 portant fixation de la nouvelle nomenclature des taxes autorises aux E.A.D., des recettes administratives dintrt commun et des recettes fiscales cdes par ltat aux entits Dcret 007/002 du 2 fvrier 2002 relatif au mode de paiement des dettes envers l'Etat Dcret 056/2002 du 12 avril 2002 rglementant le paiement des dpenses de l'Etat Dcret 034-B/2003 du 18 mars 2003 modifiant et compltant l'ordonnance 87-323 du 15 septembre 1987 portant cration de l'Inspection Gnrale des Finances Dcret 03/012 du 18 juillet 2003 portant institution d'un numro impt Dcret 03/27 du 16 septembre 2003 portant attributions du Ministre des Finances et du Ministre du budget Dcret 04/018 du 19 fvrier 2004 modifiant et compltant l'ordonnance 87-323 du 15 septembre 1987 portant cration de l'Inspection Gnrale des Finances 04/090 du 13 octobre 2004 portant cration, organisation et fonctionnement de la commission de rforme du systme de passation des marchs publics, en sigle COREMAP Dcret N04/099 du 30 dcembre 2004 modifiant et compltant le dcret N017/2003 du 30 dcembre 2004 modifiant et compltant le dcret N017/2003 du 02 mars 2003 portant cration de la Direction gnrale des impts Dcret 07/04 du 26 mai 2007 portant cration et organisation de la commission interministrielle d'audit et de bonne gouvernance "CIABG" Arrts Arrt royal du 18 dcembre 1951 portant rglement sur la comptabilit publique de la Colonie Arrt ministriel 0303/CAB/BDGET/92 du 5 mars 1992 portant cration du corps des sousgestionnaires des crdits Arrt ministriel 076/CAB/MIN/ECO-FIN & BUD/2002 du 11 fvrier 2002 portant mesures d'application du dcret 007/2002 du 2 fvrier 2002 relatif au mode de paiement des dettes envers l'Etat Arrt ministriel 092/CAB/MIN/FIN/2004 du 13 janvier 2004 portant mesures d'excution du Dcret 03/012 du 18 juillet 2003 portant institution d'un numro impt Arrt ministriel 042/CAB/MIN/BUDGET/2004 du 13 dcembre 2004 portant modification de l'arrt ministriel 001/CAB/MIN/BUDGET/2003 du 21 juillet 2003 modifiant et compltant l'arrt ministriel 002/CAB/MIN/BUDGET/96 du 14 mars 1996 portant nomination des sous-gestionnaires des crdits Arrt Ministriel 001/CAB/MIN/BUD/2005 du 08/01/2005 portant cration, organisation et fonctionnement du groupe de travail national charg de la rforme du systme de passation des marchs publics Arrt interministriel N017 du 14 juin 2005 contenant les instructions relatives l'utilisation des frais de fonctionnement des coles Arrt Ministriel 003/CAB/MIN/BUDGET/2006 du 6 avril 2006 dterminant les critres dligibilit aux charges communes supportes par le Trsor public Arrt interministriel N 074/CAB/MIN/FINANCES/2007 et N013/CAB/MIN/BUDGET/2007 du 07 dcembre 2007 portant cration, organisation et fonctionnement d'un Comit charg de l'excution des dpenses en urgence Circulaires Circulaire contenant les instructions relatives l'excution du budget de l'Etat, exercices 2005, 2006, 2007 Circulaire contenant les instructions relatives l'laboration du budget de l'Etat, exercices 2007, 2008

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Circulaire ministrielle 002/CAB/MIN-ECO-FIN & BUD/2002 du 11 fvrier 2002 relative au mode de paiement des dettes envers l'Etat Circulaire 004/CAB/MIN/FIN/2005 portant procdure d'ouverture et de fonctionnement des comptes de l'Etat dans les tablissements de crdit en Rpublique dmocratique du Congo Circulaire N354/SG/BUDGET/2006 du 26 juin 2006 prcisant les termes de l'arrt ministriel N003/CAB/MIN/BUDGET/2006 du 06 avril 2006 dterminant les critres d'ligibilit aux charges communes de l'Etat supportes par le Trsor public Circulaire 003/CAB/MIN/FINANCES/07 du 30 avril 2007 contenant les instructions relatives la reddition des comptes du budget pour l'exercice 2006 Instructions Instruction N 0025?/CAB/MIN/BUD/2004 du 10 fvrier 2004 relative au respect de la procdure en matire de passation des marchs publics Instruction relative l'laboration du budget de l'Etat Ministre du budget diverses annes Instruction N002 CAB/MIN/BUD/04 du 10 fvrier 2004 relative au respect de la procdure en matire de passation des marchs publics Instruction du Ministre du budget du 5 juin 2004 relative l'excution des dpenses urgentes de souverainet Instruction N004 CAB/MIN/BUD/2005 du 21 juillet 2005 rglementant la procdure de mise disposition de fonds Instruction N 001/CAB/MIN/BUDGET/2005 du 2 mars 2005 relative l'excution des dpenses du plan d'actions pour la matrise des charges communes Instruction N 003/CAB/MIN/BUDGET/2005 du 19 juillet 2005 relative la liquidation des dpenses de frais de mission Instruction N 001/CAB/MIN/BUDGET/2007 relative au renforcement de la procdure de traitement des dossiers de dpenses Instruction N 918/CAB/MIN/BUDGET/VK/DJ/07 du 21 mai 2007 relative au respect de la procdure de passation et d'excution des commandes de produits ptroliers Instruction N MINEPSB/CAB/MIN/001/2007 du 21 juin 2007 relative aux frais de scolarit pour l'anne scolaire 2007/2008 Recueil de textes Inspection gnrale des finances, numro spcial du journal officiel mai 2003 La Cour du compte, numro spcial du journal officiel Lettres Lettre CAB.MIN/FP/PPJ/027/2003 portant approbation du Cadre organique de la Coordination Informatique de la Chane de la Dpense Notes de service Note de service N 01/045/DGI/DG/DCF/BT/2006 concernant le suivi des oprations de contrle fiscal Note de service N 01/046/DGI/DG/DCF/2006 concernant l'organisation de la programmation des missions de contrle fiscal Codes Code des investissements, 2002 Code forestier, 2002 Code minier, 2003 Code des marchs publics et textes d'application, projet non encore adopt Code des douanes, projet de 2002 en attente d'examen par le Parlement Code des impts, 2003

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Etats comptables et statistiques Balance dtaille des comptes Bulletin statistiques sur les aides extrieures mobilises en RDC de 2000 2005, CCRE Etat liquidatif de la paye N31/007/27/DP/BUD.2007 paye du mois de septembre 2007 Rapport mensuel BIVAC septembre 2007 Recettes DGI par nature d'impt DGI Direction du recouvrement Recettes DGI par service oprationnel Soldes dbiteurs DGI Programmes Document de la stratgie de croissance et de rduction de la pauvret RDC juin 2006 Programme suivi par les services du FMI PSSF mai 2007 Divers Manuel de procdure du circuit de la dpense publique, 2004, Ministres des Finances et du Budget Vade-mecum des pices justificatives Nomenclature des dpenses de l'Etat Ministre du budget dition 2004 Procdures comptables relatives aux dpenses budgtaires de l'Etat DTO juillet 2005 Procdures comptables relatives aux recettes budgtaires de l'Etat DTO juillet 2005 Liste des comptes du cadre comptables restreint de la comptabilit en partie double DTO juillet 2005 Nomenclature des actes gnrateurs des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations ainsi que leurs modalit de perception, 18 aot 2006, Journal officiel Termes de rfrence de la mission d'actualisation de l'inventaire des comptes de l'Etat et dtermination de leurs soldes de 2006 suivant l'ordre de mission collectif n086/CAB/MIN/FINANCES/2006 Comptes non ferms en 2005 et 2006 par banque et par organisme Procdures comptables relatives aux recettes courantes du Trsor public, juillet 2005, Ministre des finances Procdures comptables relatives aux dpenses budgtaires de l'Etat, juillet 2005, Ministre des finances Liste des comptes du cadre comptable restreint de la comptabilit en partie double Procs-verbal des travaux de la sous-commission paritaire charge de questions financires et de transfert des comptences Recueil des normes de la zone de sant, aot 2006, Ministre de la sant Nomenclature budgtaire des recettes de l'Etat juin 2007 Rapport final de la confrence des directeurs de la DGRAD juin 2007 Revue du contrat BIVAC juillet 2007 Discours d'ouverture de la session de septembre 2007 Prsident de l'Assemble nationale Gestion des charges communes guide de l'utilisateur Direction de l'intendance gnrale et des crdits centraliss Etudes et rapports, et notes Revue analytique du systme de passation des marchs publics Banque mondiale mai 2004 Rapport sur la prparation de la stratgie de ngociation de la dette publique intrieure Sterling Merchant Finance Limited novembre 2004 Evaluation de la gestion des finances publiques et des pratiques comptables du secteur priv (CFAA) mai 2005 Assemble nationale Commission spciale charge de l'examen de la validit des conventions caractre conomique et financier conclues pendant les guerres de 1996-1997 et de 1998 (rapport Lutundula) Assistance technique sur la dcentralisation fiscale, FMI/RDC Juillet 2004

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Mission de renforcement des capacits de district de l'Ituri Union europenne janvier 2006 Rforme de l'administration fiscale FMI avril 2006 Mmorandum de politiques conomiques et financires pour la priode allant d'avril dcembre 2006, RDC, juin 2006 Identification et formulation d'un programme d'appui la gouvernance Union europenne juin 2006 Rponse au questionnaire de la Dlgation du service public fdral des finances de Belgique, 11 octobre 2006, Direction de la comptabilit publique Rapport d'tape 2006, Banque centrale du Congo Evaluation du cadre de pilotage de la politique montaire en 2006 Etat des lieux de l'conomie congolaise FEC mars 2007 Administration douanire, conduite de la modernisation et priorit des rformes FMI mai 2007 Suivi pas pas des dpenses dans le secteur de l'EPSP ASDI juin 2007 Audit des Dpenses sur ressources PPTE Exercices 2003 2005 CAUDITEC juin 2007 Rapport des Commissions ECOFIN Assemble nationale/Snat sur le budget 2007 Rapport de mission renforcement des capacits en coordination et gestion des ressources extrieures PNUD juin 2007 Rapport de mission d'appui la sous-commission financement du Ministre de la sant publique juin 2007 Rapport d'activit au 31 aot 2007 CDIP Rapport sur les marchs notifis de 2000 jusqu'au deuxime trimestre 2007 Direction des marchs publics aot 2007 Note de conjoncture, divers numros, Banque centrale du Congo Ralits et perspectives des mcanismes de transfert financiers et fiscaux forum national sur la dcentralisation septembre 2007 Procs-verbaux des Commissions du Forum national sur la dcentralisation octobre 2007 Revue de dpenses publiques septembre 2007 Rapports et programme d'inspection Rapport d'activit de l'IGF anne 2006 premier trimestre 2007 Procs-verbal de constat, divers documents, Direction de la comptabilit publique, Division de services extrieurs de contrle Observations de la Cour des comptes relatives au projet de loi portant arrt des comptes et rglement dfinitif du budget de l'Etat pour les exercices 1987, 1988, 2001 et 2002 janvier 2005 ; pour l'exercice 2003 juin 2005 ; pour l'exercice 2004 dcembre 2005 journal officiel Rapports particuliers de la Cour des comptes 21 juin 2005 journal officiel Agences d'excution Manuel de procdure UCOP avril 2005 Lois de finance et Documents budgtaires Lois de finances diverses annes volumes I, II et III Arrt des comptes exercice 2005 Documentation budgtaire diverses annes Plan d'engagement budgtaires diverses priodes Plan de trsorerie diverses priodes Note mthodologique sur la prfiguration du budget de l'Etat pour l'exercice 2007 DPSB mars 2007 Etats d'excution Etats des dossiers en cours au 31/12/2006 Ministre des infrastructures

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Personnes rencontres
ADONI Maurice AUCOUTURIER Cline BABANDIGA TSHIKELA BANPORIKI MANEGABE BANZENZA LUTONADIO BARUME RUGENDA BASHALA KUBINDA BATABIHA BUSHOKI Joshia BATUBENGA MBAYI BECHERET BILOLO KANGODIE Adolphe BOFOLA BEKANGA BOLA GANSHO MAYO BOLA MOKE Eugne BOLELO NKAYEMIA Robert BOMA BONDOKI BONGE GBENDE Benjamin BOKOLOMBE BATULI Sam BRONCHAIN Philippe BUNGA PHUATI CALLEWAERT CARTIER Paul CISSE Babakar DANDINE DIKAYIZILA MBAMBI Richard DIKU Mme DIMOKE Charles DOMBOLI ANGOMO DRABO Abdou Salam DUARTE Loc EKOFO Meilleur ELOKO NSALA Sylvain EMONY-N-LIKALA Flix ESCALONA Digo ESSIMBO NUMAYEME MANU Dieudonn EZATY MEREKO EDZIA Patrice FOKO TOMENA Andr GALATI Georgia GAPOPO Jean-Claude GAUTHIER Jean-Marc GHONDA MAKIADI Ephrem GNASSOU Anne-Laure GRANDE Lise ILUNGA Marie-Jos INGOLE MONYANGA Georges IZEMENGA Ernest Nsaa-Nsaa JANELLE Robert JIBIKILAYI KAYEMBA KABONGOLO LUKUMU Andr Banque mondiale, procurement specialist Dlgation Union europenne, finances publiques Direction de l'intendance gnrale, chef de division DGERAD, Dir. du contr. et de l'ord. des rec. domaniales PTS, chef de bureau BCC, comptabilit OFIDA, Brigade, directeur Ministre des finances, conomie, commerce et portefeuille, Nord-Kivu Inspecteur gnral des finances Conseiller PTS, Ministre du budget DTO, chef de bureau DCCT BCC, direction de l'informatique Mandataire dlgu, Directeur, BCMI CII, Directeur OCC, fond de pouvoir DGI, chef de brigade DGRAD, chef de bureau tudes Ministre du plan, Directeur de la coordination des ressources extrieures DGI, Directeur gnral Ambassade de France, premier secrtaire DPSB, chef du bureau Dr. DGC, Sant Docteur, Ministre conseiller de coopration, Ambassade de Belgique PNUD, Directeur pays Union europenne, spcialiste Directeur de l'intendance gnrale OFIDA, secrtaire gnral DGI, directeur DGE DPSB, chef de division Banque mondiale, conseiller en rd. de la pauvret Ambassade de France, Conseiller adjoint de coopration DGI, inspecteur OCC, assistant administrateur dlgu gnral BCC, direction des tudes, responsable du service finances publiques DCE, spcialiste la section infrastructures CTR Coordonnateur national Snat, Vice-Prsident ECOFIN Secrtaire gnral du CPCC Union europenne, spcialiste infrastructure CDPI, coordonnateur Cellule infrastructure, Ministre des infrastructures, directeur Ministre du budget, Directeur de cabinet adjoint MONUC, economic affaires officer Chef du bureau intgr de la MONUC BCC, Chef de service Coordonnateur de la Direction des tudes et de la planification, Ministre de l'intrieur Cour des comptes, Prsident Ministre du plan, conseiller du ministre OFIDA, Kin-est, chef de bureau, guichet unique OFIDA, Directeur des recettes

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KABULO KIBABILA KABUYA ?? KAFUTA Hatta KALALA MUKONGO Jean KALANDILA Blaise KALANGILA KALENGA NSAPU KALONDJI ALI Ntande KALONDO KALUME MWANA KALUNGA SHINKEKE KANKONDE MUKADI KAMINA ?? KAMPAY Delon KANYOKA Albert KAPUNGI MUBENGAIE Ngalamulume KASEREKA MESSI KAU KAU Muledili KAYEMBE WA MPOYI Albert KAYEMBE Robert KAYEMBE Albert KAZADI BUKASA KAZADI Franois KEKO Fatima KEIKO Madame KELEKELE Jean Bosco KHONDE LWAMBA KINKELA TANDU KIANGALA Blaise KIZIBIKILE TUJIBIKILA KOMOKILO EMBINE KONDI Marceline KUTEKALA KAAWA Albert KWADJE LUMERY Grgoire LAPOLE KANGA Jean-Claude LENGWE BIN KAUMBA Venance LEPRIYA MIKOLE Paulin LILONGO NDJOKU LINGOMO LOKANG BAGAZA Justin LUBIBA MAMPUYA Ghaby LUBOYA MATALA LUGENDO LUKOKI MDOLUVUALU LUKUSA Pierre LUMERY Kwadje LWAMBA Jos MABAYA Jean-Paul MABI Jean MABI Professeur MABIAGA UNGA Laurent MABRUKI Benot MABULENA MASSAMBA MAHUNGU MAKUNDA KIDIYA Dieudonn MAPASSI BULA

DCB, chef de la division DEP/ESU, directeur OFIDA, brigade, sous-directeur DGERAD, Directeur gnral BTC, Directeur BTC, directeur DTO, chef de bureau Chef de division, DGI DGRAD, assistant directeur gnral EPSP, chef de la division PTS, chef de bureau Banque mondiale, consultant fort et conservation Directeur des services gnraux, ESU EPSP, directeur Ministre du portefeuille, secrtariat gnral Directeur du Contrle budgtaire OFIDA, inspecteur des encaissementss Directrice de la paye, Ministre du budget DEGERAD, Directeur charg de mission Conseiller financier, cabinet du Ministre de la sant DGRAD, directeur OFIDA, directeur de l'audit FEC, directeur Economiste, gestion de l'aide au dveloppement, Coopration technique belge Banque Mondiale,Chef de Mission EPSP, chef de la division de la planification DCB, chef de la division OFIDA, Inspecteur du Budget Directeur du Trsor et de l'ordon., Min. des fin. DCB, chef de la division PTS, chef de Bureau BCC, chef de service Assemble nationale, Prsident ECOFIN Directeur des marchs publics FMI, Assistant de Recherche Directeur provincial, BCC, Goma DGI, chef de division DTO, CD Trsorerie Directeur au Ministre de l'intrieur Direction de la comptabilit publique, chef de division OCC, Assistant Technique DGI, chef de division Taxation DGRAD, Coordonnateur Direction de la CP, chef de division Ministre du plan, conseiller du ministre Directeur des marchs publics, Min. budget Direction du contrle budgtaire, chef de la division Departement for international development, assistant en gouvernance Banque Mondiale, Expert Finances Publique SENAT, Prsident de la Commission Ecofin DGI, Directeur des tudes, de la lgislation et du contentieux Cour des comptes, Directeur de cabinet Travaux Publics, Secrtaire Gnral Fonction Publique, Conseiller du Ministre OCC, Assistant Principal DGI, Directeur Taxation

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MAPENGO Nzuka MARET Xavier MAVINGA Constant MAVUELA ma KITAYI Joseph MAYUNDI KUNTIMA MBALA KEKULU Constant MBAKA Boniface MBAYA MUKALA MBIKAYI BULABA MBO IZAMPAN Honor MBUYI KAMULETA MBUYI LUBILANJI MBUYI LUBWIKA MBUYI MKEBA MFUKE BUKONDO MISENGA Godefroid MONDEDI MALENGO MOSANGO EBISA LOLO MOSEI NSAMBI MPINGANAYI MUAMBA Jean-Pierre MUDIAY MPINGA MUJUNGA LAMETEZE MUKADI MUBENGA MUKADI Kankonde MUKADI MUBENGA MUKINGI NAHIMANA Oswald MUKOKO-SAMBA Daniel MUKONGO KALALA Jean MUKUGUILA Martin MULUNDA KAMONGO MULE MULE MULUMBA MUMBALA IVUNGA MUNDURAME MUBUKU MUNYAMPETA Prosper MURIGIRWA Eugne MUSA GALU MUTUMBO Ilunga MUTUKU MAVOKA MUYA K Albert. MUZELLEC Raymond MVULABOKO Blaise MVULA NASAKI Pascaline MWAMBA TSHIKALA MWEPU NUMBI MWIMBA MUTOTO NSANGU Jean Freddy NDAGIJIMA DAMAS NDANDA BETWALASA NDUDI Futi NDWALU NGALAMULUME KAPUNGI MUBENGAIE NGALI MBALAKA NGOLIKWENDA Dsir

OFIDA, Sous Directeur des recettes FMI, reprsentant rsident PTS, Chef de Bureau Directeur de la reddition gnrale des comptes DPSB, chef du bureau Ministre du plan, Directeur de la programmation etr de la budgtisation SECOPE, directeur PTS, chef de Bureau DTO, chef de Bureau Statistique Direction de la CP, chef de la division des tudes ?? DPSB, chef de division DPSB, chef du bureau DPSB, chef du bureau DPSB, chef du bureau DCB, chef de la division CTR, Finances Publiques DGRAD, chef de division Juridiques DGI, Directeur Recouvrement BCC, DAI Ministre du plan, Directeur des infrastructures Direction de la CP, chef du bur. des t. et de la rglem. BCC, DCMF ADT, OGEDEP OGEDEP, Chef de Service de la Dette et Crances Extrieures. Banque mondiale, Consultant fort et conservation OGEDEP, Dettes et crances extrieures OCC, Administrateur Directeur Gnral ai PNUD, Economiste DGRAD, Directeur gnral a. i. charg de l'ordonnancement et du recouvrement DPSB, chef du bureau BCC, direction de l'informatique BCC, Chef de service CAUDITEC, auditeur DPSB, chef du bureau Travaux Publics et Infrastructures, chef de Division Mandataire du budget, province du Nord-Kivu DGI, chef Brigade BCC, direction de la comptabilit DGRAD, chef de Division Etudes DCB, assistant directeur DGI, chef de Division Contrle Fiscal Union europenne, consultant Direction de la CP, contrleur des finances Charg de programmes dv. rural environnement, COFED DIGCC, chef de Division OFIDA KIN EST, Directeur Provincial DIGCC, Chef de Division OFIDA, Sous-Directeur Chef de la division du contentieux, DGI Nord-Kivu OGEDEP, Dettes et crances extrieures DPSB, chef de Division OFIDA, Contrleur Directeur du contrle budgtaire, Min. du budget PTS, chef de Division Sous-gestionnaire des crdits, Nord-Kivu

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NGONGA NZINGA Vincent NGUNZA MUTETU NIANDA Benoit Dsir NKANGO Jonas NKOY MUNSI NKUSU Mbla NKUTE KIBAMBE Jacky NSAKA CILOMBO NSAKA Joseph NSAMPANGA Odon NSUKA MBALA NTAHWA KUDERWA Jean-Baptiste NZENGU ?? NZENGU DEF MUYEMBI NZINGA Ngonga NZITA MUAKAZA Andr NZITA Paul Denis NZIUKI Norbert NZUKA MAPENGO OMARI Cyrille OMWELE INIANA OSOMBA WEDIKO Emile PALMERO Alessandro PAYANZO MABA Victor PINGA MOMBULE POLARA Teresa POLEPOLE Pascal RAMOS Helena REEKMANS Tony RUGWIZA MAGERA Do SAMBI KIKUTWE Maguy SARACCO Filipo SHABIBI Brigitte SIASO GINI SIDO Colonel SISSE Babacar SOLO NZAU STUMPF Elke SUKU SUKU SWEDI MASANDI TAMBA NKENGE TAMBWE Alexis TASSE MAYAV TOBIE CHALONDAWA KALESHI TSHIENDELA KALOMBA TSHIMENA MUSAMPA Delphin TSHILUMBA Richard TSHIMENA Delphin TSHIPINGI Emery UNAMAKA LOLINGO Lon VANHAVERBEKE Nancy VIRCOULON Thierry VUANDA NKUKA YABADA Christian YAV MULANG WEMBI LOAMBO Georges

BCG, Directeur des tudes Direction de la CP, chef du bureau du personnel Ofida, Directeur Douanes Minsitre du plan et du budget, Nord-Kivu, Conseiller DGI, Directeur de lInspection Plan, Directeur DGI, Directeur Gnral Adjointe DTO, chef de Division la DCCT DTO, chef de Division DPSB, chef de la division Directeur au Ministre du plan DPSB Directeur DTO, chef de division DTO, chef de Division charge des Ressources Directeur des tudes, BCC Ministre du budget, Secrtaire gnral Fonction Publique, Directeur de cabinet EPSP, SGC Ofida, S/Directeur Recette OFIDA, Sous-Directeur Direction de la CP, chef de bureau, intendant Ordonnateur dlgu du Gouvernement, Min. des finances DCE, Chef de la Coopration Portefeuille, Attach au Secrtariat Gnral DEGERAD, Directeur du recouvrement Union europenne, spcialiste sant Ordonnateur dlgu du cabinet, Nord-Kivu Banque mondiale, conomiste Ministre du plan, conseiller du ministre OFIDA, A dlgu gnral DEGERAD, Dir. du contr. et de l'ord. des rec. ad. jud. et des particip. DCE, Expert en Forts et Environnement ADG adjoint, OGEDEP BCC, Chef de Service Compte Courant Monnaie Nationale UNION EUROP, EUSEC PNUD, Directeur Pays DPSB, chef de division Premire secrtaire de l'ambassade d'Allemagne, conseillre du dveloppement ADG de l'OGEDEP DPSB, chef du bureau Directeur, Ministre du plan COFED, Coordonnateur OGEDEP, Etudes Directeur des oprations, UCOP Direction du contrle budgtaire, chef de division Spcialiste en mines OFIDA, Sous-Directeur Banque Mondiale, Spcialiste en Mines CDPI, Coordonnateur Adjoint DGI, chef de la division administrative DGC, Expert Sant Union europenne, spcialiste dcentralisation BCC, direction des tudes EPSP, directeur des infrastructures FEC, Prsident Ministre des finances, Directeur de cabinet

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