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Apuntes de Clases Derecho Administrativo Prof.
Mauricio Decap Fernndez
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA1
La Administracin, como rgano del Estado, es un poder pblico, una compleja organizacin jurdico - pblica (L. Parejo Alfonso, 1996, p. 352), integrada por el Presidente de la Repblica y sus rganos colaboradores y dependientes, as como por las personas jurdico-pblicas que cumplen funciones administrativas, cuyo sentido institucional se resume en el servicio al inters general, al bien comn. La Administracin posee una accin finalista que se satisface con la realizacin efectiva de ese inters general, del bien comn que indica la Constitucin Poltica de Chile en su artculo 1. Como seala el profesor Soto Kloss, la Administracin del Estado es un poder jurdico finalizado. Todo fin que el Estado persiga, segn deca Laband, se traduce en el despliegue de una actividad que tiende a dar cumplimiento a la funcin administrativa que le es encomendada a los rganos que forman parte de la Administracin del Estado. Esta funcin no solamente se desarrolla mediante el ejercicio de actividades jurdicas, sino que adems y en parte importante se cumple dicha funcin a travs de una actividad material, la cual despliega sin la intencin, al menos directa, de producir efectos jurdicos. Es aqu, en el cumplimiento de estas actividades jurdicas y de orden fctico, donde la Administracin cumple su misin de administrar y gobernar el pas; es decir, en esta gestin directa encaminada a la satisfaccin de las necesidades de la comunidad y en la ejecucin de las diversas disposiciones normativas que aseguren un adecuado ejercicio de las potestades pblicas, para as poder permitir a los particulares la realizacin de las libertades individuales consagradas en la Constitucin y la realizacin material de las misiones estatales o de poder pblico. Esto significa que la actividad administrativa del Estado no consiste nicamente en la exteriorizacin de competencias jurdicas, ya sea a travs de actos administrativos o por medio de frmulas convencionales o contractuales de derecho pblico o de derecho privado, sino que tambin y de una manera importante, la Administracin da origen a diversas actuaciones de orden material, fctico, que si bien es cierto no estn destinadas a producir efectos jurdicos directos, son realizadas para el cumplimiento de su funcin constitucional de Gobierno y Administracin, encaminada a la ejecucin de mltiples y variados cometidos, los que realizan por medio de rganos encargados de atender las necesidades pblicas de manera regular, continua y permanente, en aras de la coordinada realizacin de lo que se ha dado en llamar el bien comn. Estas actuaciones administrativas se producen o manifiestan dentro del universo jurdico como consecuencia del principio rector que establece que los poderes pblicos solamente pueden actuar legalmente dentro del marco que fija el principio de juridicidad y dentro de su respectiva competencia. Este principio de habilitacin legal previa, condiciona a la Administracin, a la vez que le imprime un sello que la diferencia de manera indeleble de las actividades que en el plano material y/o jurdico, pueden desplegar las dems personas naturales o jurdicas, integrantes del sector privado.
Debe advertirse que los presentes apuntes de clases no son oficiales, esto es, no constituyen ni reemplazan la ctedra, sino que representan un esfuerzo conjunto de los propios alumnos del curso de 1996, con el profesor, para que exista un material de estudio bsico, a disposicin de todos los estudiantes de esta asignatura.
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Apuntes de Clases Derecho Administrativo Prof. Mauricio Decap Fernndez
De esta manera, la Administracin slo puede actuar legtimamente, cuando se dan los presupuestos de hecho contenidos en la norma legal, y estando en presencia de una habilitacin jurdica previa, que la dota de las potestades suficientes para realizar la actividad jurdica o fctica dirigida a satisfacer una concreta necesidad pblica. Consecuencia de ello, es la ausencia de un campo genrico o ilimitado de posibilidades de actuacin de la Administracin, a diferencia de los particulares, que disponen de un marco amplio de posibilidades de actuacin, con slo algunas limitaciones al seoro de la voluntad. Es dentro de este esquema legalista, de control y de responsabilidad donde la administracin desarrolla el ejercicio de sus competencias, acta para dar cumplimiento a la funcin administrativa que le ha sido encomendada por la Constitucin, dinamiza o pone en movimiento, como seala el profesor Arstica, las potestades, cada vez que se presente la necesidad pblica cuya satisfaccin le ha sido encargada. EFECTOS QUE PRODUCE LA ACTIVIDAD LICITA O REGULAR DE LA ADMINISTRACIN La actividad material de la Administracin que se realiza dentro del principio de legalidad, da lugar a los denominados actos simplemente materiales. Si esta actividad fctica de la administracin produce consecuencias o efectos jurdicos inmediatos, da origen a los denominados hechos jurdicos, que pueden ser causados por el desconocimiento de la competencia del rgano administrativo, por la actuacin tarda o parcial de aquel, por ser intempestiva o por su actuacin antijurdica. De modo que, cuando la Administracin, en su actividad fctica, se sujeta irrestrictamente al principio de legalidad, representada por el cumplimiento cabal de las misiones de servicio pblico que le han sido confiadas por la Constitucin y las leyes, no se producen efectos jurdicos directos e inmediatos, en principio, no se originan consecuencias en Derecho. Es decir, si la actividad material ha coincidido exactamente con el cometido sealado al rgano administrativo, no debera comprometer la responsabilidad del Estado, particularmente la responsabilidad extracontractual. Salvo que, en el ejercicio de dicha actividad material, concurriendo todos los supuestos que la norma habilitante plantea, se cause un dao a otro u otros, en cuyo caso nos enfrentaremos a la difcil cuestin de dilucidar si frente a dichas consecuencias daosas de una actividad lcita o regular, se genera la responsabilidad del Estado, lo que ser abordado en el captulo respectivo, dejndola por ahora solamente planteada la cuestin. La finalidad de la Administracin, entonces, es ser ejecutora material de la actividad conducente al logro del bien comn, a permitir a cada uno de los habitantes del pas, la realizacin de su ms pleno desarrollo cultural, social y econmico, proporcionndole a los individuos las condiciones materiales indispensables para el ejercicio de sus potencialidades intelectuales y materiales, a travs del mantenimiento del orden pblico, de la seguridad exterior, de un medio ambiente ecolgicamente libre de contaminacin, de la salud pblica y la educacin, etc. El concepto de relacin jurdica La actividad de la Administracin, de acuerdo a lo expuesto, slo puede desarrollarse en conformidad al principio de juridicidad, si previamente ha sido dotada de potestades por el ordenamiento jurdico. Entonces, es importante tener claro el concepto de potestad, pues ejerciendo estas potestades puede la administracin originar relaciones jurdicas, en nuestro caso, relaciones jurdico-administrativas, de las que nacen derechos
subjetivos y obligaciones correlativas. La potestad es un poder/deber que el ordenamiento jurdico ha otorgado directamente a los rganos de la Administracin, se trata de apoderamientos-mandatos de actuacin dirigidos a aquella organizacin (L.Parejo Alfonso, 1996, p. 369). La potestad es abstracta, es un poder/deber que se da para ejercer llegado el caso, de manera tal que el rgano titular no puede declinar su ejercicio. Una relacin jurdica es un vnculo que une a dos personas y recae en un objeto, que es una prestacin. De ella nacen derechos (subjetivos) y obligaciones. Eso no se da en la potestad. Del ejercicio de una potestad puede surgir una relacin jurdica, por ejemplo si se ejerce la potestad expropiatoria. Pero la potestad, en cuanto tal, es un poder abstracto, genrico, respecto del cual todos los ciudadanos estn colocados en una posicin de sujecin, estn en el deber de soportar el ejercicio de la potestad. Como se seal, del ejercicio de una potestad pueden surgir relaciones jurdicas, por ejemplo, el concesionario que ha recibido de la Administracin el derecho a una concesin, pasa de una relacin de sujecin a la situacin de concesionario y puede tener derechos subjetivos pblicos: los que tiene una persona frente a la administracin derivados del ejercicio de una potestad. Esto demuestra que la actuacin de la Administracin ejerciendo poder, es muy distinta a la de los particulares, en que unos tienen derechos sobre los otros. El ejercicio de una potestad por parte de un rgano integrante de la Administracin del Estado, supone la produccin de sus efectos con imperio, lleva implcita la imperatividad, esto es, basta la sola exteriorizacin de la voluntad de la Administracin para que se produzcan consecuencias jurdicas, an sin mediar el consentimiento del interesado. Esta es precisamente una de las notas caractersticas de la actividad jurdica administrativa, propia del carcter de poder pblico que posee. CLASIFICACION DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Siguiendo al profesor espaol Luciano Parejo Alfonso, debemos tener presente que la actividad administrativa es de considerable volumen, con multiplicidad y heterogeneidad tanto de fines perseguidos, como de materias atendidas y de mecanismos empleados por la misma, por lo que para clasificarla resulta til ofrecer una visin general de los diversos criterios que la doctrina ha elaborado con la finalidad de sistematizar, explicar y ordenar dicha actividad, entendiendo que es un proceso secuencial directamente vinculado a la evolucin histrica del Derecho Administrativo. De all que podamos entregar, muy resumidamente, el siguiente conjunto de clasificaciones: 1) Actividad administrativa de politia. 2) Actividad administrativa de politia y prestacional o de servicio pblico. 3) Actividad administrativa de polica, de servicio pblico, de produccin directa de bienes y de fomento. 4) Actividad administrativa arbitral o de mediacin entre derechos o pretensiones de particulares. 1) Actividad administrativa de politia. El concepto de polica, segn viramos a propsito de la evolucin del Derecho Administrativo, est en el origen de lo que hoy
llamamos actividad administrativa. Es un trmino derivado del griego politeia y se emple como sinnimo de salud pblica, buen gobierno o de gobierno y administracin interiores. Como consecuencia de la Revolucin Francesa, y la separacin de la sociedad y el Estado que llevaba aparejado el individualismo de dicha poca, se produjo la limitacin del intervencionismo estatal en la vida social y su control por la representacin popular a travs de la reserva legal y la exclusin del Estado del mbito de la felicidad y el bienestar de los sbditos, reduciendo el campo de de accin de la polica a la proteccin del orden general, esto es, lo que hoy llamamaramos el orden pblico o la seguridad ciudadana. As, tambin, se produce la ligazn entre polica y accin autoritaria o de imperium de la Administracin. Finalmente, al terminar el siglo XIX, la polica deja de designar a un objeto material de la actividad administrativa -el orden o seguridad pblicas-, transformndose en un concepto instrumental, que designa una forma de actuacin de la Administracin: aquella realizada en forma unilateral y con autoridad, poder de mando o imperium. 2) Actividad administrativa de politia y prestacional o de servicio pblico. Entrando en el siglo XX, Len Duguit plantea su concepcin del Derecho Administrativo como servicio pblico, derivando al concepto de actividad prestacional de la Administracin, esto es, actividades extradas de la economa privada y cuya prestracin a los ciudadanos es asumida por la Administracin. De esta manera, surge la clasificacin por excelencia de la actividad administrativa divida entre la actividad de polica y la actividad prestacional o de servicio pblico. 3) Actividad administrativa de polica, de servicio pblico y de fomento. Sin embargo, la evolucin del Estado y su creciente intervencionismo econmico, incorpora la actividad administrativa de produccin de bienes en rgimen de concurrencia con los agentes econmicos privados y la regulacin -direccin- de la actividad y el comportamiento de stos, surgiendo una nueva actividad administrativa: la de fomento, en donde no se ordena o prohibe, sino que se procura inducir a los ciudadanos a observar una conducta determinada, segn los objetivos o fines pblicos perseguidos por la Administracin. 4) Actividad administrativa arbitral o de mediacin entre derechos o pretensiones de particulares. Esta actividad administrativa, de acuerdo a lo que nos seala Ramn Parada Vsquez (1996, p. 590), es aquella que realiza la Administracin cuando, con carcter obligatorio o por sumisin voluntaria de las partes, decide controversias o conflictos entre los ciudadanos relativos a sus derechos privados o administrativos. Este conjunto de clasificaciones, sin embargo, no agota las posibilidades y criterios de clasificacin, por lo que resulta necesario ofrecer una visin general de otros criterios bsicos que permiten diferenciar otras distintas clases de actividad administrativa. 5) Actividad interna, mixta y actividad externa de la Administracin. A) Actividad interna: Es aquella actividad de la Administracin que se cumple en el seno mismo de la organizacin y en el mbito de las llamadas relaciones de sujecin especial (en las que entran los ciudadanos, bien, por decisin imperativa -el caso de los reclusos en los recintos penitenciarios-, bien por decisin propia -caso de los concesionarios o de los funcionarios), vinculndolos a la Administracin de modo ms estrecho que al ciudadano normal u ordinario. Tradicionalmente se ha considerado que en el mbito interno, a la Administracin deban reconocrsele mayores y ms amplios poderes que en la accin en que entra en relacin con los ciudadanos. Pero esta idea ha quedado superada en la medida en que en la esfera interna rige igualmente el principio de legalidad.
B) Actividad mixta: Es aquella que pone en relacin distintos titulares de potestades y competencias entre s, sean de la misma o de distinta organizacin, para su cooperacin -formal o informal- en la definicin del inters pblico (L.Parejo A., idem, p.383). En nuestro pas, pensemos fundamentalmente en los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, que exigen un trabajo de coordinacin muchas veces no exento de dificultades polticas y jurdicas. C) Actividad externa: Se define como la actividad que se despliega incidiendo sobre la vida social y entrando en relacin bien con los ciudadanos o administrados en situacin de sujecin general, es decir, la determinada por la vinculacin constitucional a las decisiones del poder pblico (dando lugar a la relacin jurdico-administrativa clsica o tradicional, en que los sujetos son, de un lado, la administracin y, de otro, uno o varios ciudadanos o administrados) bien con otras personas jurdico-pblicas (lo que origina los denominadas relaciones interadministrativas). Es esta accin la que desde siempre ha concentrado los esfuerzos de sujecin plena de la Administracin al Derecho. 6) Actividad de Derecho Pblico y Actividad de Derecho Privado. (L. Parejo A., dem, p. 384). Esta clasificacin se efecta atendiendo al rgimen jurdico material o sustantivo a que queda sujeta la actividad administrativa Desde los orgenes del Derecho Administrativo, siempre ha existido una parte de la actividad del poder pblico administrativo desarrollada con sujecin al derecho comn, aunque en un principio era excepcional, referida bsicamente a la administracin de los bienes y recursos patrimoniales de la Administracin; pero con el crecimiento y progresiva complejidad de la intervencin estatal, se generaliz la sujecin de actividades pblicas al derecho privado o comn, como alternativa a un pretendido excesivo rigor y formalismo del Derecho Administrativo. Es el fenmeno que podramos denominar de la privatizacin del Derecho Administrativo. La actividad administrativa que es objeto del Derecho Administrativo es nicamente la que se cumple con sometimiento a ste, lo que tiene importancia fundamentalmente para determinar la jurisdiccin aplicable a los contencioso-administrativo que se produzcan como consecuencia de dicha actividad. Sin embargo, ello en nuestro pas no resulta relevante, como regla general, producto que no existe una jurisdiccin distinta para los contenciosos comunes y para los contencioso-administrativos. Sin perjuicio de la existencia de algunos procedimientos contencioso-administrativos especiales, regulados legalmente para materias determinadas, segn tendremos oportunidad de estudiar ms adelante. 7) Actividad Jurdica y Actividad Material, Real o Tcnica. La actividad administrativa, sometida al Derecho Administrativo, puede ser clasificada segn su relevancia jurdica, esto es, atendiendo a los efectos que sta produce, en dos grandes categoras: Actividad Jurdica: Es aquella actividad que derecha e inmediatamente est dirigida a producir un efecto jurdico. Este tipo de actividad est formalizada, en el sentido de estar regulado el procedimiento a travs del cual tiene lugar el dictado de dichos actos. Ejemplos: los reglamentos, los actos administrativos singulares (nombramiento de un funcionario, autorizacin de una construccin, etc.) y los contratos (ej.: de ejecucin de obra pblica). Actividad Material, Real o Tcnica : Se trata de tareas o cometidos concretos que se realizan por los rganos administrativos en el cumplimiento de la funcin administrativa
que les ha sido encomendada, sin que tenga como finalidad directa e inmediata producir efectos jurdicos, tales como, la seguridad ciudadana, la actividad de enseanza, de investigacin cientfica, de conduccin de vehculos de organismos pblicos, etc. 4) Actividad unilateral y contractual o convenida: Unilateral: Es absolutamente normal que la Administracin despliegue sus actividades por s misma, sin necesidad de concurso de ninguna otra voluntad. As lo exige incluso el principio de legalidad, pues la administracin no es un sujeto con autonoma de voluntad. Es la ley la que decide si procede una actuacin administrativa, construyendo para ello los institutos jurdicos de las potestades y las competencias. La potestad es una habilitacin y un mandato de suerte que el rgano administrativo habilitado queda obligado a realizar la accin precisa que permita satisfacer el bien comn inscrito en dicha potestad. En el ejercicio de esta potestad, la administracin puede producir por s misma actos jurdicos y ejecutarlos, desarrollando una actividad unilateral que recibe en nuestro ordenamiento jurdico la denominacin de acto administrativo y que constituye tradicionalmente la forma jurdica de actuacin por excelencia del Derecho Administrativo, al punto que en determinadas pocas no tan pretritas, se defina esta ciencia del derecho en torno al acto administrativo, cuya definicin y dems elementos, caractersticas, efectos y extincin tendremos oportunidad de estudiar en detalle. Contractual o convenida: Pero sucede que la Administracin tambin debe acudir al concurso de otras voluntades para el cumplimiento de ciertas tareas. Cuando necesita realizar una obra pblica y no cuenta con medios propios para ello, necesita servicios que no le puede prestar su personal, requiere del suministro de precisos bienes o pretende prestar un servicio pblico de su responsabilidad a travs de una persona distinta y no con su propia organizacin. En estos casos deber celebrar con terceros los contratos pertinentes cumplindose la actividad administrativa, sobre la base de la consecuente relacin contractual, dando origen a los contratos administrativos, ya de construccin de obra pblica, de concesin de obra pblica, de concesin de servicio pblico, de suministro, etc.
5) Actividad de Limitacin, de Prestacin, de Fomento. Clasificacin establecida en funcin del efecto de la accin administrativa sobre las situaciones subjetivas de los ciudadanos o, con carcter ms general, sobre la vida social, que guarda relacin con la clasificacin tripartita tradicional de la misma, en actividad de polica (limitacin), servicio pblico (prestacin) y fomento. Actividad de limitacin o de intervencin en la actividad de los particulares : Es la forma ms tradicional de incidencia de la Administracin sobre la vida social, sobre la esfera jurdica de los ciudadanos, con un marcado carcter negativo. Encuentra su justificacin en la necesidad de coordinacin de la actividad privada, bien con el inters general o pblico, o bien con los derechos legtimos de otros ciudadanos. Es una actividad de regulacin u ordenacin de la actividad particular, en el sentido que asegura que sta se produzca conforme al inters general. (Ejemplo: ejercicio de libertades pblicas; uso, disfrute y disposicin de derechos subjetivos de naturaleza pblica o privada, etc.) Actividad de Prestacin o de Servicio Pblico: En ocasiones la exigencia del inters pblico puede alcanzar la suficiente intensidad como para demandar la transferencia de la titularidad de la materia de los sujetos privados hacia la Administracin. Se da una verdadera publificacin (hacer pblico) de todo un mbito o sector. El mbito o sector correspondiente ha quedado, as, convertido en servicio pblico, en una actividad encomendada a la Administracin del Estado.
La nocin de servicio pblico corre en paralelo con la evolucin histrica del crecimiento de las tareas estatales. Servicios pblicos y actividades administrativas de prestacin aluden al conjunto de actividades, de diferente contenido, que realiza la Administracin para el ciudadano individualmente considerado. Actividad Administrativa de Fomento: El fomento es la actividad administrativa dirigida a conseguir mediante medios indirectos y no imperativos (ayudas, beneficios o estmulos), la autordenacin de la actividad privada, en funcin de fines y objetivos de inters pblico fijados por la Administracin, sin coaccin y sin originar la creacin de servicios pblicos.
LA ACTIVIDAD UNILATERAL DE LA ADMINISTRACION

En el ejercicio de las habilitaciones jurdicas para actuar que reciben los rganos administrativos, a travs de las potestades de que estn dotados, la Administracin puede producir por s misma actos jurdicos y, en principio, ejecutarlos, o simplemente concretar su actividad a travs de hechos, esto es, aquellas actividades materiales que ataen al cumplimiento de la funcin administrativa, que como se dijo no tienen como finalidad directa producir efectos jurdicos, pero pueden llegar a producirlos si causan un dao antijurdico, dando lugar a la responsabilidad extracontractual del Estado que nace en esos casos, segn tendremos oportunidad de estudiar. Al utilizar estas expresiones, sin embargo, resulta til tener presente ( Silva Cimma) que la doctrina italiana moderna distingue entre hechos materiales, actos materiales y actos
jurdicos, definiendo a los hechos materiales como aquellos ajenos a la voluntad humana que se producen por meras contingencias de la naturaleza; a su turno, los actos materiales se conceptualizan como aquellos que provienen de funcionarios o agentes pblicos que han sido emitidos o realizados sin el propsito de producir un efecto jurdico (esto es, lo que nosotros hemos caracterizado como la actividad material de la Administracin), es decir, actos dictados o realizados sin el nimo o propsito de producir o generar un acto administrativo. En la doctrina chilena, por su parte, hay autores que distinguen entre actos jurdicos administrativos, actividad administrativa, hechos jurdicos y hechos materiales, segn estemos en presencia de una actividad administrativa jurdica realizada expresamente con la finalidad de producir consecuencias jurdicas, o si se trata de un simple cumplimiento de una actividad jurdica anterior de la Administracin, o si es una actividad material de la administracin que causa efectos jurdicos, o una simple actividad tcnica o material; de manera que se divide la actividad administrativa con algn grado de mayor agudeza que aquella ms simple que solamente atenda a la clsica diferenciacin entre actividad jurdica y material, segn ya esbozramos. Ahora bien, dentro de la actividad jurdica unilateral, para los efectos de nuestros apuntes de clases, digamos que el derecho chileno, en general, no distingue ms que al acto administrativo, considerndolo, por lo dems, como uno de aquellos institutos jurdicos que han llegado a determinar toda la asignatura del Derecho Administrativo.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
E. Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez definen el acto administrativo como ...la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Se sigue en esta definicin el criterio que consignara en la doctrina italiana Guido Zanobini, quien precisamente entiende el acto administrativo como ... toda manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, realizada por la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa... , concepto que es casi idntico al que nos entregaba el profesor Rolando Pantoja Bauz en una monografa sobre la materia en el ao 1960, en que conclua que dinmicamente el ... acto administrativo es una declaracion de voluntad, de conocimiento, de juicio o de razonamiento formulada por un administrador en ejercicio de una potestad administrativa. En nuestra doctrina, se incorpora dentro de la nocin de acto administrativo tanto a la actividad jurdica unilateral dirigida a regular situaciones concretas o singulares, como tambin a aquellas propias de la potestad reglamentaria. Esta posicin se manifiesta en la definicin del profesor Pantoja ya sealada, como en la que hace ya algunos decenios entregara el profesor Iribarren, quien sealaba que el acto administrativo era "...una manifestacion de voluntad unilateral, potestativa y ejecutoria que tiene por objeto crear, reconocer, modificar o extinguir una situacion juridica subjetiva ". Ms contemporneo, el profesor Silva Cimma, define el acto administrativo como ... la declaracin de voluntad general o individual de un rgano administrativo emitida en funcin de una potestad o competencia administrativa, y por la cual se deciden o emiten juicios sobre derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas, o de los particulares respecto de stas. Por su parte, el profesor Ivn Arstica, haciendo referencia a que se trata de una definicin adecuada al derecho pblico chileno, seala que el acto administrativo sera ...TODA DECLARACION QUE UN SUJETO DOTADO DE POTESTADES
PUBLICAS ADMINISTRATIVAS EMITE UNILATERALMENTE, CON EL FIN DE SATISFACER UNA DETERMINADA NECESIDAD PUBLICA. Hugo Caldera, asimismo, define el acto administrativo como ... la exteriorizacin unilateral de competencia por parte de un rgano administrativo en el ejercicio de sus potestades jurdicas, para alcanzar los fines pblicos especficamente cometidos o asignados al rgano.
NOTAS CARACTERISTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El profesor Arstica ha analizado el concepto de acto administrativo, y derivado las siguientes notas caractersticas: 1 Se trata de una DECLARACION, es decir, de una exteriorizacin de la voluntad del rgano administrativo, con lo que se distingue al acto administrativos respecto de los hechos o actividades puramente materiales y fsicos de la Administracin. En efecto, mientras los hechos simplemente se realizan o ejecutan, los actos administrativos poseen una expresin externa, se manifiestan a travs de declaraciones. Por la misma razn, se excluyen de esta definicin los actos tcitos, que deben ser entendidos como verdaderas actuaciones fcticas, conductas o actitudes que no permiten entender la existencia de un acto administrativo de la Administracin. Finalmente, esta declaracin en que consiste el acto administrativo puede ser de variado contenido u objeto, pudiendo hablarse de actos administrativos decisorios o de voluntad orgnica, es decir, que innovan o afectan las situaciones subjetivas de sus destinatarios (actos de efectos singulares, ya de beneficio, ya de gravamen), o que innovan en el ordenamiento jurdico objetivo (actos de efectos generales o reglamentarios), exigindosele para la validez del acto que se contenga en decretos o resoluciones; actos administrativos de conocimiento, que es aquel que se limita a constatar y estampar ciertos hechos o circunstancias que le constan a la Administracin, y que deben contenerse en registros o certificados; y actos administrativos de razonamiento, esto es, que se circunscriben a interpretar situaciones o normas jurdicas, y que normalmente se contienen en informes, oficios o dictmenes. 2 La declaracin debe proceder de un SUJETO DOTADO DE POTESTADES PUBLICAS ADMINISTRATIVAS, lo que viene a excluir de su esfera propia, los actos jurdicos de los destinatarios o receptores del acto adm., pese a estar regulados por el Derecho Administrativo. Emisor del acto podr ser cualquier sujeto que ejercite poderes pblicos administrativos. Quines pueden ser stos sujetos, tiene respuestas que son diversas segn se opte por una perspectiva orgnica o funcional de la actividad administrativa. As, para Garca de Enterra solamente sern aquellos rganos pblicos que formen parte de la Administracin del Estado, criterio que nosotros seguiremos; en cambio, para el profesor Arstica, ser cualquiera que materialmente ejercite poderes pblicos administrativos, aun cuando no forme parte integrante de la Administracin del Estado, como seran las actividades administrativas que llevan a efecto las Cmaras del Congreso Nacional y las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema, o el concesionario de un servicio pblico. Quedaran, asimismo, para esta ltima perspectiva, fuera de esta nocin aquellos actos en que la Administracin ejercita poderes de una naturaleza diversa a la administrativa, tales como el decreto promulgatorio de una ley, o el Decreto con Fuerza de Ley, en funcin colegisladora del Presidente de la Repblica, en cuyos casos habra que hablar de actos legislativos del Presidente de la Repblica.
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Cabe recordar que no puede haber acto administrativo sin potestad o atribucin legal previa y expresa, lo que lleva al profesor Arstica ha sealar que el acto administrativo no es una manifestacin de la voluntad o del libre albedro del funcionario que lo expide, sino que ste deber ceirse estrictamente a las atribuciones que le franquea el ordenamiento jurdico. Garca de Enterra precisa que la declaracin administrativa debe ser el resultado ltimo del ejercicio de la potestad administrativa, con lo que se excluyen los actos que expresan la capacidad y la titularidad de derechos comunes por parte de la Administracin, como por ejemplo actos privados, procesales, etc. Al ser el resultado o la expresin de una potestad, producen los efectos jurdicos que tal potestad tiene como propios, esto es, innovar/crear o conservar situaciones jurdicas. Por otra parte, esta misma caracterstica sostiene el profesor espaol, conecta el acto administrativo con el principio de juridicidad, de manera que como no hay potestad sin norma previa, que tipifique el actuar de la Administracin y como el acto administrativo ha de expresar una de esas potestades previamente especificadas por el ordenamiento, tendremos que concluir que no hay acto administrativo sin norma especfica que lo autorice y lo prevea. Esto es lo que lleva a Garca de Enterra a sostener que el acto administrativo es esencialmente tpico, desde el punto de vista legal, nominado, no obediente a ningn genrico principio de autonoma de la voluntad, sino, exclusivamente a la previsin de la ley. 3 Se trata de UN ACTO JURIDICO UNILATERAL, esto es, el acto administrativo, para nacer a la vida del derecho y dar origen a una relacin jurdico-administrativa, no exige la aquiescencia del destinatario, bastando con la sola declaracin de la Administracin. LO anterior no obsta para que la voluntad del destinatario del acto pueda tener intervencin en la existencia o eficacia de dicha actuacin administrativa, como ocurre con los actos que se dictan a peticin de parte, o bien con la asuncin del cargo en los nombramientos, pero sin confundirse en ello puesto que se trata de actos sucesivos y diferenciados, diversos de los actos contractuales o bilaterales, en que existe una declaracin conjunta o simultnea 4 Por ltimo, el acto administrativo tiene por finalidad SATISFACER UNA DETERMINADA NECESIDAD PBLICA. El profesor Arstica nos recuerda que el acto administrativo es tambin una ordenacin racional en aras al bien comn, y que el Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover ese inters general (art. 1 inc. 4 de la CPE). A cada rgano administrativo la ley les ha asignado un fin especfico, una funcin propia que debe coexistir con l y que permite sostener el principio de la especialidad. De esta manera, si como tambin seala la LOC de Bases Generales de la Administracin del Estado, la Administracin estar al ...servicio de la comunidad, atendiendo las necesidades pblicas en forma continua y permanente (art. 3 inc. 1 CPE), es decir, todo acto administrativo ha de ser dictado para lograr el objetivo predeterminado y concreto que previ el legislador, tanto aquellos que de manera directa satisfacen necesidades pblicas, como aquellos que satisfacen necesidades internas del propio servicio a que pertenece el rgano emisor.
CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Ya se expres que los a/a tienen un carcter nominado, esto es, requieren ser expresamente contemplados en la norma legal habilitante para que puedan nacer validamente en el ordenamiento jurdico. Con ello, una clasificacin de los tipos de a/a tendra que, en principio, agotar la casustica legal para ser completa. Sin embargo, siguiendo una vez ms al profesor Garca de Enterra, se puede efectuar el intento de tipificar a/a cuya singularidad de rgimen justifique perfilarlo como una categora institucional efectiva. Desde esta perspectiva, podemos clasificar el a/a en los siguientes:
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1.- ACTOS DECISORIOS EXTERNOS Y ACTOS NO DECISORIOS 1.1. Acto decisorio externo: se caracterizara por ser una declaracin administrativa de voluntad, dirigida a un ciudadano, por la que se define ejecutoriamente una situacin jurdica individualizada de ese u otros ciudadanos o de la Administracin respecto de l. En esta clase de actos la Administracin acta ejerciendo en plenitud su poder pblico frente al ciudadano, definiendo ejecutoriamente las situaciones jurdicas de ste. 1.2. Acto no decisorio: se tratara de las declaraciones que no conllevan una resolucin de parte del rgano administrativo respectivo. En verdad, esta clasificacin no aporta una tipologa clara y sistmica, por lo que no tiene gran acogida en la doctrina. 2.- ACTOS RESOLUTORIOS Y DE TRMITE 2.1. Actos de trmite: son actos instrumentales o providencias administrativas que el rgano respectivo debe disponer para mejor resolver un asunto de su competencia, preparan y hacen posible la decisin de la Administracin. 2.2. Actos resolutorios: son aquellos que deciden el fondo del asunto sometido al conocimiento del rgano administrativo, constituyen la declaracin de voluntad del mismo. 3. SEGUN SU VIGENCIA EN EL TIEMPO 3.1. Actos instantneos: son los a/a que se extinguen inmediatamente despus de su aplicacin, como por ejemplo sucede con el a/a que ordena el pago de una multa. 3.2. Actos transitorios: son los que prolongan su vigencia ms all de su aplicacin concreta, tal como en el caso del que concede un subsidio habitacional. 3.3. Actos permanentes: son los que prolongan su vigencia indefinidamente en el tiempo, cuyo ejemplo ms paradigmtico lo constituye el nombramiento de un funcionario pblico. 4.- SEGUN SI ALTERAN O NO LA SITUACION JURIDICA DE LOS ADMINISTRADOS 4.1. Actos innovadores: son aquellos a/a que amplan la esfera jurdica de los ciudadanos. Dentro de stos se admite, a su vez, una subclasificacin, distinguiendo entre: 4.1.1. Actos de beneficio: que son aquellos en que la esfera jurdica del administrado es alterada positivamente por el otorgamiento de un derecho o una prerrogativa, como un desahucio, o la admisin de una peticin, la concesin, autorizacin o aprobacin favorable al administrado. 4.1.2. Actos de gravamen: son aquellos en que se aplica la ciudadano una carga, tal como una multa, rdenes o actos traslaticios o extintivos de derechos. 5.- SEGUN LA DETERMINACION DE LOS SUJETOS A QUIENES AFECTAN
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5.1. Actos abstractos: son los que se aplican a un nmero indeterminado de personas, como el reglamento. 5.2. Actos concretos: son los que se aplican a personas determinadas, como el ascenso de un funcionario. Esta clasificacin tiene importancia porque constituye una regla a tener presente para los efectos de determinar la publicidad del a/a, ya publicacin en el primer caso, ya notificacin en el segundo. 6.- SEGUN EL ROL ADMINISTRATIVO QUE DESEMPEAN EN EL PROCEDIMIENTO
6.1. Actos de iniciativa: son aquellos que abren o dan impulso al procedimiento administrativo, como por ejemplo la resolucin que ordena instruir un sumario administrativo. 6.2. Actos de instruccin: son aquellos cuyo objetivo es reunir antecedentes para la emisin de un acto terminal posterior, como sucede en la providencia dirigida al Consejo de Defensa del Estado pidindole que evacue un informe previo a resolver en un expediente de concesin de personalidad jurdica. 6.3. Actos de decisin: son aquellos que contienen la emisin de un acto terminal. 6.4. Actos de publicidad: son los que dan a conocer el contenido de otro a/a, para hacerlo oponible u obligatorio a terceros. 6.5. Actos de control: son aquellos cuya finalidad es verificar el mrito o legalidad de otro acto anterior, como el dictamen de una auditora de gestin y un acto de toma de razn, respectivamente.
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7.- SEGUN EL ROL ADMINISTRATIVA
QUE
TIENE
EL
ACTO
EN
LA
DECISION
7.1. Actos preparatorios: son aquellos que constituyen una etapa previa en la dictacin de un acto terminal. 7.2. Actos terminales: son los que contienen la culminacin de la decisin administrativa. 8.- SEGUN LA FUNCION QUE CUMPLE EL ACTO 8.1. Actos ejecutivos: son los que resuelven un asunto y tiene el carcter de acto de decisin y terminal, como sucede con el que aplica una medida disciplinaria. 8.2. Actos de dictamen: son los que tienen por objeto emitir un juicio, teniendo adems los caracteres de acto preparatorio y de instruccin, como sucede con el informe del fiscal en el sumario administrativo. 8.3. Actos de control: como se expres, son los que tienen por objeto fiscalizar el mrito o legalidad de otro acto. 9.- SEGUN EL TIPO DE DECLARACION QUE FORMULA EL ACTO 9.1. Actos de juicio: son los que contienen una resolucin especfica, como el que concede una jubilacin y que presenta tambin las caractersticas de un acto terminal y de decisin. 9.2. Actos de razonamiento: son los que analizan o declaran una situacin, presentando las caractersticas de un acto preparatorio y de instruccin. 9.3. Actos de conocimiento: son aquellos que constatan un hecho, como los actos regstrales o certificatorios. 10.- ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES 10.1. Actos reglados: son aquellos a/a que tienen por objeto ejecutar un precepto normativo preestablecido, en que frente a determinadas circunstancias de hecho, la norma jurdica le ha sealado expresamente al rgano administrativo la actuacin a realizar. 10.2. Actos discrecionales: son aquellos actos que nacen de la actividad estatal en que el rgano administrativo satisface necesidades pblicas con un amplio margen de libertad para decidir, al dejarle la norma legal a su criterio la definicin de la oportunidad y conveniencia para actuar, pero dentro de los lmites que imponen el principio de juridicidad y la servicialidad del Estado. Discrecionalidad, como lo hemos manifestado reiteradamente en clases, no significa arbitrariedad, porque la potestad discrecional es una potestad de derecho, que otorga libertad para actuar a la Administracin dentro de mrgenes razonables y la arbitrariedad se encuentra fuera del derecho y de la razn.
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11.- SEGUN EL CONTENIDO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 11.1. Actos de autorizacin: Son aquellos que remueven un obstculo para el ejercicio de un derecho, en virtud de los cuales un rgano del Estado presta su acuerdo a un hecho o acto cualquiera, por ejemplo el permiso para edificar. 11.2. Actos de Concesin: son aquellos que otorgan a una persona natural o jurdica el derecho de usar o gozar de algo que pertenece a la Administracin, o a prestar en nombre de ella algn servicio, ampliando la esfera jurdica de los administrados. Es el caso tpico de acto de concesin de un bien de uso pblico. 11.3. Actos de aprobacin: son aquellos mediante los que una autoridad, en ejercicio de su propia potestad, presta su acuerdo o su aprobacin para que el acto llegue a nacer a la vida jurdica. 11.4. Actos de consulta: son aquellos que tienen por objeto entregar una opinin tcnica o jurdica, previa a la decisin de otra autoridad, que tiene las caractersticas de ser un acto de trmite o preparatorio, no resolutorio. Estos informes pueden ser de tres clases: 11.4.1. Facultativos: son aquellos en que la ley faculta a una autoridad u rgano administrativo para solicitar dictmenes o informes antes de decidir un asunto. La administracin puede o no pedirlo y aun resolver en contra del mismo, por su carcter no obligatorio ni vinculante. 11.4.2. Obligatorios: son aquellos que la ley exige solicitar a la administracin, de manera que si resuelve sin pedirlo habra un vicio formal de nulidad y si la administracin pide un dictamen y resuelve en contra de lo concluido por l, no habr vicio de nulidad pues la ley solo exige or el dictamen . 11.4.3. Vinculante: es aquel dictamen que la ley ordena cumplir, de manera que el rgano acte en la forma que seale el dictamen.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Los elementos que integran la figura del acto administrativo, esto es, aquel conjunto de requisitos o exigencias o presupuestos bsicos que deben estar presentes para que el acto exista vlidamente, podemos ordenarlos, siguiendo el criterio expuesto por el profesor Garca de Enterra, en los siguientes: 1 Elementos subjetivos. 2 Elementos objetivos. 3 Elementos formales.
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1 ELEMENTOS SUBJETIVOS: 1.1.ADMINISTRACION. 1.2.ORGANO. 1.3.COMPETENCIA. 1.4.INVESTIDURA REGULAR DEL TITULAR
ADMINISTRACION: ADMINISTRATIVO.
1.1.
ELEMENTO
SUBJETIVO
DEL
ACTO
De acuerdo al criterio orgnico de la actividad administrativa, que hemos preferido junto a Garca de Enterra, el acto administrativo slo puede producirse por la Administracin del Estado, sea cual sea la materia de tales actos (as, por ejemplo, los Decretos con Fuerza de Ley, que en esencia son normas de rango legal, desde el momento en que son dictados por el Presidente de la Repblica, adoptan la forma de un decreto que est sujeto al trmite de toma de razn), y por ningn otro rgano del Estado que no est integrado en la Administracin, ni por ningn particular. La Administracin ser el titular de la potestad cuyo ejercicio se activa a travs del acto. 1.2. ORGANO: ELEMENTO SUBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Como sabemos, la Administracin del Estado se encuentra integrada por rganos, que son los encargados de ejercitar las potestades administrativas tendientes a dar satisfaccin a las necesidades pblicas. Pues bien, ser precisamente a travs del rgano que tenga atribuida la competencia para actuar que la Administracin dictar el respectivo acto administrativo. 1.3. COMPETENCIA: ELEMENTO SUBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Decamos a propsito de los principios jurdicos de la organizacin administrativa, que la competencia en palabras de Garca de Enterra, era la medida de la potestad que corresponde a cada rgano, es decir, podemos describirla como el conjunto de atribuciones, potestades o poderes jurdicos de actuacin, con que se dota al rgano, para que cumpla de forma idnea la funcin administrativa. Ser la norma de competencia la que determine en qu medida la actividad de un rgano ha de ser considerada como actividad del ente administrativo La competencia se determina o delimita, segn tambin veamos, en razn de la materia, del grado, del territorio y del tiempo. De manera tal que, solamente si en el rgano confluyen todos estos factores, entonces ste podr dictar vlidamente el acto administrativo que la competencia le autorice, como expresamente lo seala el artculo 7 de la Constitucin (Los rganos del Estado actan vlidamente (...) dentro de su competencia... Todo acto en contravencin a este artculo es nulo...)
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1.4. INVESTIDURA REGULAR DEL TITULAR DEL ORGANO: ELEMENTO SUBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Como sabemos, el rgano est compuesto por el agente o funcionario pblico, que es la persona natural o fsica que ejerce materialmente la funcin administrativa, y la competencia, que recin recordbamos. Pues bien. la actuacin del rgano deber ser efectuada por las personas fsicas que, como titulares del rgano, ostenten la investidura legtima de tales, precediendo a esa actividad el nombramiento legal y reglamentario, la asuncin de funciones, situacin de actividad o ejercicio del cargo o suplencia legal en su caso. Como seala la Constitucin en el recurrido artculo 7: Los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes... La ausencia de esta investidura legal previa, acarrea la nulidad de la actuacin administrativa, segn establece el mismo artculo 7 en su inciso final. 2 ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 2.1. PRESUPUESTO DE HECHO. 2.2. FIN. 2.3. CAUSA. 2.4. MOTIVO. 2.5. OBJETO. 2.1. PRESUPUESTO DE HECHO: ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, la que tipificar determinadas situaciones fcticas o circunstancias de hecho que habilitarn al rgano para actuar y dictar el acto administrativo. Como se ensea en teora del derecho, toda proposicin normativa consulta un supuesto de hecho y una consecuencia jurdica. Pues bien, esta misma estructura la encontramos en las potestades de que est investida la Administracin para la aplicacin de la norma competencial. En buenas cuentas, el acto administrativo slo puede dictarse en funcin del presupuesto de hecho tipificado en la norma de cuya aplicacin se trata. Ese presupuesto de hecho puede ser una situacin material perfectamente objetivable (como la existencia de la vacante para dictar el acto de nombramiento, requisito de ttulo profesional para admitir a un postulante para un cargo, cumplimiento de edad para jubilar, etc.), o bien una situacin ms compleja o ambigua, cuya apreciacin exija un cierto grado de discrecionalidad de la Administracin para optar (como la existencia de peligro, urgencia, alteracin del orden pblico, etc.). El supuesto de hecho, en todo caso, es siempre un elemento reglado del acto, por cuanto proviene directamente de la norma atributiva de potestad y, por tanto, perfectamente controlable por el juez. La valoracin poltica del supuesto de hecho podr ser objeto de una apreciacin discrecional, si la ley as lo autoriza, pero no la realidad misma del supuesto de hecho. Vedel en Francia y Garrido Falla en Espaa, han calificado como causa esta realidad del presupuesto de hecho legal, que juega como requisito de validez del acto.
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2.2. FIN: ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Distinto del presupuesto de hecho, es el fin que la norma atributiva de potestad asigna a sta como objetivo a perseguir. Al configurar la potestad, la norma -expresa o tcitamente- le asigna un fin especfico, que siempre ser un fin pblico, pero matizado para cada una de las actividades o sectores de actividades como un fin especfico. este fin especfico ser determinado por la ley, por la norma atributiva de potestad al rgano correspondiente, el que se adecuar siempre al fin genrico del Estado, que ser en ltima instancia reducible a la satisfaccin de una necesidad pblica, esto es, promover el bien comn (artculo 1 inc. 4 de la Constitucin). El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin tpico, e incurrir en un vicio legal si se aparta de l o pretende servir a una finalidad distinta, aun cuando se trate de otra finalidad pblica. Podemos concluir sealando que el contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aquellos. 2.3. CAUSA: ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO La causa del acto administrativo la encontramos en la congruencia o adecuacin efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita. Esto significa que el acto debe servir al fin especfico en consideracin al cual la norma ha configurado la potestad que el acto actualiza o ejercita y es, precisamente, la efectividad de ese servicio al fin normativo que cumple el acto administrativo lo que constituye su causa. Este concepto de causa del acto administrativo nos puede parecer extrao, al alejarnos de lo que el sentido comn pudiera decirnos al respecto, acto jurdico privado mediante. Pero ello en verdad no acontece, en la medida que recordamos que el acto administrativo es un acto jurdico nominado, tipificado por la ley, fruto del ejercicio de potestades tasadas y especificadas por el ordenamiento (no hay aqu autonoma de la voluntad que determine el acto), que se limita a actualizar previsiones legales especficas y tpicas, las que portan en s su propia causa, cuya efectividad y realidad es lo nico que resulta exigible. 2.4. MOTIVO: ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Puede decirse que los motivos estn siempre incorporados en el acto administrativo a la causa, puesto que con ellos ha de aparecer la realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica y el servicio al inters pblico especfico que constituye el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita. El profesor Arstica seala que por motivo debe entenderse las condiciones y circunstancias de hecho y de derecho que posibilitan y justifican la emisin de un acto administrativo en conformidad con el ordenamiento jurdico. Motivacin, por su parte, sera la expresin de esos motivos en el acto administrativo mismo, es decir, la consignacin expresa y suficientemente explcita de los motivos en los vistos y considerandos de la decisin adoptada. Soto Kloss, por su parte, resumidamente nos indica que la explicitacin de las potestades jurdicas con que el legislador ha atribuido al titular del rgano que acta, es decir, la expresa mencin que se efecta en el acto al factum/hecho=la necesidad pblica a satisfacer, as como de las razones o fundamentos que han llevado a dicho titular a adoptar ante tal hecho tal decisin, que luego enuncia, constituye la motivacin del acto administrativo, incorporndose a ste tanto las atribuciones jurdicas que ejercita como del camino que racionalmente ha seguido su autor para dictar el acto de que se trata. Esta
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explicitacin de los fundamentos que se han tenido en cuenta para dictar el acto, no siempre nuestro ordenamiento jurdico exige que deban expresarse, sino solamente cuando la ley seale que la autoridad ha de dictar un decreto o resolucin fundada, significar que debemos indicar la motivacin que ha tenido el acto, explicitada formalmente, normalmente bajo la frmula prctica de considerandos, en la parte expositiva de los decretos o resoluciones. Lo que no puede faltar nunca en un acto administrativo es la expresin de las normas constitucionales y/o legales que habilitan al autor del acto administrativo para dictarlo, que formalmente se expresan o contienen en los vistos y que viene a constituir el fundamento normativo de la actuacin jurdica de la Administracin del Estado. 2.5. OBJETO: ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO El profesor Hugo Caldera nos seala que el objeto est constituido por la prestacin concreta que se pretende alcanzar directamente con el acto. Por su parte, Soto Kloss indica que el objeto es la decisin o contenido esencial del acto administrativo y que implica una orden para realizar prestaciones concretas, exigibles tanto respecto de la propia Administracin (si se trata de un acto de beneficio para un tercero) como respecto de un tercero a quien el acto le haya impuesto una carga, sancin o gravamen. Garrido Falla, a su vez, considera equivalente este elemento con el contenido del acto, sosteniendo que el contenido es la declaracin de conocimiento, de voluntad o de juicio en que le acto consiste, el efecto prctico que con dicho acto se pretende obtener. Finalmente, el profesor Garca de Enterra seala que el objeto de la declaracin de la Administracin puede ser un comportamiento del sbdito, del ciudadano, de otra Administracin o de otro rgano (dar, hacer, padecer, no hacer); o bien puede ser un hecho que se documenta, se certifica, se aprecia o califica; o bien una situacin jurdica que se interpreta, califica o revisa; o bien la propia organizacin; o bien mixturas de esos objetos lcitos, entendido siempre como el trmino final de la actividad jurdica de la Administracin del Estado, aquello en lo que consiste la declaracin. 3 ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO 3.1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 3.2. FORMA DE LA DECLARACION
3.1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: ELEMENTO FORMAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO La declaracin en que el acto consiste ha de producirse siguiendo un iter, va o camino concreto, es decir, existe una secuencia o conjunto de actos trmites que llevan al rgano competente a la adopcin de un acto administrativo terminal. Expresado de una manera ms clara, el acto administrativo para nacer vlidamente, debe adecuarse al procedimiento administrativo que el ordenamiento jurdico ha predeterminado, con la finalidad de que la actuacin administrativa se vaya enmarcando dentro de principio de juridicidad que la Constitucin y las leyes han previsto y desarrollado, garantizando este procedimiento tambin la adecuada manifestacin de voluntad por parte de los rganos administrativos. Tal es as, que la propia Constitucin se ha encargado de precisarnos que los elementos formales son esenciales para la validez del acto administrativo (en general, para los actos de cualquier rgano del Estado). En efecto, el artculo 7 ya citado, establece junto a la investidura regular previa y a la competencia, a la forma que prescriba la ley como los elementos esenciales que no pueden faltar en la actuacin vlida de un rgano del Estado. Asimismo, el artculo 60 N 18, precisa que es materia de reserva legal las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administracin pblica.
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Como el procedimiento administrativo, amen de poder ubicarlo dentro de los elementos formales del acto administrativo, constituye la manera en que se habr de producir el acto administrativo, el camino que seguir al interior del rgano administrativo especfico, para poder nacer a la vida jurdica, resulta conveniente estudiarlo ms en detalle, atendido adems a las peculiaridades que ofrece el sistema administrativo chileno. 3.1.1.CONCEPTO: El profesor Silva Cimma, a quien seguimos en gran parte del tratamiento sobre el procedimiento administrativo, define a ste como la "forma de elaborar dentro de la administracin, un acto administrativo terminal o final y de regular su ejecucin". Por su parte, Garca de Enterra seala que el procedimiento administrativo aparece como una ordenacin unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogneamente por varios sujetos u rganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa autonoma, se articulan en orden a la produccin de un acto decisorio final. 3.1.2.CLASIFICACION: Entregaremos algunos criterios que nos permiten ubicarnos en aquellos procedimientos administrativos de mayor frecuencia, pudiendo encontrarnos, de acuerdo a lo expresado por Parada Vsquez, con los siguientes: A)PROCEDIMIENTOS CONSTITUTIVOS: Aquellos que originan el nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. Se subclasifican segn la materia sobre la que versan, en: a.1) Expropiatorios a.2) Concesionales a.3) Autorizativos Y segn el nmero de intereses que gestionan: a.4) Simples: cuando persiguen un solo inters pblico; a.5) Complejos: cuando atienden a varios intereses pblicos simultneos. B)PROCEDIMIENTOS DECLARATIVOS: son aquellos que atribuyen cualidades jurdicas a cosas, personas o relaciones determinadas. Por ejemplo el que culmina con la inscripcin de un estado civil en el registro respectivo. C)PROCEDIMIENTOS ORGANIZATIVOS: son aquellos que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de organismos administrativos. D)PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES: son aquellos en virtud de los que la administracin ejerce su potestad sancionadora. E)PROCEDIMIENTOS EJECUTIVOS: son aquellos a travs de los cuales, la administracin materializa el contenido de sus actos administrativos. 3.1.3. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 3.1.3.1) Sujeto activo: Es el rgano de la Administracin que interviene en el procedimiento y cuya concurrencia es obligada. Y como forma parte de un ente pblico, deber enmarcar su actuar dentro de los postulados bsicos que regulan la funcin pblica y en los principios de legalidad y competencia.
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Asimismo, deben ser imparciales en sus resoluciones y para asegurar este resultado, la doctrina ha elaborado dos mecanismos: -La Abstencin (implicancia), es el mecanismo, mediante el cual, el rgano administrativo frente a determinadas situaciones previstas en la ley, se separa de oficio del conocimiento del asunto sometido a su intervencin o decisin. -La Recusacin, persigue un mismo resultado, pero con la diferencia que en este caso es a solicitud de alguna de las partes del procedimiento administrativo. 3.1.3.2) Sujetos pasivos (interesados): Son aquellos que participan en el desarrollo del procedimiento administrativo pretendiendo algn beneficio y aquellos que pueden resultar perjudicados con sus conclusiones, por lo tanto, los sujetos pasivos pueden actuar como titulares de un derecho subjetivo o en resguardo de un inters legtimo. Para actuar requieren la capacidad que establece el derecho comn y su representacin debe ser voluntaria, no profesionalizada, sin formalidades e incluso se puede presumir si son gestiones de mero trmite, esto sin perjuicio de que se pueda exigir por ejemplo en la renuncia de derechos. 3.1.4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 3.1.4.1) Principio del Contradictorio e Inquisitivo. Aqu se destacan dos aspectos bsicos del procedimiento administrativo, por una parte la importante iniciativa de los interesados en desarrollar los procedimientos (principio del contradictorio) y por otra parte la autoridad goza de prerrogativas suficientes para dirigir el procedimiento (principio del inquisitivo). 3.1.4.2) Principio de la Publicidad En virtud del cual los administrados que participan en el procedimiento pueden tomar conocimiento de las actuaciones que en el se desarrollan y que desde luego se proyecta a los dems ciudadanos.
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3.1.4.3) Principio de la Gratuidad Establece que el participar en el procedimiento, es gratuito para los interesados, exigencia cuya observancia posibilita a su vez el libre acceso al proceso y con ello la igualdad entre las partes. 3.1.5. FINES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 3.1.5.1) Fines de Contenido Material: Lograr la eficacia o eficiencia del actuar de la administracin, as lo establece (Art. 5 Inc.1 LOC.N18575). 3.1.5.2) Fines de Contenido Jurdico: Persigue la observancia del principio de legalidad y el de la participacin (Art.6 y 7 de la Constitucin, Art.2 ley de bases, Art.1 Inc.5 parte final y Art.13 Inc.2 ley de bases respectivamente). 3.1.6. CARACTERISTICAS 3.1.6.1) Oficialidad: La administracin debe elaborar de oficio, por propia iniciativa, los actos preparatorios que conlleven a un acto terminal, lo que es una consecuencia del principio del contradictorio e inquisitivo. La Ley de Bases expresamente seala, en el artculo 8 inciso 1, que los rganos de la Administracin del Estado actuarn por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones 3.1.6.2) Indubio Pro Actione: Todo procedimiento administrativo debe estar orientado a la dictacin de un acto terminal, lo que se explica precisamente porque con esa clase de actos es con la que se culmina la decisin administrativa. 3.1.6.3) Economa Procedimental: Deben evitarse los trmites dilatorios y el derroche de recursos (Art.8 Inc.2 Ley de Bases: ...los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos y sin ms formalidades que las que establezcan las leyes y reglamentos). 3.1.6.4) La contrariedad u obligacin de or: Esto significa que debe escucharse a la parte que va a ser afectada con la dictacin del acto administrativo. Existen diversos mecanismos para que los ciudadanos puedan ser escuchados, entre los que se encuentra el derecho de peticin, consagrado en la Constitucin en el art. 19 N 14; la denuncia, consagrada en el art. 55 letra k), de la Ley 18.834, Estatuto Administrativo vigente, y los recursos administrativos consagrados en el artculo 9 de la Ley de Bases, tanto el de reconsideracin, reposicin o gracioso que se interpone ante la misma autoridad que lo dict, como recurso jerrquico, que se interpone ante el superior jerrquico. 3.1.6.5) La Imparcialidad: Significa que el contenido del acto terminal sea el resultado de la justa ponderacin de los antecedentes que originaron su dictacin, lo que exige que se cumplan varios supuestos: igualdad ante la ley, la publicidad del procedimiento con la finalidad que los administrados puedan hacer valer sus derechos, dar audiencia a los interesados, posibilidad de hacer valer causales de recusacin, explicitar el motivo que fundamenta el acto. 3.1.6.6) Relativa Autonoma de los Actos Administrativos: Significa que los actos preparatorios de un acto terminal pueden ser impugnados antes que se dicte el acto terminal.
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3.1.7. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Teniendo a la vista, en esta parte, los apuntes del profesor Arstica, que sigue a su vez la doctrina de Soto Kloss, resulta til citar la sentencia recada en el caso East Fernndez (1990), en donde se concluye que el procedimiento administrativo se encuentra estructurado en tres etapas consecutivas: la primera est constituida por la declaracin escrita y unilateral del sujeto dotado de potestades pblicas, que en ejercicio de ellas la expresa para satisfacer determinadas necesidades pblicas... la segunda fase se encuentra constituida por el examen que la Contralora General debe realizar del decreto supremo (o resolucin) ... terminada esta toma de razn se inicia la tercera fase del procedimiento, que est constituida por, o la publicacin de la decisin administrativa o por su notificacin al interesado. 3.1.7.1) Emisin del Acto Administrativo: En esta etapa se da el impulso inicial que da comienzo y abre el procedimiento administrativo. Segn el art.8 de la Ley 18575, de Bases, que seala que los rganos administrativos "... actuarn por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a peticin de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de peticin o reclamo...". La regla que consagra dicha disposicin es que la administracin adopta sus decisiones de oficio y la excepcin es que obre a peticin de parte, situacin que se presentar en los casos siguientes: A) Cuando se hace uso del derecho de peticin, de manera expresa y formal, para que la administracin adopte una determinada decisin, naciendo para la autoridad requerida la obligacin de dar respuesta escrita al peticionario, en el plazo que la ley le otorgue o en un trmino prudencial. B) Cuando la ley expresamente lo requiera, pues a veces se establece que la rogacin es indispensable e incluso condicin para que la autoridad pueda emitir un acto administrativo relativo a la constitucin (concesin), reconocimiento (declaracin) o mera facilidad de ejercicio (autorizacin) de un derecho o situacin jurdica favorable. C) Cuando se haga uso del derecho de reclamo, es decir, cuando se reclame a la administracin, por va de reconsideracin o jerrquica, contra a/a anteriores que se estimen contrarios a derecho y a fin de que se modifiquen, suspendan o se dejen sin efecto (art. 9 y 10 de la Ley 18575). Luego de reunir los antecedentes del caso para una acertada decisin, le corresponde a la autoridad expedir la determinacin que resuelve la situacin planteada por el tercero o de oficio por ella misma. Esta determinacin final, con que concluye la 1 etapa del procedimiento administrativo, debe ser un a/a expreso, puesto que en nuestro ordenamiento no tienen cabida los tcitos y excepcionalmente se admite la existencia de actos presuntos que conlleven a un acto terminal. Adems, el a/a expreso debe documentarse, es decir, debe exteriorizarse por escrito, consignarse en determinados documentos los cuales sern: -Si se trata de a/a denegatorios de solicitudes de terceros que inciden en peticiones (sobre concesin o reconocimiento de un decreto) o en recursos administrativos (jerrquico o reposicin), esta decisin debe formalizarse por escrito mediante una comunicacin fundada, sin que sea necesario un decreto o resolucin, salvo que la ley lo requiera. -Si se trata de a/a que tienen por objeto innovar en la esfera jurdica de sus destinatarios o que innoven en el ordenamiento jurdico objetivo, estos a/a decisorios o de voluntad orgnica deben revestir la forma de decretos o resoluciones, segn corresponda por la autoridad que lo dicta.
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3.1.7.2) Trmite de Toma de Razn: Cuando deba materializarse en un decreto o resolucin, el proyecto de a/a debe cumplir con el trmite de toma de razn, que realiza la Controlara General de la Repblica (C.G.R.) para su examen preventivo de juridicidad, constitucionalidad y legalidad, segn establece el Art.88 de la Constitucin y las leyes 10.336, Orgnica de C.G.R. y DFL 7.912/27. Estos documentos (decretos y resoluciones) deben consignar que estn afectos a la toma de razn, a menos que estn exentos de este trmite. Y la sujecin a este trmite debe ser ordenada en forma expresa en el propio texto del decreto o resolucin. Una vez que se les ha dado fecha y numeracin en la entidad o servicio del cual emanan y firmados por la autoridad respectiva, deben ser enviados a la C.G.R. en original, junto con los antecedentes justificativos de la determinacin. La ley no le seala plazo a la administracin activa para remitir el documento a la C.G.R., slo le ordena procurar la "rapidez de los trmites" (Art.5) y seala que "los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos" (Art.8) de la ley 18575. Solo excepcionalmente, en ciertos casos se establece un plazo legal para despachar el documento. Adems, la administracin se conserva la posibilidad de su "retiro", hasta antes de verificarse el pronunciamiento de la C.G.R. La C.G.R. para tomar razn o representar el documento (ley 10336 Art.10), ordinariamente dispondr del plazo de 30 das contados desde la fecha de su recepcin. Sin embargo, el Presidente de la Repblica puede determinar que algunos decretos tengan trmite extraordinario de urgencia, con 15 das para emitir su pronunciamiento. Y ser de 5 das, cuando se trate de reanudacin de faenas y fijacin de excedentes exportables. El pronunciamiento de la C.G.R. debe producirse en la forma prescrita por la ley (Art. 7 CP), por medio de un acto expreso de toma de razn o de representacin. En la oportunidad que corresponde, la C.G.R. puede: 1) TOMAR RAZON: Si estima que es regular, debe proceder a cursar el decreto o resolucin, es decir, tomar razn de ste. En este caso, la toma de razn constituye un a/a trmite emanado de la C.G.R. dictado en ejercicio del control jurdico preventivo y que contiene el pronunciamiento de sta en cuanto a la regularidad del decreto o resolucin examinado. 2) TOMAR RAZON CON ALCANCES: C.G.R. solamente representar un decreto o resolucin, cuando a su parecer, los defectos de que adolece son insubsanables y esenciales. Si no tienen estas caractersticas, porque representan reparos de menor entidad, como errores de cita o de referencia, en estos eventos la C.G.R. procede a tomar razn, haciendo presente esas circunstancias irregulares ("con alcances"), a travs de un oficio correctivo o dictamen interpretativo que pasa a formar parte del proyecto de a/a as cursado. Este alcance debe ser publicado conjuntamente con el documento aprobado, salvo que C.G.R. autorice prescindir de ello. 3) REPRESENTACION: Si C.G.R. objeta la juridicidad del documento, ya sea por adolecer de vicios esenciales de inconstitucionalidad o ilegalidad, ya por no existir los hechos fundantes de la decisin, lo devolver sin tramitar a su autor, mediante un oficio en donde el rgano contralor explicitar las razones por las cuales ha debido abstenerse de darle curso regular al a/a. Actitud de la Administracin en caso de representacin:
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1) Si el a/a no es exigible, la Administracin puede conformarse y desistirse de su proyecto. 2) Si el a/a es exigible o facultativo, debe o puede perseverar en su proyecto y puede emplear el recurso de reconsideracin, aportando nuevos antecedentes o aclaraciones que haran jurdicamente procedente la toma de razn. 3) Tambin puede conformarse con el criterio de C.G.R., subsanar los reparos y luego retramitar el documento cuestionado, y a la C.G.R. slo le queda tomar razn. 4) Tambin puede acudir al resorte de la insistencia, mediante decreto supremo del Presidente de la Repblica, con la firma de todos sus ministros. Aqu se persigue quebrar la resistencia de C.G.R., forzndola a que tramite y tome razn de ambos actos (decreto de insistencia y documento insistido). 5) Si la representacin tuviese lugar por inconstitucionalidad, el Presidente de la Repblica no podr insistir, y en caso de no conformarse, deber remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional (TC), dentro de 10 das, a fin de que este resuelva la controversia: -Si transcurre el plazo, sin haberse elevado el conflicto al TC, o rechazado por ste, queda firme la representacin de la C.G.R. -Si el TC acoge el reclamo del Presidente, la sentencia ser comunicada al Contralor General, para que proceda a tomar razn del documento impugnado. Actitud de los particulares afectados por la representacin: Como puede haber particulares o terceros que estn interesados en que nazca un a/a, y como ellos no pueden insistir, ni acudir al TC, s pueden acudir a los Tribunales Ordinarios de Justicia, a fin de que stos dejen sin efecto la representacin y ordenen tomar razn a C.G.R. 3.1.7.3) Publicidad del Acto: Una vez que el documento ha sido tomado razn por C.G.R., para sealar con certeza cul es el paso siguiente, hay que distinguir: -Si el a/a no es exigible, no obstante que C.G.R. puede haber tomado razn del decreto o resolucin, nada obsta a que la Administracin decida no notificarlo ni darle publicidad, en cuyo caso se ordena el archivo de los antecedentes. -Si el a/a es exigible, la administracin se encuentra en el imperativo de notificarlo y/o publicarlo, sin que exista un plazo legal para ello, por lo que ser la autoridad la que deber determinar la oportunidad para ello. Esto no significa que la decisin sea libre e irresponsable por parte de la Administracin, ya que si la tardanza en la publicacin de un a/a causa daos o perjuicios a un ciudadano, ste podr exigir ante la justicia ordinaria que le sean reparados los perjuicios sufridos como consecuencia de la falta de servicio en que incurre la Administracin, esto es, genera dicha omisin una responsabilidad extracontractual del Estado. En nuestro ordenamiento jurdico, podemos advertir la existencia de procedimientos administrativos especiales que regulan materias especificas, como sucede, por ejemplo, con la L.O.C. de Procedimiento de Expropiacin contenida en el Decreto Ley N 2186, del ao 1978; el Procedimiento Sobre Indultos; el Procedimiento Sumarial para hacer efectiva la Responsabilidad Administrativa de los funcionarios pblicos de la Ley N 18.834 (Aprobatoria del Estatuto Administrativo vigente) y en cuanto a los procedimientos administrativos especficos, se puede sealar: - Art. 15 Inc.2 Ley 18.575 que seala el procedimiento disciplinario de los agentes pblicos.
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- La L.O.C. de Ministerios contenida en el D.F.L. N 7912, del ao 1927, que establece la forma como deben tramitarse los decretos supremos. - La L.O.C. N 10.336 de la C.G.R., que regula el procedimiento administrativo del juicio de cuentas. - El Decreto Supremo N 110, de 1979, de Justicia, Reglamento sobre Concesin de Personalidad Jurdica, que regula el procedimiento de concesin de personalidad jurdica a las corporaciones y fundaciones privadas. 3.2. LA FORMA DE LA DECLARACION: ELEMENTO FORMAL DEL
ACTO ADMINISTRATIVO
Tal como ha sido sealado, el a/a consiste en una declaracin o exteriorizacin de la voluntad de un rgano de la Administracin del Estado, manifestacin que requiere ser materializada en un documento formal, es decir, necesita una forma externa de manifestacin para acceder al mundo del derecho. En efecto, con la salvedad de las disposiciones verbales de polica o las rdenes jerrquicas expresadas en palabras, que tienen su justificacin en la inmediatez de su aplicacin o la simplicidad de su contenido, la regla general ser que los a/a se expresen por escrito. Como seala Garca de Enterra, en el caso normal de los actos recepticios, deben notificarse o publicarse, procedimiento que slo puede llevarse a efecto por escrito; adems, si el a/a expresa una declaracin con autotutela ejecutoria, que innova en el mundo jurdico, creando, modificando o extinguiendo situaciones subjetivas, la certeza y seguridad jurdicas y las eventuales necesidades de la ejecucin de oficio, exigen una constancia indubitada de tales efectos declaratorios y constitutivos, lo que slo la forma escrita proporciona; adems, porque, tratndose de actos de procedimiento, la forma escrita es la nica que puede asegurar el cumplimiento de las normas procedimentales; tambin porque es consustancial en los supuestos en que se requiere legalmente de la motivacin; o porque con frecuencia los procedimientos requieren de registros o archivo de antecedentes; en fin, porque como sealaba el profesor Sergio Baeza Pinto, la exigencia del documento escrito es el reconocimiento de la falibilidad de la memoria del hombre, la imperfeccin de sus sentidos y la proclividad de su juicio a inclinarse ante la pasin o el inters. Ahora bien, esta forma escrita, que constituye la generalidad de los a/a, podr expresarse mediante distintas frmulas rituales, que habitualmente sern las siguientes: -Providencias, memorndums, informes o minutas, que son documentos escritos que contienen simples actos procedimentales, mediante los que se prepara el acto terminal. -Oficios Ordinarios, Reservados o Secretos, que contendrn a/a normalmente terminales, mediante los que se adopta una decisin que no requiere otra formalidad. -Decretos o Resoluciones, que contienen a/a decisorios emanados del Presidente de la Repblica, de los Ministros de Estado y de los Jefes de Servicio, siendo la autoridad firmante la que le da la forma al a/a: decreto en los dos primeros casos y resolucin en el ltimo. As, en el caso de los decretos, consisten en la orden escrita y formalizada que contiene la actividad jurdica unilateral del Presidente de la Repblica, que requieren la firma de sus colaboradores directos e inmediatos (los Ministros). Segn declara expresamente el artculo 35 de la Constitucin, los ... reglamentos y decretos del Presidente de la Repblica debern firmarse por el Ministro respectivo y no sern obedecidos sin este esencial requisito. Los decretos e instrucciones podrn expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la Repblica, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley. Estas rdenes escritas fueron estudiadas en el captulo relativo a las fuentes del derecho
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administrativo, por lo que nos remitimos a lo ya dicho en esa ocasin. Respecto de las resoluciones, tan solo expresemos que el Dictamen N 33.006/84, de la C.G.R., recogiendo una larga jurisprudencia administrativa, tuvo ocasin de sealar que ...el ejercicio de las facultades administrativas que compete a los Jefes Superiores de los rganos pblicos se materializa a travs de la dictacin de actos administrativos o resoluciones, que se encuentran sujetos a un procedimiento preestablecido, que permite que el acto se baste a s mismo y cuyo cumplimiento es esencial para la validez de dichos instrumentos, tales como la indicacin en su texto de las normas legales y reglamentarias que le sirven de fundamento, las consideraciones de hecho que hacen aplicable la medida adoptada, la manifestacin de voluntad de la autoridad respectiva que resuelve sobre la materia y ordena los trmites posteriores que correspondan, como ser su toma de razn, notificacin, comunicacin o publicacin, segn proceda y, finalmente, la firma del funcionario facultado para ello que ha dictado el acto administrativo de que se trata . En su momento, tambin se analiz esta fuente del derecho administrativo, y se sealaron las formalidades y elementos de la misma, por lo que nos remitimos a lo entonces indicado.
EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Estudiados los elementos del a/a, podemos entrar a analizar qu ocurre cuando concurriendo los elementos estudiados, surge un acto administrativo a la vida jurdica, esto es, cules son las consecuencias que emanan del a/a, denominadas como los efectos del a/a, que en la doctrina son tambin llamados caracteres o caractersticas del a/a. Para nosotros, siguiendo al profesor Hugo Caldera Delgado, los efectos del a/a son los siguientes: -presuncin de validez -imperatividad -irretroactividad -ejecutoriedad con su variante la ejecutividad -estabilidad -insuspensibilidad -impugnabilidad o recurribilidad De esta clasificacin, los cinco primeros efectos siempre habrn de producirse, por lo que reciben el nombre de efectos ordinarios; los dos ltimos se denominan potenciales, pues podrn o no presentarse, segn las circunstancias posteriores a la emisin del a/a. Qu significa cada uno de ellos? 1.- PRESUNCIN DE VALIDEZ Es el efecto que nace una vez que el acto administrativo ha cumplido con los trmites procedimentales que le son aplicables, quedando revestido de una especie de fuero, de presuncin de legalidad, de sujecin a derecho del a/a, que se estima sometido regularmente al ordenamiento jurdico. Esta presuncin de validez no impide su impugnacin, sea que ellas se intenten por la va administrativa o jurisdiccional.
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A pesar de no existir una norma que regule de una manera general el procedimiento a que deben someterse en su elaboracin los actos administrativos, no significa que no existan normas que regulan su elaboracin en determinados tipos de actos en razn de su naturaleza o materia en que recaen, segn hemos tenido oportunidad de sealar. La Constitucin de 1980, por su parte, regula esta materia en su artculo 60 N 18, dejndole el encargo al legislador para que se haga cargo de la tarea de fijar las bases de los procedimientos administrativos, encargo que fue objeto de una iniciativa del Ejecutivo en el perodo de Aylwin, pero que qued estancado en el Congreso, junto con el proyecto de tribunales contencioso administrativos y ley orgnica de la Contralora. Ahora bien, es en relacin con las formalidades o procedimientos que la presuncin de validez est articulada y tiene como presupuesto indispensable el que el acto administrativo haya cumplido objetivamente con todos los trmites establecidos en relacin con el tipo de acto y con la materia sobre la que ste recae. Efectos propios de la presuncin de validez: 1.- El a/a se va a revestir de una regularidad jurdica, que permitiendo su impugnacin, si sta no queda demostrada jurdicamente, por las vas administrativa o jurisdiccional, no dispensa del cumplimiento de lo ordenado en el acto cuestionado. Que el acto aparezca sostenido en una norma de derecho, para estos efectos, significa: - que el acto halla sido emitido por un funcionario; - que el acto tenga una relacin genrica con la competencia o atribuciones del rgano del cual emana; - que se hallan realizado los tramites genricamente establecidos para su dictacin; Si de la impugnacin resultare que el acto tena defectos en cualquiera de sus elementos, proceder su invalidacin por va administrativa o por sentencia judicial segn corresponda. 2.- Ordena que el acto se tenga como regular y por lo tanto deba ser acatado. En suma, los a/a deben someterse al principio de juridicidad, cumpliendo los requisitos de validez que surgen del texto constitucional y las leyes respectivas, lo que le otorgar al acto la presuncin de adecuacin a derecho, de validez, esto es, revistiendo al acto de una regularidad jurdica que, admitiendo prueba en contrario, permitiendo su impugnacin, mientras sta no quede demostrada jurdicamente, el acto deba ser tenido por regular y en consecuencia, deba ser acatado. 2.- LA IMPERATIVIDAD Es una consecuencia del ejercicio de la soberana, ejercida por el poder administrativo en conformidad a la constitucin y las leyes. Precisamente, una de las facetas de la soberana consiste en emitir bajo la forma de a/a, unilateralmente, rdenes que deben ser acatadas, tenidas como jurdicamente obligatorias. Es esta obligatoriedad u oponibilidad del contenido de las rdenes dictadas a travs del procedimiento establecido para la emisin del a/a, que se deriva del ejercicio de las
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potestades pblicas administrativas, lo que constituye el imperio o imperatividad. El ejercicio de la soberana por parte de la Administracin del Estado, la coloca en una posicin supraordenadora, que es la que le permite dictar estas rdenes imperativas, que se imponen, obligan, y que pueden afectar directamente situaciones jurdicas de los ciudadanos. Esta imperatividad ha sido clasificada, distinguiendo entre: 2.1. Imperatividad propia: segn si el a/a produce sus efectos con la sola declaracin unilateral, con su sola dictacin, una vez concluido el procedimiento administrativo respectivo, el acto despliega toda su virtualidad, sin que sea necesaria ninguna actividad ulterior de nadie, ni de la autoridad ni del tercero involucrado. Ejemplo de este efecto se encuentra en los actos denegatorios de las pretensiones administrativas de los ciudadanos, los actos certificatorios, los actos de consulta o de registro. 2.2. Imperatividad impropia: son aquellos a/a que requieren de una ejecucin posterior a la emisin de la declaracin orgnica decisional, no bastando con sta para que surjan los efectos del acto. Se trata de una imperatividad atenuada, que no surge espontneamente de la sola decisin administrativa, sino que requiere de otra actividad ulterior para que aparezca. En estos casos de imperatividad impropia, esa actividad posterior en ocasiones deber ser ejecutada por un tercero, por un ciudadano, que habr de obrar de determinado modo y, consecuencialmente, para que se produzcan los efectos propios del acto, para que imperen esos actos, ser previo que el ciudadano cumpla con la actuacin que se le impone. Pero, qu ocurre si esa persona no cumple? Para dar respuesta a esta interrogante, tendremos que entrar a analizar el prximo efecto del a/a. 3.- LA EJECUTORIEDAD Es una consecuencia de la imperatividad, que puede ser entendida como propiedad del acto por la cual se cumplen las rdenes expresadas en aquel. Pero, tal como sealbamos, el cumplimiento del a/a puede o no requerir la intervencin de una persona u rgano ajeno a la administracin. Si el a/a no requiere de una actuacin posterior y se cumple con su sola dictacin, no hay problemas de ejecutoriedad que plantearse, simplemente diremos que oper la imperatividad propia y el acto llevaba implcita su ejecucin. Por el contrario, si el efecto propio del a/a va a producirse luego de efectuarse una actuacin ordenada por el acto, en el mbito interno de la Administracin, estaremos en presencia de la ejecutividad. Finalmente, esta fuerza que emana del acto administrativo a la que nos referimos como una caracterstica genrica de los a/a, se llamar ejecutoriedad cuando el acto requiera de una conducta por parte del administrado, sin la cual las rdenes contenidas en el acto quedaran incumplidas. Dijimos que era consecuencia de la imperatividad , pero stas se diferencian por cuanto la imperatividad se deriva de la soberana y encuentra su fundamento en el art.6 inc.2 de la Constitucin y es adems una caracterstica propia de todos los actos que emanan de los poderes del Estado, no as la ejecutoriedad, que slo emana de los actos emitidos por la Administracin del Estado. Ahora bien, cuando el a/a requiere de una conducta, actitud o prestacin de un particular, dijimos que estaremos en presencia de la ejecutoriedad, y si este ciudadano no cumple con la actuacin impuesta, en este caso deberemos recurrir a uno de los sistemas siguientes:
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3.1. Sistema ingls de la heterotutela judicial. 3.2. Sistema romnico continental de la autotutela. 3.1. La heterotutela judicial: como una consecuencia ms del sistema del common law, el rgimen anglosajn formula una respuesta a la interrogante del incumplimiento de la actuacin del ciudadano que resulta coherente con la ausencia de un rgimen administrativo. As, los actos administrativos, como actos aplicativos de la ley, tienen la autoridad que la ley que aplican. De all que no cumplir un a/a se equipara a no cumplir la ley, lo que constituye una infraccin penal. El a/a no se beneficia de ninguna ejecutoriedad, simplemente quien no lo cumplimenta, puede ser inculpado ante el juez penal por la autoridad que lo hace valer. Pero lo esencial de este sistema se encuentra en que el inculpado podr excepcionar sin limitaciones sobre la validez, formal y de fondo, del a/a, de manera que si justifica que era un acto ilegal ser absuelto y su resistencia, entonces, se ver legitimada. De modo que ninguna obligacin de cumplimiento emana del a/a por el slo hecho de su procedencia de la Administracin, ninguna presuncin de legalidad lo valida, por lo que aparece como legtimo el que se resista el cumplimiento de un a/a cuya validez se cuestiona, inclusive recurriendo a la resistencia fsica si fuere necesaria, cuando se pretende por la Administracin limitar o desconocer la libertad del ciudadano. Y para el rgano administrativo no existe otra alternativa que recurrir al tribunal ordinario para instar la ejecucin del a/a incumplido por el ciudadano, normalmente a travs del ejercicio de acciones penales. 3.2. La autotutela judicial: este otro sistema, propio de los regmenes romnico continentales, reconoce sus particularidades en que la Administracin se encuentra capacitada como sujeto de derecho, para tutelar por s misma sus propias situaciones jurdicas, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximindose de este modo de la necesidad, comn a los dems sujetos, de recabar la tutela judicial. Garca de Enterra distingue varias clases de autotutela: 3.2.1. Autotutela conservativa y agresiva 3.2.1.1. La tutela conservativa protege una situacin dada, resiste a la pretensin de un tercero de alterar dicha situacin, propugnando, por tanto, una omisin. Ejemplo: prohibicin de colocar avisos luminosos en determinados lugares, prohibicin de instalar un kiosco en una calle, etc., de manera que si un particular incumple esta obligacin de no hacer, la autoridad se encuentra dotada de las potestades suficientes para resistir la pretensin del ciudadano y de no evitarla, pasaremos a la tutela siguiente. 3.2.1.2. La tutela activa o agresiva tiene por contenido una conducta positiva y por resultado una mutacin en el actual estado de cosas, aunque acte en proteccin de una situacin previa. Ejemplo: si en el caso anterior, se ha colocado el aviso, la Administracin podr quitarlo, sin necesidad de recurrir ante un juez para que la autorice. 3.3. Autotutela declarativa y ejecutiva Como hemos anotado, los a/a son ejecutorios, esto es, obligan al inmediato cumplimiento aunque otro sujeto discrepe sobre su legalidad. El a/a se beneficia de una presuncin de validez -decamos-, que lo hace de cumplimiento necesario, sin tener que obtener sentencia declarativa previa. En otras palabras, como dicen los franceses, se trata de un privilge du pralable, esto es, un privilegio de decidir previamente a toda intervencin del juez; en otras palabras, la decisin administrativa no precisa el control previo del juez para exigir su cumplimiento aun respecto de quienes impugnen el a/a. 3.3.1. La autotutela declarativa implica que la declaracin administrativa que define una
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situacin jurdica nueva, crea inmediatamente esta situacin, la misma declaracin confiere el derecho o impone la obligacin, es decir, resuelve unilateralmente la situacin jurdica de un particular, sin necesidad de recurrir al tribunal para que ste declare el derecho o la obligacin. 3.3.2. La autotutela ejecutiva, por su parte, supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento o de las operaciones materiales y al uso de la coaccin frente a terceros incumplidores. Dicho de otro modo, se trata de la ejecucin forzosa o la accin de oficio, como la denomina Garrido Falla. El a/a juega el rol de un ttulo ejecutivo y la Administracin, a travs de la ejecucin, intenta llevarlo coactivamente a su cumplimiento pleno. Tambin estaremos en presencia de la autotutela ejecutiva cuando sin existir un a/a previo, la Administracin se lanza directamente contra una situacin objetivamente irregular, sin el intermedio de un ttulo formal, cual es el supuesto de la polica de orden pblico. Para el profesor Soto Kloss, dentro de la autotutela ejecutiva, se debe distinguir, atendiendo al contenido de la prestacin, esto es, al tipo de deber que se impone al ciudadano: 3.3.2.1. A/a favorables al administrado. En estos casos, la obligada es la propia Administracin, por lo que la ejecucin del a/a ser posible sobre la base de la tutela judicial, sin perjuicio que el ciudadano podr pedir, adems del cumplimiento forzoso, la reparacin del dao antijurdico que se le cause por ese actuar de la Administracin. 3.3.2.2. A/a que imponen deberes al administrado. En este caso, nuevamente es necesario subdistinguir: 3.3.2.2.1. Si el deber consiste en dar algo, poner al alcance de la Administracin un bien y no lo hace, nace para la Administracin la facultad de obtener ese bien por algn medio coactivo. Ese medio ser distinto segn sea el bien de que se trate. As: -Si se trata de bienes races (como sucede en a/a de requisicin, expropiacin u otro similar), la autoridad podr adoptar diversas actitudes, segn los ordenamientos particulares: desde sanciones coercitivas consistentes en la aplicacin de multas, hasta que se haga entrega del inmueble, con ocupacin y desalojo del mismo. -Si se trata de bienes muebles (como en el caso de a/a que constituyen a terceros en deudores pecuniarios de la Administracin), normalmente el medio idneo para imponer el cumplimiento del a/a ser el apremio sobre el patrimonio, con su secuela de embargo y pblica subasta de lo embargado, pagndose la Administracin con el producto del remate y devolvindole al dueo el sobrante si lo hubiere. Si el ciudadano que adeuda es un funcionario pblico, la ejecutoriedad es ms directa: simple descuento de lo adeudado de la remuneracin del funcionario. 3.3.2.2.2. Deber consiste en obrar de determinado modo, es decir, estamos en presencia de una obligacin de hacer, tenemos que subdistinguir: -Si se trata de un hacer personalsimo, se recurre a las sanciones pecuniarias. -Si se trata de un hacer no personalsimo, la Administracin podr proceder a la ejecucin del a/a por sustitucin o equivalencia, a travs de otra persona,
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pero a cargo del obligado remiso, que ver sustituida su primitiva obligacin de hacer por una de dar. Ejemplo: en materia sanitaria, existe la obligacin de mantener en perfecto estado de higiene locales y establecimientos determinados, pudiendo la Administracin hacerse cargo de la obligacin de hacer, con cargo al obligado; tambin en materia de urbanismo, con la demolicin de obras ruinosas, etc. 3.3.2.2.3. Deber consiste en una abstencin: la ejecucin del a/a depender de la conducta del obligado. Si hay comportamiento resistente a la ejecucin del acto, se actualizar a travs de la compulsin sobre el obligado, disuadindolo o impidiendo que obre directa y activamente. En suma, y teniendo presente las particularidades de cada ordenamiento jurdico, digamos que la ejecutoriedad consiste en aquel efecto del a/a que se desencadena ante el incumplimiento de las obligaciones impuestas por un acto administrativo y que puede significar que, existiendo autotutela legalmente consagrada, la Administracin se encuentre dotada de potestades para adoptar alguna de las siguientes medidas: -Imponer sanciones pecuniarias o multas; -Hacer ejecutar el acto por sus propios medios -Hacer cumplir el acto por medio de un tercero ajeno a la administracin.
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4.- LA IRRETROACTIVIDAD Este es un supra principio jurdico, en virtud del cual no solo las normas constitucionales, si no que las legales, y tambin las normas de general aplicacin, emanadas de los tribunales superiores de justicia y de la Administracin del Estado, estn sometidas al principio de irretroactividad, esto es, las normas jurdicas no se pueden aplicar a supuestos de hecho o situaciones jurdicas anteriores, slo rigen hacia el futuro. Este principio ha sido formulado a partir del artculo 9 del Cdigo Civil y de una manera implcita, tambin ha contribuido a su elaboracin el artculo 154 de la Ley 10.336 (C.G.R.), constituyndose en una de las manifestaciones ms concretas del principio de seguridad jurdica y del respeto de los derechos adquiridos. Es as como una reiterada jurisprudencia administrativa ha dejado establecido que la regla general en nuestro ordenamiento jurdico es la irretroactividad, mientras que la retroactividad es la excepcin y, por ende, de derecho estricto, de manera tal que solamente se puede extender su aplicacin a aquellas materias expresamente contenidas en la ley respectiva. Y ello en ciertos casos en que no se vean afectados derechos constitucionalmente protegidos, como ocurre por ejemplo en los siguientes: 1 Cuando la ley ordena expresamente que el a/a tendr sus efectos hacia el pasado, como ocurre en el Estatuto Administrativo con el artculo 54, segn el cual el ascenso rige a partir de la fecha en que se produjo la vacante, cualquiera sea la oportunidad en que se disponga la promocin. 2 Cuando la retroactividad del a/a es indispensable para hacer aplicable la ley, de manera que el a/a que ejecuta disposiciones legales retroactivas, tambin retrotrae sus efectos. 3 Cuando se trata de a/a que no innovan ni constituyen situaciones jurdicas nuevas, pueden producir efectos retroactivos, como por ejemplo: -el caso de los actos interpretativos contenidos en dictmenes o pronunciamientos efectuados por la C.G.R., emitidos para interpretar las leyes y reglamentos que rigen a la Administracin. -El caso de los actos invalidatorios, que la Administracin se encuentra en la obligacin de dictar cuando ha emitido un acto anterior con violacin de las normas preestablecidas, ya que existe un inters general en el restablecimiento del orden jurdico alterado por actos que adolecen de vicios (con las limitaciones que luego veremos). -el caso de los actos confirmatorios, en que por su naturaleza meramente declarativa, no surten efectos que alteren el orden jurdico, puede aceptarse que los actos que confirman otros anteriores, producirn efectos retroactivos en lo tocante a la existencia y vigencia de estos ltimos. 4.- LA ESTABILIDAD La estabilidad no significa que la administracin no pueda revocar sus propias decisiones, cuando esas aparecen luego de su puesta en ejecucin, como inadecuadas o inconvenientes. La estabilidad significa que los efectos del a/a no se alteran con el transcurso del tiempo, vale decir, se mantienen inmutables hasta la extincin del acto que los origina.
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Respecto de los actos que miran a la adecuacin o disposicin de aspectos organizacionales de la administracin, que no crean ni declaran derechos en favor de determinadas personas, parece evidente que la administracin pueda modificarlos discrecionalmente. Sin embargo, en relacin con los actos que van dirigidos a los administrados, su estabilidad es absoluta, por lo que resulta improcedente revocar para uno o ms casos particulares una disposicin de general aplicacin, ya que dicho acto estara viciado de nulidad (el acto que deroga, para un caso particular y concreto, un acto reglamentario). Respecto de los casos administrativos internos de ndole organizacional, la administracin mantiene el dominio de los actos relativos a aspectos funcionales u operativos de la organizacin interna del ente administrativo, estos actos son revocables por naturaleza . Respecto de los actos reglados en su procedimiento de elaboracin y en la forma de su extincin, la posibilidad de revocarlos aparece excluida. La verdadera garanta de la estabilidad de los actos administrativos, en la medida en que incorporen un derecho al patrimonio del ciudadano, se encuentra en el articulo 19 numero 24 inc.3 de la Constitucin, que establece tajantemente que: Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiacin por causa de utilidad pblica o de inters nacional, calificada por el legislador. 5.- INSUSPENSIBILIDAD Este efecto del a/a, es tambin una consecuencia de la imperatividad del acto administrativo y que, adems, se relaciona con la impugnabilidad. Se refiere a aquellos casos excepcionales en que los efectos del acto pueden suspenderse en espera de la resolucin o de la sentencia que a su respecto dicte la administracin o el juez. Como la regla general es la insuspensibilidad de los efectos del acto, ser la ley la que determine, en casos especficos, en qu circunstancias y bajo qu condiciones el juez podr decretar la suspencin de los efectos del acto administrativo, esto es, deber existir una norma legal previa y expresa que permita ordenar la suspensin de los efectos del a/a, de lo contrario no podr ser dictado. En la Constitucin de 1980, lo encontramos en el artculo 12, en donde a propsito del contencioso administrativo de prdida de nacionalidad, establece que mientras se resuelve por la Corte Suprema el conflicto, se suspenden los efectos del acto o resolucin recurridos. Tambin encuentran un reconocimiento legal expreso en el D.L 289 en su artculo 5 transitorio, en el D.L. 1094 en su artculo 89, en el Cdigo Sanitario en sus artculos 161, 162 inc. 1, y en el 163. En el caso del recurso de proteccin y la posibilidad que la Corte de Apelaciones respectiva decrete orden de no innovar, se contiene asimismo un caso de frecuente utilizacin prctica. 6.- LA IMPUGNABILIDAD Puede ser estudiada como garanta establecida en favor de los actos administrativos que causan agravio a los administrados y tambin a los propios funcionarios.
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Consiste en el efecto del a/a que autoriza para objetar u oponerse a ste en virtud de causal de ilegalidad o de oportunidad o conveniencia de las medidas originadas por el acto. Puede ejecutarse ante la propia administracin, por va de recursos administrativos o ante los tribunales de justicia, incluso los contenciosos administrativos, segn el contenido del acto. Si la impugnacin se efecta ante la administracin y si el fundamento ha sido la falta de oportunidad, la resolucin que lo acoja se expresar a travs de un acto administrativo revocatorio; si ha sido por motivos de ilegalidad, el acto administrativo que as lo declare ser un acto invalidatorio. La impugnabilidad del a/a encuentra su fundamento constitucional en lo dispuesto por los artculos 6 y 7, que despus de establecer lo que la doctrina denomina norma de clausura del Derecho Pblico , se encarga de precisar que ... todo acto en contravencin a este artculo es nulo... A su vez, la LOC de Bases, N 18.575, en sus artculos 2 y 9 consagran la impugnabilidad de los a/a abusivos o excesivos en que incurran los rganos de la Administracin del Estado en el ejercicio de sus potestades, estableciendo expresamente: Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.
EXTINCION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Puede ser definida como la cesacin o eliminacin total, completa y definitiva del a/a y de sus efectos. Tiene importancia el estudio de los modos o formas de extincin de los efectos del a/a por cuanto determina la extensin o lmite de la actividad jurdica de la Administracin, precisa los derechos que los a/a han podido declarar o crear en favor de los administrados, esto es, las situaciones jurdicas que los a/a han creado o modificado y, finalmente, desde el punto de vista del control jurdico de la actividad de la Administracin. Causales de Extincin: a) Causales naturales b) Causales provocadas a)Causales naturales de extincin de los a/a Son aquellas que se producen a consecuencia del acto en s mismo, sin intervencin de otro acto o resolucin posterior, esto es, independientemente de toda actuacin en sentido contrario de parte de la Administracin o de los tribunales de justicia. Dentro de estas causales se distinguen: a.1) CUMPLIMIENTO DEL OBJETO SOBRE QUE RECAE EL A/A : es el modo ordinario de extincin del a/a y sus efectos, por el cumplimiento de su objeto, constituyendo la realizacin plena del a/a, es decir, ste ha producido los efectos deseados y, por lo mismo, la finalidad perseguida con su dictacin ha sido satisfecha. Ejemplo: a/a que ordenan el pago de una indemnizacin.
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Podremos estar en presencia de esta causal de extincin ya sea que este cumplimiento del objeto se produzca de un solo golpe o por etapas, lo que depender de la naturaleza y del contenido especfico de cada a/a. Dentro de esta causal situamos tambin el vencimiento del plazo y el cumplimiento de la condicin, cuando estas modalidades estn incorporadas a los efectos del a/a. a.2) DECAIMIENTO COMO MODO DE EXTINCIN DE LOS EFECTOS DEL A/A: El profesor Hugo Caldera define el decaimiento como la extincin de los efectos de a/a que se produce respecto de un acto de carcter general y de efectos ininterrumpidos o permanentes, cuando por cambios operados en la realidad social, desaparecen o se modifican los motivos que sirvieron de fundamento para la dictacin del acto. Por su parte, Silva Cimma seala que el a/a decae cuando desaparecen los presupuestos de hecho y/o de derecho que movieron a la Administracin a emitirlo o porque se hace inutilizable. En estos casos, la aparicin de causas sobrevinientes, de cambios operados en la realidad social, que afectan los motivos del a/a, mantienen a ste como una norma jurdica formalmente vigente, pero estril en la produccin de efectos jurdicos. No hay ilegalidad del acto, no se trata de un problema de validez del mismo, sino que se produce su extincin tcita al mutar las circunstancias de hecho y/o de derecho que se tuvieron en vista al dictar el acto. De manera que esta modalidad de extincin de los efectos del a/a se reducir a una cuestin de prueba, que deber ventilarse ante el juez o ante el rgano de control, para verificar su acaecimiento. b) Causales provocadas de extincin de los efectos del a/a Son aquellas que operan en virtud de la intervencin de un a/a posterior de contrario imperio, de una resolucin anulatoria de parte de los tribunales de justicia o de una nueva ley que sea contraria al contenido de aqul. Clases de causales provocadas: b.1) La revocacin b.2) La invalidacin b.3) La caducidad b.4) La anulacin b.1.) LA REVOCACIN: se entiende por tal la resolucin administrativa destinada a poner trmino a los efectos de un a/a preexistente y regular, esto es, ajustado a derecho, cuando la Administracin estima conveniente hacerlo cesar en sus efectos. Esto es, se trata de un nuevo examen que la Administracin efecta de los motivos del acto, de la oportunidad y conveniencia del mismo, de manera que slo produce sus efectos hacia el futuro. Estamos en presencia, en este caso, de un nuevo a/a que, revisando el anterior, considera inconveniente mantener su vigencia y lo retira del ordenamiento jurdico vigente, por lo que ser a partir de la vigencia del acto revocatorio que se extinguir el acto revocado, sin que se vean afectadas las situaciones intermedias. Alcance y extensin de la potestad revocatoria
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Los a/a, en ocasiones, crean derechos y situaciones subjetivas, producen efectos jurdicos relativos a los administrados, ya sea configurando sus conductas y sus situaciones respecto a la Administracin ya respecto de sus conciudadanos. Desde el momento en que un acto crea un derecho o da nacimiento a una situacin jurdica, sus efectos jurdicos son incorporados al patrimonio individual de cada particular, pasando a configurar derechos adquiridos, amparados por el principio de la seguridad y la certeza jurdicas. Pero, a la vez, la Administracin tiene a su cargo la conduccin de los intereses sociales y la satisfaccin de las necesidades de la colectividad, teniendo en vista la consecucin del bien comn. Y estos intereses sociales y necesidades van cambiando, lo que hace necesario que la Administracin se adecue a esos cambios. Aparece, entonces, una contradiccin entre ambos principios, que debe ser zanjada. En la doctrina, uniformemente se ha aceptado la tesis que los a/a son esencialmente revocables, en la medida que dicha potestad est prevista de antemano en el ordenamiento jurdico y siempre que no haya terceros afectados que hayan incorporado a su patrimonio derechos emanados del acto respectivo. De esta manera, puede sostenerse que no son revocables los a/a singulares que hayan declarado derechos preexistentes en favor de terceros o que haya sido la fuente a partir de la cual han nacido derechos subjetivos u otras situaciones constitutivas de derechos distintos de los derechos subjetivos. b.2) LA INVALIDACIN: expresado por el conocido dictamen N 89.271, de Contralora, del ao 1966, consiste en la extincin de un acto administrativo emitido con violacin del derecho objetivo (constitucin, ley, reglamento, etc.), es decir, por causa de ilegalidad (en sentido amplio equivalente a juridicidad). La Contralora, en esta materia, ha sufrido una interesante evolucin, que conviene precisar: b.2.1.) En el ao 1959, la C.G.R. sostena la invalidacin como un principio que no tena excepciones, ya que la ilegalidad no crea derechos, ni siquiera respecto de terceros de buena fe. Sealaba explcitamente: ...la revocacin tiene una excepcin: no pueden ser derogados aquellos decretos en cuya virtud particulares han adquirido derechos de orden patrimonial de los cuales esas personas no pueden ser privadas sino en virtud de una expropiacin. No obstante -agrega el dictamen-, aun estos decretos de inters particular pueden ser modificados o dejados sin efecto cuando adolecen de un vicio de ilegalidad, pues la autoridad administrativa tiene la facultad y aun la obligacin de restablecer el imperio de la ley, revocando sus propios actos cuando advierte que son iregulares... b.2.2.) En el ao 1969, sin embargo, la C.G.R. cambia su posicin, y en su dictamen N 24.049, afirma que ...la invalidacin puede verse limitada por la necesidad de mantener situaciones jurdicas que se producen como consecuencia de esas actuaciones ilegtimas, por cuanto no puede desconocerse los efectos derivados de esos actos defectuosos, particularmente cuando ellos alcanzan a terceros y se han creado bajo el amparo de la presuncin de legitimidad que deriva de haber sido tomado razn... b.2.3.) Esta posicin fue complementada en el ao 1971, mediante Dictamen N 16.506, en el que expres la C.G.R. ... La autoridad administrativa se encuentra en el deber de invalidar sus actos emitidos con violacin de las normas preestablecidas, ya que existe un inters general en el restablecimiento del orden jurdico alterado por actos que adolecen de vicios y que, por consiguiente, afecta la regularidad del sistema positivo; con todo, este organismo -precis la C.G.R.- no puede dejar de reconocer la existencia de lmites virtuales de la potestad de invalidacin, cuyo desconocimiento atentara contra principios
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elementales de seguridad en las relaciones jurdicas. Dentro de estas limitaciones la Contralora advierte la conveniencia de proteger a personas que han actuado de buena fe y mantener la estabilidad de las situaciones jurdicas que revisten el carcter de concretas... Reciben plena aplicacin, as, en esta jurisprudencia de la C.G.R., dos aforismos jurdicos que sealan que as como el fraude todo lo corrompe, la buena fe todo lo purifica. La justicia ordinaria tambin se ha pronunciado al respecto, estableciendo con posterioridad al ao 1977, toda una doctrina al resolver recursos de proteccin presentados por los particulares afectados por un actuar arbitrario o ilegal de la Administracin. As, la Corte Suprema ha establecido como principio inamovible el que no le es lcito a la Administracin y a sus rganos invalidar sus resoluciones o actos que han producido efectos jurdicos para sus beneficiarios de buena fe, aun en el supuesto de que se hubiere incurrido en error por parte de la Administracin al dictarla, pues los terceros de buena fe adquieren a partir de esos actos, derechos que incorporan a su dominio y que se encuentran amparados, por ende, por la propia Constitucin en su artculo 19 N 24 y a travs del recurso de proteccin. Por el contrario, si ha habido mala fe del beneficiario del a/a, que posteriormente es invalidado por la propia administracin al advertir el vicio, aparece coherente dicha invalidacin con el principio de derecho de que nadie puede beneficiarse de su propio dolo o mala fe, desde aquel aforismo ya citado que el fraude todo lo corrompe. b.3) LA CADUCIDAD: es una causal provocada de extincin de los efectos del a/a que se produce por el incumplimiento del beneficiario del acto, dentro del trmino estipulado, de las obligaciones que se le imponen expresamente en el mismo a/a. Como seala Silva Cimma, en verdad la caducidad es la sancin que el ordenamiento jurdico en general impone a todo sujeto titular de un acto jurdico de derecho privado o de un acto administrativo, por haber dejado de cumplir todas o algunas de las obligaciones que dicho acto le impona y que acarrea la extincin del acto incumplido. Se pueden establecer como elementos de la caducidad, los siguientes: b.3.1) Plazo expresado en un a/a; b.3.2) Obligacin expresada en el acto y que debe ser cumplida dentro del plazo; b.3.3) Sancin prevista expresamente para el caso en que se verifique el incumplimiento de la obligacin. Como queda claro de lo dicho, se trata de una sancin legal, que opera frente al incumplimiento de sus obligaciones en que se coloca el sujeto beneficiario de un derecho o una situacin jurdica, y que consiste en la extincin de los efectos del a/a respectivo. b.4) LA NULIDAD DE DERECHO PBLICO: se transcribe apunte de Soto Kloss, aparecido en Gaceta Jurdica N 125, de 1990. La Nulidad de Derecho Pblico Una de las materias ms importantes y tal vez la ms fundamental, puesto que incide en el tema capital de la juridicidad de los actos estatales (sean legislativos, jurisdiccionales, administrativos o contralores) es precisamente el de la nulidad y nulidad de derecho pblico, como la conocemos en nuestro pas.
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No obstante su papel de piedra angular del ordenamiento jurdico institucional chileno, su estudio en profundidad ha sido mnimo, prcticamente nulo -valga la paradoja-. Referencias de paso y menciones de ello hay en toda obra constitucional, pero pareciera que es algo tan sabido y del ms amplio dominio doctrinario, que nadie se ha detenido a meditar en profundidad sobre el tema, ver sus orgenes , su contenido, sus implicancias y conexiones y bajar una vez hecho ello a las distintas aplicaciones concretas en los campos legislativo, jurisdiccional, administrativo y contralor y, finalmente, publicarlo y ponerlo al alcance de los profesores y alumnos, abogados y jueces. Han sido los procesalistas, sin duda, los que por razn de su oficio han dedicado ms trabajo a ello, pero, a mi conocimiento, no indagando mayormente en lo constitucional sino que abordando esto como un simple dato, el que profundizan ya que su inters es, obviamente, recalar en la llamada nulidad procesal. Y no deja de ser curioso esto, porque no siempre se sabe o se recalca debidamente que el tema de la nulidad -en sus orgenes romanos- fue justamente algo tpicamente procesal. Sin embargo, el tema adquiri prontamente sustantividad; no slo por obra del Corpus de Justiniano sino tambin por el gran desarrollo del derecho producido por los grandes juristas medievales y su posterior recepcin en los derechos ya codificados, en los siglos XIX y XX. Y ha sido materia, la nulidad, de gran estudio por los civilistas, en su mbito, no ocurriendo lo mismo con los publicistas. Y lo extrao es que ello haya ocurrido en nuestro pas en circunstancias que desde la Constitucin de 1833 la nulidad de derecho pblico no slo adquiri prestancia constitucional, sino que tiene una gnesis clarsima -al menos a mi entender- que nadie en profundidad ha puesto de relieve y que ilumina el campo de modo amplsimo. Es pues, en esta perspectiva que he enfocado el tema, para de all sacar sus consecuencias; no tocar -en razn de gentileza, para ser breve e ir a lo esencial- ni las referencias doctrinarias, escasas, ni la jurisprudencia recada en el punto, igualmente escasas si tomamos los 157 aos de vigencia del texto que la contempla, jurisprudencia tanto contralora como judicial no pocas veces en abierta pugna con la Constitucin, creando soluciones derechamente contra constitutionem. Veamos entonces, brevemente: 1) La gnesis del artculo 160 de la Constitucin de 1833 (que fuera artculo 4 en la de 1925 y que es hoy el artculo 7 incisos 2 y 3 de la de 1980) y 2) cul es, en esbozo, su contenido y sus efectos. 1.- La gnesis Parece ser bien conocido que este artculo 160 de la Constitucin de 1833 es obra de Mariano Egaa, disposicin que es base y fundamento no slo del principio de juridicidad sino del ordenamiento constitucional mismo en cuanto mecanismo jurdico que prev el principio de la habilitacin previa y expresa de todo rgano del Estado, cualquiera que sea la funcin que ejerza, y por ende la sujecin de stos al Derecho. Aparece este precepto precisamente en su Voto particular, presentado el 12.5.1832 como proyecto de reforma de la Constitucin de 1828, a la Gran Convencin, de la cual saldra la Carta de 1833. Si uno revisa ese Voto particular -y no est al tanto de la sapiencia jurdica de los
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Egaa- queda sorprendido por la clarividencia de su estructura inicial. Luego de plantear en sus Ttulo I, II y III, De la Repblica, su territorio y relijin Del estado poltico de los chilenos (nacionalidad y ciudadana) y De los derechos comunes de los chilenos (Derechos y libertades), construye Egaa su ttulo IV De la forma de gobierno. Aqu seala que su gobierno es representativo y que esa representacin se compone del Presidente de la Repblica, de un Senado y de una Cmara de Diputados (art. 12) y cmo ellos se eligen. Y es aqu donde en sus artculos 14, 15 y 16, establece que (art. 14) hacer las leyes corresponde colectivamente a los tres rganos sealados, que el ejercicio del poder ejecutivo pertenece exclusivamente al Presidente de la Repblica (art. 15) y que la potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y criminales pertenece a los tribunales establecidos por le ley (art. 16) Y termina el Ttulo con el artculo 17 que dice: Ninguna majistratura, individuo particular o reunin de personas puede atribuirse, ni an a pretesto de circunstancias extraordinarias, autoridad o derechos que no le estn confiados por la Constitucin o la ley. Todo acto en contrario es nulo. Un borrador posterior aparece incluso con la adicin de pleno derecho, lo que sera incluido en un texto posterior, quedando la frase final como sigue: Todo acto en contrario es de pleno derecho nulo. El texto que conoce la Convencin el 25.10.1832 en su sesin quinta., lleva este artculo pero bajo el nmero 5, luego de los artculos 2,3, y 4 y como Ttulo II De la forma de gobierno. Sin embargo, y por sugerencia del comisionado Gandarillas -que tal vez no comprenda el sentido del voto particular de Egaa y su perfecta armona en este punto, o ms bien lo rechazaba- pas este artculo 5 al captulo Disposiciones generales de la Constitucin, como artculo 160. Visto ello, aparece clarsimo que Egaa en el Ttulo IV de su Voto que pasar en la Convencin a ser Ttulo II De la forma de gobierno, planteaba una idea central, cual es que los rganos estatales (majistraturas en su lenguaje) que estableca y describa en sus funciones sus artculo 14, 15 y 16 (legislativo, ejecutivo y judiciales, respectivamente) no tienen otras potestades (autoridad, dir) que aquellas que le estn confiadas por la Constitucin o la ley. Y esto ni an a pretesto de circunstancias extraordinarias. Para sancionar la infraccin de esas disposiciones es que aparece aquello de Todo acto en contrato es nulo de pleno derecho. Por qu aparece este texto en la Constitucin de 1833? Sin poder entrar en pormenores, baste recordar aqu que vena a ser un mecanismo fundamental en dos rdenes de circunstancias: 1) La constitucin de 1828 vio su aplicacin enteramente frustrada a raz de la escasa fortaleza con que se dotaba en ella al rgano ejecutivo y del extremo liberalismo con que se haban reconocido los derechos ciudadanos, descuidando la formulacin de sanciones para quienes infringan la Constitucin. Restablecer el orden y convivencia ciudadana y asegurar la unidad del pas (su rgimen unitario) evitando los posibles conatos de subversin provinciana e intentos federalistas, fueron dos de los ms urgentes objetivos tenidos en vista para reformar la Carta de 1828, para as retornar a la normalidad poltica y sentar las bases de un rgimen de gobierno estable que permitiera el progreso y desarrollo de la Repblica huyendo de esa anarqua que se enseoreara de la Amrica hispnica durante buena parte del siglo XIX, luego de su separacin de la corona de Castilla.
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2) Pero no slo eso: la intrincada situacin referente a las atribuciones de las distintas autoridades, tanto gubernativas como judiciales, cuyas competencias -heredadas del rgimen castellano indiano- no se encontraban debidamente delimitadas, produca y era origen de constantes conflictos entre ellas, lo que haca imposible una buena administracin. Ejemplar es la situacin que describe al efecto don Juan Egaa en sus Reflexiones sobre el reglamento de administracin de justicia, que trae El Araucano en sus nmero 35 (14.5.1831) y 36 (25.1.1831). A ello est dirigido tambin dicho artculo 160, como remedio tcnico jurdico que provee a una delimitacin precisa de las atribuciones de cada autoridad pblica, la cual para actuar necesita de una previa y expresa atribucin de poderes jurdicos que le haya confiado la constitucin o la ley. De all, pues, que se impusiera de modo rotundo y tajante la nulidad de todo acto (y nulidad de pleno derecho, ipso iure y ab initio) que contraviniere el principio de juridicidad. Sustentador del orden de las potestades pblicas (legislativas, gubernativas y judiciales), valladar de intentos sediciosos de las propias autoridades pblicas, y norma autosuficiente -ya que es operativa por s misma- esta creacin de Mariano Egaa es la piedra angular de sus aspectos tcnico-jurdicos del ordenamiento constitucional de la Repblica y base de sustentacin primigenia del Estado de Derecho. Incluso el propio Alberdi -en sus famosas Bases, cap. XXV- reconoce la importancia de esta concepcin de Egaa y la alaba como ejemplo para Amrica y una de las causas de la estabilidad poltico-institucional del Chile de la poca. 2.- Efectos Qu significa todo esto? Antes de entrar en este punto valga recordar que todo el mbito jurdico en el cual se mueve la nulidad y la nulidad de derecho pblico es el de la patologa jurdica, de la disfuncin, de lo anmalo, de lo contrario a la regla u ordenacin y, en consecuencia, tratndose de ello siempre su nacimiento ha sido en un ambiente de casuismo, de topoi, de construccin tpica, y en su origen de raigambre romana. La construccin sistematizadora -como lo recibiera la civilistica- viene siempre despus, como intento ordenador frente a los casuismos y como decantacin intelectual de los principios informadores de esa tpica o rgimen pretoriano. Aqu, en la visin egainiana plasmada en el artculo 160 de la Constitucin de 1833, hay una quintaesencia del ordenancismo sistematizador, ya que establece -y en consagracin constitucional ptrea, si pudiera decirse- la ms rotunda afirmacin de la sujecin integral de los rganos del Estado en su actividad del bien comn al derecho, vinculacin positiva total y con la sancin igualmente rotunda para todo acto que infringe la Constitucin y las leyes: Todo acto en contravencin a ello es nulo. Sin distincin, sin sutilezas, sin bizantismos perturbadores. Pues bien, qu significa esto concretamente? Desligndose de toda percepcin civilista, que nada tiene que hacer aqu, ha de decirse que si todo acto que contraviene, infringe o vulnera la sujecin integral de los rganos del Estado a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella es nulo, ello significa una serie de consecuencias directamente derivadas todas de esta disposicin fundamental, a saber: 1.- Se trata de una nulidad ipso iure. 2.- insanable, por tanto; y, adems,
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3.- Imprescriptible. Y en el plano procesal tiene incidencias importantsimas como -y lo hacemos en forma de preguntas- necesita ser declarada judicialmente? puede y/o debe ser declarada ex officio? Y si puede ser alegada lo puede ser por cualquiera? Veamos cada una de ella, en especial las tres primeras. 1) Se trata de una nulidad ipso iure: es esta la caracterstica fundamental y origen de las otras que hemos enunciado Qu significa? Pues que producida la infraccin de la disposicin constitucional referida por el rgano estatal en atencin a que acta vulnerando sus preceptos, el acto que emita o dicte o celebre, es nulo. Y esto por expresa declaracin del constituyente, quien ha dispuesto que dicho acto (terminal o trmite) carece ntegra y enteramente de validez jurdica, y ello ab initio, de suyo, sin que se admita validez provisoria alguna. Es decir, no entra al ordenamiento jurdico, por tanto, y se traduce esa actuacin en un puro hecho, que si daa a un tercero -como tal hecho antijurdico- originar la responsabilidad consecuencial del Estado (arts. 6 inc. 3, 7 inc. 3 y 38 inc. 2 de la Constitucin). Pero de dnde aparece esto? O dicho de otro modo por qu puede afirmarse lo recin dicho y es verdadero? La razn se encuentra en el fundamento mismo del precepto constitucional: la nulidad de todo acto emitido por un rgano estatal -cualquiera sea la actividad que desarrolla, si legislativa, jurisdiccional, administrativa o contralora, e incluso constituyentees el mecanismo de tutela, de salvaguarda, de defensa, de la supremaca constitucional, de la supremaca en el ordenamiento jurdico de la Repblica, de las disposiciones de la Constitucin, del valor sobreeminente de la Carta Fundamental. Es el instrumento que el constituyente -y ya desde 1833- imagin para obtener concretamente e ipso iure, esto es, por la misma consagracin del texto fundamental, operativo de suyo, la sujecin integral, total, plena, de los rganos estatales a Derecho, expresado ste en la Constitucin, en sus principios fundantes y en sus disposiciones concretas. Es, por tanto, salvaguarda, adems, del principio de juridicidad, que lo ha formulado como vinculacin positiva el propio constituyente (ya en 1833 y hoy en el art. 7 inc. 2), y de modo muy estricto; ya que ni an a pretexto de circunstancias extraordinarias los rganos del Estado tienen otra potestad que no sean aquellas que expresamente le hayan conferido la Constitucin y las leyes. Y esto, en su origen de 1833, fue un mecanismo fundamental para impedir y refrenar todo intento sedicioso o de anarqua y estabilizar as el rgimen republicano, que iba dando tumbos desde la abdicacin de OHiggins, en enero de 1823, como asimismo terminar con los conflictos de competencia entre los propios rganos del Estado. Hay, pues que, en este carcter de nulidad ipso iure una garanta fundamental de la supremaca constitucional, no siempre recalcada, pero adems una garanta igualmente fundamental del principio de juridicidad, referida a todo los rganos del Estado, cualquiera que sea su funcin, y en consecuencia, una garanta fundamental del Estado de Derecho que la misma Constitucin ha consagrado, ya desde 1833, y que ha sealado la propia Comisin de Estudio de la Constitucin de 1980, como queda constancia en sus Actas Oficiales, y que fuera entendido -consagracin positiva en el Acta Constitucional N 2 (D.L. N 1.551, 13.9.1976. considerando 4)- como aquel que supone un orden jurdico objetivo e impersonal, cuyas normas inspiradas en un superior sentido de justicia obligan por igual a gobernantes y gobernados Y no se vea esto en un puro plano de mera tcnica jurdica, para engolosinamiento de
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practicones o tecnlogos del Derecho, desde que esa actividad de los rganos del Estado tiene -segn expresa disposicin constitucional (art. 1 inciso 4)- como nica finalidad el Bien Comn, el cual ha de promoverse por el Estado y cada uno de sus rganos con pleno respeto a los derechos y garantas que la Constitucin reconoce y establece, respectivamente. En resumen, nulidad ipso iure, nulidad de derecho pblico, porque el acto de un rgano del Estado ha sido realizado, emitido, dictado contra constitutionem, vulnerando, infringiendo, violando un precepto constitucional, lo que est expresamente prohibido y execrado por la Carta Fundamental, la cual ha impuesto esta nulidad ipso iure en virtud de una ratione publicae utilitatis. 2) Si es ipso iure esta nulidad de derecho pblico es, en consecuencia, insanable, es decir imposible de sanearse, de ser ratificada, de convalidarse. Y la razn es obvia, en verdad. Porque lo que es nulo de nulidad de derecho pblico no produce efecto, y ello por la expresa previsin de la propia Constitucin; y si no produce efecto quiere decir que no existe para el Derecho (a lo sumo existir como hecho pero no como acto jurdico), y si no existe es obvio que lo que no existe no puede sanerarse, ratificarse, convalidarse o convertirse. Se sanea o valora o ratifica algo que ya tiene existencia pero irregular, algo que es pero de un modo imperfecto: pero lo que no existe no es y lo que no es, es la nada: nullus, nullitas, ausencia de ser, y la nada no cabe que sea objeto de saneamiento; sera -valga el turismouna sana nadera, esto es una perfecta nada... De all, pues, que sea insanable esta nulidad de derecho pblico, jurdicamente imposible de convalidarse; imposible de llevar a lo perfecto algo imperfecto desde que no se trata de algo imperfecto como acto sino en puridad de algo inexistente. Y lo que no es carece de ser. 3) Si es ipso iure nulo el acto que contraviene y viola la Constitucin, resulta que adems de ser insanable, se trata de una nulidad perpetua e imprescriptible, vale decir imposible de sanearse por el transcurso del tiempo. De dnde deriva esto? Si esta nulidad de derecho pblico es en buenas cuentas un impedimento radical para que nazca a la vida del Derecho un acto jurdico que ha sido emitido o dictado por un rgano del Estado con infraccin a la Constitucin, dicho acto en razn de dicha infraccin carece de realidad jurdica, es inexistente, no existe ab initio en el ordenamiento jurdico y si no existe, jams el tiempo y su transcurso podrn darle validez o sustento jurdico a algo que carece de ser, que o existe como realidad jurdica, como algo real en el ordenamiento. As como lo que no existe no puede sanearse porque esto supone algo que existe pero de un modo irregular o imperfecto/viciado, as tambin lo que no existe no puede existir y nacer a la vida del Derecho por el simple transcurso del tiempo. El tiempo carece del poder de creacin; lo que no es, no es aunque transcurran mil aos. 4) Y al ser ipso iure, ab initio, insanable e imprescriptible la nulidad de derecho pblico que consagra la Constitucin, presenta consecuencias procesales de carcter muy especial. Debe ser declarada judicialmente? Y si debe ser declarada puede o debe ser declarada ex officio por el juez? Y si slo puede ha de ser, entonces, alegada? Y si alegada por quien? por cualquiera? Y sea por
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quien sea cmo? Por accin y/o por excepcin?. Sin entrar a este punto -que es, ciertamente, importantsimo- baste aqu apuntar que siendo una nulidad ipso iure no requiere, obviamente, ser declarada por el juez para que exista; de producirse esta declaracin, es meramente declarativa, en cuanto simplemente reconoce una situacin ya producida en tiempo anterior y, por tanto, sus efectos sern retroactivos. Pero el asunto no es tan simple, puesto que hay que advertir -y esto en especial en la actividad administrativa, es decir la referida a la actuacin de los rganos de la Administracin del Estado- que estos rganos pueden pretender poner en ejecucin ese acto nulo (que ellos creern siempre revestido de una validez inmaculada), y obligar, incluso con el auxilio de la fuerza pblica, a los terceros /ciudadanos a adecuar sus conductas a ese acto nulo. Nuestro ordenamiento administrativo -en sus bases constitucionales- es muy rico en garantas libertarias a fin de asegurar el respeto de los derechos fundamentales, an si por desgracia suele ser poco conocido por abogados y jueces. Est aqu todo el tema de la auto o heterotutela ejecutiva en materia administrativa, y en el cual nuestro sistema se ha decidido por la heterotutela ejecutiva, osea, judicial, sin perjuicio de excepciones, muy escasas, siempre legalmente tasadas. Si pudiramos plantear muy sintticamente este rgimen, habra que decir que frente a un acto nulo el afectado debe resistir su cumplimiento y esta resistencia -aun fctica si es menester y posible- se ha de traducir luego en interponer la accin de nulidad que le confiere el ordenamiento constitucional (art. 7 en relacin con el art. 19 N 3), o la accin de nulidad especfica que le confiere el ordenamiento, sea constitucional o legal, en la materia, sin perjuicio (en cuanto sea procedente) de invocar la proteccin que le confiere la propia Constitucin (art. 20) e incluso una accin penal si fuere un delito, como v.gr. si se tratare de una prevaricacin en el orden administrativo. Y teniendo siempre la posibilidad jurdica de solicitar la suspencin judicial del acto impugnado de nulo, in limine como orden de no innovar, suspencin que , incluso, la misma ley la acuerda por el hecho de accionar ante la justicia no pocas veces, y que a nivel constitucional viene a ser la regla general, si bien se estudia y en profundidad nuestra Carta Fundamental. Si uno revisa el derecho comparado en la materia, advierte de inmediato a veces el enrarecimiento del tema, otras el bizantinismo de las distinciones, y subdistinciones, otras la falta de coherencia en las soluciones, y, en general, la dificultad con que se encuentra el ciudadano para amparar sus derechos y defender sus libertades frente a la arbitrariedad de los rganos estatales, especialistas legislativos y administrativos. Frente a esta situacin, causa admiracin, a quien estudia con profundidad, la sencillez de nuestro sistema que, ideado en 1833, respondi a necesidades concretas de aquel tiempo, pero fue tan bien fundamentado en los ms puros principios republicanos y en la sujecin a Derecho de todo sujeto, natural o jurdico y ste publico o privado, nica manera de garantizar el orden y la justicia en libertad y en paz, asegurando que sea realidad aquello de que en Chile no hay persona ni grupo privilegiado gobernantes, legisladores, jueces o funcionarios pblicos. 1997

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