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EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS: UN INSTRUMENTO INNOVATIVO DE GESTIN PBLICA Francisco Crdova S.

La Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2007, Ley N 28927, trae en su captulo IV una de las grandes innovaciones que, en materia de gestin presupuestal, se han dado en el Per en los ltimos tiempos: la implementacin del Presupuesto por Resultados. Ser esta nueva forma de gestionar los recursos pblicos la panacea para impulsar el desarrollo econmico y social en el pas? De qu manera contribuir a superar la pobreza?

El

<<crecimiento

sin desarrollo>> ha sido el estigma de los pases de Amrica

Latina que, como el Per, han tenido un crecimiento de su economa que ha generado desigualdades en los niveles de ingreso, no ha impulsado la capacidad de consumo interno y ha impedido a una gran parte de la poblacin disfrutar los beneficios de dicho crecimiento.

Este hecho ha dado lugar a una revisin sustancial de las medidas que deben adoptar los pases en desarrollo, y ha comenzado a producirse un desplazamiento de la atencin de la inversin en obras de infraestructura fsica hacia inversiones sociales y productivas que se consideran ms idneas para contribuir al incremento de los ingresos de los ms pobres: la agricultura, los caminos rurales, las microempresas, las obras de agua y saneamiento, la nutricin y la rehabilitacin de los asentamientos humanos marginales.

Esta orientacin tiene que ver con una nueva conciencia sobre el verdadero objetivo de las acciones de desarrollo que actualmente est centrado en la persona humana.

Asesor en Gobernabilidad y Desarrollo en el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado CIPCA. - Docente de la Maestra en Gerencia Social a Distancia, de la Pontificia Universidad.Catlica del Per.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) introdujo desde 1990 el concepto de desarrollo humano que, en su representacin ms reciente, tiene una formulacin ambiciosa y amplia: sostiene que las personas constituyen la verdadera riqueza de las naciones, y que el desarrollo, por lo tanto se refiere a la ampliacin de las opciones que tiene la gente para vivir en la forma que valora. De esta forma, es mucho ms que el crecimiento econmico, que es slo un medio aunque muy importante- de ampliar las opciones de la gente1.

En este contexto, el presupuesto pblico constituye el instrumento primordial para promover el desarrollo econmico y social del pas y elevar el bienestar de la poblacin. Si es manejado con eficiencia puede contribuir a reducir los altos niveles de pobreza y la inequidad social persistente en el pas.

Desafortunadamente, la ejecucin presupuestal del ltimo siglo no ha producido cambios significativos en la calidad de vida de los peruanos, pues las inversiones nacionales han girado ms bien en torno a grandes obras de infraestructura que han tenido escaso o ningn impacto en la generacin de mayor bienestar para la poblacin.

La Gestin por Resultados

Varios pases de Amrica Latina como Ecuador, Bolivia, Chile, Venezuela, Brasil, Colombia, Mxico y Uruguay- han venido implementando durante los ltimos aos cambios sustanciales en los modelos de gestin, orientando el desempeo de la administracin pblica en funcin a resultados y fortaleciendo sistemas de seguimiento y evaluacin, con el fin de aumentar la calidad del gasto pblico, el desempeo de las instituciones y el impacto de las polticas pblicas.

La gestin por resultados constituye una respuesta a la preocupacin por encontrar la clave para liberar los procesos de desarrollo econmico y social. Se busca de alguna manera el diseo y/o perfeccionamiento de mecanismos para optimizar el proceso de asignacin de recursos y crear mayor valor pblico.

La instrumentacin de la gestin por resultados plantea la utilizacin en los gobiernos de un nuevo modelo administrativo que modifica sustancialmente los 2

criterios tradicionales de funcionamiento de las instituciones pblicas y de la administracin de los recursos. Implica pasar de una administracin donde se privilegia exclusivamente el control en la aplicacin de normas y procedimientos, a una administracin que se comprometa ante los ciudadanos a la obtencin de resultados y a rendir cuentas de la ejecucin de los mismos.

La dispersin de los esfuerzos, el crecimiento de la burocracia y la corrupcin, aunados a los escasos impactos sociales, han dado lugar a la preocupacin de que las instituciones gubernamentales centrales, sectoriales o subnacionales- tienen que buscar una mayor concentracin, claridad y precisin en la consecucin de los objetivos del desarrollo.

Actualmente se considera que la gestin pblica efectiva es aquella que obtiene logros tangibles para la sociedad, que van ms all de simples insumos o productos, o que producen efectos transitorios en la gente, y que, ms bien, tienen impactos duraderos sobre la calidad de vida de la poblacin, produciendo gradualmente una transformacin de la sociedad.

Por tanto, la gestin del desarrollo no puede limitarse al mbito tcnico y administrativo; necesariamente debe tener un importante contenido social. Depender, entonces, de las capacidades para aprovechar los espacios polticos de dilogo y deliberacin y determinar lo que es de valor para la sociedad. Un interesante estudio de Marianela Armijo (2005)2 informa que las iniciativas de Gestin por Resultados en el Per son, en general, de carcter incipiente, dispersas, y con escasa coordinacin entre las instituciones que tienen competencias transversales hacia la administracin pblica; con el riesgo de superponer iniciativas y/o desarrollar acciones carentes de la consistencia y coherencia necesaria.

El estudio identifica cuatro iniciativas aisladas de instrumentos de gestin como son los Convenios de Gestin de la PCM, los Convenios de Administracin por Resultados del MEF, los Convenios de Gestin del FONAFE y, por ltimo, los Acuerdos de Gestin en el sector salud; todos ellos con escasa articulacin y coordinacin para la planificacin y evaluacin de la gestin pblica. 3

El diagnstico de Armijo concluye que el contexto organizacional de la administracin pblica peruana no favorece la orientacin de la gestin hacia resultados, por cuanto, entre otros elementos, hay mucha precariedad en las reas de planificacin, evaluacin de la gestin pblica, y rendicin de cuentas pblicas con informacin del desempeo del gasto pblico.

La institucionalidad peruana con competencias en las temticas de evaluacin, planificacin, etc., no cuenta con instancias de coordinacin sistemtica, lo que dificulta la articulacin entre los diferentes instrumentos, tales como los Planes Estratgicos Sectoriales y Territoriales, la programacin Multianual y los Planes Estratgicos Institucionales, facilitando adems la existencia de un conjunto de instrumentos dirigidos hacia los mismos fines, y competencias que se duplican o no estn claramente definidas.

La Gestin Presupuestaria basada en Resultados

El presupuesto pblico, en el marco de sus funciones poltico-institucional, econmica y de gestin, constituye un proceso de decisin concertado entre los niveles ejecutivo y legislativo, orientado al cumplimiento de la funcin suprema del Estado, cual es la de promover el bienestar general fundado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin.

David Arellano (2001), Director de la Divisin de Administracin Pblica del CIDE (Mxico), sostiene que los gestores pblicos latinoamericanos ven limitado su trabajo debido a que existe demasiada interferencia poltica, extensa y abundante normatividad, escaso apoyo a la innovacin y muy poca capacidad de responder con inteligencia a situaciones cambiantes3.

La perspectiva que busca que las burocracias obtengan mayor flexibilidad e inteligencia para actuar seala Arellano-, pero al mismo tiempo asegurar que su comportamiento sea legal y de que la rendicin de cuentas a la sociedad no se vea afectada por tal flexibilidad, es la de los presupuestos dirigidos a resultados. Cambiando el criterio tradicional de control de los recursos de los procesos al nuevo criterio de control a travs de la evaluacin de resultados, es posible de manera ms slida no slo 4

planear el uso de los recursos sino entender y dirigir el gasto de los mismos para obtener determinados resultados orientados al desarrollo de los pueblos.

La concepcin de la gestin presupuestaria basada en resultados no es nueva. Sin embargo es justo decir que la propuesta actual trae importantes innovaciones. Los resultados buscan dar sentido y congruencia a la integracin de las diversas instituciones y organismos pblicos, ligndolos con los impactos que el Estado, en conjunto, pretende alcanzar. El presupuesto, en este sentido, adquiere una nueva dimensin: el gasto debe generar resultados e impacto y estos deben definir el gasto.

La implementacin del presupuesto por resultados en diversos pases ha generado resultados diversos. Reconocidos investigadores como David Arellano- han observado algunos beneficios potenciales en experiencias como Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia.

En Amrica Latina,

la experiencia de Chile puede dar luces sobre la

implementacin exitosa de un sistema de control de gestin y presupuesto por resultados. Segn da cuenta Marcela Guzmn (2004)4, Jefa de la Divisin de Control de Gestin de la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de Chile, este sistema, iniciado desde 1994, comprende algunos instrumentos sustanciales como indicadores de desempeo; evaluaciones de programas e institucionales; fondo concursable; programas de mejoramiento de la gestin y balances de gestin integral, entre otros. Cabe destacar que estos instrumentos, adems de estar todos ellos integrados al proceso presupuestario, generan una sinergia derivada de los elementos conceptuales de sus diseos y de los procedimientos que ordenan su implementacin.

El avance en el desarrollo y consolidacin de cada uno de los instrumentos mencionados, han logrado fomentar e impulsar el mejoramiento de la gestin en los programas e instituciones pblicas chilenas. A su vez ha permitido, de un modo creciente, que el ciclo del presupuesto y el trabajo a nivel legislativo disponga de ms y mejor informacin para su anlisis, contribuyendo a la transparencia de la gestin presupuestaria.

La implementacin del modelo de presupuesto por resultados en Chile ha permitido, adems, que los objetivos y elementos que lo componen sean cada vez ms comprendidos y apoyados por los diferentes actores de los que depende y se relaciona, generando vnculos ms fuertes entre planeacin, presupuestacin y evaluacin, obligando a una discusin de poltica pblica ms integral y coordinada.

La Gestin Presupuestaria en el Per

La gestin presupuestaria tradicional en el Per est basada en el Presupuesto por Programas, caracterizado por ser un sistema de presupuestacin de tipo incremental no asociado a productos ni resultados, responder a presiones polticas de gasto que prevalecen sobre los objetivos, realizar evaluaciones que enfatizan en la cantidad del gasto antes que en la calidad del mismo, y administrados mediante procesos gerenciales centrados en procedimientos antes que en resultados, generando ineficacia e ineficiencia en la accin pblica.

Es evidente una dbil integracin entre las diversas fases del proceso presupuestario, adems que la funcin de evaluacin presupuestaria est escasamente desarrollada, lo cual dificulta la mejora de la asignacin presupuestaria sobre la base de la informacin de los resultados obtenidos cada ao. En general, las metas que se monitorean son referidas a los insumos y no a productos o resultados, y hay poca utilizacin de la informacin disponible del presupuesto para fines de rendicin de cuentas. Por ltimo, las iniciativas de planificacin y evaluacin desarrolladas por instituciones del gobierno central no estn coordinadas y no entregan informacin relevante para mejorar la calidad del gasto, ni para transparentar el uso de los recursos pblicos.

Esto ha hecho evidente la necesidad de reducir la inercia presupuestaria vinculando las asignaciones a incremento en productos, servicios y resultados, articular la planificacin estratgica con la programacin presupuestaria, desarrollar evaluaciones efectivas que generen informacin adecuada para la toma de decisiones, y lograr que el presupuesto se constituya en una herramienta real de gestin que incida en la eficacia y eficiencia de la accin y posibilite el cumplimiento de las funciones constitucionales del Estado. 6

Adems, dado los ltimos sucesos de corrupcin en el Per, en la dcada pasada, ha devenido en inevitable la necesidad de generar mayor transparencia en la utilizacin de los recursos pblicos y de promover la rendicin de cuentas, lo cual ha producido un nuevo rumbo para alcanzar los objetivos propuestos y vigilar los progresos.

Frente a este escenario, a partir del ao 2000, el Per se enfrent frontalmente a estos problemas, poniendo en marcha un conjunto de instrumentos legales, como el que ampara el derecho de los ciudadanos de acceder a la informacin que obra en poder de las entidades pblicas, sin expresin de causa y sin mayor costo que el de su reproduccin5. Por otra parte, la dacin de la Ley Marco de Presupuesto Participativo6 ha constituido el primer intento por implementar un mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos pblicos, tendientes a fortalecer las relaciones EstadoSociedad Civil, facultando a los representantes de las organizaciones sociales a intervenir directamente en la priorizacin de la inversin pblica y a participar en mecanismos de control social a fin de supervisar el cumplimiento de los compromisos asumidos, fomentar la rendicin de cuentas y promover el fortalecimiento de capacidades7.

Aunque este proceso ha desencadenado un proceso poltico diferente, graficando una relacin ms democrtica entre las autoridades y los ciudadanos, y ha abierto las puertas a un novedoso sistema de participacin y concertacin, se aprecia que las prioridades de inversin de la poblacin estn centradas en obras de infraestructura fsica, mayormente intrascendente para la comunidad, y que los recursos pblicos se atomizan innecesariamente en un afn distributivo y populista por parte de los tcnicos y polticos de los gobiernos subnacionales. A esto se suman las tensiones y hasta conflictos que produce la intervencin de actores con intereses diferentes que tratan de influir en la toma de decisiones.

El Presupuesto Participativo en el Per, tanto en la programacin como en la ejecucin, mantiene serios desajustes con la realidad, est divorciado de los objetivos estratgicos de los planes de desarrollo concertados, no ofrece un campo de respuestas valiosas para la sociedad y, entre sus ventajas y mltiples problemas, persisten en la 7

poblacin las carencias ms sentidas por la ausencia de resultados visibles y socialmente apreciados.

Si bien el MEF considera esta experiencia como positiva en trminos de la cobertura que ha logrado, tambin reconoce entre sus principales limitantes el incumplimiento de los acuerdos por parte de las autoridades, escaso compromiso poltico y fuertes distorsiones en la priorizacin de la inversin, por ejemplo la ejecucin de obras como el Obelisco de Tambopata, el Centro Cvico de Palca, la Piscina-Jacuzzi Termal y la Plaza con auditorio subterrneo en Huancavelica; todas ellas ubicadas en localidades de pobreza extrema, y con graves carencias en servicios bsicos elementales como agua y alcantarillado8.

Es evidente, pues, que la programacin participativa del presupuesto, que se promueve solamente a nivel regional y local, adolece de indicadores de medicin y control que ayuden a verificar el impacto de la inversin pblica en el desarrollo de los pueblos y en la generacin de mayor bienestar para la poblacin.

Hacia un Sistema de Gestin por Resultados: la Ruta Normativa

El Per ha logrado algunos avances normativos en su esfuerzo por mejorar la eficiencia y la calidad del gasto pblico -acorde con los paradigmas de la Nueva Gestin Pblica imperante en Amrica Latina-, apoyndose primordialmente en la modernizacin del marco normativo y en nuevas prcticas y sistemas de administracin pblica, tales como la implantacin a partir de 1998 del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF); la dacin de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal en 1999; el sitio web Portal de Transparencia del MEF; y la adopcin del Marco Macroeconmico Multianual.

Posteriormente, en el ao 2002, mediante el Acuerdo Nacional los dirigentes polticos de la mayora de partidos vigentes en el pas se comprometieron a construir un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente; as como a implementar mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, y a mejorar la capacidad de gestin del Estado mediante la modernizacin de la administracin pblica.

El compromiso central de la Vigsimo Cuarta Poltica de Estado incide en la necesidad de que el Estado atienda las demandas de la poblacin y asegure su participacin en la gestin de polticas pblicas y sociales, estableciendo en la administracin pblica mecanismos de mejora continua en la asignacin, ejecucin, calidad y control del gasto fiscal.

Unos meses antes de la suscripcin del Acuerdo Nacional, mediante la Ley N 27658 se declar al Estado peruano en proceso de modernizacin con la finalidad de mejorar la gestin pblica y construir un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del ciudadano9.

Se observa en esta norma que los altos niveles gubernamentales manifiestan preocupacin por la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos. Asimismo, se hace evidente la voluntad poltica por institucionalizar la evaluacin de la gestin por resultados a travs del uso de modernos recursos tecnolgicos, la planificacin estratgica y concertada, la rendicin pblica y peridica de cuentas, y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.

De esta manera, el Per inici su avance hacia un sistema de gestin, incluyendo el uso eficiente de los recursos pblicos, sometido a la medicin del cumplimiento no slo de las funciones asignadas sino primordialmente orientado hacia la obtencin de resultados.

A fines del 2003, con la dacin de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico10, se da otro paso en el esfuerzo por mejorar la inversin pblica, al vincular, como un principio general, la asignacin de los recursos pblicos con las prioridades de gasto determinadas para el cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el marco de los planes estratgicos de desarrollo. No obstante, se sigue considerando al presupuesto pblico como un simple instrumento de programacin econmica financiera, antes que una herramienta para hacer viable el progreso de la poblacin a travs del logro de resultados valiosos para la sociedad nacional.

Con la creacin del Sistema Nacional de Presupuesto11, a finales del 2004, ya no se ve al presupuesto pblico solamente como la expresin cuantificada, conjunta y sistemtica de los ingresos y gastos a atender durante el ao fiscal, sino que se le avizora como un instrumento de gestin del Estado peruano que posibilita el logro de sus objetivos y metas. De esta manera, se pone nfasis en una gestin presupuestaria orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economa y calidad.

As tambin, ante la ineficiencia de la ejecucin presupuestal en proyectos que no resolvan los problemas de la gente, se cre el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)12, buscando optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin, con el fin de que su aplicacin tenga un mayor impacto en el desarrollo econmico y social del pas. Es decir, se busca con el SNIP, a travs de una evaluacin tcnica, econmica, financiera y de sostenibilidad de los proyectos, previa a su ejecucin, obtener los mejores resultados posibles. El SNIP como seala Eduardo Morn (2006)13- de alguna manera filtra los malos proyectos de inversin pblica pero hay muchsimo gasto corriente en la forma de programas y proyectos que no pasan por el SNIP pero que tampoco tienen una evaluacin previa y ex post que permita saber si esos fondos deberan volver a asignarse al ao siguiente. Adicionalmente, segn un informe del FMI (2004)14, a pesar de avances notorios, los diversos sistemas transversales de gestin del Gobierno, tales como logstica, compras, servicio civil, gobierno electrnico, servicios administrativos, control interno, entre otros, an no generan informacin administrativa integrada, oportuna y accesible, lo que dificulta un proceso decisorio pblico basado en resultados.

Por otra parte, las leyes de presupuesto del sector pblico de los ltimos aos, aunque han persistido en mantener la estructura del presupuesto por programas, es decir de una gestin presupuestal con una dinmica operativa basada en la cadena funcional programtica, paulatinamente han ido incorporando disposiciones sobre disciplina, racionalidad y austeridad, as como sobre la revisin de los procesos y procedimientos institucionales, con el objeto de lograr una mayor eficiencia y eficacia en el gasto pblico, y posibilitar el cumplimiento de los objetivos propuestos. 10

En todo caso, se evidencia en el Gobierno Nacional una estrategia sostenida para fomentar una Gestin por Resultados que incluya la modernizacin del presupuesto pblico y la generacin de estadsticas en el nivel regional y local para facilitar el monitoreo. Esta estrategia se complementa con la mejora de la capacidad de preparacin, priorizacin, ejecucin y evaluacin de proyectos en todos los niveles de gobierno.

Implementando el Presupuesto por Resultados en el Per

Como se ha visto, progresivamente el Estado peruano en el ltimo decenio ha ingresado en la dinmica de implementacin de instrumentos innovativos de gestin pblica que en pases desarrollados vienen funcionando con mucha ms antelacin.

El Presupuesto por Resultados emerge como componente central de este proceso de reformas que involucran, segn Mario Marcel (2006)15, la reestructuracin de los procesos presupuestarios para incorporar informacin sobre desempeo, destino de los recursos, mandatos y compromisos, evaluacin de resultados mediante indicadores, y sostenibilidad de las inversiones.

A partir del ao 2004 el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) ha venido analizando, como una necesidad fundamental, el cambio del sistema de Presupuesto por Programas -ya que ste presenta una reducida flexibilidad para el cambio de estrategias, obliga a una asignacin centrada solamente en los insumos y pone el nfasis en el control de la legalidad del proceso presupuestario-, a un Presupuesto por Resultados.

Entre las ventajas que el MEF encuentra en el Presupuesto por Resultados se encuentra la conexin lgica entre la gestin pblica y los resultados, adems de la facilidad que presenta para medir y monitorear los resultados de su ejecucin16.

Es conveniente resear las declaraciones del Ministro de Economa, Luis Carranza17, quien ha sealado pblicamente que el pas puede comprometerse a lograr tasas de crecimiento de entre 6% y 7% al ao en el prximo quinquenio, pero que eso no ser suficiente para reducir la pobreza. A juicio del funcionario, adems de un crecimiento sostenido, es necesario mejorar la eficiencia del gasto social. 11

En ese sentido ha dicho el Ministro- ms que incrementar el presupuesto social, hace falta focalizar adecuadamente el gasto. De nada sirve incrementar el gasto en medicinas para combatir las enfermedades de los nios si no se invierte primero en mejorar los servicios de saneamiento, toda vez que la mayor parte de enfermedades por combatir estn ligadas a trastornos gastrointestinales por la mala calidad del agua.

Ante esta situacin, la propuesta del MEF es establecer un Presupuesto por Resultados (es decir, que se asignen las partidas en funcin del cumplimiento de determinadas metas), modernizar el sistema de inversin pblica para facilitar el shock de inversiones y fomentar la mejora del capital humano y tecnolgico del pas. En funcin de la eficiencia que se consiga con estas propuestas en la asignacin del gasto, el MEF ha establecido potenciales escenarios de reduccin de la pobreza, en que el mejor es el que la reduce del actual 49% a 29% en el 201118.
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La discusin de fondo sostiene Eduardo Morn - es cmo encaramos el ejercicio de cambiar la forma de elaborar el presupuesto pblico. Un segundo tema de fondo es el permanente uso de crditos suplementarios. Un funcionario de la Direccin de Presupuesto de Chile resea Morn- deca que ellos no tenan ningn crdito suplementario. Crdito suplementario es una forma elegante de decir plata extra que entra, plata extra que gasto.

En el Congreso de la Repblica tambin se ha dado un consenso en torno a la necesidad de implementar un Presupuesto por Resultados en el pas. Desde la Comisin de Presupuesto connotados parlamentarios han sealado que este constituye un importante paso en la reforma del Estado, pues as como se asignarn recursos, se evaluarn sus resultados.

Los Congresistas han reafirmado el compromiso entre el Ejecutivo y el Legislativo de cambiar el presupuesto histrico al que estbamos acostumbrados por el de objetivos reales al final del ejercicio. Sostienen que el presupuesto por resultados nunca antes se vio, en cambio, hoy lo que cuenta son los resultados de la gestin y el cumplimiento de los compromisos asumidos, aclarando que se trata de un proceso gradual pero que se tiene que cumplir por el bien de los peruanos20.

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Bajo esta perspectiva de orientacin hacia los resultados, la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007, establece la implementacin del Presupuesto por Resultados21, promoviendo en su etapa de incorporacin, instrumentos tales como la programacin presupuestaria estratgica, metas fsicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluacin.

La normativa establece que a partir del ao 2007, se introduce en la fase de Evaluacin Presupuestal nuevos instrumentos de aplicacin a la evaluacin de los programas piloto sobre la gestin por resultados. Las evaluaciones sern utilizadas para realizar correctivos en los procesos o en la gestin de los programas seleccionados. Asimismo se precisa que los Gobiernos Regionales y Locales debern iniciar el desarrollo de la Programacin Estratgica y los Indicadores de Desempeo, a fin de aportar informacin para la gestin basada en resultados.

La implementacin de la gestin presupuestaria por resultados ser progresiva en tanto el MEF, a travs de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) disea los instrumentos necesarios, as como los mecanismos para la transparencia de toda la informacin relacionada. La Programacin Presupuestaria Estratgica se introduce en todo el Sector Pblico en el proceso de programacin del presupuesto de 2008, como instrumento especfico orientado a la articulacin de los planes estratgicos sectoriales e institucionales con la programacin presupuestal.

La norma ordena que los indicadores de resultados son de uso obligatorio para las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo, los Pliegos presupuestarios estn obligados a sustentar sus proyectos de presupuesto y ejecucin sobre la base de la informacin generada por los indicadores de resultados y las evaluaciones especficas.

Bases para la implementacin Nelson Shack22, se formula un conjunto de interrogantes como condiciones previas, que pueden servir de gua para el diseo de las estrategias e instrumentos: Es ms conveniente una estrategia de implementacin gradual y progresiva?; Cun importante es el Liderazgo y la Credibilidad?; Un conjunto bueno de Indicadores de 13

Desempeo es suficiente?; Se requiere cambiar los procesos de trabajo y la organizacin de las instituciones?; Existe un modelo nico de Presupuesto por Resultados a implementar?; Se requiere una Ley para implementar un Presupuesto por Resultados?; Podemos tener una Gestin de Presupuesto por Resultados sin una gran dosis de transparencia y de participacin?

Sin afn de dar respuesta a cada una de las interrogantes planteadas, Shack, de modo enunciativo, especifica algunas de las iniciativas que considera importantes para llevar adelante la reforma: a) Concepcin integral pero implementacin gradual y progresiva. Implica un cambio en la forma de pensar y de actuar al interior de la Administracin Pblica. Adicionalmente a la Ley, es necesario difundir los avances y consolidarlos legalmente; b) Claridad en la lgica de operacin de un Presupuesto por Resultados con nfasis en la incidencia no mecanicista en la asignacin de los recursos. Se debe tener en cuenta la realidad idiosincrsica institucional, formal e informal, y las capacidades tcnicas en cada espacio y tiempo; c) Ante la complejidad de la realidad y la incidencia de factores externos en el desempeo de la gestin pblica, se requiere una combinacin inteligente de distintos instrumentos; y d) El Presupuesto por Resultados requiere de la adecuacin de los sistemas administrativos en conjunto y no slo del Presupuesto, por lo cual se requiere de un consenso poltico slido. Se necesita <<mapear>> e interactuar con los actores y construir alianzas.

Shack tambin propone algunos modelos de implementacin del Presupuesto por Resultados, que son propios de las experiencias de aplicacin en diversos pases. As, menciona los siguientes: i) Modelo neogerencial (pases nrdicos): En este modelo la responsabilidad plena recae en los gestores, y el presupuesto entrega un marco general, flexible para la gestin institucional; ii) Modelo contractualizado (Nueva Zelanda): Aqu la responsabilidad poltica es de los Ministerios, mientras que la responsabilidad administrativa es de los gestores. Asimismo, el presupuesto opera como un medio de cambio en las transacciones; iii) Modelo agente-principal (Gran Bretaa, Chile): En este modelo se mantiene la base de poder en el centro, y depende del control de gestin e incentivos para inducir comportamientos en los gestores; iv) Modelo

departamentalizado (Australia): La responsabilidad poltica recae en los Ministerios. Se utiliza la Evaluacin como un mecanismo de retroalimentacin, ajustado a necesidades especficas. 14

Acciones preliminares ejecutadas por el MEF

Para hacer viable un modelo de gestin presupuestaria orientado a resultados, el Per a travs del MEF, desde el 2005 ha concertado el financiamiento de un Programa de Cooperacin y Asistencia Tcnica con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)23, con el objetivo de apoyar el proceso que viene desarrollando el Gobierno del Per para fortalecer la gestin por resultados, as como las iniciativas complementarias en los mbitos de la gestin presupuestaria, el sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico, y el sistema nacional de inversin pblica. Tambin se apoyarn las acciones desarrolladas por las entidades con competencias en temas de evaluacin de desempeo y transparencia, entre otros, las cuales se espera apoyar en sus instancias de coordinacin para asegurar consistencia y coherencia entre stas.

El programa contempla como uno de sus principales componentes la Gestin Presupuestaria por Resultados, con el objetivo de contribuir a la modernizacin del sistema de gestin presupuestaria, a fin de generar incentivos para optimizar la asignacin y ejecucin de recursos, y lograr un incremento en la disponibilidad y uso de informacin sobre el desempeo de la administracin pblica a travs del seguimiento y evaluacin del gasto pblico.

Para ello, con los recursos del Programa se financiar principalmente consultoras divididas en tres subcomponentes: Presupuestacin por Resultados, Sistema de Incentivos y Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico.

En el primer subcomponente -Presupuestacin por Resultados- se tiene previsto disear la estrategia especfica para la implementacin gradual de un presupuesto por resultados, y a travs de la Facilidad de Mejora de la Calidad de la Gestin y del Gasto Pblico se iniciara el desarrollo de pilotos. Se financiarn cuatro productos bajo la responsabilidad de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (DNPP), a saber: (i) la elaboracin de un diagnstico sobre cmo se hace el presupuesto pblico en el Per; (ii) la elaboracin del marco analtico y conceptual de la presupuestacin por resultados y propuesta metodolgica para su implementacin en el Per; (iii) un diagnstico para la adecuacin de la clasificacin presupuestaria y el sistema de informacin financiera a

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la presupuestacin por resultados; y (iv) una evaluacin de la presupuestacin participativa en los gobiernos locales.

Desafos y Tareas pendientes

El presupuesto por resultados es ms que un cambio en la metodologa del proceso presupuestal, requiere modificar la gestin de la formulacin presupuestal para que tome en cuenta los problemas de articulacin y coordinacin de polticas pblicas que surgen por la multiplicidad de actores que entran en juego y tratan de incidir en la gestin de los recursos y en el logro de resultados.

En consecuencia, alinear las asignaciones presupuestales con las prioridades de poltica de un gobierno, realizar procesos de reasignacin intersectoriales teniendo en cuenta el desempeo de los diferentes programas, as como generar informacin sobre los costos reales de las polticas, son objetivos a lograr mediante la gestin presupuestaria.

Asimismo, es necesario establecer una articulacin sostenible entre la planificacin estratgica y el presupuesto, considerando no tanto las dimensiones tcnicas, administrativas y financieras, sino algunos aspectos polticos e institucionales del proceso. Por tanto, se debe analizar los modelos que han resultado innovadores y exitosos en los ltimos aos, principalmente en Brasil y Chile, y armonizar la

institucionalidad existente en el pas con los requerimientos para su adaptacin efectiva. Como sealan Cristina Zurbriggen y Nora Berreta (2006)24, el proceso de formulacin de las polticas pblicas, y de asignacin de los recursos que las hace posible, es un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores polticos. El tipo de acuerdos en que los actores polticos se comprometen depende de las posibilidades que brinde el medio institucional. Para que los actores se comprometan en ciertas acciones de mediano y largo plazo es fundamental que exista credibilidad y capacidad de garantizar el cumplimiento de los acuerdos.

El Per necesita fortalecer ciertas reas de la gestin para lograr calidad e integridad del gasto pblico. En tal sentido, es importante la creacin de un Sistema de 16

Gestin por Resultados que permita, gradualmente, enfrentar las limitaciones de los procesos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin.

La implementacin de este sistema implica un desafo en el cual ya se ha comprometido el MEF, pues debera dar una perspectiva integrada de los esfuerzos realizados, evitando las duplicidades y optimizando la informacin para un uso ms eficiente de sta en la toma de decisiones.

La sostenibilidad del proceso est en funcin de la claridad de los objetivos planteados, del correcto diseo de los instrumentos para el seguimiento participativo del gasto, de la aplicacin descentralizada, del monitoreo y evaluacin, as como del cumplimiento de los plazos de implementacin establecidos por la Ley de Presupuesto Pblico, que vencen a fines de abril de 2007.

Pero en el centro de este esquema est el compromiso poltico de las autoridades gubernamentales y la institucionalizacin del proceso en todos los niveles de gobierno, sea a nivel legal, o mediante convenios y directivas. De esta manera, el Per lograr poner en marcha un instrumento innovativo, eficaz y eficiente para la optimizacin del gasto pblico, que tenga un impacto sostenible en el mejoramiento de la calidad de vida y en el bienestar de los ms pobres del pas.

Piura, febrero de 2007

NOTAS
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano, 2001.
2 1

ARMIJO Marianela. Diagnstico Preliminar de la Gestin por Resultados en el Per. BID. julio 2005.

ARELLANO David. Dilemas y Potencialidades de los Presupuestos orientados a Resultados. Limites del gerencialismo en la reforma presupuestal. Buenos Aires, 2001 (CIDE, DT. DAP, Mxico, 96) GUZMN Marcela. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados. La Experiencia Chilena. Santiago de Chile, 2004
5 4

Ley N 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, vigente desde Enero de 2003, su modificatoria Ley N 27927, y su Reglamento D.S. N 072-2003-PCM Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y su Reglamento D.S. N 171-2003-EF.

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El Reglamento de la Ley N 28056 faculta la conformacin de los Comits de Vigilancia, Control del Presupuesto y Gestin de los Gobiernos Regionales y Locales. A partir del ao 2006, de acuerdo al Instructivo publicado por el MEF se pueden conformar, adems, Comits de Vigilancia de Obra. Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). El Presupuesto Participativo en el Per: Lecciones aprendidas y desafos. Documento de Trabajo. Lima, Junio 2005 Ley N 27658 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, vigente a partir del 30 de enero de 2002
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Ley N 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003

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Ley N 28411 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Sustituy a la antigua Ley N 27209 o Ley de Gestin Presupuestaria del Estado. Ley N 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica y su Reglamento D.S. N 157-2002-EF

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MORN Eduardo. Presupuesto 2007: Entre la austeridad y la eficiencia. En: Anlisis de Polticas N 38 CIES. Lima, 2006

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Fondo Monetario Internacional (FMI). Per: Proyecto Piloto en Inversin Pblica y Poltica Fiscal. Noviembre de 2004 MARCEL Mario. Gestin Burocrtica y Gestin Presupuestaria por Resultados: Experiencia Internacional. Ro de Janeiro, agosto 2006.

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Ministerio de Economa y Finanzas MEF. Hacia una Gestin Presupuestaria basada en Resultados. Presentacin de la DNPP. Lima, 2006 Declaraciones del Ministro de Economa y Finanzas, Dr. Luis Carranza Ugarte, publicadas en el diario El Comercio el 29 de diciembre de 2006. Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Presentacin del Ministro de Economa, Dr. Luis Carranza Ugarte, en el Congreso el 6 de setiembre de 2006, para sustentar el proyecto de presupuesto pblico 2007. En: www.mef.gob.pe - 14 de enero de 2007 MORN Eduardo. Op.Cit. Ver nota N 13.

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Declaraciones del Presidente de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica, Dr. Luis Alva Castro, y del Vicepresidente de la misma Comisin, Walter Menchola, publicadas en el Portal del Congreso de la Repblica. En: www.congreso.gob.pe - 14 de enero de 2007

Ley N 28927 Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007. Captulo IV, artculos 10 a 16. SHACK Nelson. Presupuesto por Resultados: Algunas ideas por discutir. Ponencia presentada en el Taller de Lanzamiento de Proyectos Efectividad del Desarrollo y Gestin Presupuestaria por Resultados, realizado en Montevideo Uruguay, del 23 al 27 de octubre de 2006. Banco Interamericano de Desarrollo - BID. Documento: Estrategia y Plan de Accin para la Efectividad en el Desarrollo y una Gestin por Resultados en el Per. Informacin tomada del portal web del BID: www.iadb.org . 15 de enero de 2007
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ZURBRIGGEN Cristina y BERRETA Nora. Capacidad Poltica y Tcnica en la Gestin de las Polticas y los Presupuestos Pblicos. (Panel: Valor Pblico y Capital Institucional). Documento presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

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