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Los gozos y las sombras del Bicentenario

Aportes para la construccin de una nueva realidad

Suplemento especial de PginaI 12

La dinmica de crecimiento urbano, el dficit habitacional y las asignaturas pendientes

Derecho a la ciudad
Por Andrea Catenazzi y Eduardo Reese
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento.

urante los ltimos aos se increment fuertemente la inversin en viviendas financiadas por el presupuesto nacional; sin embargo, las ciudades mantienen y las ms grandes han agudizado un paisaje de desigualdad y fragmentacin. Poltica de vivienda y ciudad son trminos de un debate que recorre la historia urbana de nuestro pas y tiene su particular expresin en Latinoamrica. La experiencia faro del Movimiento de Reforma Urbana presente desde los aos 60 y el Estatuto de la Ciudad (2001) en Brasil, la Ley de Suelo en Colombia (1997) son ejemplos que marcaron los alcances de la discusin regional y tambin sus posibilidades de institucionalizacin en leyes nacionales. En nuestro pas es un debate incipiente, de baja intensidad, donde el rol del Estado en la provisin de vivienda se dirime en trminos de obra pblica y el modo de construir ciudades parece no formar parte del mismo debate.

Los programas de mejoramiento barrial y regularizacin dominial, tales como el Promeba (1996) o el Programa Arraigo (1993), se plantearon una solucin integral del hbitat, al mejorar el estado de construccin de las viviendas existentes y el completamiento de la infraestructura urbana. Como teln de fondo, emerge la experiencia privatizadora de los aos 90 asociada al desfinanciamiento de la poltica de vivienda y la concesin de los servicios urbanos bsicos. Ms recientemente, la fuerte inversin del Estado ampli las coordenadas de la poltica de vivienda, tanto en nuevas lneas de accin como en la masividad de sus resultados. Aun as, se mantiene vigente la casi nula preocupacin sobre las consecuencias del funcionamiento del mercado de tierras en la problemtica de la vivienda urbana. La cuestin del acceso al suelo urbano, su localizacin, a qu precio y para quin, est en el centro de los procesos de segregacin e informalidad de las ciudades, pero su incidencia no ha sido considerada directamente en la agenda de la poltica habitacional. El presente artculo se centra en la discusin acerca del derecho a la ciudad, en particular en la importancia de considerar a la ciudad como objeto de poltica pblica. Una primera parte caracteriza dos procesos centrales de este debate: los principales rasgos de la dinmica de crecimiento urbano y los cambios en la poltica de vivienda a partir de los 90. Una segunda parte presenta la cuestin del acceso al suelo urbano y la conveniencia de revisar la construccin del dfi-

cit habitacional explorando la nocin de dficit urbano. En un pas donde actualmente ms del 90 por ciento de la poblacin vive en ciudades, la relacin entre poltica de vivienda y derecho a la ciudad es una asignatura pendiente y su revisin se torna impostergable. Ciudades fragmentadas y poltica de vivienda. Durante los 90, las ciudades argentinas comenzaron a exhibir un paisaje de fragmentacin ms visible que en perodos anteriores y, a la vez, menos cuestionado. En el marco de procesos de ajuste econmico y reforma del Estado, la dinmica de crecimiento de las ciudades experiment un doble proceso de aislamiento: la suburbanizacin de los sectores de altos ingresos en barrios cerrados de baja densidad y el crecimiento de las urbanizaciones populares. La organizacin urbana, en la lnea de lo que diversos autores denominan ciudad multifragmentada, mostr sectores altos y bajos en territorios cada vez ms acotados, y por lo tanto, una mayor visibilidad de las fronteras internas. A la clsica dualidad centro-periferia se superpusieron nuevas formas de fragmentacin urbana que no slo reforzaron la fragmentacin sino que alimentaron la conflictividad por el uso del mismo territorio. Las categoras de aislamiento, expoliacin y fragmentacin se articularon en nuevos marcos conceptuales de la investigacin intentando dar cuenta de la peculiaridad de los procesos de segregacin urbana ms recientes. Sobre esta transformacin de las ciudades se mantuvo con escasa discusin pblica el modelo tradicional de la poltica habitacional orientado a la construccin de vivienda nueva, a la que lentamente se sum una serie de experiencias puntuales destinadas al mejoramiento barrial. La participacin privada en la prestacin de los servicios urbanos bsicos (agua, desage, gas, electricidad) se puso en marcha sin demasiadas resistencias, bajo la legitimidad de un discurso privatizador que orientaba tanto las acciones econmicas como las polticas. De este modo, se profundizaron las formas mercantilizadas de acceso a las condiciones de habitabilidad y se puso en cuestin cules eran los valores pblicos de la ciudad. La operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi) fue el principal recurso destinado a la vivienda. Es til recordar que se haba creado en el inicio de los 70 como un fondo de asignacin especfica destinado a la construccin de viviendas econmicas. En los 90 se transform en un recurso coparticipado impulsado por los procesos de descentralizacin hacia las jurisdicciones provinciales que tomaron un rol protagnico en la administracin de la operatoria. Este fondo, que hasta el ao 2000 concentraba el 95 por ciento de los recursos pblicos destinados al hbitat, privilegi el crecimiento extensivo de

la ciudad frente al mejoramiento de la ciudad construida. El resultado fue la construccin de conjuntos habitacionales de media densidad localizados en la periferia de las ciudades, dada la escasa disponibilidad de acceder a suelo urbano en mejores localizaciones para el desarrollo de este tipo de emprendimientos. Sin embargo, ms de dos tercios del dficit habitacional reconocido en la esfera oficial correspondan a deficiencias relativas al mejoramiento habitacional, lo que indicaba la necesidad de fortalecer las acciones de recuperacin, rehabilitacin o ampliacin de las viviendas. Los programas de mejoramiento barrial y regularizacin dominial, tales como el Promeba (1996) o el Programa Arraigo (1993), se plantearon una solucin integral del hbitat, al mejorar el estado de construccin de las viviendas existentes y el completamiento de la infraestructura urbana. Estas polticas fueron diseadas como las polticas sociales orientadas al hbitat y se incluyeron en el marco de polticas destinadas a la mitigacin de la pobreza. La mayora de los programas se financiaron a travs de las entidades multilaterales de crdito y en su implementacin no se articularon con la operatoria Fonavi sino que generaron su propia estructura. Hacia diciembre de 2001 nuestro pas atravesaba el complejo emergente de una crisis caracterizada por el empobrecimiento y la desigualdad social, resultado de un acelerado proceso de redistribucin regresiva del ingreso (desde mediados de los 70) asociado a la precarizacin del empleo, al desempleo y la cada del salario real. La crisis dej un conjunto de obras paralizadas y uno de los porcentajes ms altos de desempleo. En este contexto, la construccin de vivienda cobr centralidad bajo el supuesto de su capacidad generadora de la mayor cantidad de empleos por unidad de inversin. El tema de la vivienda volvi a entrar en la agenda de la mano de la obra pblica y los programas de empleo. Se priorizaron el fortalecimiento de programas sociales dirigidos a la emergencia habitacional y la finalizacin de viviendas en ejecucin avanzada del sistema Fonavi como medio de reactivacin del empleo y trabajo en la construccin y como respuesta ante la crisis. El Plan Federal de Vivienda sum recursos presupuestarios nacionales para la ejecucin de un conjunto de programas, con una combinacin de viviendas nuevas, mejoramiento de viviendas y urbanizacin de villas y asentamientos. Actualmente, la operatoria Fonavi representa apenas el 22 por ciento de los recursos destinados a la vivienda. El Programa de Emergencia Habitacional y el de Solidaridad Habita-

cional tuvieron por finalidad atender reas prioritarias, el primero centrado en las reas pobres de las grandes ciudades y el segundo destinado a atender los grandes desequilibrios regionales en las provincias de las regiones del NOA y el NEA. Segn la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (2010), desde el 2003 unas 723 mil familias han mejorado o estn en vas de mejorar su situacin habitacional a travs del acceso a una nueva vivienda o el mejoramiento de la que habitan actualmente. En este periodo se ha fortalecido el funcionamiento del Sistema Federal de Vivienda y concentrado los diversos programas destinados al mejoramiento del hbitat en los organismos nacionales. Poltica de vivienda, una entrada por el mercado de suelo urbano. Si bien se increment fuertemente la inversin en la vivienda y se ampliaron las lneas de accin no slo vivienda nueva sino tambin mejoramiento ba-

rrial, resta abrir la cuestin del acceso a la vivienda como parte del acceso a los valores de vivir en la ciudad. La ciudad expresa la posibilidad de acceder a oportunidades de trabajo, a equipamientos de educacin, salud y esparcimiento ms especializados; dicho de otro modo, a un conjunto de atributos complejos e indivisibles que no pueden adquirirse como mercancas, aunque se reflejan en el precio de las propiedades residenciales urbanas. De modo tal que la entrada a la poltica de vivienda a travs del funcionamiento del mercado de suelo tiene el propsito de incluir uno de los procesos centrales al momento de explicar los fenmenos de segregacin urbana e informalidad. Desde el pensamiento de los economistas clsicos, el funcionamiento del mercado del suelo dio origen a la teora de la renta, que an hoy sigue en elaboracin respecto del mercado de suelo urbano. Existe un consenso bastante generalizado en identificar las mejoras urbanas introducidas
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en la ciudad por el sector pblico y por actores privados como las fuentes generadoras de incremento en el valor de los terrenos. Menos acuerdo hay acerca de quin debe regular, y de qu manera, el reparto de cargas y beneficios de este proceso de valorizacin urbana. Mientras tanto, el precio del suelo desplaza a los sectores populares y a la vivienda social a zonas cada vez ms alejadas. En ciudades divididas y fragmentadas entre porciones legales con infraestructura y porciones pobres y precarias, la poblacin en situacin desfavorecida termina por tener escaso acceso a las oportunidades de empleo, cultura y esparcimiento. Esta dinmica de crecimiento debilita los Segn la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, desde el 2003 unas 723 mil familias han mejorado o estn en vas de mejorar su situacin habitacional a travs del acceso a una nueva vivienda o el mejoramiento de la que habitan actualmente. procesos integradores mientras acumula y multiplica procesos de informalidad urbana. Sin embargo, la poltica habitacional y los indicadores de dficit continan centrados en la vivienda sin considerar la ciudad, aun cuando se trata del mbito privilegiado para la implementacin de las propuestas de integracin urbana. Las principales relaciones a considerar en torno la definicin de una poltica de ciudad son: 1. La ciudad como sistema urbano y la vivienda como parte del mismo. La vivienda forma parte de un proceso que incluye el ac-

ceso al suelo, a la provisin de servicios urbanos bsicos (agua, desage cloacal, electricidad y gas) y a la movilidad (acceso al trabajo, a la escuela y a los centros de salud, al esparcimiento) en trminos de distancia y condiciones de transporte. 2. El largo proceso de construccin de la ciudad. Una parte muy importante de la vivienda es autoconstruida y se completa en un largo perodo. En ese sentido, incluir la nocin de proceso supone reconocer un circuito simultneo de produccin/ocupacin del hbitat. 3. La relacin entre condiciones urbanas y productividad. Las redes de infraestructura permiten desarrollar la vocacin productiva del sector; el pavimento permite, a su vez, la localizacin de actividades econmicas por cuenta propia (kiosco, talleres, etc.). La vivienda constituye simultneamente un lugar para la vida cotidiana y el trabajo. 4. La ciudad como representacin. El lugar de residencia se convierte en un DNI urbano. El hecho de tener una direccin para mencionar en una consulta laboral o donde recibir correspondencia, incluso ser citado para futuras oportunidades de trabajo, mejora las oportunidades de acceso al mercado laboral. La ciudad es un fenmeno de mltiples dimensiones que no se agotan en las condiciones de habitabilidad de las unidades de vivienda. En ese sentido, las formas tradicionales de medir el dficit habitacional son limitadas, porque slo registran la unidad vivienda y no consideran el barrio ni la ciudad, en particular aquellos aspectos relacionados con la localizacin, la accesibilidad al transporte,

a los equipamientos sociales y a los servicios urbanos bsicos (slo se toman en cuenta las situaciones de carencia respecto de los servicios de saneamiento). Una propuesta de explorar la nocin de dficit urbano implica recuperar la preocupacin por los modos de construir ciudad y en este sentido, remite a la posibilidad de disear propuestas dirigidas al acceso a la ciudad como objeto de las polticas pblicas. Frente a los indicadores de dficit habitacional centrados en la vivienda, se propone definir en forma simultnea y articulada ndices que incorporen la caracterizacin del barrio, de la ciudad y la situacin de los hogares respecto del empleo, la educacin y la organizacin social con la finalidad de producir un indicador con capacidad metodolgica de articular informacin sectorial. Este trabajo constituye slo un intento por comprender las condiciones diferenciales de crecimiento de la ciudad e identificar los procesos que explican la fragmentacin en el sistema urbano nacional. Al mismo tiempo, se ha planteado la conveniencia de revisar la poltica de vivienda bajo el prisma de la integracin social y urbana que entendemos puede contemplar una poltica de ciudad que d respuesta a las mltiples y peculiares situaciones de privacin material que expresa la pobreza urbana, en cada ciudad y en cada regin del pas.

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Los artculos firmados expresan las opiniones de los autores y no reflejan necesariamente la opinin del Plan Fnix, la Universidad de Buenos Aires, ni PginaI12

Nmero 1 de Voces en el Fnix - Junio 2010

Editorial: Palabras para cambiar la realidad Abraham Leonardo Gak 1) 2001-2010. Una dcada extraordinaria de la economa argentina Aldo Ferrer 2) Estructura y poltica productiva Carlos Leyba 3) El dilema de Latinoamrica: integracin o fragmentacin Jos Miguel Amiune 4) Orientacin regional Ariel Garca, Florencia Lampreabe y Alejandro Rofman 5) Los lmites del cambio Edgardo Mocca 6) Innovacin estratgica Gustavo Eduardo Lugones 7) Insercin comercial Julio Sevares 8) Un mundo de trabajo Hctor Recalde 9) Educacin crtica Flavia Terigi 10) Polticas para eliminar la pobreza Mariana L. Gonzlez 11) Derechos integrales Enrique Pochat 12) Desigualdades y control social Juan S. Pegoraro 13) Derecho a la ciudad Andrea Catenazzi y Eduardo Reese 14) Recursos para el desarrollo Nicols Gutman 15) Estrategias energticas Roberto Kozulj 16) Activismo artstico Ana Longoni 17) Pluralidad meditica Damin Loreti y Luis Lozano 18) Salud para todos? Susana Belmartino 19) La cuestin social y sanitaria Aldo Neri 20) Cuando comer es un problema Roberto Cittadini Voces de los movimientos sociales Ir por ms Emilio Prsico El protagonismo de la lucha Federico Orchani Unidad de los trabajadores Guillermo Kane Dilogos polticos: en la bsqueda de consensos Recuperamos el Estado Agustn Rossi Proyectos colectivos Martn Sabbatella Terminar con la pobreza Ricardo Alfonsn

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