Estrutura e funcionamento do Poder Legislativo

Jos Afonso da Silva

Sumrio
1. O poder. 2. Funes do Poder Legislativo. 3. A funo de representao. 4. A estrutura do Poder Legislativo. 5. Funo legislativa. 6. Funo legislativa e processo legislativo. 7. Funo de legitimao governamental. 8. Funo de fiscalizao e controle. 9. Funo de juzo poltico. 10. Funo constituinte. 11. Concluso.

1. O poder
Queremos apenas levantar algumas considerao sobre o Poder Legislativo, sua estrutura, seu funcionamento.1 Poder Legislativo manifestao do Poder. Diz-se que um dos Poderes do Estado. Por isso, gostaramos de comear com algumas coisas bastante conhecidas, a respeito da ideia de Poder que , como sabem, um fenmeno cultural, um fenmeno que ocorre em qualquer sociedade, porque, ao se associar, ao se inserir num grupo organizado, a pessoa sabe que esse grupo, como um todo, pode impor restries, limitaes atuao de seus membros, pode exigir certos tipos de
Este artigo foi composto para esta publicao na Revista de Informao Legislativa. No obstante, nessa composio entraram passagens aproveitadas de obras do autor, especialmente do Curso de Direito Constitucional Positivo, 33a ed., So Paulo, Malheiros, 2010; Comentrio Contextual Constituio, 6a ed., So Paulo, Malheiros, 2009, e Processo Constitucional de Formao das Leis, 2a ed., So Paulo, Malheiros, 2006, mas s referenciados em casos especficos. Mas tambm se compe de partes inteiramente novas e inditas.
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Jos Afonso da Silva Professor Titular aposentado da FADUSP.

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condutas, em funo dos fins sociais do grupo; e, se pode porque tem tal faculdade, tem um poder, porque tem a capacidade de coordenar e impor decises ao grupo todo vista de determinados fins, que assim se conceitua o Poder. Sabemos que a sociedade, organizada num Estado, tem um Poder especial, qualificado como Poder poltico, que manifestao interna da soberania estatal, e, como tal, detm algumas caractersticas, como a de unidade, de indivisibilidade e de indelegabilidade. Por isso, toda vez que se fala em diviso de poderes, sempre surge a indagao: em que sentido se deve tomar a expresso para que se harmonize com a ideia de indivisibilidade do poder? Demais, falar-se em diviso de poderes, sem mais explicao, d a ideia de que h vrios poderes. Em que sentido esse plural correto? Em que sentido correto dizer que o Poder Legislativo um dos poderes do Estado, sem que isso signifique a quebra da unidade do Poder estatal, sem que isso queira dizer que a soberania estatal mltipla? Se se disser que o Poder Legislativo um dos poderes da soberania, j se aproxima da ideia de que o Poder uno, mas se manifesta por vrias funes, um centro de que emanam fluidos de poder, fluidos de dominao, projeo de tarefas que incumbem ao Estado. No fora isso, o Poder seria esttico. pelas funes que ele atua, realiza suas finalidades. Temos, por a, a compreenso de que o poder poltico, o poder estatal, desenvolve trs funes fundamentais: a legislativa, a executiva e a jurisdicional, que podem ser exercidas por um rgo s, e temos ento a concentrao de poderes, ou por mais de um rgo, e podemos a chegar at a chamada diviso ou separao de poderes. O que no devemos confundir a distino de funes com a diviso de poderes. Se aquelas funes distintas (a de criar normas gerais, impessoais etc, chamada legislativa, a de executar e administrar e de solucionar conflitos de interesse) estiverem concentradas num nico rgo, ou sob o domnio
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de um nico rgo, ela pode at estar, digamos, formal e abstratamente separadas, entregues a mais de um rgo, mas sob o domnio de um deles que poder at dissolver os outros vontade, em verdade, no ocorre a uma diviso de poderes. Para que se verifique a separao de poderes, no sentido posto por Montesquieu, so necessrios dois elementos: especializao funcional e a independncia orgnica. Pela primeira as funes especializadas (legislativa, executiva e jurisdicional) so entregues a rgos separados, enquanto a segunda garante autonomia a esses rgos separados (da, falar-se em separao de poderes). No se trata, logo se v, de uma diviso de poderes abstrata, de uma diviso do poder do Estado em si mesmo considerada (que seria impossvel), mas de uma diviso concreta, organizadora do Direito ou como forma de organizao jurdica das manifestaes do Poder.

2. Funes do Poder Legislativo

nesse contexto que se situa o Poder Legislativo, expresso que, na teoria de diviso de poderes, exprime duas ideias necessariamente interdependentes: (a) poder legislativo no sentido de funo legislativa, como est no art. 44 da Constituio de 1988 (O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional; vale dizer: a funo legislativa exercida pelo Congresso Nacional: a a especializao de funo), e (b) Poder Legislativo no sentido de rgo ou rgos que exercem a funo legislativa, e o sentido que est no art. 2o da Constituio de 1988 quando declara que so Poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si (a a independncia orgnica). Note-se que, no caso do Judicirio, h duas palavras, uma que exprime a funo jurisdicional, e outra que exprime o rgo judicirio. Poder Legislativo , pois, o rgo coletivo (ou conjunto de rgos coletivos) compostos de membros eleitos pelo povo destinado
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a exercer a funo de legislar e outras que a doutrina costuma destacar. Quando se fala em funes do Poder Legislativo, est-se pensando nas funes que se atribuem aos rgos desse Poder. Esquematicamente, podemos dizer que as funes fundamentais do Poder Legislativo so a de representao, a de legislao, a de legitimao da ao governamental, a de controle, a de juzo poltico e a constituinte. Em verdade, se formos buscar no recesso da histria a explicao e os fundamentos do Poder Legislativo, poderamos at dizer que todas as suas funes so funes de controle, porque ele se desenvolveu como rgo de representao destinado a controlar o poder do soberano. A que se deve buscar resposta s perguntas: por que foi criado o Poder Legislativo? Por que o Poder Legislativo assim, e no de outro modo? Como chegou a ser como ? Que foras e ideias lhe deram causa? Tais perguntas no de dirigem a causas empiricamente descritivas mas aos fundamentos reais, aos motivos concebidos a partir de contexto histrico. A ideia de representao que responde pela origem e desenvolvimento do Poder Legislativo. Mas, como disse Barbera, a ideia fora da representao mostrou logo uma ambiguidade que se manter intacta ao longo do tempo: de um lado a porta aberta para os setores sociais at ento marginalizados na sociedade poltica; de outro, a barreira a um poder de deciso e de interveno direta do corpo eleitoral (1991, p. 74). O mesmo Montesquieu exprimira eficazmente tal ambiguidade: Pois que em um Estado livre todo homem que se reconhece uma alma livre deve ser governado por si mesmo, necessitaria que o povo em corpo possusse o poder legislativo; mas assim como isso impossvel nos grandes Estados e sujeito a muita desordem nos pequenos, ocorre que o povo faa por meio dos seus representantes tudo aquilo que no pode fazer por si prprios (Liv. XI, VI).
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3. A funo de representao
A ideia de representao foi, pois, o mvel que causou no s o surgimento mas tambm a estrutura do Poder Legislativo. Este no existiu na antiguidade porque a ideia de representao no existia. Existiram, sim, assembleias deliberantes como meio de participao direta do povo no processo do poder: conselhos gentlicos, os comitia (de lei; outros: judicial e eleitoral), assembleias da plebe (Roma), a ecclesia (Grcia). Essas assembleia no tinham carter de rgos, mas eram apenas reunies do povo para fins determinados. A antiguidade, enfim, no conheceu o regime representativo, pois o povo exercia por si mesmo o poder na forma de governo direto. Na Idade Mdia, desapareceram as assembleias do povo, em virtude da transformao da estrutura social, que impedia toda ao governamental direta. Em seu lugar, surgiu a representao poltica. Forjamse, aos poucos, no bojo da Idade Mdia, as assembleias de carter representativo. Carr de Malberg observa que as origens da representao se ligam concepo feudal, segundo a qual os vassalos devem assistncia ao rei, que, de seu lado, levado a consult-los, a fim de obter seu assentimento s prestaes que ele pretende lhes impor. em virtude desse liame feudal mtuo, conclui ele, que os reis de Frana convocavam assembleia de prelados e de bares para lhes pedir ajuda e conselhos (1922, II/232). Foi uma assembleia de nobres (bares) que imps ao rei Joo Sem Terra a assinatura da Magna Carta inglesa em 1215. Mas o povo estava ausente, de sorte que s se tm mesmo como as primeiras assembleias representativas aquelas que se formaram a partir da admisso dos membros das classes livres das cidades e vilas (burgueses, os ditos comuns, isto , gente sem nobreza) aos corpos polticos deliberantes, junto com os nobres e prelados. Na Inglaterra, uma assembleia assim se reuniu em 1295, formada por prelados,
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bares e deputados dos condados, cidades e burgos, constituindo uma representao completa de todos os estamentos sociais. Em 1302, Philipe, o Belo, reuniu, pela primeira vez em Frana, em uma assembleia plena, os nobres e prelados e tambm os representantes das cidades. Foi a origem dos Estados Gerais. A assembleia do povo constitui o Terceiro Estado. A representao tinha assim uma estrutura estamental, em que dois rgos se separavam em funo da natureza da representao: um representando os interesse da aristocracia (prelados e nobres) e outro os interesse gerais do povo (burgueses, ento). Essas assembleias desapareceram com o desenvolvimento da monarquia absoluta, que, a partir do sculo XVI, aboliu as cortes feudais, unificou o Estado, convergiu a soberania para os rgos centrais e criou a concepo de um Estado moderno unificado, centralizado e despoticamente governado. S o Parlamento ingls conseguiu sobreviver e progredir, superando o absolutismo monrquico. Alm disso, dentro do processo de desenvolvimento do Estado absoluto, foi-se forjando a anttese do status quo: a fora da burguesia, detentora da riqueza financeira da poca, com sua ideologia de um Estado liberal. O Parlamento ingls perdurou com sua estrutura estamental: Cmara dos Lordes, vitalcia, representativa da nobreza, e Cmara dos Comuns, de representao popular. Seu poder foi crescendo cada vez mais. A ideia de representao que fundamentou as exigncias de que o monarca s poderia impor sacrifcio ao povo com o consentimento de seus representantes. O Parlamento assumia, aos poucos, uma funo autorizativa, que, no fundo, era uma funo de controle do poder monrquico. Demorou muito at que o Parlamento passasse a exercer uma tpica funo legislativa. A sua funo, nesse campo, no era mais do que autorizativa, a de dar o seu assentimento ou retir-lo quando solicitaes lhe eram submetidas pelo rei. A funo de legislar veio mais tarde.
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A representao, ento, se exercia mediante um mandato imperativo, pelo qual o representante ficava jungido a instrues que recebia de seus eleitores. Ele vigorou at a Revoluo Francesa de 1789. Esta criou o mandato representativo. A Lei de 22 de dezembro de 1789 lhe d definio precisa: os representantes nomeados pelos departamentos no podero ser considerados como representantes de um departamento particular mas como representantes da totalidade dos departamentos, ou seja da Nao inteira.2 um mandato, pois, geral, livre e irrevogvel (em princpio). Isso se modificou depois com o sistema de partidos que transformou o mandato em mandato poltico partidrio com certa caracterstica de mandato imperativo, desde que o representante fica na obrigao de cumprir o programa partidrio. Demais, aquela ideia da citada lei estava vinculada ao princpio da soberania nacional, ao passo que hoje vigora o princpio da soberania popular.

4. A estrutura do Poder Legislativo

Essa questo, contudo, est ligada estrutura do Poder Legislativo. Como vimos, a ideia de representao se associava ideia de interesses estamentais: nobres representavam nobres, comuns representavam comuns, cada qual com sua Cmara, o que deu a estrutura bicameral do Poder Legislativo. Ora, o princpio da soberania nacional, segundo o qual o representante representa a Nao e tambm o princpio da soberania popular segundo o qual o representante mandatrio de todo o povo, deveriam, logicamente, resultar no unicameralismo. A sobrevivncia do bicameralismo aps o estabelecimento da democracia se deve a vrio fatores. Na Frana, o bicameralismo foi deliberadamente estabelecido para ensejar o controle de uma Cmara Alta conservadora
Isso significava proibir o mandato imperativo. Curioso que ainda hoje a Constituio francesa probe o mandato imperativo, ao estatuir: Tous mandat imperatif est nul (art. 27, al. 1).
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sobre a legislao presumidamente precipitada, mal informada ou radical da Cmara Popular (Rodee, Anderson e Christol, 1959, I/129). Em geral foi isso que aconteceu. O bicameralismo, ou seja, a organizao do Poder Legislativo em duas Cmaras, da tradio constitucional brasileira. A Assembleia Geral do Imprio compunha-se da Cmara dos Deputados, eletiva e temporria (legislatura de quatro anos), e do Senado, composto de Senadores vitalcios. No era tipicamente uma cmara de nobres, mas era aristocrtica. A Constituio de l891, adotando o federalismo, consagrou o bicameralismo sob a ideia de que ele essencial ao sistema federativo, dogma que se formou quando da estruturao do Poder Legislativo do Estados Unidos em 1787, onde, na verdade, se organizaram duas Cmaras por razes concretas, pois, inicialmente a ideia que predominava no seio da Conveno de Filadlfia era a da formao de uma Cmara s. Surgiu, ento, um impasse, porque os representantes dos Estados pequenos queriam representao igualitria nessa Cmara, enquanto os Estados grandes, populosos, pleiteavam uma representao proporcional sua populao. O impasse se resolveu com a proposta de se criarem duas Cmara, uma composta de representantes do povo, que seriam eleitos proporcionalmente populao dos Estados (Cmara dos Representantes), e outra composta de representantes dos Estados-membros, com representao paritria, l dois por Estado (Senado Federal). As Constituies brasileiras seguem esse dogma, como a de 1988, que adota a estrutura bicameral: poder legislativo exercido pelo Congresso Nacional composto de Cmara dos Deputados e do Senado Federal, aquela composta de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado e no Distrito Federal, para um mandato de quatro anos, e o Senado composto de trs representantes de cada Estado e Distrito Federal eleitos pelo sistema majoritrio, com mandato de oito anos,
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renovvel alternativamente de quatro em quatro anos por um e dois teros. O que caracteriza o bicameralismo no tanto o fato de se terem duas Cmaras, mas o fato de as duas Cmara exercerem funes idnticas. Isso se d mesmo quando se reconheam algumas competncias privativas a cada uma delas como tem sido no Brasil (arts. 51 e 52). O certo que as funes bsicas so idnticas. a isso que se chama bicameralismo paritrio. Por certo que isso no essencial ao federalismo. A Constituio de 1934 rompeu com esse tipo de bicameralismo. Embora tenha mantido o Senado Federal, o poder legislativo era exercido s pela Cmara dos Deputados, composta de representantes do povo com a colaborao daquele. Tanto que o Senado, composto de representantes dos Estados, no foi previsto no captulo do Poder Legislativo, mas no da coordenao dos poderes. Sua competncia foi diminuda, restringindo-se quase s matria vinculada estrutura federativa. Nesses termos, o Senado cobra sentido como rgo de equilbrio do sistema federativo, ficando a Cmara popular como rgo legislativo por excelncia. Sob certos aspectos, pois havia unicameralismo; sob outros, bicameralismo. o chamado bicameralismo desigual. Ou unicameralismo imperfeito. O bicameralismo da Alemanha um pouco assim. A tendncia contempornea realmente a de limitar as atribuies da Cmara Alta. Na Inglaterra, vigora de fato o unicameralismo, j que a Cmara dos Lordes perdeu, praticamente, todas suas funes legislativas. A questo do bicamealismo retorna ao debate com frequncia. No mnimo se discute se ainda pertinente um bicameralismo igualitrio ou paritrio. H muitos anos, pronunciei-me sobre o tema, condenando radicalmente o bicameralismo. Mas reconheo que o bicameralismo continua a ser defendido, tanto para os Estados federais como para os unitrios. Como lembrei, ento, so os seguintes os argumentos favorveis ao bicameralismo: I argumento
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tradicional relacionado com a estrutura do Parlamento ingls, dos Estados Gerais franceses e das antigas Cortes castelhanas que, refletindo a estrutura estamental da Idade Mdia, deliberavam por classes; II maior efetividade do princpio representativo, porquanto o sistema bicameral permite (a) refletir mais adequadamente a constituio social de um povo, o que justifica a existncia de uma segunda Cmara aristocrtica; (b) espelhar no Congresso a complexa estrutura dos Estados federais; (c) estabelecer a representao sobre um duplo regime de sufrgio direto ou indireto, ou uma dupla base representativa (individual ou corporativa), ou um duplo sistema de representao (proporcional e majoritrio); III maior reflexo na funo deliberante: (a) o bicameralismo assegura uma dupla discusso e, portanto, uma maior maturidade das resolues adotadas em comum por ambas as Cmaras, pois, dizem, a existncia de uma Cmara de reflexo evita as medidas precipitadas ou apaixonadas; (b) se as Cmaras no tm poderes iguais, ou seus membros tm origem diversa ou representao distinta, ou simplesmente foram eleitos em tempos diversos, permitem matizar com maior riqueza o contraste de pareceres, objeto da deliberao; (c) a existncia de uma segunda Cmara permite o dilogo entre os membros de ambas as Cmaras; (d) no seio da segunda Cmara podem figurar muitas pessoas de valor que, por razes diversas, desejam estar margem das lutas eleitorais que normalmente tm eco na Cmara baixa, argumento este que justificou os Senadores binicos do regime militar, e tambm os Senadores nomeados e vitalcios do sistema italiano; IV sustentam que o sistema bicameral exerce uma funo moderadora do Poder Legislativo, evitando a ditadura de uma Cmara nica ou de um lder poderoso, e impede que os rgos do executivo se vejam deslocados a um segundo plano. Pensamos que os argumentos favorveis ao bicameralismo contm elementos contraditrios, no s com a realidade dos
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fatos, mas ainda com a prpria teoria do direito constitucional moderno. certo que aquele velho raciocnio da unidade da soberania, com que alguns refutam o bicameralismo, por entenderem que a unidade do povo representado exige a unidade do rgo que o representa, no pode ser tomado como de valor concreto e preponderante em favor do unicameralismo. Mas basear-se na tradio para sustentar o bicameralismo pretender a estagnao das instituies polticas. O fato de em certos momentos histricos uma instituio corresponder realidade vigente no motivo para transform-la num dogma absoluto. Inegvel que, de modo geral mesmo nos Estados federais o bicameralismo reflete um elemento conservador. Todos os argumentos em seu favor visam tolher o progresso, a influncia popular na formao das leis, contrariando o princpio da soberania popular. Boa parte da doutrina reconhece que a democracia se acomodaria melhor no sistema unicameral, na medida em que considera o bicameralismo uma instituio essencialmente destinada a canalizar e a temperar os els da soberania popular, que, dizem, se exprimiriam muito brutalmente numa Cmara nica. Kelsen tambm sustentou que o unicameralismo corresponde melhor ideia da democracia e, ao fazer, concesso ao bicameralismo, o fez em favor de um bicameralismo desigual. In verbis: O sistema unicameral parece corresponder mais intimamente ideia da democracia. O bicameral, tpico da monarquia constitucional e do Estado federal, sempre uma atenuao do princpio democrtico. As duas cmaras tm que ser formadas de acordo com princpios diversos, a fim de que uma delas no seja a suprflua duplicao da outra. Se uma delas perfeitamente democrtica, outra tem que faltar-lhe em alguma medida esse carter (Kelsen, 1958, p. 354). Diz-se que o bicameralismo uma consequncia lgica da estrutura federal, do
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princpio federalista; de um lado, o Estado federal se apresenta como um bloco nico, como uma s nao; de outro, ele aparece como formado de Estados-membros, que conservam larga autonomia, e o governo federal deve refletir esse duplo carter. Isso importa na separao do Poder Legislativo em dois ramos: um emanado do povo considerado no seu conjunto, na sua unidade; outro formado de delegados prprios de cada Estado-membro. A realidade contraria o argumento. Ora, no federalismo brasileiro, como no dos Estados Unidos, os Senadores no so delegados dos Estados. So eleitos pelo povo, atravs de partidos polticos, tal como os Deputados. Exercem, portanto, um mandato representativo partidrio. Por isso, no raro os Senadores de um Estado so opositores do governante estadual. Como que pode representar o Estado, sem estar de acordo com o governo estadual? Aquele princpio da lei francesa de 22 de dezembro de 1789, segundo o qual o Deputado eleito por um departamento (no Brasil, por um Estado) no representa o departamento, mas toda a Nao ou o povo todo, h muito perdeu sentido entre ns. Estamos a assistindo ao grande debate sobre a desproporcionalidade da representao dos Estados na Cmara dos Deputados, para mostrar que a realidade que as bancadas estaduais defendem basicamente os interesses de seus Estados. verdade que, na federao alem, os membros do Senado (Conselho Federal) so delegados dos Estados-membros. Mas isso no significa representao dos Estados, mas do governo do Estado que designa o representante, como uma espcie de embaixador. Diz o art. 51 da Lei Fundamental Alem: 1. O Conselho Federal se compe de membros dos governos dos Estados (Lnder), que os designam e destituem. Os membros do Conselho podem fazer-se representar por outros membros dos seus governos.
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2. Cada Estado (Land) tem pelo menos trs votos, Estados como mais de dois milhes de habitantes tm quatro, os que contam com mais de seis milhes de habitantes tm cinco, os que contam com mais de sete milhes de habitantes tm seis votos. 3. Cada Estado pode designar tantos membros quantos votos tiver. Os votos de um Estado s podem ser expressos globalmente e por membros presentes ou seus substitutos. A temos uma situao bem peculiar de uma federao, em que a representao se faz por delegao dos governos estaduais, como era nos Estados Unidos no incio de sua federao. a diferena que nos Estados Unidos a representao sempre foi de dois Senadores por Estado-membro, enquanto na Repblica Federal da Alemanha ela proporcional ao nmero de habitantes do Estado. Os dispositivos constitucionais transcritos confirmam aquilo que dissemos acima, qual seja, o de que, em tal caso, a representao no dos Estados-membros, mas dos governos estaduais, tanto que so eles que nomeiam e destituem o representante. Em verdade, falsa a ideia de representao de rea. Ningum pode representar uma rea, um territrio. Nesse sentido, valem as palavras de Harvey Walker: A representao de reas, ou apenas adio a elas, em vez de representao num corpo legislativo tem lugar pequeno numa democracia; em verdade, no se pode representar uma rea. Representa-se o povo que nela vive. Se eles so menor em nmero do que os que so representados no mesmo corpo por um outro legislador, h desequilbrio antidemocrtico. (Silva, 2006, p. 78). Enfim, o bicameralismo igualitrio constitui uma suprflua duplicidade de Cmaras, sem nenhuma vantagem para o princpio representativo, que se realizar, talvez com mais fidelidade, no unicameralismo, nem
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para a funo de legitimao e talvez menos para a funo de controle. Propus certa vez o abandono do bicameralismo, mas, a rigor, revendo minha proposta hoje, verifico que tambm no pleiteio o unicameralismo perfeito. De fato, num texto de mais de quarenta anos, apresentei uma proposta, que, em sntese, consistia em abandonar-se o bicameralismo e, em seu lugar, adotar um Poder Legislativo unicameral, fundindo-se Senado Federal e Cmara dos Deputados numa Cmara Federal nica, reestruturando-a internamente, de modo a separar suas funes poltica, fiscalizadora ou de controle, de sua funo legislativa, conferindo esses dois aspectos de sua atividade a rgos internos distintos: Plenrio e Comisses (Silva, 1964, pp. 291s). De l para c, convencime, no entanto, de que a ideia de Senado Federal, nas nossas instituies, est to arraigada que pretender sua eliminao bater-se na abstrao. Continuo convencido de que o bicameralismo precisa sofrer profundas transformaes. No mnimo, deveramos refletir sobre o bicameralismo da Constituio de 1934, onde o Senado tinha uma funo predominantemente de controle. Talvez pudssemos pensar num bicameralismo diferenciado em que a Cmara tenha predominante funo legislativo e o Senado predominante funo de controle (Barbera, 1991, p. 119).

5. Funo legislativa
A Cincia Poltica sempre se debrua sobre o sistema de funcionamento do Poder Legislativo em todo o mundo, reconhecendo a existncia de crise profunda na atividade legisferante, crise que decorre do incremento da funo legislativo do Estado contemporneo, cuja misso se ampliara muito, para satisfazer as necessidades coletivas. O reconhecimento, enfim, de que democracia no h de ser uma palavra v e vazia de contedo social, de que, para se poder chamar assim um regime, necess144

rio responder s necessidades das massas populares e que isso s se alcana pela interveno do Estado na vida econmica, social e cultural da nao, trouxe Administrao Pblica uma soma de encargos to grande que os trabalhos legislativos aumentaram fabulosamente. A mudana das condies sociais requer modificao das regras de governar a sociedade que se volta, cada vez mais, para os servios pblicos, buscando resposta s suas necessidades e reivindicaes, de onde se alarga, mais e mais, o escopo da atividade legislativa, desde que somente atravs da ao legislativa que se podem ajustar as organizaes governamentais para o desempenho de seus encargos. Ora, o Congresso Nacional bicameral funciona mal. Por um lado, porque mantm, para um Estado agigantado, uma estrutura parlamentar do Estado liberal, onde a funo legislativa era mnima. Por outro lado, por uma perversa herana do regime militar que desprestigiou as instituies representativas. O duplo centralismo do regime gerou distores no funcionamento do Congresso, como certa vez lembrou Nelson Jobim. Por um lado, o Poder Executivo centralizava a formulao e as decises da poltica nacional. O Congresso foi posto margem desse processo. De outro lado, o centralismo financeiro da Unio, em detrimento de Estados e Municpio, criava dependncia econmico-financeira destes quela. Estados e Municpios, assim, se deram conta de que no havia necessidade de mandar para o Congresso formuladores de poltica nacional. O que era necessrio era que o Deputado e o Senador fossem capazes de transacionar transferncias de recursos a eles. O parlamentar no tinha que estar na Cmara ou no Senado para as decises legislativas, de resto puramente homologatrias da vontade do Presidente militar. Ele tinha era que estar na ante-sala dos Ministrios para conseguir recursos para sua regio, sob pena de no se reeleger.
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O bicameralismo, por sua vez, contribui para emperrar a legislao. Nele, as Casas do Congresso funcionam separadamente. Para tanto, cada qual elabora seu Regimento Interno, dispe sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios e fixao da respectiva remunerao. Criam elas assim suas leis internas que disciplinam seu funcionamento sem interferncia uma na outra ou de outro rgo governamental. H casos, porm, em que as duas Casas do Congresso funcionam em sesso conjunta: para inaugurar a sesso legislativa, regular a criao de servios comuns s duas Casas, receber compromisso do Presidente da Repblica, para conhecer do veto e sobre ele deliberar (CF, art. 57, 3o) e, tambm, para apreciar projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, aos oramento anual e aos crditos adicionais (CF, art. 166). Para regular o funcionamento em conjunto, o Congresso elabora o Regimento Comum. no campo da formao das leis que a superfluidade da duplicao cameral se revela claramente. Tome-se um projeto de lei iniciado na Cmara dos Deputados - e nisto ela tem primazia; aprovado a, remetido ao Senado; este o aprova sem emendas, aprova-o com emendas ou rejeita-o; no primeiro caso, prova que a Cmara de reviso era desnecessria; no segundo, o projeto emendado volta Cmara, que poder acolher as emendas do Senado, no que reconhece a colaborao deste, ou rejeitar as emendas, valendo dizer que o pronunciamento da segunda Cmara foi intil; no terceiro caso, o veto do Senado tem valor relativo, porque a matria pode constituir objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, por proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67), e fora da sesso legislativa at por iniciativa individual, e por iniciativa do Presidente da Repblica a qualquer tempo.
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Mas o funcionamento do Congresso requer ainda organizao interna apropriada de cada uma de suas Casas, que, no respectivo regimento, estabelece os rgos destinados a executar os trabalhos legislativos. A Constituio, contudo, j dispe sobre a formao e competncia bsica de seus principais rgos internos: a Mesa e as Comisses.

6. Funo legislativa e processo legislativo

A funo legislativa tem por objeto a formao das leis, sobre as matrias que a Constituio submete ao princpio da legalidade. uma funo que o Poder Legislativo exerce com a colaborao do Poder Executivo, como se v do art. 48 da Constituio: Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente as ali enumeradas. O Poder Executivo colabora na feitura da lei, no s pela sano, mas tambm pela iniciativa e pelo veto. No cabe, no mbito desta exposio, aprofundar a problemtica da lei, mas convm realar a sua relevncia no Estado contemporneo, no apenas quanto ao seu conceito formal de ato jurdico abstrato, geral, obrigatrio e modificativo da ordem jurdica existente, mas tambm quanto sua natureza de regulamentao fundamental e importante, produzida segundo um processo constitucionalmente qualificado. Ela , ainda, o ato oficial de maior realce na vida poltica. Ato de deciso poltica por excelncia, por meio dela que o poder estatal propicia ao viver social modos predeterminados de conduta, de maneira que os membros da sociedade saibam, de antemo, como pautar-se na realizao de seus interesses individuais. Mas no ainda aqui que se manifesta sua maior relevncia. na sua funo no Estado contemporneo que se ressalta seu relevo. Pois, o Estado democrtico de direi145

to, o Estado benfeitor, o Estado repartidor, na terminologia de Christian Stark, no pode ficar limitado a um conceito de lei, como o que imperou no Estado de direito clssico. Pois tem que estar em condies de realizar, mediante a lei, intervenes que impliquem diretamente uma alterao na situao da comunidade. Significa dizer que a lei no deve ficar numa esfera puramente normativa, mas deve influir na realidade social. Isto , no pode ser simplesmente lei de arbitragem, lei que arbitra, simplesmente, os conflitos interindividuais ou intersubjetivos, como ocorria no Estado liberal, apenas visando manuteno da ordem. H, tambm, que ser lei de transformao, lei destinada a interferir na direo da economia e realizar o desenvolvimento nacional. Ela , por isso, reconhecida como o instrumento institucional de maior importncia no controle social. Mas no s como tcnica de organizao social, porque um instrumento tambm de dominao poltica. Essas caractersticas da lei crescem de relevo na medida em que a expanso das tarefas estatais solicita cada vez mais a interferncia do legislador no preparo da via necessria para que o Governo atinja os objetivos de um programa poltico, de onde fcil compreender a importncia da ideologia poltica predominante no processo de formao da lei. Ressaltemos ainda duas funes relevantes que poder desempenhar a lei em relao a uma Constituio que se abre s transformaes econmicas e sociais. A, a lei, como primeira expresso do direito positivo, se elevar de importncia na medida em que se manifesta como desdobramento necessrio do contedo da Constituio. Nesse caso, pode at ser considerada como um instrumento de uma Constituio democrtica, exercendo funo transformadora da sociedade, alterando-lhe o controle social, impondo mudanas sociais, ainda que exera tambm a funo conservadora, garantindo a sobrevivncia de valores socialmente aceitos.
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Da se v a importncia do processo legislativo, que o conjunto de atos coordenados destinados a produzir a lei, tais como o ato de iniciativa legislativo, o de emendas, de votao, sano, veto, promulgao e publicao. A iniciativa legislativa , talvez, o ato de maior relevo no processos legislativo, pois no se resume no direito de apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo. Este um momento instrumental da iniciativa, porque o projeto de lei mero instrumento formal da atuao do poder de iniciativa legislativa, que um momento culminante da atuao do poder poltico no processo de formao das leis. a que se d a interferncia do poder na predeterminao das normas jurdicas, na formao escrita das regras de conduta e envolve uma escolha das vias possveis difusas no viver social. Se a lei um meio de transformao de interesses da ordem social em interesses da ordem jurdica, bem se v a importncia da inciativa das leis, do poder que se reconhece a algum ou a algum rgo de submeter projetos de leis ao Legislativo. A iniciativa legislativa, ento, aparece como poder de escolha de interesses sociais a serem tutelados pela ordem jurdica. E da sua conotao de ato poltico, pois s funo poltica cabe escolher livre e discricionariamente as vias a serem seguidas. Da, a ntima relao entre a ideologia poltica e a formao das leis, quando o contedo dos atos legislativos reflete o contedo ideolgico dominante, representado pelos detentores do poder. certo que nos grandes instantes histricos, nos quais se sente estar-se vivendo uma sociedade em transformao, h uma anttese fundamental entre a ideologia da classe detentora do poder e da classe postuladora de mudana da qualidade das relaes sociais. Estabelese, ento se pudermos assim dizer uma lide poltica, que se concebe como um conflito ideolgico qualificado por uma pretenso social resistida pelos detentores do poder.
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Mas, alm disso, a iniciativa legislativa um ato que pe em movimento o processo legislativo. Sem iniciativa, os rgos incumbidos do poder de legislar no podem exercer a sua funo. Quem tem o poder de iniciativa detm o domnio do processo de formao das leis. E mais, define que interesses devam ser tutelados pela ordem jurdica. certo que esse domnio pode ser abrandado, onde o processo legislativo possibilite o exerccio desembaraado do poder de emenda parlamentar. a possibilidade de emendar e de modificar os projetos de lei que permite aos parlamentares alterar a escolha dos interesses manifestados na iniciativa. O processo legislativo, hoje, dominado pelo Executivo, precisamente porque a ele cabe a iniciativa de leis praticamente sobre todas as matrias, mas, sobretudo, porque ele detm a iniciativa exclusiva sobre matrias da mais alta relevncia, como so as arroladas no art. 61, 1o, e as do art. 166. Ressalvada a iniciativa exclusiva dos Tribunais e do Procurador-Geral da Repblica, as demais hipteses so de iniciativa tambm de Deputados, Senadores, Comisses das Casas do Congresso e dos cidado pela iniciativa popular na forma prevista no art. 61, 2o. Ocorre ainda, em favor do domnio do Executivo, o fato de que a Constituio restringe o poder de emenda parlamentar nos projetos de leis de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica. Aprovado um projeto numa das Cmaras a iniciativa predominante na Cmara dos Deputados, o projeto vai reviso da segunda Cmara (geralmente o Senado) que, se acolh-lo sem emendas, o remeter sano do Presidente da Repblica, se o modificar, volver Cmara iniciadora, para apreciar as modificaes, aprovando-as ou rejeitando-as. Em qualquer hiptese, o projeto se ter por aprovado, como ou sem as alteraes, e ser submetido sano presidencial. O Presidente, por seu lado, pode simplesmente aquiescer ao projeto, sancionando-o, promulgando e publicando
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a lei da resultante. Se no concordar com o projeto, vet-lo- no todo ou em parte, no prazo de quinze dias teis, comunicando ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto, em quarenta e oito horas. O veto ser apreciado pelo Congresso em sesso conjunta dentro de trinta dias, s podendo rejeit-lo pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto. Se o veto for rejeitado, a lei considera-se feita, sendo remetida ao Presidente da Repblica para promulgao e publicao, em quarenta e oito horas. Se o Presidente no o fizer, f-lo- o Presidente do Senado, em igual prazo; se este no o fizer, o Vice-Presidente do Senado dever faz-lo.

7. Funo de legitimao governamental

Temos que examinar previamente em que sentido o Poder Legislativo exerce uma funo de legitimao governamental, de que fala parte da doutrina, como se pode ver em Barbera (1991, pp. 88s). No se trata aqui de discutir a legitimidade do poder, porque, neste, tambm estar envolvida a legitimidade do prprio Poder Legislativo. Poder legtimo, como se sabe, aquele que emana da soberania popular. O consenso o seu fundamento. Assim, um primeiro problema que se nos antepe o de saber se legitimidade e legitimao so conceitos sinnimos. Se lermos uma passagem de Joo Maurcio Adeodato, vamos ver que so expresses de sentidos diferentes: Como o monoplio da produo de normas jurdicas, a ascenso da lei e a positivao do direito, a legitimidade faz-se legitimao, o que significa transferir a questo de fundamento para uma ao legitimadora por parte do Estado e do ordenamento em geral (1989, p. 55). Por a se poderia dizer que a funo de legitimao governamental exercida pelo Poder Legislativo est na produo da lei, mas a a funo de legitimao se confundi147

ria com a funo legislativa. A legitimidade um atributo que confere adequao do exerccio do poder com o esperado por seus destinatrios (Adeodato, 1989, pp. 1 e 19). Dizer que o governo tem legitimidade reconhecer que ele recebeu da fonte primria do poder o atributo que lhe possibilita atuar no interesse pblico. A legitimao um processo pelo qual se atribui legitimidade a quem no h tinha. Pense-se na legitimao de um filho ilegtimo pelo processo de seu reconhecimento. Assim tambm algum adquire legitimidade para o exerccio do governo por algum processo de legitimao. Esse processo , primariamente, o eleitoral. por via de eleio que se confere o poder de governar. O Poder Legislativo mesmo s ser legtimo na medida em que seus membros adquiriram a qualidade de legislador conferida pelos eleitores. Ento, agora, podemos voltar ao tema, para saber se certo ou no que o Poder Legislativo exerce funo de legitima o governamental. Isso ocorre, sim, no parlamentarismo, em que a constituio e permanncia do governo depende do Parlamento. Nesse caso, a investidura de algum nas funes governamentais depende da aprovao do Parlamento. Essa funo tanto mais caracterizada naquelas Repblicas em que tambm o Presidente da Repblica investido no cargo por eleio do Parlamento, como na Grcia e na Itlia. O art. 30, n. 1, da Constituio grega declara que o Presidente da Repblica eleito pela Cmara dos Deputados para um mandato de cinco anos, notando-se que o Poder Legislativo na Grcia unicameral (art. 20, 1); o Governo constitudo por um Conselho de Ministros (art. 81); sua formao depende da confiana da Cmara dos Deputados, que pode retir-la por uma resoluo em consequncia da aprovao de uma moo de censura (art. 84). Assim se passa tambm na Itlia, onde o Parlamento bicameral porque se compe da Cmara dos deputados e do Senado da Repblica (Constituio, art. 55), o qual elege o Presi148

dente da Repblica; o Governo composto do Presidente do Conselho e dos Ministros e depende da confiana das duas Cmaras do Parlamento (arts. 92 e 94). nessa situao que se pode falar em funo de legitimao governamental por parte do Poder Legislativo, mas com as transformaes por que vem passando o parlamentarismo pode-se dizer que essa funo, nos termos postos acima, est em crise, tanto quanto o parlamentarismo clssico. A funo de legitimao do governo foi formulada pela doutrina constitucional inglesa do sc. XIX, fundada especialmente no conceito de soberania do Parlamento e da formao do Governo dele dependente. Acontece que, no sistema ingls de hoje, o chefe do Governo praticamente eleito pelo povo, porque o Primeiro Ministro sempre o chefe do partido que venceu as eleies. A soberania do Parlamento, de acordo com a qual o Parlamento tinha o poder absoluto da fazer o que quisesse, fazer e desfazer governo; ento, se dizia que essa soberania s no tinha a capacidade de transformar mulher em homem ou homem em mulher. Assim, o Parlamento controlava o Governo. Mas essa situao se transformou ao longo do tempo. Com o desenvolvimento de partidos polticos organizados e disciplinados, a posio reverteu-se de sorte que hoje, de modo geral, o governo que controla o Parlamento em vez de o Parlamento controlar o governo (Bogdanor, 2009, p. 15). certo que os partidos polticos tm importante papel na legitimao governamental, na medida em que funcionam como organizadores, coordenadores e canalizadores da vontade popular, mas no foram s eles que interferiram na soberania do Parlamento ingls.3 Vrios
3 Bem o diz Hermann Finer: o povo e o Parlamento so organizados e dirigidos pelos partidos polticos e que difcil, portanto, descobrir a diferente atividade desses trs organismos. No sistema de governo britnico a trindade vem a ser um unidade de sentido (Cf. Teoria y Practica del Gobierno Moderno, Madrid, Tecnos, 1964, p. 705).

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fatores relevantes atuaram, nesse sentido, com destaque para o ingresso da GrBretanha na Comunidade Europia (1973) que abriu a possibilidade de o Parlamento ser limitado por decises de uma ordem legal mais elevada; uma consequncia que se manifestou em 1994 no caso Factortame, em que a Cmara dos Lordes, na sua qualidade de corte de ltima instncia, decidiu desaplicar parte de uma Lei do Parlamento, por violao de diretivas da Unio Europia. Tal foi o impacto dessa deciso que o Times comentou que a Gr-Bretanha, pela primeira vez em sua histria, podia ter uma corte constitucional. (Bogdanor, 2009, p. 57). Outro fator foi o referendum de 1975. At ento nunca tinha havido participao popular no processo poltico ingls, porque isso era incompatvel com a soberania do Parlamento; o mais importante que o referendo decidiu pela permanncia do Reino Unido na Comunidade Europia, de certo modo por cima do Parlamento. Fator fundamental foi a a expressa adoo de uma declarao dos direitos humanos para a Gr-Bretanha (The Human Rights Act of 1998), transformando, em sistema legal, direitos que eram nsitos na Common Law; isto tinha que ter fortes consequncias na constituio inglesa; primeiro, porque, com isso, se incorporou, ao sistema ingls, a Conveno Europeia de Direito Humanos; segundo, o Ministrio, com isso, ao apresentar projeto de lei no Parlamento, tem que conferir sua compatibilidade com a Conveno; terceiro, os Tribunais ingleses ficaram com a obrigao de interpretar toda legislao tendo em vista sua compatibilidade com a Conveno; finalmente, o que mais relevante, os Tribunais passaram a poder emitir declarao de incompatibilidade de leis do Parlamento com a Conveno. Enfim, tudo isso significa que agora h coisas que o Parlamento no pode fazer, o que significa ter sido quebrado ou, no mnimo, enfraquecido substancialmente o princpio de sua soberania (Bogdanor, 2009, pp. 57-60 e 173s). Isso tem, por outro lado,
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a consequncia natural de que a funo de legitimao governamental por parte do Parlamento tambm foi enfraquecida. Essas transformaes so to relevantes que at se divide a histria constitucional inglesa entre The Old Constitution e The New Constitution.4 Essa funo no existe no presidencialismo, a no ser apenas pela produo da lei que tem, certamente, uma funo de legitimao da ao governamental, na medida em que a lei se revela como fundamento de validade das tarefas governamentais, mas isso decorrncia da funo legislativa, menos do que da funo de legitimao. certo que h muitos atos governamentais que exigem prvia autorizao do Poder Legislativo, entre os quais os de maior significao, por serem fundamentais, so os atos referentes despesa pblica, que se revelaro ilegtimos se no atenderem as regras oramentrias que ho de ser aprovadas pelo Poder Legislativo. Pode-se mesmo dizer que os Parlamentos se firmaram como um poder autnomo por meio de sua atuao financeira; primeiro, autorizando o levantamento de subsdios especiais para despesas do rei; segundo, pela autorizao para o lanamento de tributos; enfim, pela aprovao do oramento da receita e da despesa, sem o que o rei no podia arrecadar recursos nem realizar despesas (Jennings, 1962, pp. 146s). Assim, os atos de declarao de guerra e celebrao da paz, como a celebrao de tratados e acordos internacionais entre outros dependem, para terem validade, da autorizao prvia ou aprovao do Congresso Nacional. Mas, em verdade, nesses casos, j estamos na fronteira da funo de controle que cabe ao Poder Legislativo, ainda que controle com efeito legitimador.
4 Isso est claro at no ttulo da obra citada de Vernon Bogdanor (Professor of Government, Oxford Uniersity), ou seja: The New British Constitution, mas especialmente na distribuio da matria do livro em Part I: The Old Constitution; Part II: The New Constitution; Part III: Beyond the New Constitution.

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8. Funo de fiscalizao e controle

A funo de controle pelo Poder Legislativo cresce na proporo em que aumenta o domnio do Poder Executivo sobre o processo legislativo. J nos referimos acima ao poder financeiro do Poder Legislativo por meio dos instrumentos da anualidade dos oramentos e o controle das contas pblicas (Fix-Zamudio, 1994, p. 21). No precisamos descer a pormenores, basta uma indicao genricas dos fundamentos e dos atos pelos quais se realiza a funo de fiscalizao e de controle, nas quais entram as atribuies deliberativas prevista no art. 49 da Constituio e outras que o esquema seguinte destaca. 1) Atribuies de fiscalizao e controle mediante atividade meramente deliberativas , envolvendo a prtica de atos concretos, de resolues referendrias, de autorizaes, de aprovaes, de sustao de atos, de fixao de situaes e de julgamento tcnico, consignados no art. 49, o que feito por via de decreto legislativo ou de resolues, segundo procedimento deliberativo especial de sua competncia exclusiva, vale dizer, sem participao do Presidente da Repblica, de acordo com regras regimentais; 2) Atribuies de fiscalizao e controle, que exerce por vrios procedimentos, tais como: (a) pedidos de informao, por escrito, encaminhados pelas Mesas aos Ministros ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica (art. 50, 2o, redao da ECR-4/94), importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o no-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestao de informaes falsas; (b) controle externo com auxlio do Tribunal de Contas e da Comisso mista a que se refere o art. 166, 1o, que compreender toda a gama de medidas constantes dos arts. 71 e 72, culminando com o julgamento das contas que anualmente o Presidente da Repblica h de prestar (art. 49, IX); (c) fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo, includos os
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da administrao indireta (art. 49, X); (d) tomada de contas pela Cmara dos Deputados, quando o Presidente no as prestar no prazo que a Constituio assinala, ou seja, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, ento at 15 de abril (arts. 51, II, e 84, XXIV); (e) controle sobre a nomeao de certas autoridades em que o Senado Federal desempenha papel relevante nos termos do art. 52, III e IV; (f) controle da dvida pblica em que o Senado tambm exerce papel importante (art. 52, V, VI, VII e VIII); (g) finalmente, comisso parlamentar de inqurito. As comisses parlamentares de inqurito, bastante restringidas no regime militar, foram prestigiadas pela Constituio vigente, a ponto de receber poderes de investigao prprios das autoridades judicirias, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas. No h limitao sua criao. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, podero criar tantas comisses parlamentares de inqurito quantas julgarem necessrias. Essa liberdade de criao de comisses parlamentares de inqurito depende, contudo, do preenchimento de trs requisitos: (a) requerimento de pelo menos um tero de membros de cada Casa, para as respectivas comisses, ou de ambas, para as comisses em conjunto (comisso mista); (b) ter por objeto a apurao de fato determinado; (c) ter prazo certo de funcionamento. O Regimento do Senado Federal (art. 146) declara, a nosso ver com razo, no serem elas admissveis sobre matrias pertinentes: Cmara dos Deputados; s atribuies do Poder Judicirio e aos Estados. Podemos acrescentar nem pertinentes ao Senado Federal e aos Municpios. Um dos problemas mais srios das comisses parlamentares de inqurito consistia na ineficcia jurdica de suas concluses, normalmente dependentes de apreciao do Plenrio da respectiva Casa ou do Congresso Nacional, que, no raro, as enterrava nos escaninhos das injunes
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polticas. A Constituio deu remdio para esse mal, ao dizer: sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores significando que as concluses de comisses parlamentares de inqurito so decises definitivas, cuja executoriedade independe de apreciao ou aprovao de outro rgo. Nada impede que a comisso, por si, submeta suas concluses ao Plenrio, solicitando-lhe aprovao e providncias de sua alada (Silva, 2010, pp. 515-516 e 520-521). Importante instrumento de que se serve o Poder Legislativo para o exerccio da funo de fiscalizao e controle so as leis autorizativas; leis que no editam regras de fundo, mas permitem ao Poder Executivo produzir validamente certos atos (Avril e Gicquel, 1996, p. 137). Uma discusso sobre elas importante, para saber se elas se submetem ou no ao juzo abstrato de inconstitucionalidade. As leis autorizativas, em geral, so de efeito concreto, so individuais porque autorizam ou aprovam a prtica de determinados atos, e se esgotam nessa autorizao ou aprovao, mas, diferentemente do que ocorre com o ato administrativo individual, as leis de efeito concreto vinculam uma situao para o futuro, e, se contrariarem a Constituio, no h outro modo de corrigir o vcio seno por via de sua declarao de inconstitucionalidade por ao direta. Dirse- que existe a via indireta. Acontece que essas leis, especialmente as que outorgam benefcio pessoais (como as que autorizam doaes, as que concedem penses a determinadas pessoas no vinculadas previdncia), por regra no geram um conflito que suscitem legitimidade para sua impugnao na via incidental. No nos parece procedente o argumento de que, sendo abstrato o controle, s h de recair sobre normas. Mas no esse o sentido do abstrato da expresso, ou seja, no significa que o objeto do controle h de ser abstrato, mas que o controle de inconstituBraslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010

cionalidade se efetiva por meio de processo abstrato, ou seja, num processo em que no se discute uma relao concreta de direito material, pois nele se ataca a lei em tese, ou seja, ataca a lei sem levar em conta seu contedo. O abstrato se refere ao processo de controle, no ao objeto a ser controlado. A lei de efeito concreto no foi excluda da apreciao na via direta, porque a Constituio no distinguiu. O ato administrativo individual de efeito concreto foi excludo, porque a Constituio s mencionou, para tal efeito, o ato administrativo normativo, distinto da lei em si.

9. Funo de juzo poltico

A funo de juzo poltico um processo pelo qual se apura a responsabilidade do Governo. No parlamentarismo a responsabilidade do Governo, como vimos, no propriamente um juzo poltico. Vejamos um exemplo. Segundo o art. 20, alnea 1, da Constituio francesa: o Governo determina e conduz a poltica da nao, e a alnea 3 ajunta: Ele responsvel diante do Parlamento nas condies e segundo os procedimentos previstos nos artigos 49 e 50. O primeiro afirma, na alnea 1: O Primeiro Ministro, aps deliberao do Conselho de Ministros, empenha a responsabilidade do Governo sobre seu programa ou eventualmente sobre uma declarao de poltica geral; o segundo declara: Quando a Assembleia Nacional adota uma moo de censura ou quanto ela desaprova o programa ou uma declarao de poltica geral do Governo, o Primeiro Ministro deve submeter ao Presidente da Repblica a demisso de seu Governo. Discutimos esse processo antes considerandoo como de legitimao governamental. Autores franceses, contudo, o tm como um procedimento de controle. (Avril e Gicquel, 1991, pp. 221s) Poderamos dizer que, ontologicamente, se trata do exerccio da funo de legitimao governamental com efeito de controle. Essa interpenetrao entre as funes do Poder Legislativo da sua prpria natureza. As leis so resultado
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do exerccio da funo legislativa, mas tm efeitos de legitimao e tambm de controle da ao governamental. O juzo poltico de apurao da responsabilidade do Presidente da Repblica, no presidencialismo, tem natureza diferente do engajamento da responsabilidade do Governo no parlamentarismo, porque se trata de um processo que visa julgar o Presidente nos chamados crimes de responsabilidade, conforme disposto nos arts. 85 e 86 da Constituio de 1988. No Presidencialismo o prprio Presidente responsvel, ficando sujeito sano de perda do cargo por infraes definidas como crimes de responsabilidade, apuradas em processo poltico-administrativo realizado pelas Casas do Congresso Nacional. Os crimes de responsabilidade distinguem-se em infraes polticas atentado contra a Constituio, contra a existncia da Unio, contra o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos poderes constitucionais das unidades da Federao, contra o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais, contra a segurana interna do pas (art. 85, I-IV) e crimes funcionais como atentar contra a probidade na administrao, a lei oramentria e o cumprimento das leis e das decises judiciais (art. 85, V-VII). O processo dos crimes de responsabilidade e dos comuns cometidos pelo Presidente da Repblica divide-se em duas partes: juzo de admissibilidade do processo e processo e julgamento. A acusao pode ser articulada por qualquer brasileiro perante a Cmara dos Deputados. Esta conhecer, ou no, da denncia; no conhecendo, ser ela arquivada; conhecendo, declarar procedente, ou no, a acusao; julgando-a improcedente, tambm ser arquivada. Se a declarar procedente pelo voto de dois teros de seus membros, autorizar a instaurao do processo (arts. 51, I, e 86), passando, ento, a matria (a) competncia do Senado Federal, se se tratar de crime de responsabilidade (arts. 52, I, e 86); (b) ao STF, se o crime for comum (art. 86).
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A deciso do Senado se limita decretao da perda do cargo (a deciso decreta o impeachment), com inabilitao, por oito anos, para o exerccio de funo pblica. A ideia subjacente era a de que com inabilitao importava uma consequncia advinda da decretao da perda do cargo. Mas o Senado Federal, no caso Collor de Mello, deu outra interpretao ao texto, de onde proveio a compreenso de que a renncia ao cargo durante o processo de julgamento no implica sustao deste, porque ele deve prosseguir para confirmar a inabilitao pelo prazo indicado. Deu-se perda do cargo pela renncia o mesmo efeito da perda por deciso do juzo poltico. Note-se que a inabilitao decorre necessariamente da pena de perda do cargo, pois o sistema atual no comporta apreciao quanto a saber se cabe ou no cabe a inabilitao. Com inabilitao uma clusula que significa decorrncia necessria, no precisando ser expressamente estabelecida nem medida, pois o tempo tambm prefixado pela prpria Constituio. No caso Collor de Mello o Senado teve que se pronunciar precisamente, porque a renncia se dava justamente no momento do julgamento, e cumpria verificar, falta de precedentes, se o processo se encerrava ou se prosseguia o julgamento para concluir pela aplicao da pena de inabilitao para a funo pblica pelo prazo de oito anos. A deciso foi no sentido de que o julgamento prosseguia; e, prosseguindo, concluiu, como no poderia ser diferente, pela inabilitao, considerando esta uma pena autnoma. Contudo, no tem ele autonomia para, aplicando-se a pena de perda do cargo, deixar de impor a inabilitao. A ela decorre, por fora de consequncia, da norma em anlise (Silva, 2009, pp. 490 e 494).

10. Funo constituinte

a funo mediante a qual o Poder Legislativo, no nosso caso, o Congresso Nacional, por meio da elaborao de emenRevista de Informao Legislativa

das Constitucionais (art. 60), cria normas constitucionais. Esse processo formal de mudana constitucional significa que a mesma Constituio se considera mutvel por via de emendas elaboradas pelo Poder Legislativo ordinrio.5 Se a Constituio h de ser um instrumento de realizao de valores fundamentais de um povo, e se esses valores, dada sua natureza histrica, so mutveis, intuitivo e compreensvel ser que a obra do constituinte originrio, que retira do povo cambiante a seiva legitimadora de seu produto, seja tambm suscetvel de mudanas. Lembra-se que o poder constituinte de um dia no pode condicionar o poder constituinte de amanh. O que, traduzido em outros termos, significa que a Constituio no poder nem dever entender-se como uma lei eterna. isso mesmo que decorre das disposies de seu art. 60, que autoriza modificaes constitucionais. Mas tambm no tem sentido a instaurao de processos de mudanas constitucionais sem razes profundas que justifiquem objetivamente a reforma da Constituio, porque, se ela no deve ter-se como eterna, tambm no deve ter-se como algo banal, que se altera ao sabor de interesses ou dificuldades momentneas, no deve ser como um boneco de cera que os detentores do poder o amolde a seu bel prazer, como est acontecendo entre ns. Emenda-se a Constituio ao sabor de interesses menores, o que a vem retalhando e retaliando em prejuzo de seu poder normativo. Discute-se em doutrina sobre os limites do poder de reforma constitucional. inquestionavelmente um poder limitado, porque regrado por normas da prpria Constituio, que lhe impem procedimento e modo de agir, dos quais no pode arredar, sob pena de sua obra sair viciada, ficando, mesmo, sujeita ao sistema de controle de constitucionalidade. Esse tipo de regraSobre toda essa temtica amplamente, cf. Jos Afonso da Silva, Comentrio Constextual Constituio, Comentrio ao art. 60, especificamente pp. 440, n. 1, e 441, n. 4.
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mento da atuao do poder de reforma configura limitaes formais, que podem ser assim sinteticamente enunciadas: o rgo do poder de reforma (ou seja, o Congresso Nacional) h de proceder nos estritos termos expressamente estatudos na Constituio. A doutrina costuma distribuir as limitaes do poder de reforma em trs grupos: (a) as temporais, (b) as circunstanciais e (c) as materiais (explcitas e implcitas). As temporais ocorrem quando a Constituio estabelece que emendas s podem ser apresentadas dentro de certo tempo. No tm interesse aqui, porque a Constituio no as previu. Finalmente, a ns nos parece inadmissvel a dupla reviso, sustentada por parte da doutrina, segundo a qual as regras sobre limitaes material ao poder de reforma so revisveis como as demais. Essa tese quer dizer que as chamadas clusulas ptreas podem ser modificas por meio de um processo de dupla modificao: primeiro, emenda-se o 4o do art. 60 da Constituio, para retirar dele a proibio de emenda nas condies estabelecidas; segundo, retirado o obstculo, modifica-se a disposio constitucional que era resguardada pela clusula eliminada na primeira modificao.6 A Constituio, como se v, conferiu ao Congresso Nacional a competncia para elaborar emendas a ela. Deu-se, assim, a um rgo cons titudo o poder de emendar a Constituio. Por isso se lhe d a denominao de poder constituinte institudo ou constitudo. Por outro lado, como esse seu poder no lhe pertence por natureza, primariamente, mas, ao contrrio, deriva de outro (isto , do poder constituinte originrio), que tambm se lhe reserva o nome de poder constituinte derivado, embora parea mais acertado falar em competncia
6 Para uma discusso mais aprofundada sobre a tese da dupla reviso, cf. Virglio Afonso da Silva, Ulisses, as Sereias e o Poder Constituinte Derivado sobre a inconstitucionalidade da dupla reviso e da alterao no quorum de 3/5 para aprovao de emendas constitucionais, em RDA 226: 11-32, out./dez. 2001.

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constituinte derivada ou constituinte de segundo grau. Trata-se de um problema de tcnica constitucional, j que seria muito complicado ter que convocar o constituinte originrio todas as vezes em que fosse necessrio emendar a Constituio. Por isso, o prprio poder constituinte originrio, ao estabelecer a Constituio Federal, instituiu um poder constituinte reformador, ou poder de reforma constitucional, ou poder de emenda constitucional. No fundo, contudo, o agente, ou sujeito da reforma, o poder constituinte originrio, que, por esse mtodo, atua em segundo grau, de modo indireto, pela outorga de competncia a um rgo constitu do para, em seu lugar, proceder s modificaes constitucionais, que a realidade exige (Silva, 2010, pp. 64 e 65).

e a democracia encontra nelas o primeiro sinal de sua existncia e de sua vivncia.

Referncias
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11. Concluso
Ao fechar este texto, lembramos que em certo momento do seu desenvolvimento (no 7) dissemos que, no fundo, todas funes do Poder Legislativo so funes de controle. Nota-se, pelo menos, uma interpenetrao entre as funes, de sorte que, no raro, a doutrina emprega umas pelas outras. perceptvel, no entanto, uma caracterizao ontolgica que lhes d a distino necessria. Por outro lado, no mencionamos a funo poltica do Poder Legislativo, porque no normativamente estabelecida, mas ela de suma importncia, porque por meio dela que as instituies parlamentares funcionam como caixa de ressonncia das aspiraes populares. O mais importante, alm do mais, que os Parlamentos, os Congressos, Assembleias Legislativas, os rgos parlamentares enfim, so imprescindveis vigncia dos princpios democrticos. Por isso, no sem razo os golpes de Estado, os governos autoritrios em geral, atingem, antes de tudo, as instituies parlamentares. As ditaduras no as apreciam

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