El Acuerdo de identidad y derechos de los pueblos indgenas y la paz social.

Reflexiones tras 10 aos de normalizacin poltica

Santiago Bastos, Profesor Investigador de FLACSO-Guatemala
Ponencia para la Mesa Ciudadana plural: la dimensin de la identidad y derechos de los pueblos indgenas, en el Seminario: Una dcada de paz en Guatemala: avances y desafos, organizado por el Programa INDES Guatemala. Guatemala, 23 y 24 de enero de 2006

Los actos que se estn dando alrededor de los 10 aos de la firma de la paz en Guatemala, como el convocado por el INDES, nos permiten pensar en el momento histrico en que aquello ocurri a raz de la experiencia acumulada durante este periodo. Y pareciera que para los organizadores, en el tema que nos ocupa, esa experiencia pasa por la de los pases andinos sobre todo Ecuador y Bolivia- donde los movimientos indgenas han sido protagonistas de movilizaciones de tal magnitud que les han llevado muy cerca o al mero poder ejecutivo. As aparece en la convocatoria que se nos hizo, y se nos pide reflexionar sobre ello: La potencial conflictividad que plantea la sociedad guatemalteca producto de esta persistente injusticia es muy grande, tal como se ha demostrado en otros pases latinoamericanos con similares caractersticas. Esta mesa pretende analizar la importancia de este Acuerdo de cara a enfrentar los riesgos que como pas se tienen si no se asume con responsabilidad el compromiso de cumplir y profundizar en los contenidos del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas.1 Ac se va a intentar responder a este requerimiento, y para ello el anlisis de lo ocurrido hace diez aos se va completar con el de lo que ha ocurrido desde entonces, precisamente a partir de aquel Acuerdo. 1 El Acuerdo firmado el 31 de marzo de 1995 entre el Gobierno de Guatemala y la URNG, que se llam Acuerdo de identidad y derechos de los pueblos indgenas AIDPI a partir de ahora- es hijo al menos de tres procesos que se dieron interconectados en el tiempo y en su desarrollo, pero que podemos separar analticamente. Por un lado, responde a la consolidacin del movimiento indgena guatemalteco, que se autoconcibe como movimiento maya desde mediados de los 80 y lograr articular un discurso y una serie de reclamos en los 90. Estas demandas, sobre todo las de reconocimiento y participacin, encontraron un espacio de acogida en el segundo proceso, el de la negociacin por la paz, que mal que bien avanzaba aquellos aos, donde el tema de Derechos de los Indgenas fue incluido como uno de los
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INDES, 2006: Seminario: Una dcada de paz en Guatemala: avances y desafos, Programa INDES Guatemala. Documento: Guatemala, pag 5.

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temas sustantivos a ser negociados. Es decir, fue considerado como una de las cuestiones que haban generado el conflicto y que haba que reformular en la nueva Guatemala. Estos dos procesos tenan sus correspondencias regionales y globales, entre las que interesa sobre todo destacar el cambio ideolgico que se estaba dando en la forma de entender la diferencia tnica hacia lo que ahora conocemos como multiculturalismo, basado en reconocer y respetar la diversidad cultural y tnica. Hitos como la promulgacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo o la Campaa Continental por los 500 aos de la llegada de los espaoles a Amrica, condicionaron favorablemente hacia los indgenas y sus derechos cuando este tema se discuti. As, el AIDPI fue un hijo de su poca, incluso un hijo aventajado dentro de los procesos de cambios legales que se estaba dando en Amrica Latina. Y, sobre todo, en la Guatemala de los 90, que estaba saliendo de una crisis del modelo de dominacin, pero an conservaba su base ideolgica profundamente racista y nacionalista. En ese contexto, las partes negociadoras supieron estar a la altura de las circunstancias y redactar un documento congruente con las nuevas posiciones ideolgicas.2 Y eso fue una grata e inesperada sorpresa en el momento en que se conoci su contenido. Visto ahora con distancia, podemos afirmar que prcticamente nadie esperaba el salto cualitativo que supuso el que tanto URNG como Gobierno y, sobre todo, Ejrcito, utilizaran un lenguaje hasta entonces casi slo utilizado por las organizaciones mayas: el lenguaje la multiculturalidad, que se hablara de Pueblos Indgenas, de reconocimiento y derechos indgenas, y lo que desde entonces se ha convertido en la frmula ubicua e indispensable: la nacin multitnica, pluricultural y multilinge. ste es quiz el elemento que ms hay que destacar: la importancia del AIDPI radica en que supone un cambio fundamental en la historia poltica de Guatemala. Por primera vez en la historia republicana (por no adentrarnos en la colonia), se admite que el planteamiento liberal nacional ha sido injusto, y discriminador, y lo sustituye por la idea de que la diversidad cultural debe ser reconocida polticamente y conllevar una serie de derechos. Desde ese momento, la forma en que supuestamente se concibe y gestiona la diferencia tnica en Guatemala, es a partir de este principio. Que de esta ideologa se pase a los hechos o no, es un problema grave, como ahora se ver, pero no quita el hecho de que en Guatemala, ya se reconoce la existencia de unos colectivos hasta ahora estigmatizados, y lo que es ms importante, que pueden disfrutar de una serie de derechos especficos, propios, por el hecho de ser diferentes. 2 El cambio ms visible que ha trado el AIDPI es que desde entonces al hablar oficialmente de este tema en Guatemala, siempre se hace desde estos trminos y con
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Tanto Hctor Rosada Granados como Miguel ngel Sandoval, representantes de ambas partes en negociacin entonces, plantearon en entrevistas por separado que utilizaron el Convenio 169 como base de sus propuestas.
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este discurso. En esta redefinicin de los trminos se dio una considerable contraccin conceptual de lo que solicitaban los mayas organizados, y con ello de los que desde entonces ha implicado el ser maya en Guatemala. Comparando el texto del AIDPI con la propuesta que en su momento hizo COPMAGUA y con la propuesta consensuada en la ASC, se ve una paulatina reduccin de los tipos derechos a que se hace referencia. 3 El resultado es que el AIDPI es un texto que se centra sobre todo en asuntos culturales: los referidos a idiomas, educacin bilinge, espiritualidad, trajes, nombres, etc. Los derechos polticos comienzan por indispensable reconcimiento constitucional, pero no se tiene en cuenta la demanda bsica de la famosa autonoma, y quedan en una serie de reformas para el nivel municipal o si acaso regional. El siempre escabroso tema de la diferencia socioeconmica y el desigual acceso a la tierra quedan en un reconocimiento de la tierras comunales que ya casi ni quedan-. Es muy importante el reconocimiento de la discriminacin, pero las medidas acoradas son escasas. As, en la concepcin de la paz, los problemas de la poblacin indgena de Guatemala quedan resueltos con estas propuestas. De hecho, lo tnico apenas apareci en el resto de los Acuerdos. Prcticamente no se tuvo en cuenta al tratar de la violacin a los derechos humanos ni de la poblacin desarraigada, pese a la adscripcin tnica de la mayora de las vctimas. Esta dimensin tuvo que ser retomada posteriormente por la CEH con la consideracin sobre el carcter genocida dela represin militar.4 De la misma forma, al abordar el ASESA y las Reformas Polticas, no se tuvieron en cuenta aspectos que afectaran directamente a la poblacin indgena como tal en estas temticas. Lo tnico qued casi reducido a la diferencia cultural. Esta forma de entender y manejar la cuestin no nos ha de extraar, situndonos de nuevo en el momento y el contexto en que en que se debatan los derechos indgenas. Una cosa era el ansiado reconocimiento como pueblo, y los derechos culturales asociados a esa diferencia, pero otra son los derechos polticos y sociales asociados a ello, que ya podran cuestionar las bases del poder establecido. El texto se Solares sobre la discusiones que se dieron en la ASC -en las que l tom parte- es ilustrativo: "(Se han dado) variadas reacciones, de la aceptacin fcil o la indiferencia hasta el rechazo ms enconado, segn sea la demanda en cuestin. Cuando se trata de ciertas reivindicaciones culturales, la aceptacin o la indiferencia es la respuesta,... no han generado prcticamente discusin alguna. Pero la discusin de los problemas derivados de las relaciones de desigualdad,...
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Este Acuerdo presenta su singularidad respecto a las anteriores propuestas: se exponen por un lado los derechos culturales y posteriormente los civiles, polticos, sociales y educativos... que prcticamente se circunscriben a lo que tanto COPMAGUA como la ASC entendan por derechos polticos (Bastos y Camus, 1995: 76-77) 4 CEH, 1999 Guatemala, Memoria del Silencio. Informe presentado por la Comisin de Esclarecimiento Histrico, Guatemala. Incluso podemos considerar que el debate alrededor de este trmino viene precisamente del hecho de que en el proceso de paz nunca fue abordada la dimensin tnica del conflicto.
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se convierte en una discusin emotiva que apela a argumentos de alta sensibilidad. Ello ha hecho que la ASC haya entrado en una verdadera polmica. Entre los puntos escabrosos cabe mencionar el relativo a la tierra y territorios, as como lo relacionado de una u otra forma a la autodeterminacin o la autonoma".5 El otro cambio fundamental que trae el AIDPI vino del hecho de que reconociera a las organizaciones mayas entonces activas y unificadas en COPMAGUA como interlocutores del Estado para llevar a cabo las reformas ms importantes que el mismo Acuerdo propona. El mecanismo concreto fue una serie de Comisiones Paritarias y Especficas en que se discutiran temas como la reforma educativa, oficializacin idiomas, tierras comunales, sitios sagrados, etc. Por primera vez se reconoca capacidad de negociacin al mismo nivel del Gobierno, y se le daba la representatividad a los mayas organizados. Y estos asumieron la responsabilidad: durante los aos 1996 a 1999 prcticamente todo el movimiento maya se volc en el esfuerzo de sacar el mximo rdito poltico. Sin embargo, las cosas no fueron tan fciles, las negociaciones en muchos casos se estacaron o quedaron por debajo de las expectativas.6 Fueron parte y sufrieron las consecuencias de una forma de hacer poltica en que cay casi todo el proceso de paz: de espaldas a la mayora de la poblacin y en concreto de los poderes polticos reconocidos como representantes de los guatemaltecos el Congreso. Esta opcin trajo consecuencias para todo el proceso, como se demostr en las negociaciones con la Multipartidaria y, sobre todo, en la consulta popular de 1999. 3 El caso es que, como todos sabemos, el AIDPI ha sido el Acuerdo en que menos se ha avanzado a lo largo de estos 10 aos de normalizacin poltica post paz. No sabemos si quienes lo redactaron ya saban o imaginabna que esto iba a pasar, ms bien podemos imaginar que el Acuerdo presupona una voluntad poltica de llevar adelante una serie de cambios, que se derivara de una forma de entender la Guatemala deseada, que no han compartido los gobiernos desde entonces hasta ahora. Sin embargo, an con un cumplimiento parcial, este Acuerdo y su caractersticas marcaron el camino por el que ha discurrido la forma de hacer poltica tnica de los gobiernos post paz, si es que podemos hablar de tal poltica tnica como un todo. Como decamos antes, si algo ha cambiado es el discurso y vocabulario para referirse a la situacin tnica: del problema indgena se ha pasado a los derechos de pueblos indgenas y la Guatemala multitnica, pluricultural y multilinge. A base de las presiones de ciertos sectores mayas e internacionales, se han diseado algunas polticas pblicas, surgidas de una serie de espacios especficos
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Solares, Jorge 1994 "Lo tnico en las plticas de paz". Boletn del Instituto de Estudios Intertnicos junio-julio 1994, Guatemala, pags 10-11 Bastos, Santiago y Manuela Camus 2003 Entre el mecapal y el cielo. Desarrollo del movimiento maya en Guatemala. Guatemala: FLACSO-Guatemala / Cholsamaj, pags 174-186
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mayas o indgenas que se han ido abriendo sobre todo en el Ejecutivo. Se trata de polticas sectoriales, pensadas y ejecutadas de forma aislada unas de otras y del resto del las polticas gubernamentales.7 Se dedican sobre todo a polticas culturales: Ministerio de Cultura, Viceministerio de Educacin, Direccin General de Educacin Bilinge, Lugares Sagrados, Ley de Idiomas, y algunas pocas a situaciones especficas como la DEMI o CODISRA.8 La capacidad de accin no es mucha. Alguien tan poco sospechoso de crtico con la participacin el Estado como el Dr. Cojt las describe as: Estas dependencias padecen ciertamente las mismas limitaciones que otras dependencias no indgenas: insuficiente presupuesto, poco personal, insuficiente apoyo tcnico, etctera. Pero la carencia especfica de estas dependencias indgenas es que, aunque tengan un mandato claro, no tienen apoyo poltico de la autoridad y por ende, no tienen capacidad operativa. Son incrustaciones institucionales, aisladas y abandonadas a su suerte, sin incidencia dentro y fuera del Ministerio o Secretara en la que se localizan o del Estado. Son dependencias que terminan por depender de la cooperacin externa, y que desarrollan programas que no siempre coinciden con las prioridades de la institucin alojante: sta piensa y acta monotnicamente, mientras que la otra multitnicamente.9 Esta idea de las incrustaciones institucionales es la que hace poner en duda la existencia de una poltica tnica, o mejor dicho, que esa poltica tnica coincida con el discurso multicultural. Ms bien pareciera que se est lavando la cara a un sistema poltico que an piensa y acta en su mayora de acuerdo a la ideologa nacional liberal. En este sentido estaramos ante un multiculturalismo cosmtico10 en que pareciera que con asegurar esta serie de polticas, se cumple con los deberes del Estado guatemalteco hacia su poblacin indgena, o hacia los donantes internacionales, y con ello ya se est en vas de solucionar los problemas de los pueblos indgenas.11 Como ocurra con la formulacin del AIDPI, el problema de esta situacin no es que sea mala, es que es escasa y reduce lo maya a uno slo de sus componentes. De nuevo, casi se trabaja slo en los elementos que provienen de su condicin de pueblos a los que histricamente se ha negado su expresin cultural.

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Para intentar solventar esta situacin, desde 2005 funciona la Coordinadora Interinstitucional Indgena del Estado, compuesta hora por 19 dependencias. En el Organismo Judicial existen algunas dependencias dedicadas a la articulacin con el derecho indgena, y en el Legislativo slo existe la Comisin de Comunidades Indgenas, que no se ha actualizado al merco multicultural. Cojt, Demetrio 2005 Ri Kaka Saqamaq pa Iximulew. La difcil transicin al Estado multinacional. El caso del Estado monotnico de Guatemala: 2004.Guatemala: Editorial Cholsamaj, pag 32. Bastos, Santiago y Manuela Camus 2004 Multiculturalismo y Pueblos Indgenas: reflexiones a partir del caso de Guatemala, Revista Centroamericana de Ciencias Sociales, n 1. San Jos: FLACSOCosta Rica. De forma paralela a este proceso, el movimiento maya tambin se ha transformado desde la firma del AIDPI, cuando acept el reto de trabajar desde el Estado. Cuando esta serie de espacios fueron abrindose y ocupndose por activistas de diversas procedencias, se fue desdibujando la frontera entre las dependencias estatales y las organizaciones. Como consecuencia, el movimiento ha ido perdiendo contacto con las bases, capacidad de presin y presencia pblica. Al trabajar desde estos espacios cedidos tampoco ha entrado al juego electoral.
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Y esto no es casualidad, aunque no se cumpliera, en el AIDPI se formul la versin de lo maya que ha regido toda esta poltica hasta ahora. Y en ella no entran una serie de reclamos que han venido haciendo los mismos mayas como poblacin pobre, que reclama sus tierras, o a la que se est envenenando su entorno, o que se les quiere robar su agua. Todos son temas que muchos mayas consideran como suyos y parte del ser maya, pero no han sido tratados por el Estado ni por la prensa- como cuestiones mayas, sino como campesinos, o directamente con el histrico argumento de la manipulacin.12 Pero parece que esos son los temas que al menos movilizan a la poblacin maya en la actualidad, los que se aceran ms a esa injusticia persistente y llevaran a la potencial conflictividad que se mencionan en la convocatoria. 4 Entonces ya podemos volver al asunto inicial e intentar responder a la pregunta de hasta qu punto el cumplimiento del AIDPI puede evitar esos riesgos como pas que derivara de la conflictividad indgena en que ya han cado otros pases hermanos. Suponemos que se refiere a los hechos ocurridos en Ecuador y Bolivia en esta ltima dcada, en que el movimiento indgena organizado como tal CONAIE en Ecuador- o travs de otros vehculos MAS en Bolivia.- han intervenido en poltica, a veces con movimientos que han roto la institucionalidad. Son casos complejos que no podemos tratar ac con suficiente detalle, pero bastara decir que han sido movimientos en que los indgenas han hecho unos reclamos contra la exclusin histrica, y de justicia social bsica en su forma ms amplia, y que se han hecho demandando ser tratados como ciudadanos de sus propios pases. Todo ello, desde su ser indgena. Los cocaleros de Chapar reclaman el cultivo de su hoja sagrada, pero por razones de subsistencia: es lo que les da de comer. Hasta ahora no ha habido ningn levantamiento por el disfrute de los derechos culturales, sino por las otras dimensiones del ser indgena. Y el movimiento que ha llevado a Evo Morales a la presidencia de Bolivia has sido mucho ms que un movimiento indgena que reclamara derechos culturales.13

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La manifestacin, por cierto, arrancaba con dos mantas grandes con letras en rojo y negro, ntidamente echas (sic) y con una impresin muy clara, que ms que obvio no salieron de campesinos que dejaron sus siembras para ir a protestar, sino de la oficina de alguna ONG internacional o nacional (lo ms seguro que de ambas) que no dio la cara, pero que obviamente fue el cerebro detrs de toda la estrategia.... Ahora resulta que 15 mil campesinos tienen posiciones firmes sobre una ley compleja y tcnica como es la Ley de Aguas, y que adems quieren el agua de gratis, por sus usos, costumbres y dems... Es posible que alguno de los asesores de ONG internacionales o nacionales que tendrn los dirigentes campesinos tambin podrn haberle dado un vistazo al proyecto de ley (dudo mucho que la hayan entendido, pues buena parte son europeos o norteamericanos, con unos aos de haber salido del college, pero que creen tener las soluciones de la A a la Z para nuestros pases), pero de ah colegir que todos los dirigentes campesinos la conocen y peor an que los 15 mil campesinos estn bien informados, ya me parece una extrapolacin planetaria. (Pablo Rodas Martn, El periodico, 10-09-05) Incluso el Pachakutic de Bolivia, liderado por Felipe Quispe, que reclama una visin ms extrema del ser indgena como pueblos totalmente aparte de la realidad estatal boliviana, slo han conseguido un 5% de los votos en las ltimas elecciones.
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Y lo mismo parece ocurrir ac en Guatemala, por lo dicho anteriormente: las movilizaciones populares en que han intervenido indgenas en estos aos no han sido por derechos culturales o sectoriales. Han intervenido, como tales mayas, por ser considerados como ciudadanos que reclaman su derecho a una tierras para subsistir, reclaman ser odos cuando se trate de su territorio, su subsuelo y su salud, o su agua. Por eso, para responder a la pregunta de hasta qu punto el cumplimiento del AIDPI evitara una conflictividad generada por la injusticia, podemos decir que poco o nada, pues los elementos de esa persistente injusticia apenas fueron tratados en ese Acuerdo. Si lo que se pretende es resolver esa injusticia habra que empezar reconociendo la historicidad y los lmites del AIDPI y tomarlo como un primer paso que dio de s lo que pudo.14 Lo peligroso es quedarse en la versin puramente cultural del ser maya: claro que hay que atenderla, y resolver el derecho a la libre expresin de las especificidades de cada grupo que, como tal grupo, le fueron negadas. Pero tambin habra que tener claro que con ello no se agota lo maya o lo indgena ni sobre todo la injusticia histrica cometida conbtra ellos. Y que son los mismos indgenas los que ven su situacin de manera integral. En el sitio sagrado de Tiwanaku, al ser nombrado como Jacha Mallku (Gran Cndor), Evo Morales dijo: "En el mundo, o gobiernan los ricos o gobiernan los pobres, tenemos la obligacin y la tarea de crear conciencia en el mundo entero para que las mayoras nacionales, los pobres del mundo, conduzcan a sus pases para cambiar su situacin econmica...El capital en pocas manos no es una solucin para los pobres del mundo" (El Pas, 22-01-06) En resumen, como producto de su historia de subordinacin, la situacin de los pueblos indgenas en Latinoamrica es de una exclusin mltiple. Incluso podramos decir que el problema poltico en este rea no reside slo en la gestin de la diversidad, sino en cmo esa diversidad va unida a la desigualdad. No es casualidad que Guatemala sea el pas ms racista del contente, y tambin el que presenta mayores desigualdades socioeconmicas. Pero la relacin no es directa, la cuestin es ms compleja y afecta a la configuracin de la sociedad guatemalteca en general. Si se pretende resolver la situacin de los pueblos indgenas en Guatemala, habra que empezar atacando la forma en que se ha construido el reparto del poder y el acceso a la riqueza; pero esto no se lograr si no se atiende forma muy espacial a los derechos de los indgena como tales. Es lo que comenz con el AIDPI, pero an queda un trecho.

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La otra opcin es pensar que el AIDPI y las polticas multiculturales en general no buscar resolver la injusticia histrica, sino controlar la posibilidad de esa conflictividad generada por ella y mantener al da el sistema de dominacin.
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