MIDIS: Evaluacin y reorganizacin de los programas sociales

Antecedentes, proceso, prximos pasos

Informe final

Informe final

Contenido
Introduccin 1. Antecedentes del proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales 1.1 Marco legal 1.2 Creacin del MIDIS y mandato 1.3 Proceso de adscripcin de programas sociales al MIDIS 1.4 Sobre los Programas y su situacin al momento de la adscripcin al MIDIS 2. De los objetivos y principios del proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales 2.1 Objetivos del proceso y metodologa de trabajo 2.2.Principios y valores orientadores 3. Proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales 3.1. Evaluacin de los programas sociales 3.1.1. Objetivos y funciones 3.1.2. Ejes del proceso de evaluacin 3.2. Rediseo de los programas sociales 3.2.1 Objetivos y funciones 3.2.2 Ejes del resideo de los programas sociales 3.3. Reorganizacin de los programas sociales 3.3.1. Objetivos y funciones 3.3.2. Ejes del proceso de reorganizacin 4. Recomendaciones y prximos pasos 4.1. Corto plazo 4.2. Mediano plazo 4.3. Largo plazo 5. Anexos

Informe final

Informe final

Lista de siglas
CD ENAHO ESSALUD FONCODES INEI MIDIS MIMDES MINEDU MIMP MOP ONAA ONP PANTBC PCA PAD PIN PpR PRONAA PRONAMA RENIEC SGP SIME SIOP SIS SISFOH UCF Consejo Directivo Encuesta Nacional de Hogares Seguro Social de Salud Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de Educacin Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables Manual de Operaciones Oficina Nacional de Apoyo Alimentario Oficina de Normalizacin Previsional Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente con Tuberculosis Programa de Complementacin Alimentaria Programa de Asistencia Directa Programa Integral de Nutricin Presupuesto por Resultados Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Programa Nacional de Alfabetizacin (ahora DIALFA, Direccin de Alfabetizacin) Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil Secretara de Gestin Pblica Sistema de Informacin para el Monitoreo y la Evaluacin Sistema de Informacin para la Operacin Sistema Integral de Salud Sistema de Focalizacin de Hogares Unidad Central de Focalizacin

Informe final

Informe final

Informe final del proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales

Introduccin
El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), como ente rector de la poltica social, gestiona y ejecuta programas sociales que aseguran una intervencin coordinada y eficaz en la dotacin de bienes y servicios a la poblacin en proceso de inclusin. En atencin a este rol, se adscribieron al MIDIS los siguientes programas sociales: FOncodes, Juntos, PRONAA, Pensin 65, que se constituye sobre la base de Gratitud, y Cuna Ms, que se constituye sobre la base de Wawa Wasi1. Desde su adscripcin, se advirti que los programas sociales requeran ser revisados, a fin de adecuar su diseo, organizacin y objetivos a los lineamientos del Sector. Por ello, se declar en proceso de evaluacin y reorganizacin a dichos programas. Con este fin, se conform una Comisin Sectorial, presidida por el viceministro de Prestaciones Sociales e integrada por tres equipos de trabajo: de evaluacin, rediseo y reorganizacin. El equipo de evaluacin coordin evaluaciones y sistematizaciones de experiencias nacionales e internacionales para el rediseo de los cinco programas. El equipo de rediseo identific ejes transversales de trabajo y adecuaciones especficas por programa. Finalmente, el equipo de reorganizacin identific ejes transversales para la mejor organizacin y funcionamiento de los programas sociales. Los equipos de trabajo estuvieron conformados por representantes de los despachos viceministeriales del MIDIS y de los programas sociales. Asimismo, se cont con la asistencia tcnica de la Secretara de Gestin Pblica (SGP) de la Presidencia del Consejo de Ministros en materia de estructura organizacional de las entidades de la administracin pblica. Los equipos hicieron coordinaciones semanalmente y contaron con el apoyo de consultoras especializadas, algunas de las cuales fueron gestionadas a travs de la cooperacin internacional2. En este informe, el trabajo realizado es presentado de la siguiente manera: la primera seccin ofrece los antecedentes del proceso que describe la situacin de los programas al momento de su adscripcin al MIDIS. La segunda contiene los objetivos, principios y metodologa empleada. La tercera seccin da cuenta de los resultados del trabajo de los tres equipos lneas arriba sealados. Finalmente, la cuarta seccin incluye las recomendaciones.

1 Mediante Decretos Supremos N 081-2011-PCM y N 003-2012-MIDIS, se crearon los Programas Pensin 65 y Cuna Ms, sobre la base de Gratitud y Wawa Wasi, respectivamente. 2 El proceso fue apoyado por la Agencia de Cooperacin Alemana (GIZ), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM).

Informe final

Informe final

1 Antecedentes del proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales

1.1. Marco legal
Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado. Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. Ley N 29792, Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social. Decreto Supremo N 001-2011-MIDIS, que aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones del MIDIS. Decreto Supremo N 002-2012-MIDIS, que declara en evaluacin y reorganizacin a los programas del MIDIS. Resolucin Ministerial N 062-2012-MIDIS, que dispone la constitucin y conformacin de una comisin sectorial encargada de elaborar el informe final que contenga las conclusiones y/o propuestas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto mediante el Decreto Supremo N 002-2012-MIDIS.

1.2.

Creacin del MIDIS y mandato

El 20 de octubre de 2011, mediante la Ley N 29792, se cre el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), lo que marc un hito en la poltica social del Per, caracterizada por la desarticulacin de los programas sociales y la ausencia de un ente rector que disee, coordine y conduzca las polticas y estrategias del conjunto del Estado para reducir la pobreza y la vulnerabilidad. La creacin del MIDIS refleja el compromiso del Presidente Ollanta Humala de lograr la inclusin sostenible de los sectores ms postergados y su participacin en el desarrollo nacional. En el marco de su norma de creacin, el MIDIS debe cumplir dos funciones bsicas: i) Como ente rector de la poltica social nacional, debe garantizar que los diferentes sectores y niveles de gobierno que implementan programas y polticas sociales acten coordinadamente. Como ente ejecutor de programas sociales focalizados y temporales, debe asegurar una intervencin coordinada y eficaz en la dotacin de bienes y servicios a sectores de la poblacin que requieren un apoyo directo del Estado.

ii)

Informe final

1.3.

Proceso de adscripcin de programas sociales al MIDIS

La ley de creacin, organizacin y funciones del MIDIS establece que el Sector aprobar en un plazo no mayor de 90 das tiles la adscripcin de los siguientes cinco programas sociales: el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA); el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (Foncodes); el Programa Nacional Cuna Ms, que se constituye sobre la base de Wawa Wasi; el Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres, Juntos; y el Programa Nacional de Asistencia Solidaria, Pensin 65 (constituido sobre la base de Gratitud). Al respecto, la Secretara General del MIDIS aprob mediante Resolucin de Secretara General N 001-2011-MIDIS la Directiva N001-201-MIDIS/SG, que contiene los Lineamientos para el funcionamiento de las comisiones en el proceso de transferencia de los programas sociales al MIDIS, publicada el 23 de diciembre de 2011. La referida Directiva establece la creacin de la Comisin Central de Transferencia, responsable de supervisar el proceso de transferencia en general, y de las Comisiones Operativas de Transferencia, encargadas de recibir la documentacin e informacin de cada uno de los programas sociales. Mediante resoluciones N 448-2011-MIMDES y N 347-2011-PCM, respectivamente, el MIMDES y la PCM designaron a las comisiones de transferencia de los programas de sus respectivos sectores. El proceso de entrega y recepcin de informacin se produjo de acuerdo a lo establecido en la normativa aprobada para tal fin. Cada una de las Comisiones Operativas suscribi el Acta de Recepcin de la documentacin e informacin de acuerdo con el formato aprobado por la Comisin Central. Como resultado de este proceso, a partir del 1 enero de 2012 se adscribieron al MIDIS los programas: PRONAA, Foncodes, Juntos, Pensin 65 y Cuna Ms.

1.4. Sobre los programas y su situacin al momento de la adscripcin al MIDIS

En este apartado se describe brevemente cada Programa, sus antecedentes ms relevantes, su propsito, las actividades que venan realizando al momento de su adscripcin al MIDIS y la problemtica encontrada.

Pensin 65
Pensin 65 fue creado sobre la base del Programa Piloto de Asistencia Solidaria Gratitud, el cual se inici en el ao 2010 con el propsito de otorgar subvenciones econmicas a los adultos mayores de 75 aos o ms en situacin de extrema pobreza
10

Informe final

en las reas urbanas y rurales de algunos departamentos. Este Programa fue administrado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). La meta establecida por el Programa Gratitud para el ao 2011 fue atender a 50,000 usuarios y otorgar una subvencin econmica que ascenda a S/. 100,00 mensuales. Este Programa lleg, entre enero y octubre de 2011, a 21.783 usuarios en 13 departamentos del Per3. En octubre de 2011, mediante Decreto Supremo N 081-2011-PCM, se cre Pensin 65, con el objetivo de otorgar una subvencin de S/. 125,00 por adulto mayor que tuviera 65 aos de edad o ms, en condicin de extrema pobreza, que no percibiera cualquier pensin o subvencin pblica o privada ni fuera beneficiario de algn programa social, a excepcin del Seguro Integral de Salud (SIS) y el Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (PRONAMA). El Programa busca atenuar la vulnerabilidad de los ingresos de los adultos mayores que no reciben otras transferencias o beneficios. Pensin 65 atiende en primera instancia a los distritos cuyo nivel de pobreza es superior a 50% segn el Mapa de Pobreza 2009 del INEI. De acuerdo a su norma de creacin, el Programa inici su implementacin en Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Puno, Ica y Hunuco, y continu atendiendo a los usuarios del Programa Gratitud en los departamentos de Amazonas, Ancash, Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Junn, La Libertad, Piura, Puno, Lima y la Provincia Constitucional del Callao. Entre octubre y diciembre de 2011, Pensin 65 atendi a 41,253 usuarios, y su meta para 2012 es prestar el servicio a los 167,892 usuarios. Cabe mencionar que, en su primera etapa, Pensin 65 fue gestionado sobre la plataforma operativa del Programa Juntos. A fin de cumplir con esta meta, era necesario configurar e implementar la organizacin del Programa, adecuar sus procesos para garantizar la atencin de los usuarios y articular su intervencin con otros servicios que permitan una atencin integral para los adultos mayores.

Programa Nacional Cuna Ms/Wawa Wasi 4

El Programa Nacional Wawa Wasi se inici en el ao 1993 como un proyecto piloto de atencin integral a menores de tres aos a cargo del Ministerio de Educacin, con el aporte tcnico y financiero de UNICEF. Fue creado como Programa en 1997 y adscrito en 1998 al entonces Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH, y posteriormente al MIMDES). Al momento de su adscripcin al MIDIS, el objetivo del Programa era promover en todo el pas acciones orientadas a generar condiciones favorables para el desarrollo integral

3 4

Informe final del Programa Piloto de Asistencia Solidaria GRATITUD. Oficina Desconcentrada I. MIMDES. Basado en el documento Resumen Ejecutivo Programa Nacional Wawa Wasi. Planeamiento y Resultados-Procesos y ProyectosJSM-2012.

11

Informe final

de nias y nios menores de cuatro aos, particularmente aquellos en situacin de riesgo y vulnerabilidad. Los objetivos especficos del Programa eran: Brindar servicios de atencin integral para la infancia temprana en situacin de pobreza y extrema pobreza. Promover y desarrollar con los padres de familia y la comunidad una cultura de crianza adecuada. Promover la cogestin entre el Estado y la comunidad, mediante el fortalecimiento del voluntariado comunal a favor de la infancia temprana. Contribuir al desarrollo personal y a elevar la calidad de vida de la mujer, facilitndole la bsqueda de oportunidades de generacin de empleo y educacin. Las prestaciones del Programa se realizaban a travs de las modalidades de servicios Wawa Wasi y Qatari Wawa5: i. Los Wawa Wasi funcionaban bajo un modelo de cogestin Estado-Comunidad, y promovan el voluntariado comunal organizado a travs de Comits de Gestin, Consejos de Vigilancia, socias de cocina, Madres Cuidadoras y Madres Cuidadoras guas. Las modalidades de los Wawa Wasi eran: gestin comunal, institucional y temporal. Qatari Wawa buscaba generar condiciones favorables para el desarrollo integral de nias y nios menores de 47 meses de edad y fortalecer las capacidades de crianza infantil en las familias y las comunidades de las zonas altoandinas y amaznicas a travs de diversas estrategias, adecuadas y pertinentes al contexto sociocultural (talleres, encuentros, sesiones de interaprendizaje, consejeras, entre otras).

ii.

El Programa Nacional Wawa Wasi contaba con 36 sedes zonales en el territorio nacional, y firm 25 convenios de gestin con las Direcciones de Salud para llevar a cabo la atencin integral de salud de los nios usuarios6. Al momento de su adscripcin al MIDIS, el Programa no lograba atender el objetivo relacionado con el desarrollo integral de nios y nias menores de cuatro aos. As, el Programa estaba centrado ms en temas fsicos, y no tanto en reas de desarrollo cognitivo, social, emocional y la relacionada con el lenguaje. Adems, tal como muestran diversos estudios (ver Grfico N 1), es necesario cerrar las brechas de desarrollo cognitivo que existen entre las nias y nios de las zonas rurales y los de las zonas urbanas; y entre los que se encuentran en condicin de pobreza (o pobreza extrema) y aquellos que no tienen esta condicin.
5

Evaluacin del Plan Operativo Institucional Reformulado 2011, cuarto trimestre y anual, del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Informe N 36-2012-MIMP/OGPP-OP. Ibd.

12

Informe final

Grfico 1: Test de desarrollo cognitivo-Test de vocabulario en imgenes Peabody (2006-2007). Porcentaje de nios y nias que logr un nivel alto, por mbito geogrfico y pobreza
Por ambito geogrfico Por cuartil de riqueza

Fuente: Schady 2011. Los datos de Per estn basados en el estudio longitudinal de Nios del Milenio.

Durante el proceso de evaluacin y reorganizacin, se cre el Programa Cuna Ms, mediante Decreto Supremo N 003-2012-MIDIS, publicado el 23 de marzo de 2012.

PRONAA
El PRONAA fue creado en el ao 1992 sobre la base de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA) y el Programa de Asistencia Directa (PAD), cuya naturaleza era la de una institucin pblica descentralizada del Sector Presidencia del Consejo de Ministros. Desde su creacin, el PRONAA ha estado adscrito a diversos sectores, como la Presidencia, el PROMUDEH, el MIMDES y el MIDIS. Asimismo, desde el ao 2000, el PRONAA ha pasado por cinco procesos de reorganizacin: 2000: Restructuracin funcional y administrativa (Decreto Supremo N 11-2000 PROMUDEH). 2002: Reorganizacin (Resolucin Ministerial N 591-2002-MIMDES). 2006: Declaran en reorganizacin el PRONAA (Decreto Supremo N 012-2006MIMDES). 2009: Reforma (Decreto Supremo N 029-2007-PCM que aprueba el Plan de Reforma de Programas Sociales). 2011: Reorganizacin administrativa (Resolucin Ministerial N 350-2011-MIMDES). Al momento de su adscripcin al MIDIS, el PRONAA estaba a cargo de dos programas: Programa Integral de Nutricin (PIN) y Programa de Complementacin Alimentaria (PCA). Adicionalmente, mediante el Decreto de Urgencia N 015-2010, se encarga al PRONAA la provisin de alimentos en casos de emergencias de gran magnitud. Los
13

Informe final

programas mencionadas funcionaban sobre la base de la estructura organizativa y administrativa del PRONAA.

Tabla N 1: Programas y servicios brindados por el PRONAA al momento de su adscripcin al MIDIS

Programa Integral de Nutricin Infantil Preescolar y escolar Programa de Complementacin Alimentaria Apoyo alimentario a comedores populares (canasta y subsidio), PANTBC y albergues (nios y adultos mayores) Apoyo a emergencias Apoyo alimentario en situacin de desastres naturales y antrpicos

Programa Integral de Nutricin (PIN) Busca prevenir la malnutricin en nios y nias hasta los 12 aos de edad y madres gestantes y que dan de lactar, y prioriza a los menores de 3 aos de edad de familias pobres o pobres extremas en situacin de vulnerabilidad nutricional, con el fin de mejorar su calidad de vida. Cuenta con dos subprogramas orientados a contribuir a mejorar la ingesta adecuada de nutrientes de los nios/nias: o Infantil: canastas de alimentos y papilla a nios menores de 3 aos, madres gestantes y madres que dan de lactar, entregadas mediante los centros de salud. o Preescolar y escolar: desayunos y almuerzos a nios escolares de entre 3 y 6 aos y de entre 6 y 12 aos respectivamente, entregados a travs de la escuela. El PIN atendi en 2011 a un total de 3854,444 usuarios, distribuidos en los siguientes grupos poblacionales: Menores de 3 aos: 593,818 Gestantes: 153,220 Nios y nias en edad preescolar: 599, 775 Nios y nias en edad escolar: 2389,430

Programa de Complementacin Alimentaria (PCA) Su objetivo es otorgar un complemento alimentario a la poblacin en situacin de pobreza o extrema pobreza y en riesgo moral y de salud, expuesta a mayor vulnerabilidad: nias, nios, adolescentes, personas con TBC, adultos mayores y personas con discapacidad, abandono y vctimas de violencia familiar.
14

Informe final

Al momento de la adscripcin al MIDIS, el PRONAA era responsable de comprar y distribuir alimentos entre los comedores de 30 distritos de Lima Metropolitana, ya que en el resto del pas el PCA haba sido transferido a 194 municipalidades provinciales en el marco del proceso de descentralizacin, con lo cual tanto la gestin del Programa como el presupuesto estaba a cargo de los gobiernos locales; esto es, el MEF asigna los recursos directamente a cada gobierno local, en concordancia con lo establecido por la Ley N 27763, Ley de Bases de la Descentralizacin, y la Directiva N 004-2010-PCM/SD, que regula la transferencia a los distritos de Lima Metropolitana. Apoyo a emergencias Actividad destinada a brindar apoyo alimentario a familias damnificadas por emergencias a nivel nacional (sean desastres naturales o antrpicos), y se ejecuta solo cuando la emergencia es declarada mediante decreto supremo. Las acciones de atencin de emergencias se realizan en coordinacin directa con los Comits de Defensa Civil y el Instituto Nacional de Defensa Civil, para lo cual el PRONAA atiende directamente con lo que posee en sus almacenes, y espera el reembolso posterior. Al momento de la adscripcin del PRONAA al MIDIS, se observaron los siguientes problemas: El PRONAA tena mltiples objetivos e intereses, que se sobreponan a su objetivo principal: combatir la malnutricin en la poblacin menor de 12 aos. Asimismo, se evidenci ausencia de integralidad en la gestin de los programas y subprogramas, debido a que haban definido de manera independiente sus estrategias, criterios de priorizacin y planes de intervencin. Cobertura deficiente y no inclusiva de la poblacin que ms requera del aporte nutricional: solo 16% de los nios menores de 3 aos en situacin de pobreza reciban el servicio. Asimismo, la tasa de filtracin del consumo de papilla en 2010 fue de 30% a nivel nacional, y lleg en las reas urbanas al 46% (ENAHO-ENDES 2010). Falta de metas en cuanto a actividades, componentes y resultados, lo que impide gestionar y evaluar el Programa en funcin de resultados. Las acciones estn centradas en la adquisicin y distribucin de alimentos. No hay suficientes recursos, tiempos y esfuerzos dedicados a enlazar la intervencin real con los objetivos institucionales, a evaluar la medida en que se est llegando efectivamente a los usuarios, a generar garantas de que los alimentos distribuidos sean adecuadamente consumidos, a articular el componente educativo con el alimentario y a retroalimentar el trabajo futuro con la experiencia precedente. La respuesta a emergencias no es planificada; el PRONAA acta en funcin de su stock disponible, lo cual implica no solo una respuesta a las circunstancias con productos inadecuados, sino adems la consecuente desatencin de los servicios de donde se toman los productos.

15

Informe final

Foncodes
Fue creado en el ao 1991 mediante el Decreto Legislativo N 657 como institucin pblica descentralizada adscrita al Sector Presidencia del Consejo de Ministros. Desde su creacin, Foncodes ha sido adscrito a varios sectores: Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de la Presidencia, MIMDES y MIDIS. En un inicio, Foncodes se orient a atender brechas de necesidades bsicas insatisfechas por medio del desarrollo de obras de infraestructura social, por ejemplo, postas, aulas, entre otras. En el ao 2001, se incorpor un componente productivo. A partir del ao 2009, el Programa asumi el rol de promover el desarrollo local, social y productivo para contribuir a la reduccin de la pobreza y facilitar el acceso a servicios sociales bsicos y de infraestructura social y productiva. Ese mismo ao, en el marco del proceso de descentralizacin, Foncodes impuls una estrategia para incorporar a los gobiernos locales como responsables de la priorizacin y seleccin de los proyectos que financia el Programa, y estableci como requisito que los proyectos se encuentren dentro de los planes de desarrollo concertado y los presupuestos participativos, y que se articulen con los programas sociales como Juntos. Asimismo, en trminos de focalizacin, si bien Foncodes priorizaba las zonas rurales, a partir de 2009 ampli su mbito de intervencin a zonas urbano-marginales. Las principales lneas de intervencin de Foncodes en el ao 2011 fueron: Infraestructura social: comprende proyectos de infraestructura social de pequea envergadura que tienen como objetivo contribuir a satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin en situacin de pobreza en reas rurales en las siguientes lneas de intervencin: puestos de salud, aulas, agua potable, letrinas, infraestructura vial y energa, entre otras. Infraestructura productiva y desarrollo productivo: involucra proyectos para mejorar las condiciones de produccin de los usuarios a travs de las obras y de asistencia tcnica, as como para mejorar las condiciones de consumo y de acceso a oportunidades econmicas. Desarrollo de capacidades locales: comprende acciones para fortalecer las capacidades de gestin en los gobiernos locales, organizaciones sociales, ncleos ejecutores y ciudadana organizada, con el fin de que contribuyan a la mejora de la inversin social y productiva para el desarrollo local.

Al momento de su adscripcin al MIDIS, se observaron los siguientes problemas: El Programa requera identificar con claridad su rol como parte del Sector de Desarrollo e Inclusin Social y su articulacin con otras intervenciones pblicas orientadas a la poblacin pobre de zonas rurales, en particular, con el objetivo de facilitar el desarrollo productivo de los usuarios de los distintos programas sociales. Foncodes recibi mltiples encargos que hicieron que se distraiga del cumplimiento de sus principales objetivos y lneas de intervencin, como, por ejemplo, participar en la gestin del Programa Compras MYPEr y administrar un fideicomiso implementado a travs del Banco de la Nacin para la asignacin de microcrditos.
16

Informe final

Los objetivos, la poblacin objetivo y los mecanismos de focalizacin y operacin de Foncodes no necesariamente estn alineados a aquellos esperados en el marco de su adscripcin al MIDIS.

FONCODES necesita identificar intervenciones que no se dupliquen con las de otros sectores, en el marco de sus competencias.

Juntos
Fue creado en abril de 2005 mediante Decreto Supremo N 032-2005-PCM y modificado por el Decreto Supremo N 062-2005-PCM, con la finalidad de ejecutar transferencias monetarias directas a las familias ms pobres, condicionadas al cumplimiento de compromisos respecto de su salud, nutricin, educacin y registro en materia de identificacin. A diciembre de 2011, el Programa atendi a ms de 474.000 hogares usuarios en 14 departamentos. En cuanto a la focalizacin, Juntos priorizaba sus intervenciones en nios menores de 14 aos y madres gestantes de la poblacin pobre de 14 departamentos. Las transferencias monetarias ascienden a S/. 200 bimestrales, y estn sujetas al cumplimiento de condiciones que son verificadas por los gestores locales. Al momento de su adscripcin al MIDIS, se observaron los siguientes problemas: Existencia de un mecanismo de gobernanza (Consejo Directivo) que, a la luz de la creacin del MIDIS, se superpona en funciones y dilataba la toma de decisiones crticas para la gestin del Programa. Mecanismos de verificacin de corresponsabilidades engorrosos y largos, que surgen por limitaciones del propio procedimiento, as como de recursos y de los sistemas de informacin. Los gestores locales desarrollan actividades complementarias a favor de la poblacin usuaria, lo que distrae el cumplimiento oportuno de la verificacin de corresponsabilidades. Estas actividades estaban vinculadas a otros sectores, como promocin de productos agropecuarios locales o construccin de cocinas mejoradas. El sistema de pagadura refleja problemas para llegar a la poblacin aislada, el cual, adems de ser costoso, no facilita la inclusin financiera de los usuarios. Cabe sealar que este problema tambin afecta al Programa Pensin 65. Corresponda el egreso de los usuarios del Programa, pero an no se haban implementado acciones concretas para tal fin.

17

Informe final

18

Informe final

2. De los objetivos y principios del proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales
En el marco del proceso establecido en el Decreto Supremo N 002-2012-MIDIS, corresponde realizar la evaluacin de las prestaciones y actividades de carcter temporal de los programas sociales. A partir de esta evaluacin, el MIDIS podr determinar los ajustes y adecuaciones que se requieran efectuar en estos. Adicionalmente, el proceso de reorganizacin supone que la conformacin, organizacin y estructura orgnica de los programas sociales sean las idneas para ejecutar las prestaciones y actividades que se encuentran a su cargo.

2.1.

Objetivos del proceso y metodologa de trabajo

Sobre la base de lo establecido en el Decreto Supremo N 002-2012-MIDIS, se fijaron los siguientes objetivos del proceso: Adecuar las prestaciones y actividades de carcter temporal a cargo de los programas sociales adscritos al MIDIS a los principios y valores sealados en la siguiente seccin. Reorganizar los programas adscritos a MIDIS a fin de lograr que su conformacin, organizacin y estructura orgnica sean las idneas para ejecutar, en el marco de los principios y valores antes indicados, las prestaciones y actividades de carcter temporal que se encuentran a su cargo. En el marco de los objetivos planteados, mediante Resolucin Ministerial N 062-2012MIDIS, se constituy en el MIDIS una Comisin Sectorial encargada de elaborar el informe final que contenga las acciones desarrolladas, as como las recomendaciones que resultaron del trabajo de cada uno de los equipos responsables. Dicha Comisin estuvo presidida por el Viceministro de Prestaciones Sociales, y la Secretara Tcnica corresponde a la Directora General de Descentralizacin y Coordinacin de Programas Sociales del Viceministerio de Prestaciones Sociales. Para el desarrollo del proceso, se constituyeron tres equipos de trabajo: de evaluacin, rediseo y reorganizacin.

19

Informe final

Grfico N 2: Proceso de evaluacin y reorganizacin de programas sociales

Desarrolla evaluaciones y genera recomendaciones con base en evidencias.

Rediseo
Identifica principales ejes del proceso de rediseo y plantea recomendaciones para la mejor ejecucin de los programas sociales.

Revisa la organizacin y estructura de los programas y desarrolla propuestas y recomendaciones para las adecuaciones necesarias.

Evaluacin

Reorganizacin

Cada equipo de trabajo estuvo constituido por representantes de los despachos viceministeriales del MIDIS y de cada uno de los programas sociales (ver Anexo 1). Asimismo, se cont con la asistencia tcnica de la Secretara de Gestin Pblica (SGP) de la Presidencia del Consejo de Ministros en materia de organizacin, funcionamiento y estructura del Estado. De manera complementaria, cada equipo de trabajo cont con el apoyo de consultoras especializadas para los principales temas identificados. Los equipos elaboraron un plan y cronograma de trabajo y definieron sus funciones y ejes de trabajo. Las reuniones de trabajo se realizaron una vez por semana, la coordinacin con los programas fue permanente y se desarrollaron sesiones de discusin y anlisis con distintos actores (especialistas, acadmicos, entre otros) internos y externos al MIDIS.

2.2.

Principios y valores orientadores

De acuerdo con lo establecido en el Decreto Supremo N 002-2012-MIDIS, los principios y valores que orientan el proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales son: Respeto a los derechos humanos. En las prestaciones de los programas sociales, se reconoce y respeta los derechos inherentes a la condicin humana, y se rechaza la discriminacin y la exclusin basadas en la etnia, raza, lengua u otra condicin. Desarrollo humano. Las prestaciones de los programas sociales estn orientadas a desarrollar las libertades y capacidades necesarias para que cada ciudadano decida sobre su vida, sin las restricciones que tiene por su condicin de pobreza. Justicia social. Los programas sociales toman en cuenta en sus prestaciones las condiciones particulares de exclusin y vulnerabilidad de las personas y grupos a quienes se dirige. Equidad. Las prestaciones de los programas sociales tienen en cuenta las diferencias existentes entre las personas y grupos en el acceso a las oportunidades y servicios. Inclusin social. Las prestaciones de los programas sociales buscan que todas las personas, especialmente las ms excluidas, puedan ejercer sus derechos, acceder a servicios pblicos de calidad, participar en la comunidad nacional en condiciones de
20

Informe final

igualdad y contar con las capacidades esenciales para aprovechar las oportunidades que ofrece el crecimiento econmico. Universalismo. Los programas sociales no focalizados atienden a toda la poblacin objetivo de manera uniforme y en condiciones de igualdad y equidad. Solidaridad. Los programas sociales incorporan en su modelo de gestin el valor de la solidaridad como orientador de su gestin y elemento base de sus acciones. Igualdad de oportunidades. Los programas sociales deben estar encaminados a lograr que todos los ciudadanos se encuentren en igualdad de condiciones para acceder a una situacin que mejore sus medios de vida y les permita desarrollarse econmicamente y en sociedad, sin discriminacin ni exclusin de cualquier tipo. Cohesin social. Los programas sociales promueven una sociedad en la que no existan individuos o grupos excluidos. Integralidad. La intervencin de los programas sociales debe ser coherente, articulada y cohesionada para lograr, unvocamente, la inclusin de la poblacin excluida y vulnerable. Transparencia. Los programas sociales deben incorporar mecanismos para rendir cuentas ante los ciudadanos con claridad, de manera oportuna y veraz sobre la gestin, el impacto y los resultados de sus actividades. Descentralizacin. Los programas sociales adscritos al MIDIS buscan la articulacin y sinergias con los niveles de gobierno regional y local en el marco de sus competencias. Calidad. La gestin de los programas sociales se enfoca en la mejora continua para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de los usuarios con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos pblicos. Efectividad. La gestin de los programas sociales est orientada a lograr los objetivos planteados y atender el problema especfico para el cual han sido creados con los menores recursos posibles. Participacin social. Los programas sociales incorporan prcticas, mecanismos e incentivos que tienen por objetivo fomentar que los usuarios se involucren en la toma de decisiones y la gestin y supervisin de los programas. Interculturalidad. Los programas sociales tienen en cuenta en su diseo e implementacin la diversidad de la(s) identidad(es) cultural(es) en convivencia, el respeto a las diferencias y la comunicacin mutua. Emprendimiento. Las prestaciones de los programas, cuando corresponda, deben contribuir a generar la capacidad de crear, iniciar o formar un proyecto, organizacin u otra iniciativa de carcter social o empresarial. Intersectorialidad. Los programas sociales tienen en cuenta en su diseo e implementacin mecanismos para articular las intervenciones de diferentes sectores de Gobierno en funcin de un objetivo cuyo foco principal es la atencin al ciudadano a travs de servicios de calidad.

21

Informe final

22

Informe final

3. Proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales

3.1. Evaluacin de los programas sociales

El equipo de trabajo de evaluacin estuvo conformado por miembros de la Direccin General de Seguimiento y Evaluacin, como representantes del Despacho Viceministerial de Polticas y Evaluacin Social, y por miembros de la Direccin General de Calidad de Prestaciones Sociales, en representacin del Despacho Viceministerial de Prestaciones Sociales, as como por representantes de cada uno de los programas sociales.

3.1.1. Objetivos y funciones

El objetivo del equipo de trabajo fue coordinar el desarrollo de evaluaciones y sistematizaciones de experiencias nacionales e internacionales para determinar los ajustes y adecuaciones necesarias a las prestaciones y actividades de los programas sociales adscritos al MIDIS. Las funciones del grupo de trabajo fueron: Establecer las necesidades de informacin para el rediseo de los programas. Proponer estudios y evaluaciones que respondan a las preguntas y aspectos crticos identificados en coordinacin con los programas, as como identificar y compilar estudios ya realizados sobre dichos temas. Disear la metodologa de las evaluaciones, estudios y revisiones sistemticas y documentales. Sistematizar los resultados de las evaluaciones y estudios para retroalimentar los procesos de rediseo de los programas. Proponer recomendaciones especficas sobre la base de las evidencias encontradas para el rediseo de los programas.

3.1.2. Ejes del proceso de evaluacin

Los temas a evaluar fueron definidos en funcin de las principales interrogantes planteadas por los equipos de trabajo de cada programa social conjuntamente con los Despachos Viceministeriales del MIDIS. De esta forma, se identificaron preguntas de investigacin que fueron la base para las evaluaciones de los programas y la sistematizacin de las evidencias generadas. A continuacin se describe brevemente los resultados de las evaluaciones y la sistematizacin de evaluaciones realizadas.

Pensin 65 1. Informacin sobre los objetivos, alcance y prestaciones del Programa

23

Informe final

De acuerdo al informe de veedura de la Contralora General de la Repblica realizado al Programa Pensin 65 en el departamento de Puno (2012)7, existe desinformacin entre los usuarios sobre los beneficios del programa. El 50% de los usuarios entrevistados indic que no saba qu es Pensin 65 a pesar de ser usuario del programa; el otro 50% afirm que solo sabe que el Programa debe entregarle S/. 125 en forma mensual. Funcionarios pblicos entrevistados en el mbito local expresaron requerir mayor informacin sobre los procesos operativos del Programa (afiliacin) para el trmite documentario respectivo y para brindar una mejor atencin directa a los usuarios. El 44% de los usuarios entrevistados manifestaron que el personal de la municipalidad les indicaba cundo deban cobrar la transferencia, el 28% eran avisados por vecinos o familiares, el 15% por el personal del banco y el 13% por otras personas o autoridades distritales.

2. Presencia y proceso de afiliacin

Funcionarios entrevistados expresaron que era necesario contar con representantes de Pensin 65 en las jurisdicciones locales. Los trmites documentarios y procedimientos operativos relacionados con la afiliacin al Programa pueden ser largos: en tres distritos estudiados, se evidenci un tiempo de entre 24 y 76 das para la evaluacin de elegibilidad de la poblacin potencialmente usuaria del programa.

3. Integracin con oferta de servicios sociales

Existe muy poca presencia de iniciativas en el mbito local para brindar servicios especializados al adulto mayor, lo cual debilita la posibilidad de construir una red de apoyo social. Solo 95 municipalidades han creado los Centros de Atencin Integral del Adulto Mayor (CIAM), lo que no necesariamente implica que los centros se han implementado. Estos 95 municipios representan apenas el 5% de las 1,838 municipalidades del Per.

4. Aspectos relativos a los mecanismos para la entrega de la transferencia

De acuerdo a distintos estudios, los sistemas de pago electrnico adoptados por los programas de pensiones proveen beneficios para los adultos mayores y para el Programa. Para los usuarios, disminuye las probabilidades de robo y los tiempos asociados a viajes o a las largas filas de espera. Para el Programa, la entrega electrnica reduce considerablemente los costos de transaccin y de gestin, as como las probabilidades de fraude, corrupcin o robo.

Contralora General de la Repblica (2012). Informe de veedura N -2012-CG/PSC al Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensin 65 en el departamento de Puno..

24

Informe final

Los usuarios de los programas para adultos mayores que residen ms cerca de las zonas urbanas son ms propensos a usar los servicios del sistema bancario para recibir las transferencias. La confianza en los sistemas bancarios es un factor que pesa muchos para los usuarios, y es especialmente importante en las zonas ms alejadas de los centros urbanos.

FONCODES 1. Rol de los ncleos ejecutores

El Ncleo Ejecutor se ha convertido en la marca distintiva del modelo de intervencin de FONCODES8, y es un componente con una alta valoracin entre la poblacin y las autoridades locales. Este modelo es pertinente, y contribuye con el proceso de descentralizacin, en la medida que promueve la formacin de recursos humanos locales, alienta las relaciones interinstitucionales locales y regionales y facilita la participacin de los gobiernos locales en actividades econmicas y productivas para ampliar o replicar las propuestas. En el caso del proyecto Mi Chacra Productiva, el modelo del Ncleo Ejecutor ha permitido la operatividad y ejecucin del proyecto, dado que este es altamente demandante de organizacin, monitoreo y supervisin expeditiva. Asimismo, en trminos de institucionalidad, se hall que la intervencin combinada del coordinador tcnico y los expertos locales posibilita una mejor gestin y transferencia de tecnologas en este proyecto. En el caso de Agro Rural9, una de sus modalidades de intervencin es el Ncleo Ejecutor10, que ha probado ser un instrumento muy importante de gestin en la misma comunidad. La definicin del tipo de obra nace en la misma comunidad, quien, a travs de su ncleo ejecutor, solicita financiamiento a Agro Rural. As, se encontr que el 83% de los proyectos financiados se han definido en asamblea comunal, 88% de las obras visitadas estaban en buenas condiciones y 93% asegur que la comunidad hace el mantenimiento, aunque solo 42,4% de los entrevistados afirmaron que cuentan con un manual o gua.

2. Rol de FONCODES en la promocin de proyectos productivos

El Programa FONCODES III11 logr mejorar las condiciones de produccin de la poblacin objetivo, a travs de sistemas de calidad y control de la produccin, a la

Cunto- Desco (2008). Evaluacin final del subcomponente de consolidacin de proyectos productivos del programa FONCODES III. 9 Daz, J. (2011). Anlisis estadstico de base de datos de las encuestas de los programas sociales de Agro Rural: Ncleos Ejecutores y cobertizos. Ministerio de Agricultura.
10

Ncleo Ejecutor (Decreto de Urgencia N 085-2009): es una institucin que representa a una comunidad organizada, y que recibe financiamiento para la ejecucin de proyectos de inversin pblica menor (PIP menor) o mantenimiento de infraestructura (MI). El Ncleo Ejecutor est conformado por no menos de 100 personas que habitan en una determinada localidad rural o urbana, y que se encuentran en situacin de pobreza y extrema pobreza. El Ncleo Ejecutor est representado por: un(a) presidente(a), un(a) secretario(a), un(a) tesorero(a) y un(a) veedor(a), que es representante del Gobierno Regional, local o entidad que financia el PIP o MI.

11

Cunto-Desco 2008.

25

Informe final

que aplicaron instrumentos de planificacin. As, se ha incrementado el empleo a nivel familiar en cerca del 6% y se ha logrado la inclusin financiera de las personas, lo que en general les permite ofrecer un mejor producto al mercado. Esto conllev un incremento importante de 42% en los ingresos totales de la poblacin beneficiaria y en 26% en el gasto total por familia en el conjunto de los Micro Corredores Socio Econmicos (MCSE), as como mejoras en los niveles de pobreza. Respecto de este programa, los representantes de los ncleos ejecutores, las entidades operadoras y las oficinas zonales indicaron que el eje de intervencin con mayor efectividad y mejores resultados fue el de tecnologa productiva, mientras que el eje con avances ms limitados fue la articulacin con el mercado. Asimismo, se identificaron dificultades para la gestin de los proyectos, como la lejana de las localidades a intervenir y la dispersin de los productores participantes, en especial en las zonas amaznicas; diversidad de temas en algunos MCSE; diferencia en estrategias y metodologas con otras intervenciones, especialmente con las que retribuyen econmicamente a los productores por participar en sus propuestas; y retrasos en los desembolsos, en particular debido a la demora en hacer efectivas sus contrapartidas. En el caso de la experiencia de Mi Chacra Productiva12, se encontr que el Proyecto contribuy a reducir la inseguridad alimentaria mediante la produccin de alimentos vegetales y animales de alta calidad nutricional. As, 85% de las familias usuarias incrementaron en 50% los volmenes de produccin, disminuy en 20% la tasa de incidencia de morbilidad de Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA) e Infecciones Respiratorias Agudas (IRA) en nios menores de cinco aos y 75% de las familias usuarias adoptaron prcticas adecuadas para mejorar la salud y nutricin de la familia. Asimismo, se observ un ligero incremento de excedentes para el mercado y un mayor destino al autoconsumo familiar, aspecto que ha redundado en un ahorro del gasto familiar en alimentos, especialmente por el uso de productos del huerto y de la crianza de cuyes y gallinas. Sin embargo, la experiencia de Mi Chacra Productiva seala que la inclusin de una norma nacional que indique las caractersticas detalladas de un proyecto piloto que fije el nmero de tecnologas y de recursos financieros resta flexibilidad a la implementacin del proyecto. Complementariamente, se hall que el proyecto piloto aplicado en cinco regiones puede ser replicado, pero considerando realizar ajustes en los procedimientos y las tecnologas adecuadas a la diversidad de condiciones geogrficas, ambientales, productivas y sociales.

3. Rol de FONCODES en la promocin de servicios bsicos

La experiencia del Programa Municipal de Atencin a los Servicios Bsicos13 muestra que FONCODES est presente y cumple un rol vital en localidades con reales carencias de servicios y de capacidades locales; sin embargo, ms all de la implementacin del conjunto de medidas para mejorar el desempeo del programa, existen razones de fondo para evolucionar hacia un Fondo de Tercera Generacin

12

Swisscontact (2011). Estudio de evaluacin final del proyecto especial de desarrollo de capacidades de la familia rural denominado Mi Chacra Productiva.
Daz, R. (2012). Consultora para la evaluacin del Programa Municipal de Atencin a los Servicios Bsicos de FONCODES. Lima.

13

26

Informe final

introduciendo mejoras sustanciales para responder de una manera ms oportuna y eficiente a las necesidades de la poblacin en situacin de pobreza extrema y dispersa en cientos de pequeos municipios con fuerte arraigo rural en todo el Per. En funcin de la contribucin del Programa a mejorar los servicios bsicos de la poblacin, es necesario tomar en consideracin que la creacin de FONCODES ocurri en un contexto de debilidad de los sectores sociales para asumir con el dinamismo necesario la ejecucin de inversiones, especialmente en zonas rurales. Sin embargo, veinte aos despus de creado, es necesario que FONCODES revise su rol como complemento de la inversin prevista por sectores sociales como salud, educacin y saneamiento, y lo reoriente hacia sectores en los que, por la naturaleza del programa, pudiera tener mayor impacto. Como se aprecia en la Tabla 2, los volmenes de inversin sectorial son considerablemente altos, por lo que la inversin que pudiera hacer FONCODES en estas materias contando con S/. 5,4 millones para ello es prcticamente nulo.

Tabla N 2: Presupuesto de inversiones en educacin, salud y saneamiento y variaciones porcentuales

Educacin Nivel de Gobierno Nacional Regional Local Total Salud Nivel de Gobierno Nacional Regional Local Total Saneamiento Nivel de Gobierno Nacional Regional Local Total
Fuente: SIAF

2012 2,673,715,770 383,323,059 617,425,283 3,674,464,112

Respecto al 2011 95% 1% 26% 64%

Respecto al 2007 481% 57% 67% 243%

2012 Respecto al 2011 958,118,590 20% 724,138,273 45% 235,795,966 37% 1,918,052,829 30%

Respecto al 2007 32% 151% -56% 23%

2012 Respecto al 2011 446,080,159 -2% 380,385,114 -22% 1,269,248,783 42% 2,095,714,056 14%

Respecto al 2007 -35% 203% 254% 79%

Cuna Ms/Wawa Wasi 1. Demanda de cuidado diurno

La demanda del cuidado diurno se basa en la indisponibilidad de alguien que quede a cargo de la atencin del nio o nia prioritariamente o en razones relacionadas a
27

Informe final

un mejor cuidado en trminos de alimentacin, educacin, estimulacin y apoyo nutricional (Infomet 2000)14, reconocido esto ltimo como una oportunidad para que las madres puedan buscar ingresos alternativos (Instituto Cunto 2003). En esa lnea, Cueto, Guerrero, Len, Zevallos y Sugimaru (2009) evidencian que el objetivo del Programa de promover el desarrollo fsico, cognitivo y social del nio y la nia es poco comprendido por la comunidad en general, en tanto es visto solo como un espacio de cuidado y alimentacin mientras los padres o familiares a cargo trabajan.

2. Desarrollo psicomotor
Con relacin al desarrollo psicomotor de los nios y nias, el 42% muestra algn grado de dficit, y no existe diferencia estadstica significativa en relacin con el tiempo de exposicin del Programa de seis meses, uno o dos aos. Adems, el dficit en el grupo de 12 a 23 meses es de 57.1%, con diferencias segn mbito geogrfico: sierra 68,3% y costa 61,5%15.

3. Rol de las madres cuidadoras En relacin con las madres cuidadoras, Cueto et l. (2009)16 evidencian que desconocen los objetivos de desarrollo a lograr en los nios y nias, por ende, no fomentan el desarrollo de habilidades motoras y de lenguaje. Si bien es cierto que 78,9% de ellas recibieron alguna capacitacin en el ltimo ao, en temas de salud, alimentacin y nutricin, no ocurre lo mismo con el desarrollo de capacidades acerca de desarrollo psicomotor y aprendizaje temprano de los nios (Instituto Cunto 2003). 17 Otra evidencia identificada es la rotacin de las madres cuidadoras. En octubre de 2004, el 73,55% solo superaba el ao de permanencia (Arroyo 2004)18. De igual forma, segn WawaNet (2012)19, la rotacin de madres cuidadoras en los seis primeros meses es del 25%, y el 34% de las cuidadoras sobrepasa los tres aos de permanencia. 4. Focalizacin
En relacin con la focalizacin, existen evidencias respecto de que el Programa no est orientado a zonas de extrema pobreza. El Instituto Cunto (2003) encontr que 20,9% de hogares no estn adecuadamente focalizados, tomando en cuenta criterios de pobreza y grupos de edad de los nios y nias. De igual forma, Informet (2000) revela que no existen distritos en condicin de pobreza extrema atendidos. As,
Informet (2000). Informe final de la evaluacin del Programa Nacional Wawa Wasi. Instituto Cunto (2003). Informe final de la evaluacin de impacto del Programa Nacional Wawa Wasi

14 15 16

Cueto S., Guerrero G., Leon J., Zevallos A. y Sugimaru C. (2009). Promoting Early Childhood Development through a Public Programme: Wawa Wasi in Per. Oxford: Ed Young Lives.
17 18 19

Instituto Cunto 2003. Arroyo, J. (2004). Informe final de la evaluacin del plan de accin del Programa Nacional Wawa wasi.

WawaNet es el sistema informtico del Programa Cuna Ms a travs del cual se hace seguimiento peridico a distintos indicadores del Programa.

28

Informe final

Arroyo (2004) muestra que solo el 38,4% pertenece a la zona de extrema pobreza. Del mismo modo, el INEI (2009) seala que, de los distritos donde opera el programa, el 79% tiene tasa de pobreza extrema menor a 30%, el 12% tiene tasa de pobreza extrema de entre 30% y 50%, y el 8.5% tiene tasa de pobreza extrema mayor a 50%.

5. Cultura de crianza de padres

Con relacin a los servicios que brinda el Programa a las madres/padres usuarios, el Instituto Cunto (2003) encontr que solo 34% recibi alguna capacitacin en los 12 meses anteriores a la encuesta, porcentaje del cual el 17,6% habitaba en la selva. Adems, solo 23,3% recibi alguna consejera, porcentaje que llega al 8,8% en la selva. Infomet (2001) muestra que el 30,2% de los padres recibieron informacin sobre prcticas saludables o de crianza, y Arroyo (2004) evidencia que las buenas prcticas de crianza entre los padres fue uno de los aspectos ms dbiles del programa. De igual forma, Cueto et l. (2009) identifican que los padres no estn comprometidos con la cultura de crianza que se imparte en el Wawa Wasi.

6. Rol de programas de acompaamiento familiar

Con relacin a los programas de acompaamiento familiar, Guldan et l. (2000)20 mostraron que las consejeras nutricionales a cargo de educadores comunitarios reducen la desnutricin crnica y global. Bhandari y et l. (2001)21 compararon el efecto en el crecimiento fsico de nios de 4 a 12 meses atribuido al suministro de un suplemento de alimentos enriquecidos con micronutrientes, consejera y visitas domiciliarias: los nios con suplementos alimentarios y consejera ganaron 250 g ms de peso que el grupo que solo recibi visitas. Asimismo, los nios con suplemento y consejera tuvieron 0,4 cm ms de talla que el grupo que recibi solo visitas. Zaman et l. (2008)22 mostraron que la consejeras a cargo de trabajadores de salud y visitas domiciliarias de sus pares increment el peso de los nios significativamente. Hardiker et l. (2009) reportan que la facilitacin de conocimiento y seguimiento por parte de personas procedentes de la comunidad local es vista como un factor importante, que contribuye en el xito y sostenibilidad de las intervenciones orientadas a la actividad fsica y la alimentacin y la nutricin.

Guldan, G. S. et l. (2000). Culturally appropriate nutrition education improves infant feeding and growth in rural Sichuan, China. En J Nutr, vol. 130, n. 5: 1204-1211.
21

20

Bhandari, N. et l. (2001). Food supplementation with encouragement to feed it to infants from 4 to 12 months of age has a small impact on weight gain. En The Journal of Nutrition, vol. 131, n. 7: 1946-1951.

Zaman, S., Ashraf, R. y Martines, J. (2008). Training in complementary feeding counselling of healthcare workers and its influence on maternal behaviours and child growth: a cluster-randomized controlled trial in Lahore, Pakistan. En J Health Popul Nutr, vol. 26, n. 2: 210-222.

22

29

Informe final

Dubowitz (2007)23 mostr que el establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento del estado de salud de las mujeres y de nios de 0 a 36 meses de edad por parte de vecinos o recursos humanos locales del Programa estudiado contribuy a que los nios pequeos tuvieron una prevalencia 45% inferior de la desnutricin severa que los nios que no recibieron la intervencin.

Juntos 1. Resultados del programa

Juntos muestra logros en el objetivo a corto plazo. La incidencia de pobreza se redujo en 14% y la brecha de pobreza, en 14.52%, como consecuencia del incremento en el consumo. Es importante precisar que el consumo en general se elev en 33%24.

2. Resultados de las condicionalidades de educacin y salud

Si bien se observa un incremento considerable en la probabilidad de que un nio beneficiario asista a la escuela, bajo la condicin de estar matriculado (25%), es necesario resaltar que, en 2009, solo se matricul el 80% de los nios en edad escolar de las familias del Programa Juntos. Vaquis y Perova (2011) 25refieren: Estos hechos sealan claramente que el sistema de verificacin del cumplimiento de las condiciones hasta el 2009 se puede mejorar. En lo que respecta a la utilizacin de los servicios de salud, las estimaciones sugieren impactos significativos como: el 69% de los nios de los hogares beneficiarios habra recibido controles de salud durante tres meses antes de la entrevista, el 5% habra recibido vacunas en los ltimos tres meses y el 55% habra buscado asistencia mdica en caso de enfermedad. En el caso de las mujeres en edad frtil de los hogares del Programa, aument la probabilidad de tener un parto asistido por un mdico y de usar anticonceptivos en 91% y 12%, respectivamente. En el documento Las Transferencias Condicionadas en Amrica Latina: Luces y Sombras, de 2007, la CEPAL resalta la importancia de la transparencia y la fiabilidad de los sistemas de registro de las familias atendidas a fin de garantizar la credibilidad de las intervenciones y mantenerlas al margen de fenmenos como el clientelismo y la corrupcin. Por su parte, y en el mismo sentido, Carlos Eduardo Arambur refiere que es pertinente revisar la carga de trabajo de los Promotores Sociales del Programa, y sugiere como tema pendiente el evaluar su grado de rotacin26.

23

Dubowitz, T., Levinson, D. y Peterman, J. N. (2007). Intensifying efforts to reduce child malnutrition in India: An evaluation of the Dular Program in Jharkhand. En India Food and Nutrition Bulletin, vol: 28, Issue: 3, 266-273.
Vaquis, R. y E. Perova (2011). Evaluacin cuasi experimental del Banco Mundial Ms tiempo en el Programa, mejores resultados: duracin e impactos del Programa Juntos en el Per.

24

Vaquis, R. y Perova, E. (2011). Evaluacin cuasi experimental del Banco Mundial: Ms tiempo en el Programa, mejores resultados: Duracin e impactos del Programa JUNTOS en el Per.
26

25

Arambur, C. (2009). Informe compilatorio: el Programa Juntos, resultados y retos.

30

Informe final

3. Verificacin de corresponsabilidades27
Duplicidad de funciones entre la labor del asistente educativo y el promotor social: El Minedu, mediante el Sistema de Informacin de Apoyo a la Gestin de la Institucin Educativa (SIAGIE), recolecta informacin referida a matrcula desagregada por alumno, asistencia por alumno y calificaciones/notas, proveniente de institutos educativos (II. EE.) y redes educativas a travs de asistentes educativos y directores de II. EE. La intranet Juntos recolecta la informacin referida a asistencia por alumno proveniente de II. EE. por medio de promotores. La posible falta de coordinacin y acuerdos especficos est ocasionando que tanto la Oficina de Informtica del Ministerio de Educacin como el Programa Juntos estn levantando informacin en los mismos II. EE., que se estima en alrededor del 70%. El hecho de que los promotores de Juntos realicen la verificacin de las corresponsabilidades les da el carcter de ser jueces y parte, lo que les otorga discrecionalidad y le resta transparencia al proceso28. Respecto de la sobrecarga laboral del promotor social y sus consecuencias en la calidad de informacin, el equipo regional de Juntos de Apurmac refiri: Los gestores deben tener a su cargo ms de 350 familias, que fue la cantidad de familias recomendadas que debera asumir cada uno de ellos. Es frecuente que cada gestor tenga a su cargo el doble de esta cantidad recomendada. En tanto que el equipo regional de Juntos de Cusco relat: No siempre los directores de los IIEE y los responsables de los establecimientos de salud (EE. SS.) tienen el tiempo o la disposicin suficiente para hacer una verificacin detallada de los formatos que visan29.

4. Cierre de brechas Los nios de entre 6 y 14 aos debern asistir a un mnimo de 85% de las clases. Sin embargo, segn refiere Arcia30 (2009), en muchos distritos en Piura, Cusco y Amazonas la distancia entre el poblado y el instituto educativo es mayor a los 50 km, cuando normalmente la distancia mxima razonable de la comunidad al IIEE es de 5 km. La ENAHO muestra que la distancia determina el 7,9% de la inasistencia entre los 6 y 11 aos y el 5,8% entre los 12 y 14 aos31. Existe insuficiente cobertura y calidad de la oferta de servicios de salud y nutricin. Dada la distancia y dificultades de acceso de la poblacin al establecimiento de salud, suponer que las madres de comunidades lejanas acudirn al establecimiento para recibir un servicio preventivo como el CRED (Control de Crecimiento y Desarrollo), que adems es mensual, parece ser un error. Asimismo suponer que el limitado personal de los Puestos de Salud, generalmente solo un tcnico, se dar abasto para realizar el trabajo
27

Cruz Fano, A. (2010). Diseo operacional de la verificacin de corresponsabilidades de las familias en el Programa JUNTOS. Banco Interamericano de Desarrollo. 28 Ibdem. 29 Varillas W. Informe de Evaluacin de Convenios de Gestin del Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres Juntos en Ayacucho, Apurmac, Cusco y Puno/ Huancavelica, Cajamarca, Loreto y Hunuco Informe preliminar sobre Apurmac, Cusco, Puno 2012. 30 Arcia, G. (2009). Juntos: Anlisis de la oferta y demanda educativa a nivel distrital. Banco Interamericano de Desarrollo. 31 Ibd.

31

Informe final

extramural, parece ser tambin un error, por lo menos en lo que corresponde a las comunidades lejanas (en las que precisamente se concentra la poblacin indgena) o incluso a aquellas que estn a ms de una hora de distancia del establecimiento32.

5. Sobre egreso Segn Alczar (2010): Para efectos de poltica, debe quedar claro que la transferencia econmica que se les brinda no es la suficiente como para sostener inversiones en capital productivo, por lo que solo significa un alivio econmico de corto plazo. Los fondos recibidos son utilizados casi en su totalidad en alimentos nutritivos y tiles escolares33. Existe la percepcin acerca de que el Programa tiene un sesgo asistencial, lo que hace que se reclame que se invierta ms bien en cuestiones productivas34. PRONAA 1. Cumplimiento de objetivos y gestin del Programa
A lo largo de 20 aos, el PRONAA concentr mltiples objetivos, que terminaron sobreponindose a su objetivo principal: contribuir a prevenir la malnutricin en la poblacin menor de 12 aos. As, las evaluaciones concluyeron que el Programa: Adoleci de metas a nivel de actividades, componentes y resultados, lo que impide gestionar y evaluar el Programa en funcin de resultados35. Prioriz los medios para lograr el objetivo, dando nfasis a la operacin logstica (procesos de adquisicin, almacenamiento, distribucin), sin tomar en cuenta los aspectos educativos de higiene, salud y nutricin36, los gustos regionales de nios y nias, la diversificacin permanente de los productos, el seguimiento a la aceptabilidad o el hasto a cada uno de los productos que se entregan37. No tom en cuenta brindar la informacin y educacin nutricional permanente a los diferentes actores sociales involucrados, as como la supervisin a los centros de salud e instituciones educativas, de tal forma que haya permitido implementar estrategias que reduzcan al mnimo el riesgo de problemas de manipulacin de los alimentos38.

Ministerio de Economa y Finanzas (2009). Unidad de Coordinacin de Prstamos Sectoriales. Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. Proyecto Swap Juntos: Resultados en Nutricin. Marco de Referencia para la Ejecucin del Plan Indgena. 33 Alczar, L. (2010). Diseo de una estrategia de graduacin diferenciada de los hogares beneficiarios del Programa Juntos. 34 Instituto de Estudios Peruanos (2009). Estudio de percepcin sobre cambios de comportamiento de los beneficiarios y accesibilidad al Programa en el distrito de San Jernimo (Andahuaylas-Apurmac). Informe final 2009. Lima: IEP. 35 Soltau, Luis F. y T. Sanz (2008). Informe final-Presupuesto pblico evaluado: Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Lima: MEF. 36 Contralora General de la Repblica (2008). Programas sociales en el Per. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental. Lima. 37 Soltau y Sanz 2008. 38 Cattaneo, A. y R. Buzzetti (2001). Effect on rates of breast feeding of training for the baby friendly hospital initiative. En BMJ, vol. 323, n. 7325: 1358-1362.

32

32

Informe final

Enfrent limitaciones en el proceso de compras, lo que se tradujo en una dificultad real para aprovechar economas de escala, y se torn en un programa comprador con poca capacidad de negociacin; adems, la entrega de alimentos ha sido incompleta y no oportuna debido al menor poder adquisitivo del presupuesto institucional y a la limitada cantidad de supervisiones que efecta, entre otros aspectos39. Cont con normativa inconsistente, como es el caso de la norma para las compras de alimentos (Ley N 27767), que tiene como prioridad asegurar que dichas compras promuevan la produccin local, a pesar de que el mayor costo de estas atentaba contra los objetivos nutricionales del Programa40. Evidencia vulnerabilidades operativas. Por ejemplo, en la cadena estructurada del PIN, los establecimientos de salud representan el eslabn que tiene el contacto directo con el usuario, pero dichos establecimientos se encuentran fuera del mbito de gestin directa del Programa41.

2. Focalizacin, cobertura y subcobertura Se constata una cobertura deficiente y no inclusiva de la poblacin que ms requera del aporte nutricional. Sobre el particular, la evaluacin concluy lo siguiente42: Solo 16% de los nios menores de tres aos en situacin de pobreza reciban el servicio a nivel nacional, 4% en zona urbana y 24% en el mbito rural. La tasa de filtracin del consumo de papilla en 2010 fue de 30% a nivel nacional, y lleg en las reas urbanas al 46% y a 28% en el rea rural. Se entrega papilla a poblacin con menor riesgo de desnutricin crnica. Se atiende a los usuarios solo si ellos se acercan a los establecimientos de salud, y se excluye de manera sistemtica a la poblacin que no tiene acceso o lo tiene limitado a la atencin de salud (reas rurales, la poblacin indgena y la de extrema pobreza, que son probablemente las que ms necesiten de la intervencin)43. 3. Consumo de la papilla El consumo efectivo de la papilla en la poblacin objetivo del PIN es de 52%, y es menor en zonas rurales que en zonas urbanas, 49% y 59%, respectivamente44. Lo que consume efectivamente cada nio menor de tres aos es inferior a la cantidad por usuario que reciben los establecimientos de salud porque las madres de familia suelen repartir el contenido de la canasta entre los diferentes integrantes de su hogar45. El consumo de la papilla est relacionado directamente con un mayor nivel educativo de las madres, el mbito de residencia urbano y la no afiliacin al Seguro Integral de Salud46.

39 40 41

Soltau y Sanz 2008. Ibd. Soltau y Sanz 2008.

42 Daz, J. (2012). Consultora para realizar anlisis estadsticos del consumo de la papilla. Estudio por encargo del MIDIS. 43 44 45

Soltau y Sanz 2008.

Daz 2012..

Ibd. 46 Ibd.

33

Informe final

4. Efecto sobre la nutricin de los usuarios y usuarias Estudios internacionales han reportado que la consejera nutricional puede incrementar el consumo de caloras y mejorar la calidad de la ingesta de alimentos de nios menores de un ao47, y que las intervenciones que solo suministran alimentos no tienen mayor impacto que intervenciones educativas en pases en desarrollo48. Existen estudios que reportan el fracaso de la mayora de los programas de alimentos, tanto en llegar a las personas que realmente los necesitan como en mejorar en forma sustantiva los resultados en materia de nutricin, tras los dbiles marcos de rendicin de cuentas que muestran49. Estudios muestran que el 71% de los nios de 6 a 11 meses cubrieron sus requerimientos totales de energa, el 52% en el grupo de 12 a 23 meses, y solo el 32% en los nios de 24 a 36 meses. En conclusin, para todos los nutrientes, se tiene que el mayor aporte proviene de los alimentos del hogar, y es mnimo el aporte de la canasta del PIN50. 5. Convenios de Gestin del Programa de Complementacin Alimentaria (PCA)51 La suscripcin tarda del Convenio de Gestin con los gobiernos locales retrasa la transferencia de recursos y la ejecucin de las actividades programadas. Los Convenios de Gestin han sido vistos como un requisito que permite la transferencia del presupuesto del MEF a partir de la informacin del PRONAA, por lo que lo ven como necesario para la asignacin de recursos, pero no como un acuerdo de partes para mejorar la gestin del PCA. PRONAA no tiene un rol proactivo con relacin a las materias de capacitacin, supervisin y gestin del programa, y se centra en la verificacin y asistencia en la compra de alimentos bsicamente. Un estudio realizado a ocho provincias indica que no todos los gobiernos locales tienen grupos de la poblacin objetivo como beneficiaria del PCA y es el grupo de menor deteccin el grupo de Alimentos por Trabajo52. Considerando los problemas estructurales identificados como resultado de las evaluaciones y sistematizacin de evaluaciones, se decidi desactivar el PRONAA, lo cual fue aprobado mediante Decreto Supremo N 007-20012-MIDIS, publicado el 31 de mayo de 2012. Los informes de evaluacin y sistematizaciones de las evaluaciones pueden ser consultadas en el Anexo 2.
Bhandari, N. et l. (2005). Use of multiple opportunities for improving feeding practices in under-twos within child health programmes. Disponible en: http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/16113403 48 Bhandari, N. et l. 2001. 49 Tesliuc, C. y Walker, I. (2007). Proteccin social en el Per. Cmo mejorar los resultados para los pobres? Lima: Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, Banco Mundial. 50 Gutirrez, W. et l. (2010). Informe final: Evaluacin del Programa Integral de Nutricin PIN-Subprograma Infantil. Lima: Instituto Cunto. 51 Rodriguez, A. (2012). Evaluacin de los convenios de gestin del Programa de Complementacin Alimentaria en las provincias de Huancasancos y Vctor Fajardo. Estudio por encargo del MIDIS. 52 Escajadillo, R. (2012). Evaluacin de los convenios de gestin del Programa de Complementacin Alimentaria en las provincias de Canta, Caete, Celendn, Jan, San Marcos, Lamas y San Martn. Estudio por encargo del MIDIS.
47

34

Informe final

3.2.

Rediseo de los programas sociales

El equipo de trabajo de rediseo estuvo conformado por representantes del Despacho Viceministerial de Prestaciones Sociales, as como por representantes de cada uno de los programas sociales.

3.2.1. Objetivos y funciones

El objetivo del equipo fue identificar los principales ejes del rediseo de los programas sociales adscritos al MIDIS y, de manera complementaria a las evidencias generadas por las evaluaciones, proponer recomendaciones orientadas a hacer los ajustes necesarios en el diseo de los referidos programas sociales. Las funciones del equipo de trabajo de rediseo fueron las siguientes: Identificar los temas crticos y elaborar las propuestas de rediseo que correspondan. Establecer las pautas para el rediseo de los programas sociales. Proponer los lineamientos para los temas de rediseo transversales a los programas, sobre la base de las propuestas de las Direcciones Generales a las que corresponden las funciones vinculadas a dichos temas.

3.2.2. Ejes del rediseo de los programas sociales

Teniendo en cuenta los temas crticos identificados y las evidencias generadas por las evaluaciones, se identific los siguientes aspectos clave para el rediseo de los programas sociales: Diseo programtico La metodologa de la descripcin del diseo de los programas sociales del MIDIS permite no solo estandarizar y uniformar, sino principalmente asegurar que el diseo del Programa explicite el modelo lgico que se opta para la atencin de un problema social. El diseo de todos los programas sociales del MIDIS, actuales o futuros, debe tener los siguientes contenidos mnimos: 1. Definicin del programa, como estructura funcional creada para resolver un problema especfico. 2. Problema especfico, el cual debe partir de los lineamientos de poltica del Ministerio. 3. Objetivo del programa, en el que se determine claramente el resultado especfico esperado. 4. Poblacin objetivo, as como los criterios de focalizacin y priorizacin a ser utilizados. 5. Estrategias de intervencin, como son los mecanismos, instrumentos u otros que son necesarios para llegar a la poblacin. Asimismo, los programas deben tener desde su creacin lnea de base, programacin de evaluacin de impacto, estar contenidos en un Presupuesto por Resultados (PpR) e
35

Informe final

incorporar estndares de calidad. Del mismo modo, deben contar con protocolos y estndares de servicio, as como con un sistema de quejas y atencin a los usuarios. En el Anexo 3 seincluye la propuesta de lineamientos para la descripcin del diseo programtico de los programas MIDIS, que deber ser discutida, aprobada y desarrollada por la Direccin General de Descentralizacin y Coordinacin de Programas Sociales. Focalizacin Los sistemas de focalizacin claros, transparentes y tcnicos permiten asegurar que los recursos pblicos comprometidos en los programas sociales lleguen solo a los hogares o territorios que los requieran, garantizando que los recursos sean asignados de manera equitativa y eficiente. De esta forma, se previene de elevar los problemas de filtracin o subcobertura. Tabla N 3: Criterios de focalizacin segn los programas del MIDIS
Programa social Juntos Mapa de pobreza 2009 Criterios de focalizacin Socioeconmica Focalizacin geogrfica e individual (pobres extremos) Focalizacin geogrfica e individual (pobres extremos) Categrica Menores hasta los 14 aos de edad o mujeres en estado de gestacin. Adultos mayores (65 aos o ms) en pobreza extrema, que no perciban otra pensin pblica o privada, o beneficios de otros programas sociales, a excepcin del SIS y PRONAMA. Nias y nios menores a 36 meses de edad.

Pensin 65

2009

Cuna Ms

Focalizacin geogrfica e individual (pobres) PRONAA 2001 Focalizacin geogrfica Programa Integral de Nutricin (PIN): (pobres) Nias y nios de 6 a 36 meses de edad, madres gestantes, madres que dan de lactar. Nias y nios en edad preescolar de 3 a 6 aos de edad y en edad escolar de 6 a 12 aos de edad. Programa de Complementacin Alimentaria (PCA): Nias, nios, adolescentes, personas con TBC, adultos mayores y personas con discapacidad, abandono, vctimas de violencia familiar y poltica. FONCODES 2006 Focalizacin geogrfica Distritos rurales pobres. (pobres) Fuente: Direccin General de Gestin de Usuarios y Programas

2009

Con la adscripcin de cinco programas sociales al MIDIS, que contaban con diversos mecanismos de focalizacin y con diferente grado de desarrollo (ver Tabla 3), se evidenci la existencia de diversos problemas en los procesos de focalizacin implementados. Entre ellos se puede mencionar el desalineamiento respecto a las funciones establecidas en las normas vigentes, el uso de instrumentos de focalizacin no adecuados (caso del mapa de pobreza), traslapes de funciones y la falta de seguridad en
36

Informe final

los flujos de informacin, entre otros. Cabe sealar que parte de estos problemas son atribuidos a: La ausencia de un marco legal comprehensivo de las mltiples dimensiones de la focalizacin (poltica, organizacional, procesos, gestin de la informacin, financiero y de desempeo). La ausencia de un marco legal claro respecto de los roles y funciones asignados a los diversos agentes vinculados a la focalizacin, incluyendo los programas sociales. La ausencia de una instancia rectora que fiscalizara y supervisara los procesos de focalizacin. La ausencia de criterios para homogeneizar el uso de instrumentos de focalizacin y fuentes de informacin (por ejemplo, mapas de pobreza). La ausencia de incentivos que alinearan los objetivos de la poltica social en conflicto (equidad vs. eficiencia, transparencia vs. seguridad, inclusin y proteccin social, entre otros)

Con la transferencia del Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) al MIDIS hasta el 31 de diciembre de 2012 para su rediseo y fortalecimiento, se ha considerado oportuno establecer una propuesta de lineamientos de polticas que definan claramente los principios, reglas, roles y fuentes de informacin adecuadas para este proceso. En este escenario, se propone: 1. Unificar, organizar y potenciar las actuales reglas que rigen el SISFOH que tienen impacto directo en la eficiencia y equidad de la asignacin de los recursos pblicos en los programas sociales, para lo cual es necesario: - Definir los actores vinculados al sistema y evaluar la viabilidad de incluir como actores del sistema a la RENIEC y a los gobiernos regionales y locales, entre otros. - Definir la rectora del sistema y los roles de cada uno de los actores involucrados. - Establecer los principios del sistema y evaluar la pertinencia de trabajar con transparencia, eficiencia y equidad, entre otros aspectos. - Asegurar que las etapas o fases de la actuacin del SISFOH cuenten con procesos de control de calidad y mecanismos para asegurar la generacin de informacin oportuna y vlida para los programas sociales. 2. Establecer las reglas, roles, conceptos y principios para la focalizacin de los recursos pblicos destinados al gasto social: - Definir qu entidades del Estado estn sujetas a esta poltica. - Definir conceptos de elegibilidad y focalizacin de usuarios. - Determinar las reglas e instrumentos de focalizacin, incluyendo mapas de pobreza. - Establecer mecanismos de control de calidad, frecuencia de recojo y uso de informacin.

37

Informe final

Definir los roles y procesos que cada uno deber implementar para desarrollar esta poltica.

En consecuencia, el objetivo de estas propuestas es contar con un mecanismo de focalizacin transversal a los programas, ordenado y coherente, que adems estandarice los criterios y las fuentes de informacin utilizadas. Orientacin a resultados El MIDIS ha definido un conjunto de pautas bsicas que guan transversalmente su gestin y generan rutinas nuevas, modernas y eficientes. Una de ellas es trabajar bajo la lgica de gestin por resultados, y utilizar de manera especfica las herramientas del PpR para elaborar el Presupuesto Pblico, en el marco del cual las actividades a ser financiadas con los recursos pblicos se disean, ejecutan y evalan en relacin con los resultados en beneficio de la poblacin, particularmente la ms pobre del pas. En esa lnea, en el primer semestre de 2012, tres de los cinco programas adscritos al MIDIS han elaborado y presentado al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) los PpR para el ao 2013: Programa presupuestal con enfoque de resultados Pensin 65 (Anexo 4): Dado que es un programa nuevo, es la primera vez que se elabor un PpR. Adems de orientar al Programa hacia una gestin por resultados, con el PpR se ha definido con claridad el problema, la poblacin objetivo, el resultado especfico y las estrategias de intervencin del Programa. Tabla N 4: Aspectos clave del PpR de Pensin 65
Problema Limitado acceso de los adultos mayores que viven en situacin de pobreza a una seguridad econmica que contribuya a mejorar su bienestar Personas de 65 aos de edad o mayores que viven en situacin de pobreza y no cuentan con una pensin originada en algn sistema de pensiones contributivo, ni son beneficiarios de algn programa social, con excepcin del Seguro Integral de Salud (SIS), el Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (PRONAMA) y los programas de reparaciones. Los adultos mayores que viven en situacin de pobreza cuentan con una seguridad econmica que les permita incrementar su bienestar. (1) Identificacin y registro de potenciales usuarios. (2) Afiliacin de usuarios. (3) Entrega de subvencin monetaria. (4) Verificacin de supervivencia de los usuarios. (5) Articulacin con otros sectores y niveles de gobierno.

Poblacin objetivo

Resultado especfico Estrategias de intervencin

Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados Cuna Ms (Anexo 5):

38

Informe final

El Programa tiene dos modalidades: Cuidado Diurno, planteado sobre la base de la experiencia de los Wawa Wasi y Acompaamiento a Familias. Es una nueva propuesta de intervencin que se viene implementando como piloto durante el ao 2012. El objetivo general del Programa es mejorar el desarrollo infantil de nias y nios menores de 36 meses de zonas en situacin de pobreza y pobreza extrema, para superar las brechas en su desarrollo cognitivo, social, fsico y emocional53. A mayo de 2012, se ha desarrollado y presentado el PpR del segundo componente, Acompaamiento a Familias, y se ha precisado el problema, la poblacin objetivo, el resultado especfico y las estrategias de intervencin: Tabla N 5: Aspectos clave del PpR de Cuna Ms
Problema Bajo nivel de desarrollo infantil de los nios y nias menores de 36 meses que viven en zonas en situacin de pobreza y pobreza extrema. Nias y nios menores de 36 meses que viven en zonas en situacin de pobreza y pobreza extrema en reas rurales. Mejorar el nivel de desarrollo infantil en cuanto a lenguaje y actividad motora de las nias y nios menores de 36 meses que viven en zonas en situacin de pobreza y pobreza extrema en reas rurales. Visitas a hogares y sesiones grupales de socializacin e interaprendizaje con madres gestantes, nias y nios menores de 36 meses de edad y sus familias en Centros Cuna Ms. Conformacin y gestin de los Comits de Gestin y Consejo de Vigilancia. Incorporacin de propuestas comunales para el desarrollo infantil en espacios de concertacin local. Vigilancia comunitaria en desarrollo infantil y calidad del servicio.

Poblacin objetivo Resultado especfico

Estrategias de intervencin

El Programa Cuna Ms desarrollar para el 2014, el PpR para la modalidad Cuidado Diurno, a ser presentado en mayo de 2013, con el objetivo de redisearla a partir de evidencias sobre intervenciones efectivas, pertinentes y de calidad. Programa presupuestal con enfoque de resultados Juntos (Anexo 6): Es el segundo ao consecutivo que el Programa elabora y presenta su PpR al Ministerio de Economa y Finanzas. En el proceso de elaboracin se precisaron los siguientes temas: Tabla N 6: Precisiones realizadas en el PpR de Juntos
Problema Limitado acceso de gestantes, nios, adolescentes y jvenes hasta los 19 aos de edad de hogares de situacin de pobreza a los servicios de salud, nutricin y

53

Ver Decreto Supremo N 003-2012-MIDIS, aprobado en mayo de 2012, que crea el Programa.

39

Informe final

educacin en las zonas rurales. Poblacin objetivo (principales cambios) Se ampla la edad de la poblacin objetivo: de nios de entre 0 y 14 aos a nios de entre 0 y hasta que terminen la secundaria o cumplan 19 aos, o lo que ocurra primero, con el objetivo de asegurar que los jvenes terminen la secundaria. La identidad de la poblacin objetivo ya no ser un resultado sino un medio; para reflejar este cambio se ha modificado el modelo lgico del programa. El Programa se orientar a atender a la poblacin objetivo de zonas rurales.

Estrategias de intervencin (principales cambios)

Se incluye un componente de orientacin y acompaamiento a los hogares usuarios del programa, con el fin de garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de corresponsabilidades.

En consecuencia, FONCODES y el componente de Cuidado Diurno de Cuna Ms no tienen PpR para el ao 2013, sin perjuicio de su elaboracin y presentacin al MEF el prximo ao. Propuestas de rediseo segn programas sociales Pensin 65 El Programa inici sus operaciones en octubre de 2011, por lo que las adecuaciones que se proponen y desarrollan en el marco del Decreto Supremo N 002-2012-MIDIS estn vinculadas a la mejora de los procesos y definiciones. Algunas de estas adecuaciones ya se han implementado, en tanto que otras son recomendaciones para desarrollar en los prximos meses54:55. i. Ajustes al proceso de focalizacin De acuerdo a su norma de creacin, Pensin 65 focalizaba con criterios socioeconmicos (Ficha Socioeconmica nica-SISFOH) y geogrficos: solo en 14 departamentos y en aquellos distritos con ms del 50% de pobreza extrema56. As, se exclua automticamente a las personas adultas mayores que cumplen con las condiciones del Programa pero que no viven en las zonas priorizadas. De acuerdo a la informacin provista por el SISFOH en abril de 2012, un aproximado de 136,000

54

Estas propuestas se sustentan en el documento de PpR y en las consultoras: i. Elaboracin y anlisis de propuestas alternativas del proceso de verificacin de supervivencia de usuarios del Programa Pensin 65; ii. Revisin de los procesos de transferencia monetaria a usuarios del Programa de Asistencia Solidaria Pensin 65 y propone alternativas de procesos de transferencias monetarias; iii. Revisin y propuesta de mejora de los procesos de afiliacin y desafiliacin Estas propuestas se sustentan en el documento de PpR y en las consultoras: i. Elaboracin y anlisis de propuestas alternativas del proceso de verificacin de supervivencia de usuarios del Programa Pensin 65; ii. Revisin de los procesos de transferencia monetaria a usuarios del Programa de Asistencia Solidaria Pensin 65 y propuesta de alternativas de procesos de transferencias monetarias; iii. Revisin y propuesta de mejora de los procesos de afiliacin y desafiliacin. Revisar el Captulo 1 de este informe Antecedentes del proceso devaluacin y reorganizacin de los programas sociales.

55

56

40

Informe final

adultos mayores estaran siendo excluidos de los beneficios del Programa debido a esta forma de focalizar, tal como se muestra en la siguiente tabla:

Tabla N 7: Usuarios del Programa y brechas de atencin

Caractersticas de los departamentos Zonas priorizadas segn DS 081-2011-PCM Zonas atendidas por Programa Gratitud Zonas no atendidas TOTAL el N de departamentos 6 8 10 24 N usuarios a abril 65,175 13,482 0 78,657 Brecha de atencin (N de personas) /1 27,362 82,366 27,102 136,830

/1 Esta brecha refleja el nmero de personas que cumplen con los requisitos del Programa pero no estn siendo atendidas debido a los criterios de atencin. Fuente: Exposicin de motivos DS N 006-2012-MIDIS.

Con el Decreto Supremo N 006-2012-MIDIS, publicado el 6 de mayo de 2012, ya no se excluir a dichos distritos, y se habilita al Programa para ampliar su cobertura a nivel nacional, previa aprobacin del MEF y por decreto supremo. En consecuencia, Pensin 65 iniciar gradualmente sus acciones en todo el pas sin perder de vista a su poblacin objetivo: adultos mayores de 65 o ms aos de edad considerados pobres extremos. Sin embargo, a pesar de estos ajustes, an existe poblacin adulta mayor que requiere atencin, a pesar de que no cumple con el criterio socioeconmico, pero presenta otras condiciones de vulnerabilidad: discapacidad, tuberculosis, indigencia o son vctimas de violencia terrorista, entre otras. Al respecto, uno de los criterios de focalizacin del Programa es que sus usuarios no reciban beneficios de otros programas sociales (excepto SIS y PRONAMA); sin embargo, lo que estara ocurriendo es la exclusin de poblacin vulnerable, por lo que se ha incluido a las personas atendidas por los Programas de Reparaciones. En tal sentido, se recomienda evaluar la pertinencia de mantener y ampliar este criterio atendiendo a que no se superpongan los beneficios, y, por el contrario, conseguir su complementariedad. ii. Mejoras en el proceso de afiliacin El proceso de afiliacin de usuarios de Pensin 65 se inicia con la validacin de la base de datos enviada por el Programa en el caso de los distritos donde ms del 50% de la poblacin est en pobreza extrema, donde el SISFOH usa focalizacin geogrfica, o con el envo de listados de potenciales usuarios por parte del UCFSISFOH, en el caso de los distritos con menos de 50% de pobreza extrema donde el SISFOH realiza una evaluacin individual a travs de la Ficha Socio Econmica nica (FSU), y culmina en la comunicacin a nuevos usuarios del programa. Se trata de un proceso de seis pasos, tal como se muestra en el esquema siguiente:
41

Informe final

Grfico N 3: Flujo del proceso de afiliacin

Validacin de base de datos enviada por Pensin 65 o Recepcin de Listados de potenciales usuarios de la UCE- SISFOH, dependiendo del tipo de distrito Recepcin de informacin enviada por la UCF

1 2 3 4 5 6

Recopilacin de declaraciones juradas y copias de DNI

Verificacin de los requisitos para ser usuario del Programa

Elaboracin del padrn definitivo e incorporacin de nuevos usuarios

Comunicacin a nuevos usuarios del programa

Fuente: Pensin 65.

Este proceso es bastante largo, pero adems se vuelve complejo debido a que el Programa no recibe declaraciones juradas completas o con informacin exacta, a que existen an adultos mayores que no tienen DNI y sin los requisitos que les permitan su obtencin o a que las bases de datos de verificacin (ESSALUD y ONP) estn desactualizadas. En respuesta a ello, Pensin 65 ha iniciado un proceso para establecer alianzas con los gobiernos locales como corresponsables en la poltica social, con el fin de mejorar el recojo y calidad de la informacin. As, los gobiernos locales se responsabilizan por obtener y completar las FSU y declaraciones juradas, pero adems desarrollarn capacidades para atender a los adultos mayores, entre otras actividades. Paralelamente, se ha identificado la necesidad de explorar la posibilidad de incorporar reglas de desafiliacin que no solo correspondan con el no ingreso de usuarios por incumplimiento de criterios, sino con mecanismos de separacin del Programa debido a cambios en su situacin socioeconmica que son detectados cuando la persona ya es usuaria del programa, o a falsedad en la declaracin jurada suscrita para acceder al Programa. Se recomienda al Programa dimensionar la necesidad de establecer un procedimiento de desafiliacin en los prximos cuatro meses. iii. Mejoras en el proceso de verificacin de supervivencia La verificacin de supervivencia se haca trimestralmente mediante visitas domiciliarias. Este proceso implic algunas dificultades debido, entre otros factores, a la inexactitud de los datos consignados en las declaraciones juradas, a que el registro de defunciones del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
42

Informe final

(RENIEC) tiene un desfase de tres meses en promedio y a que no se cuenta con las direcciones domiciliarias de los usuarios que fueron registrados a travs del Programa Gratitud. Tabla N 8: Caractersticas de la informacin contenida en las declaraciones juradas y copias de DNI
Causas probables
Sin direccin en la declaracin jurada Direccin del DNI no necesariamente corresponde con su domicilio Predominantemente en zonas rurales, solo se dispone de referencias del domicilio Datos de direccin incompletos (falta etapa o nmero de puerta o nombre de va o nombre de centro poblado, etc.)
Fuente: Base de datos de declaraciones juradas y copias de DNI de Pensin 65 a junio de 2012.

Cifra estimada de casos

20% 15% 58% 7%

Mediante el Decreto Supremo N 006-2012-MIDIS se elimin la periodicidad trimestral de verificacin de supervivencia, y se dispuso que esta pudiera hacerse en coordinacin con los gobiernos locales y otras entidades, incluyendo el cotejo con el padrn del RENIEC. Corresponde al Programa la implementacin de las medidas que desarrollen lo dispuesto en el mencionado Decreto. Adicionalmente, se recomienda revisar sistemas internacionales alternativos y costo-efectivos para mejorar el proceso de verificacin de supervivencia57. iv. Promocin de atenciones integrales para los adultos mayores usuarios del Programa Pensin 65 entrega una transferencia monetaria a los adultos mayores que no reciben pensiones contributivas. Sin embargo, esta poblacin adolece de otras atenciones que no corresponden a las competencias del Programa. As, uno de los problemas centrales es su limitado acceso a servicios de salud. A continuacin, una tabla que resumen la situacin: Tabla N 9: Caractersticas del acceso a salud de la poblacin adulta mayor (ms de 65 aos de edad) pobre extrema 1. 76% de la poblacin adulta mayor (ms de 65 aos de edad) NO busca atencin de salud o lo hace de manera inadecuada. De este porcentaje: - 18% de los que no se atendieron no lo hicieron por falta de recursos. - 18% de los que no se atendieron no lo hicieron porque prefiere atenderse con medios caseros.
57

Por ejemplo, en algunos pases, como Mxico y Ecuador, utilizan el pago de sepelio como mecanismo de notificacin oportuna de la no sobrevivencia de un adulto mayor.

43

Informe final

12% de los que no se atendieron no lo hicieron por estar lejos del centro.

2. 68% de la poblacin adulta mayor (ms de 65 aos de edad) est afiliada al SIS. De este porcentaje: - 16% de los que estn afiliados no se atendieron por falta de recursos. - 19% de los que no se atendieron no lo hicieron porque prefiere atenderse con medios caseros - 13% de los que no se atendieron no lo hicieron por estar lejos del centro.
Fuente: PpR de Pensin 65, ENAHO 2010.

En ese contexto, el Programa ha iniciado la firma de un convenio con el Ministerio de Salud y el Seguro Integral de Salud (SIS) para brindar atenciones integrales de salud a los adultos mayores usuarios del Programa y ha empezado la implementacin de un piloto en Apurmac. De igual forma, se coordinar con los gobiernos regionales para garantizar la adecuada prestacin de los servicios de salud. Complementariamente, y atendiendo a las mltiples necesidades de los usuarios del Programa, se est coordinando con los Ministerios de Cultura y Educacin para definir otras atenciones necesarias para este grupo de la poblacin, como, por ejemplo, el piloto de revaloracin de saberes tradicionales58. De otro lado, considerando que tanto Pensin 65 como Juntos desarrollan sus actividades a travs de sistemas de pagadura, las propuestas sobre dicha materia se desarrollan en la seccin correspondiente al Programa Juntos. FONCODES Una vez que FONCODES fue adscrito al MIDIS, se hizo necesario redefinir su rol y su relacin con los otros programas del Sector. Esta redefinicin deber ser implementada a partir del segundo semestre del ao y reflejada con mayor precisin en el ejercicio presupuestal 2013, as como en los arreglos institucionales y normativos que sean necesarios59. A continuacin se resume las principales lneas de rediseo de FONCODES. i. Acotamiento del marco programtico y las lneas de intervencin. A la fecha, FONCODES maneja una serie de iniciativas desarticuladas que carecen de orientacin programtica y de mecanismos de evaluacin de su impacto. Estas iniciativas van desde la gestin de un fondo de fideicomiso implementado a travs del Banco de la Nacin para asignacin de microcrditos a la provisin de infraestructura social, pasando por la ejecucin de un programa de compras a las MYPES, en colaboracin con otro sector. En ese sentido, se hace necesaria una revisin integral de las lneas de intervencin de FONCODES. Para ello, se plantea un nuevo marco, que deber basarse en lo siguiente:
Por ejemplo, prcticas agrcolas, medicina tradicional, tradiciones orales, entre otras.

58 59

Esta propuesta se sustenta en las consultoras: Rediseo del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social y Generacin de insumos para el rediseo del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social.

44

Informe final

a. Problema: limitadas oportunidades econmicas y de desarrollo para la poblacin rural pobre y en extrema pobreza. b. Poblacin objetivo: hogares en situacin de pobreza y pobreza extrema en los distritos rurales focalizados, y priorizar el mbito de los hogares adonde llega Juntos. c. Focalizacin: focalizacin geogrfica de distritos rurales y con ms del 50% de habitantes en situacin de pobreza. d. Resultado especfico: mayores oportunidades econmicas y de desarrollo para la poblacin rural pobre y en extrema pobreza. e. Estrategia de intervencin: se basa en dos enfoques, el enfoque de desarrollo territorial rural y el enfoque de demanda. f. Componentes: i. Mejora de la dotacin de activos a los hogares, mediante la cofinanciacin de proyectos para facilitar que accedan a bienes y servicios privados. Los proyectos tendrn una duracin mxima de tres aos. ii. Articulacin con otras instancias o programas de alcance nacional, regional o local, con la finalidad de ofrecer un conjunto de oportunidades en funcin de los requerimientos de la poblacin objetivo. g. Instrumentos: ncleos ejecutores, fondos concursables y fortalecimiento de gobiernos locales a travs del desarrollo de capacidades. ii. Enfoques Enfoque productivo: que se traducir en la mejora de activos mediante, por ejemplo, mejor infraestructura productiva, provisin de equipos para la produccin, transformacin o prestacin de servicios, y servicios de capacitacin y asistencia tcnica. Orientacin por demanda: es la poblacin usuaria de distritos rurales la que mejor informacin tiene sobre las brechas de activos y las dificultades de acceso a bienes y servicios que limitan su desarrollo. Articulacin con otros programas MIDIS, con la finalidad de generar oportunidades e ingresos autnomos, FONCODES complementar las acciones de los programas de alivio. Complementariedad con otros sectores: se requiere considerar la intervencin estratgica de FONCODES a fin de evitar duplicar esfuerzos, contribuir a la integralidad de la provisin y mejorar la utilizacin de los recursos. Fortalecimiento de la presencia rural con enfoque territorial: considerando las brechas entre las zonas urbanas y rurales, se focalizar las acciones de manera prioritaria en las zonas rurales.

45

Informe final

Cuna Ms60

Cuna Ms fue creado en marzo de 2012 mediante Decreto Supremo N 003-2012-MIDIS, como un programa social focalizado y temporal, con el objetivo de mejorar el desarrollo infantil de nias y nios menores de 36 meses de edad en zonas en situacin de pobreza y pobreza extrema para superar las brechas en su desarrollo cognitivo, social, fsico y emocional. En la norma de creacin del Programa se establece que este es focalizado y temporal. El Programa brinda atencin integral a travs de dos modalidades: Cuidado Diurno y Acompaamiento a Familias; la intervencin se realiza bajo la lgica de focalizacin geogrfica. i. Acompaamiento a Familias Durante el primer semestre de 2012, se ha diseado la modalidad de Acompaamiento a Familias, dirigida al mbito rural, para desarrollar y fortalecer los conocimientos, prcticas y capacidades de las familias y favorecer el desarrollo y aprendizaje de sus hijos menores de 36 meses de edad, y proveer de experiencias ldicas de aprendizaje en los hogares y centros comunitarios. Para que esta modalidad pueda iniciar sus operaciones en el mes de julio, se aprobaron: - Lineamientos tcnicos de la propuesta piloto "Servicio de Acompaamiento a Familias del Programa Nacional Cuna Ms". Aprobado con Resolucin de Direccin Ejecutiva N 032-2012MIDIS/PNCM. - Lineamientos para la constitucin de Comits de Gestin Comunal para el piloto de la modalidad de Acompaamiento a Familias. Aprobado con Resolucin de Direccin Ejecutiva N 0122-2012-MIDIS/PNCM. Como siguientes pasos, el Programa validar las distintas guas y manuales elaboradas para desarrollar cada uno de los componentes de esta modalidad. ii. Cuidado Diurno Se inici la formulacin de la propuesta bajo la metodologa de PpR, la cual se culminar en el mes de octubre. En esta modalidad, se contemplar el servicio de Cuidado Diurno en los Centros Infantiles de Atencin Integral (ex Wawa Wasi) en mbito urbanos, dirigido a familias y nios menores de tres aos de la comunidad que no requieren de servicios de cuidado diurno, donde se llevarn a cabo sesiones ldicas y de socializacin de dos horas a cargo de profesionales. Se cuenta con estndares de calidad del Programa y principios de calidad pedaggica, que sern validados en el segundo semestre de 2012, en el marco del piloto del Cuidado Diurno. Se recomienda desarrollar un mecanismo de supervisin para el seguimiento del cumplimiento de estos estndares.

60

Ver norma de creacin, exposicin de motivos y PpR, distintas directivas.

46

Informe final

En 23 sedes zonales se ha iniciado el proceso de migracin progresiva de los servicios en hogares comunitarios a Centros Comunales y Centros Infantiles de Atencin Integral en articulacin con los gobiernos locales, el sector privado y FONCODES. Se ha aprobado la resolucin de direccin ejecutiva que modifica los estipendios de las madres cuidadoras y socias de cocina, y adems se incorpora a un asistente administrativo al comit de gestin y a un responsable de vigilancia y limpieza de los locales, con el fin de asegurar su continuidad y mejorar la calidad de su atencin. Se tiene contemplado, durante el segundo semestre de 2012, validar una propuesta pedaggica para los Centros Infantiles de Atencin Integral y un Plan de Formacin a Formadores y Cuidadores que permita acreditar a las madres cuidadoras.

Cabe mencionar que en el marco de la evaluacin y reorganizacin de los programas sociales, en enero del presente ao, se aprob el Decreto de Urgencia N 001-2012, prorrogado mediante el Decreto de Urgencia N 016-2012 hasta el 31 de diciembre de 2012, el cual suspende el proceso de transferencia de los servicios de Wawa Wasi y la transferencia de recursos presupuestales de las funciones vinculadas a tales servicios. Juntos61 Juntos es un Programa que luego de seis aos de operacin ha identificado procesos clave que debieran ser repensados con la finalidad de asegurar la mejor provisin de las transferencias monetarias a las usuarias del Programa. A continuacin, se sealan algunas propuestas en marcha y otras que debern implementarse en los prximos meses. i. Exploracin de corresponsabilidades adicionales Con el fin de cortar con la transmisin de la pobreza intergeneracional, el Programa busca incrementar el capital humano de los nios y adolescentes que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad socioeconmica. Para ello, Juntos incentiva el acceso a los servicios de educacin, salud y nutricin mediante una transferencia bimestral monetaria. Los hogares deben cumplir con sus corresponsabilidades en educacin (asistencia de los nios a la escuela) y en salud (gestantes realizan sus controles prenatales y los nios tienen sus controles CRED) para que puedan recibir la transferencia monetaria. El Programa se encuentra evaluando la posibilidad de incrementar nuevos criterios de corresponsabilidad que contribuyan a elevar ms el capital humano de su poblacin objetivo. Una de las condiciones que se encuentra en evaluacin para su implementacin es la utilizacin de baos en el interior de los hogares. Esta medida

Se sustenta en el PpR, en las consultoras: Corresponsabilidad en saneamiento,e Inclusin de funciones de acompaamiento a los hogares y en el Informe de Experiencias de Implementacin del Proceso de corresponsabilidades -Piura; Informe Final del Piloto de Uso de TIC en Fras-Piura.

61

47

Informe final

de saneamiento tiene la finalidad de aportar a la disminucin de la desnutricin infantil. De acuerdo al ENDES 2011, el 73,2% de la poblacin en el mbito del Programa tiene acceso a saneamiento bsico (al menos a pozo ciego o negro), frente al 87,6% alcanzado a nivel nacional. Esta cifra, que en s misma evidencia un problema serio, es mucho ms crtica si se considerara nicamente a la poblacin beneficiaria de Juntos, las que efectivamente cuentan con un bao en sus domicilios. Adicionalmente, se recomienda analizar estudios sobre experiencias internacionales relativos al establecimiento de criterios de corresponsabilidad en programas de transferencias condicionadas a fin de identificar la posibilidad de replicarlos en el contexto nacional. ii. Evaluacin de la viabilidad de la implementacin de esquemas de transferencias monetarias diferenciadas La transferencia monetaria condicionada a los servicios priorizados busca ayudar a los hogares beneficiarios a cubrir los costos de acceso (principalmente de traslados) y los costos de oportunidad (sobre todo en educacin cuando los alumnos deben dejar las tareas productivas por estudiar). Sin embargo, con el sistema de transferencias actual, los hogares usuarios de Juntos reciben la misma transferencia, independientemente de los gastos en los que incurren por la utilizacin de los servicios de salud y educacin, lo que significa una carga mayor para aquellos hogares con ms hijos y que quieren cumplir con las corresponsabilidades para seguir recibiendo la transferencia econmica. Adicionalmente, esta situacin est propiciando que los hogares dejen de registrar a sus nuevos integrantes, lo que no les conviene porque les implica mayores responsabilidades sin modificaciones en el estmulo monetario que reciben. Un indicio de esta realidad es la proporcin de nios de hasta 36 meses en relacin con el total de nios hasta los 14 aos. Entre las usuarias de Juntos esta relacin es de 9,2%, mientras que, de acuerdo a la ENAHO 2011, esta misma relacin en el mbito rural a nivel nacional es de 16,7%. Con la intencin de evitar esta situacin, se est iniciando un piloto, que ser evaluado, para probar esquemas alternativos de transferencias, y con ello obtener un impacto mayor en la demanda. Con la evaluacin de este piloto, se podr recomendar o no su ampliacin. iii. Mejoras en el proceso de verificacin de corresponsabilidades La verificacin de corresponsabilidades es un proceso clave dentro del Programa, porque es el que controla que se est logrando el propsito de estimular el acceso a los servicios priorizados. Sin embargo, debido a las condiciones de inaccesibilidad que caracterizan al mbito rural, al limitado apoyo de los sectores de Educacin y Salud y a dificultades logsticas, este ha sido un proceso largo, engorroso e impreciso, adems de significar un gran esfuerzo para cada uno de los gestores locales del Programa.
48

Informe final

Juntos, a travs de verificaciones operativas puntuales, encontr que existen inconsistencias en la informacin de la verificacin de corresponsabilidades tanto en nios como en gestantes, estarlas que son del 11,7% y 16,2%, respectivamente. Con el fin de mejorar el proceso de verificacin de corresponsabilidades, se ha iniciado la implementacin de tres estrategias y pilotos: Adecuacin de los trminos de referencia de contratacin de los gestores locales. El objetivo es incorporar como funcin el acompaamiento a hogares. Con esta medida se inicia la ejecucin de las propuestas del PpR y se sinceran las funciones de los gestores locales (que adems de verificacin de corresponsabilidades realizaban funciones de promocin de desarrollo rural). Verificacin de corresponsabilidades, realizada de manera integral con las direcciones regionales de educacin y salud. Se sistematiz la experiencia desarrollada en Piura, donde no fue suficiente la firma de un convenio con el gobierno regional, sino que se desplegaron estrategias de comunicacin y talleres de sensibilizacin orientados a los servidores de educacin y salud. Para los prximos meses, Juntos deber elaborar una estrategia para replicar la experiencia en otros departamentos. Uso de dispositivos mviles y biomtricos dactilares para la verificacin de corresponsabilidades. Se realiz un piloto en el distrito de Fras (Piura) sobre el uso de estas tecnologas de la informacin. Los sistemas funcionaron, y adems ayudaron a acortar tiempos de verificacin de corresponsabilidades, por lo que se ha decidido ampliar esta innovacin a 70 distritos ms.

Adems, se propone explorar mecanismos adicionales de verificacin de corresponsabilidades sobre la base de experiencias internacionales exitosas. iv. Mejoras en el proceso de afiliacin de usuarias. En el contexto de expansin en el que se encuentra el Programa, es necesario ajustar los tiempos del proceso de afiliacin. Actualmente, desde que se tiene la lista de hogares focalizados hasta que se cierra el padrn de usuarias, se utilizan en promedio 60 das. Revisando al detalle este proceso, se ha encontrado que la etapa que ms tiempo demanda es la referida a la realizacin de los eventos de afiliacin. Las asambleas empiezan con una validacin comunal de la lista de los hogares focalizados, la cual sirve para corroborar los criterios categricos (la residencia en el distrito y la tenencia de poblacin objetivo). Los hogares validados son informados sobre los compromisos que involucra la adscripcin al Programa y luego son afiliados. En la evaluacin de este proceso, se observ que la duracin de esta etapa depende principalmente de la capacidad de convocatoria de cada evento de afiliacin. El promedio actual de afiliacin es de 50 hogares por evento.

49

Informe final

Para ampliar la capacidad de estos eventos de afiliacin, se est evaluando la opcin de contratar personal de apoyo (exclusivo para esas fechas), con lo cual se podra recibir a una mayor cantidad de hogares en cada evento o realizar, de manera masiva, eventos simultneos. v. Mejoras en los procesos de pagadura (Juntos y Pensin 65) Actualmente, la pagadura de las transferencias monetarias de Juntos y Pensin 65 est a cargo del Banco de la Nacin. El pago se realiza en las agencias del Banco, donde estas existen, a travs de otras entidades financieras en virtud de convenios celebrados con el Banco o mediante empresas transportadoras. Si bien estos mecanismos permiten que los usuarios de los programas accedan a los beneficios monetarios, no necesariamente constituyen las opciones ms adecuadas para lograr su bancarizacin ni para ampliar la oferta de instrumentos y servicios financieros a su alcance. En efecto, aun cuando la intervencin de Juntos constituye un paso adelante en materia de poner en contacto a los ms pobres con el sistema bancario formal, este contacto es con frecuencia sumamente precario. Ms all de tener una cuenta en el banco, la informacin sobre temas financieros que manejan las usuarias del Programa es muy limitada, y su interaccin con el sistema financiero es prcticamente inexistente. Una encuesta de lnea de base entre las familias usuarias del Programa realizada en 201062 determin que, de una muestra de ms de 1.800 usuarias del Programa, menos del 1% saba lo que era un estado de cuenta o una tasa de inters, y menos del 50% saba que tena una cuenta de ahorros en el Banco de la Nacin. Por otro lado, el mantener esta cuenta de ahorros tiene un efecto reducido en el ahorro monetario formal. De acuerdo a informacin proporcionada por el Banco de la Nacin, solamente el 4% de las usuarias del Programa mantenan un saldo superior a S/. 400 en sus cuentas de ahorros. Del mismo modo, la utilizacin de las cuentas bancarias ms all del retiro del dinero es limitada, como muestra la siguiente tabla.
Tabla N 10: Transacciones realizadas por usuarias del Programa Juntos-enero-febrero de 2012

Tipo de transaccin Transacciones en cajeros automaticos Retiro de ahorros Otras transacciones Consultas Transacciones en ventanilla bancaria

Enero

Febrero

Total

1,812

78,482 6

80,294 6 11,129

1,654

9,475

62

Citada por Trivelli, C. Montenegro, J. y Gutirrez, M. (2011). Un ao ahorrando: primeros resultados del programa piloto Promocin del Ahorro en Familias JUNTOS. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. Documento de Trabajo N. 159.

50

Informe final

Retiro de ahorros Retiro de ahorros con tarjeta y clave Retiro de ahorros sin tarjeta Retiro de ahorros con tarjeta sin clave Depsito de ahorros Otras transferencias Transacciones por Internet Fuente: Informacin proporcionada por el Banco de la Nacin.

2,909 1,754 1,145 9 1,123 170 5

167,445 142,839 23,512 1,073 1,541 790 8

170,354 144,593 24,657 1,082 2,664 960 13

Por otro lado, sobre todo en el caso de los pagos a travs de empresas transportadoras, el uso de estas modalidades frecuentemente implica que los usuarios tengan que trasladarse grandes distancias y representa altos costos y riesgos para las personas. Finalmente, se ha determinado que los costos de usar empresas transportadoras incrementan significativamente los costos de las transferencias para los programas. En efecto, actualmente, el costo por transaccin en agencia o entidad corresponsal para el caso del Programa Juntos representara el 1% del incentivo (es decir S/. 2 o US$ 0,74) y el 0.80% (es decir S/. 2 o US$ 0,74) para el caso de Pensin 65. En otros pases (Brasil, Colombia, Mxico y Sudfrica)63, el costo por transaccin se encuentra en un rango de 1,20% a 11,30%. Estos costos son, en todos los casos, superiores al caso peruano. Sin embargo, la situacin cambia radicalmente cuando se toman en cuenta los costos de operacin del servicio de transportadora. En efecto, el costo promedio del servicio de pagadura por transportadora asciende a S/. 15.15. A nivel departamental, los costos ms elevados corresponden a Amazonas (S/. 71.97), Loreto (S/. 97.07), Pasco (S/. 30.81) y Puno (S/. 16.88). La inclusin de estos costos para el Programa Juntos hizo que el promedio total del costo verificado durante los meses de enero a febrero del presente ao ascienda a S/. 7.40 (US$ 2.80) por hogar, lo que representa el 3.78% de la transferencia monetaria individual. Este porcentaje es significativamente mayor al que se paga en Mxico (2.10%), Brasil (1.20%) y Sudfrica (2.40%). Los costos de pagadura por transportadora varan significativamente de localidad en localidad, y son por lo general ms altos en la Amazona. En esta regin, la entrega de la transferencia puede involucrar la combinacin de distintos medios de transporte: terrestre, areo y fluvial. La variacin de estos costos por regin amerita considerar distintas alternativas en relacin con los mecanismos de pagadura y la periodicidad del pago. Ante esta situacin, se han evaluado distintas alternativas. En primer lugar, est en proceso la suscripcin de un convenio de cooperacin entre el MIDIS y el Ministerio de Defensa, el cual servir de marco para poder hacer uso de la infraestructura,
63

Informacin tomada de CGAP. Social Cash Transfers and Financial Inclusion: Evidence from Four Countries. Focus Note No. 77. Febrero 2012.

51

Informe final

medios de transporte y capacidad operativa de las Fuerzas Armadas para la entrega de las prestaciones sociales en lugares que, por sus caractersticas, son de difcil acceso para los programas sociales, y en los que actualmente el pago se realiza por medio de empresas transportadoras. Esto servira como medida de transicin en tanto se prueban otros medios que puedan adems permitir algn tipo de inclusin financiera de las usuarias, explorando las tecnologas disponibles. Por otro lado, se ha efectuado una revisin de prcticas internacionales y se ha sostenido reuniones con distintas entidades (Banco de la Nacin, expertos internacionales, entidades financieras, empresas de telecomunicaciones, entre otros). Esto ha permitido determinar que existen distintas variedades de herramientas financieras que podran utilizarse para hacer el pago de transferencias ms conveniente para los usuarios y ms eficientes para el Estado. Adicionalmente, se ha tomado conocimiento de los mecanismos que estn siendo desarrollados por diversas entidades financieras y empresas en el mercado peruano. Entre estas opciones, se encuentran el uso de tarjetas de dbito o prepago, los puntos de pago en establecimientos y de la telefona mvil. Estos mecanismos pueden estructurarse e incluso combinarse de diferentes maneras, de forma que resulten en instrumentos con distinto costo, funcionalidad y potencial para generar inclusin financiera. As, por ejemplo, los telfonos mviles pueden utilizarse como monederos o billeteras electrnicas, que permiten recibir transferencias de dinero y efectuar pagos. Asimismo, pueden asociarse a las cuentas bancarias de los usuarios, y de esta forma fomentar la bancarizacin, adems de permitir realizar transacciones. Por otro lado, tanto la banca mvil como el uso de las tarjetas de dbito o prepago pueden combinarse con una densificacin de agentes corresponsales, puntos de pago en comercios y otros establecimientos, as como con una red de cajeros automticos. Estos mecanismos podran generar alternativas a la utilizacin de dinero en efectivo, contribuir a la bancarizacin y reducir los costos de pagadura. Es importante sealar que la implementacin de estos mecanismos debe acompaarse de intervenciones en materia de educacin financiera que permitan a los usuarios comprender tanto el uso como las ventajas y riesgos de cada uno de estos instrumentos. Como resultado de lo anterior, la Direccin General de Calidad de Prestaciones Sociales del MIDIS viene coordinando el diseo de un piloto para la evaluacin de distintas alternativas de pagadura que contengan innovaciones tecnolgicas respecto de la forma en que se realiza actualmente el pago de las transferencias. A travs de este piloto, se busca fomentar la inclusin financiera de los hogares pobres de las zonas rurales y periurbanas, alentar la difusin de medios de pago electrnicos como canal de distribucin de las transferencias gubernamentales para mejorar el acceso a los servicios financieros (ahorros, transferencias, crdito, microseguros), reducir los costos operativos de los programas sociales e incrementar su transparencia.

52

Informe final

PRONAA Como resultado de las evaluaciones, se evidenci que la existencia de los problemas tanto del diseo como de la gestin del PRONAA sustentaban la imposibilidad de su rediseo y la procedencia de su interrupcin, por lo que, en virtud de lo establecido en el Decreto Supremo N 002-20012-MIDIS y en el marco de sus competencias, el MIDIS decidi desactivar el Programa, lo cual fue aprobado mediante Decreto Supremo N 007-MIDIS-2012. Qali Warma64 Los programas de alimentacin escolar contribuyen a la proteccin social interviniendo en zonas de inseguridad alimentaria y al desarrollo de capital humano, mediante la promocin de la asistencia y atencin en la escuela, entre otras acciones, lo que ha dado resultados notables. A su vez, diferentes estudios demuestran que los programas de alimentacin escolar pueden contribuir al aprendizaje de los nios que asisten a la escuela, y evitar as el hambre e incrementar sus capacidades cognitivas65. Adicionalmente, de acuerdo al artculo 4 de la Ley N 28044, Ley General de Educacin, el derecho a la educacin en la Educacin Inicial y Primaria se complementa obligatoriamente, entre otros, con programas de alimentacin. En este marco, la creacin del Programa Nacional de Alimentacin Escolar Qali Warma brindar el servicio de alimentacin complementaria escolar a las nias y nios en edad preescolar y escolar que dejaron de ser atendidos por el extinto Programa Integral de Nutricin (PIN) del PRONAA, e implica un avance importante, ya que incorpora estndares de calidad, criterios de diversificacin y orientacin al usuario. As, Qali Warma tiene como objetivo general garantizar un servicio alimentario para nias y nios de instituciones educativas pblicas en el nivel de educacin inicial a partir de los tres aos de edad y en el nivel de educacin primaria. Entre sus principales caractersticas resaltan: Atencin diversificada y promocin del patrimonio alimentario regional. Atencin todos los das del ao escolar. Prioridad a las zonas con poblacin ms necesitada. Atencin universal en instituciones educativas pblicas (inicial y primaria). Calidad en la prestacin del servicio. Corresponsabilidad de las comunidades.

Corresponde al Despacho Viceministerial de Prestaciones Sociales el desarrollo del diseo de Qali Warma, as como coordinar los arreglos administrativos correspondientes para su implementacin en las fechas y estndares previstos.

64 65

Ver Decreto Supremo N 008-2012-MIDIS, mediante el cual se crea Qali Warma y la respectiva Exposicin de Motivos. Ibd., p. 22.

53

Informe final

Articulacin y sinergias El MIDIS ha constatado la existencia de diferentes problemas de articulacin entre los programas sociales, y entre estos y otros programas o intervenciones de otros sectores del gobierno nacional, regional y local. Asimismo, existe desarticulacin entre las iniciativas estatales de alivio de la pobreza y aquellas destinadas a la promocin de desarrollo66. Por ello, uno de los mandatos del MIDIS es el diseo e implementacin del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (SINADIS), en el cual se establecern los mecanismos para una adecuada articulacin intersectorial e intergubernamental, en el marco de una gestin por resultados. Adicionalmente, se han preparado y discutido tres propuestas para contribuir a la solucin de los problemas antes descritos: (1) lineamientos de articulacin con enfoque territorial, (2) lineamientos de egreso de los programas sociales y (3) propuesta de oficinas de enlace del MIDIS en las regiones. Lineamientos de articulacin con enfoque territorial

El objetivo de los lineamientos es fortalecer la articulacin de los programas sociales mediante un enfoque territorial que genere sinergias, economas de escala y complementariedad, con el fin de lograr la eficiencia y eficacia de las intervenciones sociales, en estrecha corresponsabilidad con los distintos sectores y niveles de gobierno. A continuacin se presenta una propuesta de lineamientos para la articulacin de los programas sociales MIDIS. Tabla N 11: Sntesis de lineamientos de articulacin con enfoque territorial
Lineamiento 1 La articulacin intersectorial e intergubernamental entre los programas sociales y las distintas entidades pblicas debe evitar duplicidades y generar sinergias para facilitar intervenciones adaptadas a los territorios, que tomen en cuenta caractersticas propias, corresponsabilidades e intercambio oportuno de informacin. La articulacin intrasectorial entre los programas debe generar complementariedad en el logro de resultados y asegurar procesos adecuados de planificacin, gestin, seguimiento y evaluacin, mediante un flujo permanente de informacin y comunicacin entre los programas sociales, y, al mismo tiempo que mostrar una imagen unificada ante la poblacin, debe promover el uso eficiente de los recursos humanos y financieros. La articulacin interinstitucional entre los programas sociales y las diferentes instituciones de la sociedad civil, academia, sector privado u otros actores claves para el desarrollo de los programas sociales debe generar sinergias a travs del intercambio de enfoques, metodologas y aprendizajes para generar propuestas que respondan a las necesidades especficas de los usuarios de los programas sociales y de la poblacin, y debe adems contemplar mecanismos de vigilancia y supervisin. Toda intervencin resultante de un proceso de articulacin debe tomar en cuenta principios y enfoques transversales como: inclusin con identidad, gnero, interculturalidad y derechos de los pueblos indgenas, amaznicos y afrodescendientes, para el logro de la eficiencia y eficacia de los programas sociales.

Lineamiento 2

Lineamiento 3

Lineamiento 4

66 MIDIS (2012). Cien Das. Rendicin de cuentas y lineamientos bsicos de la poltica de Desarrollo e Inclusin Social. Pg. 11.

54

Informe final

Lineamiento 5

Toda intervencin resultante de un proceso de articulacin debe impulsar mecanismos de participacin ciudadana y veedura, en coordinacin con los diferentes niveles de gobierno y sectores del Estado, para lograr que los usuarios tengan voz y representacin en la gestin de los programas, para as garantizar la igualdad de oportunidades y responsabilidades compartidas. Nota. Borrador del documento Lineamientos de articulacin, de la Direccin General de Descentralizacin y Coordinacin de Programas Sociales.

Egreso de los programas sociales e inclusin financiera

La propuesta del piloto de egreso del MIDIS se formula en el marco de la articulacin territorial de aquellos programas sociales que tienen como uno de sus objetivos el alivio de la pobreza con aquellos programas orientados a la generacin de oportunidades e ingresos autnomos. La premisa de la intervencin es contar con los mecanismos necesarios para la identificacin de las mejores alternativas, tanto a nivel comunitario como individual, para generar desarrollo. As, las caractersticas del piloto de egreso son: orientacin a la demanda, articulacin con actores locales, identificacin de trayectorias de vida y acompaamiento a hogares, articulacin con el mercado y con la oferta estatal de servicios y reduccin de barreras de acceso a oportunidades, tanto a nivel comunitario como individual. En particular, a travs de la articulacin de los programas Juntos y FONCODES, la intervencin consta de componentes de capacitacin en actividades productivas y emprendedoras, inclusin financiera (educacin financiera y promocin del ahorro y mejora de los mecanismos de pagadura) y la reduccin gradual de la transferencia monetaria condicionada. Asimismo, se ha incorporado un sistema de seguimiento y evaluacin de la intervencin. Este piloto se ha iniciado en los distritos de Vinchos y Chuschi, en Ayacucho, e involucra a 900 familias, y se estn identificando nuevas zonas de intervencin. Para estas nuevas intervenciones, no solamente se est considerando articular la intervencin de Juntos con los servicios de FONCODES, sino que en cada zona se evaluar la participacin de otras organizaciones, pblicas o privadas, que desarrollen proyectos productivos y emprendedores. Un elemento a incluir en las intervenciones orientadas al egreso y, en general, en el eje de mediano plazo de la poltica social es el de inclusin financiera. Actualmente, el MIDIS se encuentra diseando una, entendida como la situacin en la que todas las personas cuentan con capacidades que les permiten utilizar servicios e instrumentos financieros de calidad y pueden decidir sobre el uso que le darn a dichos servicios e instrumentos, los cuales se encuentran disponibles y se adapten a sus necesidades. Para que los ciudadanos puedan hacer uso adecuado de una oferta de servicios financieros es necesario brindarles los conocimientos acerca del sistema financiero, de sus principales productos y servicios, y de las ventajas que estos ofrecen, as como generar competencias para que los utilicen. Solamente as podr garantizarse que estas personas tomarn decisiones informadas y se beneficiarn del sistema financiero. En consecuencia, la generacin de
55

Informe final

capacidades financieras a travs de intervenciones educativas que incluyan la posibilidad de interactuar con las entidades financieras debe tener un lugar central en la estrategia de inclusin financiera que desarrolle el MIDIS. El sector privado, como principal proveedor de servicios financieros y otros vinculados a la inclusin financiera, tiene un rol muy importante que cumplir en un mercado que requiere de productos y servicios innovadores y de alta calidad. En ese sentido, debe promoverse la innovacin e incorporacin de tecnologas inclusivas en el diseo de productos, servicios e instrumentos financieros, metodologas de educacin financiera, mecanismos y medios de pago, entre otros aspectos, que redunden en el beneficio de los usuarios. De lo expuesto, se desprende que es necesario trabajar, por un lado, en ampliar el acceso a servicios e instrumentos financieros y, por otro, en generar en las personas los conocimientos y las competencias financieras que les permitan utilizarlos y convertirlos en una masa crtica de potenciales clientes del sistema financiero. Asimismo, deben desarrollarse indicadores que permitan medir el avance en la generacin de capacidades financieras. En el Anexo 7, se presenta una propuesta preliminar de lineamientos de egreso, que deber ser discutida y aprobada por las Direcciones Generales de Descentralizacin y Coordinacin de Programas Sociales y Calidad de Prestaciones Sociales.

Oficinas de enlace del MIDIS en regiones

Otra iniciativa que se orienta a abordar los problemas de articulacin son los pilotos de las Oficinas de Enlace MIDIS como instrumento de articulacin de los programas sociales del MIDIS. El objetivo de esta iniciativa es articular las actividades de los programas del MIDIS en su mbito de influencia, en la bsqueda de complementariedades y de evitar superposiciones o duplicidades en un territorio determinado. La Oficina de Enlace se concibe como una instancia de cobertura departamental con por lo menos un representante MIDIS, que depende directamente de la Direccin General de Descentralizacin y Coordinacin de Programas Sociales. Asimismo, a travs de la estrecha vinculacin que tendr con los responsables locales de los programas del MIDIS, dicha oficina facilitar la implementacin de otras intervenciones pilotos del MIDIS en el territorio. Se propone iniciar las actividades de estas oficinas de manera gradual en dos sentidos: considerando cobertura geogrfica y funciones a desarrollar. i. Cobertura geogrfica

Se iniciar en los departamentos de Huancavelica, Apurmac, Hunuco, Ayacucho y Puno. La seleccin de dichos departamentos obedeci a los siguientes criterios:

56

Informe final

ii.

Poblacin objetivo del MIDIS67: poblacin que vive en hogares con tres o ms circunstancias asociadas a los procesos de exclusin. Presencia de los programas MIDIS en el territorio. Departamentos en los que se ubica alguna provincia del piloto P2068. Funciones

Las Oficinas de Enlace comenzarn ejecutando las siguientes funciones: a) la interiorizacin de las polticas del MIDIS por parte de los ejecutores locales de los programas MIDIS, b) la identificacin y establecimiento de un interlocutor MIDIS, desde y hacia los programas MIDIS y c) la identificacin de limitaciones y cuellos de botella en la gestin de los programas MIDIS. Orientacin y atencin a los usuarios Una de las principales barreras que obstaculizan el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de los programas sociales es la desinformacin sobre los servicios que dichos programas brindan. Entre los factores que inciden en esta situacin se encuentran la distancia entre los centros de informacin y los lugares de residencia de los usuarios, la falta de recursos de la poblacin usuaria para desplazarse hasta estos centros de informacin y las diferencias lingsticas entre los prestadores de servicios y el usuario, as como la falta de canales adecuados para presentar quejas y reclamos. En efecto, como se aprecia en la siguiente tabla, las estadsticas del periodo enerodiciembre de 2011, referidas a las atenciones realizadas por el Programa Juntos, a travs de su Sistema de Atencin al Usuario, revelan un importante nmero de usuarios que demandan un canal que facilite la presentacin de solicitudes, la absolucin de consultas y la atencin de reclamos.

67 68

Ponce, C. (2012). Indicadores estratgicos del sistema nacional de inclusin y desarrollo social.

P20 es una iniciativa del MIDIS para evaluar en los territorios el potencial de la articulacin de esfuerzos de entidades pblicas y privadas para el logro de resultados en las condiciones de vida de la poblacin en proceso de inclusin social. El piloto intervendr en un total de 12 regiones, en territorios en situacin de extrema pobreza y pobreza. Las provincias son las siguientes: Huancabamba y Ayabaca (Piura), Celendn, San Marcos y Jan (Cajamarca), Otuzco y Santiago de Chuco (La Libertad), Condorcanqui (Amazonas), Dtem del Maran (Loreto), Lamas (San Martn), Dos de Mayo (Hunuco), Grau (Apurmac), Anta (Cusco) Tayacaja, Churcampa y Huancavelica (Huancavelica), Pucar del Sara Sara, Huanta y Vctor Fajardo (Ayacucho) y Carabaya (Puno).

57

Informe final

Tabla N 12: Tipo de peticiones atendidas en la sede central, enero-diciembre 2011

Fuente: Programa Juntos.

Entre el 15 de marzo y el 25 de abril del presente ao, la Direccin General de Calidad de Prestaciones Sociales llev a cabo un piloto de registro de reclamos en la sede central del Programa Pensin 65, el cual permiti evidenciar que, en los casos de ausencia de canales zonales de atencin al usuario, los interesados, sea a travs de sus autoridades locales o personalmente, se ven obligados a trasladarse hasta Lima en busca de informacin o de la canalizacin de sus reclamos, y deben asumir el costo que implican el traslado y la estada fuera de sus zonas de origen. En efecto, las estadsticas recogidas sobre el registro de atencin de reclamos del piloto mencionado mostraron que, aun cuando el 67% de usuarios que se acercaron personalmente a la sede central de Pensin 65 era de Lima, un importante 18% provena de Ayacucho, Apurmac y Huancavelica. La informacin obtenida en Juntos y Pensin 65 subraya la necesidad de implementar mecanismos que garanticen el acceso a ciertos servicios de los programas sociales (informacin, orientacin, gestin de reclamos), especialmente para aquellos usuarios que residen en las zonas de mayor pobreza. Por estas razones, se ha decidido implementar el sistema de orientacin y atencin al usuario MIDIS ORIENTA, como una red articulada para facilitar a la ciudadana un contacto efectivo con el MIDIS y sus programas sociales a travs de sus sedes centrales en la ciudad de Lima y de las oficinas zonales de los programas ubicadas en todo pas, as como mediante otros espacios a nivel provincial o local donde haya intervencin de los programas sociales del MIDIS y no exista presencia fsica de estos. Estos ltimos constituyen para el sistema MIDIS ORIENTA los espacios de mayor interaccin y cercana con aquellos usuarios que se encuentran ms alejados de las capitales de departamento y de las oportunidades de acceso a los servicios del Estado. Por ello, el sistema MIDIS ORIENTA combinar diferentes estrategias de acercamiento al ciudadano en los espacios provincial y local. Una de ellas es el establecimiento de la Ventanilla nica MIDIS, concebida como una forma
58

Informe final

operacional para acercar los programas sociales a los usuarios, brindarles informacin y canalizar sus reclamos. Su objetivo es mejorar el acceso de las personas a la informacin sobre programas sociales y prestaciones sociales, as como a otros servicios relacionados con estas. En una primera fase, la Ventanilla nica MIDIS realizar las siguientes funciones: - Proporcionar informacin completa, veraz y comprensible sobre el MIDIS, sus programas y los servicios que brinda a los ciudadanos y absolver sus consultas. - Brindar atencin y/o canalizar los reclamos, quejas o denuncias que los ciudadanos puedan presentar referidos a los servicios de los programas adscritos al MIDIS. A fin de implementar el sistema MIDIS ORIENTA y su componente de Ventanilla nica, el MIDIS iniciar un proyecto piloto en el mbito provincial. Dicho piloto se iniciar de forma progresiva en dos capitales de departamento (Abancay y Piura) y dos provincias: Ayabaca (Piura) y Grau (Apurmac). En el caso de las capitales de departamento, el sistema MIDIS Orienta se ha empezado a implementar en las sedes de los programas sociales. En el caso de Ayabaca y Grau, se implementar la Ventanilla nica en su modalidad fija (en un local acondicionado para este fin) y posteriormente en su modalidad itinerante. La supervisin del funcionamiento de la Ventanilla nica, en el marco del sistema MIDIS ORIENTA, estar a cargo de la Direccin General de Calidad de Prestaciones Sociales, pero tendr dependencia funcional de la Oficina de Enlace MIDIS. En ese sentido, formular sus planes, metas y reportes en coordinacin con dicha Oficina y con la Direccin General de Calidad de Prestaciones Sociales. Posteriormente, se incrementar de manera gradual la presencia de MIDIS ORIENTA en el territorio, vinculada con las estrategias de articulacin y ampliacin del los programas sociales del Ministerio y a travs de la incorporacin de espacios y canales de atencin adicionales en los mbitos nacional, regional, provincial y distrital. Finalmente, una iniciativa adicional vinculada al enfoque de orientacin al usuario de la poltica social consiste en el diseo de un piloto de participacin y veedura ciudadana. Este piloto tiene el objetivo de capacitar y empoderar a las usuarias del Programa Juntos para que puedan evaluar la calidad de las prestaciones relacionadas con el programa. A partir de la evaluacin de su aplicacin en un grupo de distritos, se busca determinar la implementacin de este instrumento a nivel nacional.

59

Informe final

3.3.

Reorganizacin de los programas sociales

El equipo de reorganizacin estuvo conformado por dos representantes del Despacho Viceministerial de Prestaciones Sociales, responsables de la coordinacin y articulacin con los otros dos equipos de trabajo (evaluacin y rediseo), as como por representantes de cada uno de los programas sociales adscritos al MIDIS, con quienes se analiz, estructur y trabaj de manera coordinada las propuestas en materia de reorganizacin. Adicionalmente, la Secretara de Gestin Pblica (SGP) de la Presidencia del Consejo de Ministros particip en el proceso, brindando asesora tcnica en lo relativo a organizacin, estructura y funcionamiento del Estado, en el marco de su rol rector69.

3.3.1. Objetivo y funciones

El objetivo del equipo fue revisar y analizar la organizacin, estructura y documentos de gestin de los programas sociales del MIDIS, a fin de proponer la organizacin, estructura e instrumentos idneos para ejecutar las prestaciones y actividades de carcter temporal que brinda y en algunos casos focalizada. A fin de cumplir el objetivo indicado, el equipo de trabajo asumi las siguientes funciones: Levantar informacin a fin de contar con un diagnstico general para identificar los temas crticos a ser incluidos en la propuesta de reorganizacin, como resultado de un trabajo conjunto con los representantes de los programas sociales. Presentar y analizar propuestas por programa social relativas a los temas crticos identificados en materia de reorganizacin, atendiendo a los avances del equipo de rediseo, los cuales sirvieron de insumo al proceso. Proponer orientaciones genricas y especficas para el proceso de reorganizacin de los programas sociales en funcin de su naturaleza y sus objetivos, respectivamente. Definir lineamientos para la elaboracin del Manual de Operaciones de los programas y para la estructura de su organizacin, en coordinacin con los rganos competentes del MIDIS, y con la asesora tcnica de la SGP. Establecer recomendaciones generales para la reorganizacin de los programas sociales a ser implementadas en el corto y mediano plazo.

3.3.2. Ejes del proceso de reorganizacin

Teniendo en cuenta el objetivo del proceso de reorganizacin, as como la problemtica relevada al momento de la adscripcin de los programas al MIDIS, se identificaron los siguientes ejes en materia de reorganizacin.

69

Oficio N 093-2012-MIDIS/VMPS y Oficio N 089-2012-PCM-SGP.

60

Informe final

Gobernanza y estructura organizacional Los programas sociales adscritos al MIDIS presentan estructuras funcionales diferenciadas que responden a distintas metodologas de organizacin. Asimismo, el modelo de organizacin actual asigna considerables funciones de seguimiento y coordinacin a la ms alta autoridad, lo que genera dificultad para el desarrollo de sus funciones de liderazgo, direccin y gestin del programa. Se identifica adems que, en algunos casos, las funciones relacionadas al apoyo se encuentran actualmente en unidades tcnicas (semejantes a los rganos de lnea en las organizaciones pblicas), y que existe un insuficiente desarrollo de funciones relacionadas al quehacer del programa, entre otros aspectos. Adicionalmente, se evidencia que el modelo de organizacin en el que una unidad tcnica centra su rol bsicamente en la coordinacin de los equipos zonales o regionales no ha dado los resultados esperados en la operacin. Los equipos zonales, al depender de una unidad distinta a la Direccin Ejecutiva, generan una centralizacin de todos sus problemas, y crean un cuello de botella en la relacin de coordinacin con otras unidades, lo que dificulta la labor de decisin y el perfil de liderazgo que debe tener la Direccin Ejecutiva respecto del trabajo en campo (la prestacin del servicio en s) del programa. Bsicamente, la organizacin de los programas sociales responde a sistemas funcionales o por productos. Al respecto, se propone lo siguiente: Establecer un modelo de estructura funcional estndar, incorporando criterios de racionalizacin y flexibilidad para la ejecucin de las prestaciones que incluya una denominacin comn para las unidades de apoyo y asesoramiento, y eventualmente para las tcnicas cuando esto corresponda. Privilegiar el modelo de organizacin que responda a las prestaciones de cada programa social para evitar la distorsin y dispersin en una organizacin por procesos cuando el programa social solo brinda un tipo de producto o servicio, aunque fuese por etapas. Constituir unidades de asesora jurdica en cada programa social que posibilite que las funciones que se ejecuten vayan en beneficio de todo el programa, y no se circunscriban solamente a la Direccin Ejecutiva. Constituir unidades de comunicacin e imagen institucional en los programas sociales separando sus funciones de las que se desarrollan en la Direccin Ejecutiva. El modelo de organizacin de los programas sociales debe definir las unidades de apoyo y asesoramiento, adems de las tcnicas que conforman su estructura y en relacin de dependencia con ellos, las reas o unidades que los conforman. Instancia de direccin

Los programas sociales adscritos al MIDIS no guardaban correspondencia u homogeneidad en la estructura o denominacin de su mayor instancia de decisin.
61

Informe final

Asimismo, como se ha mencionado, se ha privilegiado las funciones de seguimiento y supervisin de la mxima autoridad de los programas, sin considerar la relevancia de su rol estratgico y decisor. En ese contexto, se propuso: Considerar como regla la existencia de una sola unidad en la instancia de direccin de los programas sociales, luego de evaluarse las propuestas referidas a una instancia de coordinacin o unidad gerencial previa por encima de las unidades tcnicas, de apoyo o asesoramiento. Establecer una denominacin uniforme para la mxima instancia de decisin y direccin de los programas sociales. Se propone la de Direccin Ejecutiva (y ser Director(a) Ejecutivo(a) quien la ejerza) de acuerdo a la naturaleza de las acciones que desarrollan los programas. Fortalecer el rol decisor y estratgico de la Direccin Ejecutiva como la mxima instancia del programa. Incorporar, solo cuando lo amerite la dimensin de las actividades tcnicas, una instancia o Uunidad de Coordinacin Tcnica dentro de la Direccin Ejecutiva. Consejo Directivo

Teniendo en consideracin la existencia de un Consejo Directivo (CD) como mxima instancia ejecutiva del Programa Juntos y el objetivo de estandarizar la organizacin de los programas sociales fortaleciendo el rol del Director Ejecutivo, el equipo de trabajo realiz un anlisis respecto a la vigencia del marco legal que define la existencia de dicha instancia en la organizacin de los programas sociales, para luego abordar su pertinencia. En cuanto al anlisis relativo a la vigencia del CD, se evidenci que las funciones encomendadas al CD de Juntos estn incorporadas en las que se encargan al MIDIS mediante su Ley de Creacin y a sus rganos, a excepcin de aquellas referidas a la delegacin o representacin. El anlisis detallado de la comparacin entre las funciones asignadas al CD y las encargadas al MIDIS se incluye en el Anexo 8. Al respecto, considerando que las funciones del MIDIS han sido definidas con posterioridad a las encomendadas al CD del Programa Juntos, y en el marco de una ley especfica, a saber, la de creacin del sector, debe entenderse que las segundas han sido dejadas sin efecto tcitamente, y deber reconsiderarse el rol que podra cumplir un CD en el programa, de estimarse su necesidad, si se entiende que su definicin como mxima instancia de decisin/direccin no puede sostenerse a partir de las responsabilidades asumidas por la estructura funcional del Ministerio al cual se encuentra adscrito. Adicionalmente, la evaluacin respecto a la pertinencia del CD implica que las funciones que se incorporan en o reiteran aquellas asignadas al MIDIS o a sus rganos deben ser analizadas en el marco de los principios y criterios establecidos en la Ley de Creacin del MIDIS, Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), y la Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado70, a efectos de establecer su
70

De acuerdo a su artculo 4, la finalidad del proceso de modernizacin del Estado es la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se brinde una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de recursos.

62

Informe final

continuidad, considerando que se trata de un programa adscrito que depende funcional y orgnicamente del sector, y que, por lo tanto, responde a la regla de dependencia. Sobre el particular, de acuerdo a lo establecido en la normativa vigente71, se tiene que la categora Consejo Directivo se define como una instancia de decisin y direccin expresa y exclusivamente determinada para los Organismos Pblicos Ejecutores y los Organismos Pblicos Especializados. En el caso de los primeros, los Ejecutores, solo por excepcin se constituye un CD para atender asuntos de carcter multisectorial. La definicin contenida en la LOPE para los CD se entiende claramente asimilable (aunque no equiparable en atencin a su naturaleza institucional) a la que en su oportunidad se estableci para el Programa Juntos72 (entendido como entidad ejecutora), con la salvedad de que esta se hizo antes de la dacin de la ley en mencin, y por lo tanto debe adecuarse a esta, lo que significa que, al no tener la condicin de Organismo Pblico Ejecutor, no podra contar con un CD. En tal sentido, el resultado del anlisis realizado evidencia no solo la incorporacin de las funciones del CD del Programa Juntos en las que tiene el MIDIS a travs de sus rganos, sino tambin la contradiccin con los principios de celeridad y organizacin, al duplicarse funciones o establecerse un nivel de direccin que contraviene la organizacin del Sector del que depende. Asimismo, supone una contravencin al criterio de celeridad y simplicidad en la actuacin de la administracin pblica, al establecer una instancia que, no pudiendo contravenir la jerarqua decisoria del Sector, constituira una etapa ineficiente e ineficaz en el proceso de toma de decisiones. De otro lado, considerando el aporte de la participacin de la sociedad civil como mecanismo que facilita la rendicin de cuentas y el control ciudadano, se propone la creacin de una instancia de vigilancia del cumplimiento de los objetivos de los programas sociales y de la calidad de sus prestaciones, conformada fundamentalmente por miembros de la sociedad civil, cuya implementacin se realice de manera progresiva, y se inicie con los programas Juntos y Pensin 65 a 2013. Unidades territoriales

Los programas sociales adscritos al MIDIS cuentan con equipos de trabajo y coordinacin a nivel subnacional con distinta denominacin y caractersticas funcionales. Al respecto, se ha propuesto que: Dichas unidades tengan como principal objetivo la ejecucin de las actividades propias del programa social, y en ese sentido, su configuracin responda a la lgica de la prestacin del servicio, pero no necesariamente a otros factores vinculados con la existencia o administracin del programa social73.

71 72

LOPE, artculos 30 y 31. LOPE, Artculo 30 Organismos Pblicos Ejecutores: () Los Organismos Pblicos Ejecutores: () 6. Estn dirigidos por un Jefe, cuyo cargo es de confianza. Por excepcin, podrn contar con un Consejo Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial. En estos casos, su Consejo Directivo estar integrado solo por los Ministros o los representantes de los sectores correspondientes (el subrayado es nuestro). 73 En ese sentido, no se recomienda constituir equipos locales que repitan funciones de carcter administrativo, logstico, comunicacional, promotor u otros similares que debieran permanecer en la esfera de la sede central.

63

Informe final

La constitucin de las unidades territoriales responda a un esquema de organizacin especfico para cada programa social, sea territorial por acceso, por oferta, por divisin poltica, entre otros, y solo excepcionalmente a una combinacin de ellos, para evitar la distorsin en la administracin del trabajo, facilitar la articulacin entre ellos y cumplir los criterios de focalizacin de sus prestaciones. Su denominacin se uniforme a unidades territoriales considerando que: i) el trmino unidades guarda coherencia con la naturaleza de estructura funcional de los programas74 y ii) la intervencin de los programas en los diferentes mbitos se puede generalizar y uniformar con la mencin al territorio.

Rgimen de personal A los programas sociales, por su naturaleza y definicin legal75, no les corresponde contar con un Cuadro de Asignacin de Personal (CAP), dado que este es un instrumento de gestin que corresponde a entidades en las que el personal desarrolla funciones con carcter o vocacin de permanencia. Esto ha sido confirmado por la SGP en su calidad de ente rector en la materia76. Considerando que como resultado del diagnstico realizado se tiene que el personal de los programas sociales tiene vnculos contractuales de distinta naturaleza con cada Unidad Ejecutora, se propuso: Diferenciar entre los programas aquellos que cuentan con un CAP vigente de aquellos que no lo tienen. Los programas que no cuenten con CAP deben permanecer como tales, lo cual es concordante con el ordenamiento vigente. De los que cuentan con un CAP vigente, diferenciar aquellos que se encuentran implementados de los que no lo estn. Respecto a los no implementados, se recomienda dejarlos sin efecto formalmente a la aprobacin del Manual de Operaciones que corresponde a cada programa social en mrito a la reorganizacin. Respecto a los programas que cuentan con un CAP vigente e implementado, se deben realizar coordinaciones a nivel de la SGP para establecer criterios uniformes respecto a la necesidad de mantener dicho instrumento o crear uno compatible que pueda ser utilizado por estos programas en funcin del rgimen laboral de sus trabajadores77.

74 75

Informe N 032-2012-PCM-SGP.RCC.

En la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, se establecen definiciones que configuran la naturaleza temporal de los programas. Artculo 38.- Programas y Proyectos Especiales.() 38.2 Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o situacin crtica, o implementar una poltica pblica especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la que pertenecen. Solo por excepcin, la creacin de un Programa conlleva a la formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad (). 76 Oficio N 146-2012-PCM/SGP. 77 Considerando las caractersticas del rgimen regulado por el Decreto Legislativo 728 y modificatorias.

64

Informe final

Documento de gestin de los programas El equipo revis el marco legal que establece la creacin, finalidad y funciones de cada uno de los programas sociales del MIDIS, as como el marco normativo referido a sus instrumentos de gestin, que dispone la existencia solo del MOP de acuerdo a su naturaleza y estructuras funcionales. Asimismo, se efectuaron reuniones de trabajo con los Directores Ejecutivos de los cinco programas sociales con la finalidad de levantar informacin referida a la organizacin bsica necesaria para una efectiva operacin de los programas sociales, as como a los puntos crticos y necesidades identificadas en cada programa. La tabla siguiente resume lo que se encontr en lo relacionado con los instrumentos de gestin por cada programa social. Tabla N 13: Instrumentos de gestin vigentes por programa social
PROGRAMA FONCODES Cuna Ms (Wawa Wasi) Pronaa Juntos Pensin 65 ROF X* X* X* CAP X X** X X X MOP MOF X X X

*Posean funciones generales definidas a travs del Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del MIMDES. ** Solo tiene cargos previstos. Fuente: Equipo de Trabajo de Reorganizacin.

La identificacin de los documentos de gestin anteriores y la evaluacin de su vigencia implic la elaboracin de propuestas para definir las condiciones y procedimiento para la formulacin del Manual de Operaciones en cada programa, atendiendo a sus particularidades. Se consider que el elemento clave para alcanzar satisfactoriamente el objetivo de organizar las estructuras funcionales que constituye cada programa para garantizar una adecuada ejecucin de sus prestaciones era desarrollar una propuesta de lineamientos generales que sirvieran como insumo para la estandarizacin de criterios, principios, conceptos y estructura de organizacin, y que pudieran ser aplicados a cada programa, con prescindencia de sus caractersticas individuales. Propuesta de lineamientos para la elaboracin del Manual de Operaciones de Programas Sociales del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) La propuesta de lineamientos para la elaboracin de los Manuales de Operaciones (MOP) busca estandarizar el instrumento que utilizarn los programas para su organizacin y funcionamiento, a fin de garantizar que cuenten con un documento
65

Informe final

de gestin con contenidos estandarizados que les permita optimizar su funcionamiento, as como mejorar la calidad de los servicios a su cargo. Los lineamientos propuestos por el equipo se sustentan en el ordenamiento vigente aplicable respecto a organizacin del Estado, y especficamente responden a la naturaleza de los programas sociales definida en la LOPE. Asimismo, sustentan la propuesta la Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, y los artculos 4 y 36 del Decreto Supremo N 043-2006-PCM, que aprueba los lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento de Organizacin y Funciones por parte de las entidades de la Administracin Pblica. Conforme a la propuesta, el Manual de Operaciones es un documento tcnico normativo de gestin que formaliza la organizacin de los programas sociales, y orienta el cumplimiento de sus objetivos estratgicos, mediante la descripcin de las funciones generales del programa y especficas de las unidades que lo conforman, de las necesidades de personal y de los principales procesos tcnicos o administrativos que lo constituyen. Adicionalmente, la propuesta de lineamientos incluye la estandarizacin de una estructura bsica para la organizacin de los programas sociales dada su naturaleza de estructuras funcionales, y adems propone una estandarizacin de las funciones generales y comunes a nivel de Direccin Ejecutiva y unidades de apoyo y asesoramiento, sobre la base, entre otros aspectos, de la normativa aplicable a los Sistemas Administrativos del Estado, con inclusin de la dependencia funcional directa de las Unidades Territoriales a la Direccin Ejecutiva. As, la propuesta de organizacin bsica de los programas es la siguiente:
Grfico N 4: Modelo de organigrama

En el Anexo 9, se incluye la propuesta de documento que contiene los lineamientos descritos, as como el Oficio N 477-2012-PCM/SGP con la opinin favorable de la SGP, para su aprobacin por el MIDIS, de estimarlo pertinente.

66

Informe final

4. Recomendaciones y prximos pasos

En esta seccin se sealan las acciones que debern adoptar las diferentes instancias del MIDIS y sus Programas para implementar las propuestas derivadas del proceso de evaluacin y reorganizacin. Estas recomendaciones estn ordenadas en funcin de los ejes del proceso y de la prioridad que tiene su implementacin en los prximos aos. As: Corto plazo: son las acciones para las que ya se cuenta con un diseo, que se debern implementar en el segundo semestre de 2012. Mediano plazo: son las acciones cuyo diseo y anlisis requieren ser realizados; algunas corresponden a pilotos que se estn desarrollando en 2012, y que involucran actores externos del MIDIS. Estas acciones debern desarrollarse en 2013. Largo plazo: son las acciones que implican mantenimiento y mejora de las propuestas iniciadas en 2012 y 2013. Estas acciones debern desarrollarse a partir de 2014 hasta 2016. Corto plazo 1. Diseo programtico Aprobar los lineamientos y definiciones por cada uno de los programas sociales adscritos al MIDIS en los temas de su competencia. Iniciar el diseo de la lnea de base de Pensin 65 y Cuna Ms, y concluir las coordinaciones administrativas para contar con la lnea de base de Juntos. Disear y aprobar los lineamientos de seguimiento y evaluacin de los programas sociales. Esta tarea deber ser realizada por la Direccin General de Seguimiento y Evaluacin. Implementar la hoja de ruta para el rediseo del proceso de afiliacin de Juntos sobre la base del diagnstico realizado por la Direccin General de Calidad de Programas Sociales. Definir e implementar agendas de trabajo especficas con cada sector y nivel de gobierno que reflejen su articulacin, considerando para ello la agenda de trabajo de la secretara tcnica del CIAS en el marco de actuacin del SINADIS. 2. Focalizacin Unificar y organizar las actuales reglas que rigen el SISFOH, que tienen impacto directo en la eficiencia y equidad de la asignacin de los recursos pblicos a los programas sociales. Para ello, se deber definir los actores involucrados, la rectora del sistema, los instrumentos de focalizacin y los mecanismos de control de calidad para la generacin de informacin vlida y oportuna. 3. Orientacin a resultados Elaborar el PpR del componente de Cuidado Diurno del Programa Cuna Ms.
67

4.1.

Informe final

4. Articulacin y sinergias Aprobar, de estimarlo pertinente, los lineamientos de articulacin con enfoque territorial. Aprobar los lineamientos de egreso del MIDIS a fin de contar con criterios generales sobre la permanencia o reingreso de usuarios a los programas. Implementar el piloto de egreso en los distritos de Chuschi y Vinchos (Ayacucho) a travs de la articulacin en el territorio de Juntos y FONCODES, as como de otras organizaciones pblicas y privadas. Esta intervencin incorporar un componente de generacin de capacidades productivas y emprendedoras. Aprobar lineamientos de inclusin financiera que orienten las intervenciones que permitan la generacin de capacidades financieras y el acceso de la poblacin en situacin de vulnerabilidad a servicios de calidad provistos por el sistema financiero formal. Desarrollar e implementar las oficinas de enlaces del MIDIS en los departamentos de Huancavelica, Apurmac, Hunuco, Ayacucho y Puno. Con estas oficinas, se busca mejorar la articulacin de los programas sociales con un enfoque territorial.

5. Orientacin a usuarios Implementar el proyecto piloto de Ventanilla nica y formular la propuesta para su escalamiento. El piloto tendr lugar en las provincias de Grau (Apurmac) y Ayabaca (Piura) y en las capitales de Apurmac y Piura, como parte de MIDIS Orienta. Implementar el Sistema de orientacin y atencin de reclamos -MIDIS Orienta en las sedes centrales de los Programas Sociales. 6. Gobernanza y estructura organizacional Aprobar los lineamientos para la elaboracin del Manual de Operaciones de los programas sociales del MIDIS, lo que permitir que estos cuenten con un instrumento de gestin con contenidos estandarizados que contribur a optimizar su gestin y mejorar la calidad de las prestaciones y actividades a su cargo. Aprobar el modelo de estructura organizacional propuesto para los programas sociales, que responde a la naturaleza de estructura funcional de los programas, se encuentra consensuado con cada uno de ellos y se enmarca en los criterios de flexibilidad y racionalidad. Aprobar los manuales de operacin de cada programa en virtud de lo dispuesto en los lineamientos correspondientes. Dejar sin efecto el Consejo Directivo del Programa Juntos. Para estos efectos, la Alta Direccin del MIDIS podr optar por hacerlo expresamente mediante un decreto supremo que modifique la norma de creacin del Programa por las razones expuestas en el presente informe o mediante una resolucin ministerial que apruebe el nuevo Manual de Operaciones del Programa conforme a los lineamientos propuestos en el marco de la reorganizacin, luego de derogar tcitamente la normativa que da vigencia a dicha instancia.
68

Informe final

Crear una instancia de vigilancia de los programas sociales conformada fundamentalmente por miembros de la sociedad civil, la cual ser implementada de manera progresiva, y se encargar, entre otras acciones, de proponer instrumentos de participacin y vigilancia activa de los usuarios para garantizar la transparencia en el cumplimiento de los objetivos de los programas. Promover la transparencia del accionar de los programas sociales, para lo cual corresponde, entre otros, adecuar las pginas web de los programas a los parmetros aprobados.

7. Propuestas de rediseo segn programas Pensin 65 Evaluar ajustes a los criterios de focalizacin para incluir a poblacin vulnerable y a aquella que es usuaria de otros programas, como los de complementacin alimentaria. Elaborar propuesta para su implementacin. Elaborar propuesta de trabajo con gobiernos locales para desarrollar la afiliacin/desafiliacin, de acuerdo a lo establecido por el Decreto Supremo N 006-2012-MIDIS. Elaborar la propuesta de verificacin de supervivencia segn evaluacin de alternativas costo-eficientes, conforme con el Decreto Supremo N 006-2012MIDIS. Disear e iniciar la implementacin del piloto de innovaciones tecnolgicas en pagadura. Suscribir e implementar el convenio con el Ministerio de Defensa para el pago de transferencias en zonas de difcil acceso. Desarrollar la propuesta para la identificacin de saberes tradicionales en coordinacin con el Ministerio de Cultura. Ampliar la colaboracin con el Ministerio de Salud en el marco del convenio suscrito con dicho sector. Ampliar la cobertura territorial del Programa mediante la emisin del decreto supremo correspondiente.

FONCODES Desarrollar propuesta de incorporacin del enfoque productivo y su articulacin con otras intervenciones pblicas orientadas a la poblacin pobre de zonas rurales, en particular, con el objetivo de facilitar el desarrollo productivo de los usuarios. Desarrollar la propuesta de rediseo del Programa orientada a intervenir en aquellas lneas en las que otros sectores no intervienen, aprovechando la capacidad operativa del Programa y en atencin al cumplimiento de sus objetivos. Realizar las coordinaciones para modificar la Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) a fin de incorporar, entre otras iniciativas, a Chacra Emprendedora en la ficha del SNIP.
69

Informe final

Elaborar propuesta de reorganizacin institucional, incluyendo temas presupuestales y de adecuacin de capacidades del personal, as como indicadores de desempeo.

Cuna Ms Concluir el diseo e iniciar la implementacin de los instrumentos del componente de Acompaamiento a Familias del Programa. Implementar la migracin de centros en hogares familiares a centros acondicionados y equipados bajo el enfoque del Programa, con los estndares establecidos por este. Elaborar un estudio sobre el servicio de complementacin alimentaria en el componente de Acompaamiento a Familias del Programa. Disear el Plan de Formacin a formadores y cuidadores que permita acreditar a las madres cuidadoras con la asistencia de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Explorar mecanismos de articulacin para identificar proyectos que complementen la implementacin del Programa, como es la construccin de infraestructura y la provisin o mejora del equipamiento. Juntos Modificar la norma de creacin de Juntos para precisar que su poblacin objetivo est constituida por poblacin rural, hasta que los hijos terminen la secundaria o cumplan 19 aos de edad. Desarrollar el nuevo componente, denominado orientacin y acompaamiento de los hogares del Programa. Implementar de la hoja de ruta para el rediseo del proceso de afiliacin de Juntos. Evaluar la viabilidad de la propuesta de creacin de una nueva corresponsabilidad en materia de saneamiento. Evaluar los resultados del piloto de esquemas alternativos de transferencia (pagos diferenciados). Ampliar a 70 distritos el piloto de uso de dispositivos mviles y biomtricos para la verificacin de corresponsabilidades. Disear e iniciar la implementacin del piloto de innovaciones tecnolgicas en pagadura. Firmar e implementar el convenio con el Ministerio de Defensa para el pago de transferencias monetarias. Qali Warma Finalizar el diseo del Programa y conformacin de su organizacin. Aprobar del Manual de Operaciones del programa. Crear la Unidad Ejecutora e iniciar operaciones.

PRONAA

70

Informe final

Continuar con las prestaciones a cargo del Programa hasta el 31 de diciembre de 2012. Desarrollar estrategias para asegurar que todos los usuarios del Programa sigan siendo atendidos hasta el cierre de este. Evaluar una propuesta para la atencin a nios menores de tres aos y madres gestantes en coordinacin con los programas Juntos y Cuna Ms y del Ministerio de Salud. Establecer la provisin de alimentos en el marco de la atencin a emergencias a cargo del Instituto Nacional de Defensa Civil. Concluir proceso de transferencia de Programa de Complementacin Alimentaria a las treinta municipalidades distritales de la provincia de Lima. Desarrollar las acciones que correspondan para el cierre adecuado y oportuno del Programa, para lo cual, mediante Resolucin Ministerial 084-2012-MIDIS, se constituy una Comisin Especial encargada de concluir el proceso de extincin del PRONAA, aprobado mediante Decreto Supremo N 007-2012-MIDIS. Implementar las acciones necesarias para identificar los aspectos que requieren mejora en el marco normativo del PCA de conformidad con la Resolucin Ministerial N 096-2012-MIDIS, mediante la cual se conform una Mesa de Dilogo integrada, entre otros, por las representantes de las organizaciones sociales de base.

4.2.

Mediano plazo

1. Diseo programtico Iniciar el diseo de lneas de base para los programas FONCODES y Qali Warma. Iniciar las evaluaciones de impacto y sistematizacin de evidencias por programa. Que al menos dos programas (Cuna Ms y Qali Warma) cuenten con protocolos y estndares de calidad aprobados y con sistemas de verificacin de cumplimiento. Iniciar las evaluaciones de impacto y sistematizacin de evidencias por programa. 2. Focalizacin Implementar, de manera progresiva, los lineamientos de focalizacin aprobados. La Direccin General de Gestin de Usuarios brindar asistencia tcnica a los programas sociales para la aplicacin de los lineamientos de focalizacin aprobados. Implementar el Registro nico de Usuarios de los programas sociales. 3. Orientacin a resultados Presentar el PpR del componente de Cuidado Diurno del Programa Cuna Ms. Elaborar y presentar el PpR de los programas Qali Warma y FONCODES. Elaborar y presentar el PpR 2014 de los programas Pensin 65, Juntos y Cuna Ms.
71

Informe final

4. Articulacin y sinergias Los programas desarrollan mecanismos de articulacin de acuerdo a los lineamientos aprobados. Evaluar el piloto de egreso y disear la estrategia de egreso. Escalamiento de las oficinas de enlace con criterios de geografa y funciones. 5. Orientacin a usuarios Inicio del escalamiento de la propuesta de Ventanilla nica. 6. Gobernanza y estructura organizacional Revisin y arreglos a las funciones de las unidades tcnicas sobre la base de los ajustes al diseo de los programas. Implementacin gradual de la instancia sectorial de vigilancia de la calidad de las prestaciones y cumplimiento de objetivos de los programas sociales. Dicha instancia deber articularse con los rganos del MIDIS con competencias vinculadas, y en 2013 iniciar acciones en los programas Juntos y Pensin 65. 7. Propuestas de rediseo segn programas Pensin 65 Implementacin de mecanismos de afiliacin/desafiliacin, verificacin de supervivencia y pagadura. Escalamiento de la experiencia piloto de atencin integral.

FONCODES Implementar la reorganizacin del programa. Aprobar el PpR del programa. Presupuesto del Programa deber reflejar el nfasis en la orientacin productiva.

Cuna Ms Ampliar de manera progresiva la cobertura del componente Acompaamiento a Familias del Programa. Definicin de metas.

Juntos Implementacin del proceso optimizado de afiliacin de usuarios. Ampliacin de uso de dispositivos mviles y biomtricos para la verificacin de corresponsabilidades, de ser el caso. Evaluacin de los resultados del cambio del perfil de los gestores locales. Evaluacin de esquema alternativo de transferencias. Evaluacin de los costos de implementar corresponsabilidades adicionales.

72

Informe final

Qali Warma Inicio de provisin de servicios en centros educativos. Elaboracin de lnea de base de prestacin de servicios a usuarios. El Programa cuenta con PpR elaborado y presentado al Ministerio de Economa y Finanzas.

PRONAA 4.3. Cierre contable, financiero y presupuestal del programa. Largo plazo

1. Diseo programtico Los cinco programas cuentan con al menos una evaluacin de impacto y con un sistema de informacin para el seguimiento de sus indicadores principales. 2. Focalizacin Los cinco programas focalizan segn las reglas del SISFOH y cuentan con informacin actualizada de sus usuarios, y esta informacin alimenta el Padrn de Usuarios de los programas sociales. 3. Orientacin a resultados Los cinco programas formulan, programan, ejecutan y rinden cuentas sobre sus presupuestos basados en un enfoque por resultados, de acuerdo a los lineamientos del Ministerio de Economa y Finanzas. 4. Articulacin y sinergias Existe una oficina de enlace regional en cada departamento del pas, que articula con los cinco programas del MIDIS y con los distintos actores en el territorio. Los componentes principales de cada programa han sido articulados intra e intersectorialmente, y con las instancias de gobierno descentralizado correspondientes. 5. Orientacin a usuarios El Sistema de Orientacin y Atencin de Reclamos opera en todos los programas y oficinas del MIDIS a nivel nacional.

6. Propuestas de rediseo segn programas Pensin 65 Pensin 65 opera con oficinas desconcentradas a nivel nacional, ha alcanzado su meta de cobertura de adultos mayores de 65 aos en extrema pobreza, opera a travs de procesos eficientes y ha incorporado eficazmente a grupos vulnerables especficos.
73

Informe final

FONCODES FONCODES se concentra en el desarrollo de capacidades productivas de la poblacin pobre rural a travs de iniciativas orientadas por demanda.

Cuna Ms Cuna Ms cuenta con dos servicios en operacin: Cuidado Diurno, ofrecido principalmente en centros comunales, y Acompaamiento a Familias, desarrollado principalmente en zonas rurales. Estos servicios cuentan con estndares y con sistemas de supervisin que contribuyen a su efectivo cumplimiento. Formalizacin del Programa como poltica pblica como resultado de su evaluacin.

Juntos Juntos ha simplificado sus procesos para hacerlos ms efectivos e inclusivos, opera con transferencias que reflejan el esfuerzo de cumplimiento de las familias y cuenta con una estrategia de egreso en marcha.

Qali Warma Qali Warma garantiza un servicio alimentario para nios y nias de instituciones educativas pblicas en el nivel de educacin inicial a partir de los tres aos de edad y en el nivel de educacin primaria. El Programa ha sido evaluado.

74

Informe final

5. Anexos
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Lista de participantes en la Comisin Evaluaciones organizadas por programa Proopuesta de lineamientos para la descripcin del diseo programtico de un programa MIDIS PpR Pensin 65 PpR Cuna Ms PpR Juntos Propuesta de lineamientos de egreso de los programas MIDIS Informe de anlisis y recomendaciones respecto a la vigencia de consejos directivos en programas sociales adscritos al MIDIS en el marco del proceso de su reorganizacin Propuesta de lineamientos para elaborar el manual de organizacin y funciones

9.

75