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TURKEY POLICY BRIEF SERIES Les synthses turques

2013 - NEUVIME DITION

Rdacteur en chef : aban Karda

La politique rgionale turque au lendemain du Printemps arabe


par Mesut zcan

Cette synthse se propose dexaminer la politique trangre turque au Moyen-Orient et en Afrique du Nord suite aux pousses rvolutionnaires de ces deux dernires annes. La raction dAnkara au Printemps arabe doit tre interprte au regard des mutations actuelles sur la scne internationale et sur lchiquier rgional. Nous analyserons lattitude de la Turquie face aux soulvements populaires ainsi que ses consquences intrieures comme extrieures. Aprs avoir dcrit lvolution de ses rapports de voisinage, nous tudierons les critiques essuyes par la diplomatie turque, puis les risques qui guettent le pays ainsi que les opportunits qui soffrent lui. Nous verrons que, pass les difcults politiques et les pertes conomiques subies pendant la phase de transition, Ankara cultive dsormais des relations amicales et dynamiques avec les nouveaux rgimes.

propos de lauteur :
Diplm de luniversit de Marmara, Mesut zcan obtint son doctorat lInstitut Atatrk de luniversit du Bosphore. Titulaire de la bourse Jean Monnet, il frquenta galement luniversit dOxford. Il est lauteur, entre autres, de Sorunlu Miras Irak (Istanbul, Kre, 2003) et de Harmonizing Foreign Policy: Turkey, the EU and the Middle East (Aldershot, Ashgate, 2008). Ayant travaill luniversit Beykent puis luniversit du Commerce dIstanbul, il est actuellement vice-prsident du Centre de Recherches stratgiques (SAM) du ministre turc des Affaires trangres.

epuis la n 2010, dbut de la grande mtamorphose du Moyen-Orient et de lAfrique de Nord (rgion MENA ), des structures politiques hrites de la guerre froide ont fait place des administrations plus reprsentatives. Ce processus de transformation, qui nest pas sans rappeler celui de lEurope de lEst au dbut des annes 1990, a contrait aussi bien les voisins rgionaux que les grandes puissances internationales modier leur politique vis--vis de cette partie du monde. Cest la cas de la Rpublique turque qui, tributaire dun environnement instable et directement affecte par linterminable crise syrienne, a d revoir de fond en comble sa stratgie dans la rgion.

Le contexte mondial et rgional


La crise conomique globale qui svit depuis 2008 fut pour beaucoup dans le dclenchement du Printemps arabe. Le ralentissement de lactivit en Europe eut des rpercussions directes et nombreuses dans les pays du MENA : baisse des exportations vers le Vieux continent, tassement du tourisme, contraction des facilits de crdit, chute rapide des envois de fonds par les expatris arabes Ces difcults nouvelles ont logiquement pouss les peuples arabes remettre en cause ceux qui les gouvernaient dune main de fer depuis des dcennies.

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Les tatsUnis et lEurope nont pas su accompagner la reconstruction des pays arabes comme ils lavaient fait dans les annes 1990 pour les nations de lex-bloc sovitique.

Or, tout leurs problmes intrieurs, les tats-Unis et lEurope nont pas su accompagner la reconstruction des pays arabes comme ils lavaient fait dans les annes 1990 pour les nations de lex-bloc sovitique. Les anciens pays de lEst staient alors vu proposer ladhsion lUnion europenne, ainsi que la protection militaire dune OTAN largie, et les dirigeants occidentaux avaient pris des dcisions courageuses pour stabiliser lconomie et les institutions de ces nouveaux acteurs, et ainsi contenir les risques de conits rgionaux. Malheureusement, ni lAmrique ni lEurope nont manifest le mme volontarisme vis--vis des enfants du Printemps arabe. Cette diffrence de traitement tient aussi lvolution, au cours des vingt dernires annes, des grands rapports de force lchelle de la plante. La nouvelle suprmatie conomique de lAsie sur laxe USA-Europe, le retour de la Russie sur le devant de la scne grce ses importantes ressources naturelles , ainsi que lindiffrence des ces nouvelles puissances aux questions de dmocratie, de liberts publiques ou de droits de lhomme, furent autant de facteurs dcourageants pour lOccident. Or, si ce relatif retrait a permis des puissances rgionales comme la Turquie de simpliquer davantage dans les affaires du monde, ces nouveaux acteurs nont gure les moyens politiques, conomiques ni militaires de prendre en charge la transition politique de la rgion. En consquence, celle-ci pitine. Les grandes puissances conomiques et onusiennes ont longtemps appuy leurs stratgies sur le jeu des diffrents acteurs rgionaux, quitte parfois bloquer celui-ci pour dfendre leurs propres intrts ou leur propre rang. Ainsi, la crainte dune ascension des Frres musulmans devenus de fait en quelques mois une force incontournable explique en partie la rticence des tats-Unis, de la Russie, de la Chine et de lEurope soutenir le changement au MENA. Pris entre une conomie morose, une campagne prsidentielle dispute, le mauvais souvenir laiss par linvasion de lIrak et lessor des mouvements religieux la faveur des rvolutions, Washington a donn limpression dabdiquer tout leadership dans la rgion, prfrant choyer de potentiels allis futurs. linverse, la Russie sest efforce dacqurir un ascendant politique conforme sa nouvelle stature conomique en usant plein de son pouvoir aux sein de lONU et en vendant des armes aux belligrants de la rgion. Quant la Chine, elle sest borne dfendre ses positions conomiques, rptant que toute intervention extrieure dans un conit, ft-elle strictement humanitaire, constituait une violation du principe de non-ingrence.

La position turque
Depuis quelques annes dj, la Turquie dveloppait une politique douverture institutionnelle, conomique et culturelle vis--vis de ses voisins rgionaux. Ayant elle-mme connu de profondes mutations en lespace

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de dix ans, la socit turque se montra majoritairement favorable aux aspirations de la rue arabe. Ankara seffora donc de soutenir le mouvement, au dtriment parfois de ses intrts politiques immdiats, et alors mme quune frange de lopinion persistait voir dans ce Printemps la main invisible des USA et dIsral. Tout en prenant fait et cause pour le changement mme sils le jugeaient bien tardif , les dirigeants turcs ont ajust leur politique au cas par cas et obtenu des rsultats contrasts. Avec les pays ayant ralis leur transition, comme lgypte, la Libye, la Tunisie ou le Ymen, les relations conomiques et politiques sont aujourdhui orissantes, ou voues ltre. En revanche, avec ceux o la transition sembourbe dans la lutte arme, notamment la Syrie, les rapports se sont nettement dgrads depuis 2010. Cela montre dune part que ces changements de rgime offrent de nouvelles opportunits politiques et conomiques, et dautre part que la rsistance ces mmes changements produit des effets bien au-del des frontire nationales. Ainsi, la grande hantise dAnkara est que la guerre civile syrienne nexacerbe les tensions inter-religieuses au point de dstabiliser lensemble de la rgion, minant ainsi les relations de bon voisinages tisses au long de la dcennie passe. Cest pourquoi le gouvernement turc semploie prvenir et dsamorcer toute tension religieuse dans la rgion. prouve dans les annes 1990 par plusieurs crises politiques ou conomiques, en ensuite encore par la grave crise nancire de 2001, la Turquie dcida, dans la foule des lections lgislatives de 2002, de dvelopper ses liens avec les autres pays du MENA an de mieux matriser son environnement. Elle gagna ainsi en autorit tout en afrmant son indpendance, ce qui lui valut parfois dtre taxe de revirement, voire de no-ottomanisme . lvidence, le volontarisme de la Turquie ne fait pas lunanimit dans la rgion, et daucuns sefforcent, en sous-main, de contrer son activisme grandissant. Depuis quelques mois, cest autour de la rvolution syrienne que se cristallisent les dbats sur la politique trangre dAnkara. Aprs la mort de Hafez el-Assad en 2000, une nouvelle page stait crite dans les relations turco-syriennes, marque par un rapprochement politique, conomique et socital indit dans lhistoire rcente des deux pays. Ds lors, la surdit de Damas aux revendications populaires, puis leur rpression sanglante, mirent Ankara en porte--faux. Au dbut du soulvement, Bachar al-Assad paraissait prt lcher du lest. Mais les rformes promises ne virent jamais le jour, et la seule rponse concrte du pouvoir fut celle de la violence. Alors la Turquie se dsolidarisa de son voisin et la tension monta, pour culminer avec la destruction en vol dun chasseur turc et le pilonnage des zones frontalires par larme syrienne. prsent que la contestation antiAssad tourne en vritable guerre civile, Ankara connat une situation scuritaire, politique et socio-conomique des plus dlicates.

Tout en prenant fait et cause pour le changement mme sils le jugeaient bien tardif , les dirigeants turcs ont ajust leur politique au cas par cas et obtenu des rsultats contrasts.

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La crise syrienne na pas seulement ruin lentente noue avec Damas dans les annes 2000 : elle gte les relations de la Turquie avec plusieurs autres voisins. Ainsi lIran, qui, entre autres, condamne fermement lattitude dAnkara vis--vis de Damas. Certains dirigeants iraniens voient en effet dans le maintien du rgime syrien la condition de leur propre survie, ce qui les pousse soutenir Assad. Les relations avec Bagdad ont souffert elles aussi, cause du dossier syrien mais galement de linquitante instabilit en Irak, du dossier Tareq al-Hachemi et de la nature des rapports entre la Turquie et le Gouvernement rgional du Kurdistan irakien (KRG). Bien que les changes aillent bon train avec la rgion autonome kurde, le dialogue reste tendu avec le pouvoir central et le premier ministre Maliki. Les entreprises turques nont plus les coudes franches en Irak, et linterdiction faite au ministre de lnergie turc de poser son avion Erbil tmoigne dun raidissement certain. Bien que les autorits kurdes acceptent daider la Turquie contenir le Parti des Travailleurs du Kurdistan (PKK), la rgion demeure un foyer dactivit terroriste, ce qui grve la conance entre les deux partenaires. Pour ne rien arranger, la mobilisation des Kurdes de Syrie inquite fortement Ankara, qui a dores et dj prvenu Massoud Barzani : la Turquie refuse toute partition de la Syrie, et sopposera toute cration l-bas dune entit kurde autonome susceptible de fournir une base-arrire aux PKK et ses satellites. Un autre motif dinquitude pour Ankara est la discorde entre le gouvernement central irakien et le KRG sur le statut de Kirkouk et des rgions alentour. Malgr ses troites relations politiques et commerciales avec le Kurdistan irakien, Ankara dfend la prsence turcmne Kirkouk, et craint que celle-ci ne ptisse des diffrends entre Bagdad et le KRG. Les lendemains du Printemps arabe nont pas davantage pargn la relation russo-turque, Moscou ayant, contre Ankara, pris le parti du rgime syrien. L encore, la Turquie paie le prix dvnements quelle na en rien dclenchs, mais dont londe de choc creuse de profondes divisions entre anciens partenaires. Pour le pouvoir turc, linstabilit actuelle de la rgion MENA nest que lexpression acclre dun changement quil appelait de ses vux depuis dix ans. la source de son engagement, somme toute rcent, dans les affaires du Moyen-Orient, se trouve lambition de remodeler la rgion par lintensication des changes institutionnels, commerciaux et culturels. Dans cette optique, la chute des rgimes obsoltes ne peut tre quune bonne nouvelle, bien que le cot se rvle trs lev en termes de vies humaines, de stabilit et dopportunits politico-conomiques.

Le Printemps arabe : gains et pertes pour la Turquie


Examinons prsent, du point de vue des dirigeants turcs, limpact des bouleversements survenus dans la rgion MENA. Comme ce fut souvent

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dit, ce processus de dmocratisation allait dans le sens de lhistoire, et les revendications populaires taient bien trop spontanes et sincres pour ne pas gagner la sympathie des Turcs, et donc le soutien dAnkara. Ainsi, au pril de ses intrts politiques et conomiques immdiats, le gouvernement sest rang du ct de la rue arabe, dabord par choix thique mais non sans escompter quelques gains long terme. Pour le ministre des Affaires trangres Ahmet Davutolu, la mtamorphose de la rgion MENA sapparentait celle de lEurope de lEst aprs la chut du Mur. Ds lors, la raison commandait de soutenir tous les acteurs partisans dune transition pacique. Tout en mobilisant ses propres capacits, la Turquie sest efforce dimpliquer les organisations rgionales et internationales dans le processus de transition. Cette attitude dle la tradition diplomatique turque lui permettait la fois dtendre son rayon daction et de trouver des relais dans des zones ou des domaines hors de sa porte. De fait, aucun pays ne pouvait lui seul faonner les diffrentes transitions en cours, tant chacune tait lourde dimplications politiques et conomiques. Or, puisque les changements au Moyen-Orient promettaient dbranler les rgions voisines, dautres acteurs entreprirent de les orienter selon leur propres intrts. Comme soulign plus haut, la Turquie a dvelopp des relations fcondes avec les pays ayant accompli leur transition. Le but tant de reconstruire des institutions solides et efcaces, laide dAnkara ne pouvait tre uniquement nancire. Elle fut assortie dun soutien technique, de programmes de formation, et de partages dexprience en matire de processus dmocratiques. Le volet conomique ne fut pas nglig pour autant : la Turquie accorda des prts bon march la Tunisie et lgypte pour les aider passer ce cap difcile, et les subsides octroys au pouvoir de transition libyen furent eux aussi fort apprcis. Ainsi, en soutenant ds le dpart les nouveaux rgimes de la rgion, la Turquie sest assure des relations conomiques troites et bnques. En parallle, elle a multipli les initiatives de rconciliation entre communauts lintrieur de ces diffrents pays. Sur un plan plus politique, Ankara a cre un Conseil de Coopration stratgique ddi au dialogue avec Le Caire, les dirigeants turcs et tunisiens se rendent rgulirement visite, et tous sont reus par le nouveau pouvoir ymnite. Les contacts nous jadis avec certains des nouveaux leaders ont sans nul doute facilit cette bonne entente.

Tout en mobilisant ses propres capacits, la Turquie sest efforce dimpliquer les organisations rgionales et internationales dans le processus de transition.

Critiques contre lattitude dAnkara face au Printemps arabe


Invitablement, cette stratgie sattira son lot de critiques. On reprocha tout dabord Ankara davoir sacri les relations bilatrales tisses au cours des annes prcdentes, notamment celles avec lIran. Dans le mme temps, on laccusa de double langage, puisque, tout en dfendant les aspirations de la rue arabe, Le Turquie maintenait des liens amicaux avec

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Ankara a fait des tentatives de mdiation pour pacier les processus et ainsi protger ses propres intrts, commencer par la scurit de son peuple.

des rgimes peu dmocratiques. On jugea ensuite quelle stait puise dans la fronde anti-Assad, pour avoir cru que le processus de transition nexcderait pas deux ans. Enn, daucuns regrettent que les vnements du Moyen-Oreint aient envenim les tensions inter-religieuses, ce qui fait peser de nouvelles menaces sur la scurit du pays. En dnitive, cest sur les dossiers tunisien et gyptien, cest--dire l o la transition fut relativement douce, que les critiques sont les plus rares. Or, les pays o la lutte a pris un tour plus violent Libye, Ymen, Syrie sont sont aussi ceux o la Turquie avait le plus perdre en termes politiques et conomiques. Dans ces trois derniers cas, Ankara a fait des tentatives de mdiation pour pacier les processus et ainsi protger ses propres intrts, commencer par la scurit de son peuple. Mais ces efforts retardrent certaines dcisions cruciales, au point quune partie de la socit turque reprocha au gouvernement sa lenteur rompre avec les rgimes dictatoriaux alors mme que dautres se dsolaient de voir des annes dinvestissements conomiques et politiques pricliter en un clin dil. La crise syrienne a impos au pouvoir turc des choix difciles et douloureux. Outre la charge que reprsente laccueil massif de rfugis syriens, et les pertes sches conscutives au divorce davec Assad, le conit sternise et continue de dstabiliser la rgion. Les adversaires du gouvernement dAnkara lintrieur comme lextrieur de la Turquie lui reprochent davoir sous-estim la capacit de rsistance du rgime baassiste, davoir poursuivi des objectifs stratgiques bien trop ambitieux, ou mme de verser dans lingrence pure et simple. ceux qui dnoncent la n du principe zro problme de voisinage , les dirigeants turcs rpondent que cette rgle nest pas une valeur abstraite : elle est forcment tributaire de la situation sur le terrain. Et dajouter quil vaut mieux se fcher avec les chefs mais sentendre avec leurs peuples que linverse. En fait, la doctrine du zro problme vise surtout dmonter lide selon laquelle la Turquie serait condamne vivre au milieu de voisins hostiles. Les rsultats politiques et conomiques obtenus avec plusieurs pays limitrophes montrent cet gard de rels progrs, mme si, dans limmdiat, et tant que durera la crise syrienne, la priorit doit tre la scurit. Le mot dordre zro problme de voisinage na dailleurs jamais constitu lalpha et lomga de la diplomatie turque : celle-ci fonde son action sur plusieurs principes-cls, donc celui, prcisment, de juste quilibre entre libert et scurit . Enn, comment la Turquie pourrait-elle rester inerte quand tout autour delle vacillent de vieux rgimes vtustes ? Les transitions politiques amorces par le Printemps arabe lui lancent des ds stratgiques ardus. Mais, en dpit des difcults du moment, la politique dAnkara produit dj des rsultats encourageants, ainsi ses rapports vivis avec les nouveaux rgimes ou encore son implication dans dautres dossiers rgionaux,

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comme celui de la Palestine. Les liens avec lgypte, la Tunisie et la Libye nont jamais t aussi fructueux, et les changes commerciaux avec ces pays ont dores et dj retrouv leurs niveaux davant-Printemps.

Lavenir de la rgion
Le destin de la Syrie conditionne celui de la Turquie, comme celui de plusieurs autres nations dans le monde. Leffet polarisant de la crise syrienne entrave les desseins rgionaux de la Turquie, mais noublions pas que cest une srie de bouleversements imprvus qui a contraint Ankara revoir ses rapports avec les acteurs rgionaux. Dit autrement, la Turquie na pas choisi un beau matin doprer un virage cent quatre-vingts degrs : ce sont les circonstances qui lui ont dict son changement de priorits. Selon toute vraisemblance, de nombreux bouleversements sont encore prvoir dans la rgion. La transition promet dtre longue et cotera beaucoup dargent et defforts. Mais la chute des structures politiques anciennes redessine les alliances au sein de la rgion, et la qute de stabilit faonne peu peu de nouveaux quilibres. Noublions pas non plus que les grands acteurs mondiaux connaissent eux-mmes une profonde mutation. Les tats-Unis, bien quils conservent un rle prminent dans les affaires de la plante, subissent un lent dclin politique, conomique et militaire. Quant lEurope, son incapacit juguler le rcession affaiblit sensiblement son poids sur la scne extrieure. Enn, malgr leur essor conomique, les nations dAsie nont pas coutume de fonder leurs politiques trangres sur des questions thiques comme les droits de lhomme, pas plus quelles ne possdent lascendant ncessaire pour entraner le reste du monde. La violence qui fait rage en Syrie menace de dborder dans toute la rgion, soit par la volont dlibre du rgime syrien, soit par propagation des antagonismes ethnico-religieux. Comme le laissent redouter les vnements de la n 2012, un tout autre dossier, celui de la Palestine, pourrait lui aussi mettre la rgion feu et sang. Sans compter les ventuels coups de force dacteurs rgionaux ou internationaux qui voudraient xer leur convenance lissue des transitions politiques. Le programme nuclaire iranien nest pas la moindre des menaces qui psent sur la paix rgionale. Selon le calcul de Thran, la chute des Moubarak, des Kadha et des Ben Ali devait largir ses marges de manuvre en rompant son isolement. Mais ctait sans compter sur dautres facteurs comme le durcissement des sanctions son encontre par les USA et lUE, ou encore lvolution de la crise syrienne. Ces obstacles risquent daccrotre les tensions aussi bien dans la partie centrale du Moyen-Orient que dans la rgion du golfe Persique. Dans un tel contexte, la Turquie a intrt, dans la mesure du possible, soigner ses relations avec lensemble des acteurs du MENA. Pour rgler

Noublions pas non plus que les grands acteurs mondiaux connaissent euxmmes une profonde mutation.

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les problmes de la rgion, elle doit relancer les initiatives multilatrales de conciliation et militer pour la participation active dacteurs comme lgypte. User de toutes les ressources disponibles pour rsoudre les conits, entretenir une dynamique de conciliation et associer les puissances extrieures animes dune dmarche constructive : tels doivent tre les nouveaux principes directeurs de la politique trangre turque. Traduit de langlais par Jean-Pascal Bernard (jeanpascal.bernard@free.fr).

lire
Ahmet Davutolu, Zero Problems in a New Era, Foreign Policy, (21 mars 2011). Hasan Ksebalaban, Turkey and the New Middle East: Between Liberalism and Realism, Perceptions, 16, n3, (automne 2011), p.93-114. Bayram Sinkaya, Rationalization of Turkey-Iran Relations: Prospects and Limits, Insight Turkey, 14, n2, (2012), p.137-156. Kadir Ustun et Kilic Kanat, US-Turkey Relations, Arab Spring and the Search for Model Partnership (SETA-DC Perspectives: mai 2012). Saban Kardas, Turkey and the Arab Spring: Transformations in Turkeys Middle East Policy, Caspian Report, 1, no. 3, (2013), 119-124.

propos de la Turkey Policy Brief Series (Les Synthses turques)


La Fondation turque de recherche en politiques conomiques (TEPAV) et lInternational Policy and Leadership Institute (IPLI) ont collabor pour crer la Turkey Policy Brief Series, une srie de synthses consacres la politique intrieure et internationale de la Turquie. dite par aban Karda de la TOBB Economics and Technology University Ankara, cette publication mensuelle propose des analyses fouilles sur les volutions du contexte gopolitique turc. Y contribuent des observateurs et des acteurs reconnus pour leur expertise dans le champ des politiques internationales.

LInternational Policy and Leadership Institute (IPLI)


lIPLI est un institut de recherche qui a pour objet de promouvoir des mthodes de bonne gouvernance dans la rgion euromditerranenne, en fdrant les dcideurs politiques daujourdhui et de demain. Il sappuie sur le concept rcent et novateur de scurit humaine pour analyser et modeler des politiques publiques de progrs dans la rgion euromditerranenne. LIPLI a son sige Paris. Il est associ Sciences Po et la Hertie School of Governance Berlin, ainsi qu de nombreux autres organismes universitaires spcialiss dans les politiques publiques et les relations internationales. Site Internet : www.ipli.eu

La Fondation turque de Recherche en Politiques conomiques (TEPAV)


La TEPAV est un think tank non partisan et sans but lucratif bas Ankara. Il fut cr en 2004 par un groupe dhommes daffaires, de hauts fonctionnaires et duniversitaires convaincus du pouvoir des ides et de la connaissance. Soucieuse daider llaboration de politiques claires, la TEPAV sefforce de nourrir et denrichir le dbat public turc. Ses diffrentes initiatives concourent activement au dveloppement conomique du pays, en rapprochant les dcideurs et les faiseurs dopinion. La TEPAV respecte scrupuleusement les normes thiques et qualitatives rgissant le monde acadmique. Site Internet : www.tepav.org.tr