Una evaluacin de los programas de lucha contra la pobreza rural en el Per PRONAMACHCS y FONCODES Mariana Balln Pontificia Universidad

Catlica de Per 1.- Antecedentes Generales a.- Magnitud y evolucin de pobreza rural Cerca de la mitad de la poblacin peruana es considerada pobre de acuerdo a la medicin por ingresos realizada en 1997. Los niveles de pobreza sin embargo, no son homogneos. Al desagregar el pas por regiones, observamos que es la poblacin que vive en zonas rurales la que mayor ndice de pobreza presenta. El cuadro siguiente muestra la magnitud de la pobreza por ingresos en el Per, de acuerdo a la ltima medicin disponible1. Como se puede observar, los ndices son todava altos, con regiones como Sierra Rural y Selva Rural presentando niveles de pobreza superiores al 60%, y niveles de pobreza extrema superiores al 30%. Las diferencias entre las ciudades y el campo son muy grandes, siendo la excepcin la costa rural. Ntese, sin embargo, que la mayor parte de la poblacin rural vive en la sierra, donde la pobreza es mayor. Pobreza por Ingresos en 1997, segn dominios de estudio Dominio Poblacin Porcentaje de Pobres Total Extremos No Extremos Total Total 24,328,072 14.7 36.0 50.7 Lima 6,950,920 2.4 33.1 35.5 Metropolitana Costa Urbana 4,324,352 7.6 50.7 58.3 Costa Rural 1,441,806 23.6 29.2 52.8 Sierra Urbana 3,116,142 7.7 30.0 37.7 Sierra Rural 5,326,619 32.6 35.5 68.1 Selva Urbana 1,335,754 7.2 37.0 44.2 Selva Rural 1,832,480 36.4 28.5 64.9 Lima Metropolitana Resto Urbano Rural Fuente: Instituto 1997
1

No Pobres 49.3 64.5 41.7 47.2 62.3 31.9 55.8 35.1 64.5 51.1 35.2

6,950,920

2.4

33.1 41.3 32.9

35.5 48.9 64.8

8,776,248 7.6 8,600,905 31.9 Cunto- ENNIV

Cabe sealar que en el Per existen mediciones distintas a la aqu reseada, en particular la del INEI (1998). Se utiliza la de mayor difusin.

Indicadores de Pobreza segn Regiones (segn gasto familiar) Regin 1971-72 1985 Per Urbana Rural 64.0 39.6 84.5 43.1 36.0 55.2

1991 59.0 53.3 80.7

1994 53.6 46.3 70.6

1996 50.5 45.5 68.0

Fuente: Escobal, Saavedra y Torero (1998) Los cuadros muestran que durante la ltima dcada se han presentado reducciones en los ndices de pobreza tanto en Lima como en provincias. Sin embargo, el ritmo de reduccin de la pobreza por ingresos parece haberse reducido sustancialmente durante los ltimos aos; es probable que con la crisis econmica de 1997-1999 los ndices de pobreza registren una alza. Los an altos niveles de pobreza rural y la reduccin de los mismos en los ltimos aos llama la atencin sobre la eficacia de la lucha contra la pobreza. b.- Polticas para enfrentar la pobreza (1979- 1999) La dcada de los 80s se caracteriz por una crisis econmica que afect de manera particularmente aguda al Estado, debido a que ste tuvo que realizar los pagos de la deuda externa en un contexto en que sus posibilidades de recaudacin se vean reducidas. El gasto social se redujo sustancialmente, aunque con alzas temporales cuando la economa se recuperaba. El deterioro del gasto social a lo largo de este largo perodo lleva a un fuerte deterioro de la infraestructura existentes (colegios que se quedan sin carpetas o sin lunas, hospitales sin equipos de diagnstico o que son totalmente obsoletos, etc), a una reduccin de la calidad del personal de servicio y a la exigencia del pago por servicios, que se produce como una respuesta autnoma de colegios y hospitales ante la falta de recursos para comprar bienes indispensables para su funcionamiento. A pesar de esta crisis econmica y social, indicadores sociales claves tales como la mortalidad infantil muestran una mejora importante -debido a la generalizacin de las

vacunas y de mtodos de rehidratacin oral- , mientras la asistencia escolar en nios de 6 a 11 aos supera el 90%. Sin embargo, se mantiene un 20% de la poblacin sin acceso a servicios de salud, empiezan a resurgir y adquirir carcter endmico enfermedades antes controladas, como la tuberculosis y la malaria, se avanza muy lentamente en relacin al analfabetismo (el nmero de analfabetos es casi el mismo que diez aos atrs) y la calidad de la educacin pblica empeora sustancialmente. Sin embargo, probablemente el efecto ms fuerte de la crisis se manifiesta en la desnutricin infantil. Un censo de talla en escolares mostr que en 1994 el 48% de los nios peruanos de 6 aos se encontraban crnicamente desnutridos, porcentaje que en algunas provincias llegaba al 75%, y en las zonas rurales superaba los dos tercios. Esto es producto de los bajos ingresos, de los problemas de salud y del bajo nivel educativo de las madres. En los primeros aos del ajuste, el gasto del gobierno destinado a paliar sus efectos fue muy reducido. La poblacin pobre, sobretodo en las ciudades, recurri a organizarse en "comedores populares" que recibieron algo de ayuda alimentaria del exterior. A partir de 1993, el auge econmico permiti un aumento de los ingresos tributarios y de la accin social del Estado, la que no se ha desarrollado fundamentalmente en los servicios de educacin y salud, sino en infraestructura social y econmica. El gasto social aument sustancialmente (60% real) entre 1992 y 1996, pero an no alcanza los niveles reales per capita que tuvo en dcadas anteriores y su nivel como porcentaje del PBI es el segundo menor de Latinoamrica (CEPAL 1998). Este bajo nivel de gasto social junto a una cobertura amplia se logra manteniendo los salarios de los maestros y mdicos a niveles reducidos. Tambin es enormemente insuficiente lo que se destina a materiales educativos, textos escolares, equipo bsico o insumos de salud. Los esfuerzos para la mejora de los servicios bsicos estn siendo financiados por prstamos externos. La eficiencia de los servicios pblicos depende adems de la organizacin y gestin de los mismos. El diseo y la implementacin de nuevos sistemas, descentralizados y con participacin comunal, que relacionen financiamiento a resultados, estn an incipientes (caso de salud con los CLAS) o inexistentes (como en educacin).

Por otro lado, la gestin de los programas de emergencia, o de alivio de la pobreza, no funcionan con criterios claros de a quines transferir recursos e ingresos, con qu objetivos y bajo qu mecanismos. La entrega de alimentos, que es el principal programa de emergencia estatal, no se concentra en los nios menores de 5 aos, que deberan ser su poblacin objetivo focalizada, ni se ha avanzado lo suficiente en los aspectos de educacin nutricional y de higiene, contenido de micronutrientes, esquemas de alimentos por trabajo, que deberan realizarse. Por ltimo, otro elemento en la lucha contra la pobreza es la promocin de la actividad productiva de los pobres. Sabemos que los pobres, mayoritariamente, trabajan en una chacra o un pequeo negocio, en algunos propio, en otros ajeno. Eliminar la pobreza exige hacerlos ms productivos. Parte de la poltica al respecto es la poltica macro y sectorial, pero ello no es suficiente: es necesario tambin echar a andar programas especficos orientados a capacitarlos, permitirles acceso al crdito, dotarlos de caminos o canales de regado, promover su organizacin, hacer que conozcan mejores tecnologas. Tal es uno de los grandes retos pendientes que el Estado peruano recin ha empezado a afrontar. c.- Elementos que llevan a modificar las antiguas polticas o instrumentos yo pasaria esto, a la parte final, en evaluacin. Y no hay algo sobre Foncodes?? Tambin incluira algo sobre las necesidades polticas del rgimen de hacer algo por los pobres rurales, dado el problema del terrorismo y su necesidad de legitimacin Tras el programa de estabilizacin y la primera fase de las reformas estructurales, una de las preocupaciones que ha permanecido respecto de la pobreza en el Per en las zonas rurales, en la que se han encontrado dificultades para su reduccin. Los programas de compensacin social que se implementaron en los primeros aos mostraron dificultades en llegar a los ms pobres, lo que se solucion con el funcionamiento de FONCODES. Sin embargo, FONCODES se ha concentrado ms en infraestructura social (colegios, saneamiento) y ha tenido menos nfasis en el desarrollo de programas sostenibles para el aumento de los ingresos campesinos, y los que ha desarrollado en forma piloto tampoco tienen claras seales de xito. De esta manera, la necesidad de nuevos enfoques que aporten a la mejora de los ingresos campesinos se vuelve un elemento central que es necesario desarrollar en la lucha contra la pobreza en el Per.

Otro elemento importante en el desarrollo de PRONAMACHCS es la propia experiencia peruana y latinoamericana en proyectos de desarrollo rural y los balances que se hacen del deterioro de los recursos naturales en la sierra rural. Tras la Reforma Agraria, la debilidad de la pequea produccin campesina para lograr mayores rendimientos e ingresos se fue haciendo patente. Este problema ha sido adjudicado a diversos factores, principalmente referidos a la falta de mecanismos que permitan la adopcin de nuevas tecnologas que eleven la productividad de la tierra. El anlisis de los proyectos de desarrollo agropecuario ha encontrado que este mejoramiento de tcnicas productivas no funciona adecuadamente cuando se intenta introducir nuevos cultivos o procesos en forma aislada, sin considerar la integralidad de los distintos procesos productivos al interior de la chacra y la comunidad, en particular aquellos mediante los cuales los recursos naturales son conservados. De esta manera, los proyectos orientados a cambiar a los campesinos hacia sistemas de monocultivo intensivos en insumos qumicos modernos, han ido siendo reemplazadas por otras orientadas a un enfoque ms adaptado a la ecologa y a la organizacin productiva de los campesinos de la sierra, y concentrado ms en cambio de procesos que en cambio de productos. El enfoque de PRONAMACHCS se ubica en esta corriente, buscando el rescate de tcnicas tradicionales de conservacin de suelos (terrazas, zanjas de infiltracin lenta, corcovas y camellones, etc) y la integracin de lo forestal con lo agronmico mediante las tcnicas de agroforestera. Por otro lado, tambin se han encontrado que la disponibilidad del recurso agua es crtica para la mayora de innovaciones tecnolgicas agrcolas, lo que induce a dar mayor prioridad a proyectos que incluyan la construccin de pequeos sistemas de riego en el rea andina, como las que desarrolla PRONAMACHCS. El desarrollo de una corriente crecientemente crtica, entre los formuladores de polticas, hacia las grandes irrigaciones pblicas concentradas en la costa, que a lo largo de los aos han mostrado reiteradamente indicadores de costo-beneficio negativos, tambin abona en esta direccin, al dar mayor importancia en la poltica de ampliacin de la frontera agrcola a travs de pequeas irrigaciones en la sierra.

Finalmente, otro de los aspectos distintivos de PRONAMACHCS es la importancia otorgada a la participacin de los beneficiarios. Esto tiene como base la influencia de enfoques tericos como el de Sen, que plantea un desarrollo basado en la expansin de las capacidades, incluyendo la participacin en las decisiones colectivas. Esto se traduce en un rol ms activo de las comunidades de base y la necesidad de que stas absorban la nueva tecnologa y la adapten a su realidad, en oposicin a la tendencia previa que consideraba al gobierno como principal motor de desarrollo.

2.- Mapa actual de polticas y programas pblicos y privados de lucha contra la pobreza rural No existe en el Per una estrategia explcita ni un organismo pblico encargado de

coordinar la lucha contra la pobreza en el pas ni especficamente las reas rurales; en general, las distintas actividades de lucha contra la pobreza se desarrollan tanto en reas urbanas como rurales. Los principales organismos de lucha contra la pobreza en el Per se ubican en el Ministerio de la Presidencia (MIPRE). En 1996, el Ministerio de la Presidencia dio a conocer su estrategia de lucha contra la pobreza extrema para el periodo 1996-2000, por la cual se seala la prioridad que tendran las acciones dirigidas a beneficiar a los pobres extremos, es decir 4.5 millones de peruanos con gasto inferior al valor de una canasta de alimentos de $33 per capita mensual (MIPRE 1996). Dentro de esta estrategia, se sealan como lineamientos de poltica: i) la focalizacin mediante un mapa de pobreza a nivel distrital, ii) la identificacin de las necesidades, iii) la concentracin de esfuerzos mediante planes integrales de accin local, y iv) la evaluacin de impacto continua. Las lneas de accin bsica dentro de esta estrategia son apoyo asistencial (alimentacin y planificacin familiar), infraestructura social (aulas, centros y postas de salud, agua potable y disposicin de excretas) e infraestructura econmica (vas de y acceso, pequeas de irrigaciones y electrificacin). e Se consideran de tambin de productos intangibles, entre los que destacan tecnologas de produccin, organizacin gerencial financiamiento microempresas, identificacin oportunidades inversin e informacin de mercados. La inversin total estimada para el periodo 1996-

2000 dentro de este programa es de US$ 2,700 millones. Estos programas seran llevados a cabo por diversos organismos pblicos como INFES, INADE, SEDAPAL, FONCODES, FONAVI y CTARs. Aunque la estrategia intentaba ordenar el conjunto de programas desarrollados por estos organismos pblicos, ello no se ha logrado, existiendo mucha sobreposicin de funciones y descoordinacin entre ellos. Sin embargo, aunque esta estrategia se presenta como una formulacin global del estado peruano, en la parte referida a los organismos encargados de implementarla, solamente se consideran aquellos pertenecientes al Ministerio de la Presidencia, y no de otros sectores. Esta no sealaba explcitamente una relacin de coordinacin o conduccin en relacin a las iniciativas del sector privado, tanto voluntario como lucrativo. En el desarrollo de proyectos orientados a elevar la productividad y los ingresos de los pobres rurales, existe una superposicin de organismos dedicados a ello. En efecto, proyectos con una orientacin muy similar a la de PRONAMACHCS son desarrollados por FONCODES (perteneciente el MIPRE); y otros organismos del Ministerio de Agricultura tienen proyectos con el mismo objetivo global, como el proyecto FEAS de transferencia de tecnologa en la sierra y el proyecto MARENASS de manejo de recursos naturales en la sierra sur. Adicionalmente, el Ministerio de Agricultura tiene otros programas y proyectos, como la adquisicin directa de Fibra de Alpaca y Algodn en rama, el FRONFAS - Fondo Rotatorio Nacional de Fertilizantes, Agroqumicos y Semillas y el Consejo Nacional de Camlidos Andinos, con actividades distintas y menos ligados a la lucha contra la pobreza. Al igual que PRONAMACHCS, FONCODES tambin financia pequeos sistemas de irrigacin, proyectos de conservacin de suelos y reforestacin. Las diferencias radican en que FONCODES tiene un mayor mbito de accin tanto en cuanto a lneas de inversin (tambin financia aulas, obras de agua potable y saneamiento, caminos, proyectos productivos, etc) y geogrfica (opera en todo el pas, incluyendo toda la costa, sierra y selva rural). Este cruce de funciones llev en el pasado a conflictos entre ambas instituciones, en particular en torno al tema del pago de la mano de obra comunal. En 1996 se suscribi un convenio entre ambas instituciones determinando que la mano de obra no calificada aportada por la comunidad para este tipo de proyectos no sera pagada; sin embargo, FONCODES sigue pagando una parte de este componente de la mano de

obra para otro tipo de proyectos. Dicho convenio tambin estableci un mecanismo de coordinacin para no duplicar el financiamiento de proyectos, y que FONCODES utiliza los servicios de PRONAMACHS como Inspector que tiene las funciones de ser quien est supervisando directa y permanentemente el proyecto para este tipo de proyectos donde hay una agencia de PRONAMACHCS. Por otro lado, el sector privado voluntario u ONGs, as como algunas agencias de cooperacin externa que administran sus propios fondos, desarrollan una amplia gama de programas de lucha contra la pobreza en reas rurales. Las ONGs, que surgieron masivamente hacia fines de los 70s e inicios de los 80s, han logrado una importante experiencia en programas anti-pobreza novedosos, habiendo transitado en esta dcada hacia una mayor colaboracin y dilogo con el gobierno y entidades multilaterales de cooperacin. Sin embargo, existe una gran diversidad de ONGs, desde algunas relativamente grandes hasta otras muy pequeas, algunas especializadas y otras con una amplia gama de programas, y tambin con distinto nivel del de asentamiento territorial. No existe un mecanismo de coordinacin de estos proyectos de lucha contra la pobreza con los del gobierno, aunque hay un organismo la Secretara de Cooperacin tcnica Internacional SECTI encargada de su regulacin y control. 3.- Descripcin de FONCODES El Fondo de Compensacin y Desarrollo Social FONCODES - fue creado en agosto de 1991, como parte de las polticas de compensacin frente a la situacin de extrema pobreza en que se encontraba un gran parte de la poblacin del pas. Este programa difiere mucho de la mayora de programas sociales, por el hecho de haber sido creado como una Institucin Pblica Descentralizada, con autonoma tcnica, administrativa, econmica y financiera. Este aspecto le permite al programa, aprobar las condiciones y lineamientos que determinen las transferencias de recursos necesarias para financiar los proyectos, aprobar las condiciones de financiamiento y las normas y procedimientos de ejecucin, supervisin, desembolsos, control y entrega final de

proyectos. FONCODES actualmente se encuentra ubicado dentro del Ministerio de la Presidencia2. a. Antecedentes Los programas sociales de emergencia no son novedad en el Per. Ya desde el gobierno de Alan Garca funcionaba el Programa Social de Emergencia (PSE), el mismo que empleaba un enfoque de necesidades insatisfechas y ya no el enfoque del ingreso como en polticas anteriores. En 1990, surge el programa predecesor de FONCODES, el PES o Programa de Emergencia Social, conformado por once representantes de organismos privados y tres del gobierno. Sin embargo, problemas relacionados al reducido equipo de trabajo y la lentitud del Tesoro en la transferencia de recursos (dada la restriccin fiscal del momento), llevaron a que este programa no funcione. El gasto fue reducido, algunos de los subprogramas como el de empleo no se llevaron a cabo, y el rea de atencin se redujo a algunos distritos previamente organizados de Lima y el interior. Se crea entonces FONCODES, en agosto de 1991, como reemplazo del SNDCS y con el objetivo de ejecutar programas de emergencia y empleo destinados a infraestructura social y construccin de caminos. En un principio, el proyecto tampoco funcion. Un ao despus, el entrante ministro de la Presidencia, consideraba que FONCODES "careca por completo de capacidad gerencial ... y no se gastaba en absoluto". As, nombra a un hombre de negocios, Arturo Woodman, como director de FONCODES, el cual nombra una gerencia que organiz el sistema para la evaluacin y financiamiento de proyectos e instituy un sistema de focalizacin mediante un mapa de pobreza, aumentando los gastos mensuales de un promedio de S/. 2.5 millones a S/.30 millones. Esta poltica puso en marcha realmente a la institucin, pero contrajo problemas como la falta de coordinacin con otros sectores y ministerios de lnea, especialmente salud y educacin.

Segn el DL 26157 del 29/ 12/ 1992. Originalmente, segn el DL 657, FONCODES dependa de la Presidencia del Consejo de Ministros.

En 1994 se registr un hecho importante, la aparicin de financiamiento externo para el Fondo. Hasta ese momento, FONCODES dependa nicamente de fondos del Tesoro Pblico. En ese ao, se concertaron prstamos con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo por $100 millones cada uno, para el periodo 1994-1996. En 1996 se negoci un nuevo financiamiento con dichas instituciones, esta vez por un total de $300 millones (US$150 millones cada una) para el periodo 1997-2000. b. Estrategia y enfoque conceptual El proyecto surge, en un momento en que el Estado cree necesaria, la creacin de un mecanismo que vele por la compensacin y desarrollo social, actuando de manera preferente a favor de los sectores ms pobres de nuestro pas..., de manera descentralizada. FONCODES vida de los surge dentro de este marco, con la misin de ms pobres atendiendo las necesidades "...mejorar las condiciones de bsicas de la poblacin

principalmente en nutricin, salud, educacin, saneamiento e infraestructura econmica y desarrollo productivo, generando empleo y promoviendo la participacin de la poblacin en la gestin de su propio desarrollo." (FONCODES, Plan Operativo Institucional, 1999) FONCODES se basa en el financiamiento de proyectos elegidos por las mismas comunidades, que deben organizarse en asociaciones privadas denominadas Ncleos Ejecutores para cada proyecto que pretendan llevar a cabo. El acuerdo entre el fondo y la comunidad estipula que es poblacin organizada la que debe ejecutar y efectuar el control y mantenimiento de obras financiadas, todo bajo supervisin de FONCODES. Este sistema tiene como ventaja "la legitimacin y valoracin social de los proyectos a travs de amplia participacin de los beneficiarios " (Torres Arroyo, 1998). La idea es que como consecuencia de este proceso se dote a las comunidades de capacidad real de decisin. La estrategia incluye priorizar proyectos de ejecucin rpida y bajo costo, introduciendo tecnologa adecuada y el uso intensivo de mano de obra local. c. Poblacin Objetivo

Durante 1994 se realiz en el Per un mapa de la pobreza tanto a nivel departamental como distrital a partir de un ndice de pobreza3, elaborado en base a indicadores relacionados con vivienda, salud, educacin, etc. A partir de este ndice se concluy que de los 1793 distritos del pas, 237 (aproximadamente el 13%) se encuentran en el estrato de pobreza extrema. Este mapa de la pobreza, junto a otros indicadores, han sido utilizados para la eleccin de la poblacin objetivo de FONCODES. Segn el Mapa de Inversin Social y Actuacin de FONCODES, la poblacin objetivo del fondo ser aquella afectada por la extrema pobreza y ms vulnerable a los efectos del cambio estructural. Especficamente se busca atender a las comunidades y grupos campesinos y nativos con problemas de subversin y/o ubicados en zonas deprimidas (parceleros, comuneros y otros), organizaciones comunales en zonas urbano-marginales, pescadores artesanales, microempresarios, artesanos y otros. En este marco, la poblacin objetivo abarca tanto a segmentos afectados por la pobreza extrema de tipo estructural, como a los que han entrado (en pobreza extrema) por la crisis y el ajuste . Actualmente, FONCODES solamente financia proyectos en localidades que tienen entre 40 y 400 viviendas, o entre 200 y 2 mil pobladores, habiendo dejando en los ltimos aos de operar en reas urbanas. De esta manera, FONCODES focaliza su actividad de extrema pobreza rural, altoandina y selva. d. Tipos de servicios que presta FONCODES posee dos tipos de programas de financiamiento de proyectos, los en zonas

programas regulares y los programas especiales. Los programas regulares de financiamiento de proyectos financian proyectos pequeos en: (1) Infraestructura Social, tal es el caso de comedores populares, puestos y centros de salud, centros educativos, abastecimiento de agua potable, etc.; (2) Infraestructura Econmica, que incluye a los sectores agropecuario (pequeos sistemas de riego y drenaje,
3

rehabilitacin

de

tierras,

forestacin),

transporte

(construccin

de

caminos

Ver anexo 1 para una explicacin ms detallada de la elaboracin del ndice de pobreza.

vecinales,

puentes,
4

empedrados) y por ltimo energa (electrificacin y energa no

convencional ) y; (3) Proyectos Productivos, cuyo objetivo es incrementar la produccin, comercializacin y capacidades administrativas de los beneficiarios5. El cuadro que presentamos, muestra la distribucin de la inversin de FONCODES a nivel de tipo de proyectos. Como se puede observar, los pesos de los diferentes tipos de proyectos respecto al total de la inversin han venido variando desde que se inici el programa. En 1991, casi el 80% de la inversin realizada por FONCODES en proyectos regulares, estaba dirigida al sector agropecuario. Para 1998, la proyeccin de inversin para el mismo sector era de 0.3% del total. La infraestructura social que se inici en 1991 con 4.5, tena cerca del 80% en 1998.

FONCODES :Distribucin de Recursos para Proyectos Regulares (como porcentaje del monto aprobado para proyectos regulares)
Area de Inversin Proyectos Regulares Asistencia Social Nutricin Salud Educacin Infraestructura Social Nutricin Salud Educacin Saneamiento Infraestructura Econmica Agropecuario Transportes Energa Desarrollo Productivo Agropecuario Multisectorial Total 1991 10173 12.3% 0.0% 12.3% 0.0% 4.5% 0.0% 0.0% 0.4% 4.1% 4.2% 4.2% 0.0% 0.0% 78.9% 78.9% 0.0% 100.0% 1992 1993 118977 212757 11.1% 3.2% 0.0% 0.0% 3.8% 2.1% 7.3% 1.0% 39.9% 62.4% 0.1% 0.2% 3.3% 3.7% 26.1% 40.1% 10.4% 18.3% 19.2% 29.4% 12.7% 18.0% 5.4% 5.9% 1.1% 5.6% 29.8% 5.1% 22.4% 2.4% 7.5% 2.7% 100.0% 100.0% 1994 1995 157302 139423 4.1% 4.0% 0.0% 0.0% 2.5% 1.8% 1.5% 2.2% 67.4% 64.1% 0.3% 0.3% 3.6% 5.8% 47.0% 35.9% 16.5% 22.1% 25.2% 26.7% 15.0% 16.0% 5.0% 4.1% 5.2% 6.6% 3.4% 5.2% 2.7% 3.3% 0.7% 2.0% 100.0% 100.0% 1996 157254 0.7% 0.0% 0.2% 0.5% 63.3% 0.0% 2.9% 18.9% 41.4% 30.5% 17.4% 6.5% 6.6% 5.5% 5.5% 0.0% 100.0% 1997 1998/ ITrim 251183 16841 0.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 0.0% 0.1% 0.0% 57.3% 69.9% 0.1% 1.0% 3.0% 3.7% 10.4% 19.2% 43.8% 46.1% 32.3% 29.8% 14.0% 13.5% 12.1% 8.4% 6.1% 7.9% 9.8% 0.3% 9.7% 0.3% 0.1% 0.0% 100.0% 100.0%

Fuente:FONCODES- Of.Sistemas-Area de estadstica. Elaboracin Propia

El costo promedio de estas obras es de $40,000 y tienen una duracin de entre 3 y 4 meses. Este tipo de proyectos permite un mejor control evitando corrupcin, reduciendo costos de administracin y manteniendo los proyectos basados en comunidades. 5 Los prstanos del BID y BM establecen que solamente el 5% del monto financiado puede destinarse a este tipo de proyectos.

El segundo tipo de programas con que cuenta FONCODES, son los proyectos especiales, que tienen como objetivo un "doble impacto", en la medida en que por un lado asisten a la poblacin en extrema pobreza va distribucin de vveres y bienes, y por otro, se reactivan sectores productivos apoyando a micro y pequea empresa, a travs de la compra de los productos que fabrican. El principal de estos programas es el de desayunos escolares, pero se han realizado otros como suplementacin alimentaria en pre-escolares, buzos y calzado escolar, mobiliario escolar y lampas. Estos programas especiales no han logrado, hasta la fecha, ser apoyados por financiamiento externo. El cuadro siguiente permite apreciar como los proyectos regulares han sido los de mayor importancia dentro de FONCODES, respecto al monto invertido, aunque los proyectos especiales han ido aumentando con el tiempo, su participacin respecto al total invertido por el programa. FONCODES: Monto de Proyectos Aprobados ( en miles de dlares)
Ao TOTAL Proyectos Regulares Proyectos Especiales 1991 10173 100.0% 0.0% 1992 118977 94.2% 5.8% 1993 212757 81.3% 18.7% 1994 157302 88.1% 11.9% 1995 139423 78.1% 21.9% 1996 157254 70.1% 29.9% 1997 1998/ ITrim 251183 16841 63.2% 100.0% 36.8% 0.0%

Fuente: FONCODES. Elaboracin Propia

FONCODES: Nmero de Proyectos Aprobados y Participacin por Area de Inversin (1991- 1998)
Area de Inversin Numero de Proyectos Asistencia Social Infraestructura Social Infraestructura Econmica Desarrollo Productivo Proyectos Especiales Total 1991 52 1.9% 76.9% 17.3% 3.8% 0.0% 100.0% 1992 3254 11.6% 70.3% 12.6% 5.5% 0.0% 100.0% 1993 5978 4.2% 78.0% 16.3% 1.4% 0.1% 100.0% 1994 4683 5.8% 77.7% 14.9% 1.5% 0.1% 100.0% 1995 3211 2.7% 72.0% 21.0% 4.2% 0.1% 100.0% 1996 4404 0.7% 70.8% 21.1% 7.3% 0.1% 100.0% 1997 1998/ I Trim. 6046 661 1.2% 0% 64.0% 77.8% 25.2% 22.2% 9.5% 0.0% 0.1% 0.0% 100.0% 100%

Fuente: FONCODES,Of. De Sistemas- Area de Estadstica. Elaboracin Propia.

Ejecucin del Gasto por Fuente de Financiamiento Fuente Tesoro Pblico Endeudamiento Externo Donaciones y Transferencias Recursos directamente recaudados Total 1996 55.7% 39.4% 4.9% 0.0% 100.0% 1997 1998/I Trim. 61.9% 38.4% 33.0% 57.0% 3.8% 3.1% 1.3% 1.4% 100.0% 100.0%

Fuente: Instituto Cunto, Per en Nmeros antes del 2000. Elaboracin Propia. e. Sistemas de Operacin Ciclo del proyecto Los proyectos se inician en las mismas localidades. La localidad se rene en Asamblea y redacta una lista de proyectos de alta prioridad, la misma que se incluye con la solicitud del proyecto. A continuacin la Asamblea elige al Ncleo Ejecutor conformado por cuatro pobladores sin vnculos de parentesco entre s que se hacen responsables de proponer y ejecutar un determinado proyecto, que se convierte en el actor fundamental del ciclo del proyecto. Este prepara una sencilla pre-solicitud de cinco pginas donde se incluye la razn de la solicitud, la necesidad que satisfara la obra y el costo aproximado que implicara. La Oficina Zonal de FONCODES en su reunin quincenal de comit decide si el proyecto es o no viable. Luego de aprobada una idea de proyecto en esta primera etapa, FONCODES enva un evaluador externo para verificar los datos bsicos y la legitimidad del Ncleo Ejecutor. Tras el visto bueno de ste, la localidad recibe aprobacin para elegir un proyectista a partir de un registro que tiene FONCODES. La labor de este proyectista ser preparar la solicitud tcnica; los costos de esta preparacin los paga FONCODES con cargo al proyecto6. Elaborado el proyecto, ste debe ser presentado por el Ncleo Ejecutor (NE) a FONCODES, quien lo somete entonces a evaluacin. La aprobacin final del proyecto se realiza en las Oficinas Zonales autorizadas si el proyecto tiene un costo inferior a $60,000; para montos mayores (apenas el 1% de los proyectos) se debe contar con la aprobacin de la oficina central en Lima. La comunidad aporta una pequea parte de la mano de obra no calificada en forma gratuita, salvo en el caso de proyectos productivos o de riego donde los beneficios son ms individuales y se exige un mayor aporte de mano de obra comunal. Capacitacin, Promocin, Priorizacin y Coordinacin Del monto total financiado, slo 5% se destina a la asistencia tcnica para honorarios y gastos de transporte del equipo profesional que capacita a la poblacin. Este equipo esta

compuesto de un inspector residente, y recientemente de profesionales contratados expresamente para eso. Existe adems, un componente que es el referido a informacin. Para que las comunidades presenten sus solicitudes, FONCODES realiza un trabajo de promocin de los servicios que presta. Las solicitudes que recibe son muchas por lo que se utiliza un sistema de priorizacin de proyectos. Entre 1992 y 1997 se utilizaron tres criterios bsicos para la seleccin de los proyectos: dficit de atencin por distrito, lnea de inversin y antigedad de la solicitud. Desde 1997, se combinan un grupo mayor de variables para decidir la prioridad del proyecto. La estrategia incluye priorizar proyectos de ejecucin rpida y bajo costo, propiciando la participacin de la mujer e introduciendo tecnologa empleando mano de obra local. Los proyectos de saneamiento tienen una lnea de aprobacin automtica. f. Sistemas de Seguimiento y Evaluacin Desde 1995, se vienen realizando Evaluaciones Ex Post de las obras efectuadas por FONCODES de manera anual. Al no existir lneas de base o grupos de control, no se trata de un estudio de impacto, sino una evaluacin de gestin, del ciclo de proyectos y una revisin de la estrategia de FONCODES y su evolucin de un ao a otro. La base de la evaluacin est en la percepcin de los beneficiarios de los proyectos incluidos en la muestra.

4. Descripcin de PRONAMACHCS El Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos PRONAMACHCS- es un organismo con autonoma tcnica y administrativa dentro del Ministerio de Agricultura. Si bien este proyecto no cuenta con el nivel de autonoma de FONCODES, posee una categora diferente, al depender directamente del Vice-Ministro
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Hasta 1997, la comunidad deba preparar el proyecto a su propio costo y presentarlo completo, lo cual dio lugar al surgimiento de intermediarios que hacan negocio preparando proyectos con la condicin de ser luego encargados de su ejecucin.

de agricultura. Presupuestalmente PRONAMACHCS, constituye una Unidad Ejecutora, lo que quiere decir, que tiene su propia asignacin presupuestal cuyo manejo financiero es autnomo. El proyecto es financiado tanto por el gobierno, como por organismos internacionales. a. Antecedentes Si bien PRONAMACHCS como proyecto fue recin creado en 1991, inici sus actividades diez aos antes, como el Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), ante una iniciativa del gobierno de Fernando Belande de llevar a cabo acciones de conservacin de suelos en las partes altas de las cuencas en la sierra del pas. Entre 1981 y 1987 el objetivo del programa fue demostrar y difundir las prcticas de conservacin de suelos (planificacin, promocin, comunicacin y extensin) con la intencin de que sean institucionalizadas. Entre 1988 y 1991 el proyecto (que pasa a llamarse Programa de Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos, PRONAMACS), incorpora tareas relacionadas a la gestin y manejo de cuencas con el objetivo de promover el desarrollo de la actividad agropecuaria. En noviembre de 1991, PRONAMACHCS pasa a convertirse en el Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos. Dos aos ms tarde en 1993 el proyecto incorpora una concepcin de desarrollo integral (suelos, agua y vegetacin) incluyendo las tareas de gestin y manejo de cuencas. Siguiendo esta lnea, durante el periodo 1995-96 junto con el Ministerio de Agricultura, PRONAMACHCS formul los estudios de prefactibilidad y factibilidad para el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales para el alivio de la Pobreza en la Sierra. Desde 1997 hasta la fecha, este proyecto ha concentrado de alguna manera las labores de PRONAMACHCS. b. Estrategia y enfoque conceptual Al ser las zonas rurales, las ms pobres del pas, el desarrollo de la agricultura se convierte en un gran desafo para el gobierno. Debido a esto, uno de los objetivos

principales y poltica declarada del gobierno, es el convertir la actual agricultura de subsistencia en un sector moderno y competitivo para optimizar el ingreso rural y el crecimiento econmico. PRONAMACHCS tiene como finalidad la promocin de un conjunto de acciones

orientadas al manejo y aprovechamiento racional y sustentable de los recursos naturales: suelo, agua y vegetacin, en el marco de una concepcin de desarrollo rural integrado a nivel de microcuencas en zonas de mayor pobreza rural de la sierra. El logro de estos objetivos se busca a travs de un incremento de la base productiva, mayor produccin, y incremento del valor agregado de la produccin. El proyecto incorpora campesino. c. Descripcin de la poblacin objetivo La poblacin objetivo del proyecto es aquella que vive en las reas rurales ms pobres de la sierra, definiendo como tal, a las comunidades ubicadas a ms de 2 mil mts. de altura sobre el nivel del mar. A nivel agregado, PRONAMACHCS opera en 18 departamentos de los 24 que tiene el Per, 150 provincias, 559 distritos, 496 microcuencas, 3 370 organizaciones campesinas y 180 743 familias. La seleccin de estas zonas fue hecha a partir del mapa de pobreza de Foncodes7, adems de informacin sobre zonas de emergencia, la integralidad de las tres lneas de inversin del proyecto (conservacin de suelos, desarrollo forestal e infraestructura rural), la calidad de las tierras de las comunidades, las comunidades, etc. d. Tipo de servicios que presta PRONAMACHCS a partir de sus tres lneas de inversin (conservacin de suelos, desarrollo forestal e infraestructura rural) desarrolla actividades tales como: Infraestructura de riego en pequeas obras:
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adems

un

componente

de

gnero,

medio

ambiente

fortalecimiento

Ver anexo 1

a. Construccin y mejoramiento de canales de riego y reservorios de agua. b. Construccin de sistemas de agua para uso poblacional, pecuario y riego. c. Construccin de estructuras especiales de riego. Conservacin de suelos: a. Construccin de andenes y terrazas. b. Construccin de zanjas forestales de infiltracin y para pasturas. c. Construccin de diques para el control de crcavas. Apoyo a la produccin agropecuaria: a. Instalacin de cultivos para semilleros y para consumo. b. Manejo de pastos nativos y cultivados. c. Construccin de almacenes para semillas. Reforestacin : a. Instalacin y mejoramiento de viveros comunales y permanentes. b. Establecimiento, manejo y aprovechamiento de plantaciones forestales. c. Arborizacin urbana. El siguiente cuadro, referido al proyecto financiado por el Banco Mundial, permite dar una idea de la importancia relativa de las distintas actividades.

Resumen costos del proyecto (US$)

Componentes A. Evaluacin de los recursos agua y tierras B. Inversiones rurales Conservacin de suelos Obras de riego Desarrollo forestal Manejo intensivo Almacenes Servicios de consultora Subtotal C. Fortalecimiento de comunidades D. Apoyo logstico y administracin del proyecto Agencias Direcciones centrales y departamentales Capacitacin y asistencia tcnica Subtotal COSTO BASE TOTAL Contingencias fsicas Contingencias de precios Inflacin Local Extranjera Subtotal inflacin Devaluacin Sub total contingencias de precios Total 1997 433,850 1998 0 1999 0 2000 0 2001 0 Total 433,850

2789,074 3884,222 1158,691 225,177 244,752 45,833 8347,749 253,570

6742,813 4624,060 1701,408 268,284 391,603 45,833 13774,002 538,418

6958,114 5528,168 2146,515 166,084 489,504 45,833 15334,219 712,508

7937,765 3530,545 2721,180 102,161 489,504 45,833 14826,987 792,019

9057,330 2547,400 2624,930 147,994 489,504 45,833 14912,990 775,244

33485,096 20114,395 10352,724 909,700 2104,866 229,167 67195,947 3071,759

1388,113 359,029 148,581 1895,724 10930,893 546,545

192,991 282,103 155,604 2410,697 16723,117 836,156

1569,099 297,095 159,885 2026,079 18072,806 903,640

1569,099 282,103 103,581 1954,784 17573,790 878,689

1569,099 297,095 103,581 1969,775 17658,009 882,900

8068,401 1517,424 671,233 10257,059 80958,615 4047,931

429,653 43,141 472,795 (191,194) 291,601

1814,176 178,252 1992,428 (914,470) 1077,958

2981,029 281,961 3262,991 (1497,081) 1765,909

3761,655 367,774 4129,429 (1887,850) 2241,579

4477,737 534,509 5012,246 (2235,785) 2776,463

13464,251 1405,638 14869,888 (6716,377) 8153,511

11769,039

18637,231

20742,356

20694,058

21317,373

93160,056

Como se puede observar,

aparte de los costos administrativos y contingencias, los rubros

ms importantes son las obras de conservacin de suelos, que concentran cerca de la mitad de las inversiones rurales, seguidas de las obras de riego y las actividades forestales.

e. Sistemas de operacin El proceso de operacin permite que la comunidad se identifique con el proyecto y cumpla los acuerdos de ejecucin previstos. Los miembro de PRONAMACHCS, se renen con autoridades de la organizacin campesina a quienes se les expone el proyecto en general (objetivos, componentes, y actividades), y toda la informacin correspondiente a los compromisos que debern asumir, la metodologa de intervencin y el cronograma de trabajo. Al aceptar la comunidad campesina la participacin en el proyecto, se prepara un plan de trabajo junto con los tcnicos de PRONAMACHCS para la elaboracin participativa del plan. Luego se realiza el diagnstico participativo, centrado en la situacin y uso de los recursos naturales, utilizando en particular tcnicas para que los campesinos recuerden como era el espacio fsico de la comunidad 20 o 30 aos atrs, y lo que haban significado los cambios registrados (laderas deforestadas y erosionadas, etc). Se induce a los dirigentes comunales a proponer una situacin deseada de los recursos naturales (agua y suelo fundamentalmente) de la comunidad, y se plantean las obras y actividades necesarias para llegar a ese objetivo. La comunidad tambin debe realizar una priorizacin de las obras, en funcin de sus propias necesidades y de la lgica del plan propuesto, de donde se deducen aquellas a realizar en el primer ao. Los tcnicos de PRONAMACHCS dan forma al plan en trminos de cronograma de actividades y requerimientos financieros. Una vez conocidas las obras y actividades a ejecutar, su cronograma y costo, los tcnicos de PRONAMACHCS que participaron en la planificacin participativa tramitan la aprobacin formal ante la Oficina Departamental, que entonces deposita los fondos necesarios en una cuenta bancaria bajo el nombre del dirigente comunal y el tcnico de PRONAMACHCHS encargados del proyecto. Con estos fondos, manejados en forma mancomunada, se compran los materiales

requeridos y se da inicio a las obras. En el caso de la forestacin, PRONAMACHCS tiene viveros propios destinados a producir los plantones con este fin. f. Sistemas de seguimiento y evaluacin PRONAMACHCS cuenta con una oficina de planificacin que se encarga de la

planificacin anual y la evaluacin y monitoreo interno de las actividades financiadas. El

proyecto sin embargo es monitoreado tambin por misiones de supervisin del Banco y por auditoras externas. La unidad interna de evaluacin y monitoreo de PRONAMACHCS se encarga de recolectar datos cualitativos sobre la planificacin participativa, datos fsicos y financieros sobre inversiones rurales y su impacto sobre la pobreza y el desarrollo, datos sobre el progreso en el fortalecimiento institucional de las comunidades y los datos sobre gestin y operacin del PRONAMACHCS. Los indicadores utilizados en el monitoreo se dividen de acuerdo a la metodologa del marco lgico en: indicadores de progreso de actividades del proyecto, indicadores de resultados e indicadores de impacto.

5. Principales diferencias entre PRONAMACHCS y FONCODES PRONAMACHCS y FONCODES tienen metodologas diferentes, siendo las principales diferencias las siguientes: PRONAMACHS realiza un proceso de planificacin participativa, FONCODES slo requiere que la comunidad solicite el proyecto. PRONAMACHS tiene proyectos de varios aos y una presencia continua en la comunidad en torno a un solo plan integral, FONCODES trata cada subproyecto de forma aislada. FONCODES no tiene componentes de fortalecimiento de la organizacin comunal ni un enfoque de microcuencas que abarca a varias comunidades. FONCODES otorga toda la responsabilidad de la ejecucin del proyecto a la comunidad y terciariza la supervisin, PRONAMACHCS es corresponsable de la ejecucin y realiza directamente la supervisin y monitoreo.

4.- Evaluacin de FONCODES y PRONAMACHCS a.- Resultados desde el ingreso de los beneficiarios y la reduccin de la pobreza

Slo en sus primeros tres aos, en el periodo 1991-1994, FONCODES promovi la creacin de 14 millones de jornales, equivalentes a 22 000 puestos de trabajo temporales al mes. Para el mismo periodo se construyeron 8 000 aulas, 400 puestos de salud, 30 000 personas fueron alfabetizadas y 200 000 paquetes escolares fueron repartidos (FONCODES, 1994). Entre 1991 y junio de 1998 se realizaron alrededor de 30000 proyectos con un costo de $1115 millones.

FONCODES ha focalizado adecuadamente sus proyectos. Entre 1991 y 1996, su gasto per cpita en los distritos pobres extremos y muy pobres fue 4 veces mayor que en los distritos regulares y 20 veces ms que en los con nivel de vida aceptable (Francke 1997). Un anlisis ms sofisticado pero que llega a similares conclusiones puede encontrarse en Schady (1998). En el campo educativo, como apuntan Schady y Paxson (1999), la focalizacin del gasto de FONCODES para este sector ha mejorado en el tiempo, y ha sido posible demostrar que en las localidades que recibieron ms gasto en educacin de FONCODES vieron incrementar sus ndices de asistencia a la escuela.

A pesar de ello, no existen estudios de impacto referidos a los efectos de FONCODES ni de PRONAMACHCS sobre la pobreza, estando convocndose actualmente, la primera evaluacin ex post de las obras de PRONAMACHCS. Como se ha sealado, las estadsticas muestran un ritmo lento de reduccin de la pobreza por ingresos en el Per en los ltimos aos.

La naturaleza de la accin de PRONAMACHCS, que se concentra en el manejo de recursos naturales con una visin de largo plazo, y con obras que en la mayora de casos solo tiene efectos luego de varios aos (en particular las obras de conservacin de suelos), lleva a que sus efectos sobre la pobreza no sean inmediatos. Incluso posteriormente, la evaluacin del impacto de PRONAMACHCS va ser muy difcil debido a que la conservacin de los recursos naturales y su productividad depende de factores diversos, tales como la presin poblacional sobre los recursos, lo que a su vez depende de factores diversos tales como la migracin y sus causas, la fecundidad y mortalidad y el desarrollo de nuevas fuentes de ingresos.

Las obras de PRONAMACHCS que tienen un mayor impacto sobre los ingresos y efectos en plazos menores son las referidas a pequeos proyectos de irrigacin. Sin embargo, sus impactos sobre el ingreso se ven limitados debido a la ausencia de

proyectos complementarios, referidos a caminos tcnica, crdito e informacin para la comercializacin.

y vas de comunicacin, asistencia

La agroforestera sera uno de los componentes que favorece una mejora ms rpida en los ingresos y la calidad de la dieta de las familias campesinas, al mejorar el microclima en las parcelas y permitir el cultivo de hortalizas.

Por el lado de FONCODES, dada la concentracin de este en infraestructura social, es poco probable que estas inversiones (aulas, agua potable) tengan un efecto rpido sobre los ingresos, operando ms bien en plazos bastante largos. Sin embargo, desde un punto de vista ms amplio de la pobreza, que no se restrinja a los ingresos sino que abarca las condiciones de vida de manera ms amplia, los efectos son directos.

b.- Resultados en desarrollo de capacidades de la sociedad civil rural El enfoque demand-driven organizados con divisin utilizado por FONCODES, busca promover una mayor de trabajo y responsabilidades. En el caso de

participacin de la poblacin en los proyectos a travs de los Ncleos Ejecutores, PRONAMACHCS, el desarrollo de mecanismos de planificacin participativa para el diseo de planes de recuperacin y conservacin de recursos naturales, con apoyo de sus especialistas, permite a las comunidades ejercer un rol en este proyecto y, mediante esta prctica concreta de toma de decisiones, tiende a fortalecer su prctica democrtica y su organizacin. Esta participacin de las comunidades se da dentro de un rango de actividades ms limitado que FONCODES, que financia tambin infraestructura social, electrificacin, caminos, proyectos productivos. Sin embargo, el hecho de que la labor de PRONAMACHCS sea ms contina y enmarcada dentro de estos planes, a diferencia de FONCODES, as como el mayor rol dado a la organizacin comunal, permite que los efectos sobre la institucionalidad comunal sean ms importantes y sostenibles. La forma de ejecucin de algunos componentes de PRONAMACHCS limita las oportunidades de decisin a las comunidades y familias campesinas; por ejemplo, la asistencia tcnica es provista directamente por los tcnicos de PRONAMACHCS, mientras otros proyectos en el Per, como el proyecto FEAS, han probado exitosamente transferir los fondos de capacitacin a las comunidades o grupos campesinos para que ellos mismos seleccionen y contraten a sus proveedores privados de asistencia tcnica.

Por otro lado, la planificacin por cuencas y microcuencas

no ha logrado fortalecer las

capacidades y organizacin de instancias de coordinacin intercomunal, debido a la debilidad con que se ha realizado y la poca constancia de los esfuerzos orientados a fortalecer la sociedad civil rural a este nivel. Si bien en FONCODES, la potestad de la comunidad es mayor, una evaluacin ex post del Instituto Apoyo para 1999 seala que slo 66% de los beneficiarios indicaron a la comunidad como ente que decidi el proyecto en ejecucin como el de primera prioridad, y 68% consider al ncleo ejecutor como designado por decisin mayoritaria de la Asamblea. Adems, 89% de los entrevistados seal que la comunidad contribuy con trabajo a la ejecucin del proyecto. Llama sin embargo la atencin que el 73% de los miembros de Ncleos Ejecutores no haban ledo nunca la Gua de Orientacin, precis. Los dos programas, han generado en las comunidades una cultura de acceso y manejo del dinero, con un sistema de autofiscalizacin para el cumplimiento de obligaciones. En el caso de FONCODES, los proyectos deben ser terminados en los plazos especificados, o de lo contrario no se financian mas proyectos en la comunidad, lo que hace que los pobladores presionen al Ncleo Ejecutor en cumplir lo antes posible. c.- Resultados en modernizacin de institucionalidad pblica de ellos 82% porque no lo recibi, 4% porque no saba leer y 14% no

FONCODES y PRONAMACHCS, surgen en un contexto de grave crisis institucional, causada por la hiperinflacin y el terrorismo. Los organismos del Estado, tales como los Ministerios de Educacin y Salud, tenan una capacidad de ejecucin de proyectos muy reducida. El Ministerio de Agricultura por ejemplo, pas por una reestructuracin, que incluy un proceso de reduccin de personal muy significativo, y que signific dejar de lado una serie de funciones y organismos. Entre estos, se encontr el sistema de investigacin y extensin agropecuaria, cuyos centros fueron transferidos al sector privado, cerrados o reducidos significativamente.

En este contexto, PRONAMACHCS es el primer programa de gran magnitud que emprende el sector agricultura en los 90s, y el establecimiento de sus oficinas descentralizadas viene a ser, en muchas partes del pas, la nica presencia del Ministerio de Agricultura. Desde ese punto de vista PRONAMACHCS, antes que ser

una fuerza de modernizacin institucional en el sentido de introducir nuevas formas de operacin y gestin del sector pblico, es un proyecto que re-establece la capacidad de accin nacional del Ministerio de Agricultura, dentro de los moldes tradicionales de una administracin pblica centralizada. como el En este Mundial marco, en la el participacin financiamiento de de organismos internacionales Banco

PRONAMACHCS lleva a que sus oficinas desconcentradas se mantengan enfocadas en sus objetivos y estrategias, limitando las influencias polticas ms presentes en otros organismos estatales que llevan a continuos cambios de orientacin. FONCODES en cambio, si aparece como una fuerza de modernizacin institucional. Se inicia como una institucin bastante gil, que puede llevar adelante proyectos bajo un esquema novedoso, poniendo buena parte de la responsabilidad en manos de ONGs primero, y de la comunidad posteriormente. FONCODES ha tenido y sigue teniendo una planta relativamente reducida, menos de 300 empleados, ya que incluso los inspectores y supervisores de proyectos son contratados por obra. Estos empleados de FONCODES son contratados temporalmente. Esto le da bastante flexibilidad, teniendo capacidad para ampliar o reducir su actuacin de acuerdo a las necesidades de la coyuntura. La incorporacin de los sistemas de priorizacin, evaluacin y seguimiento de proyectos de FONCODES, luego de una primera etapa del programa, han permitido cumplir estas tareas eficazmente, en forma estandarizada. Estos sistemas no existan anteriormente, ni son actualmente usados en otras instituciones pblicas peruanas. Estos sistemas operan en particular para las obras de infraestructura, en las que puede modularse ms fcilmente las obras y calcularse de manera simple sus requerimientos financieros, mas no para los proyectos productivos, en los que los productos son intangibles. Por otro lado, PRONAMACHCS -dentro del Ministerio de Agricultura- ha tenido tambin la virtud de establecer una nueva forma de relacin con las comunidades campesinas, que nunca haban sido objeto de consultas y convocatorias por parte del estado peruano en una forma permanente. Esto probablemente se basa en los xitos de la experiencia de FONCODES; aunque la metodologa de ambas instituciones diverge en algunos aspectos, el elemento de consulta y confianza en las comunidades es comn a ambas. PRONAMACHCS es tambin el primero, entre los proyectos de gran magnitud digamos ms de US$ 20 millones- que utiliza tcnicas de planificacin participativa.

Posteriormente, otros proyectos de lucha contra la pobreza, como el PROFINES (Programa focalizado de inversin social) y el PAR (Programa de Apoyo al Repoblamiento), han utilizado estas tcnicas. Sin embargo, no est claro si ello se debe a una evaluacin y rplica de la experiencia de PRONAMACHCS o a una insistencia de la cooperacin internacional. Por otro lado, PRONAMACHCS tambin tiene un efecto en girar la atencin de sector pblico hacia nuevos temas, como el de la conservacin de recursos naturales y su relacin en el medio de la sierra rural con el desarrollo y los ingresos de la poblacin, temas que haban sido tradicionalmente descuidados por el estado peruano. Se trata de temas que son, tambin, tpicamente de manejo de bienes pblicos o semipblicos, y que por tanto corresponden a funciones intrnsecas al Estado. Sin embargo, la sostenibilidad del inters del Estado en este nuevo tema, de manejo de los recursos naturales, no est asegurada; en realidad hay una dbil conexin entre la experiencia y filosofa de PRONAMACHCS y las iniciativas del estado peruano respecto a manejo de recursos naturales. A pesar de sus avances, FONCODES ha mostrado grandes dificultades en introducir nuevos temas en su ciclo de proyectos, tales como los relativos a planificacin participativa, impacto ambiental y capacitacin y seguimiento posterior para la sostenibilidad de los proyectos. Finalmente, debe decirse que la coordinacin de ambos programas con otros organismos pblicos y privados es sumamente dbil, lo que da lugar a que se pierdan oportunidades de sinergias y limita la sostenibilidad de los proyectos. Un punto particularmente conflictivo ha sido la coordinacin entre PRONAMACHCS y FONCODES. El tema del pago o no a la mano de obra calificada dio lugar en algunos momentos a roces y competencia entre ambas instituciones (ya resueltos mediante un convenio). Hasta ahora sin embargo, se mantiene una superposicin de funciones en el sentido que, para las comunidades de las zonas cubiertas pro PRONAMACHS, FONCODES puede financiar proyectos muy similares de pequeas infraestructuras de riego y reforestacin. d.- Resultado en fortalecimiento de gobiernos locales en zonas de pobreza rural

Este es claramente un punto dbil dentro de la actividad de FONCODES. Si bien se delega en la poblacin organizada la ejecucin de proyectos, en la gran mayora de

casos esto se realiza sin relacin con los gobiernos locales. Subsiste un problema de coordinacin y complementariedad entre municipalidades, que resultara

de esta manera y las

FONCODES

muy importante sobretodo en la fase de conservacin

y mantenimiento del proyecto, etapa en la cual FONCODES no participa directamente. Una experiencia piloto se desarroll entre 1994 y 1996 con el proyecto PREDES con financiamiento de la cooperacin holandesa y alemana. Este proyecto gener Comits Distritales de desarrollo, donde participaban municipalidades, comunidades, ONGs y otras instituciones pblicas, para disear un plan de desarrollo distrital y priorizar los proyectos, los que luego eran presentados a FONCODES. Sin embargo, aunque la experiencia fue positiva, no se continu. En el caso de PRONAMACHCS, este no le ha dado importancia a la tarea de coordinar sus proyectos con los gobiernos locales. Estos, por su parte, en la mayora de casos se mantienen alejados de la problemtica de la conservacin y manejo de los recursos naturales. De esta manera, no ha habido efectos directos de PRONAMACHCS sobre los gobiernos locales. El cambio que PRONAMACHCS, as como otros proyectos que han operado en la lnea de trabajar con las comunidades campesinas, han generado sin proponrselo, es la conversin de las comunidades campesinas en organismos de gobierno local. Esta conversin es inicialmente de facto la comunidad gestiona proyectos con PRONAMACHCS, FONCODES, Caminos Rurales, etc- y va pasando con el tiempo a ser tambin de jure, con el reconocimiento jurdico que se produce al ser reconocido como centro poblado menor. e.- Resultados en desarrollo de nuevos enfoques conceptuales para abordar pobreza rural. El aporte de FONCODES en relacin a otras experiencias de lucha contra la pobreza rural y otros fondos sociales de latinoamrica es la entrega a la comunidad de los fondos para que ella se encargue, mediante el ncleo ejecutor, de realizar el proyecto. De hecho, FONCODES es el fondo latinoamericano que ms poder otorga a las comunidades en la ejecucin de proyectos, lo que ha hecho que el BID proponga su estudio como prctica ptima de focalizacin de la pobreza y desarrollo de capital social (Morley, 1999). A un nivel terico, si las comunidades ms pobres son capaces llevar a cabo proyectos de infraestructura y productivos, existe mucha menos

justificacin pobreza.

para

el

asistencialismo

vertical,

usualmente

empleado

en

aliviar

la

Sobre este tema, se ha discutido en el sentido si, el exigir a las comunidades que ellas mismas presenten sus proyectos y se encarguen de su ejecucin, no establece un sesgo en la focalizacin contra las comunidades ms pobres que no tendran capacidad de realizar estas tareas. Un avance de FONCODES al respecto ha sido el financiar la elaboracin del proyecto, exigiendo de las comunidades solamente una idea del mismo, lo que facilita que incluso las comunidades con menos capacidades pueden acceder al financiamiento de proyectos. Como hemos visto en secciones anteriores, los datos existentes respecto de la focalizacin muestran que sta ha sido bastante buena, habiendo podido llegar FONCODES infundados. todos los distritos pobres extremos y muy pobres del pas. Los temores a este respecto parecen, as,

Los problemas principales del enfoque estn por i) la escasa sostenibilidad de los proyectos, en particular aquellos de saneamiento que requieren una organizacin encargada de su administracin y mantenimiento permanente, y ii) los proyectos productivos, en los cuales resulta ms difcil su apropiacin por la comunidad por la carencia de los conocimientos y la inadecuacin de las tcnicas y formas organizativas propuestas.

Por su parte, el aspecto novedoso de PRONAMACHCS es la utilizacin de elementos de planificacin participativa y gestin comunal, dentro de una estrategia de desarrollo rural basada en el uso adecuado de los recursos naturales.

Ambos aspectos son importantes dentro de la lucha contra la pobreza rural. El primero, por la importancia del protagonismo de los propios pobres, y sus organizaciones, en esta lucha. Incluso, nuevos enfoques conceptuales de desarrollo, como el enfoque de capacidades de Sen, consideran a la participacin y la democracia como un fin en s mismo y parte de los elementos constitutivos del desarrollo.

Por otro lado, la incorporacin de la problemtica de los recursos naturales en la lucha contra la pobreza rural en el Per es tambin algo novedosa, ya que muchos proyectos anteriormente funcionaban con la lgica de que los recursos naturales eran inagotables e indestructibles, al mismo tiempo que procesos de largo plazo, incluyendo la mayor presin demogrfica y la prdida de tcnicas tradicionales, llevaban a una degradacin severa de los suelos. Ambos elementos, sin embargo, son

solo elementos parciales dentro del diseo de un programa integral de lucha contra la pobreza rural.

5.- Conclusiones a.- Debilidades Uso poltico En el caso especfico de FONCODES, se ha discutido recientemente (Schady 1999) si el gasto efectuado por FONCODES ha tenido un manejo poltico. Los resultados indican un claro aumento del gasto de FONCODES en pocas pre-electorales. Los resultados son menos concluyentes respecto de la distribucin de dicho gasto entre provincias, en parte porque no existe un modelo nico para identificar en que lugares la inversin debe priorizar para maximizar un resultado electoral. Schady termina admitiendo que si bien el gasto habra sido orientado por un inters poltico, tuvo efectos positivos innegables en la poblacin beneficiaria. En el caso de PRONAMACHCS el uso poltico del programa se presenta en otra manera. Parece haber un uso poltico de los subproyectos, que se realiza para obtener respaldo a determinadas personalidades locales o autoridades regionales ligadas polticamente al gobierno. actividades, Esto se encuentra ferias particularmente que en se la promocin con de determinadas despliegue como comunales, realizan bastante

propagandstico en relacin con autoridades del gobierno. En realidad, en el caso de PRONAMACHCS es mas factible una presin poltica dado que se puede amenazar con la construccin o no de determinado proyecto en caso se vote por tal o cual candidato. Durante el presente ao, a raz de las elecciones han surgido varias denuncias al respecto. Organizacin comunal, desarrollo y gobierno local El sistema del Ncleo Ejecutor de FONCODES, establece una organizacin ad hoc de la comunidad por un breve periodo de tiempo, mientras dura el proyecto. Esa organizacin usualmente desaparece culminada la obra, dejando un grave problema en relacin a la administracin, mantenimiento y sostenibilidad de la misma, particularmente en los casos

de obras de saneamiento en las que no existe ninguna entidad estatal claramente responsable de las mismas. El hecho que la comunidad slo haga un listado de obras y elija un Ncleo para ejecutar para ejecutar la primera, hace que los efectos de FONCODES en cuanto a un desarrollo sostenido y sostenible de las comunidades sea reducido, ya que no hay relacin con los otros cambios requeridos para el desarrollo ni se potencie la organizacin comunal al respecto. En este sentido, el sistema de planificacin participativa utilizado por PRONAMACHCS, que implica una participacin de la comunidad pero a la vez una asesora constante de parte del programa permite una mayor sostenibilidad de los proyectos. En general sin embargo, PRONAMACHCS no ha logrado enganchar su propuesta con una estrategia de fortalecimiento comunal y de los gobiernos locales, que le d sostenibilidad. Aunque el programa utiliza tcnicas de planificacin participativa, stas se encuentran muy enmarcadas dentro de las propuestas de los directivos y tcnicos del proyecto, no otorgando suficiente flexibilidad a las comunidades para que piensen y propongan sus propios esquemas de desarrollo. Un problema particular, dentro de esta problemtica, es la dificultad mostrada por el programa en tratar las heterogeneidades existentes al interior de las comunidades campesinas: campesinos de altura o de valle, ms dedicados a la agricultura o ms dedicados al ganado, con ms o menos tierras, beneficiarios o no de las irrigaciones y mejoramiento de suelos. Del mismo modo, se mantiene la ejecucin de los subproyectos de manera poco participativa, no otorgndose a las comunidades el control de las cuentas bancarios ni la funcin de contratacin de quienes construyen las obras fsicas (canales, reservorios). De este modo, an cuando PRONAMACHCS introduce nuevos elementos en la relacin entre el Estado y las comunidades campesinas, no llega a plasmar una relacin que haga descansar el desarrollo rural en la construccin de capacidades a nivel de las comunidades, ubicando adecuadamente el rol de stas dentro de la dinmica econmica de las familias campesinas.

No hay una relacin con los gobiernos locales y un muy dbil desarrollo de la organizacin intercomunal, lo que frena la posibilidad de que organismos de este nivel desarrollen inters y generen capacidades en la problemtica de la conservacin de los recursos naturales ligada al desarrollo rural. La problemtica del desarrollo rural, as como el de la conservacin de los recursos naturales, debe ser abordada integralmente. Existe una multiplicidad de factores que se interrelacionan entre s. Los recursos de agua y suelo pueden verse presionados y afectados en su uso por aspectos demogrficos, por la dinmica del mercado, por la introduccin de nuevas tcnicas, etc. La falta de una estrategia global puede hacer que los esfuerzos realizados se pierdan por otros factores. La forestacin, por ejemplo, se enfrenta a las demandas campesinas por lea y madera para la construccin, y su xito depende de que estas demandas se tomen en cuenta adecuadamente en el diseo de los programas, seleccin de las especias, manejo de los bosques, etc. Un tema de particular importancia es la relacin entre los proyectos de forestacin y riego, y los incentivos econmicos a las distintas familias campesinas. As, uno de los principales riesgos de los subproyectos de PRONAMACHCS es que no otorga suficientes incentivos a los campesinos de ladera y altura que deben sembrar y conservar los rboles, y para quienes las obras de riego no suelen beneficiar por la localizacin de sus tierras por encima del canal. Esto genera problemas de sostenibilidad de la forestacin. Ello se relaciona con otra de las debilidades del programa: no se ha relacionado con polticas y proyectos que abordan otros aspectos del desarrollo rural, como la conexin con los mercados de bienes, la generacin y asimilacin de nuevas tcnicas productivas, el crdito, la infraestructura econmica, la participacin de las familias campesinas en mercados de trabajo fuera de la localidad, la industrializacin de la produccin agropecuaria y la produccin de bienes y servicios no agropecuarios. Pasando a otro tema, es importante tambin resaltar, que debido tanto a FONCODES como a la existencia de mltiples agencias del gobierno y ONGs, las comunidades han desarrollado una cultura del pedido antes que una de autoayuda.

Impacto en condiciones de vida Respecto a las obras de infraestructura de FONCODES, particularmente sanitaria, se han registrado diversos problemas de utilizacin de las mismas. Existen casos registrados de localidades donde se implementaron redes pblicas de desage, pero en las que muchas veces la poblacin no puede realizar la conexin domiciliaria, sin poder hacer uso de la obra. A estos problemas se anan los de falta de consideracin de las costumbres de la localidad y los hbitos de limpieza de la poblacin. De esta manera el objetivo de reduccin de ndices de morbilidad en regiones como la Amazona se ven complicadas porque a pesar de implementarse letrinas incluso casa por casa en ciertas localidades, los jefes de familia y los hijos mayores pasan gran parte del da en la chacra selva adentro, donde no existen estos servicios y por lo mismo la prctica de campo abierto se mantiene. Los nios ms pequeos discurren sin supervisin adulta, por el mismo ritmo arduo y sacrificado de sus padres, y muchos de ellos no utilizan las letrinas. En el caso de implementacin de pozos artesianos o agua potable en la Selva, en numerosas localidades no figura como prioritario, dada la disponibilidad de agua de ro o de quebrada, y la decisin de qu proyecto implementar va antes orientada a la construccin de colegios o la electrificacin. Estos problemas surgen por la misma metodologa utilizada por FONCODES en las comunidades. En el caso de PRONAMACHCS la existencia de un monitoreo constante y un trabajo permanente con ellas permite entender necesidades y costumbres de la poblacin, que pueden facilitar la adecuada seleccin de proyectos. Desde un inicio un alto porcentaje de las comunidades beneficiarias de FONCODES prioriz la construccin de escuelas antes incluso que proyectos de saneamiento, por lo que en este punto hay que considerar aspectos como la costumbre de los pobladores a consumir agua de ros, quebradas o arroyos y a realizar sus necesidades fisiolgicas en campo abierto, especialmente en la chacra. En este sentido el enfoque demand-driven puede entrar en contradiccin con los objetivos de mejorar la situacin de salud y nutricin. Proyectos productivos En el caso de FONCODES se fomenta mediante los proyectos productivos el acceso a nueva tecnologa, desde semillas mejoradas y fertilizantes hasta maquinaria o tcnicas

productivas ms efectivas. Sin embargo, estos proyectos por lo general no estn adecuadamente relacionados ni al mercado ni a las propias formas de organizacin y produccin de las comunidades campesinas. Esto no se presenta como un problema tan s erio en el caso de PRONAMACHCS. La dificultad de las comunidades -en el caso de FONCODES- de poder seleccionar los proyectos ms convenientes para ellas en el terreno de la produccin, dado el desconocimiento de las tcnicas alternativas existentes y de las oportunidad del mercado, hacen que el enfoque demand-driven de FONCODES, que supone un conocimiento adecuado de la comunidad para tomar las decisiones, no funcione adecuadamente. As, en muchos casos la tecnologa empleada no era la adecuada dado el clima o condiciones de terreno particulares, o por las formas de organizacin sugeridas, por lo cual tras cumplirse el ciclo del proyecto termina por abandonarse. Otro tipo de problemas de los programas de FONCODES est relacionado con el diseo de los proyectos. Es el caso de los Racimos Estratgicos de Desarrollo Rural (RED Rural). Existen casos registrados de localidades que forman parte del grupo de ocho que participan de proyectos complementarios, pero que se encuentran en desventaja respecto a otras localidades del mismo grupo. Es el caso de la red Sachabamba, donde tres localidades son mucho ms pobres que las otras cinco, y envan tan poca produccin al mercado que no generan beneficios para pagar el prstamo. Sostenibilidad Finalmente tenemos un tpico no resuelto : el de la sostenibilidad. An cuando PRONAMACHCS ha tenido mejores resultados al respecto. En todo caso, el mismo carcter del programa no permite evaluar la sostenibilidad del mismo hasta despus de un periodo relativamente largo. Tal no es el caso de FONCODES. De la muestra tomada por el Instituto Apoyo para la Quinta Evaluacin Ex Post, slo para el 34% de las obras existen juntas de usuarios para encargarse del mantenimiento. En el caso de agua potable, 61% de los beneficiarios recibi capacitacin de FONCODES, pero con baja participacin de mujeres en dichas jornadas. Estas obras presentan problemas de infraestructura. : 34% de los proyectos tiene tuberas al descubierto, con 60% de conexiones en mal estado. En el caso de proyectos de carcter productivo, el problema de introducir nuevas tcnicas y tecnologa

es que debe garantizarse el acceso continuo a la misma. Si los requerimientos de dinero para mantener acceso a la misma son muy altos, y con mercados de crdito rurales de hecho altamente imperfectos, las nuevas tcnicas dejarn de emplearse. Pounder (1999) considera como otro problema de sostenibilidad el acercamiento poco comprensivo del gobierno al desarrollo agrcola- rural. As, se registran una serie de cruces de funciones y financiamiento de proyectos de desarrollo agrcola con el Ministerio de Agricultura, Caritas, Pronamachs, entre otros, lo que conspira contra una consistencia de polticas al querer expandir los proyectos a otras localidades . Institucionalidad PRONAMACHCS ha desarrollado una propuesta institucional que reproduce los problemas del Estado centralista e hipertrofiado. Con centenares de oficinas locales, que dependen de oficinas departamentales y que a su vez dependen de la oficina central y que a su vez depende exclusivamente del Ministerio de Agricultura, es una estructura centralizada y vertical. PRONAMACHCS inclusive tiene una estructura organizacional propia, que se ubica en forma paralela a las oficinas Como en otras estructuras de este tipo, hay poco o ningn espacio para que la poblacin participe en el contenido mismo de los subproyectos, en la adaptacin de las tcnicas a las distintas realidades regionales, y en la coordinacin, a nivel local, con otros proyectos y organismos. El menor accountability propio de estructuras ms centralistas y poco transparentes tambin favorece el desarrollo de ineficiencias y corrupcin.

b. Fortalezas Los fondos sociales latinoamericanos en general han despertado en organismos multilaterales un gran entusiasmo al considerar que la orientacin segn demanda que los gobierna y su carcter descentralizado permiten, aun con todas las limitaciones que presentan, una mayor transparencia, desburocratizacin y mayor participacin de los ciudadanos en el ciclo del proyecto y su posterior sostenimiento. La generacin va demanda evita esfuerzos excesiv os y costos de formulacin, evaluacin y seleccin de proyectos, lo que habra requerido de gran nmero de funcionarios. FONCODES se ha sometido a un continuo proceso de descentralizacin administrativa que permite que a inicios de 1999, 17 de sus 23 oficinas zonales tengan capacidad de

decisin en cuanto a la aprobacin de proyectos dentro de su jurisdiccin que no superen un costo de $60000. As, segn FONCODES, en 1998, 60% del total de proyectos se aprob directamente en Oficinas Zonales por los Comits Zonales de Aprobacin de Proyectos (CZAP). Esto permite tambin que los potenciales beneficiarios tengan una informacin ms fluida sobre el estado de su solicitud. Entre los 15 fondos sociales latinoamericanos, FONCODES ha sido reconocido como el nmero

que ha ejercido la mayor cantidad de recursos, con gran eficacia en trminos de

de obras en lapso de tiempo y a un costo administrativo muy reducido. Esto se ha conseguido tanto por lo reducido de los plazos para la ejecucin de proyectos como por la modificacin en el ciclo del proyecto, que elimina retrasos innecesarios en las solicitudes de financiamiento y en la evaluacin del mismo. Finalmente, a pesar de ser un programa que maneja grandes cantidades de dinero ($200 millones en el presupuesto de 1998, $1000 millones desembolsados entre 1991 y empleados, externos. gracias a subcontratacin de evaluadores, supervisores y junio 1998), FONCODES se ha mantenido como un ente pequeo, con aproximadamente 275 consultores

PRONAMACHCS

FONCODES

se

han

constituido

en

programas

que

llegan

masivamente a un importante nmero de las comunidades campesinas de la sierra rural, tradicionalmente uno de los mbitos donde la pobreza es mayor en el pas. Este alcance lo ha logrado, adicionalmente, utilizando nuevos mtodos que les permiten establecer una relacin con las comunidades que no es tan vertical, sino que abre espacios de dilogo con ellas. PRONAMACHCS ha introducido un tema que haba estado ausente en muchas de las propuestas de lucha contra la pobreza rural en el Per, cual es el uso adecuado y conservacin del recurso suelo y el recurso agua. Dentro de esta problemtica, se ha identificado correctamente el tema del agua como uno de los elementos de mayor inters para las comunidades campesinos y de mayor potencialidad para elevar su productividad. El tener agua de riego permite a las familias

campesinas reducir el riesgo de perder su cosecha por sequas, pasar a obtener dos cosechas anuales en vez de una y elevar su productividad por cosecha, as como les permite introducir nuevos cultivos ms rentables. Es tambin un pre-requisito para la mayora de tcnicas de produccin ms modernas.

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